Znaczenie nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
Użytkowanie wieczyste - instytucja kontrowersyjna; wprowadzona do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a następnie zaadaptowana do Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 roku, po przełomie roku 1989, wraz ze zmianą założeń ustrojowych Państwa Polskiego dorobiła się pokaźnego grona zarówno przeciwników, jak i zwolenników utrzymania jej w tym systemie. Niewątpliwie pewną cześć racji mają przeciwnicy użytkowania wieczystego, wskazując, że motywacja Ustawodawcy, towarzysząca wprowadzeniu tej instytucji podyktowana była realiami ustrojowymi wówczas panującymi, obliczona na utrzymanie władztwa Skarbu Państwa nad zasobem nieruchomości oraz ścisłe reglamentowanie tego zasobu poprzez stworzenie surogatu prawa własności podejrzanego ideologicznie (prywatnej). Jednakże, nie można też nie dostrzegać słuszności poglądu, zgodnie z którym instytucja ta po oczyszczeniu z naleciałości ideologicznych może zostać z powodzeniem zaadaptowana do wymogów gospodarki rynkowej. Zwłaszcza, że różnorodność narzędzi prawnych, oddanych do dyspozycji uczestników obrotu niewątpliwie wpływa pozytywnie na takie jego cechy jak elastyczność czy innowacyjność.
Warto też pamiętać, że prawa polegające na ograniczonym, długotrwałym korzystaniu z nieruchomości nie są wymysłem jedynie poprzedniego ustroju, lecz towarzyszyły cywilizacjom można powiedzieć od zarania. Dość wspomnieć takie zjawiska jak ius perpetuum, emfiteuza czy superficies, które z obecne były w europejskich systemach prawnych na wiele wieków przed nastaniem Polski Ludowej. O tym, że w gospodarce rynkowej istnieje zapotrzebowanie na prawo korzystania z nieruchomości tylko w ograniczonym, podyktowanym biznesowymi koniecznościami, zakresie bez ponoszenia zbędnych i nie zawsze uzasadnionych ekonomicznie kosztów nabycia prawa własności nieruchomości niech świadczy fakt, iż w Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego przy Ministrze Sprawiedliwości już od lat prowadzone są prace nad prawem zabudowy, które być może już w niedługiej przyszłości doczekają się finalizacji.
Do tej pory, w okresie obowiązywania nowych założeń ustrojowych w naszym Kraju, Ustawodawca mierzył się z tym problemem trzykrotnie, najpierw ustawą z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, poprzez ustawę z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, aż po obecnie obowiązującą ustawę z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która zastąpiła dwa poprzednie akty prawne.
Każda z tych regulacji hołduje postulatowi ograniczenia występowania prawa użytkowania wieczystego w obrocie prawnym (choć w różnym natężeniu), przyjmując za środek do uzyskania tego celu uwłaszczenie użytkowników wieczystych w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym dwie pierwsze, tj. ustawy z dnia 4 września 2007 oraz z 26 lipca 2001 roku krąg podmiotów uprawnionych do złożenia stosownego wniosku ograniczony został do osób fizycznych, które w określonym czasie (odpowiednio: w dniu 31 października 1998 roku i 26 maja 1990 roku) były użytkownikami wieczystymi i złożyły stosowne wnioski „uwłaszczeniowe”. Nie wnikając w szczegóły i różnice pomiędzy obiema regulacjami, wystarczy jeszcze dodać, że były one skierowane głównie do użytkowników wieczystych, których nieruchomości przeznaczone były na cele mieszkaniowe.
Pełne nieścisłości i luk zostały ostatecznie uchylone i zastąpione przez ustawę obecnie obowiązującą, tj. ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 29 lipca 2005 roku. Ustawa ta ujednoliciła zasady przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jednocześnie „przejmując” postępowania „uwłaszczeniowe” wszczęte w oparciu o wspomniane uchylone akty prawne.
Istotnym novum było poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych także o osoby prawne (w znacznej mierze dotyczyło to spółdzielni mieszkaniowych), w tym także przyjmuje się, że dotyczy to także tzw. ułomnych osób prawnych. Przy czym utrzymano pewien określonych zakres przedmiotowy ustawy, tj. możliwością tą objęto nieruchomości:
zabudowane na cele mieszkaniowe,
zabudowane garażami,
przeznaczone (wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy) pod zabudowę na cele mieszkaniowe,
przeznaczone pod zabudowę garażami,
nieruchomości rolne.
I tak, uprawnionymi do złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uprawnieni były następujące podmioty:
osoby fizyczne, które w dniu 13 października 2005 roku (czyli w dniu wejścia w życie ustawy) były użytkownikami bądź współużytkownikami wieczystymi nieruchomości z zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod taką zabudowę oraz nieruchomości rolnych, a także osoby fizyczne, będące następcami prawnymi takich osób (niezależnie od tego, czy ich następstwo prawne było wynikiem sukcesji syngularnej czy uniwersalnej);
osoby fizyczne lub prawne (w tym także ich następcy prawni), będące właścicielami wyodrębnionych lokali (mieszkalnych bądź użytkowych), których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na pewne odstępstwo „od reguły”, zastosowane do takich podmiotów. Otóż - prawo do przekształcenia mają tutaj także takie podmioty, które co prawda w dniu 13 października 2005 roku nie były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi, ale stały się nimi na skutek nabycia prawa własności wyodrębnionego lokalu, z którym związany był udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej. Rozwiązanie to miało na celu umożliwienie realizacji roszczenia o przekształcenie także w przypadkach wielo-lokalowych budynków posadowionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, w których wielokrotnie sytuacja właścicieli lokali była zróżnicowana także co do momentu nabycia tych praw, a wobec warunku złożenia wniosku przez wszystkich współużytkowników paraliżowałaby de facto możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.
spółdzielnie mieszkaniowe, będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.
Osoby wymienione powyżej mogły wystąpić z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do dnia 31 grudnia 2012 roku.
W dniu 28 lipca 2011 roku jednak Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, która przyniosła bardzo istotne, żeby nie powiedzieć: rewolucyjne, zmiany w opisanym powyżej zakresie.
Pierwszą w kolejności, zasadniczą zmianą jest zniesienie ograniczenia co do rodzaju nieruchomości, które mogą być przedmiotem roszczenia o przekształcenie - obecnie będzie to możliwe wobec każdej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, bez względu na jej przeznaczenie bądź funkcję.
Następnie trzeba wskazać na rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy - obecnie zasadą jest, że roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić zarówno osoby fizyczne jak i prawne (którym prawo to przysługiwało dotychczas jedynie w tym przypadku, gdy udział w użytkowaniu wieczystym stanowił prawo związane z własnością wyodrębnionego lokalu). Wyłączono jednak z grona tych osób Polski Związek Działkowców, państwowe i samorządowe osoby prawne oraz spółki handlowe, wobec których Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. Nie można również dokonać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która objęta jest postępowaniem administracyjnym mającym na celu nabycie tej nieruchomości pod inwestycję celu publicznego.
Zmodyfikowano także zasadę składania wniosku przez współużytkowników wieczystych. Do tej pory wniosek taki mogli złożyć tylko wszyscy użytkownicy, przy czym możliwa była interwencja sądu w oparciu o art. 199 KC, w przypadku braku zgody. Jednakże rozwiązanie to okazało się nie wystarczające, z uwagi na przypadki (co zauważone zostało w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej), w których nie tyle brak zgody, co problemy z dotarciem do wszystkich współużytkowników, bądź niemożliwością ustalenia osoby uprawnionej, np. na skutek toczącego się postępowania spadkowego.
Powyższe problemy ma, zdaniem projektodawcy, wyeliminować zastosowanie rozwiązania polegającego na przyjęciu zasady większościowej - w obecnym stanie prawnym do skutecznego złożenia wniosku o przekształcenie wystarczy złożenie takiego wniosku przez współużytkowników, których suma udziałów wynosi przynajmniej połowę. Ingerencja sądu w oparciu o 199 KC przewidziana została dopiero w przypadku, gdy co najmniej jeden ze współużytkowników zgłosi sprzeciw w tym zakresie.
Co do pozostałych zmian, to wskazać należy, że zniesiono także ograniczenie czasowe - do tej pory w wnioskiem o przekształcenie można było wystąpić do 31 grudnia 2012 roku, a także uwzględniono orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 roku uchylając art. 4 ust. 8 oraz modyfikując ust. 9 tak, aby przewidziana 50% bonifikata nie obejmowała gruntów należących do jednostek samorządu terytorialnego.
Jak oceniać te zmiany? Sam projektodawca deklaruje, iż jego zamiarem było zdynamizowanie procesów nabywania przez użytkowników wieczystych prawa użytkowanych nieruchomości, a w znosząc termin zmierzał do umożliwienia użytkownikom wieczystym podjęcia przemyślanej decyzji o nabyciu prawa własności. Można powiedzieć, że przynajmniej w wymiarze formalnym cel swój osiągnął, ale zapewne oceny będą kształtowały się wedle linii demarkacyjnej pomiędzy zwolennikami usunięcia prawa użytkowania wieczystego z polskiego systemu prawnego i ich przeciwnikami.
Niewątpliwie omawiana nowelizacja stanowi odejście od dotychczasowej koncepcji uwłaszczenia jedynie tych podmiotów, w przypadku, których użytkowanie wieczyste stanowiło rzeczywisty surogat prawa własności i które, z uwagi na funkcję nieruchomości niejako „zasługiwały” na uzyskanie pozycji właściciela. Wprowadzana omawianą nowelizacją koncepcja jest raczej koncepcja powszechnego uwłaszczenia użytkowników wieczystych. Wydaje się, że tym sposobem otworzono na oścież bramy do unicestwienia prawa użytkowania wieczystego. Niewątpliwie Ustawodawca stanowi jakąś próbę korekty obowiązujących rozwiązań - dotyczy to zwłaszcza rozwiązań dotyczących współużytkowników, czy korekt w zakresie uwzględniającym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.
Trzeba jednakże pamiętać, że w Polsce własnością podmiotów publicznych (w tym samorządowych) pozostaje spory areał gruntów, których wiele oddanych jest właśnie w użytkowanie wieczyste. Ta okoliczność powoduje, że jednostki takie patrzą z obawą na wprowadzone nowelizacją z 28 lipca 2011 roku zmiany. Wydatnym tego przykładem jest złożenie do Trybunału Konstytucyjnego na jesieni 2011 roku przez Miasto Poznań wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją wprowadzanych tą nowelizacją zmian. Na chwilę obecną okoliczność ta stanowi przesłankę zawieszenia postępowania. Niewątpliwe tym sposobem gminy zyskają na czasie, a nam przyjdzie poczekać na rozstrzygnięcie tej kwestii zapewne jeszcze wiele miesięcy.
Artur Zych
Aplikant radcowski,
Kancelaria Skoczyński Wachowiak Strykowski, Poznań
tj. Dz. U. 2001, nr 120, poz. 1299 ze zm.
Dz. U. 2001, nr 113, poz. 1209 ze zm.
tj. Dz. U. 2012, poz. 83
Por.: Andrzej Cisek w: System Prawa Prywatnego, Tom 4. Prawo rzeczowe. s. 220
Dz. U. 2011, nr 187, poz. 1110, wejście w życie: 9 października 2011 roku
Nr druku sejmowego: 4352
Sygn.: K 9/08
1