Funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych (SSE) w Polsce w przededniu integracji Polski z Unią Europejską.
Wstęp
Referat jest poświęcony specjalnym strefom ekonomicznym działającym w Polsce, tematowi, który budzi silne kontrowersje. Celem referatu jest przedstawienie wstępnych wyników badań nad działalnością SSE w Polsce a także dotychczasowych efektów ich działalności ze szczególnym uwzględnieniem ich oddziaływania na lokalne rynki pracy. Metoda jaką zastosowano opiera się na analizie dokumentów prawnych ustanawiających strefy i plany ich rozwoju, analizie danych uzyskanych z Ministerstwa Gospodarki oraz danych statystycznych. Referat ujęto w pięciu częściach. Część pierwsza zawiera podstawowe informacje o strefach : o terminie ich powstania, korzyściach oferowanych inwestorom, obszarze jaki zajmują. W części drugiej przedstawione są różnice pomiędzy strefami odnośnie oferowanych inwestorom korzyści. Część trzecia prezentuje dotychczasowe efekty ich działalności. W części czwartej dokonano analizy planów zatrudnienia w strefach zaś w części ostatniej przedstawione jest stanowisko Unii Europejskiej w sprawie polskich SSE.
Interwencja państwa na rynku pracy nie jest zjawiskiem nowym. Specjalne strefy ekonomiczne zgodnie z celami ich powstania są przejawem takiej interwencji. Zenon Wiśniewski1 podaje pięć podstawowych argumentów na rzecz jej stosowania. Po pierwsze wskazuje na niedostateczną przejrzystość na rynku pracy związaną z brakiem informacji o kwalifikacjach osób poszukujących pracy z jednej strony a wymaganiami pracodawców z drugiej. Kolejną sprawą są niedostosowania alokacyjne (mismatch) związane z równowagą na rynku pracy pod względem jakościowym i ilościowym, niedostateczna skłonność do ryzyka powoduje z kolei to, że u osób bezrobotnych i poszukujących pracy dominuje myślenie krótkookresowe, praktycznie wykluczające inwestycje amortyzujące się w długim okresie. Autor wskazuje także na dyskryminację grup problemowych spowodowaną spadkiem zapotrzebowania na pracowników reprezentujących określone kategorie. Jako ostatni argument wymienia zjawisko histerezy, które pokazuje, że różnego rodzaju szoki, przyczyny, które wywołują bezrobocie, nie powodują ustąpienia tego zjawiska jeżeli przestaną oddziaływać.
Interwencja państwa na rynku pracy może być rozpatrywana w dwóch płaszczyznach : oddziaływania na popyt oraz na podaż zasobów pracy. W ramach oddziaływania na popyt można wyróżnić między innymi subwencjonowanie płac i zatrudnienia, tworzenie miejsc pracy w sektorze państwowym, wspieranie przedsiębiorczości. Oddziaływanie na podaż zasobów pracy może wyrażać się poprzez szkolenia bezrobotnych, doradztwo zawodowe i pośrednictwo pracy, możliwość wcześniejszego przejścia na emeryturę itp. SSE wraz z całą gamą oferowanych inwestorom korzyści mieszczą się w ramach oddziaływania na popyt na zasoby pracy, gdyż idea stref zakłada promowanie i wspieranie przedsiębiorczości.
Polskie specjalne strefy ekonomiczne nie są nowatorskim rozwiązaniem. Idea tworzenia takich obszarów wywodzi się z doświadczeń stref bezcłowych i ich wpływu na rozwój gospodarczy. Już w latach 40-tych XX wieku organizowano takie obszary w USA a produkcję tam wytworzoną kierowano na eksport. Rozkwit specjalnych stref przypada na lata 60-te i 70-te. Główną przyczyną był sukces jaki odniosła irlandzka specjalna strefa ekonomiczna - Shannon Free Zone założona w 1959 roku na terenie zbędnego lotniska międzynarodowego. Wiele krajów ma pozytywne doświadczenia związane z funkcjonowaniem stref. Takie obszary pod nazwą specjalnych stref ekonomicznych (free economic zones), stref aktywności gospodarczej (economic activity zones), stref czy parków przedsiębiorczości (enterprices zones), wolnych stref bankowych (free bank's zones) istnieją między innymi w Irlandii, Belgii, Francji, Japonii, USA, Chinach, terytoriach zależnych od Wielkiej Brytanii - wyspach Mann, Falklandach, w Londynie. To dowodzi, że istnienie stref przynosi określone, często niebagatelne korzyści zależne oczywiście od celów dla jakich były tworzone.
Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce
Zgodnie z ustawą z dnia 20.10.1994 r. (DZ.U. 123 poz. 600) o specjalnych strefach ekonomicznych takie obszary mogą być tworzone na niezamieszkałej części terytorium Polski. Ustawa precyzuje cel tworzenia stref jakim jest "przyspieszenie rozwoju gospodarczego części terytorium kraju". Dlatego strefy można traktować jako element polityki regionalnej państwa zmierzający do ożywienia gospodarczego regionów. Ustawodawca miał na uwadze przede wszystkim te regiony, które borykały się z problemami gospodarczymi powodowanymi transformacją gospodarki, gdzie dominowała monokultura przemysłowa (Legnica, Wałbrzych) lub regiony zacofane gospodarczo (woj. słupskie, suwalskie).
Tabela 1: Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce - informacje ogólne
Strefa
Data powstania
Okres na jaki ustanowiono strefę (lata)
Warunki uzyskania pełnego zwolnienia podatkowego kwota (ECU)/wielkość zatrudnienia (osoby)
Zwolnienie od podatku za zatrudnienie 10 pracowników
(%)
1
2
3
4
5
Częstochowska SSE
09.1997
20
1,5 mln / 100
10
Kamieniogórska SSE
09.1997
20
400 tys. / 40
25
Katowicka SSE
06.1996
20
2 mln
10
Kostrzyńsko-Słubicka SSE
09.1997
20
1 mln / 50
20
Legnicka SSE
04.1997
20
850 tys. / 100
10
Łódzka SSE
04.1997
20
2 mln. / 100
10
Słupska SSE
09.1997
20
700 tys. / 50
20
Euro-Park Mielec
09.1995
20
2 mln / 100
10
Starachowice
09.1997
20
600 tys./ 100
10
Tczew
09.1997
20
1 mln. / 100
10
Żarnowiec
09.1997
20
1 mln. / 100
10
Suwalska SSE
06.1996
20
350 tys. / 40
25
Tarnobrzeska SSE
09.1997
20
2 mln. / 100
10
Wałbrzyska SSE
04.1997
20
500 tys. / 50
20
Warmińsko-Mazurska SSE
09.1997
20
350 tys. / 50
20
Krakowski Park Technologiczny
10.1997
12
2 mln
bd
Technopark Modlin
10.1997
12
2 mln
bd
źródło: opracowanie własne na podstawie rozporządzeń Ministra Gospodarki dotyczących planów rozwoju poszczególnych stref
SSE miały łączyć koncepcję rozwoju z pomocą dla ludzi w zagrożonych regionach. Stąd poważnym zadaniem stref jest częściowe rozwiązanie lub przynajmniej złagodzenie problemów społecznych takich jak bezrobocie. Lokalizacja stref bardzo często związana jest z terenem upadłych zakładów (Agroma w Suwałkach, PZL Mielec, elektrownia jądrowa w Żarnowcu, KWK Nowa Ruda, fabryka mebli w Słupsku). Ponadto w regionie mieszkają ludzie o określonych kwalifikacjach - byli pracownicy tych zakładów. Dlatego plany rozwoju poszczególnych stref precyzują rodzaje preferowanej na ich terenie działalności, która pozwoliłaby efektywnie zagospodarować istniejącą infrastrukturę i wykorzystać potencjał kwalifikacyjny kadr. Bardzo korzystne warunki oferowane inwestorom mają za zadanie przyciągnąć ich do strefy a w efekcie skłonić do przeznaczania wypracowanych zysków na tworzenie nowych miejsc pracy. Funkcjonowanie strefy ma doprowadzić zatem do ożywienia lokalnych rynków pracy nie tylko poprzez tworzenie miejsc pracy w strefach dla osób bezrobotnych ale i poza strefami jako efekt rozwoju całego zaplecza strefy np. poprzez rozwój budownictwa mieszkalnego, usług różnego typu, lokali gastronomicznych, większej liczby kooperantów itp.
Decyzją Rady Ministrów dotychczas utworzono w Polsce 17 SSE (Tab. 1) Działalność dwu z nich została zawieszona (Częstochowska SSE, Technopark Modlin) gdyż nie pozyskały żadnego inwestora. Najwcześniej powołaną do życia strefą jest Euro-Park Mielec utworzona we wrześniu 1995 roku. Przy tworzeniu raportu dotyczącego strefy w Mielcu uczestniczyła irlandzka firma Shannon Development, która stworzyła koncepcję bardzo udanej strefy ekonomicznej w Shannon w Irlandii. Kolejne dwie strefy - Suwalską i Katowicką utworzono w 1996 r.; Legnicką SSE, Łódzką SSE i Wałbrzyską SSE w kwietniu 1997 r., pozostałe strefy we wrześniu i październiku 1997 r. Strefy zostały utworzone na okres 20 lat poza dwoma parkami technologicznymi - krakowskim i modlińskim - na 12 lat. Analizując daty powstania stref widać, że funkcjonują one od niedawna. Jeżeli dodatkowo odejmiemy rok na zorganizowanie strefy- powołanie zarządzającego, przygotowanie obszaru pod inwestycje, przeprowadzenie akcji reklamowej, okazuje się, że faktycznie większość z nich działa krótko od półtora roku do dwóch lat.
Tabela 2: Specjalne strefy ekonomiczne - obszar
Strefa i podstrefy
obszar w ha
Strefa i podstrefy
obszar w ha
1
2
1
2
Częstochowska SSE
144
Tczew
102
Kamieniogórska SSE
226
Żarnowiec
197
Kamienna Góra
119
Suwalska SSE
402
Nowogrodziec
107
Suwałki
231
Katowicka SSE
827
Gołdap
64
Gliwicka
336
Ełk
107
Jastrzębsko - żorska
125
Tarnobrzeska SSE
609
Sosnowiecko - dąbrowska
222
Tarnobrzeg
117
Tyska
144
Nowa Dęba
179
Kostrzyńsko-Słubicka SSE
457
Staszów
97
Kostrzyńsko
325
Stalowa Wola
216
Słubice
132
Wałbrzyska SSE
256
Legnicka SSE
382
Wałbrzych
133
Polkowice
109
Dzierżoniów
16
Krzywa
207
Kłodzko
23
Legnica
66
Nowa Ruda
84
Łódzka SSE
209
Warmińsko-Mazurska SSE
335
Łódź
77
Szczytno
140
Zgierz
32
Bartoszyce
132
Ozorków
32
Dobre Miasto
63
Pabianice
68
Krakowski Park Technologiczny
66
Słupska SSE
135
Technopark Modlin
1256
Euro-Park Mielec
627
Starachowice
124
Łączny obszar w ha:
6354
źródło: opracowanie własne na podstawie rozporządzeń Rady Ministrów powołujących strefy
Różna jest także wielkość stref i stopień ich skupienia (Tab.2). Największą z nich jest Technopark Modlin o obszarze 1256 ha, najmniejszą zaś Krakowski Park Technologiczny - 66 ha. Obszar ośmiu stref jest skupiony. Dziewięć stref na charakter rozproszony gdyż są one podzielone na podstrefy oddalone od siebie. Są to SSE : Kamieniogórska, Katowicka, Kostrzyńsko- Słubicka, Legnicka, Łódzka, Suwalska, Tarnobrzeska, Wałbrzyska i Warmińsko-Mazurska.
Korzyści oferowane inwestorom w SSE w Polsce
Strefy w zależności od atrakcyjności lokalizacyjnej oferują inwestorom różny pułap przywilejów (Tab.1 kol.4). Najważniejszym z nich jest możliwość całkowitego zwolnienia dochodu inwestora (przy spełnieniu określonych warunków inwestycyjnych dotyczących wielkości zainwestowanej kwoty lub zatrudnienia osób) od podatku dochodowego od osób prawnych lub od osób fizycznych w okresie równym połowie okresu na jaki ustanowiono strefę. Czyli w większości przypadków jest to okres 10 lat.2 W pozostałym okresie dochody inwestora mogą być zwolnione od w/w podatków w części nie przekraczającej 50% tych dochodów. Najkorzystniejsze warunki pod tym względem oferuje Suwalska SSE i Warmińsko-Mazurska SSE . Aby uzyskać całkowite zwolnienie od podatku w tych strefach trzeba zainwestować 350 tys. ECU (1410 tys. zł) lub utworzyć miejsca pracy dla odpowiednio 40 i 50 osób. Dosyć niskie pułapy kwoty inwestycji i zatrudnienia są określone także w Kamieniogórskiej SSE, Wałbrzyskiej SSE, SSE Starachowice, Słupskiej SSE. Najwyższe pułapy odnośnie zainwestowanej kwoty uprawniającej do całkowitego zwolnienia podatkowego ustalono dla SSE: Łódzkiej, Katowickiej, Euro-Park Mielec, Tarnobrzeskiej oraz dwóch parków technologicznych - na 2 mln ECU (8 mln zł). Wysokie pułapy zatrudnienia na 100 osób ustalono dla stref: Częstochowskiej, Legnickiej, Łódzkiej, Euro-Park Mielec, Starachowickiej, Tczewskiej, Żarnowieckiej i Tarnobrzeskiej.
Firma, która nie zadeklaruje zatrudnienia osób lub zainwestowania kwoty uprawniającej ją do całkowitego zwolnienia od podatku dochodowego może uzyskać częściowe zwolnienie. Dla większości stref zostało to ustalone jako 10-cio procentowe zwolnienie od podatku dochodowego za każdych 10 pracowników, których zatrudniła firma w danym miesiącu (Tab.1 kol.5). W tych strefach, w których sytuacja na rynku pracy jest szczególnie trudna i w których brakuje alternatywy dla zatrudniania bezrobotnych te pułapy są wyższe. Tak jest w SSE: Kamieniogórskiej, Kostrzyńsko-Słubickiej, Suwalskiej, Słupskiej i Warmińsko-Mazurskiej.
Przedsiębiorcom chcącym inwestować w strefach oferowane są także inne wymierne korzyści jak:
· możliwość podwyższania stawek amortyzacyjnych środków trwałych
· możliwość zaliczania do kosztów uzyskania przychodów wydatków inwestycyjnych na zakup wartości niematerialnych i prawnych
· skrócenie czasu oczekiwania na warunki zabudowy i pozwolenia na budowę przez inwestora wskutek przejęcia tych uprawnień od władz miejskich przez zarządzającego strefą
· przejęcie przez zarządzającego strefą wszelkich inwestycji związanych z zagospodarowaniem terenu od inwestycje
· zwolnienie z całości bądź części podatków lokalnych
Efekty działalności SSE w Polsce.
Opisane wyżej korzystne warunki dla inwestowania, mimo niedługiego okresu funkcjonowania SSE zachęciły już wielu przedsiębiorców do zlokalizowania inwestycji właśnie w strefach. (Tab.3) Do połowy grudnia 1999 roku zarządzający strefami udzielili 234 zezwolenia na prowadzenie działalności w strefach ekonomicznych.
Najwięcej zezwoleń udzielono w Suwalskiej SSE - 50 (ta strefa oferuje najniższe wymagania kwotowe i dotyczące liczby zatrudnionych osób). Dotychczas działalność rozpoczęło 35 firm. Dwie kolejne strefy, które zostały utworzone wcześniej Katowicka i Euro-Park Mielec udzieliły odpowiednio 38 i 35 zezwoleń. Ze stref najmłodszych, które zostały utworzone w 1997 roku najlepiej radzi sobie Wałbrzyska SSE-20 zezwoleń, Tarnobrzeska SSE - 17, Łódzka-13 zezwoleń. Najgorsze rezultaty pod tym względem notują: Tczewska SSE, Krakowski Park Technologiczny i Kamieniogórska SSE, które udzieliły do pięciu zezwoleń.
Tabela 3: Specjalne strefy ekonomiczne - wydane zezwolenia, planowane inwestycje
Strefa
Wydane zezwolenia (15.12.1999)
Planowane inwestycje (w mln zł)
1
2
3
Kamieniogorska SSE
5
25,4
Katowicka SSE
38
2873
Kostrzyńsko-Słubicka SSE
7
110
Legnicka SSE
10
1068,2
Łódzka SSE
13
319
Słupska SSE
8
11,4
Euro-Park Mielec
35
1210
Starachowice
9
57,3
Tczew
3
104,7
Żarnowiec
6
22
Suwalska SSE
50
171,6
Tarnobrzeska SSE
17
104,6
Wałbrzyska SSE
20
527,5
Warmińsko-Mazurska SSE
10
17,7
Krakowski Park Technologiczny
3
132
Łącznie
234
6754,4
źródło : opracowanie własne na podstawie materiałów Ministerstwa Gospodarki
oraz zarządów poszczególnych SSE
Istotna dla analizy jest także kwota jaką zamierzają zainwestować przedsiębiorcy na terenie strefy, a którą zadeklarowali w umowach z zarządzającym strefą. Pod tym względem najwyższą wartość notuje Katowicka SSE - 2873 mln zł. Dwie kolejne strefy to Euro-Park Mielec z kwotą 1210 mln zł oraz Legnicka SSE z kwotą 1068 mln zł. Najniższe wielkości planowanych inwestycji deklarują inwestorzy ze strefy Słupskiej- 11 mln zl, Warmińsko-Mazurskiej -18 mln zł, Żarnowieckiej - 22 mln zł oraz Kamieniogórskiej - 25 mln zł. Wśród firm, które są zlokalizowane na terenie stref są firmy kapitału polskiego i zagranicznego, firmy małe, średnie i duże. Część stref (gdzie pułapy kwotowe i dotyczące zatrudnienia nie są wysokie) nastawiona jest na rozwój drobnej przedsiębiorczości realizując tym samym cele promocji samozatrudnienia.
Analiza wielkości planowanego zatrudnienia w SSE
Liczba inwestorów i wielkość inwestycji zasadniczo wpływają na liczbę nowych miejsc pracy, które mają powstać w efekcie działalności inwestycyjnej stref. Analiza wielkości planowanego zatrudnienia w strefach jest istotna z punktu widzenia celów dla których strefy były tworzone. Można tutaj brać pod uwagę trzy wielkości planowanego zatrudnienia w strefach. (Tab.4)
Tabela 4 : Specjalne strefy ekonomiczne - planowane zatrudnienie
Strefa
Planowane zatrudnienie (założenia do planów rozwoju strefy)*
Planowane zatrudnienie (plany strategiczne)**
Planowane zatrudnienie (biznes plany inwestorów)***
1
3
4
5
Częstochowska SSE
5300 w strefie 2500 poza strefą
działalność
zawieszona
Kamieniogorska SSE
4500 w strefie 4500 poza strefą
nie określono
526
Katowicka SSE
40000-50000 w strefie
25.000 w strefie
10124
Kostrzyńsko-Słubicka SSE
9000 w strefie
9000 w strefie
332
Legnicka SSE
15000 w strefie 5000 poza strefą
nie określono
3522
Łódzka SSE
10000 w strefie 3000 poza strefą
nie określono
1892
Słupska SSE
5000 w strefie 2500 poza strefą
nie określono
481
Euro-Park Mielec
7000 w strefie 3500 poza strefą
7000 w strefie
4614
Starachowice
4500 w strefie 1500 poza strefą
4500 w strefie 1800 poza strefą
680
Tczew
3500 w strefie 1200 poza strefą
3000-3500 w strefie 1000 poza strefa
370
Żarnowiec
5500 w strefie 2000 poza strefą
nie określono
460
Suwalska SSE
15000 w strefie
15000 w strefie
3299
Tarnobrzeska SSE
11300 w strefie 2100 poza strefą
11000 w strefie i poza
1179
Wałbrzyska SSE
6000 w strefie
nie określono
4315
Warmińsko-Mazurska SSE
7500 w strefie 1500 poza strefą
nie określono
246
Krakowski Park Technologiczny
nie określono
nie określono
984
Technopark Modlin
8200 w strefie
działalność
zawieszona
Łącznie
max 196000
X
33024
* Założenia do planu rozwoju strefy przygotowywały władze lokalne, organy samorządowe zainteresowane utworzeniem strefy na ich obszarze. Źródło: opracowanie własne na podstawie materiałów Ministerstwa Gospodarki
** Plany strategiczne zawarte są w Rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie ustalenia planów rozwoju poszczególnych SSE
*** Zatrudnienie wynikające z biznes planów jakie zarządzającemu strefą przedstawiają inwestorzy zainteresowani podjęciem działalności w strefie
Pierwszą, najbardziej optymistyczną wersję prezentują Założenia do planów rozwoju stref3. Przygotowywane były przez władze lokalne zainteresowane utworzeniem strefy na ich terenie, a stanowią uzasadnienie powołania strefy właśnie tam. (Tab.4 kol.3) Łączna liczba zatrudnionych w strefach i poza nimi według tych dokumentów ma wynieść około 196 tys. osób. Jest to liczba znacząca w odniesieniu do wielkości bezrobocia, faktycznie uzasadniająca tworzenie takich uprzywilejowanych obszarów. Te bardzo optymistyczne prognozy dotyczące zatrudnienia w strefach oparto na założeniach związanych między innymi z powierzchnią istniejących budynków, powierzchnią gruntów pod nową zabudowę, współczynników gęstości zatrudnienia dla działalności produkcyjnej i magazynowej, współczynników dotyczących miejsc pracy mających powstać poza strefą w wyniku ogólnego ożywienia gospodarczego w mieście czy regionie. Tak postrzegają strefy władze i społeczności lokalne. Traktują je jako główny czynnik mogący zapobiec negatywnym skutkom bezrobocia i upatrują w SSE szansę na rozwiązanie wielu problemów w ich regionach. Niektóre założenia faktycznie prezentują wizję prawie całkowitego zlikwidowania bezrobocia na terenach okalających strefę. Tak między innymi wynika z założeń do planu rozwoju SSE Euro-Park Mielec, gdzie przed powstaniem strefy w grudniu 1994 r. w regionie Mielca było 13 tys. osób bezrobotnych a plany zatrudnienia w strefie i poza nią zakładały utworzenie 10,5 tys. nowych miejsc pracy.
Drugą wersję planów odnośnie wielkości zatrudnienia, nieco mniej optymistyczną, prezentują Rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie ustalenia planów rozwoju poszczególnych SSE (Tab.4 kol.4). W części dotyczącej celów strategicznych ustanowienia stref mówią o liczbie nowych miejsc pracy, które mają powstać w wyniku ich działalności. Te plany są bardziej wyważone i tylko w niektórych przypadkach pokrywają się z optymistyczną wizją władz lokalnych. Taka sytuacja występuje w przypadku SSE Kostrzyńsko-Słubickiej, Starachowickiej, Tczewskiej, i Suwalskiej. W przypadku ośmiu SSE zrezygnowano z podawania konkretnej wielkości planowanego zatrudnienia. Jednak także w tych strefach tworzenie nowych miejsc pracy stanowi priorytet w ich działalności. Ten cel umieszczany jest bowiem na pierwszym miejscu wśród innych celów strategicznych.
Trzecią wersję planów, najbardziej odzwierciedlających rzeczywistość, stanowi wielkość planowanego zatrudnienia wynikająca z biznes planów przedsięwzięć inwestycyjnych. Zarządzającemu strefą przedstawiają je inwestorzy zainteresowani podjęciem tam działalności. Plany te zakładają, że w wyniku podjętych inwestycji zostanie utworzonych około 33 tys. nowych miejsc pracy. Najwyższe zatrudnienie zadeklarowali przedsiębiorcy z Katowickiej SSE - 10124 osoby, SSE Euro-Park Mielec - 4614 osób i Wałbrzyskiej SSE - 4315 osób. Oczywiście plany inwestycyjne, także te dotyczące zatrudnienia rozpisane są na kolejne lata. Tak więc do końca grudnia 1999 r. faktycznie powstało w strefach 13 tys. nowych miejsc pracy. Można założyć, że plany zatrudnienia zostaną w pełni zrealizowane, gdyż inwestorzy są zobowiązani warunkami zezwolenia do ich realizacji pod groźbą cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie.
Porównując plany zatrudnienia przedstawione w różnych dokumentach widać spore rozbieżności. Nawet to, że strefy funkcjonują stosunkowo niedługo nie wpływa na usprawiedliwienie faktu, ze liczba miejsc pracy dotychczas utworzonych jest niewielka a wpływ stref na ożywienie lokalnych rynków pracy może w efekcie być znikomy.
Stanowisko Unii Europejskiej w sprawie SSE w Polsce.
Status i warunki oferowane przedsiębiorcom w SSE budzą silne kontrowersje w negocjacjach Polski z Unią Europejską. Wynikają one z polityki Unii, która stosuje inne instrumenty wspierania inwestycji niż zwolnienia i ulgi podatkowe. Efektem unijnych sprzeciwów było nawet czasowe zawieszenie w maju 1999 r. przez Ministra Gospodarki możliwości udzielania zezwoleń nowym inwestorom chcącym podjąć działalność w strefach. Polskie SSE naruszają reguły unijne z kilku powodów : ulgi obejmują nie tylko zakupy środków trwałych, za długi jest okres zwolnień i ulg, 9 polskich stref nie zajmuje zwartych obszarów, ponadto wskaźniki dotyczące PKB per capita oraz stopy bezrobocia na obszarach okalających strefy odbiegają od unijnych reguł. W rozporządzeniach Rady Ministrów powołujących w 1997 roku jedenaście SSE zawarta jest klauzula o pierwszeństwie reguł unijnych przed krajowymi po wstąpieniu Polski do UE. Dotyczy to także zobowiązań podjętych wobec inwestorów w strefach. Jednak w przypadku sześciu wcześniej utworzonych stref takiego zastrzeżenia nie wpisano. Sama Unia zamierza wycofać się ze specjalnych przywilejów finansowych dla regionów i przedsiębiorstw w tym także dla SSE. Temu służy dyrektywa zobowiązująca wszystkie kraje członkowskie Unii by nie wprowadzały nowych reguł podatkowych dających szczególne przywileje regionom czy przedsiębiorstwom, a nawet proponuje sukcesywne odbieranie do 2002 roku już przyznanych przywilejów. Polska jako członek UE będzie musiała się temu podporządkować. Oczywiście wprowadzi nowe przepisy, by dostosować polskie prawo do unijnego. Jednak nie można zapominać o nienaruszalnych prawach inwestorów szczególnie w tych strefach, gdzie nie ma zapisu o pierwszeństwie prawa unijnego przed krajowym. W tym aspekcie negocjatorzy Polski wystąpili o utrzymanie po przystąpieniu do UE przywilejów przyznanych krajowym i zagranicznym inwestorom działającym w strefach. Rozważa się także możliwość uzyskania okresu przejściowego dla stref na okres 5-7 lat. Rekomendacje Ministra Gospodarki idą właśnie w kierunku dostosowania systemu polskiego do unijnego, bez naruszania praw zagwarantowanych inwestorom. Dotyczą między innymi :4 nie rozszerzania obszarów istniejących stref i wyłączenie z obszarów terenów niezagospodarowanych; określenia terminu granicznego, po którym nie będą wydawane nowe zezwolenia na działalność na dzień 31.12.2001 r. w strefach zlokalizowanych na terenach gmin, w których stopa bezrobocia będzie wynosić 150 % średniej krajowej lub na dzień 31.12.2000 r. w pozostałych strefach; nie wydawanie zezwoleń na działalność firmom z sektorów wrażliwych.
Podsumowanie
Funkcjonowanie SSE w Polsce rodzi silne kontrowersje. Z jednej strony jest akceptacja władz i społeczności lokalnych, dla których strefy stanowią szansę na szybszy rozwój regionu z drugiej strony są przedsiębiorcy działający poza strefami oraz Unia Europejska, sprzeciwiający się stosowaniu tego typu rozwiązań.
Rzeczywistość pokazuje, że do grudnia 1999 r. zainwestowano 4310,5 mln zł i utworzono 13 tysięcy nowych miejsc pracy. Władze Mielca w specjalnej strefie ekonomicznej Euro-Park Mielec, najdłużej działającej w kraju, upatrują szereg korzyści5: w ciągu ostatnich 2 lat powstały tu oddziały kilkunastu banków, podczas gdy wcześniej było ich zaledwie 5. Na gości czeka 30 restauracji (dawniej 5), wyremontowany hotel, zamki w Baranowie i Krasiczynie. Zapełniły się przynosząc zysk miejskie baseny, korty tenisowe i hala sportowa. Nowi inwestorzy budują domy dla siebie i swoich pracowników a daje to pracę firmom spoza strefy. W 1996 r. w Mielcu działały 4034 firmy zatrudniające 20600 osób, na koniec 1998 r. było to odpowiednio 4516 i 23300 osób. Strefa stanowi dla miasta wielką inwestycję. Tak postrzegane korzyści, bez wielkich spektakularnych liczb w skali kraju, są bardzo pożądanym instrumentem w skali regionu. Jeżeli w otoczeniu innych stref są także podobne efekty ich to warto je tworzyć i warto sprzeciwiać się ich likwidacji.
Pozytywny bilans zanotowało także Ministerstwo Finansów. W wyniku funkcjonowania stref resort finansów wyliczył, że dla budżetu państwa do połowy 1999 roku pozyskał 51,5 mln zł pochodzących z wpłat podatku VAT od inwestorów w strefach. Uszczupleniem jest natomiast 47,5 mln zł nie wpłaconego podatku dochodowego od przedsiębiorstw działających w strefach.6
Jednak zrealizowane inwestycje i wzrost zatrudnienia znacząco odbiegają od wielkości planowanych. Okazało się, że zainteresowanie biznesu lokowaniem inwestycji w strefach jest mniejsze niż oczekiwano. Sytuacja ta może wynikać z różnych powodów. Najpoważniejsze z nich to7 :
· dewaluacyjny wzrost liczby stref - wzajemna bliskość powodowała niepotrzebną i wręcz niszczącą konkurencję między nimi
· nie nadające się do inwestowania tereny, niejednokrotnie o nieuregulowanym stanie prawnym a także brak środków spółek zarządzających na budowę infrastruktury na podległym obszarze
· chwiejne stanowisko rządu polskiego wobec przyszłości stref
Problemem, który także rzutuje na ocenę efektów działalności SSE jest łamanie zasady wolnej konkurencji. Przedsiębiorcy ulokowani poza strefami wykazywali, że mimo dobrej wydajności i niezłych zysków nie są w stanie konkurować z firmami w strefach. Taka sytuacja zmniejsza ich motywację do rozwoju szczególnie w przypadku firm małych i średnich. Dodatkowo wahania wobec przyszłości stref nie sprzyjają ich promocji i przyciąganiu nowych inwestorów. Dlatego w toku tych rozważań rodzi się szereg pytań. Po pierwsze, czy utrzymanie stref jest uwarunkowane polskim interesem gospodarczym? Czy należy utrzymywać tyle stref ile obecnie funkcjonuje czy może ograniczyć ich liczbę? Czy utrzymać korzyści oferowane inwestorom w takiej formie w jakiej są obecnie czy j zmodyfikować? I wreszcie jak zareagować na negatywne stanowisko Unii Europejskiej w sprawie polskich stref? Odpowiedź na te pytania wymaga wnikliwego przyjrzenia się wszystkim głosom popierającym oraz przeciwnym tworzeniu i funkcjonowaniu stref, aby nie zaprzepaścić szans i korzyści jakie przynosi to rozwiązanie.
Przypisy:
1 Zenon Wiśniewski "Kierunki i skutki deregulacji rynku pracy w krajach Unii Europejskiej" wyd. UMK, Toruń 1999 s. 16
2 Ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych Dz.U. 123 poz. 600 art. 12
3 Założenia do planu rozwoju strefy były przedstawiane Ministrowi Gospodarki jako uzasadnienie utworzenia strefy na wskazanym terenie.
4 P. Swianiewicz, W. Dziemianowicz "Atrakcyjność inwestycyjna miast 1998-1999", IBnGR, Warszawa 1999 s.
5 Rzeczpospolita 31.08.1998 r. "Strefy magnes przyciągający inwestorów" L. Oktaba
6 Rzeczpospolita 31.08.1998 r. "Polska -Unia Europejska" L. Oktaba
7 Raport NIK 182/1999 o wynikach kontroli tworzenia i funkcjonowania SSE na terenie Polski.