INSTRUMENTY POLITYKI ROZWOJU REGIONALNEGO


„INSTRUMENTY POLITYKI ROZWOJU REGIONALNEGO”

RAPORT UZUPEŁNIAJĄCY

Warszawa, czerwiec 1997

Spis treści

I. Wprowadzenie

II. Przesłanki budowy instrumentarium polityki rozwoju regionalnego . ..

III. Instytucje polityki rozwoju regionalnego na szczeblu

ogólnokrajowym . . . . . . ..

IV. Metody wspierania rozwoju regionalnego . . . .

V. Regionalne fundusze inwestycyjne . . ..

VI. Podsumowanie i rekomendacje . . . ..

Załączniki

John Bachtler

Instrumenty polityki rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej

Pierre Metge

Instrumenty francuskiej polityki rozwoju regionalnego

Raport został przygotowany przez Grupę Roboczą nr 4 w składzie:

PRZEWODNICZĄCY:

Marek Kozak, Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Regionalnego

SEKRETARZ:

Filip Busz, Ministerstwo Skarbu Państwa

CZŁONKOWIE:

Stanislas Balcerac, Bank Światowy

Janusz Bystrzyński, Wiceprezydent Białej Podlaskiej,

Franciszka Cegielska, Prezydent Gdyni

Eugeniusz Chyłek, Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej,

Grażyna Gęsicka, Polska Fundacja Rozwoju Małych i Średnich Przedsiębiorstw,

Zygmunt Gadaj, Ministerstwo Finansów,

Tomasz Gorzeński, Rządowe Centrum Studiów Strategicznych,

Witold Sartorius, Niemiecki Bank Odbudowy i Rozwoju,

Antoni Stolarek, Agencja Rozwoju Przemysłu,

Marek Szczepański, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów,

Piotr Tworos, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej,

Andrzej J. Wilk, Prezydent Konfederacji Pracodawców Polskich,

Kazimierz Żmuda, Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Przy udziale ekspert*w:

Andrzeja Pyszkowskiego

Jacka Szlachty

Raport został przyjęty przez Grupę Roboczą nr 4 w dniu 24 maja 1997 r.

I. Wprowadzenie

Przedkładany Raport „Instrumenty polityki rozwoju regionalnego” został sporządzony przez Grupę Roboczą nr 4 przy udziale ekspertów: Andrzeja Pyszkowskiego i Jacka Szlachty. W związku z pracami Grupy sporządzone zostały cztery ekspertyzy. Dwie z nich pochodzą od ekspertów zagranicznych: John Bachtler „Instrumenty polityki rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej” i Pierre Metge „Instrumenty francuskiej polityki rozwoju regionalnego” (obydwie ekspertyzy stanowią załączniki do Raportu Grupy) oraz dwie od ekspertów polskich: Andrzej Pyszkowski - „Przesłanki instrumentarium polityki regionalnej w Polsce” i Jacek Szlachta - „Wnioski z doświadczeń europejskich dla dostosowania instrumentarium polityki rozwoju regionalnego w Polsce do standardów przyszłego członkostwa w UE”.

W dniach 23 - 24 maja w miejscowości Zabuże k/Białej Podlaskiej odbyło się seminarium robocze Grupy poświęcone omówieniu i przyjęciu ekspertyz przygotowanych na potrzeby prac Grupy, a także dokonaniu przeglądu i oceny ostatecznej zawartości merytorycznej Raportu Grupy. Wówczas członkowie Grupy ostatecznie uzgodnili i przyjęli treść Raportu, upoważniając Przewodniczącego i Sekretarza do dalszych prac redakcyjnych nad nim.

Raport Grupy zawiera również sporządzone w innym trybie (tzn. poza Grupą Roboczą Nr 4) opracowanie dotyczące Regionalnych Funduszy Inwestycyjnych, kt*re zostało włączone (po dokonaniu niezbędnych tylko zmian redakcyjnych) do Raportu Grupy (Rozdział V) jako ważny element wzbogacający instrumentarium polityki regionalnej. Wykorzystano także najnowsze informacje o projektowanych zmianach w polityce regionalnej Unii Europejskiej oraz o wynikach prac nad czterema regionalnymi programami pilotażowymi nad którymi pracowała Grupa Robocza Nr 5. Tekst Raportu został skoordynowany z raportami pozostałych grup roboczych tak, aby projekty i rekomendacje dotyczące instrumentarium polityki rozwoju regionalnego mogły stać się integralnym elementem raportu o polityce strukturalnej wieńczącego prace Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Strukturalnej w Polsce.

II. Przesłanki budowy instrumentarium polityki rozwoju regionalnego

Uwagi wstępne

W syntezie wyników prac diagnostycznych, wykonanych przez Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce stwierdzono, że "w dotychczasowych regulacjach i mechanizmach funkcjonowania finansów publicznych cele polityki regionalnej oraz narzędzia ich realizacji były traktowane marginalnie, a działalność władz publicznych w wymiarze regionalnym miała charakter głównie doraźny i nieskoordynowany". Jednocześnie stwierdza się tamże, że "strategia rozwoju regionalnego staje się *...* integralnym czynnikiem strategii rozwoju kraju jako całości". Nadrzędnym celem polityki rozwoju regionalnego powinno więc być "efektywne wykorzystanie zróżnicowanych przestrzennie zasobów i predyspozycji dla  utrwalenia wysokiego tempa wzrostu gospodarczego oraz dla poprawy konkurencyjności polskich towarów i usług, a także polskiej przestrzeni jako miejsca inwestowania kapitału". Zgodnie z powyższym "realizację wyrównawczych aspektów polityki regionalnej postrzega się *...* przede wszystkim przez pryzmat tworzenia warunków do podejmowania efektywnych inwestycji, po pewnym czasie prowadzących do zwiększenia konkurencyjności polskich regionów w skali europejskiej i globalnej".

Powyższe stwierdzenia mają duże znaczenie dla projektowania instrumentarium polityki rozwoju regionalnego. Powinno ono bowiem zachować odpowiednią koherencję w stosunku do innych narzędzi polityki gospodarczej, współdziałając z nimi w realizacji priorytetów tej polityki. Zgodnie z  przygotowanymi ostatnio projektami dokumentów programowych Rządu, priorytety te to:

- "zapewnienie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego oraz uzyskanie zdolności do konkurowania na rynku światowym przez polską gospodarkę,

- gwarantowanie postępu cywilizacyjnego kraju, ukształtowanie dojrzałego systemu demokracji i gospodarki rynkowej, a w konsekwencji - społecznej akceptacji dla dokonujących się przekształceń systemowych i strukturalnych".

Z tego tekstu wynika, że zmiany strukturalne w Polsce są traktowane jako warunek sine qua non realizacji długookresowych celów rozwoju. Dotyczy to także struktury gospodarczo-przestrzennej, której kształt jest w znacznym stopniu dziedzictwem po półwieczu gospodarki zarządzanej centralnie i po priorytetach realnego socjalizmu.

Zdolność do absorbcji impulsów otwartej gospodarki rynkowej jest w tej strukturze silnie zdywersyfikowana, czego wyrazem jest obserwowany w okresie transformacji proces polaryzacji, a także przesunięć w rankingach województw, burzących ich dotychczasową hierarchię.

Projektując instrumentarium polityki rozwoju regionalnego w Polsce trzeba więc uwzględnić wiele czynników i uwarunkowań. Należą do nich:

  1. uwarunkowania makroekonomiczne, w tym: poziom rozwoju gospodarki oraz priorytety polityki makroekonomicznej,

  2. skala zróżnicowań międzyregionalnych,

  3. uwarunkowania systemowe, w tym: zakres "obecności" państwa w gospodarce, terytorialna organizacja kraju oraz odpowiadająca jej organizacja finansów publicznych,

4. uwarunkowania instytucjonalne na szczeblu ogólnokrajowym i na szczeblu regionalnym,

5. uwarunkowania wynikające z wymogów Unii Europejskiej w stosunku do państw mających aspiracje do członkostwa w niej, a także wynikające z członkostwa w Światowej Organizacji Handlu (World Trade Organisation - WTO).

Analiza tych czynników i uwarunkowań umożliwi sformułowanie zasad, którym powinno odpowiadać instrumentarium polityki regionalnej w Polsce.

1. Uwarunkowania makroekonomiczne

1.1. Poziom rozwoju gospodarczego, mierzony wskaźnikiem PKB per capita, plasuje Polskę na pozycji bardzo odległej w stosunku do rozwiniętych krajów Unii Europejskiej. W 1995 roku relacja ta wynosiła ok. 31 % w stosunku do średniej UE (wg parytetu siły nabywczej walut).

Dla ilustracji dystansu, jaki należałoby (przynajmniej częściowo), pokonać jeszcze w okresie przedakcesyjnym warto przypomnieć, że Grecja, najsłabiej rozwinięty kraj Wspólnoty, w momencie przystąpienia do UE charakteryzowała się wskaźnikiem PKB per capita na poziomie 56 % ówczesnej (w 1981 r.) średniej. Nawet przy pewnych zastrzeżeniach co do precyzji i porównywalności przytoczonych danych nie ulega wątpliwości, że różnica poziomu rozwoju ekonomicznego między Polską a krajami członkowskimi UE ma charakter jakościowy.

Wynika stąd ważny wniosek dla projektowania instrumentarium polityki rozwoju regionalnego w Polsce - trzeba wybierać takie rozwiązania, które rokują najwyższą efektywność poniesionych nakładów. Oczywiście trzeba stosować także selektywne podejście przy określaniu celów polityki rozwoju regionalnego. Środki przeznaczone na prowadzenie tej polityki będą bowiem z pewnością mniejsze od najskromniej określanych potrzeb.

1.2. Z powyższej analizy celów polityki makroekonomicznej państwa wynika, iż problem poprawy konkurencyjności polskich produktów, usług, a także - przestrzeni traktowany jest nadrzędnie, jako warunek sine qua non realizacji społecznych celów rozwoju. W sferze polityki rozwoju regionalnego oznacza to konieczność umiaru w określaniu instrumentacji transferu środków, wypracowanych w regionach - "lokomotywach transformacji", na rzecz regionów "trudnych", czy "problemowych". Z drugiej jednak strony nie można tych ostatnich pozostawiać własnemu losowi i to bynajmniej nie tylko w obawie przed hamującymi reformy protestami, czy buntem społecznym. Chodzi również o tworzenie warunków do stopniowego rozszerzania zestawów potencjałów, których wytworzenie jest możliwe, albo przynajmniej do absorbcji innowacji, generujących i utrwalających wysokie tempo wzrostu gospodarczego kraju jako całości. Gospodarka nie może przecież przez cały czas bazować tylko na kilku ośrodkach czy regionach, spełniających dotychczas funkcje "liderów transformacji". Chodzi więc o możliwie szybkie wykorzystanie także zasobów i szans pozostałych regionów. Wymagać to będzie jednak z pewnością większego wysiłku inwestycyjnego (dłuższy czas zwrotu nakładów). Związane z tym transfery środków muszą być umiejętnie dozowane, aby nie powodować zachwiania w skali kraju równowagi między inwestycjami przynoszącymi szybki zysk, a inwestycjami o immanentnie dłuższych cyklach zwrotu nakładów.

Z analizy długookresowych priorytetów polityki makroekonomicznej wynika następujący wniosek dla polityki rozwoju regionalnego i jej instrumentarium: również w tej sferze działalności interwencyjnej państwa niezbędne jest ukształtowanie racjonalnych proporcji między działaniami krótko-, średnio- i długoterminowymi. Należy bowiem, z jednej strony, reagować na czynniki o charakterze koniunkturalnym, z drugiej jednak strony - rozeznać, inspirować i wspierać przedsięwzięcia, które sprzyjać będą niezbędnym zmianom struktury gospodarczo-przestrzennej kraju i regionów mimo, iż są to z reguły przedsięwzięcia o dłuższym cyklu zwrotu nakładów.

2. Zróżnicowania międzyregionalne

Przebieg i skutki transformacji polskiej gospodarki są przestrzennie zróżnicowane. Obiektywną ocenę skali i charakteru tych zróżnicowań komplikują niedostatki statystyki regionalnej, utrudniające zastosowanie sprawdzonych metod i mierników stosowanych w UE.

Eksperci zagraniczni skłaniają się raczej ku ocenie, że w porównaniu z krajami o zbliżonym poziomie rozwoju ekonomicznego w Polsce zróżnicowania międzyregionalne były i są niewielkie. Do podobnego wniosku doszedł L. Zienkowski (z zespołem) dowodząc, że w latach 1986-1992 nastąpiło, wbrew powszechnej opinii, zmniejszenie zróżnicowań międzyregionalnych. E. Saganowska i T. Śmiłowska stwierdzają, że zróżnicowania te zmniejszyły się także w latach 1993-1994. Inni eksperci eksponują natomiast nasilanie się procesów powodujących zmiany w strukturze gospodarczo-przestrzennej Polski, wskazując z reguły na:

- zmiany na rynku pracy, wyrażające się przede wszystkim silnie zróżnicowanym regionalnie poziomem jawnego bezrobocia,

- zmiany w strukturze sektorowej gospodarki: zróżnicowane regionalnie tempo prywatyzacji majątku państwowego, a nade wszystko - powstawania nowych, prywatnych sfer aktywności gospodarczej,

- napływ kapitału zagranicznego, koncentrujący się w nielicznych tylko regionach, wskazujący na odmienne od dotychczasowych stereotypów postrzeganie hierarchii atrakcyjności polskiej przestrzeni gospodarczej przez inwestorów zagranicznych,

- bardzo silnie zróżnicowane skala i tempo powstawania sprzyjającego środowiska biznesowego (tzw. business environment) w poszczególnych regionach.

W kolejnych raportach CUP, a także w Stanowisku Rady Strategii Społeczno-Gospodarczej w sprawie polityki regionalnej przestrzega się przed zagrożeniami, związanymi z nadmierną polaryzacją struktury gospodarczo-przestrzennej kraju. Jednak z drugiej strony w dokumentach tych, podobnie jak w Zarysie Strategii Rozwoju Regionalnego Polski, przestrzega się także przed "wyrównawczymi" li tylko funkcjami polityki regionalnej państwa zwłaszcza, gdyby miały one polegać na następczym niwelowaniu różnic w dochodach, w konsumpcji czy w warunkach życia ludności poprzez prosty transfer środków z regionów "bogatych" do regionów "biednych".

Wielkość zróżnicowań regionalnych i ich implikacje w sferze polityki społecznej i gospodarczej są niewątpliwie kluczowym problemem projektowania polityki regionalnej państwa i jej instrumentacji. Nic więc dziwnego, że są one przedmiotem dyskusji ekspertów i gorących sporów polityków. Polityka regionalna jest przecież polityczną ex definitionae! Mamy więc do czynienia z różnymi opcjami, odpowiadającymi zróżnicowanym interesom ugrupowań i sił, działających na scenie politycznej kraju i regionów.

Pierwsza z opcji eksponuje obiektywny charakter nierównomierności procesów rozwoju społeczno-gospodarczego i stosunkowo niewielką skalę tych nierówności w Polsce. Pogląd taki dominuje wśród "liderów transformacji", którzy nawołują do odrzucenia bądź ograniczenia wyrównawczych celów polityki regionalnej.

Druga opcja wywodzi się ze szczególnie silnej w Polsce iluzji społeczeństwa "sprawiedliwego, bo równego" i pochodzi przede wszystkim z regionów, w których dotychczasowy przebieg procesu transformacji nie przełamuje, a przeciwnie - zdaje się utrwalać historycznie narosłe zacofanie gospodarcze i cywilizacyjne. Jest to opcja egalitarna, wyrażająca się w populistycznych hasłach i nastrojach tych, którym się "nie powiodło".

Trzecia wreszcie polega na obronie uprzywilejowanej dotąd pozycji beneficjentów realnego socjalizmu. Jej bazą są regiony przemysłów surowcowych, militarnych oraz państwowego rolnictwa. Sprzeciw bądź obawa przed utratą dotychczasowej uprzywilejowanej pozycji okazywały się być dotychczas źródłami najsilniejszej i najbardziej skutecznej presji na realną politykę regionalną państwa. Już w 1990 r. rząd zmuszony został do odstąpienia od filozofii "twórczej destrukcji", podejmując interwencję w województwie wałbrzyskim, plasującym się wówczas na początku drugiej dziesiątki w rankingu wojewódzw pod względem dochodów pieniężnych i poziomu zatrudnienia. Tym niemniej pracownicy nieefektywnego i niereformowalnego przemysłu wydobywczego potrafili pozyskać specjalne środki pomocowe dla poprawy sytuacji w regionie. Byli oni przecież bazą polityczną wiodącej siły reform politycznych - NSZZ Solidarność. Rządy wywodzące się z tego ruchu nie mogły zignorować sygnałów, a potem coraz bardziej natarczywych protestów, animowanych przez własną bazę.

Żaden rząd, bez względu na polityczną orientację, nie pozostawał też bezczynny wobec protestów czy żądań pomocy dla województwa katowickiego mimo, iż województwo to do niedawna zajmowało pierwsze miejsce pod względem wysokości wynagrodzeń, a bezrobocie kształtowało się tam na poziomie zbliżonym do połowy średniej krajowej. Świadectwem tego jest zawarcie z dość umowną "reprezentacją społeczności" tego województwa Kontraktu dla Województwa Katowickiego.

Przytoczone przykłady nie podważają bynajmniej potrzeby interwencji państwa w regionach stojących w obliczu głębokiej i trudnej restrukturyzacji. Cel ich przywołania jest zgoła inny. Chodzi mianowicie o podkreślenie, że polityka regionalna ma zawsze charakter polityczny. Projektując instrumentarium tej polityki warto więc zdać sobie sprawę z tego, że dążenie do obiektywizacji i parametryzacji wyboru obszarów i narzędzi interwencji państwa napotykać będzie na swoisty "opór materii", którego eksponentami będą zarówno politycy działający w centrum, jak i opiniotwórcze środowiska w regionach. Sposobem na złagodzenie tego konfliktu o cechach właściwych dla obecnego sposobu sprawowania władzy, wydaje się być jedynie decentralizacja oraz upodmiotowienie regionów.

3. Uwarunkowania systemowe

Wpływ czynników ustrojowych na politykę rozwoju regionalnego i jej instrumentarium wynika z:

1.  zakresu i form "obecności" państwa w gospodarce,

2.  terytorialnej organizacji państwa,

3.  odpowiadającej jej organizacji finansów publicznych.

3.1. Zakres i formy "obecności" państwa w gospodarce nie są dotychczas klarownie sformułowane. Pozycja sektora państwowego jest wciąż znacząca, a w wielu sferach - kluczowa. Trwają spory, czy proces przekształceń struktury własnościowej przekroczył już punkt krytyczny, spoza którego nie ma odwrotu od perspektywy otwartej gospodarki rynkowej. Roszczeniowo-syndykalistyczne oraz autarchiczne postawy znaczących sił politycznych spowalniają transformację polskiej gospodarki. Obok wciąż znacznego zakresu jawnego wspomagania nieefektywnych podmiotów występują również dyskrecjonalne formy wsparcia: umarzanie (całkowite lub częściowe) zadłużeń przedsiębiorstw państwowych wobec budżetu i ZUS, tolerancja wobec zadłużenia jednostek budżetowych. Skromne dotychczas środki, przeznaczone na wspieranie rozwoju regionalnego sensu stricto są w proporcji do tych zjawisk zaledwie marginalnym czynnikiem sprawczym w kształtowaniu realnej sytuacji regionów. Jednakże dla celów projekcji instrumentów polityki regionalnej państwa w okresie preakcesyjnym wypada przyjąć założenie, że zgodnie z deklaracjami, zawartymi w programowych dokumentach rządu:

- proces transformacji polskiej gospodarski będzie wzmacniał jej rynkowy charakter,

- patologie "okresu przejściowego" będą konsekwentnie eliminowane,

- zakres i formy interwencjonizmu będą podporządkowane regułom, wynikającym z przynależności do OECD i WTO, a także - z wymogów wobec krajów aspirujących do członkostwa w UE.

3.2. Terytorialna organizacja państwa wywiera oczywisty wpływ na zakres, cele i instrumentację polityki regionalnej. Są one z reguły inne w państwach federalnych niż w unitarnych. Unitarny charakter państwa polskiego nie jest wyjątkiem w Europie. Wyjątkowym można natomiast określić stopień jego centralizacji. Stwierdzenie to nie umniejsza historycznej doniosłości powstania w 1990 r. autentycznego samorządu terytorialnego na szczeblu lokalnym. Wypada jednak przypomnieć, że towarzyszył mu (przejściowy - jak sądzono) zanik podmiotu władzy publicznej na szczeblu wojewódzkim (regionalnym), który byłby zdolny, prawnie i materialnie, do prowadzenia tzw. polityki intraregionalnej - we własnym imieniu, na własną odpowiedzialność oraz w oparciu o własne środki. Powstałej luki nie zapełnia ani wojewoda (formalnie jest jedynie mianowanym urzędnikiem rządowym), ani wojewódzki sejmik samorządowy, wyposażony w uprawnienia wyłącznie opiniodawcze i doradcze. Nie istnieje więc klasyczna dla większości porównywalnych z Polską państw europejskich relacja: centrum - region - poziom lokalny. Ukształtował się natomiast wyraźny prymat układów "pionowych" (resortowych) wyposażonych w środki oraz dysponujących administracją terytorialną, tzw. szczególną, tj. ekspozyturami resortów w terenie, słabo powiązanymi z wojewodami i ich służbami oraz działającymi w niezunifikowanych przestrzennie sieciach.

Obecny stan terytorialnej organizacji państwa rodzi bardzo niebezpieczną pokusę centralizacji jego polityki regionalnej. Przy braku podmiotu publicznego na szczeblu pośrednim między centrum a gminą, łatwo jest bowiem zawłaszczyć na rzecz tego pierwszego prawną i materialną gestię, przypisywaną gdzie indziej regionom. Natura nie znosi próżni, a potencjalna alternatywa, jaką mogłyby być związki celowe gmin, tylko sporadycznie przybiera realne kształty. Paradoks w sferze projekcji polityki regionalnej polega więc na tym, że rozbudowa jej celów i instrumentów wzmacnia, niejako automatycznie, centralistyczny charakter państwa. Centrum pozostaje bowiem "sterem, żeglarzem i okrętem" w dziedzinie polityki rozwoju regionalnego: określa cele, gromadzi środki, projektuje "reguły gry", wreszcie - ocenia jej wyniki. Istnieją oczywiście sposoby, łagodzące nieco ostrość problemu, nie zmieniona pozostaje jednak jego istota, której przekształcenie wymaga reform o charakterze systemowym.

Projektując politykę regionalną państwa i jej instrumentarium trzeba więc zmierzyć się z dylematem, czy projekty te adresować do istniejącej, czy też do pożądanej i deklarowanej terytorialnej organizacji państwa, opartej na subsydialności, dekoncentracji i decentralizacji. W pierwszym przypadku projekty te mogą być, wbrew intencjom, czynnikiem petryfikującym obecny system i jego patologie, w drugim - nie będą odpowiadały realiom ustrojowym w przypadku dalszego opóźnienia bądź zaniechania wdrażania deklarowanych zmian.

3.3. Organizacja finansów państwa jest z oczywistych względów wiernym odbiciem struktury podmiotowej władzy publicznej. Z punktu widzenia projektowania instrumentarium polityki rozwoju regionalnego najistotniejszymi cechami tej organizacji są:

-  wysoki stopień centralizacji; wprawdzie udział gmin w wydatkach publicznych jest już zbliżony do spotykanego w wielu krajach europejskich, to jednak brak drugiego szczebla samorządowego sprawia, że ilość środków dysponowanych centralnie jest wciąż za duża;

-  wzrost państwowych funduszy celowych, których łączna zasobność jest nieznacznie tylko mniejszy od budżetu państwa; jest to jeszcze jeden dowód dominacji "pionowego" układu sektorowego nad układami "poziomymi", także na szczeblu ogólnokrajowym;

-  brak budżetów regionalnych; budżety wojewodów są faktycznie centralnie ustalanymi preliminarzami wydatków, których wykonanie powierza się wojewodom - mianowanym urzędnikom rządowym.

Z charakterystyki tej wynikają następujące ważkie wnioski dla projekcji polityki regionalnej państwa i jej instrumentarium:

po pierwsze - brak jest na szczeblu rządowym organu odpowiedzialnego za realizację polityki regionalnej państwa, wyposażonego w adekwatne materialne i prawne środki działania;

po drugie - w tej sytuacji występować będą podobnie jak dotychczas, trudności w skoordynowaniu wydatkowania środków centralnych na cele regionalne;

po trzecie - wobec braku budżetów regionalnych sensu stricto, wystąpią trudności w adaptacji klasycznej formuły układu finansowego (centrum - region - poziom lokalny) dla realizacji przedsięwzięć ważnych dla rozwoju regionalnego; w montażu tym brakować będzie właśnie składnika regionalnego;

po czwarte - brak ten zapewne trzeba będzie niwelować przez kreację funduszy quasi regionalnych, kumulowanych i wydatkowanych przez instytucje publiczne i niepubliczne, jak fundacje regionalne, regionalne fundusze inwestycyjne czy agencje rozwoju regionalnego.

4. Uwarunkowania instytucjonalne

Nie angażując się w semantyczny spór, czy instytucje polityki regionalnej są częścią składową jej instrumentarium, czy też zbiorem odrębnym, przyjmuje się, że między strukturą i sposobem funkcjonowania instytucji polityki regionalnej a skutecznością działania jej instrumentów istnieje oczywisty związek. Te właśnie instytucje posługują się bowiem rozpatrywanymi instrumentami, a ich status, wyposażenie i umiejętności determinują w praktyce efektywność polityki rozwoju regionalnego. Projektując więc instrumentarium tej polityki nie sposób pominąć uwarunkowań, jakie wynikają z jej instytucjonalnego usytuowania. Usytuowanie to uległo ostatnio istotnym zmianom w wyniku reformy Centrum Gospodarczego Rządu (CGR). Dla projektowania zestawu ekonomicznych i pozaekonomicznych narzędzi polityki regionalnej państwa istotne są zwłaszcza uwarunkowania i impulsy, które tworzą:

- usytuowanie problematyki rozwoju regionalnego w CGR,

- usytuowanie tej problematyki w województwach (regionach).

4.1. W strukturze kompetencyjnej CGR nie wyznaczono organu odpowiedzialnego za politykę rozwoju regionalnego. Przyjęto, że politykę tę w wymiarze strategicznym projektuje Rządowe Centrum Studiów Strategicznych (RCSS), w wymiarze operacyjnym - Minister Gospodarki, akceptuje - Rada Ministrów, rozpatruje - Sejm (wraz z programowymi dokumentami rządu, bądź odrębnie, na własne życzenie), realizują zaś poszczególne resorty, każdy w ramach swej gestii rzeczowej i finansowej. Koordynacyjne funkcje Rady Ministrów zostały formalnie wzmocnione poprzez zastąpienie działającego do końca 1996 r. przy KERM Podkomitetu ds. polityki regionalnej i rozwoju obszarów wiejskich Komitetem Rozwoju Regionalnego. Ze względu na status organu pomocniczego i opiniodawczego Rady Ministrów Komitet ten nie będzie jednak władny spełniać funkcji decyzyjnych, także w sferze podziału środków na politykę regionalną. Bliższa charakterystyka Komitetu została przedstawiona w Rozdziale 3. W tym miejscu ograniczamy się do stwierdzeń, istotnych z punktu widzenia projekcji instrumentów polityki regionalnej państwa. Są nimi:

- brak w CGR wyspecjalizowanego organu, odpowiedzialnego za politykę regionalną państwa, a w związku z tym,

- imperatyw współdziałania w tym zakresie wielu organów, przy jedynie "miękkiej" koordynacji Komitetu Rozwoju Regionalnego RM.

4.2. Na szczeblu regionalnym wojewoda, jako mianowany przedstawiciel rządu, jest odpowiedzialny za realizację jego polityki (także regionalnej). Wojewoda nie jest natomiast, przynajmniej formalnie, samodzielnym podmiotem polityki intraregionalnej, zdolnym do stanowienia jej celów. Wojewoda nie jest też osobą prawną zdolną do obrotu kapitałowego, nie może więc prowadzić polityki regionalnej w imię własnych celów, za własne środki i na własną odpowiedzialność. Odpowiedzialność wojewody polega na zgodnym z przeznaczeniem wydatkowaniu środków zapreliminowanych centralnie, przekazanych mu w formie tzw. budżetu wojewody.

Brak podmiotu publicznego polityki intraregionalnej jest dotychczas łagodzony przez tworzenie instytucji takich jak: fundacje, agencje itp., w których wojewodowie uczestniczą jako reprezentanci skarbu państwa. Kompleksowa ocena funkcjonowania tych instytucji nie jest przedmiotem niniejszego raportu, poświęconemu polityce interregionalnej, tj. polityce wspierania rozwoju regionalnego przez centralne organa państwowe. Jednak i z tego punktu widzenia istotne jest, czy instytucje te są zdolne do współpracy i partnerstwa w realizacji polityki regionalnej państwa. Dotychczasowa praktyka nie upoważnia do jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Obok instytucji regionalnych efektywnie współdziałających w realizacji programów-pomocowych (np. Programu Phare - STRUDER) działają bowiem podmioty o niezadowalającym stanie finansowym i organizacyjnym.

Stwierdzenia powyższe mają kluczowe znaczenie dla projektowania polityki rozwoju regionalnego i jej instrumentacji. Trzeba bowiem liczyć się z konsekwencjami zarówno braku publicznego podmiotu polityki regionalnej na szczeblu pośrednim między centrum a samorządem lokalnym, jak i ze stanem instytucji kapitałowych (agencje rozwoju regionalnego, fundacje). Jednocześnie stwierdzenie braków w tym zakresie nie powinno pobudzać do projektowania i wdrażania scentralizowanego modelu polityki regionalnej bez udziału środowisk regionalnych. Byłoby to rozwiązanie tyleż sprzeczne z deklaracjami o subsydiarności, dekoncentracji i decentralizacji państwa, zawartymi w dokumentach rządowych, co z natury nieefektywne, czego dowodzą liczne przykłady krajowe i światowe.

Troska o racjonalne wykorzystanie środków publicznych (w tym pomocowych) przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego inspiruje jednakże do wdrożenia procedur dyscyplinujących sposób ich wydatkowania. Z oceny instytucji polityki regionalnej na szczeblu wojewódzkim wynikają więc następujące konkluzje dla projektowania polityki rozwoju regionalnego i jej instrumentacji:

-  konieczne jest uwzględnienie braku publicznego podmiotu polityki regionalnej w województwach, nie może to jednak prowadzić do wzmacniania centralistycznego modelu polityki regionalnej państwa,

-  trzeba tworzyć w województwach szeroką płaszczyznę porozumienia dla reprezentatywnych sił i środowisk w celu projektowania i realizacji programów rozwoju regionalnego,

-  równolegle trzeba tworzyć i wspierać sieć instytucji polityki regionalnej, zdolną do współdziałania w tym zakresie, a jednocześnie, poprzez wzajemne relacje między uczestniczącymi w niej instytucjami, chroniącą przed woluntaryzmem i niegospodarnością,

-  wydatkowanie środków publicznych na wspieranie rozwoju regionalnego musi być poddane czytelnym procedurom chroniącym m.in. przed kolizją z zasadami uczciwej konkurencji. Wskazane wydaje się wykorzystanie standardów i procedur wypraktykowanych w Unii Europejskiej i jej krajach członkowskich.

5. Uwarunkowania międzynarodowe

5.1. Współpraca międzynarodowa, a szczególnie aspiracje do członkostwa Polski we Wspólnotach Europejskich powodują aktywizację programowania rozwoju regionalnego w Polsce. W otoczeniu geopolitycznym Polski programowanie to, jako podstawa nowoczesnej polityki rozwoju regionalnego, jest bowiem powszechnie uznanym elementem tworzenia strategii rozwojowych. Chcąc współdziałać z otoczeniem, Polska "skazana" była i jest na dostosowanie się do tego standardu. Przykładów takich wymuszonych dostosowań dostarcza już dotychczasowa praktyka, w której potrzeba programowania rozwoju regionalnego z trudem torowała sobie należne miejsce. Tym niemniej, np. naleganie Niemiec na powołanie Komisji Międzyrządowej dla Współpracy Transgranicznej i Regionalnej, czy krajów skandynawskich na uruchomienie programu VASAB 2010 (Vision and Strategies around Baltic Sea Region) spowodowały, że strona polska włączyła się do sporządzania międzynarodowych programów strategicznych rozwoju regionalnego, przełamując "programową" niechęć do wszelkiego planowania jako reliktu gospodarki zarządzanej centralnie.

5.2. Szczególną i inspiracyjną rolę w sferze polityki regionalnej spełniły i spełniają rozwijające się kontakty z Unią Europejską. Uruchomienie programu Phare, a w jego ramach - funduszu STRUDER, stworzyło swoisty przymus sytuacyjny; dostęp do środków obwarowany został przedsięwzięciami dostosowawczymi do standardów Unii Europejskiej. Po raz pierwszy zastosowano, uproszczone wprawdzie, ale sformalizowane i  zobiektywizowane procedury wyboru regionów (województw) - beneficjentów tego programu. Do przedsięwzięć dostosowawczych należało także ustanowienie Fundacji Skarbu Państwa pod nazwą Polska Agencja Rozwoju Regionalnego (PARR).

Wzorce i standardy polityki regionalnej UE będą z pewnością nadrzędne dla postępowania preakcesyjnego, które niedługo zostanie już sformalizowane. W trybie negocjacji, ale także projektowania krajowego instrumentarium polityki regionalnej warto jednak pamiętać, że polityka ta w Unii Europejskiej nie działa w próżni, lecz jest jednym z komponentów polityki spójności i rozwoju. Dlatego nie można ograniczać się jedynie do adaptacji działań wyrównawczych, realizowanych w ramach celów 1, 2 i 5b. Polityka interwencyjna UE obejmuje także programy typowo proefektywnościowe, np. transferu technologii i dyfuzji innowacji, czy wspierania rozwoju nauki i szkolnictwa wyższego.

W świetle powyższych ocen i przewidywań można więc sformułować następujące wnioski co do projektowania polskiej polityki rozwoju regionalnego i jej instrumentacji, wynikające z już realizowanej oraz przyszłej współpracy międzynarodowej:

-  trzeba zaktywizować prace programowe w sferze rozwoju regionalnego, także we współpracy z bliższym i dalszym otoczeniem geopolitycznym; artykulacja strategii rozwoju regionalnego staje się ważnym czynnikiem współpracy z krajami sąsiedzkimi, a jednocześnie instrumentem promocji rozwoju polskich regionów w układzie europejskim,

-  instrumentarium polityki regionalnej w Polsce nie powinno być orientowane jedynie na następcze przeciwdziałania skutkom procesów polaryzacyjnych. Powinno być ono dostosowane do efektywnego wspierania konkurencyjności regionów. Warto pamiętać, że w świetle dziś obowiązujących kryteriów cała Polska byłaby obszarem problemowym Unii Europejskiej, a wewnętrzne zróżnicowania międzyregionalne, wegług opinii ekspertów zagranicznych, nie są bynajmniej ekstremalne.

6. Główne zasady projektowania polityki regionalnej państwa i jej instrumentacji

Sposób funkcjonowania polityki rozwoju regionalnego będzie w znacznym stopniu uzależniony od tego, czy, kiedy i jakie zmiany zostaną wprowadzone w terytorialnej organizacji kraju. Decyzje w tej sprawie mają charakter polityczny i niewłaściwe było ich wyprzedzanie. Politykę rozwoju regionalnego trzeba więc prowadzić w takich warunkach, jakie realnie istnieją, starając się jednakże przestrzegać pewnych uniwersalnych zasad, zapewniających jej efektywność. Projektowane rozwiązania szczegółowe dotyczące instytucji i instrumentów polityki regionalnej powinny być "testowane" z punktu widzenia zgodności, a przynajmniej niesprzeczności z tymi zasadami. Należą do nich przede wszystkim:

¤ Zasada subsydiarności (pomocniczości), która preferuje oddolne podejście do projektowania i realizacji polityki regionalnej, przy wspomagających funkcjach regionu wobec inicjatyw lokalnych, a "centrum" wobec inicjatyw regionalnych. Realizacji tej zasady sprzyjałoby upodmiotowienie szczebla pośredniego między samorządem lokalnym, a poziomem ogólnokrajowym władzy publicznej.

¤ Zasada partnerstwa, której istotą jest tworzenie konsensusu (możliwie szerokiego) wokół projektowanych rozwiązań i przedsięwzięć, obejmujących nie tylko władzę publiczną i jej instytucje, lecz także reprezentatywne organizacje społeczne, zawodowe, naukowe i inne opiniotwórcze kręgi społeczności regionalnych.

¤ Zasada różnorodności celów, treści i form polityki regionalnej, polegająca na uwzględnieniu i wykorzystaniu zróżnicowanych uwarunkowań, zasobów, predyspozycji i szans poszczególnych regionów. Chodzi o to, aby dostosowując się do ujednolicenia standardów i procedur polityki interregionalnej w wymiarze krajowym i międzynarodowym nie zatracić tego, co najistotniejsze: wykorzystania zróżnicowanych cech poszczególnych regionów jako unikatowego czynnika rozwoju.

¤ Zasada montażu finansowego, polegająca na inicjowaniu współdziałania różnych podmiotów (publicznych i prywatnych) w tworzeniu podstaw finansowych oraz sporządzania i realizacji programów, projektów i przedsięwzięć w sferze rozwoju regionalnego. Sens takiego współdziałania wykracza poza inżynierię gromadzenia środków. Wielopodmiotowość finansowania rozwoju regionalnego zwiększa szansę wyboru przedsięwzięć najbardziej efektywnych. Wprowadzając elementy autoanalizy i autokontroli, zmniejsza też ryzyko arbitralności i woluntaryzmu w wydatkowaniu środków na cele rozwoju regionalnego.

¤ Zasada integracji i koncentracji jako naturalna konsekwencja montażu finansowego środków wspierających politykę rozwoju regionu. Jej przestrzeganie będzie sprzyjać zapobieganiu marnotrawstwu, przeciwdziałając rozproszeniu i dublowaniu działań.

¤ Zasada programowania polityki rozwoju regionalnego jako naturalna konsekwencja wymienionych dotąd zasad. Zgodnie z nią polityka rozwoju regionalnego powinna być programowana na szczeblu ogólnokrajowym i na szczeblu regionalnym w sposób kompatybilny, także w relacji do polityki UE, w przypadku ubiegania się o środki pomocowe, bądź wykorzystywania tych środków. Na szczeblu krajowym długookresowe programy polityki regionalnej powinny zapewniać względną chociażby stabilność celów i zasad. Programy średniookresowe, o charakterze operacyjnym, powinny być integralnymi elementami polityki społeczno-gospodarczej Rządu. Programy rozwoju, restrukturyzacji, czy aktywizacji regionów powinny oczywiście powstawać właśnie w regionach, z zachowaniem przyjętej jeszcze w 1990 r. zasady, że autentyczne potrzeby, a nie obowiązek prawny czy służbowy, powinny decydować o tym, czy, kiedy, gdzie i jakie programy regionalne będą powstawać. Obowiązek sporządzania tych programów, i to przy respektowaniu określonych standardów i procedur, powstaje natomiast w przypadku ubiegania się o wspieranie inicjatyw regionalnych krajowymi i zagranicznymi środkami pomocowymi. Funkcją instytucji szczebla krajowego jest inspiracja, pomoc metodyczna i merytoryczna oraz wszechstronne i sprawne wspomaganie informacyjne programowania strategicznego na szczeblu regionalnym.

¤ Zasada przejrzystości wszelkiej pomocy publicznej, w tym realizowanej w ramach polityki regionalnej, polegająca na określeniu oraz udostępnieniu informacji o kryteriach, procedurach, podziale oraz efektach wykorzystania środków publicznych na cele rozwoju regionalnego.

¤ Zasada monitoringu, polegająca na systemowej ocenie sytuacji w regionach oraz ocenie przebiegu realizacji programów i projektów ogólnokrajowych i regionalnych. Powinna być prowadzona ex ante w trakcie i ex post. Całości działań powinna być podsumowana w okresowych raportach o polityce regionalnej, sporządzanych na poziomach ogólnokrajowym i regionalnym. Realizacja tej zasady implikuje szybkie dostosowanie polskiej statystyki regionalnej do standardów Eurostatu.

III. Instytucje polityki rozwoju regionalnego na szczeblu ogólnokrajowym

1. Spośród 21 rekomendacji dla rządu, sformułowanych przez Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, siedem dotyczyło stworzenia instytucjonalnego mechanizmu prowadzenia przez Centrum polityki rozwoju regionalnego. Mechanizm taki, zorientowany na wspieranie wzrostu konkurencyjności regionów, powinien, zdaniem Zespołu, zapewnić spójne wypełnianie przez Centrum trzech zasadniczych zadań dotyczących polityki rozwoju regionalnego:

- strategicznego planowania,

- polityczno-regulacyjnej,

- operacyjnej.

Powstanie takiego mechanizmu kojarzono wówczas z:

-  zapowiedzianą reformą Centrum gospodarczego i administracyjnego rządu,

-  sygnalizowanym, rychłym (do końca 1996 r.) wyborem modelu rozwoju regionalnego Polski, "w tym zwłaszcza terytorialnej organizacji kraju, zapewniającym faktyczne *...* upodmiotowienie regionów".

Uznano, że dopiero w takich warunkach można będzie "przygotować szczegółowe propozycje mechanizmów i instrumentów polityki rozwoju regionalnego, właściwych dla przyjętego modelu".

2. Rekomendacje Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego Polski zostały zaakceptowane przez Radę Ministrów we wrześniu 1996 r. Przyjęty został również harmonogram ich realizacji. Pomimo tego, że nie do końca spełnione zostały "warunki zewnętrzne", uznane za niezbędne do stworzenia postulowanego "instytucjonalnego mechanizmu" polityki regionalnej Centrum (nie dokonano bowiem wyboru modelu terytorialnej organizacji kraju), można i należy przeanalizować realizację tego harmonogramu, szczególnie w kontekście wprowadzonej już w życie reformy Centrum Gospodarczego Rządu. Niżej zamieszczone zestawienie obejmuje wybrane tezy rekomendacji, tj. te, które dotyczą rozwinięcia funkcji Centrum na obszarze polityki rozwoju regionalnego.

Treść rekomendacji

Termin realizacji

Sposób realizacji

1

2

3

Teza 3

Powierzyć funkcję strategicznego programowania rozwoju regional-nego Rządowemu Centrum Stu-diów Strategicznych.

styczeń 1997 r.

Funkcja ta znalazła wyraz w statucie i w strukturze organizacyjnej RCSS. Brak jest dotąd danych potwierdzają cych podjęcie tej funkcji przez RCSS.

Teza 4 i 5

Powołać Komitet Rozwoju Regio-nalnego RM oraz uregulować jego zadania i sposób funkcjonowania.

luty 1997 r.

Komitet Rozwoju Regio-nalnego został powołany rozporządzeniem RM z dnia 11 lutego 1997 r. w sprawie utworzenia stałych komi­tetów RM. Skład i funkcje komitetu nie odpowiadają treści rekomendacji i harmo-nogramem ich realizacji.

Teza 6

1. Powierzyć Komitetowi Rozwoju Regionalnego RM środki finansowe dotychczas stanowiące rezerwy budżetowe na cele regionalne.

łącznie z budżetem na 1997 r.

W ustawie budżetowej na 1997 r. nie zostały określone, wbrew zapo-wiedziom uprawnienia KRRRM do dyspono-wania środkami finan-sowymi, stanowiącymi rezerwy budżetowe na cele regionalne.

2. Zapewnić Komitetowi Rozwoju Regionalnego RM profesjonalne zaplecze eksperckie i organizacyjne.

luty 1997 r.

W Rozporządzeniu j.w. przewiduje się jedynie możliwość powoływania przez stałe Komitety RM zespołów roboczych lub ekspertów do opracowy-wania analiz, prognoz, ekspertyz oraz konce-pcji i projektów rozwią-zań.

Teza 7

Zapewnić uprawnienia koordyna-cyjne Komitetowi Rozwoju Regio-nalnego RM w zakresie wyko- rzystania środków budżetowych przeznaczonych na realizację polityki rozwoju regionalnego, pozostających dotąd w gestii ministrów i kierowników urzędów centralnych.

Termin tożsamy z przyjęciem rozporządzenia RM w sprawie stałych KRR RM

W rozporządzeniu RM nie przewidziano takich funkcji ani uprawnień dla Komitetu RM. Status prawny „stałych komite-tów” wydaje się wyklu-czać taką możliwość, gdyż cel ich działania określa się jedynie jako „uzgodnienie stanowiska członków Rady Mini-strów, inicjowanie i przygotowywanie roz-strzygnięć oraz analizo-wanie sytuacji w poszczególnych dzie-dzinach polityki rządu”.

Teza 8

1. Uporządkowanie sieci terytorial-nej administracji rządowej o właściwości szczególnej.

deklarowany:

styczeń 1997 r. wraz z reformą CGR

Zadanie nie zostało zreali-zowane. Sieć resortowych ekspozytur w terenie jest nadal nieuporządkowana.

2. Przekształcenie Biura Plano-wania Regionalnego CUP w zalążek przyszłych regionalnych centrów programowania rozwoju.

Wybór wariantu :

a) podporządkowanie BPR wojewodom,

b) podporządkowanie BPR RCSS

styczeń 1997 r.

Biura Planowania Regio­nalnego CUP zostały inkorporowane przez RCSS, (wariant b) przy zredukowanej o prawie połowę liczbie etatów. W tej postaci nie odpowiadają pojęciu „zalążka przyszłych regional-nych centrów programo-wania rozwoju”.

3. Z powyższego zestawienia wynika, iż zrealizowane zostały następujące zadania:

- powierzono funkcje strategicznego programowania rozwoju regionalnego nowo utworzonemu Rządowemu Centrum Studiów Strategicznych; funkcje te przed reformą CGR sprawował CUP, angażując 19 etatów w "centrali" oraz 111 w 10 Biurach Planowania Regionalnego z siedzibą w terenie. W strukturze RCSS do pełnienia tych funkcji przypisano 13 etatów w "centrali" i 60 w 10 Biurach Planowania Regionalnego,

- powołano stały Komitet Rozwoju Regionalnego RM, w miejsce funkcjonującego uprzednio podkomitetu KERM, zajmującego się tą tematyką. Nie zmienił się jednak pomocniczy i opiniodawczy charakter tego organa, jego skład nie obejmuje ministrów "faktycznie współtworzących politykę rozwoju regionalnego" (brak m.in. Ministra Finansów, Ministra Gospodarki, Ministra Pracy i Polityki Socjalnej oraz Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej, jak zakładano w rekomendacjach), nie przyznano mu żadnych środków finansowych na wspieranie inicjowanych przez siebie programów rozwoju regionalnego, nie stworzono także aparatu wykonawczego, co upodabniałoby Komitet do organu rządowego, odpowiedzialnego za politykę regionalną państwa, na wzór np. francuskiego DATAR-u.

4. Nie wykonano dotychczas następujących zadań, objętych rządowym harmonogramem realizacji rekomendacji Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego Polski:

-  nie powierzono Komitetowi Rozwoju Regionalnego RM środków finansowych, stanowiących dotąd rezerwę budżetową na cele regionalne (na regionalne programy restrukturyzacji); rezerwa ta pozostaje, jak dotychczas, w gestii Ministra Finansów i Ministra Pracy i Polityki Socjalnej;

-  nie zapewniono Komitetowi Rozwoju Regionalnego RM uprawnień koordynacyjnych w zakresie zintegrowanego wykorzystania środków budżetowych na realizację polityki rozwoju regionalnego, a pozostających w gestii ministrów i kierowników urzędów centralnych. Ani zakres funkcji, ani skład instytucjonalny Komitetu Rozwoju Regionalnego RM nie rokują nadziei na dokonanie przełomu w tym zakresie;

-  nie uporządkowano sieci terytorialnej administracji rządowej o właściwości szczególnej; można przypuszczać, iż problem ten zostanie odłożony do czasu decyzji o wyborze modelu podziału administracyjnego kraju. Nie odnotowano również zmian w sposobie i zakresie powiązania tej sieci z wojewodami;

-  nie przekształcono dotychczasowych 10 Biur Planowania Regionalnego CUP z siedzibą w terenie w "zalążek przyszłych regionalnych centrów programowania rozwoju", wybierając centralistyczny w swej istocie wariant przekazania ich Rządowemu Centrum Studiów Strategicznych jako ekspozytur terenowych tego organu. Dodać należy, że etaty tych biur zredukowane zostały niemal o połowę.

5.  Instytucjonalna struktura prowadzenia przez CGR polityki interregionalnej przedstawia się obecnie następująco:

-  w strukturze Rady Ministrów utworzono stały Komitet Rozwoju Regionalnego, jako organ pomocniczy i opiniodawczy. Nie jest to więc organ odpowiedzialny za politykę regionalną państwa, wyposażony w adekwatne środki działania. Zaskakujący jest skład stałych członków komitetu. Tworzą go ministrowie: (1) Łączności, (2) Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, (3) Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, (4) Transportu i Gospodarki Morskiej oraz (5) Prezes Rządowego Centrum Studiów Strategicznych. W składzie tym brak jest ministrów odpowiedzialnych za kluczowe problemy polityki regionalnej państwa:

-  Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wiodącego w sprawach projektowania terytorialnej organizacji państwa,

-  Ministra Finansów, projektującego budżet i dysponującego środkami budżetowymi na wspieranie polityki rozwoju regionalnego,

-  Ministra Gospodarki, któremu w dokumentach założycielskich resortu powierzono szereg istotnych funkcji w zakresie programowania oraz instrumentacji polityki regionalnej państwa,

-  Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, dysponującego praktycznie najbogatszymi środkami finansowymi na wspieranie rozwoju regionalnego (tzw. aktywna część Funduszu Pracy).

-  przygotowywania programów o charakterze ogólnym, sektorowym i regionalnym (Departament Strategii Gospodarczej),

-  inicjowanie i analizowanie prognoz rozwoju gospodarczego i zmian strukturalnych w gospodarce, z uwzględnieniem aspektów regionalnych (Departament Strategii Gospodarczej),

-  współudział w przygotowywaniu programów regionalnych w części dotyczącej przemysłu (Departament Polityki Przemysłowej),

-  współudział w przygotowaniu strategii i polityki wobec rzemiosła oraz małych i średnich przedsiębiorstw, w tym w tworzeniu programów rozwoju regionalnego (Departament Rzemiosła, Małych i Średnich Przedsiębiorstw),

-  koordynowanie działań z zakresu instrumentów polityki regionalnej, w tym specjalnych stref ekonomicznych (Departament Instrumentów Polityki Gospodarczej).

W Ministerstwie Gospodarki przyjęto więc rozproszony model usytuowania polityki regionalnej w strukturze organizacyjnej resortu. Zaletą takiego modelu jest "wymuszanie" uwzględniania aspektu regionalnego w wielokierunkowych działaniach resortu. Jego wadą jest jednak to, że brak jest jednostki wiodącej, koordynującej pracę innych komórek w sferze polityki regionalnej i  reprezentującej tę problematykę w zewnętrznych (krajowych i międzynarodowych) kontaktach resortu.

6. Mimo przyjęcia przez Radę Ministrów rekomendacji Zespołu Zadaniowego do spraw Rozwoju Regionalnego Polski, opracowania i zatwierdzenia harmonogramu realizacji tych rekomendacji oraz dokonania pewnych zmian o charakterze tytularnym (Komitet zamiast Podkomitetu, RCSS zamiast CUP), układ instytucjonalny polityki rozwoju regionalnego w strukturze Centrum pozostał niezmieniony, a jeśli już - to nie w rekomendowanym kierunku.

Opracowyanie zasad polityki regionalnej oraz sporządzanie długookresowych programów, a więc część dotychczasowych zadań CUP powierzono obecnie RCSS, ograniczając jednocześnie potencjał kadrowy, zajmujący się tą problematyką.

W strukturze Kancelarii Prezesa Rady Ministrów utworzono, jako organy pomocnicze i opiniodawcze, 4 stałe komitety, a wśród nich Komitet Rozwoju Regionalnego. Status, a także skład komitetu pozbawiają iluzji, iż może on być choćby substytutem "politycznego", a tym bardziej operacyjnego organu ds. rozwoju regionalnego na szczeblu centralnym.

Funkcji takiej nie powierzono Ministrowi Gospodarki (nota bene nie jest on członkiem Komitetu!), a w statusie resortu brak jest jednostki organizacyjnej, koordynującej rozpisane na 4 departamenty zadania z zakresu polityki regionalnej.

Nie istnieje więc nadal, w odróżnieniu od krajów UE i większości krajów aspirujących do członkowstwa w UE, organ rządowy, bądź pararządowy, odpowiedzialny za realizację polityki regionalnej państwa.

Jeśli nawet przyjąć, że istnieje organ odpowiedzialny za programowanie tej polityki (co nie jest w pełni prawdziwe, gdyż funkcje w tym zakresie są podzielone między RCSS i Ministerstwo Gospodarki w sposób mało przejrzysty), to z pewnością nic się nie zmieniło w sprawie jej realizacji: będą ją nadal prowadzić samodzielnie różne resorty, w oparciu o własne kryteria i własne środki działania. "Miękka" koordynacja ze strony Komitetu Rozwoju Regionalnego RM przejawiać się będzie zapewne w próbach sporządzanej ex post informacji o działaniach resortów w tej sferze i w opracowywaniu kolejnych raportów.

Jeżeliby przyjąć optymistyczne założenie, że Komitet Rozwoju Regionalnego stanie się płaszczyzną politycznej koordynacji rozwoju regionalnego, to i tak nierozwiązaną pozostaje sprawa organu wykonawczego tego Komitetu.

Przed trzema laty ówczesny CUP wysunął alternatywny wniosek utworzenia takiego organu - jako nowej instytucji - Funduszu Rozwoju Regionalnego lub powierzenia tej funkcji Polskiej Agencji Rozwoju Regionalnego.

Pierwszy wariant spotkał się wówczas z krytyką ze strony Ministra Finansów, nie bez racji wyczulonego na nadmierną rozbudowę gospodarki funduszowej, której zakres finansowy dorównuje już niemal budżetowi państwa.

Drugi wariant nie został wybrany ze znacznie mniej pryncypialnych względów: zadecydowała "wrażliwość" resortów na każdą próbę częściowego chociażby ograniczenia ich uprawnień do autonomicznego dysponowania powierzonymi środkami. Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej demonstrowało przywiązanie nie tylko do środków Funduszu Pracy, lecz także do rezerwy budżetowej na wspieranie regionalnych programów restrukturyzacji. Inne resorty ignorowały propozycje "składkowego" utworzenia funduszu, który mógłby stanowić polski wkład wspierający środki pomocowe na rzecz rozwoju regionalnego, administrowane przez PARR. O aport ten od kilku lat upomina się Unia Europejska.

Mimo więc formalnej realizacji niektórych wniosk*w Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego Polski, intencje rekomendacji w sferze polityki regionalnej na szczeblu krajowym nie zostały spełnione. Można nawet stwierdzić, że w istocie nic się nie zmieniło, a jeśli, to raczej na gorsze. Brak instytucjonalnych podstaw prowadzenia polityki regionalnej państwa może stać się trudną do pokonania barierą w procesie preakcesyjnym, którego celem jest przecież m.in. dostosowanie struktur instytucjonalnych do standardów europejskich, co będzie warunkowało możliwości i skalę zasilania polskiej transformacji środkami pomocowymi UE. Jeżeli dodać, że również na szczeblu regionalnym nie zdołano dotąd wykreować publicznego podmiotu tej polityki, zdolnego do działania w oparciu o własne uprawnienia, cele i środki, to sytuację w zakresie instytucjonalnej bazy polityki rozwoju regionalnego w Polsce wypada uznać za niepokojącą.

IV. Metody wsparcia rozwoju regionalnego

1. Hipoteza zmian w polityce regionalnej Unii Europejskiej - wnioski dla Polski

Jednym z podstawowych wniosków wynikających z Rozdziału II jest konieczność dostosowania metod wspierania rozwoju regionalnego w Polsce do zasad i technik Unii Europejskiej. Związane jest to z systematycznie pogłębiającą się integracją z tą organizacją. Układ o stowarzyszeniu Polski z Wspólnotami Europejskimi i ich krajami członkowskimi został zawarty już w 1991 roku, a na przełomie roku 1997 i 1998 przewiduje się podjęcie negocjacji dotyczących przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Ostre ograniczenia budżetowe i wynikający z nich generalny niedobór środków powodują, że współfinansowanie nakładów wraz z Unią Europejską będzie przez wiele lat najważniejszą pozycją wydatków publicznych w sferze polityki regionalnej. Innymi słowy, zakres polityki regionalnej Polski nie związanej bezpośrednio z Unią Europejską (priorytety, środki, instrumenty oraz procedury) będzie w nadchodzących latach bardzo ograniczony. Oznacza to, że najważniejsze priorytety Polski w sferze rozwoju regionalnego muszą być realizowane w sposób zgodny z zasadami i technikami Unii Europejskiej.

Przekonanie, że nie będzie możliwe prowadzenie w Polsce innej polityki rozwoju regionalnego niż w oparciu o rozwiązania Unii Europejskiej skłania do sformułowania ostrożnej hipotezy, dotyczącej najbardziej prawdopodobnej drogi dochodzenia naszego kraju do członkostwa w tej organizacji. Należy sądzić, że jeszcze w okresie trwania aktualnej edycji programu PHARE, obejmującej lata 1994-1999, nastąpią istotne zmiany w filozofii wydatkowania środków pomocowych. Dotychczasowa orientacja tego programu na popyt, czyli na wspieranie szeroko rozumianych prorynkowych reform społeczno-ekonomicznych zostanie zastąpiona orientacją na akcesję, czyli wspieranie działań służących przyszłemu członkostwu Polski w Unii Europejskiej. Elementem nowej orientacji Phare powinno być m.in. uchylenie dotychczas obowiązującego limitu udziału nakładów na przedsięwzięcia inwestycyjne wynoszącego obecnie 25%. W miejsce rozproszenia nakładów na wiele cząstkowych priorytetów branżowych powinna nastąpić koncentracja środków w czterech podstawowych sferach, dotyczących: dostosowań w zakresie prawa i struktury instytucjonalnej do przyszłego członkostwa (w tym także w sferze polityki regionalnej), ochrony środowiska przyrodniczego, rozwoju transeuropejskich sieci infrastrukturalnych oraz wspierania szeroko definiowanego rozwoju regionalnego. Należy oczekiwać stopniowego zwiększania się roli Dyrekcji Generalnej XVI ds. Polityki Regionalnej w określaniu priorytetów i zasad działań podejmowanych w ramach dwu ostatnich sfer.

Należy sądzić, że po roku 1999 albo powstanie fundusz przedakcesyjny, albo zostanie przeprowadzona taka reforma programu PHARE, która pozwoli na stworzenie w najbardziej zaawansowanych w dostosowaniach krajach Europy Środkowej „quasi funduszy strukturalnych”. Prowdopodobnie w tej grupie państw znajdzie się także Polska. Niezależnie od przyjętej ostatecznie nazwy programu realizowanego po roku 2000 oraz od szczegółowych rozwiązań formalno-prawnych należy sądzić, że program ten będzie rządził się w znacznie większym stopniu zasadami obowiązującymi Fundusze Strukturalne, niż dotychczasowymi rozwiązaniami stosowanymi w przypadku funduszu Phare.

Kolejny etap dostosowań rozpocznie się wraz z przyjęciem Polski do Unii Europejskiej. Należy sądzić, że cel pierwszy (objective 1), czyli obszary zacofane w rozwoju społeczno-ekonomicznym pozostaną (przy zachowaniu jako podstawowego kryterium identyfikacji ich poziomu - 75% produktu krajowego brutto na mieszkańca w stosunku do średniego poziomu Unii Europejskiej) podstawowym obszarem koncentracji uwagi i środków polityki strukturalnej tej organizacji po roku 2000, skupiając od 2/3 do 3/4 środków przeznaczanych na tę politykę. Wynika to z priorytetu dla działań służących umocnieniu spójności wewnętrznej w ramach całej organizacji. Należy także założyć, że podstawowe zasady i procedury polityki regionalnej tej organizacji na początku XXI wieku nie będą się zasadniczo różnić od rozwiązań obowiązujących w edycji Funduszy Strukturalnych na lata 1994-1999. Najważniejsze różnice mogą polegać m.in. na: ograniczeniu zasięgu przestrzennego obszarów problemowych polityki regionalnej (mówi się o zmniejszeniu udziału ludności zamieszkałej na tych obszarach z 51% w latach 1994-1999 do około 35% docelowo), ograniczeniu ilości celów z obecnych sześciu do dwóch-trzech oraz obniżeniu maksymalnego i przeciętnego poziomu współfinansowania wspieranych przedsięwzięć przez Unię Europejską.

Przyjęcie takiej hipotezy ewolucji sytuacji oznacza, że budowanie w Polsce instrumentarium polityki regionalnej kompatybilnego z zasadami i rozwiązaniami Unii Europejskiej, powinno być traktowane priorytetowo oraz, że zadanie to jest obecnie bardzo pilne, w świetle najbardziej prawdopodobnego scenariusza ewolucji aktualnej sytuacji. Atrakcyjność hipotecznie dostępnych w przyszłości środków Unii Europejskiej wyznacza konieczność zapewnienia odpowiednich nakładów przez stronę polską na współfinansowanie przedsięwzięć oraz pokrycie całości kosztów operacyjnych programów pomocowych. Rozwijanie zdolności absorpcyjnej środków Unii Europejskiej na poziomie krajowym, regionalnym oraz lokalnym jest warunkiem efektywnego i sprawnego wykorzystania tego wsparcia.

Równocześnie oznacza to, że proces dochodzenia Polski do zasad i rozwiązań polityki regionalnej Unii Europejskiej będzie miał prawdopodobnie trzy fazy odpowiadające: zreformowanemu programowi PHARE, funduszowi przedakcesyjnemu oraz pełnemu uczestnictwu w Funduszach Strukturalnych UE na prawach kraju członkowskiego.

Można sądzić, że cała Polska stanie się przedmiotem polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej jako obszar celu pierwszego, czyli, jako kategoria problemowa „obszar słabo rozwinięty”. Oficjalne dane dotyczące produktu krajowego brutto (PKB) na mieszkańca, przeliczone według parytetu siły nabywczej, wskazują, że Polska w roku 1995 osiągnęła około 30% przeciętnego poziomu Unii Europejskiej. Jednak dane innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej pokazują niewątpliwie, że szacunki te dla Polski są zaniżone. Także dość znaczący zakres szarej strefy gospodarczej w Polsce, bardzo ostrożnie szacowany przez Główny Urząd Statystyczny na około 20% całego PKB wytwarzanego w Polsce oznacza, że prawdopodobnie poziom ten zbliżony jest już obecnie do blisko 40% przeciętnego PKB na mieszkańca rejestrowanego w Unii Europejskiej. Jednak nawet przyjmując optymistyczny scenariusz wysokiej dynamiki rozwoju gospodarczego Polski w ciagu kilku najbliższych lat poprzedzających członkostwo oraz mając w pamięci fakt, że średnia PKB po uwzględnieniu 15 krajów Unii Europejskiej i 5 państw CEFTA obniżyłaby się obecnie o około 8-9 punktów procentowych (czyli do poziomu około 91-92% aktualnego poziomu), nie należy zakładać, że w momencie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej byłyby w naszym kraju regiony o poziomie PKB na mieszkańca przekraczającym 75% średniego poziomu powiększonej Unii Europejskiej. Ten obszerny wywód był niezbędny, aby udokumentować potrzebę budowania infrastruktury nowoczesnej polityki regionalnej zgodnej z zasadami Unii Europejskiej, obejmującej wszystkie regiony kraju.

Podstawowym wnioskiem wynikającym z rozdziału trzeciego tego raportu jest, że w Polsce instrumenty polityki rozwoju regionalnego nie mogą być rozpatrywane w izolacji od struktury instytucjonalnej. Najlepsze rozwiązania modelowe dotyczące instrumentacji nie będą mogły być zrealizowane, jeśli nie będzie na poziomie krajowym i regionalnym odpowiednich instytucji, zdolnych do ich wdrażania i monitoringu. W poprzednich kilku latach wiele interesujących propozycji metodycznych nie zostało podjętych wskutek braku adekwatnej struktury instytucjonalnej. W warunkach Polski, kraju dokonującego transformacji ustrojowej od gospodarki centralnie planowanej do gospodarki rynkowej, właściwa i bogata struktura instytucjonalna polityki regionalnej na poziomie krajowym i wojewódzkim jest szczególnie istotnym czynnikiem rozwoju regionalnego.

2. Instrumenty polityki regionalnej Unii Europejskiej - inspiracje dla Polski

Klasyfikacja instrumentów polityki rozwoju regionalnego stosowanych w Unii Europejskiej wyróżnia na ogół trzy podstawowe grupy stosowanych narzędzi, którymi są:

W warunkach kraju dostosowującego się do Unii Europejskiej za czwartą grupę należy uznać programowanie rozwoju regionalnego.

Instrumenty finansowe służą wspieraniu przez sektor publiczny lokalizacji i rozwoju podmiotów gospodarczych w regionach problemowych; przede wszystkim za pomocą dotacji kapitałowych, kredytów oprocentowanych poniżej stopy rynkowej, ulg podatkowych, przyśpieszonej amortyzacji środków trwałych oraz subsydiów związanych z tworzeniem miejsc pracy. Do grupy tej czasami także są zaliczane regionalnie zorientowane narzędzia finansowania pośredniego.

Rozbudowa infrastruktury technicznej i instrumenty niematerialne służą poprawie jakości środowiska biznesowego w regionach problemowych. Wsparcie nie dotyczy więc konkretnych podmiotów gospodarczych, ale wszystkich firm zlokalizowanych w danym regionie. Rozbudowa infrastruktury technicznej jest rozumiana szeroko, poczynając od transeuropejskich sieci infrastrukturalnych, a kończąc na infrastrukturze lokalnej.

Trzecia grupa instrumentów polega na wspieraniu działalności: informacyjnej, doradczej, konsultacyjnej, edukacyjnej, szkoleniowej, badawczej oraz rozwoju technologicznego.

Charakterystyczną tendencją w polityce Unii Europejskiej jest pryzynanie priorytetu rozwojowi infrastruktury technicznej w krajach znajdujących się na niższym poziomie rozwoju, podczas gdy w krajach obecnie najwyżej rozwiniętych wiodące stają się różnorodne instrumenty finansowe. Ważnym zjawiskiem, mającym miejsce w ostatnich kilku latach, jest coraz większa rola niematerialnych instrumentów, służących ukształtowaniu sprzyjającego środowiska biznesowego, czasem nazywanego w skrócie korzystnym lub niekorzystnym klimatem przemysłowym.

Wydaje się, że w warunkach polskich istotne znaczenie może i powinno mieć zastosowanie czwartej grupy instrumentów związanych z programowaniem rozwoju regionalnego. Polega to na przygotowywaniu zintegrowanych strategii rozwoju regionalnego, odpowiadających wymaganiom Unii Europejskiej, stosowanym wobec dokumentów planistycznych: planów rozwoju regionalnego oraz Jednolitych Dokumentów Programujących (Single Programming Documents) względnie Podstaw Wspierania Wspólnoty (Community Support Frameworks).

Należy również zwrócić uwagę na fakt, że w całej Unii Europejskiej, a także krajach takich jak: Finlandia, Francja) problematyka polityki regionalnej jej instytucji oraz instrumentów jest regulowana w drodze kompleksowej ustawy. Podstawowa trudność w zastosowaniu takiego rozwiązania w warunkach polskich, na przełomie XX i XXI wieku jest brak podmiotowości regionów. Mimo to opcję ustawowego uregulowania podstaw polityki rozwoju regionalnego należy uznać za docelowe rozwiązanie, sprzyjające uporządkowaniu działań państwa w tej sferze; rozwiązanie to powinno być zsynchronizowane w czasie z reformą terytorialnej organizacji państwa.

3. Ocena instrumentarium wspierania rozwoju regionalnego w Polsce

Pierwszym krokiem w kierunku sformułowania rekomendacji dotyczących instrumentów rozwoju regionalnego powinno być przeanalizowanie najważniejszych doświadczeń zdobytych w naszym kraju po roku 1989. Jak wynika m.in. z Raportu Diagnostycznego Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Regionalnej w Polsce dotychczasowe próby oceny stosowanych instrumentów nie dały zadowalających wyników. Wiązało się to głównie z wprowadzaniem nowych rozwiązań bez zapewnienia niezbędnego monitoringu. Jak dotąd jedyna próba kompleksowej analizy stosowanych w Polsce (w tej sferze) rozwiązań została dokonana przez Centralny Urząd Planowania.

Środki przeznaczane na rozwój regionalny pochodzą obecnie z trzech źródeł: z budżetu państwa, ze scentralizowanej części funduszy celowych oraz z pomocy zagranicznej.

Poczynając od roku 1994 środki na pomoc regionalną zostały wydzielone w budżecie państwa i odtąd stanowią stałą pozycję rezerw celowych, z których na pomoc regionalną przeznacza się dotacje:

W roku 1995 przedmiotowy zakres pomocy budżetowej został poszerzony o nowy tytuł, a mianowicie o środki na zagospodarowane terenów opuszczonych przez wojska byłego ZSRR.

Poczynając od roku 1996 wzrosła liczba tytułów związanych z pomocą regionalną. Poza funkcjonującymi dotychczas ustanowiono nowe, przeznaczone na:

Łączny udział rezerw celowych na pomoc regionalną, w ogólnych wydatkach budżetu państwa, stanowił w latach 1994 i 1995 nieco ponad 0,1%. W roku 1996, udział ten wzr*sł do około 0,27% ogólnych wydatków budżetu państwa. W sumie wszystkie rezerwy celowe budżetu państwa stanowiły nieco ponad 10% środków publicznych przeznaczanych na wsparcie rozwoju regionalnego.

Kolejnym instrumentem są środki Funduszu Pracy, przeznaczone na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu. Środki te pomimo tego, iż stanowią tylko nieco ponad 10% ogólnych wydatków w Funduszu Pracy, w ujęciu kasowym stanowią około 2/3 wszystkich środków pomocy regionalnej. Wydatki na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu mają charakter powszechny, tzn. dotyczą wszystkich województw. Tym niemniej różnicowanie poziomu alokacji w zależności od poziomu bezrobocia w województwach, uzasadnia traktowanie tych wydatków jako swoistego instrumentu polityki regionalnej.

Wreszcie program Phare pozwolił na uruchomienie (w ramach Wieloletniego Programu Indykatywnego na lata 1995-1999 dwu inicjatyw pomocowych zorientowanych regionalnie, tzn. i wspierania rozwoju regionalnego - Phare-STRUDER oraz współpracy transgranicznej - Phare-CROSSBORDER. Szczegółowa ocena tych programów została przeprowadzona w trakcie prac Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Regionalnej w Polsce. Można stwierdzić, że i obecnie, nawiązując do tamtego raportu, jako podstawowe trudności efektywnego funkcjonowania programów można wymienić:

Zagraniczne programy pomocowe stanowią obecnie nieco ponad 20% środków, przeznaczanych na wspieranie rozwoju regionalnego w Polsce.

Analiza alokacji środków pomocy regionalnej wskazuje na fakt, iż docierają one obecnie, w różnej skali i z różną intensywnością, aż do 34 województw w kraju. Podstawowym odbiorcą jest 13 województw problemowych, zamieszkiwanych przez około 31% ludności Polski, które absorbują około 60% pomocy regionalnej. Są to województwa obejmujące stare okręgi przemysłowe (katowickie, łódzkie, wałbrzyskie), województwa rolnicze, w których uprzednio dominowały PGR-y (elbląskie, koszalińskie, olsztyńskie, słupskie i suwalskie), województwa przygraniczne Polski zachodniej (gorzowskie, jeleniogórskie, szczecińskie i zielonogórskie) oraz województwo rzeszowskie, w którym najwięcej jest dużych zakładów pracy zagrożonych upadkiem. Należy podkreślić, że nie licząc Funduszu Pracy (partycypują w nim wszystkie województwa), 13 województw problemowych koncentruje około 88% środków, przeznaczonych na wsparcie rozwoju regionalnego.

W przeliczeniu na jednego mieszkańca poziom wsparcia był zdecydowanie najwyższy w województwach: gorzowskim, koszalińskim, słupskim, suwalskim, wałbrzyskim i zielonogórskim. Najniższy natomiast poziom wśród wszystkich 34 województw potrzebujących pomocy regionalnej, rejestrowano w województwie katowickim.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że obszary zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym stały się w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych głównym adresatem szeregu przestrzennie zorientowanych instrumentów finansowych o charakterze fiskalnym i pośrednim. Były to:

Pomimo tego, że niektóre z tych instrumentów funkcjonują już od 1992 roku brak jest nadal całościowej informacji zarówno o skali korzystania z tych instrumentów, jak i o efektach ich zastosowania. Z informacji przekazywanych przez wojewodów przebija zgodna ocena, że instrumenty fiskalne adresowane do tych obszarów są słabo wykorzystane, a efekty zdecydowanie mniejsze od zastosowanych działań bezpośrednich, takich jak dotacje z rezerwy budżetowej czy zagraniczne środki pomocowe, które były udostępniane jako bezzwrotne dotacje. Powściągliwą ocenę tych instrumentów, zwłaszcza z punktu widzenia intensywności ich wykorzystania, zawierają także cząstkowe informacje Ministerstwa Finansów.

Na podstawie przeprowadzonej analizy można sformułować następujące wnioski:

4. Metody finansowego wspierania rozwoju regionalnego

Podstawowym instrumentem finansowym, stosowanym w krajach Unii Europejskiej są dotacje kapitałowe (capital grants). Najważniejszym bodźcem dla podmiotów gospodarczych są dotacje związane z realizacją inwestycji lub kreowaniem miejsc pracy. Zwykle umożliwiają one pokrycie części kosztów wspieranych przedsięwzięć inwestycyjnych wymuszając stosowanie tzw. montażu finansowego. W warunkach Unii Europejskiej bardzo korzystną ich cechą jest elastyczność, bowiem coraz częściej stosowane są dyskrecjonalnie, a nie automatycznie. Oznacza to dostosowywanie poziomu wsparcia do konkretnych warunków realizacji inwestycji oraz unikanie sytuacji wspierania przedsięwzięć, które i tak zostałyby zrealizowane. Ważną cechą dotacji kapitałowych jest ich przejrzystość zarówno w zakresie poziomu wsparcia na tle całkowitego kosztu przedsięwzięcia, jak też mechanizmów i kryteriów współfinansowania. Zwłaszcza dla administracji publicznej są one bardzo atrakcyjne, bowiem mogą być skrajnie dyskrecjonalne, warunkowe oraz dyskryminujące ze względu na wielkość, lokalizację, branżę oraz inne kryteria. Dają one także jasne wskazówki firmom co do priorytetów polityki państwa oraz mogą być łatwo oceniane i monitorowane. Dla podmiotów gospodarczych dotacje kapitałowe są także bardzo atrakcyjne, bowiem cechuje je wysoka elastyczność oraz umożliwiają one natychmiastową poprawę poziomu płynności finansowej firm. Dwie podstawowe grupy podmiotów, na które są zorientowane dotacje kapitałowe, to endogeniczny sektor małych i średnich przedsiębiorstw oraz przedsięwzięcia mobilne w układzie międzynarodowym. Problemy polegają na trudnościach uniknięcia regionalnego dumpingu w układzie międzynarodowym, oraz mającym czasami miejsce, wytwarzaniu klimatu zależności endogenicznego sektora gospodarki od systematycznego wsparcia dotacjami.

Drugim pod względem znaczenia rodzajem instrumentów finansowych w krajach Unii Europejskiej są tzw. miękkie kredyty, udzielane na realizację przedsięwzięć inwestycyjnych. Kredyty mogą stać się „miękkimi” za pomocą różnych zabiegów. Najczęściej stopa oprocentowania kredytów jest ustalana poniżej stopy rynkowej. Drugi sposób polega na opóźnionej spłacie rat kapitałowych. Trzecim sposobem, stosowanym zdecydowanie najrzadziej, jest karencja spłaty odsetek. Udzielane pożyczki mogą być przeznaczone (w różnej proporcji) na koszty kapitałowe projektu. Na ogół koncesje dotyczą całego okresu spłaty pożyczki. Dzięki temu miękkie kredyty mogą być równie dyskrecjonalne i dyskryminujące jak dotacje. Należy jednak zwrócić uwagę na pewne wady tego instrumentu, polegające przede wszystkim na tym, że jest on na ogół mniej atrakcyjny dla aplikantów (trudniejsze wyliczenie korzyści), ryzykuje się znacznie większe sumy środków publicznych, niż w przypadku dotacji, a równocześnie administracja tym instrumentem musi być bardziej rozbudowana i musi funkcjonować w dłuższym okresie czasu, czyli jest bardziej kosztowna. Instrument ten jest stosowany obecnie w sześciu krajach Unii Europejskiej, a rozdysponowywana za jego pomocą ilość środków pomocowych jest znacznie mniejsza, niż ta przyznana za pomocą dotacji kapitałowych.

Instrumenty fiskalne polegają przede wszystkim na udzielanych koncesjach podatkowych lub przyśpieszonej amortyzacji środków trwałych. Koncesje podatkowe polegają najczęściej na ulgach dotyczących podatku od zysku, przyznawanych na ściśle określony czas. Nie mogą one być, praktycznie rzecz biorąc, dyskrecjonalne lub dyskryminacyjne. Dodatkowo bardzo trudna jest ich wycena w układzie ex ante. Zarządzane przez krajowe władze podatkowe bardzo trudno dają się regionalizować oraz nie stymulują tworzenia sieci lokalnych powiązań. Także dla firm są one mniej korzystne, bowiem efekty (ulgi podatkowe) są opóźnione w relacji do okresu wydatkowania środków. Te przyczyny decydują o odchodzeniu od koncesji podatkowych jako instrumentu polityki regionalnej w ostatnich kilku latach.

Szczególną formą koncesji podatkowych, istotną z punktu widzenia polityki regionalnej, są ulgi podatkowe i inne koncesje, związane z inwestowaniem na obszarach zagrożonych strukturalnym bezrobociem oraz w specjalnych strefach ekonomicznych (SSE). Mogą one kierować uwagę inwestorów na określone lokalizacje, preferowane w ramach polityki regionalnej państwa. Jednak tworzenie SSE budzi wątpliwości ze względu na silne dyskryminowanie inicjatyw inwestycyjnych, podejmowanych poza obszarem SSE . Równocześnie zgodnie z porozumieniem i przepisami WTO, których Polska od 1996 roku jest sygnatariuszem, SSE mogą być traktowane jako wsparcie dla regionów o trudniejszych warunkach rozwojowych, w ramach ogólnych zasad rozwoju regionalnego. Spełnienie tych warunków jest możliwe przez jednoznaczne zdefiniowanie regionów i wskazanie obiektywnych kryteriów pozwalających swierdzić, że trudności nie mają wyłącznie charakteru przejściowego.

Kolejny instrument fiskalny - przyśpieszona amortyzacja środków trwałych, pozwala firmom, zlokalizowanym w regionach problemowych, na szybsze ich księgowe odpisanie dla celów podatkowych, niż w innych częściach kraju. Najważniejsza cecha tego instrumentu wynika z faktu, że jest on integralną częścią systemu podatkowego obowiązującego w danym kraju. Ponieważ jest zarządzany przez krajowe władze podatkowe, musi być bardzo prosty i czytelny w wymiarze regionalnym, co oznacza, że nie może mieć charakteru dyskrecjonalnego ani dyskryminacyjnego (musi być automatyczny). Jego oddziaływanie jest bardzo trudne do skwantyfikowania, jest więc bardzo niechętnie akceptowany przez Dyrekcję Generalną IV ds. Polityki Konkurencji w Komisji Europejskiej. Firmy bardzo często mają także kłopoty z wyszacowaniem efektów stosowania tego instrumentu (szczególnie często dotyczy to inwestorów zagranicznych). Instrument ten jest dla inwestorów niekorzystny także ze względu na jego wpływ na poziom cen wytwarzanych wyrobów.

Kolejnym instrumentem finansowym są subsydia związane z tworzeniem miejsc pracy. Ich znaczenie w ostatnich kilku latach systematycznie maleje w związku z coraz większymi trudnościami tworzenia nowych miejsc pracy. Równocześnie rosnące znaczenie konkurencyjności regionów podważyło celowość stosowania tego typu instrumentu. Generalny odwrót od stosowania subsydiów był także związany z nasilającą się presją ze strony Dyrekcji Generalnej IV ds. Polityki Konkurencji Komisji Europejskiej. Tam, gdzie instrument ten jest w dalszym ciągu stosowany, jego zakres jest na ogół ograniczony do sektora usług oraz małych przedsiębiorstw.

Regionalnie zorientowane narzędzia finansowania pośredniego to: gwarancje i poręczenia oraz udziały kapitałowe. Działalność klasycznych funduszy gwarancji i poręczeń polega na udzielaniu poręczeń spłaty kredytu podmiotom występującym o taki kredyt. Główną zaletą tego typu instrumentu jest zmniejszenie poziomu ryzyka zarówno dla kredytobiorcy, jak i dla kredytodawcy. Szczególne znaczenie dla wspierania rozwoju regionalnego mają lokalne fundusze poręczeń wzajemnych, w których uczestniczą podmioty gospodarcze i instytucje finansowe, funkcjonujące w danym ośrodku.

Interesującą formułę promowania rozwoju gospodarczego stanowią udziały kapitałowe. Polega ona na wspieraniu podmiotów gospodarczych, poszukujących kapitału na dalszy rozwój lub przeżywających trudności z powodu przeinwestowania. W krajach gospodarki rynkowej podstawowa część funduszy kapitałowych jest domeną sektora prywatnego. Fundusze takie tworzone są przez instytucje publiczne jedynie w regionach problemowych, gdzie występuje największy niedobór podaży usług instytucji kapitałowych sektora prywatnego, stwarzając barierę rozwoju regionalnego.

Doświadczenia kilku lat transformacji oraz analiza sytuacji makroekonomicznej Polski pozwalają stwierdzić, że w nadchodzących latach podstawowe znaczenie wśród instrumentów finansowych polityki rozwoju regionalnego powinny mieć dotacje kapitałowe na inwestycje. Ich zaletą jest to, że obok względnej łatwości zarządzania nimi, sprzyjają one rozwijaniu montażu finansowego środków pochodzących z różnych źródeł, partnerstwu publiczno-prywatnemu oraz regionalnemu koncentrowaniu nakładów inwestycyjnych na najważniejszych celach. Doskonałe możliwości w tym zakresie stwarzają programy pilotażowe, realizowane przez Polską Agencję Rozwoju Regionalnego oraz Fundację Programów Pomocy dla Rolnictwa. Wysoka stopa inflacji oraz nie w pełni ustabilizowana sytuacja makroekonomiczna kraju praktycznie uniemożliwiają zastosowanie miękkich kredytów jako instrumentu polityki regionalnej. Opisane wcześniej trudności zastosowania instrumentów fiskalnych jako elementu polityki regionalnej oraz uwarunkowania makroekonomiczne rozwoju Polski w okresie transformacji, a także niechętny stosunek do tych instrumentów Komisji Europejskiej ograniczają efektywne wykorzystanie koncesji podatkowych i przyspieszona amortyzacja środków trwałych. Wreszcie subsydia związane z tworzeniem nowych miejsc pracy, odgrywające istotną rolę w poprzednich dekadach, wyraźnie straciły na znaczeniu w związku z rewolucją technologiczną jaka miała miejsce w krajach rozwiniętej gospodarki rynkowej w ostatnich dekadach. Okazało się, że są one całkowicie nieskutecznym instrumentem polityki regionalnej, gdyż miejsca pracy - kreowane w wyniku zastosowania tych dotacji zaczęły być masowo likwidowane w ostatnich kilkunastu latach. Prawdopodobnie takie samo niebezpieczeństwo występuje w Polsce. Być może pewne znaczenie mogą mieć tego typu instrumenty w regionach zacofanych, w przypadku tworzenia nowych miejsc pracy w sektorze usług oraz w sektorze małych przedsiębiorstw. W Polsce regionalnie zorientowane narzędzia finansowania pośredniego o charakterze publicznym mają obecnie pewne znaczenie, ze względu na generalny niedorozwój tego typu instytucji w sektorze prywatnym. Instytucje publiczne podejmują także funkcje kapitału podwyższonego ryzyka (venture capital), co w krajach gospodarki rynkowej jest zdecydowaną domeną sektora prywatnego. Instrumenty te wykazały największą przydatność w regionach wymagających restrukturyzacji. Wydaje się, że w nadchodzących latach mogą one mieć pewne znaczenie jedynie w regionach problemowych, tam gdzie brak jest podaży tego typu kapitału ze strony instytucji prywatnych.

5. Rozwój infrastruktury technicznej

Tradycyjnym instrumentem pobudzania rozwoju regionalnego w Europie Zachodniej było finansowanie infrastruktury technicznej. Wśród priorytetów dotyczących tej sfery wyróżnia się dwa podstawowe kierunki działań:

W krajach najwyżej rozwiniętych, głównie Europy Północnej, obecnie dominuje pierwszy kierunek działań, podczas gdy w krajach Europy Południowej wiodący jest jej drugi kierunek, zachowując w dalszym ciągu dominującą pozycję w budżecie polityki regionalnej. W poszczególnych krajach należących do Unii Europejskiej oraz w całej tej organizacji, ze względu na zrealizowanie podstawowych przedsięwzięć inwestycyjnych już w poprzednich latach, koncentracja nakładów w coraz większym stopniu następuje na różnego rodzaju obszarach peryferyjnych oraz na obszarach problemowych (stare regiony przemysłowe, regiony zacofane w rozwoju oraz obszary koncentracji rolnictwa).

Wspieranie rozwoju infrastruktury technicznej ma szczególne znaczenie w krajach zacofanych w rozwoju społeczno-ekonomicznym oraz w krajach położonych peryferyjnie wobec węzłowych obszarów gospodarki świata i Europy. Polska spełnia niestety obydwa warunki, co jest wynikiem podziału politycznego Europy po II wojnie światowej na dwa przeciwstawne ugrupowania militarno-gospodarcze oraz efektem ponad 40 lat gospodarki planowanej centralnie. Wskutek tego Polskę cechuje generalnie niski poziom rozwoju infrastruktury technicznej, a szczególnie rażące są zaniedbania dotyczące najnowocześniejszych jej sektorów takich jak m.in.: telekomunikacja (infostrady), komunikacja drogowa (autostrady) oraz komunikacja lotnicza.

Po roku 1989 Polska podjęła działania służące likwidacji luki infrastrukturalnej, dzielącej nasz kraj od wysoko rozwinętych państw Europy. Logika rozwoju systemów infrastrukturalnych w warunkach transformacji ustrojowej i w wyniku zmienionej sytuacji geopolitycznej oznacza, że w pierwszej kolejności poprawia się sytuacja największych aglomeracji miejskich oraz zachodniej części kraju. Relatywnemu pogorszeniu uległa natomiast w ostatnich latach sytuacja wschodnich regionów przygranicznych oraz obszarów pozbawionych większych miast.

Na obecnym poziomie cywilizacyjnym nie do zaakceptowania jest, że istnieją tereny, a nawet całe regiony, na których nie są zaspokajane elemetarne potrzeby infrastrukturalne w zakresie telekomunikacji, czy też fizycznej dostępności przestrzennej elementarnych urządzeń usługowych. Charakterystyczne jest, że niektóre z tych urządzeń, ze względu na cechy tego działu gospodarki (niepodzielność, bryłowatość, wysoka kapitałochłonność, nieprzenośność), umożliwiają rozwój jedynie największych i najlepiej położonych miast. Autostrady, szybka kolej, czy porty lotnicze przyczyniają się do poprawy sytuacji wybranych miejsc, które i tak należą do najlepiej wyposażonych w infrastrukturę techniczną, najłatwiej dostępnych i najbardziej rozwiniętych.

W warunkach Polski rozwój infrastruktury technicznej najprawdopodobniej pozostanie przez wiele lat najważniejszą pozycją budżetu polityki regionalnej. Sposób jej finansowania musi sprzyjać sprawnej realizacji zarówno przedsięwzięć dotyczących strategicznej infrastruktury tworzącej układ krajowy i europejski, jak też i infrastruktury lokalnej. Ponieważ najnowocześniejsze sektory infrastruktury technicznej cechuje wysoka efektywość, że przedsięwzięcia inwestycyjne służące jej rozwojowi mogą być realizowane przez sektor prywatny na zasadzie koncesyjnej. Tym niemniej - w przypadku strategicznej infrastruktury krajowej i europejskiej niezbędna jest każdorazowa analiza, mająca wykazać, czy suma inwestycji prywatnych tworzy spójny przestrzennie system. W przypadku wystąpienia luk przestrzennych w sieci infrastrukturalnej niezbędne może okazać się podjęcie uzupełniających przedsięwzięć jako inwestycji publicznych. W Polsce brak niezbędnych działań w tym zakresie mógłby doprowadzić do trwałego upośledzenia gospodarczego wschodniej części kraju.

W związku z priorytetem Unii Europejskiej dla rozwoju transeuropejskich sieci infrastrukturalnych oraz rozwoju lokalnej infrastruktury niezbędne jest określenie sprawnego mechanizmu współfinansowania przez stronę polską tych przedsięwzięć.

6. Niematerialne instrumenty wspierania rozwoju regionalnego

Nowym komponentem polityki regionalnej jest oddziaływanie niematerialnymi instrumentami na jakość środowiska biznesowego. Ma ono różnorodne formy, m.in. udostępnianie informacji i usług doradczych, szkolenie i edukację oraz wspieranie badań naukowych i technologii.

Działania w tej sferze mają szczególne znaczenie w krajach dokonujących transformacji ustroju gospodarczego. Dziedzictwem gospodarki centralnie planowanej jest bowiem brak wielu podstawowych instytucji warunkujących efektywne funkcjonowanie gospodarki rynkowej: towarzystw i izb gospodarczych, agencji rozwoju regionalnego, giełd, podmiotów wspierania inicjatyw lokalnych, instytucji szkolenia i doradztwa w zakresie biznesu, prawa, marketingu, księgowości i managementu, szkół zarządzania i biznesu oraz podmiotów wspierania sektora małych przedsiębiorstw. Otoczenie to tworzą także banki i regionalne instytucje oszczędnościowe oraz instytucje udostępniające kapitał podwyższonego ryzyka (venture capital). Istnienie bogatej sieci podmiotów tego typu jest podstawowym warunkiem przyciągnięcia inwestorów zagranicznych oraz efektywnego wykorzystania potencjału endogenicznego regionu.

W Polsce działania służące rozwojowi otoczenia biznesowego dotyczą całego obszaru kraju, czyli wszystkich regionów. Wynika to ze znaczenia tej sfery dla rozwoju społeczno-ekonomicznego Polski oraz z potrzeby wyeliminowania generalnego zapóźnienia naszego kraju w rozwoju instytucji otoczenia biznesowego. Jednak charakterystyczną prawidłowością pierwszych lat transformacji jest bardzo silne zróżnicowanie rozwoju tego sektora w przekroju regionalnym. W regionach najbardziej zaawansowanych w przekształceniach ustrojowych i w transformacji gospodarki obserwujemy zjawisko szybkiego i niejako spontanicznego rozwoju tych instytucji. Natomiast na obszarach zacofanych w rozwoju proces ten jest bardzo powolny i musi być w bardzo szerokim zakresie inspirowany i wspierany przez państwo.

W krajach Unii Europejskiej pierwszą grupę niematerialnych instrumentów wspierania rozwoju regionalnego stanowią informacja, doradztwo oraz stymulowanie tworzenia sieci powiązań ekonomicznych (clusters). Ze względu na rosnącą rolę informacji, dystrybucji wiedzy oraz tworzenia sieci powiązań, wszystkie kraje Unii Europejskiej stosują aktywną politykę w tym zakresie. Trzy formy działań zasługują tu na uwagę. Po pierwsze: polityka regionalna promuje dostęp do usług konsultacyjnych wspierając wykorzystywanie informacji oraz doradztwa udostępnianego przez sektor prywatny. Szczególnie niski poziom popytu na usługi konsultacyjne ma miejsce w regionach problemowych. Działanie państwa polega przede wszystkim na pokrywaniu części kosztów związanych ze świadczeniem tego typu usług, w ramach różnych schematów pomocy regionalnej, ze środków publicznych. Drugą formą jest udzielanie informacji i świadczenie usług konsultingowych bezpośrednio przez organizacje sektora publicznego i parapublicznego. Najczęściej realizują to organizacje przedsiębiorców, centra wspierania biznesu, agencje rozwoju regionalnego lub, bezpośrednio, urzędy publiczne. Trzecia kategoria pomocy dotyczy wspierania tworzenia sieci współpracy podmiotów gospodarczych, co polega m.in. na stymulowaniu nawiązywania partnerskich więzi pomiędzy podmiotami gospodarczymi w zakresie współpracy kooperacyjnej, na wspieraniu tworzenia sieci powiązań ekonomicznych pomiędzy firmami, które służą wspólnym inicjatywom promocyjnym, marketingowym itd., a także na pobudzaniu intensywnych interakcji pomiędzy sektorem produkcyjnym a akademickim. Modelowym efektem tego typu działań jest powstawanie związków produkcyjnych (clusters).

Druga grupa instrumentów tej grupy obejmuje szkolenia i edukację. Wynika to z rosnącego znaczenia czynnika ludzkiego w rozwoju społeczno-ekonomicznym (ujmowanym także w wymiarze regionalnym). Jest to wynikiem jakościowych zmian w gospodarce, które prowadzą do pojawienia się wysokiego strukturalnego bezrobocia jako zjawiska immanentnie związanego z aktualną fazą rozwoju gospodarki rynkowej. Równocześnie w związku z przyśpieszeniem procesów zmian strukturalnych w gospodarce pojawia się potrzeba systematycznych działań, umożliwiających pracownikom zdobycie nowych kwalifikacji lub znaczące podwyższenie już posiadanych. W ostatnich latach bezrobocie jest bardzo silnie zróżnicowane nie tylko pomiędzy poszczególnymi krajami, ale przede wszystkim pomiędzy regionami. Potrzeby uzupełniania i zmiany kwalifikacji zawodowych stają się uniwersalne ze względu na zasięg przestrzenny, czyli obejmują całe terytorium Unii Europejskiej. Podstawowa część działań w sferze szkolenia i edukacji realizowana jest w krajach UE w układzie horyzontalnym. Ze względu na rosnące znaczenie czynnika ludzkiego dla rozwoju społeczno-ekonomicznego oraz na regionalne uwarunkowania i konsekwencje tych działań, polityka regionalna pozostaje aktywna także w tej sferze.

Na ogół wymienia się trzy grupy zorientowanych regionalnie instrumentów. Pierwsza polega na pomocy finansowej, przysługującej w sytuacji, gdy szkolenia są powiązane z przedsięwzięciami inwestycyjnymi, chociaż czasami dotyczy to nawet całości „wrażliwych” dziedzin gospodarki w regionie. Drugim instrumentem są usługi szkoleniowe dla przedsiębiorstw, które są świadczone przez wyspecjalizowane instytucje publiczne, przede wszystkim dla sektora małych i średnich przedsiębiorstw, a polegają najczęściej na szkoleniach połączonych często z informacją i doradztwem dla nowych firm. Trzecią grupą są indywidualnie zorientowane usługi, służące wsparciu bezrobotnych lub zagrożonych tym zjawiskiem grup ludności, zorientowane na regiony szczególnej koncentracji problemów strukturalnego bezrobocia.

W Polsce, ze względu na bardzo wysokie przestrzenne zróżnicowanie poziomu bezrobocia, podstawowa uwaga była jak dotąd skierowana na instrumenty przeciwdziałania temu zjawisku na obszarach zagrożonych tzw. wysokim bezrobociem strukturalnym, a priorytetem stosowanych instrumentów było tworzenie nowych miejsc pracy. Ze względu na znaczenie jakości czynnika ludzkiego dla rozwoju regionalnego oraz fakt, że efekty w tej sferze zależą od czasu i ilości działań, niezbędne jest już obecnie rozszerzenie zestawu instrumentów tej grupy.

Kolejna grupa przedsięwzięć, mająca na celu poprawę jakości środowiska biznesowego w Unii Europejskiej, dotyczy badań naukowych i rozwoju technologicznego. Ma to na celu wspieranie potencjału innowacyjnego obszarów problemowych, co z kolei sprzyja wzrostowi ich konkurencyjności. Często rejestrowane są trudności z przyswajaniem dostępnych na rynku innowacji. Dlatego uznaje się celowość oddziaływania także w tym zakresie polityki regionalnej. Polega to najczęściej na włączeniu elementów pomocy finansowej dla przedsięwzięć w sferze badań naukowych i techniki w regionalne programy wspierania inwestycji. Odbywa się to za pomocą współfinansowania w ramach przedsięwzięć inwestycyjnych: kosztów studiów technicznych, zakupu technologii, patentów i licencji, wprowadzenia i zastosowania nowych technologii oraz udoskonalaniu prototypów, produktów i nowych procesów technologicznych. Istotnym kierunkiem działań w tej sferze jest tworzenie sieci regionalnych centrów transferu technologii, jednak ma to najczęściej zasięg ogólnokrajowy, chociaż występuje wyraźna tendencja do preferowania regionów problemowych (w sensie lokalizacji tych ośrodków oraz dostępnych instrumentów). Wreszcie w wielu krajach obserwuje się próby powiązania działań państwa wspierających badania naukowe i rozwój technologiczy z polityką regionalną. Charakterystycznym zjawiskiem obserwowanym w ostatnich kilku latach jest także podjęcie przez Komisję Europejską aktywnych działań, służących uwzględnieniu wymiaru regionalnego w polityce wspierania badań naukowych i rozwoju technologicznego.

W Polsce wspieranie badań naukowych i rozwoju technologiczego pozostaje w dalszym ciągu uniwersalnym problemem polityki makroekonomicznej i wspierania rozwoju społeczno-ekonomicznego. Dlatego będzie to w nadchodzących latach jednym z podstawowych priorytetów działań horyzontalnych państwa. Problem ten jest podstawowym przedmiotem studiów jednej z grup roboczych Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Strukturalnej. Wymiar regionalny tego zagadnienia jest szczególnie ważny, bowiem wiele obszarów Polski nie tylko nie tworzy innowacji, ale ma trudności z absorbowaniem innowacji powstałych gdzie indziej. Dlatego instrumenty w postaci włączania wspierania badań naukowych i rozwoju technologiczego w regionalne programy pomocowe oraz tworzenie regionalnej sieci centrów transferu technologii należy uznać za niezbędne.

Jak już stwierdzono wcześniej, w wyniku transformacji ustroju gospodarczego, obserwujemy w Polsce bardzo zróżnicowane tempo rozwoju instytucji otoczenia biznesowego. Szczególne problemy występują w regionach problemowych, które są zacofane w rozwoju społeczno-ekonomicznym. Brak niezbędnych niematerialnych instrumentów, służących pobudzeniu rozwoju tych obszarów, prowadziłby do wieloletniej ich marginalizacji, prowadzącej do różnorodnych, negatywnych konsekwencji ekonomicznych, społecznych, politycznych oraz kulturowych.

W Polsce istotne znaczenie mają działania w każdej z opisanych sfer. W zakresie informacji, doradztwa oraz stymulowania sieci powiązań szczególne znaczenie mają agencje rozwoju regionalnego. Promowanie tworzenia terytorialnie zorientowanych sieci powiązań powinno także w Polsce stać się jednym ze skuteczniejszych sposobów stymulowania rozwoju regionalnego. Dotyczyć to może m.in.: organizacyjnych sieci w zakresie zakupów, marketingu, badań i eksportu (industrial clusters), usług publicznych, technologii, wyboru i szkoleń lokalnych menadżerów i wykwalifikowanej siły roboczej oraz dostępu do kapitału. Działania dotyczące czynnika ludzkiego powinny służyć w coraz szerszym zakresie promowaniu przedsiębiorczości, co oczywiście musi być wspierane także innymi instrumentami polityki regionalnej, tak aby pomóc potencjalnym przedsiębiorcom w przezwyciężeniu różnorodnych barier podjęcia działalności gospodarczej. Szkolenia rozpoczynane w regionie bez uruchomienia innych instrumentów polityki państwa, prowadzą bardzo często do migracji, zorganizowanych z wielkim trudem, zasobów pracy.

Rosnące znaczenie, w grupie niematerialnych instrumentów wspierania rozwoju regionalnego, ma budowanie pozytywnego obrazu regionów (image), czemu służą różnorodne techniki promocji regionu. W warunkach polskich znaczenie tego instrumentu było jak dotąd niedoceniane. Jego szersze stosowanie wymaga przyswojenia umiejętności i technik lobbingu regionalnego, co jest szczególnie trudne w przypadku regionów zacofanych w rozwoju społeczno-ekonomicznym.

Niewątpliwie rosnące znaczenie wśród tych instrumentów ma także dobra informacja na temat poziomu oraz dynamiki rozwoju społeczno-ekonomicznego w układzie terytorialnym. Jej podstawowym komponentem jest statystyka regionalna, uwzględniająca wszystkie podstawowe kategorie ekonomiczne i społeczne, poczynając od produktu krajowego brutto. Pełne dostosowanie systemu statystyki regionalnej w Polsce do wymagań Unii Europejskiej zostało zidentyfikowane jako jeden z priorytetów działań Głównego Urzędu Statystycznego.

7. Rola strategicznego programowania rozwoju regionalnego

Z faktu, iż naprawdopodobniej cała Polska będzie przedmiotem polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej (jako obszar celu 1) wynika, że szczególnie interesujące są dla nas doświadczenia krajów zaliczonych w całości jako obszary problemowe celu 1: Grecji, Irlandii oraz Portugalii. W tych trzech państwach przygotowywane są zintegrowane plany krajowe rozwoju społeczno-ekonomicznego i regionalnego, a w wyniku negocjacji z Komisją Europejską powstają, jako wspólnie akceptowany dokument będący podstawą polityki regionalnej, Podstawy Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework).

Oznacza to, że już w najbliższych latach należy podjąć w Polsce prace nad wieloletnim planem rozwoju regionalnego, zawierającym równocześnie strategię rozwoju społeczno-ekonomicznego kraju. Kierując się doświadczeniami trzech wymienionych wcześniej krajów można sformułować następujące rekomendacje dla Polski:

Przedstawione rekomendacje jednoznacznie wskazują, iż podjęcie działań edukacyjno-szkoleniowych na poziomie krajowym i regionalnym, służących empirycznemu przyswojeniu umiejętności sporządzania tego typu dokumentów planistycznych, jest zadaniem bardzo pilnym, warunkującym sprawne wykorzystanie środków Funduszy Strukturalnych, które mogą być dostępne dla Polski w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej.

* * *

Diagnoza sytuacji potwierdziła niedostatki aktualnie stosowanej instrumentacji wspierania rozwoju regionalnego w Polsce. Przedstawione uwarunkowania zewnętrzne i systemowe jednoznacznie potwierdzają potrzebę równorzędnego traktowania czterech grup instrumentów: finansowych, wspierania rozwoju infrastruktury technicznej, niematerialnych sposobów wspierania rozwoju ekonomicznego, a także strategicznego programowania rozwoju regionalnego. Skuteczne zastosowanie wszystkich czterech grup instrumentów nie jest możliwe bez przyjęcia odpowiednich rozwiązań instytucjonalnych na poziomie zarówno krajowym jak też i regionalnym. Wszystkie instrumenty powinny być rozpatrywane z punktu widzenia procesów integracyjnych Polski z Unią Europejską, czyli z uwzględnieniem w pierwszej kolejności regulacji prawne i praktyki Funduszy Strukturalnych.


V. Regionalne fundusze inwestycyjne

Uwagi wstępne

Polityka regionalna państwa zmierza do wykorzystania zróżnicowanych przestrzennie zasobów i predyspozycji dla utrwalenia wysokiego tempa wzrostu gospodarczego oraz poprawy konkurencyjności polskich towarów i usług, a także polskiej przestrzeni jako miejsca inwestowania kapitału. Polityka regionalna państwa powinna stosować instrumenty prowadzące do poprawy kondycji ekonomicznej polskich przedsiębiorstw oraz wzmacniające ich zdolność do konkurowania z innymi przedsiębiorstwami na rynku krajowym i zagranicznym.

Opisane poniżej Regionalne Fundusze Inwestycyjne (RFI) mogą być efektywnym instrumentem rozwoju regionalnego zaspokajającym potrzeby małych i średnich przedsiębiorstw. Przedsiębiorstwa prywatne potrzebują w szczególności dostępu do kapitału. Przedsiębiorstwa sektora państwowego, obok dostępu do kapitału, potrzebują efektywnej i szybkiej restrukturyzacji i prywatyzacji. Regionalne spółki inwestycyjne są w stanie zaspokoić te potrzeby.

1. Założenia i opis regionalnych funduszy inwestycyjnych

1.1. Krótki opis regionalnych spółek kapitałowych

Proponuje się utworzenie dwóch rodzajów spółek: funduszu kapitałowego (RFK) o charakterze inwestycyjnym oraz funduszu majątkowego (RFM) o charakterze depozytowym. Konstrukcja, zasady działania i zasoby obu typów funduszy są odmienne natomiast. Ich cel, to podnoszenie wartości małych i średnich przedsiębiorstw działających w regionie, wzmacnianie ich kondycji, poprawianie konkurencyjności na rynkach krajowych i międzynarodowych, tworzenie i utrzymywanie trwałych, jakościowych miejsc pracy oraz prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych (RFM).

1.1. Geneza projektu

W okresie wrzesień 1995 - lipiec 1996 r. działał Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce. W przyjętym we wrześniu 1996 r. przez Radę Ministrów „Zarysie strategii rozwoju regionalnego Polski. Raport Końcowy” opracowanym przez Zespół rekomenduje się wprowadzenie nowego instrumentu rozwoju regionalnego: regionalnych funduszy inwestycyjnych (RFI).

Od października 1996 r. działał Zespół Zadaniowy ds Polityki Strukturalnej, którego zadaniem było wypracowanie koncepcji pobudzania przez organy władzy publicznej zmian strukturalnych w gospodarce w celu utrwalenia jej wzrostu i podnoszenia międzynarodowej konkurencyjności. Dwoma głównymi obszarami tak rozumianej polityki strukturalnej była szeroko rozumiana polityka przemysłowa i polityka regionalna. Regionalne fundusze inwestycyjne zostały przedstawione w Raporcie Końcowym Zespołu Zadaniowego jako rekomendowany instrument rozwoju regionalnego.

Na potrzeby opracowania koncepcji oraz na rozpoczęcie realizacji projektu RFI (tzw. Post Privatization Assistance Project) przeznaczone zostały środki z darowizny rządu japońskiego powierzone Bankowi Światowemu. Japanese Grant No JPN 29319 POL.

1.2. Krótki opis Regionalnych Funduszy Kapitałowych

RFK jest instytucją inwestycyjną, do której inwestorzy wnieśli określoną pulę środków kapitałowych, w celu reinwestowania ich w akcje/udziały przedsiębiorstw nie notowanych na giełdzie. Po podniesieniu wartości przedsiębiorstw, w które zainwestowano, ich akcje/udziały są odsprzedawane z zyskiem. Inwestycje kapitałowe RFK mają ograniczony czas trwania (zwykle 3-7 lat).

Inwestorami RFK mogą być dowolne osoby fizyczne i prawne, polskie lub zagraniczne dysponujące nadwyżkami kapitałowymi, które mogłyby zostać ulokowane w długoterminowym przedsięwzięciu dającym jednak możliwości uzyskania wysokiej stopy zwrotu jakim jest RFK.

Wielkość kapitału RFK zależeć będzie od szeregu czynników, przede wszystkim od podaży atrakcyjnych celów inwestycyjnych regionu, w tym oferowanych przez RFM. Aktualnie działają w Polsce fundusze venture capital o bardzo zróżnicowanych rozmiarach od małych, takich jak TISE czy Caresbac Polska (kapitał spółek: 4,5 mln PLN TISE i 12,8 mln PLN Caresbac) do wielkich, należących do inwestorów międzynarodowych (np. kapitał zarządzany przez Enterprise Inwestors oferowany do zainwestowania w Polsce wynosi 500 mln USD). Zakłada się, że kapitał RFK operującego na ograniczonym terytorium i wśród małe i średnie przedsiębiorstwa (MSP), przynajmniej początkowo, będzie bliższy wymienionym tu mniejszym spółkom.

RFK może mieć postać spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, bądź spółki komandytowej, przy czym rekomenduje się raczej dwie pierwsze formy prawne.

Przedmiotem inwestycji RFK może być każdy podmiot gospodarczy rokujący nadzieję na wzrost wartości, a zarazem posiadający odpowiednią formę prawną umożliwiającą obrót akcjami/udziałami (spółka prawa handlowego). Przedmiotem inwestycji RFK mogą więc MSP działające w regionie objętym oddziaływaniem funduszu zarówno z sektora prywatnego, jak i publicznego.

RFK będzie zasadniczo nabywać mniejszościowe pakiety akcji/udziałów firm, w które będzie inwestować.

Światowe doświadczenia funduszy inwestycyjnych wskazują, że najefektywniejszą strukturą zarzadzania jest taka, w której wystepuje odrębna osobowość prawna masy majątkowej funduszu i firmy zarządzajacej. W Polsce, według tej formuły działają NFI. W celu wypełniania pewnych funkcji, w szczególności np. administrowania spraw i prowadzenia nadzoru nad spółkami portfelowymi, marketingu i sprzedaży ich akcji/udziałów itd., zarząd RFK wynająć może firmę zarządzającą, z którą zawrze umowę o świadczenie określonych usług. Korzyści tego rozwiązania są następujące:

Zasady prowadzenia działalności operacyjnej RFK powinny zostać uzgodnione co najmniej pomiędzy inwestorami funduszu i jego podmiotem zarządzającym i stanowić element polityki inwestycyjnej. Jej podstawę stanowi definicja celu tworzenia i funkcjonowania funduszu, określenie jego zasobów, zdefiniowanie poziomu ryzyka akceptowalnego dla inwestorów. Polityka inwestycyjna reguluje:

politykę dywersyfikacji i zabezpieczenia ryzyk inwestycyjnych zarówno na poziomie spółki jak i przedmiotu inwestycji.

Prawidłowe przygotowanie i precyzyjne opisanie polityki inwestycyjnej wzmacnia atrakcyjność funduszu dla potencjalnych inwestorów, podnosi jakość pracy funduszu, definiuje poziom ryzyka działalności prowadzonej przez fundusz oraz możliwości i zasady jego zabezpieczania.

Strategia wyjścia z inwestycji stanowi jeden z najważniejszych elementów procesu analitycznego, poprzedzającego decyzję o dokonaniu inwestycji. Najczęściej spotykanymi strategiami wyjścia w RFK będą:

1.3. Krótki opis Regionalnych Funduszy Majątkowych

RFM jest instytucją, do której Skarb Państwa (SP) wnosi akcje/udziały skomercjalizowanych przedsiębiorstw państwowych i/lub przedsiębiorstwa prywatyzowane w trybie prywatyzacji bezpośredniej, w celu ich restrukturyzacji, a następnie prywatyzacji (sprzedaży). Celem działania RFM jest prywatyzacja: znalezienie partnerów finansowych i strategicznych dla przedsiębiorstw znajdujących się w porfelu RFM. Przedsiębiorstwa będące przedmiotem wniesienia do RFM, to przede wszystkim te, których organem założycielskim jest wojewoda.

Inicjalny kapitał RFM potrzebny do założenia spółki mieć będzie dwojaki charakter:

Kapitały wniesione przez inwestorów spełniać mogą dwie funkcje:

- kapitału założycielskiego,

- a przez swą płynność podstawowego kapitału obrotowego pomocnego przy rozpoczynaniu działalności.

Dla określenia wartości majątku RFM istotna jest formuła wyceny akcji/udziałów. Możliwe są tu trzy warianty. Pierwszy, przed wniesieniem akcji/udziałów SP do RFM. Drugi, po wniesieniu. Trzeci, w momencie realizacji inwestycji (wyjścia). Wycena przed wniesieniem charakteryzuje się długotrwałą i skomplikowaną procedurą. Minister SP decyduje o wyborze metodologii wyceny, a firma sporządzająca wycenę wybierana jest w trybie przetargowym. Ze względu na procedury oraz na fakt, że SP nie sprzedaje akcji/udziałów RFM, preferowane byłoby przyjęcie zasady, że wniesienie akcji/udziałów SP do RFM dokonuje się według wartości księgowej netto, a tym samym wycena rynkowa spółek porfelowych RFM dokonuje się w późniejszym okresie, albo że wycena dokonuje się w momencie realizacji inwestycji.

RFM może mieć postać spółki akcyjnej.

Czas trwania RFM jest ograniczony do np. 3-5 lat, w czasie których następuje sprzedaż wszystkich przedsiębiorstw, które RFM obejmuje. Przedsiębiorstwa nie nadające się do sprzedaży zostają zlikwidowane, a nadwyżki kapitałowe uzyskane z likwidacji są reinwestowane. RFM ma więc charakter spółki „zanikającej”. Miarą jej sukcesu jest zdolność do znalezienia inwestorów dla wszystkich przedsiębiorstw objętych jej oddziaływaniem.

Początkowy udział RFM w kapitale spółek portfelowych będzie wysoki. Z upływem czasu akcje/udziały firm wchodzących w skład funduszu powinny być odsprzedawane innym inwestorom, a udział RFM w tych firmach powinien spadać aż do całkowitej sprzedaży spółek.

O ile w przypadku RFK wynajęcie firmy zarządzającej byłoby pożądane, to dla RFM byłoby ono niezbędne. Wiąże się to z zakresem udziału reprezentantów SP w nadzorze nad działalnością funduszu. Ich rola powinna polegać na określaniu strategii (rada nadzorcza) oraz sprawowaniu funkcji kontrolnych, a nie na bieżącym zarządzaniu czy administrowaniu RFM. Przedstawiciele SP powinni skupiać uwagę raczej na działalności funduszu, niż poszczególnych przedsiębiorstw wniesionych do niego.

Zasady wynagradzania zarządzających RFI powinny stymulować zarzadzającegodo sprzedaży firm portfelowych. Cel ten uzyskać można konstruując odpowiednio umowę o zarzadzanie, która - oprócz wynagrodzenia stałego - obejmować powinna elementy motywujące np. udział w zysku netto, opcje menedżerskie na objęcie akcji, akcje uprzywilejowane.

Udział RFI w prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych powinien być istotny. Aktualnie obowiązująca ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (KPPP) stosuje się do przedsiębiorstw państwowych oraz komunalnych. Przewiduje dwa tryby prywatyzacji:

Ustawa o KPPP przewiduje dwa kroki prywatyzacji pośredniej: komercjalizację przedsiębiorstwa państwowego, a następnie zbycie jego akcji/udziałów. Komercjalizacja może być przeprowadzona wyłącznie w celu prywatyzacji (art.3, ust. 2 ustawu o KPPP). Zbycie akcji/udziałów w spółkach powstałych w wyniku komercjalizacji (z zastrzeżeniem przepisów dotyczących praw pracowników oraz rolników i rybaków) odbywa się w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym. W tym pierwszym zbycie akcji odbywa się w drodze: publicznej oferty, publicznego przetargu, rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia. W trybie nadzwyczajnym (np. w drodze umowy z konkretnym inwestorem, z zawiązaną specjalnie w tym celu spółką) zbycie akcji wymaga zgody Rady Ministrów (ust.2 art. 33 ustawy o KPPP). Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w drodze komercjalizacji, a następnie zbycie akcji SP przez ich wniesienie na podwyższenie kapitału akcyjnego RFM byłoby preferowanym wariantem prywatyzacji za pomocą regionalnych funduszy inwestycyjnych.

Atrakcyjnym przedmiotem inwestycji RFI mogą być również przedsiębiorstwa i spółki stanowiące własność komunalną. Nowe przepisy o gospodarce komunalnej (....) wprowadzają zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez gminy (poza sferą użyteczności publicznej). Gminy ją prowadzące, z mocy ustawy, są zmuszone do zaniechania tej działalności. W tej sytuacji wniesienie przedsiębiorstw, ich akcji/udziałów do RFK może być interesującą ofertą dla gmin. Profesjonalne RFK, również o specjalistycznym charakterze, mogą stanowić narzędzie poprawy efektywności działania podmiotów gospodarki komunalnej, a następnie ich prywatyzacji.

W konsekwencji wniesienia akcji/udziałów SP do RFM, stanie się on wiodącym akcjonariuszem tych przedsiębiorstw. RFM jest podmiotem gospodarczym zainteresowanym efektami finansowymi restrukturyzacji wniesionych spółek. Nadzór właścicielski ze strony RFM nad spółkami portfelowymi opierać się będzie na następujących przesłankach:

Prywatyzacja przedsiębiorstw polegać będzie na sprzedaży akcji/udziałów przedsiębiorstw portfelowych przez RFM. Konstrukcja RFM zapewniać będzie realizację tego celu jako priorytetowego interesu funduszu oraz podmiotu nim zarządzającego.

1.4. Powiązania pomiędzy kapitałowymi a regionalnymi funduszami majątkowymi

Oba fundusze działają na terenie tego samego regionu. RFK i RFM są odrębnymi osobami prawnymi. Możliwe i pożądane powiązania pomiędzy nimi byłyby nastepujące:

Teoretycznie możliwe jest inwestowanie RFK w RFM. RFM może być traktowany przez RFK jak każde inne przedsięwzięcie inwestycyjne: jeśli rokuje odpowiednią stopę zwrotu z inwestycji - staje się interesujące. RFK obejmując akcje/udziały RFM znajduje się jednak w sytuacji konfliktu interesów: jako potencjalny inwestor w portfelowe spółki RFM dążyłby do jak najtańszego ich nabywania, jako współwłaściciel RFM oczekiwałby jak najdroższego sprzedawania spółek portfelowych RFK. Korzystniej więc byłoby aby RFK wchodził kapitałowo do najbardziej atrakcyjnych spółek portfelowych RFM przy pozostawieniu indywidualnym inwestorom możliwości wyboru zasilenia kapitałowego RFK, RFM bądź obu spółek. Inne korzyści z rozdzielenia funduszy:

2. Korzyści dla przedsiębiorstw

Oba fundusze działać będą w grupie małych i średnich przedsiębiorstw. RFK - zasadniczo wśród przedsiębiorstw prywatnych, choć nie wyklucza się inwestowania w przedsiębiorstwa prywatyzowane o ile będą w stanie zapewnić oczekiwaną przez inwestorów stopę zysku z inwestycji. RFM - wśród przedsiębiorstw państwowych lub z udziałem SP.

2.1. Prywatne MSP

W końcu 1996 r. w Polsce działało ponad 2,4 mln podmiotów gospodarczych. Najwięcej stanowiły zakłady osób fizycznych: 1,9 mln. Forma prawna czyni je interesującymi dla funduszy inwestycyjnych dopiero po ewentualnym przekształceniu w spółkę prawa handlowego. W końcu 1996 r. działało 98 758 spółek prawa handlowego będących w posiadaniu prywatnego kapitału krajowego oraz 28 622 tego rodzaju spółki z kapitałem zagranicznym, co czyni w sumie 127 380 podmiotów. Z tej liczby tylko 5165 (4%), to spółki akcyjne, 121 225 (95%) - to spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a 990 inne.

Badania wykazują, że przedsiębiorstwa prywatne, zwłaszcza MSP, cierpią na brak kapitału rozwojowego. RFK może być dostarczycielem kapitału oraz pozakapitałowych korzyści MSP: doradztwa, kontaktów.

Podstawowymi źródłami finansowania małych i średnich przedsiębiorstw prywatnych mogą być:

W praktyce, w Polsce drobni przedsiębiorcy mają znaczne trudności z uzyskaniem kredytu bankowego. Pomimo rozwijającego się rynku venture capital trudno im znaleźć instytucjonalnych inwestorów zewnętrznych. Inwestowanie dużych przedsiębiorstw w MSP nie jest popularne. Intytuje oferujące sybstytuty kapitału np. leasing są jeszcze zbyt słabo rozpowszechnione. MSP mogą liczyć najczęściej wyłącznie na siebie oraz swoje najbliższe otoczenie. Trudności, o których mowa dotyczą zwłaszcza drobnych przedsiębiorców zaczynających działalność. Ofiarą ich padają jednak mają nawet prężne MSP o dobrej kondycji

Lukę kapitałową odczuwaną przez MSP, w pewnej mierze, wypełnić mogą RFK.

2.2. Prywatyzacja - małe i średnie przedsiębiorstwa sektora publicznego w programie RFI

2.2.1. Prywatyzacja

W 1990 r. istniało 8441 przedsiębiorstw państwowych. Do końca marca 1997 r. 3872 z nich objęte było przekształceniami własnościowymi.

Wykres. Zmiany w liczbie przedsiębiorstw państwowych

Źródło: Zmiany strukturalne grup podmiotów gospodarki narodowej w 1996 r. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa, 1997

W 1996 r. działało jeszcze 3847 przedsiębiorstw państwowych. Wyniki finansowe tych przdsiębiorstw są nie najlepsze. W końcu 1996 r. 34,7% z nich osiągnęło stratę brutto, a 36,9% stratę netto.

Znaczna część przedsiębiorstw państwowych wymaga więc restrukturyzacji. Najlepszą drogą do ich restrukturyzacji jest zapewnienie im prywatnych właścicieli. Jedną z dróg prywatyzacji może być zastosowanie RFI.

2.2.2. Przedsiębiorstwa państwowe - potencjalne cele inwestycyjne RFM

Na przełomie stycznia i lutego 1997 r. w urzędach wojewódzkich przeprowadzone zostało badanie nt. liczby i charakterystyk przedsiębiorstw państwowych oraz spółek SP działających w województwach. W badaniu zidentyfikowano 458 spółek SP oraz 1740 przedsiębiorstw państwowych. Ich właściciel - Skarb Państwa reprezentowany przez wojewodów - ma trudności z prywatyzacją tego rodzaju podmiotów, a same przedsiębiorstwa mają niewielkie możliwości znalezienia nabywców we własnym zakresie. Tylko 625 (36%) z ogólnej liczby badanych przedsiębiorstw państwowych poddane było procesom przekształceń własnościowych.

Najważniejszą barierą wzrostu badanych przedsiębiorstw państwowych i spółek SP był brak kapitału inwestycyjnego (80% przedsiębiorstw i 70% spółek SP). Przedsiębiorstwa z trudem znosiły silną konkurencję na rynku, cierpiały na brak kapitału obrotowego oraz brak dostępu do wiedzy i innowacji. Rozwój spółek był hamowany przez wysokie zadłużenie i brak kapitału obrotowego. Rezultaty badania przedstawiono w poniższej tabeli.

Tab. Główne bariery wzrostu przedsiębiorstw państwowych w ocenie urzędów wojewódzkich (liczba badanych przedsiębiorstw - 1008, liczba badanych spółek - 60)

Przedsiębiorstwa państwowe

Spółki SP

Główne bariery wzrostu

Liczba

Procent

Liczba

Procent

Brak dostępu do know-how

377

37

10

17

Brak kapitału inwestycyjnego

805

80

41

68

Brak kapitału obrotowego

423

42

29

48

Silna konkurencja

589

58

8

13

Zadłużenie

110

11

31

52

Wszystkie bariery, o których mowa, mogłyby być przezwyciężone dzięki uczestnictwu przedsiębiorstw i spółek w programie RFI. Dzięki profesjonalnemu zarządzaniu przez RFM, przedsiębiorstwa tego rodzaju uzyskać mogą pomoc strategiczną, doradztwo, środki na restrukturyzację i wreszcie zostać sprywatyzowane.

Badanie pokazało, że 1008 przedsiębiorstw i 60 spółek SP mogłoby potencjalnie być obiektem zaiteresowania RFM. Po weryfikacji polegającej na przyjęciu przedsiębiorstw rentowych, mających potencjał rozwojowy i dynamiczne kierownictwo oraz na odrzuceniu przedsiębiorstw z branż niekonkurencyjnych i/lub trudnych do prywatyzacji, liczba przedsiębiorstw, które mogłyby znaleźć się w portfelach regionalnych funduszy majątkowych określona została na 666. Po uwzględnieniu ewentualnych innych czynników (np. niechęci załóg i kierownictw przedsiębiorstw do RFM, wyboru innych dróg prywatyzacji), liczba ta wystarczy do stworzenia kilku do kilkunastu RFM na terenie kraju. Rozmieszczenie terytorialne wybranych przedsiębiorstw znaleźć można w Aneksie 3.

3. Korzyści jakie daje RFI inwestorom

RFK i RFM dają inwestorom możliwość ulokowania wolnych środków i zdywersyfikowania swojego portfela inwestycyjnego. Oba fundusze nastawione są na inwestorów długoterminowych. Oba stwarzają możliwość uzyskania wysokiej stopy wzrostu przy różnych typach ryzyka. W RFK ryzyko wynika ze sposobu oszacowania stopy wzrostu inwestycji w podmioty prywatne. W RFM ryzyko wiąże się ze zdolnością funduszu do przeprowadzenia restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.

4. Co oznacza „regionalność” RFI?

4.1. Regionalizacja inwestycji jako szansa dla RFI

Zakłada się, że RFK i RFM działać będą w określonym regionie kraju. Region rozumiany jest tu jako terytorialna całość społeczno-ekonomiczna niekoniecznie będąca wyodrębnioną jednostką administracyjną. Obszar oddziaływaniu RFI nie musi być bardzo ściśle i formalnie określony (np. przez zapisy statutowe). Powinien być raczej traktowany jako umowny, ułatwiający funduszowi działanie. Regionalizacja funduszu nie polega w szczególności na

5.2. Korzyści z regionalnosci dla RFI

Fakt działania na określonym terytorium oznaczać powinien wykorzystanie przez RFI szansy jaką daje lepsza znajomość terenu i związana z tym możliwość specjalizacji RFI. Wykorzystanie tych możliwości zmniejsza ryzyko RFI i daje mu przewagę w porównaniu do uniwersalnych funduszy inwestycyjnych działających na terenie całego kraju lub w skali międzynarodwej. Skupienie inwestycji fundusz, stwarza możliwość obniżki kosztów jego działania (dotyczy to np. komunikowania się, przejazdów).

Korzyści regionalizacji dla funduszu:

4.3. Korzyści dla regionu

Fundusze inwestycyjne nie są panaceum rozwoju regionalnego i nie oferują kapitału zaspakajającego potrzeby kapitałowe wszystkich, a nawet większości podmiotów. Operują w pewnym segmencie rynku kapitałowego, który jest mało atrakcyjny dla bardziej „masowych dostawców kapitału”, takich jak banki czy giełda. Klientami funduszy są przedsiębiorstwa niewielkie, przedsięwzięcia we wczesnej fazie rozwoju, wymagające znacznego wkładu ze strony dostawcy kapitału w powodzenie przedsięwzięcia (np. doradztwa) i znacznej wiedzy dla oceny ich szans rozwojowych.

Dzięki działaniu i współdziałaniu obu typów spółek spodziewać się można osiągnięcia następujących celów regionalych:

5. Kwestie podatkowe

Z punktu widzenia prawa podatkowego i obciążeń podatkowych RFI, są - generalnie rzecz ujmując - podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą. Podlegają zatem, co do zasady, wszystkim tym regulacjom, które dotyczą tego typu podmiotów i tego typu działalności.

Podstawowym problemem w przypadku funduszu inwestycyjnego jest stosowanie zasady tzw. „obojętności podatkowej”. Polega ona na tym, że dla inwestora funduszu obojętnym jest czy inwestuje w spółkę, czy też nabywa bezpośrednio papiery wartościowe będące przedmiotem inwestycji funduszu. Skala obciążeń podatkowych inwestora powinna być taka sama, niezależnie od tego czy inwestuje bezpośrednio, czy też pośrednio przez fundusz. Brak uregulowań w tym zakresie powoduje zjawisko tzw. podwójnego opodatkowania polegające na tym, że dochód funduszu najpierw podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym w spółce, a następnie u wspólników jako dywidenda. W obowiązującym prawie w Polsce wspólnik i spółka są odrębnymi podmiotami prawa i z tego tytułu każde z nich jest odrębnie opodatkowane. Rozwiązania światowe przewidują dla funduszy inwestycyjnych szczególne regulacje polegające na zwalnianiu funduszy z podatku dochodowego. W Polsce, efekt podwójnego opodatkowania jest szczególnie niekorzystny dla osób fizycznych. W odniesieniu bowiem do osób prawnych przepisy łagodzą jego skutki. Np. w ramach podatkowej grupy kapitałowej podwójne opodatkowanie zostało wyeliminowane, natomiast dla innych osób prawnych istnieje możliwość odliczenia od kwoty podatku, zapłaconego według stawki 38% kwot podatków uiszczonych od otrzymanych dywidend (co w pewnym stopniu niweluje efekt podwójnego opodatkowania).

Jeśli RFI zarządzane będzie przez odrębną firmę zarządzającą, wystąpi opodatkowanie usługi zarządzania przedsiębiorstwem podatkiem VAT (22%). Koszt tej usługi stanowić będzie dla RFI koszt działalności. Usługi tego typu powinny być zwolnione z VAT, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku usług świadczonych przez firmy zarządzające funduszami powierniczymi w zakresie obrotu papierami wartościowymi.

Wnoszenie aportu (w postaci np. akcji skomercjalizowanych przedsiębiorstw) do spółki prawa handlowego w zamian za objęcie udziałów lub akcji może być opodatkowane podatkiem od towarów i usług (art. 2, ust 3, ustawy ). W świetle ostatnich zmian w ustawie o podatku od towarów i usług (z dn. 21 listopada 1996) oraz przyjętej interpretacji Ministerstwa Finansów dominuje w urzędach skarbowych przekonanie, że czynność wnoszenia aportu jest opodatkowana podatkiem VAT (22%).

6. Otoczenie RFI - aspekty regionalne

6.1. Instytucje oferujące kapitał właścicielski wśród innych instytucji finansowych w regionie

Zasadnym wydaje się zaakceptowanie trzech podstawowych funkcji RFI (zarówno RFK, jak i RFM) jako regionalnej instytucji, dostarczającej źródeł finansowania dla rozwoju przedsiębiorstw.

Po pierwsze, RFI powinien stanowić nowe źródło finansowania, wykorzystując do prowadzenia bezpośrednich inwestycji kapitałowych własne środki finansowe. W tym wypadku możliwości inwestycyjne funduszu zależeć będą od jego zasobności (zdolności) kapitałowej.

Po drugie, RFI powinien prowadzić działalność ułatwiającą dostęp do już obecnych w regionie źródeł kapitału tzn. stwarzać sprzyjające warunki i inicjować różnorakie schematy współfinansowania (RFI jako instytucja inicjująca i stymulująca montaż finansowy). Przykładowo, fakt obecności Funduszu w przedsięwzięciu powinien zachęcać inne działające w regionie instytucje do współfinansowania tegoż przedsięwzięcia. A zatem, szczególne ważna wydaje się prawidłowa współpraca RFI z lokalnymi bankami, lokalnymi instytucjami poręczycielskimi, towarzystwami leasingowymi, ewentualnie innymi instytucjami oferującymi kapitał.

Po trzecie, RFI mógłby pełnić funkcje gwarancyjne, jako podmiot umożliwiający uruchomienie finansowania, np. przez bank, dzięki redukcji ryzyka - poręczenie za zobowiązania podmiotu finansowanego w warunkach jednoczesnego uczestnictwa kapitałowego w danym przedsięwzięciu przez samą spółkę. W istocie funkcja ta stanowi szczególny przypadek uruchamiania schematów mających na celu współfinansowanie. W pewnych przypadkach RFI mógłby udzielać pożyczek spółce portfelowej.

6.2. Infrastruktura doradcza, szkoleniowa, informacyjna wspierająca przedsiębiorczość

Dla rozwoju przedsiębiorczości, szczególnie małych i średnich przedsiębiorstw duże znaczenie ma tzw. infrastruktura wspierania przedsiębiorczości, pomagająca (na zasadach komercyjnych lub niekomercyjnych) w rozwoju i funkcjonowaniu przedsiębiorstw poprzez zapewnianie odpowiedniego doradztwa, szkoleń, informacji etc. Do najbardziej rozpowszechnionych rodzajów instytucji wspierających przedsiębiorczość można zaliczyć centra wspierania biznesu, firmy doradcze, firmy i instytucje szkoleniowe, centra informacji.

Istnienie takiej dobrze rozwiniętej infrastruktury jest koniecznym warunkiem rozwoju i aktywnej działalności RFI. Dla aktywnego RFI nieodzowna jest możliwość korzystania z instytucji, które mogą przeszkolić pracowników samego RFI, a także przedsiębiorstw, których udziały są w jego posiadaniu, przeanalizować sytuację danego przedsiębiorstwa i możliwe zmiany w sposobie jego działania, dokonać analizy możliwości kooperacji między rozmaitymi przedsiębiorstwami znajdującymi się „w portfelu” danego RFI.

Współpraca tego typu instytucji z RFI może też polegać na przekazywaniu sobie potencjalnych klientów, organizowaniu wspólnych przedsięwzięć (np. szkoleń), ewentualnie inicjowaniu powoływania nowych instytucji i wspomaganiu ich działania.

6. 3. Regionalne fundusze inwestycyjne jako element zintegrowanych programów rozwoju regionalnego

Tworzenie i funkcjonowanie RFI powinno być nierozerwalnie związane z polityką regionalną państwa i programami regionalnymi tworzonymi w większości województw. Kształt i sposób działania RFI w poszczególnych regionach powinien brać pod uwagę specyfikę lokalnej gospodarki, a także przyjętą strategię rozwoju województwa. W szczególności trzeba wziąć pod uwagę, że w niektórych sytuacjach utworzenie RFI z udziałem środków publicznych może utrudnić lub opóźnić tworzenie funduszy o charakterze stricte komercyjnym.

Projektując rolę RFI w programach regionalnych trzeba też brać pod uwagę ograniczenia prawne związane z finansowaniem tego typu instytucji ze środków publicznych i pełnieniem w ich organach funkcji przez osoby sprawujące urzędy publiczne (ustawa o zamówieniach publicznych, ustawa o ograniczeniu działalności gospodarczej przez niektóre osoby sprawujące funkcje publiczne).

Rola RFI w programach regionalnych powinna być też skorelowana z działalnością agencji rozwoju regionalnego, prowadzących dotąd w niektórych wypadkach na szeroką skalę tego typu działalność wspierającą rozwój przedsiębiorczości, także o charakterze venture capital.

7. Konkluzje - rekomendacje

7.1. Sugerowane zmiany prawne

Przedstawione powyżej RFI można utworzyć przy aktualnie obowiązujących przepisach prawnych. Ich działanie byłoby jednak znacznie bardziej efektywne, gdyby funkcjonowały w bardziej sprzyjającym środowisku prawnym.

Regulacje prawne dotyczące RFK

Aktualne regulacje prawne pozwalają na stworzenie RFK, ale nie czynią ich atrakcyjnymi celami inwestowania, głównie ze względu na podwójne opodatkowanie oraz konieczność płacenia przez firmę zarządzającą podatku VAT. Pożądane byłoby wprowadzenie odpowiednich regulacji prawnych zwalniających RFK z podatku dochodowego, jak też w ustawie o VAT zwolnienie od opodatkowania usług zarządzania spółkami inwestycyjnymi.

Ustawa o RFM

Powinna zawierać następujące regulacje:

7.2. Działania wspierające ze strony władz publicznych

Działania te podzielić można na dwie grupy:

7.2.1. Wsparcie przy tworzeniu RFI i w fazie inicjalnej

Może obejmować:

Tworzenie korzystnego klimatu politycznego

Rząd oraz jego agendy powinny traktować RFI jako ważny instrument rozwoju regionalnego popierany przez państwo. Wskazane byłoby przyciąganie potencjalnych inwestorów, zwłaszcza banki do kapitałowego uczestnictwa w RFI, prowadzenie akcji wyjaśniającej i promujacej RFI wśród terenowych organów administracji państwowej (zwłaszcza wojewodów).

Zapewnienie know-how i wsparcia doradczego

Wymagać go będą przede wszystkim partnerzy lokalni i regionalni tworzący fundusze. Działania w tym zakresie polegałyby na sfinansowaniu lub dofinansowaniu ze środków z budżetu państwa bądź pomocy zagranicznej:

Bezpośrednie wejście kapitałowe ze środków publicznych do RFI

Powinno mieć miejsce w ograniczonym zakresie, wyłącznie w regionach stanowiących priorytety restrukturyzacyjnej polityki regionalnej państwa, zwłaszcza takie, co do których trudno oczekiwać zainteresowania prywatnych inwestorów (np. regiony Ściany Wschodniej, popegeerowskie).

7.2.2. Wsparcie dla przedsiębiorstw znajdujących się w polu oddziaływania RFI.

Doświadczenia europejskie wskazują, że powodzenie RFI w równym stopniu zależy od konstrukcji i jakości samej instytucji RFI, jak od otoczenia, w którym działa. RFI nie powinien być jedyną instytucją wspierania przedsiębiorczości w regionie. Powinien natomiast działać w sieci instytucji tzw. infrastruktury biznesu, które zapewniają przedsiębiorstwom usługi pozwalające poprawić kondycję ekonomiczną firmy i jej konkurencyjność. Wsparcie dla RFI ze strony państwa przybrać może więc postać bezpośrednią (opisną w pkt.9.2.1.) ale także dla powodzenia RFI ważne okazać się może wsparcie pośrednie polegające na:

Infrastruktura finansowa: inne instrumenty finansowe poza RFI

Kapitał właścicielski oferowany przez RFI zaspokaja tylko część potrzeb przedsiębiorstw. Wskazane byłoby uzupełnienie go poprzez inne instrumenty finansowe, których użycie przez przedsiębiorstwa zwielokrotniłoby efekt wejścia RFI. Należą do nich:

- linie kredytowe oferujące krótko- i średnioterminowy kapitał rozwojowy dla przedsiębiorstw. Wskazane byłoby aby linie tego rodzaju uruchomić dla wszystkich przedsiębiorstw z regionu objętego oddziaływaniem RFI. Ich użycie wzmacniałoby przedsiębiorstwa będące potencjalnymi celami inwestycyjnymi dla RFI oraz przedsiębiorstwa, w których RFI miałoby udziały,

- lokalne i regionalne fundusze poręczeń kredytowych ułatwiające dostęp do kapitału bankowego, w tym do kapitału dostępnego w ramach wspomnianej wyżej linii kredytowej. Powinien powstać krajowy system takich funduszy zakładający centralną reasekurację portfeli funduszy lokalnych, dokapitalizowany ze środków budżetu państwa. Dokapitalizowanie funduszy dotyczyłoby tylko tych, które działają w regionach priorytetowych określonych w polityce regionalnej państwa (obszary rolnicze, stare regiony przemysłowe, zagrożone strukturalnym bezrobociem itd.). Dokapitalizowanie dotyczyć mogłoby także kredytów na cele preferowane w polityce gospodarczej państwa np. inwestowanie w nowe technologie, przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska, prozatrudnieniowe itd.

Infrastruktura doradcza, informacyjna, szkoleniowa

Przedsiębiorstwa objęte oddziaływaniem RFI wymagać będą znacznego wsparcia dla przeprowadzenia restrukturyzacji i osiągnięcia przez nie konkurencyjności na rynkach regionaych, krajowych i zagranicznych. Zarazem niewielką ich liczbę stać będzie na opłacenie komercyjnych cen za usługi poprawiające ich zarządzanie, marketing, umożliwiające innowacje i wprowadzenie nowych technologii itd. Interwencja państwa w tej sferze polegać powinna na przygotowaniu i sfinansowaniu lub dofinansowaniu programów świadczenia tego rodzaju usług przez sieć regionalnych i lokalnych instytucji świadczących usługi dla biznesu.

Programy owe powinny być ukierunkowane polityką państwa oraz specyfiką regionu, w którym działają.

W regionach, w których istnieją ośrodki zdolne do świadczenia usług technologicznych takie jak: istniejące placówki naukowe, badawcze bądź specjalnie tworzone centra/parki technologiczne możliwe byłoby działanie programów transferu technologii i innowacji. W innych regionach - w zależności od ich specyfiki i ukierunkowania RFI - wspierane powinny być instytucje świadczące pomoc przedsiębiorstwom rozpoczynającym, rozwijającym się lub dojrzałym. RFI współpracować mogłyby z istniejącymi lub nowopowstałymi inkubatorami przedsiębiorczości lub centrami technonologicznymi.

W regionach słabo rozwiniętych gospodarczo niezbędne byłoby finansowanie usług poprawiających kooperację przedsiębiorstw z dużymi podmiotami działającymi na rynku krajowym i międzynarodowym np. sieć podwykonawstwa, clustering przedsiębiorstw tego samego typu współpracujących z dystrybutorem itp. Programy finansowane z budżetu państwa lub pomocy zagranicznej obejmowałyby więc uczestnictwo w targach, promocję, kontakty partnerskie itp.

VI. Podsumowanie i rekomendacje

1. Przyjmując we wrześniu 1996 roku rekomendacje Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Rząd RP uznał politykę rozwoju regionalnego za integralny element polityki strukturalnej. Przebieg i skutki transformacji dowiodły bowiem bezspornie, że struktura gospodarczo-przestrzenna Polski, ukształtowana w znaczącym stopniu przez priorytety autarchicznego realnego socjalizmu, wykazuje wyraźnie zróżnicowaną zdolność do reagowania na impulsy otwartej na świat gospodarki rynkowej. Wymownym tego przejawem jest proces polaryzacji przestrzennej oraz znaczące przewartościowania w rankingach regionów. Generalnie można stwierdzić, że zyskują regiony wielofunkcyjne, o bogatej infrastrukturze, relatywnie wyższym poziomie edukacji i sprzyjającym otoczeniu biznesu, tracą zaś byli beneficjenci realnego socjalizmu - regiony koncentrujące przemysł wydobywczy, militarny oraz państwowe rolnictwo. Polska polityka regionalna stanęła więc wobec klasycznego dla swego gatunku dylematu:

2. Praktyka siedmiu lat polskiej transformacji oraz bogate doświadczenia Unii Europejskiej dowodzą, że powyższe opcje nie muszą i nie powinny być traktowane alternatywnie. Już w powołanym wyżej raporcie Zespołu Zadaniowego przyjęto, że nadrzędnym celem polityki rozwoju regionalnego powinno być „efektywne wykorzystanie zróżnicowanych przestrzennie zasobów i predyspozycji dla utrwalenia wysokiego tempa wzrostu gospodarczego oraz dla poprawy konkurencyjności polskich towarów i usług, a także - polskiej przestrzeni jako miejsca inwestowania kapitału”. Jednocześnie realizacja wyrównawczych aspektów polityki regionalnej ma być dokonywana poprzez „tworzenie warunków do podejmowania efektywnych inwestycji, prowadzących w dłuższym okresie czasu do poprawy konkurencyjności polskich regionów w skali europejskiej i globalnej”. W ten sposób uznano, iż wspólnym mianownikiem pozornie konkurencyjnych opcji jest tworzenie warunków do efektywnego rozwoju, stosownie do zróżnicowanych przestrzennie zasobów i predyspozycji oraz uwarunkowań i ograniczeń. Grupa Robocza nr 4 podjęła zadanie sformułowania propozycji instrumentacji tak rozumianej polityki rozwoju regionalnego.

3. Poważnym utrudnieniem w realizacji tego zadania jest brak przesądzeń co do kształtu przyszłej organizacji terytorialnej kraju; w przywołanych wyżej rekomendacjach Zespołu Zadaniowego uznano bowiem, że przesądzenia te stanowią warunek sine qua non, aby „przygotować szczegółowe propozycje mechanizmów i instrumentów polityki rozwoju regionalnego, właściwych dla przyjętego modelu”. Szczególnym mankamentem jest brak upodmiotowienia szczebla pośredniego między centrum a samorządem lokalnym. W tej sytuacji propozycje Grupy Roboczej koncentrują się na instrumentacji polityki regionalnej państwa, prowadzonej przez jego organy centralne, ze szczególnym uwzględnieniem kontekstu współdziałania z Komisją Europejską w okresie preakcesyjnym. Przyjmuje się bowiem, że dostosowanie instytucji, procedur i instrumentów ekonomicznych polskiej polityki regionalnej do standardów Unii Europejskiej warunkować będzie efektywny dostęp do funduszu PHARE w okresie najbliższym, w dalszej zaś przyszłości - dostęp do Funduszy Strukturalnych UE, wśród których Fundusz Regionalny odgrywać będzie niewątpliwie kluczową rolę.

4. Równorzędnym czynnikiem kształtowania instrumentarium polityki rozwoju regionalnego powinna być reforma terytorialnej organizacji kraju (a przynajmniej - jej jednoznaczna zapowiedź), polegająca na rzeczywistej dekoncentracji i decentralizacji władzy publicznej poprzez wykreowanie upodmiotowionego szczebla publicznego, pośredniego między samorządową gminą a centrum. Trzeba wyraźnie podkreślić, iż sam fakt istnienia regionalnych podmiotów władzy publicznej jest z punktu widzenia funkcjonowania polityki regionalnej istotniejszy, niż kształt geograficzny regionów, a tym bardziej niż nazwa „pośredniej” jednostki terytorialnej. Oczywiście, duże regiony o znaczącym potencjale ekonomicznym tworzyłyby korzystniejsze warunki do głębokiej decentralizacji władzy publicznej, gdyż byłyby zdolne do przejęcia szerszego pakietu zadań do realizacji w oparciu o własne zasoby finansowe. Doświadczenia europejskie nie potwierdzają jednak ani absolutnej przewagi modelu „wielkich regionów”, ani, co szczególnie ważne, nie upoważniają do wysuwania na pierwszy plan problemu unifikacji potencjałów ekonomicznych regionów. Przeciwnie, nawet w krajach federalnych (a więc z natury silnie zdecentralizowanych) współistnieją duże i małe regiony, wyposażone w identyczne prerogatywy podmiotowości.

Istotą polityki rozwoju regionalnego jest wykorzystywanie różnorodności regionów, ich specyficznych cech, zasobów i predyspozycji, dla wzbogacenia szans rozwojowych kraju i poprawy konkurencyjności jego gospodarki. Licząc się więc z nieuchronną standaryzacją i unifikacją polityki interregionalnej, prowadzonej w skalach ponadpaństwowej i państwowej, trzeba równocześnie zadbać o stworzenie swoistej przeciwwagi, tj. warunków do prowadzenia w zróżnicowanych regionach zróżnicowanej polityki intraregionalnej, we własnym imieniu, na własną odpowiedzialność i w oparciu o własne środki.

5. Kolejnym czynnikiem kształtującym instrumentarium polityki rozwoju regionalnego w Polsce będzie w wyobrażalnej przyszłości dysproporcja między szczupłością środków na rozwój (własnych i pomocowych z zagranicy), a ogromem najskromniej nawet szacowanych potrzeb. Nie ma więc alternatywy dla rygorystycznie traktowanego kryterium efektywności, któremu muszą być podporządkowane wszelkie inicjatywy wydatkowania środków publicznych, także na rozwój regionalny. Niedostatek środków będzie wymuszał ostrą selekcję celów oraz kierunków działania. Szanse będą miały przede wszystkim przedsięwzięcia rokujące efekty synergetyczne, a jednocześnie aprobowane przez krajowych i zagranicznych uczestników montażu finansowego, warunkującego ich realizację. Instrumentarium polityki rozwoju regionalnego powinno zapobiegać więc rozpraszaniu energii i środków na przygotowywanie projekt*w, które cechom takim nie odpowiadają i nie mają szans realizacji, np. ze względu na kolizję z zasadami konkurencji, zagrożenia dla środowiska przyrodniczego, czy też brak wymaganej przejrzystości w fazie przygotowania, realizacji czy funkcjonowania inwestycji. Aby zapewnić odpowiednią selekcję, a równocześnie promocję wybranych programów i projektów, niezbędnym staje się wykreowanie adekwatnej struktury instytucjonalnej, zdolnej do sterowania przygotowaniem i realizacją programów regionalnych. Doświadczenia europejskie dowodzą, że taka struktura jest kluczowym elementem instrumentarium polityki rozwoju regionalnego, decydującym o efektywności i sprawności wydatkowania środków publicznych w tej sferze.

6. W Polsce struktura taka dotychczas nie powstała. Utworzono wprawdzie w wielu resortach komórki organizacyjne do spraw polityki regionalnej, nie został jednakże, co jest rozstrzygające, wyznaczony organ naczelny do spraw polityki regionalnej, odpowiedzialny za jej funkcjonowanie oraz uprawniony do koordynacji w tym zakresie. Luki tej nie zapełnia, i zapełnić nie może, utworzony w lutym 1997 r. Komitet Rozwoju Regionalnego Rady Ministrów, spełniający funkcje wyłącznie pomocnicze oraz opioniodawcze dla Rady Ministrów. Powołany rozporządzeniem RM, nie ma podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek decyzji oraz do sprawowania funkcji koordynacyjnych. Mimo więc literalnej realizacji przez Rząd rekomendacji Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Regionalnej w Polsce, który domagał się utworzenia komitetu pod tą nazwą, nie została spełniona jego intencja: chodziło bowiem wyraźnie o komitet o statusie, uprawnieniach i funkcjach porównywalnych z obecnym Komitetem Integracji Europejskiej, a więc o komitet zdolny do pełnienia funkcji koordynacyjnych i wyposażony w adekwatne środki działania, w tym w urząd, stanowiący jego zaplecze logistyczne i merytoryczne.

Przekształcenie Podkomitetu KERM w Komitet Rozwoju Regionalnego RM nie zmieniło więc instytucjonalnego usytuowania problematyki rozwoju regionalnego. Po reformie Centrum Gospodarczego Rządu nadal brak jest podmiotu tej polityki na szczeblu centralnym, a podział funkcji w omawianym zakresie jest mało czytelny. Uprawnienia do programowania polityki regionalnej (poprzednio - CUP) podzielone zostały (w sposób daleki od precyzji) między Ministerstwo Gospodarki a Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, zaś politykę regionalną państwa mają realizować, tak jak dotychczas, wszystkie zainteresowane merytorycznie resorty, każdy w ramach posiadanych uprawnień i środków.

Sytuacja ta jest szczególnie niepokojąca w perspektywie wyraźnego przyspieszenia procesów dostosowawczych do członkostwa Polski w UE. Brak instytucjonalnego partnera dla organów Komisji Europejskiej i innych partnerów zagranicznych opóźnia i utrudnia osiągnięcie przez Polskę gotowości do efektywnej współpracy. Dotyczy to zwłaszcza przygotowywania niezbędnych dokumentów programowych i wniosków finansowych, umożliwiających wspieranie środkami pomocowymi polityki rozwoju regionalnego w Polsce, w okresie pre- i poakcesyjnym. Przestrogą powinny być dla nas doświadczenia tych kraj*w, które za brak przygotowania instytucjonalnego do współpracy z UE zapłaciły wieloletnim opóźnieniem dostępu do Funduszy Strukturalnych.

7. Brak jest również odpowiedniej do potrzeb i do standardów europejskich bazy instytucjonalnej polityki regionalnej na szczeblu „regionów wojewódzkich”. Wojewoda jest urzędnikiem rządowym, nie jest więc, przynajmniej formalnie, odrębnym podmiotem prawnym, zdolnym do prowadzenia polityki rozwoju w imię własnych celów, na własną odpowiedzialność polityczną oraz w oparciu o własne środki. Brak wybieralnej władzy publicznej, zdolnej do takiego działania, jest łagodzony tworzeniem różnorodnych gremiów, skupiających aktorów regionalnej sceny politycznej i gospodarczej, jako nieformalnych „reprezentacji społeczności regionalnej”. Trzeba wyraźnie stwierdzić, iż mimo wątpliwości natury prawnej, gremia te spełniają w większości pożyteczną rolę w sferze artykulacji i realizacji polityki intraregionalnej. Bywają też skuteczną formą nacisku na centrum w sferze kształtowania polityki interregionalnej. Są jednak i negatywne skutki funkcjonowania tego swoistego prowizorium systemowego. Obok wątpliwości co do prawnych podstaw funkcjonowania takich gremiów, należy do nich także swoisty kamuflaż istnienia luki systemowej, jaką jest brak podmiotu polityki regionalnej pomiędzy centrum a samorządową gminą. Brak ten rozstrzyga o centralistycznym charakterze terytorialnej organizacji państwa i jest rażącym dysonansem wobec deklaracji dekoncentracji, decentralizacji i uspołecznienia władzy publicznej w Polsce. Również w relacjach do wymogów UE obecny model organizacji terytorialnej państwa nie jest z pewnością kompatybilny i nie rokuje harmonijnego współdziałania z instytucjami europejskimi w okresie pre- i poakcesyjnym.

8. Polityka regionalna państwa realizowana jest w Polsce wielotorowo. Środki publiczne na ten cel (budżetowe, funduszy celowych) oraz środki pomocowe z zagranicy powierzane są różnym podmiotom. Sytuacja taka nie odbiega od rozwiązań stosowanych wśród krajów UE, gdzie polityka regionalną sensu largo zajmuje się większość resortów gospodarczych i infrastrukturalnych. Różnica polega na niedostatecznej przejrzystości oraz na braku koordynacji w sferze alokacji i realizacji środków, wspierających rozwój regionalny. W krajach UE funkcjonują instytucje i procedury monitoringu i koordynacji, zarówno na szczeblu ogólnokrajowym, jak i w regionach, o różnym zresztą statusie i  kształcie geograficznym. W Polsce choćby prosta ewidencja środków, dysponowanych centralnie na rozwój regionalny, napotyka na nieprzezwyciężalne trudności metodyczne i warsztatowe. Pełnym monitoringiem terytorialnym objęto dotąd jedynie wykorzystanie dwóch rezerw budżetowych (dla gmin szczególnie zagrożonych wysokim bezrobociem strukturalnym oraz na wsparcie regionalnych programów restrukturyzacji) oraz realizację programów pomocowych, zarządzanych przez Polską Agencję Rozwoju Regionalnego. Alokacja terytorialna programów sektorowych i horyzontalnych realizowanych w oparciu o środki krajowe i pomoc zagraniczną, pozostaje słabo rozpoznana. W tym stanie rzeczy niemożliwe jest spełnienie wysuwanego już wielokrotnie postulatu sporządzania mapy międzywojewódzkich przepływów środków publicznych, która zapewniłaby przejrzystość relacji centrum - regiony wojewódzkie w tym zakresie. Brak takiej przejrzystości może okazać się poważną przeszkodą w niezbędnej obiektywizacji kryteriów wyboru regionów - beneficjentów przyszłych programów pomocowych.

9 . Mimo opisanych braków i mankamentów, do czasu reformy terytorialnej organizacji kraju i upodmiotowienia regionów, nie należy tworzyć scentralizowanego funduszu budżetowego, bądź parabudżetowego dla wspierania rozwoju regionalnego. Istotą funkcjonowania takiego funduszu powinno być zasilanie inwestycyjnej części budżetów regionalnych na stabilnych i przejrzystych zasadach (por. doświadczenia hiszpańskie), a to może nastąpić dopiero wówczas, gdy:

Do tego czasu finansowanie rozwoju regionalnego przebiegać powinno przy wykorzystaniu dotychczas funkcjonujących zasad, jednakże w warunkach poprawy ich przejrzystości i pełnego monitoringu ex ante, w trakcie i ex post. Montaż finansowy powinien być wynikiem dobrowolnych uzgodnień i umów podmiotów, dysponujących poszczególnymi źródłami środków, a więc: rezerwami budżetowymi, budżetami wojewodów, funduszami celowymi, środkami własnymi samorządów terytorialnych, środkami zagranicznych programów pomocowych, wreszcie środkami niepublicznymi.

10. Ważnym czynnikiem niwelowania luki kapitałowej w regionach mogą stać się regionalne fundusze inwestycyjne. Ułatwiając prywatnym, małym i średnim przedsiębiorstwom (MSP) dostęp do kapitału oraz przyspieszając restrukturyzację i prywatyzację przedsiębiorstw, pozostających pod właścicielskim nadzorem wojewodów, spółki typu kapitałowego i majątkowego (depozytowego) wzbogaciłyby zbiór instytucji otoczenia biznesu w  regionie, przyczyniając się do poprawy jego konkurencyjności i atrakcyjności dla inwestorów. Spółki takie można tworzyć na istniejących w Polsce podstawach prawnych, czego dowodzą podjęte już inicjatywy w tym zakresie. Ich wsparcie ze strony organów państwowych powinno zmierzać m.in. do równoczesnego tworzenia w regionach spółek o charakterze kapitałowym oraz o charakterze majątkowym, co umożliwiałoby uzyskanie efektu synergicznego.

11. Do 1999 r. podstawowym źródłem wsparcia preakcesyjnych procesów dostosowawczych w Polsce ze strony Komisji Europejskiej będzie fundusz PHARE. Od sposobu i efektów jego spożytkowania zależeć będzie z pewnością skala i formy pomocy w kolejnym etapie preakcesyjnym. Nie antycypując wyników przyszłych negocjacji w tym zakresie, wypada obecnie skoncentrować się na jak najsprawniejszym przygotowywaniu i realizacji programów i projektów, finansowanych z PHARE. W sferze wspierania rozwoju regionalnego szczególna rola powinna przypaść Fundacji Skarbu Państwa, pod nazwą Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, której atutem jest kapitał doświadczeń, zebranych w trakcie sprawnej realizacji pionierskiego (w skali Europy Środkowej i Wschodniej) programu STRUDER oraz Fundacji Programów Pomocowych dla Rolnictwa (FAPA). Nabyte umiejętności współpracy z instytucjami europejskimi predestynują PARR do rozwinięcia funkcji informacyjno-instruktażowych oraz promocyjnych w sferze wdrażania do polskiej praktyki europejskich wzorców i standardów przygotowywania planów, strategii, programów i projektów. Podobnie wykorzystać należy w tym celu potencjał i doświadczenia FAPA w regionalnych programach rozwoju i modernizacji rolnictwa. Na podstawie bowiem dotychczasowych doświadczeń (także najświeższych, związanych z pracami nad regionalnymi programami pilotażowymi) można stwierdzić, że umiejętności sporządzania takich dokumentów są w Polsce wysoce niewystarczające, co może stać się w przyszłości trudną do pokonania barierą w dostępie do środków pomocowych UE, przede wszystkim zaś do Funduszy Strukturalnych.

12. Uwarunkowania, przesłanki i zasady budowy ekonomicznego instrumentarium polityki rozwoju regionalnego zostały omówione szeroko w Rozdziale II Raportu, zaś bogate spektrum rozwiązań stosowanych w UE i w krajach członkowskich zawierają załączone ekspertyzy J. Bachtlera i P. Metge*a. W Rozdziale IV poddano analizie szanse i możliwości adaptacji tych rozwiązań w warunkach polskich. Analizy te, a także dyskusje z partnerami krajowymi i zagranicznymi doprowadziły do sformułowania następującej tezy: nie ma ani potrzeby, ani możliwości kompleksowego zaprojektowania uniwersalnego instrumentarium ekonomicznego polityki rozwoju regionalnego, wyabstrahowanego z czasu i  z  przestrzeni. Wybór konkretnych instrumentów ekonomicznych powinien być natomiast dokonywany w trybie sporządzania równie konkretnych programów operacyjnych rozwoju regionalnego. Rozwiązania w tym zakresie powinny bowiem uwzględniać specyfikę problemu oraz miejsca, czasu i uwarunkowań. Powinny one oczywiście respektować ogólne zasady, sformułowane w Rozdziale II, jak również krajowe i międzynarodowe regulacje prawa gospodarczego i administracyjnego. Przy zachowaniu tych warunków wybór najwłaściwszych instrumentów ekonomicznych dla realizacji operacyjnych programów rozwoju regionalnego jest przywilejem i obowiązkiem podmiotów odpowiedzialnych za ich sporządzanie i realizację. Obowiązkiem zaś profesjonalnym ekspertów, indywidualnych i zinstytucjonalizowanych, jest identyfikacja cech, zalet i wad możliwych do zastosowania instrumentów w konkretnych warunkach realizacyjnych.

13. Wyniki pracy Grupy Roboczej nr 4 Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Strukturalnej w Polsce potwierdzają tezę, iż pilnym zadaniem jest budowa nowoczesnej polityki rozwoju regionalnego, która zapewni:

W realizacji tych funkcji niezbędne jest wykorzystanie doświadczeń Unii Europejskiej i jej krajów członkowskich, a także pomoc techniczna i inwestycyjna ze strony Komisji Europejskiej. Dlatego i pod tymi warunkami budowa instrumentarium polskiej polityki rozwoju regionalnego powinna stać się integralnym elementem programu działań dostosowawczych do członkostwa w UE, zasady zaś działania Komisji Europejskiej w tej sferze powinny być szeroko adaptowane do polskiej praktyki już w okresie preakcesyjnym.

Aby przybliżyć realizację tak rozumianych funkcji instrumentarium polityki rozwoju regionalnego, Grupa Robocza nr 4 rekomenduje przede wszystkim niżej formułowane rozwiązania i kierunki działania.

R E K O M E N D A C J E

1. Instytucje, instrumenty i zasady polityki regionalnej państwa powinny zostać określone w trybie ustawowym, podobnie jak ma to miejsce w wielu krajach europejskich. Może to jednakże nastąpić tylko wraz z reformą terytorialnej organizacji państwa, umożliwiającą upodmiotowienie szczebla regionalnego i głęboką reformę finansów publicznych na tym szczeblu, kreującą, m.in. kategorię budżetu regionalnego.

Do czasu podjęcia takiej regulacji polityka regionalna państwa będzie prowadzona w istniejących warunkach prawnych, z niewielkimi tylko, lecz pilnymi i koniecznymi modyfikacjami.

2. W pierwszej kolejności uznaje się za niezbędne jak najszybsze utworzenie naczelnego organu administracji rządowej w sprawach polityki regionalnej. Możliwe warianty organizacyjne to:

Z powyższych opcji najwłaściwsza jest pierwsza, najprostsza zaś do szybkiego wdrożenia - druga.

3. Naczelny organ administracji rządowej w sprawach polityki regionalnej powinien w trybie pilnym, sporządzić, bądź skoordynować opracowanie wieloletniego programu polityki regionalnej państwa, spójnego z wymogami i standardami Komisji Europejskiej tak, aby mógł być traktowany jako punkt wyjścia do sporządzenia i negocjowania Podstaw Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework).

4. Pilotażowe programy rozwoju regionalnego, uruchomione w wyniku działań Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, powinny być wdrażane i wnikliwie monitorowane. Obok celu bezpośredniego wsparcia rozwoju regionalnego na wyróżnionych obszarach, ich celem pośrednim jest bowiem zebranie doświadczeń oraz przygotowanie infrastruktury instytucjonalnej i kadrowej dla potrzeb polityki regionalnej nowej generacji.

5. Powinny zostać w trybie pilnym opracowane i zatwierdzone kryteria i wyboru regionów - beneficjentów wsparcia krajowymi i zagranicznymi środkami pomocowymi oraz podziału środków między te regiony.

6. Zasada pełnej przejrzystości podziału środków publicznych (w tym: pomocowych) na wspieranie rozwoju regionalnego w oparciu o zobiektywizowane kryteria, powinna zostać wdrożona już w trybie prac nad projektem budżetu na 1998 r., który musi zagwarantować środki na współfinansowanie program*w, realizowanych przy udziale zagranicznych środków pomocowych.

7. Instrumentacja polityki regionalnej w regionach jest czynnikiem rozstrzygającym o skuteczności tej polityki. Grupa Robocza nr 4 podtrzymuje tezę Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, że przesądzenia w sferze organizacji terytorialnej państwa warunkują możliwość przygotowania szczegółowych propozycji, mechanizmów i instrumentów polityki rozwoju regionalnego, stosownie do cech przyjętego modelu. Zdając sobie sprawę z uwarunkowań oraz z politycznego charakteru decyzji w tych sprawach, Grupa Robocza ogranicza się do stwierdzenia, że dalsza zwłoka i utrzymywanie niefunkcjonalnego prowizorium w tej sferze są przeszkodą dla efektywnej polityki rozwoju regionalnego oraz dla procesów dostosowywania tej polityki do standardów europejskich. Zablokowane, bądź utrudnione są bowiem, m.in. działania w sferze decentralizacji finansów publicznych (np. budżetów regionalnych), wydzielenia ich części majątkowo-inwestycyjnych, a także powołania regionalnych funduszy inwestycyjnych.

8. W świetle celów rozwoju regionalnego w Polsce, określonych w średnio- i długookresowych dokumentach programowych Rządu, za priorytetowe kierunki działań w regionach należy uznać:

Koncentracja środków na realizację tych zadań oraz wsparcie logistyczne ze strony odpowiedniego organu naczelnego są niezbędnymi elementami procesu dostosowawczego regionów do efektywnego działania w okresie preakcesyjnym, a przede wszystkim - po uzyskaniu przez Polskę statusu członka UE.

Diagnoza dotychczas stosowanych w Polsce instrumentów polityki regionalnej potwierdza ograniczoną ich skuteczność oraz brak systemowego podejścia w ich stosowaniu.

9. Ważnym czynnikiem łagodzenia luki kapitałowej w regionach mogą stać się regionalne fundusze inwestycyjne (RFI). Rząd powinien więc wspierać projekty pilotażowe regionalnych spółek kapitałowych oraz regionalnych spółek majątkowych, a także tworzyć sprzyjające warunki prawne dla upowszechnienia tej formy działalności oraz promować rozwój lokalnych i regionalnych instytucji, świadczących usługi komplementarne wobec działalności RFI: informacyjne, doradcze, szkoleniowe, a także finansowe (poręczanie kredytów).

10. Niezbędnym czynnikiem efektywnej polityki regionalnej jest odpowiednia informacja statystyczna oraz monitoring efektywności stosowanych instrumentów tej polityki. W aspekcie dostosowań polskiej praktyki do standardów UE w tym zakresie szczególnie ważnym zadaniem GUS jest permanentne wyliczanie PKB w układzie regionalnym oraz dostosowanie terytorialnych ujęć statystycznych do nomenklatury jednostek statystyki regionalnej (NUTS) we współpracy z EUROSTAT-em.

11. Kolejnym czynnikiem procesu dostosowawczego do standardów UE jest warsztatowe przeszkolenie kadr dla ogólnokrajowych i terytorialnych instytucji i organów polityki regionalnej, szczególnie w dziedzinie sporządzania dokumentów planistycznych i finansowych, zgodnych ze standardami i procedurami UE. Przygotowanie i wdrożenie programu w tym zakresie powinno być jednym z pierwszych zadań organu naczelnego w sprawach polityki regionalnej.

12. Doświadczenia zebrane w toku prac nad regionalnymi programami pilotażowymi (jedynymi w krajach stowarzyszonych) predestynują do wystąpienia z inicjatywą utworzenia w Polsce, przy wsparciu Komisji Europejskiej, Europejskiego Ośrodka Badawczo-Szkoleniowego Rozwoju Regionalnego dla potrzeb krajów Europy Środkowej i Wschodniej.

Załącznik nr 1

INSTRUMENTY POLITYKI ROZWOJU REGIONALNEGO

W UNII EUROPEJSKIEJ

Projekt raportu dla Zespołu Zadaniowego

ds. Polityki Strukturalnej

Grupa Robocza nr 4

„Instrumenty polityki rozwoju regionalnego”

Ośrodek Badań Polityki Europejskiej, University of Strathclyde

141 St. James Road, Glasgow G4 0LT, Wielka Brytania

Tel: ++44 141 548 3339

Fax: ++44 141 552 1757

kwiecień 1997

1. WPROWADZENIE

Funkcjonowanie polityki regionalnej w Europie Zachodniej jest reakcją na pewne rodzaje problemów regionalnych, wymagających interwencji rządu. Z punktu widzenia północnych krajów Europy Zachodniej, problem ten dotyczy głównie dawnych obszarów uprzemysłowionych mających poważne trudności z dostosowaniem się do zmian strukturalnych i związany jest z wysokim i długotrwałym bezrobociem. W południowych krajach Europy oraz w Irlandii problem regionów polega na ich niedorozwoju, niskim poziomie PKB per capita, niskiej produkcyjności i konkurencyjności, wysokim bezrobociu oraz braku podstawowej infrastruktury.

Inne problemy regionów rozpoznane przez rządy europejskie w ciągu ostatnich lat to:

Interwencjonizm rządu, którego celem było rozwiązanie tych problemów, uzasadniony jest względami ekonomicznymi, np. różnicami w uprzemysłowieniu regionów, co hamuje wzrost gospodarki narodowej, względami „sprawiedliwości społecznej” oraz potencjalnymi, negatywnymi implikacjami politycznymi, wypływającymi z dysproporcji w rozwoju poszczególnych regionów. W rezultacie prawie każdy rząd zachodnioeuropejski w okresie powojennym wdrażał politykę regionalną.

Trendy rządowej polityki regionalnej

Struktura i nasilenie polityki regionalnej ulegały znacznym fluktuacjom w okresie powojennym, ale można wskazać okresy „spadkowe i wzrostowe” narodowych polityk regionalnych w krajach Europy Zachodniej na przestrzeni ostatnich pięćdziesięciu lat. Po raz pierwszy zachodnioeuropejską politykę regionalną wprowadzono w Wielkiej Brytanii w 1934 r. w odpowiedzi na ekstremalny poziom bezrobocia na obszarach przemysłowych kraju. Jednak w większości państw europejskich politykę regionalną wprowadzalą dopiero w latach 1948-1960, w okresie powojennej odbudowy. Zwiększenie znaczenia polityki regionalnej miało miejsce w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych - w okresie wielkich eksperymentów w jej dziedzinie. Stwierdzenie, że rząd ma zarówno obowiązek, jak i uprawnienia do śledzenia rozwoju gospodarczego regionów, było wówczas bardzo popularne.

W latach siedemdziesiątych polityka regionalna osiągnęła najsilniejszą pozycję w Europie Zachodniej. Na nią właśnie najwięcej przeznaczono środków budżetowych, subwencji, najwięcej obszarów objęto pomocą, wypracowano najwięcej obszarów objętych pomocą, wypracowano najwięcej różnorodnych instrumentów polityki regionalnej. Jednakże wkrótce zdano sobie sprawę ze słabnącej zdolności rządu do swobodnego przemieszczania przedsiębiorstw i siły roboczej do określonych, potrzebujących części kraju.

Lata osiemdziesiąte były okresem oszacowywania potencjału i kosztów polityki regionalnej. Polityka rozwoju regionalnego (podobnie jak pozostałe polityki) musiała w coraz większym stopniu rozliczać się ze swego działania w kategoriach kosztów i efektów. W związku z powyższym, w ciągu ostatnich kilkunastu lat w wielu krajach Europy Zachodniej dokonywano zmian celów polityki regionalnej. Jej cele coraz częściej dotyczą optymalizacji wykorzystania zasobów regionalnych przy generowaniu wzrostu gospodarczego, poprzez stymulowanie konkurencji i ograniczanie bezrobocia.

Pierwotne w krajach Europy Zachodniej cele polityki regionalnej dotyczyły głównie ograniczania dysproporcji regionalnych. Opracowywano je w kategoriach zmniejszania różnic geograficznych oraz ograniczania dysproporcji między głównym ośrodkiem a ośrodkami peryferyjnymi, w dziedzinie wzrostu gospodarczego, rozwoju infrastruktury i zatrudnienia. W latach osiemdziesiątych polityka regionalna była już mniej nastawiona na redystrybucję dochodu i problemu zatrudnienia, zaś większy nacisk kładziono na stymulowanie zmian strukturalnych w regionach mniej uprzywilejowanych, aby promować dywersyfikację i innowacyjność oraz stymulować wkład w rozwój gospodarki narodowej.

Ta zmiana polityki miała charakter uniwersalny w Europie Zachodniej. Początkowo nowe cele postrzegano jako reakcję na ograniczony proces dostosowań strukturalnych w niektórych dawnych regionach uprzemysłowionych. Obecnie uważa się, że polityka regionalna musi być wyraźnie zdynamizowana, aby sprostać stałemu, powszechnemu zapotrzebowaniu na lokalną restrukturyzację regionów, aby stymulować konkurencyjność wzrostu produkcji oraz ciągły proces innowacyjności oraz internacjonalizacji.

Odnosi się to szczególnie do mniejszych państw Unii Europejskiej (UE), gdzie zróżnicowanie regionów jest relatywnie niewielkie (do Austrii, Danii, Holandii, Szwajcarii) oraz gdzie międzynarodowa konkurencyjność gospodarki narodowej jest w ostatnich latach priorytetem. Efektywności oraz potrzebie trwałego wzrostu gospodarczego kraju podporządkowuje się wyrównywanie poziomu rozwoju regionów. Na przykład bieżące sprawozdania dotyczące polityki regionalnej w Holandii wskazuje na wpływ międzynarodowego otoczenia ekonomicznego na sytuację w kraju oraz rosnące znaczenie makroekonomiczne regionów.

Efektywność makroekonomiczna była przedmiotem troski także w niektórych większych krajach UE, takich jak Wielka Brytania i Francja. Mają one relatywnie wysokie ogólnokrajowe wskaźniki bezrobocia przez większą część ostatnich piętnastu lat oraz duże obszary, na których obserwuje się spadek produkcji przemysłowej i poważne problemy społeczne.

Jest to także przedmiotem troski (aczkolwiek w innym wymiarze) najmniej zamożnych krajów UE. Na przykład w Portugalii relacja między polityką przemysłową a polityką regionalną jest odzwierciedleniem trudnego wyboru kierunku polityki w kraju niezamożnym (w kontekście UE), w którym tylko obszary już dobrze prosperujące (biedne w kategoriach UE) mają szanse na konkurowanie w Unii Europejskiej. Tutaj cele polityki regionalnej, którym jest równomierny rozwój wszystkich regionów, po prostu znikną.

W Europie o równomierny rozwój przestrzenny najbardziej troszczą się kraje nordyckie.

W ciągu ostatnich dziesięciu lat trendy w polityce regionalnej krajów UE w rzeczywistości stworzyły podział na północ i południe, będący wynikiem stosowania środków pomocowych. W większości północnych krajów członkowskich UE tradycyjne formy polityki regionalnej są już coraz rzadziej stosowane. Polityka regionalna w krajach najsłabiej rozwiniętych była z reguły bardziej stabilna, posiadała szerszy zasięg, większe znaczenie i przeznaczano na nią więcej pieniędzy. Jednakże zauważyć trzeba, że obecnie boryka się z pewnymi problemami.

Poza różnicami w polityce regionalnej między krajami rozwiniętymi i mniej rozwiniętymi Unii Europejskiej, istnieją także pewne wspólne cechy, charakterystyczne dla polityki regionalnej wszystkich państw członkowskich. Najwyraźniejsza z nich to zwiększona, szczególnie w ostatnich latach, selektywność przyznawania środków na pomoc regionalną.

Polityka regionalna państw członkowskich musi odnosić się do wielu różnorodnych problemów, co odzwierciedla odmienność warunków ekonomicznych i geograficznych krajów UE. Zagadnienia te oscylują wokół trzech głównych rodzajów dysproporcji:

Wszystkie powyższe aspekty są przedmiotem rozważań w większości krajów członkowskich, choć dotyczą ich w różnych proporcjach. Pod tym względem wyróżnić można cztery główne grupy krajów:

Istnieją trzy kluczowe instrumenty polityki: środki finansowe, tworzenie infrastruktury oraz instrumenty „miękkiego” rozwoju ekonomicznego, które są istotne polityce regionalnej, prowadzonej obecnie przez kraje członkowskie UE. Środki finansowe obejmują udzielanie pomocy publicznej, aby zachęcić przedsiębiorstwa do inwestowania w danych regionach problemowych. Są to: dotacje na inwestycje kapitałowe, pożyczki, ulgi podatkowe, subsydiowanie siły roboczej itd. Takie bodźce polityki regionalnej funkcjonują we wszystkich (z wyjątkiem Danii) krajach członkowskich. Ponadto, stosuje się także szerszy rodzaj pomocy w zakresie rozwoju środowiska handlowego, która nie jest nastawiona na wspieranie określonych firm lecz na poprawę funkcjonowania otoczenia handlowego wszystkich firm w danym regionie problemowym. Takie środki mogą polegać na tworzeniu infrastruktury (zarówno na szczeblu lokalnym, jak w odniesieniu do inwestycji o charakterze strategicznym) oraz „miękkiej” infrastruktury związanej, np. ze wsparciem informacyjnym, doradczym, edukacyjnym, szkoleniowym, badawczym i technicznym.

Pakiety środków polityki regionalnej, które oferowane są przedsiębiorstwom, głównie w celu stymulacji inwestycji produkcyjnych, obejmują sześć rodzajów środków: dotacje kapitałowe, subsydia dotyczące oprocentowania lub związane z obsługą pożyczek, ulgi podatkowe, ulgi amortyzacyjne, subsydia związane z siłą roboczą, a także - w następstwie akcesji państw nordyckich - koncesje transportowe. Po podpisaniu Jednolitego Aktu Europejskiego w 1987 r., projektu utworzenia jednolitego rynku oraz Traktatu o Unii Europejskiej w 1992 r., wywarła presja wywierana na rządy, mająca na celu ograniczenie zakresu pomocy państwa oraz reorientacji tego typu pomocy na regiony i sektory niedorozwinięte.

Komisja Wspólnot Europejskich skupia się na dwóch sprawach, związanych z polityką regionalną. Dyrektywa dotycząca Konkurencji (DG IV) daje uprawnienia do kontrolowania, m.in. udzielanej pomocy regionalnej, mogącej zakłócać handel, podczas gdy Dyrektywa dotycząca Polityki Regionalnej (DG XVI) mówi o rozwoju tzw. „opóźnionych w rozwoju” lub „niedorozwiniętych” regionów Unii. Na podstawie znowelizowanego artykułu (mimo ograniczeń co do jego obowiązywania) Komisja ma znaczący wpływ na państwową politykę pomocową, prowadzoną przez kraje członkowskie UE. „Na wstępie Komisja ograniczyła ogólny poziom pomocy państwa, jaki miał miejsce w przemyśle w ciągu ostatnich pięciu lat. Redukcja do wyjątkowo niskiego poziomu pomocy sektorowej, która zakłócała handel wewnątrz Unii, była szczególnie drastyczna. W zamian za zatwierdzenie pomocy, Komisja parokrotnie zmusiła rządy państw członkowskich, bądź beneficjentów pomocy z sektora prywatnego do zobowiązania się do otwarcia dostępu do rynku i do ograniczenia produkcji tam, gdzie występuje strukturalnie nadmierny potencjał w przemyśle. Ponadto Komisja zwiększyła przejrzystość zasad udzielania pomocy państwowej oraz jakość informacji na temat podmiotów świadczących taką pomoc. Komisja zmieniła również sposób tworzenia pakietów pomocowych przez rządy państw członkowskich, tak, aby kraje te były w większym stopniu świadome wytycznych i celów Komisji”

Komisja wykorzystała politykę pomocy państwa do osiągnięcia różnych celów. Nalegając na jej powiązanie z restrukturyzacją w sektorach ze strukturalnie nadmiernym potencjałem, Komisja zaczęła wdrażać cele dotyczące konkurencyjności, zamieszczone w Białej Księdze w rozdziale „Zatrudnienie, Wzrost i Konkurencyjność” z grudnia 1993 r. Ponadto Komisja stosowała politykę pomocy państwa w celu wzmocnienia spójności między krajami członkowskimi Unii Europejskiej, zachęcając rządy do podejmowania działań interwencyjnych w regionach niedorozwiniętych lub opóźnionych w rozwoju.

2. INSTRUMENTY FINANSOWE

2.1 Subwencje kapitałowe

Historycznie rzecz biorąc, subwencje kapitałowe były głównym elementem wszystkich pakietów środków polityki regionalnej w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Podstawowym środkiem oferowanym we wszystkich krajach Unii (z wyjątkiem Grecji) jest dotacja na realizację określonego projektu, uwarunkowana dokonaniem początkowej inwestycji lub tworzeniem nowych miejsc pracy. Oferowana jest zazwyczaj na samodzielne projekty i obejmuje określony procent stałych kosztów kapitałowych projektu.

Cechą charakterystyczną dotacji kapitałowych jest ich elastyczność. Po pierwsze, mogą być one przyznawane według różnych kryteriów przez cywilne podmioty, zajmujące się ich obsługą. Dawniej subsydia kapitałowe udzielane były automatycznie - podmioty ubiegające się o nie były do tego uprawnione, jeśli zadeklarowały określoną kwotę inwestycji lub stworzyły określoną liczbę nowych miejsc pracy. Dotacje były coraz częściej przyznawane w sposób uznaniowy, gdyż tylko urzędnicy państwowi podejmowali decyzje dotyczące ich rozdzielania oraz wielkości środków finansowych.

Po drugie, plany przyznawania subsydiów kapitałowych mogą być źródłem dyskryminacji (pod względem zarówno warunków jak i wysokości przyznawanej kwoty) w zakresie wielkości, lokalizacji, działalności lub rodzaju projektu. Po trzecie, dotacje kapitałowe są zróżnicowane w zależności od środków przeznaczanych na cele pomocowe - możliwe inwestycje mogą obejmować całkowite koszty kapitałowe projektu, ale nie kapitał obrotowy. Płatności gotówkowe i ratalne są na ogół akceptowanymi formami zakupu aktywów, a w niektórych krajach leasingu i najmu. Po czwarte, różne są zasady opodatkowania (aczkolwiek nie muszą mu koniecznie podlegać). Większość dotacji podlega opodatkowaniu jedynie wtedy, gdy zwiększa dochody podlegające opodatkowaniu. Wpływ opodatkowania jest jednak często ograniczany, bądź za pomocą odroczeń płatności zobowiązań podatkowych, gdy subsydium podlega bezpośredniemu opodatkowaniu, bądź poprzez fakt, że opodatkowanie ma charakter pośredni skoro dofinansowywane aktywa mogą być zamortyzowane jedynie w celach podatkowych, niezależnie od rodzaju otrzymywanej dotacji. Wreszcie ratalność płatności w ramach subsydium nie jest standardowa. Dotacje mogą być wypłacane na pokrycie ponoszonych wydatków po przedłożeniu rachunków (lub nawet z wyprzedzeniem w stosunku do faktycznie poniesionych wydatków), bądź dopiero po zakończeniu projektu. Metoda pośrednia polega na dokonywaniu płatności ratalnych w stałych okresach.

Francja: Subsydia w ramach polityki regionalnej

Obecna praktyka w zakresie przyznawania maksymalnych kwot dotacji przedstawiona jest powyżej. Tabela pokazuje, że kraje nimi objęte dzielą się na dwie główne grupy: te, gdzie łączna maksymalna kwota dotacji mieści się w przedziale 20-35% oraz te, gdzie maksimum to waha się między 50-75%. Pierwsza grupa obejmuje przede wszystkim północne kraje członkowskie (Belgię, Danię, Francję, Niemcy, Luksemburg, Holandię, Szwecję oraz Wielką Brytanię), podczas gdy w drugiej grupie znajdują się głównie południowe kraje UE, gdzie występują główne regiony w ramach Celu 1 (Grecja, Irlandia, Północna Irlandia, Włochy, Portugalia oraz Hiszpania). Pułapy przyznawanych środków oscylują wokół górnych limitów wsparcia inwestycyjnego, ustalonych w Dyrektywie dotyczącej polityki konkurencji - 75% pułap kwoty netto dotacji dla obszarów „najmniej uprzywilejowanych” i 30% pułap kwoty netto dotacji dla „obszarów rozwojowych”.

Warto w tym miejscu przedstawić parę uwag odnośnie pułapów ustalonych przez Komisję. Po pierwsze, istnieje wyraźne rozróżnienie między „najmniej uprzywilejowanymi regionami”, tymi które kwalifikują się do pomocy państwa w ramach Artykułu 92(3)(a) Traktatu WE, a „obszarami rozwojowymi” - według artykułu 92(3)(c). Po drugie, pułapy ustalone przez Komisję nie mają żadnych podstaw teoretycznych ani analitycznych. Są one raczej ustalane w drodze negocjacji między Komisją i poszczególnymi państwami członkowskimi, często odpowiadając poziomowi tych krajów. W związku z tym, np. 75% pułap kwoty netto subsydium przyznawanego na mocy Artykułu 92(3)(a) jest konsekwencją faktu, że była to obowiązująca kwota we włoskim Mezzogiorno w czasie, kiedy po raz pierwszy ustalano podstawowe zasady przyznawania środków pomocowych. Po trzecie, maksymalne poziomy ustalone przez Komisję są często bardzo wysokie, szczególnie jeśli porównać je ze średnimi kwotami przyznawanych subsydiów. Szczególnie w obszarach podpadających pod Artykuł 92(3)(a) limity budżetowe stanowią często poważniejsze ograniczenie w przyznawaniu środków niż pułapy wyznaczone przez Komisję. Warto wreszcie zauważyć, że podczas gdy pułapy w regionach wymienionych w Artykule 92(3)(a) są wyrażone w ekwiwalentnych kategoriach netto, to nie jest tak w przypadku wielu regionów wymienionych w Artykule 92(3)(c). We Francji, Niemczech, Luksemburgu i Holandii, pułapy Komisji Europejskiej podane w tabeli 4.1. wyrażone są w kategoriach brutto. W przeciwieństwie do nich, w Belgii i w Wielkiej Brytanii podawane są one w ekwiwalentnych kategoriach netto. Ponadto, oba kraje odnoszą się wyraźnie do tych pułapów w swoich pakietach środków polityki regionalnej. Ujęcie pułapów w kategoriach brutto bądź netto odzwierciedla po prostu rezultat niezależnych negocjacji między poszczególnymi krajami członkowskimi a Komisją.

Całkowite limity przyznawanych środków są przedmiotem oczywistego zainteresowania - nie tylko ze względu na fakt, że reprezentują one aktualne kwoty maksymalne dofinansowania określonych projektów, w szczególności atrakcyjnych inwestycji o charakterze wewnętrznym. Warto zauważyć, że w żaden sposób nie wskazują one na standardowe kwoty dofinansowania. Z drugiej strony, w znacznej większości projektów kwoty przyznawanych środków są dużo niższe od ustalonych limitów. Jest to po części wyrazem dyskryminacyjnych stawek, które występują obecnie w wielu pakietach środków polityki regionalnej, nie tylko pod względem lokalizacji, ale także pod względem wielkości przedsiębiorstwa (małe i średnie firmy faworyzowane są w stosunku do większych firm). Ponadto faktem jest, iż średnie kwoty przyznawanych środków są dużo niższe od potencjalnego górnego pułapu - z reguły stanowią one 1/3-2/3 ustalonego maksimum. W związku z tym, w północnych krajach członkowskich średnie kwoty przyznawanych środków nie przekraczają 15% dopuszczalnych wydatków, a często stanowią mniej niż 10%. W krajach tych, gdzie występują główne obszary w ramach Celu 1 średnia wielkość przyznawanych kwot jest oczywiście wyższa, często oscylując w przedziale 25-35% dopuszczalnych wydatków; tym niemniej rzadko są one wyższe niż 50% dopuszczalnego pułapu. W pewnym stopniu, znaczące różnice, występujące między średnimi a maksymalnymi kwotami przyznawanych środków, można przypisać ograniczeniom budżetowym. Poza tym odzwierciedlają one oczywiście uznaniowość większości obecnych pakietów pomocy regionalnej oraz fakt, że każdy projekt jest w stanie spełnić jedynie niektóre z wyznaczonych kryteriów.

Większość krajów członkowskich Unii Europejskiej dysponuje subsydiami kapitałowymi jako głównym elementem składowym pakietów środków polityki regionalnej. Podstawowe przykłady tego typu subsydiów to Regionalna Pomoc Inwestycyjna w Finlandii, Subsydium w ramach Polityki Regionalnej (PAT) we Francji, Dotacje na Inwestycje w Niemczech, subsydia w ramach pakietu IDA-Irlandia, Premia Inwestycyjna w Holandii, Regionalne Dotacje na Inwestycje w Hiszpanii, Subsydium Lokacyjne w Szwecji oraz Regionalna Pomoc Selektywna w Wielkiej Brytanii. Obecnie, spośród wszystkich krajów członkowskich UE, jedynie Grecja nie posiada pakietu środków polityki regionalnej, który jest silnie ukierunkowany na dotacje kapitałowe. W Grecji firmy ubiegające się o przyznanie subsydium mają wybór między fiskalnymi i podatkowymi pakietami pomocowymi, ze szczególnym naciskiem na oferowane bodźce podatkowe. Jest to m.in. odzwierciedlenie byłych problemów Grecji z efektywnym zarządzaniem i finansowaniem pakietów pomocy finansowej.

Tabela 1 Kwoty przyznawanych środków: maksymalne stawki dotacji kapitałowych

KRAJ

WYZNACZONY

REGION

PROBLEMOWY

ODSETEK

LUDNOŚCI

W DANYM

REGIONIE(1)

(%)

MAKSYMALNA KWOTA PRZYZNANEJ DOTACJI KAPITAŁOWEJ(2) (%)

GÓRNY PUŁAP WSPARCIA USTALONY PRZEZ KOMISJĘ UROPEJSKĄ (3) (%)

BELGIA

Cel 1 (Hainaut)

Strefa 1

Strefa 2

12,6(7)

9,7

12,6

2,5(3) nge

20 nge

15 nge

2,5(3) nge

20 nge

15 nge

DANIA

Regiony priorytetowe

19,9

25(5)

25/16,9 nge

FRANCJA

Longwy, Korsyka

Cel 1 (Nord-Pas de Calais)

Strefa dotacji max.

Strefa dotacji standardowych

0,4

1,5

12,1

26,9

34

28

25

17

30 nge

25 nge

22 nge

15 nge

NIEMCY

Landy wschodnie

Obszar dotowany

20,8

22,0(7)

35(6)

18/15/12(6)

35

18/15/12

GRECJA

Tracja

Region D - pogranicze

Inna część regionu D

Region C

Region B

Region A

14

30

14

42

40-57(9)

35-45

30-40

25-35

15-35

0-35

75 nge

67,9 nge

64,0 nge

58,2 nge

54,2 nge

47,4 nge

IRLANDIA

Obszary desygnowane

Obszary nie desygnowane

28

72

60

45

75/71,4 nge

57,3 nge

WŁOCHY

Mezzogiorno

Strefa A (Cel 1)

Strefa B (Cel 1)

Moliza

Abruzzi

Środk-Półn.

(Cele 2 i 5b)

37

50 nge(9)

40 nge

35 nge

25 nge

10 nge

50 nge(10)

40 nge

40 nge

40 nge

10 nge

LUKSEMBURG

Obszary desygnowane

79,7

25/20/17,5

25/20/17,5

HOLANDIA

Regiony Premii Inwestycyjnych

15,6(11)

20/15

20 netto/20/15

PORTUGALIA

Obszary rozwojowe

47

70

75 brutto

HISZPANIA

ZIDs12

ZPE

4,1

54,2

75/45/60/20

50/40/30/0

75/45/30/20 nge

75/45/30/20 nge

SZWECJA

Obszar 1

Obszar 2

Czasowo desygnowane zarządy miast

2,3

5,0

6,2

35(13)

20

20

35

25

25

ZJEDNOCZONE

KRÓLESTWO

(a) IRLANDIA

PÓŁNOCNA

Cała prowincja

100

50

47,4 nge

(b) WIELKA

BRYTANIA

Obszary rozwojowe

16

30 nge

30 nge

Obszary pośrednie

18

20 nge

20 nge

Źródło: Yuill et alia, 1996

Uwagi:

  1. Odsetek ludności w desygnowanych regionach problemowych w stosunku do ogółu ludności w kraju

  2. Maksymalna nominalna kwota subsydium kapitałowego. W Belgii, we Włoszech oraz w Wielkiej Brytanii kwota ta wyrażona jest w kategoriach limitu pomocy finansowej wyznaczonego przez Komisję Europejską tzn. w kategoriach ekwiwalentu netto dotacji (nge) po opodatkowaniu.

  3. Nge = ekwiwalent netto dotacji po opodatkowaniu. Ostatnio opublikowana lista pułapów Komisji Europejskiej znajduje się w Dzienniku Urzędowym nr 12 z sierpnia 1988 r. (Dz.U. Nr C212). Zaktualizowana lista, która nie jest jeszcze opublikowana, została w drodze uprzejmości udostępniona przez DGIV i tutaj przytoczona.

  4. 30. procentowy pułap nge dotyczy firm zatrudniających mniej niż 250 osób; w pozostałych przypadkach pułap wynosi 25% nge.

  5. Duński pakiet środków polityki regionalnej zniesiono z dniem 1 stycznia 1991 r. Rząd pozostawił sobie jednak prawo do przyznawania maksymalnie 25% subsydiów na realizację dużych projektów inwestycyjnych o charakterze wewnętrznym zlokalizowanych w dawnych regionach rozwojowych.

  6. Maksymalna kwota dotacji wynosząca dla Niemiec 35%, wzrasta do 50% w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw. Wypłata maksymalnej kwoty ma miejsce jedynie w przypadku zmian strukturalnych. W pozostałych przypadkach, kwoty brutto przyznawanych subsydiów wynoszące 18%, 15% lub 12% - w zależności od lokalizacji - mogą być zwiększone o 10 punktów procentowych.

  7. Liczba przedstawiająca obszar subsydiowany to odsetek zachodnioniemieckiej ludności - około 17% całkowitej liczby ludności w Niemczech.

  8. Wyższe kwoty przyznawane są w niektórych regionach na realizację określonego rodzaju projektu lub inwestycji.

  9. Wyższe pułapy - 10 lub 15 punktów procentowych w zależności od lokalizacji - odnoszą się do MŚP.

  10. Pułapy te obowiązywały od 1 marca 1995 r. W przypadku Molizy zakłada się ich sukcesywny spadek w okresie do 1 stycznia 1999 r.

  11. Liczba ta obejmuje także tzw. obszary transformacji, które stanowią jakieś 6,6% ludności kraju. Pułapy Komisji Europejskiej wynoszą 15% dla obszarów transformacji, 20% dla obszarów IPR na północy oraz 25% dla regionu Flevoland w ramach Celu 1.

  12. Pomimo tego, że strefy te zostały włączone do stref ZPEs, podane wyższe stawki są nadal obowiązujące. Podane kwoty dla Hiszpanii obejmują stawki obowiązujące do 31 grudnia 1995 r.

  13. W kwietniu 1993 r. górny pułap subsydium uzależnionego do lokalizacji podniesiono do 35% dla wszystkich lub dla części z 19 zarządów miast w Obszarze Pomocowym 2. W czerwcu 1995 r. wprowadzono nowy pułap 40% w Obszarze Pomocowym I w odniesieniu do MŚP.

Pakiety środków pomocy regionalnej zostały uproszczone i w miarę upływu czasu stały się bardziej przejrzyste. Bardziej ograniczono zakres środków pomocy finansowej dla regionów, kładąc szczególny nacisk na wsparcie bazujące na dotacjach. Poza zmianą rodzajów udzielanej regionom pomocy finansowej (zwrot w kierunku wsparcia w większym stopniu opartego o subsydia), zmianie uległa także jej wielkość (w kategoriach wydatkowanych środków) kluczowych instrumentów pomocy regionalnej. Od początku lat osiemdziesiątych wyraźnie odchodzono od automatycznych form pomocowych na dużą skalę. Wśród głównych projektów pomocowych, które zostały wycofane, znalazły się: ulgi w sprzedaży na eksport w Irlandii (1981), irlandzki program zaopatrzenia i modernizacji IDA (1982), ulgi regionalne WIR w Holandii (1983), miękkie pożyczki dla przedsiębiorstw w Danii (1985), brytyjskie dotacje na cele rozwoju regionalnego oraz północno-irlandzkie standardowe subsydium kapitałowe (1988), ulgi inwestycyjne w Niemczech (1989), podstawowe środki pomocy regionalnej w Danii (1991) oraz pakiet pomocowy dla Mezzogiorno we Włoszech (1993), który w kwietniu 1996 zastąpiono innym pakietem pomocy finansowej dla włoskich regionów.

Wyraźne ograniczenie form pomocy na szeroką skalę zostało w pewnym stopniu skompensowane wprowadzeniem nowych środków na mniejszą skalę. Były one z reguły bardziej skoncentrowane. Na początku lat osiemdziesiątych akcent położono na szkolenia oraz potrzeby sektora usług, zaś w ostatnich latach na stymulowanie zmian w ogólnym otoczeniu handlowym oraz na potrzeby mniejszych firm i rodzimego przemysłu. Także w ostatnich latach pewna liczba krajów zasygnalizowała swój zamiar zmniejszenia (w pakietach pomocy regionalnej) wagi przykładanej do pomocy o charakterze inwestycyjnym. W zamian za to, kraje te zaczęły kłaść większy nacisk na środki zwiększające konkurencyjność firm-beneficjentów (potencjał projektowy, elastyczność produkcji, jakość, itd.) Jest rzeczą oczywistą, że pomoc o charakterze inwestycyjnym pozostaje nadal kluczowym elementem we wszystkich krajach, jeśli chodzi o starania w celu przyciągania projektów międzynarodowych, wokół których konkurencja jest nadal ostra.

Premie inwestycyjne w Holandii

Wielka Brytania: Selektywna pomoc regionalna

Do takiego obrazu sytuacji przyczyniły się dwa elementy: ogólny wzrost ograniczeń budżetowych w większości krajów UE, szczególnie tych na północy; oraz rosnące zaangażowanie Komisji Europejskiej w kształtowanie prowadzonej polityki. DG IV, dysponując uprawnieniami w zakresie monitorowania i kontroli przyznawanej pomocy, preferuje rzecz jasna formy wsparcia w postaci przejrzystych subsydiów i przeciwstawia się automatycznemu udzielaniu pomocy na wielką skalę, w szczególności wtedy, kiedy taka pomoc nie jest związana z realizacją określonego projektu. Komisja, za pośrednictwem DG XVI, była także ściśle zaangażowana w wiele nowszych przedsięwzięć na szczeblu narodowym, finansowanych z funduszy strukturalnych.

Dotacje kapitałowe są elastyczne, bardzo przejrzyste i dopasowane do metodologii wyceny i pułapów Komisji Europejskiej. Są atrakcyjne dla przemysłu, gdyż przyczyniają się w sposób natychmiastowy do poprawy płynności pozycji firm na rynku. Z punktu widzenia zarządzającego dotacjami są one atrakcyjne, gdyż mogą być udzielane z dużą dozą uznaniowości, obłożone licznymi warunkami i mieć charakter dyskryminacyjny. Wyraźnie prezentują priorytety rządu i mogą być wyceniane ex ante; łatwo je także monitorować.

Sporą troskę budzi jednak różnorodność subsydiów kapitałowych. Istnieje potencjalny problem związany z „konkurencyjnym przelicytowywaniem”, nie tylko w skali międzynarodowej, lecz również w poszczególnych krajach. Potrzebne są zatem pewne mechanizmy kontrolne, gdyż istnieje niebezpieczeństwo pojawienia się „niespodziewanych korzyści”, szczególnie przy realizacji automatycznych form pomocy na dużą skalę. Ponadto, ostatni raport dotyczący polityki przemysłowej w Irlandii zwraca uwagę na ryzyko zależności od systemu subsydiów kapitałowych, w szczególności w odniesieniu do rodzimego przemysłu. (W raporcie tym stwierdzono także, że mimo wysiłków różnych agencji, dotacje dla rodzimego przemysłu są często udzielane nawet w sytuacji, kiedy projekt czy inwestycja mogłaby się obyć bez nich). W Irlandii stosowane są środki kapitałowe w celu zastąpienia lub uzupełnienia zatrudnienia lub subsydiów kapitałowych, równolegle z gwarancjami pożyczek, dzierżawą i subwencjami w formie zapłaty części odsetek.

2.2. Instrumenty pożyczkowe

Alternatywnym instrumentem polityki regionalnej w stosunku do nieodpłatnych subsydiów (dotacji) są bardziej złożone „miękkie pożyczki”. Pożyczka może być udzielona bezpośrednio przez państwo lub częściej przez pośredniczące instytucje finansowe (np. banki), z elementem koncesyjnym, który finansowany jest przez rząd. Pożyczki mogą mieć „miękki” charakter na wiele sposobów. Po pierwsze, i jest to najczęstszy przypadek, stopa oprocentowania może być ustalona na poziomie niższym od stopy rynkowej - czasami w formie stałej obniżki oprocentowania, czasami w formie stałego procentu stopy rynkowej, a czasami bez żadnych określonych ulg, za to z oprocentowaniem poniżej stopy rynkowej. Po drugie, spłata rat kapitałowych może zostać odroczona. Takie odroczenie spłaty rat kapitałowych wiąże się zazwyczaj z czasem, jaki upływa do momentu podjęcia kwoty pożyczki, ale może być ono związane także z innymi czynnikami, np. Ze stanem przepływów gotówkowych dotyczących wspieranego projektu. Po trzecie, teoretycznie można zakładać okresy, w których płatność odsetek będzie zawieszona, lecz w praktyce są występują one dużo rzadziej niż odroczone spłaty rat kapitałowych. Jest to prawdopodobnie wynikiem tego, że zwiększają one w dużym stopniu całkowitą wartość ulgi i wydatków w ramach programu pomocy.

Miękkie pożyczki ERP w Niemczech

Ponadto pożyczka może obejmować różne części kosztów kapitałowych projektu. W przypadku subsydiów nie dotyczy to zazwyczaj kapitału obrotowego. Poza tym, skoro większość krajów chciałaby, aby wspierane firmy pokrywały przynajmniej jedną trzecią stałych kosztów kapitałowych w formie „własnego udziału w finansowaniu”, pożyczka ta nie obejmuje na ogół więcej niż 70% tych kosztów - zaś tak naprawdę jest dużo niższa. Kolejnym elementem ulgowego traktowania może być okres, na jaki pożyczka jest udzielana. W praktyce jednak okres ten jest powiązany z cyklem życia aktywu, którego pożyczka ta dotyczy. Ponadto, pożyczki mają miękki charakter przez cały okres ich obowiązywania. Jedynie w Belgii okres zwolnień i ulg jest krótszy od okresu obowiązywania pożyczki.

Mając wymienione wyżej dane, dotyczące możliwości przyznawania miękkich pożyczek, widać wyraźnie, że mogą one mieć przynajmniej równie uznaniowy i dyskryminacyjny charakter, co dotacje. Tym niemniej, w praktyce oraz ze względu na fakt, że funkcjonują one w terenie za pośrednictwem pośredniczących instytucji finansowych i że duża jest liczba składanych wniosków, faktyczny stopień uznaniowości i dyskryminacji jest raczej ograniczony. Jak już wspomniano, dotacje mogą być opodatkowane lub nie. Podczas gdy pożyczki są rzecz jasna nie opodatkowane, ulgi z nimi związane są opodatkowane w tym sensie, że zwiększają dochody podlegające opodatkowaniu w wyniku niższych, odliczanych od podatku opłat, związanych z obsługą zadłużenia.

W przeciwieństwie do dużej wagi przywiązywanej do subsydiów kapitałowych w większości pakietów pomocy regionalnej UE, wspieranie regionów w formie pożyczek i innych środków pożyczkowych występuje tylko w sześciu krajach: w Austrii, we Flandrii w Belgii, w Niemczech, w Grecji, w Portugalii i w Północnej Irlandii w Wielkiej Brytanii. Ponadto subsydia o charakterze pożyczkowym są obecnie głównym elementem składowym regionalnych programów pomocowych. Dotyczy to w szczególności programu regionalnego ERP w Niemczech i Austrii, gdzie mimo ich już długiego funkcjonowania, są one jednym z mniej istotnych środków pomocy regionalnej. Odnosi się to obecnie również do subsydiów w formie zapłaty odsetek we Flandrii, aczkolwiek historycznie rzecz biorąc ich znaczenie było duże. Spadek roli tych subsydiów odnotowano także w Walonii, gdzie instrument ten wyłączono z zakresu pakietu pomocy regionalnej w 1992 r.

Miękkie pożyczki w Północnej Irlandii

Dotacje (IRG) lub miękka pożyczka udzielane są na podstawie przepisów o rozwoju przemysłowym, będących częścią pakietu selektywnej pomocy finansowej. Ma on charakter uznaniowy i wiąże się z realizacją określonego projektu.

Pożyczka regionalna ERP w Niemczech jest także słabą „dźwignią”. Jest ona dostępna jedynie dla projektów, które nie wywołują „znaczącego efektu” (tzn. nie są przedmiotem eksportu regionalnego), a zatem nie spełniają wymogów przyznawania środków pomocowych w ramach głównego niemieckiego środka pomocy regionalnej - dotacji na inwestycje. W Grecji zauważono już, że pakiet pomocy fiskalnej jest istotniejszy od oferowanych środków finansowych. Wśród form pomocy finansowej wydatki na dotacje inwestycyjne były jednak siedmiokrotnie wyższe od kosztów związanych z finansowaniem subsydium w formie zapłaty odsetek. W Portugalii, w ramach ostatnio wprowadzonego Regionalnego Systemu Pomocy (SIR), istnieje możliwość uzyskania subsydium kapitałowego przy inwestycji sięgającej do 80 mln escudo i kosztach rzędu 80-100 mln escudo pokrywanych z nieoprocentowanej pożyczki. Wreszcie w Północnej Irlandii, gdzie nieoprocentowane dotacje lub miękkie pożyczki stanowią część pakietu selektywnej pomocy finansowej, stanowiły one w ostatnich latach nieco więcej niż 10% łącznych wydatków na cele pomocowe.

Na końcu warto wspomnieć o wadach związanych z wykorzystywaniem pożyczek: nie są one zawsze atrakcyjne dla podmiotów ubiegających się o nie (mających duże możliwości kredytowe lub łatwy dostęp do środków finansowych); na ryzyko narażone są znaczne sumy pieniędzy publicznych, gdyż pożyczki są bardziej złożonym instrumentem od dotacji i mogą wymagać specjalnej struktury administracyjnej w celu monitorowania i zarządzania procesem obsługi pożyczki w długim okresie.

2.3. Instrumenty finansowe: ulgi podatkowe

Ulgi mogą być oferowane w odniesieniu do różnych rodzajów podatków, w ramach środków polityki regionalnej. W Europie Zachodniej wymienia się ulgi z tytułu płatności podatku od zysku przedsiębiorstw, zazwyczaj w ciągu określonego okresu czasu. Ulgi tego typu są rzeczywiście wartościowe jedynie dla firm, które osiągają dochody podlegające opodatkowaniu. Ulgi mogą być całkowite (tzn. obejmować całkowite zwolnienie z płacenia podatku) lub częściowe. Ponadto mogą one odnosić się do całkowitych dochodów firmy lub tylko do ich części - na przykład zyski wypracowane w określonym projekcie lub z określonej działalności. Ze względu na to, że są one administrowane przez instytucję „zagraniczną”, to - na podobnej zasadzie jak ulgi w ramach przyspieszonej amortyzacji - trudno je przyznawać w sposób uznaniowy czy dyskryminacyjny. Poza tym niemożliwe jest dokonanie ich wyceny ex ante (co stwarza problemy natury budżetowej i koordynacyjnej). Trudno jest także wyznaczyć wielkość dopuszczalnych zysków.

Trudno jest nadać temu instrumentowi charakter regionalny, gdyż administrowany jest on przez narodowe władze podatkowe. Tego typu środki pozbawione są na ogół wyraźnych mechanizmów stymulujących rozwój powiązań lokalnych. Między innymi te czynniki wyjaśniają prawdopodobnie to, dlaczego ta forma ulg nie jest powszechnie stosowana w krajach członkowskich UE. Zwolnienia i ulgi w płaceniu podatku od zysku występują wyłącznie we Włoszech, Luksemburgu oraz Irlandii. Końcowa uwaga dotycząca ulg podatkowych jest taka, że korzyści płynące z ich tytułu dla firm - podobnie jak w przypadku ulg związanych z przyspieszoną amortyzacją - są często odroczone w czasie, gdyż spłata należnych podatków, których ulgi te dotyczą, jest wymagana z opóźnieniem.

Ulgi podatkowe w Luksemburgu

2.3. Instrumenty fiskalne: ulgi z tytułu przyspieszonej amortyzacji

Ulgi z tytułu przyspieszonej amortyzacji umożliwiają firmom w regionach problemowych amortyzowanie aktywów w celach podatkowych szybciej, niż w pozostałej części kraju. Dzięki temu firmy mogą odraczać część swoich zobowiązań podatkowych na określony termin. W normalnych warunkach ulgi te przybierają postać ulg początkowych, udzielanych w pierwszym roku, poza zwykłą amortyzacją. Inna możliwość zakłada ich rozłożenie w okresie eksploatacji danego aktywu tak, aby beneficjent mógł je wykorzystać w dowolnym momencie (tzw. „dowolna amortyzacja”). Być może najistotniejszą rzeczą związaną z ulgami z tytułu przyspieszonej amortyzacji jest to, że stanowią one integralną część narodowych systemów podatkowych. Ma to swoje znaczące implikacje w sposobie ich wykorzystywania w kontekście polityki regionalnej. Przede wszystkim, ze względu na to, że są one administrowane przez instytucję „zagraniczną”, która nie ma bezpośredniego interesu w polityce regionalnej (tzn. narodowe władze podatkowe), muszą być proste. Wyklucza to zatem wszelkie próby nadania im charakteru uznaniowego i utrudnia podobne starania, aby uczynić je dyskryminacyjnymi. Oznacza to także, że przedmioty kwalifikujące się do przyznania im środków pomocowych muszą pochodzić z systemu podatkowego, a co za tym idzie, ziemia oraz inne aktywa nie podlegające amortyzacji nie mogą być przedmiotem tych ulg. Ponadto, ulgę tę można wykorzystać jedynie wówczas, gdy firma prowadzi dochodową działalność. Korzyści z niej płynące są często odroczone w czasie, gdyż podatki dochodowe płacone są zazwyczaj z pewnym opóźnieniem.

Te instrumenty polityki fiskalnej, mimo ich rzadkiego występowania w poszczególnych krajach (w Finlandii, Francji, Grecji, we Włoszech i w Luksemburgu), odgrywają istotną rolę. Jak już wcześniej wspomniano, ulgi podatkowe stanowią najważniejszy element polityki regionalnej w Grecji. Regionalne ulgi podatkowe w Finlandii były zaś przez długi czas instrumentem wspierania przedsiębiorstw. Lokalne ulgi podatkowe od działalności handlowej we Francji są także godne odnotowania, aczkolwiek ich wartość nie jest jasna z tego względu, że zmienne stawki podatków lokalnych czynią z nich w długim okresie czasu instrument o charakterze lokalnym pozbawiony ulg. Obszary o niskich stawkach podatkowych stają się w rezultacie bardziej atrakcyjne niż obszary o znacznych ulgach, lecz wyższych progach podatkowych.

Ulgi z tytułu zwiększonej stopy amortyzacji w Grecji

Jedną z bardziej interesujących form pomocy fiskalnej stanowi wprowadzony ostanio we Włoszech, program automatycznej pomocy fiskalnej. W ramach tego programu przedsiębiorstwa mają wybór między jednym reżimem, który gwarantuje im otrzymanie 60% maksymalnej stawki w formie ulgi podatkowej lub drugim, w ramach którego mogą otrzymać maksymalną wielkość dotacji, ale równie dobrze mogą nic nie dostać.

Istota instrumentów fiskalnych sprawia, że są one administrowane przez narodowe władze podatkowe, co często utrudnia dostosowanie do nich pewnego, specyficznego komponentu regionalnego. Trudno je także wycenić, co powoduje, że nie zawsze są one przychylnie traktowane przez Dyrektorat UE ds. Polityki Konkurencji. Ich przejrzystość może być także niewielka - jest to sprawa raczej dla ekspertów podatkowych w firmach, a nie dla osób zajmujących się podejmowaniem decyzji o rozwoju działalności handlowej. W związku z tym instrumenty fiskalne mogą być nieatrakcyjne z punktu widzenia zagranicznych inwestycji bezpośrednich, podczas gdy pozostałe kryteria wyznaczają charakter polityki podatkowej. Na koniec nasuwa się jeszcze uwaga, że ulgi podatkowe od dochodów przedsiębiorstw dotyczą jedynie firm dochodowych; nie mają one wpływu lub wpływ ich jest niewielki w przedsiębiorstwach niedochodowych.

2.4. Subsydiowanie siły roboczej

Dziwne jest być może to, że jest tak niewiele przykładów subsydiowania siły roboczej w Europie Zachodniej, szczególnie w sytuacji, kiedy siła robocza jest głównym wolnym zasobem w regionach problemowych, oraz pamiętając argumenty ekonomiczne za polityką zmierzającą do wyrównania nominalnego kosztu siły roboczej z jej kosztem alternatywnym. Z drugiej strony, subsydiowanie siły roboczej musi mieć charakter zbiorowy, aby było skuteczne, co implikuje zaciąganie zobowiązań długoterminowych. Z obu tych powodów są one bardzo kosztowne. Mimo tego, iż są one powszechnie uważane za instrument wysoce efektywny, tzn. tworzący satysfakcjonującą liczbę miejsc za rozsądną cenę, obciążenia z tytułu subsydiów na poprawę sytuacji w zakresie zatrudnienia mogą wyeliminować efektywnościowy aspekt tego instrumentu (obciążenie odnosi się do koncepcji polegającej na tym, że określona działalność miałaby miejsce niezależnie od istnienia takiego subsydium wspierającego zatrudnienie). Subsydiowanie zatrudnienia odgrywa coraz mniejszą rolę wraz z rosnącymi trudnościami przy tworzeniu nowych miejsc pracy. Ponadto, w niektórych krajach coraz większy nacisk kładzie się na zagadnienie konkurencyjności regionu.

Instrumenty pomocy regionalnej związane z siłą roboczą funkcjonują obecnie zaledwie w sześciu krajach: w Austrii, Francji, Irlandii, we Włoszech, w Szwecji i w Północnej Irlandii. We Włoszech i w Szwecji ulgi w zakresie zabezpieczenia społecznego są niezmiernie istotne w kategoriach wydatkowanych środków. Były one przedmiotem szczegółowych negocjacji z Dyrektoratem UE ds. Polityki Konkurencji, który zwracał uwagę na ich trwały charakter. Negocjacje z Włochami doprowadziły do podpisania porozumienia zobowiązującego je do zniesienia ulg w zakresie zabezpieczenia społecznego w regionie Mezzogiorno do końca grudnia 1997 r.; negocjacje ze Szwecją jeszcze się nie zakończyły.

W Irlandii subsydiowanie siły roboczej było pierwotnie nastawione na międzynarodowy sektor usług. Zarówno firmy irlandzkie jak i zagraniczne kwalifikują się do otrzymania tego typu subsydiów. Dotacje do siły roboczej w międzynarodowych firmach usługowych są chętnie przyznawane, ponieważ tego typu firmy nie wymagają sporych inwestycji kapitałowych, ale znacznie inwestują w siłę roboczą (np. firmy komputerowe). Subsydiowanie zatrudnienia zaczęto stosować w 1988 r. w małych firmach, a w 1991 r. - w firmach średnich i dużych. Obszerną analizę funkcjonowania tych subsydiów przeprowadzono w 1995 r. Wykazała ona szereg krytycznych uwag dotyczących ich funkcjonowania. Jedna z kluczowych kwestii odnosiła się do monitorowania tego typu subsydiów przez instytucje je przyznające oraz do oceny ich celowości, w odniesieniu do szeregu firm objętych tym instrumentem pomocy.

Pozostałe rodzaje subsydiów związanych z siłą roboczą mają niewielki zasięg działania. Ograniczając się głównie do małych firm, sektora usług lub relatywnie mało znaczącym składnikiem subsydiowania siły roboczej w ramach podstawowych dotacji kapitałowych. Jedynie subsydiowanie zatrudnienia w Szwecji ma większe znaczenie. Wypłacane kwoty uzależniane są od liczby dodatkowych miejsc pracy stworzonych przez przedsiębiorstwa z obszarów problemowych tego kraju.

Ogólnie rzecz biorąc, w wielu krajach odchodzi się od bezpośredniego wspierania procesu tworzenia nowych miejsc pracy, na rzecz szeroko pojętych działań, zmierzających do poprawy konkurencyjności gospodarki lokalnej, prowadząc pośrednio do tworzenia większej liczby miejsc pracy. Ponadto odchodzenie od bezpośrednich form wspierania zatrudnienia można przypisać presji Komisji Europejskiej na rzecz zniesienia trwałego wspierania regionów problemowych, za pomocą np. ulg w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne. Jak zauważono wcześniej, istnieje obecnie silna presja zmierzająca do likwidacji ulg z zakresu zabezpieczenia społecznego.

Szwecja: Subsydiowanie zatrudnienia

2.5. Ulgi transportowe

Ulgi transportowe odgrywały na ogół bardzo niewielką rolę w polityce dwunastu państw UE. Jest to wynikiem ich złożoności pod względem administracyjnym oraz implikacji związanych z kosztami i polityką konkurencji. Ich akceptacja (kwalifikowaną większością) w krajach nordyckich Unii jest bezpośrednią konsekwencją bardzo specyficznych problemów regionów słabo zaludnionych. W Finlandii regionalne subsydium transportowe wprowadzono po raz pierwszy w 1973 r. w celu rekompensowania wielu utrudnień firmom położonym na północy i wschodzie Finlandii. Według danych Ministerstwa Transportu i Łączności koszty transportowe jako odsetek obrotów ogółem w Finlandii wynosi 6% (prawie dwa razy więcej niż średnia w krajach OECD). Koszty transportowe stanowią 15% cen eksportowych, podczas gdy porównywalne koszty w innych peryferyjnych obszarach UE wynoszą 10% i zaledwie 5% w regionach centralnych. Subsydia udzielane są na wsparcie transportu towarów produkcyjnych do (i z) obszarów rozwojowych. Program ich przydziału obejmuje transport drogowy, kolejowy i morski z miejsca przetworzenia. Stawki przyznawanych subsydiów wahają się między 5 i 27%, w zależności od obszaru rozwojowego i odległości. Budżet na 1994 rok wynosił 110 mln marek fińskich.

W Szwecji ulgi transportowe funkcjonują od 1979 r. Obecnie toczy się dialog między Ministerstwem Przemysłu i Handlu tego państwa, a Komisją Europejską na temat przyznawania ulg niektórym dużym firmom w regionie. Najwięcej kontrowersji w Komisji Europejskiej wzbudzają ulgi dla przemysłu samochodowego. Obecnie nie ma żadnych ograniczeń co do wielkości przedsiębiorstw ubiegających się o przyznanie ulg transportowych. Tym niemniej Komisja bada ulgi przyznawane dużym firmom samochodowym położonym na północy - Volvo i Skania. Mimo tego, że ulgi na rzecz Skanii zostały ostatnio utrzymane, ulgi dla Volvo w Umea są obecnie przedmiotem negocjacji. Volvo jest jednym z większych, pojedynczych beneficjentów ulg transportowych (ok. 30 mln szwedzkich koron). Minister odpowiedzialny za przyznawanie ich wyraża swój ostry sprzeciw wobec działań Komisji blokujących przyznanie ulg transportowych dużej firmie jaką jest Volvo.

Szwecja: Ulgi transportowe

3. Instrumenty otoczenia handlowego

W ostatnich latach coraz wyraźniej widać, że rozwój gospodarczy regionów (szczególnie zakładanie i nabywanie przedsiębiorstw) uzależniony jest od szeregu czynników nazywanych klimatem handlowym, otoczeniem handlowym bądź środowiskiem lokacyjnym. Terminy te obejmują „twarde” czynniki, takie jak infrastruktura fizyczna, jak również „miękkie” czynniki, takie jak urok okolicy czy sieci informacyjne.

Dało to początek debacie dotyczącej odpowiedniej roli polityki regionalnej w promowaniu otoczenia handlowego oraz możliwych do zastosowania środków. Argumentowano, że tradycyjne instrumenty ekonomiczne, takie jak te, które były omawiane w poprzedniej części, są nieadekwatne. Zamiast nie zróżnicowanych instrumentów finansowych proponuje się środki bardziej złożone o charakterze strategicznym w celu utrzymania i zwiększenia konkurencyjności regionu. Środki te sprzyjałyby ponadto tworzeniu tzw. kreatywnego środowiska. Kluczowymi czynnikami byłyby: urok okolicy (w tym wysokiej jakości usługi w zakresie opieki zdrowotnej i szkolnictwa), infrastruktura fizyczna i telekomunikacyjna, edukacja oraz szkolenia w celu umocnienia przedsiębiorczości, zarządzania i innowacyjności w regionie, otoczenie obfitujące w kontakty i informacje, w szczególności o sieciach innowacji.

Podział na określone kategorie tak szerokiego instrumentu polityki regionalnej o charakterze nieinwestycyjnym jest problematyczny; w rzeczywistości rodzaje stosowanych instrumentów nie da się w prosty sposób sklasyfikować. Tym niemniej, za ów punkt wyjściowy do dyskusji, możemy przyjąć następujące kategorie:

Poniższe części opracowania przedstawiają właśnie sposoby wspierania środowiska handlowego. Warto zauważyć, że ich omówienie nie jest jednoznaczne z podaniem listy przedsięwzięć podejmowanych w krajach UE. Jego głównym celem jest wskazanie stopnia zaangażowania polityki regionalnej w taki rodzaj działalności i podanie przykładów środków stosowanych w jej ramach na obszarach objętych pomocą.

3.1 Infrastruktura

Tradycyjną formą promowania środowiska handlowego w regionach problemowych, przez podmioty realizujące politykę regionalną, jest wsparcie infrastrukturalne. Dokładnie każde państwo zachodnioeuropejskie stosuje ten typ pomocy w ramach prowadzonej polityki regionalnej. Ogólnie, w Europie Zachodniej występuje podział na Północ i Południe w zakresie wsparcia infrastrukturalnego. W krajach północnych najbardziej popularną formą wsparcia infrastrukturalnego jest pomoc na rzecz „lokalnej infrastruktury ekonomicznej”, poczynając od podstawowych projektów kanalizacyjnych i oczyszczalni oraz innych elementów infrastruktury, poprzez infrastrukturę dojazdową i transportową, a kończąc na zakładach produkcyjnych, biurowcach lub ośrodkach zakładowych. Dodatkowe kategorie pomocowe obejmują zaplecze turystyczne (Niemcy) oraz infrastrukturę edukacyjną i opiekę zdrowotną.

Pomoc udzielana jest w formie subsydiów w ramach programów rządowych, takich jak element infrastruktury regionalnej w regionalnym programie premii innowacyjnych w Austrii, czy program wspierania podstawowych usług w Wielkiej Brytanii. Jest ona zarządzana za pomocą kofinansowanych projektów lub programów, tak jak Gemeinschaftsaufgabe w Niemczech czy contrats de Plan we Francji. Coraz częściej organizacje developerskie są odpowiedzialne za promocję projektów z zakresu lokalnej infrastruktury ekonomicznej przy pomocy różnych sponsorów regionalnych i lokalnych, tak jak w Austrii (za pośrednictwem Gesellschaft des Bundes fur industriepolitische Ma*nahmen), Wielkiej Brytanii (Agencja Regeneracji Miejskiej, Walijska Agencja Rozwoju, szkockie przedsiębiorstwa), Holandii (Agencje Rozwoju Regionalnego) lub Danii (Przedsiębiorstwa Regionalne). Wspólną cechą form wsparcia, w zakresie lokalnej infrastruktury ekonomicznej, w tych krajach jest ich relatywnie mała skala oraz ich drugoplanowy charakter w stosunku do środków, wydatkowanych na finansowe instrumenty polityki regionalnej.

Inne podejście do kwestii wsparcia infrastrukturalnego dotyczy „strategicznych” a nie lokalnych deficytów infrastrukturalnych. We Francji istnieją indykatywne sektory, promujące zrównoważoną infrastrukturę transportową i telekomunikacyjną, Fundusz Inwestycji Transportowych (w wysokości 2 mld FRF na finansowanie infrastruktury transportowej, uznanej za niezbędną dla rozwoju regionalnego w regionach nieuprzywilejowanych) oraz podobny Fundusz Dróg Powietrznych. W Holandii wprowadzono nowy Program Stymulacji Działalności Ekonomicznej (STiREA), zastępując na początku 1996 roku Politykę w dziedzinie Środowiska Handlowego (BOB). Nowy program, który realizowany jest poprzez system konkurencyjnych przetargów międzyregionalnych, ma na celu wspieranie projektów o znaczeniu strategicznym dla rozwoju bądź restrukturyzacji lokalnych firm handlowych. Stanowi on część szeregu działań o charakterze infrastrukturalnym w ramach rozbudowanej holenderskiej polityki regionalnej, mającej na celu uwzględnienie zarówno zagadnień fizycznych, jak i ekonomicznych. W Austrii Regionalny Program Rozwoju Infrastruktury (RIF), wprowadzony w 1995 r., ma na celu poprawę sytuacji ekonomicznej dawnych obszarów przemysłowych oraz terenów peryferyjnych za pomocą wsparcia infrastrukturalnego zaprojektowanego w celu stymulowania innowacyjności i zakładania nowych firm w sektorach istotnych z technologicznego punktu widzenia. Ten nowy program jest odzwierciedleniem ewolucji tej polityki w Austrii, zmierzającej w kierunku większego wspierania środowiska handlowego oraz techniki i innowacyjności.

Podobne przykłady wsparcia infrastrukturalnego o charakterze strategicznym, będące elementem polityki regionalnej, można odnaleźć w północnych krajach Unii Europejskiej. Są one jednak dużo powszechniejsze w krajach UE w ramach „Celu 1” (Europa Południowa oraz Irlandia). W krajach tych wsparcie infrastrukturalne odgrywa dominującą rolę w programach i budżecie polityki regionalnej - w przeciwieństwie do krajów północnoeuropejskich, znacznie przewyższając wydatki na instrumenty finansowe tej polityki. To właśnie odzwierciedla rodzaj wspieranej infrastruktury. Poza infrastrukturą lokalną i majątkiem przemysłowym, wsparcie obejmuje także główne połączenia drogowe i kolejowe, rozbudowę instalacji wodno-kanalizacyjnych oraz sieć telekomunikacyjną. Szerszy zakres tej polityki w omawianych krajach odzwierciedlany jest przez ich niedorozwój, a co za tym idzie przez stopień tożsamości między polityką narodową a regionalną UE.

3.2 Informacje, doradztwo, kontakty

Występującym we wszystkich krajach UE, aczkolwiek dużo nowszym, elementem polityki regionalnej jest wspieranie środowiska handlowego w formie udzielania informacji i doradztwa. W związku z rosnącym znaczeniem informacji, wiedzy i ekonomicznych powiązań regionalnych, każdy kraj stosuje na tym polu różne środki, aczkolwiek w większości wypadków nie są one bezpośrednio dostępne w ramach polityki regionalnej.

Godne uwagi są trzy formy wsparcia. Po pierwsze, polityka regionalna promuje dostęp do usług doradczych, tzn. stymuluje korzystanie z informacji i doradztwa sektora prywatnego. Badania wykazały, że dostępność i korzystanie z usług handlowych lub doradczych wiąże się z poziomem innowacyjności, produkcyjności i internacjonalizacji. Istnieje szereg przykładów środków promocji podaży i popytu w zakresie doradztwa w regionach problemowych. Wiele regionalnych instrumentów inwestycyjnych zawiera warunki kwalifikacyjne dotyczące informacji i doradztwa. W Austrii regionalny program premiowania innowacyjności, program regionalny ERP oraz program (o charakterze regionalnym) promocji rynku pracy, umożliwiają uzyskanie wsparcia na działalność doradczą związaną z realizacją projektów inwestycyjnych. Podobnie w Belgii program wspierania inwestycji w Walonii obejmuje także koszty badań rynku, marketingu i analiz organizacyjnych. Brytyjski Regionalny Program Selektywnej Pomocy obejmuje opłaty za usługi profesjonalne. Francuskie państwowo-regionalne umowy planowe umożliwiają zakładanie funduszy regionalnych, wspierających (inter alia) korzystanie z usług doradców. W Niemczech pomoc finansowa na rzecz doradztwa funkcjonuje w ramach zasadniczych, regionalnych dotacji na inwestycje.

W pewnych przypadkach dostępny jest odrębny instrument wsparcia w celu promowania informacji i doradztwa w regionach problemowych. Na przykład Szwedzkie Subsydium na cele Rozwojowe wspiera różne kategorie inwestycji „niematerialnych”, w tym analizy marketingowe. W Wielkiej Brytanii, na początku lat osiemdziesiątych wypróbowano szereg programów „lepszych usług handlowych”, które zostały potem przekształcone w „inicjatywy na rzecz przedsiębiorstw”. Dostępne na terenie całej Wielkiej Brytanii inicjatywy udzielały wsparcia na warunkach preferencyjnych obszarom objętym programem pomocowym w formie wyższych środków. Funkcjonowały one na zasadzie programu pomocowego, subsydiując korzystanie z usług doradczych sektora prywatnego.

Druga forma wsparcia informacyjnego obejmuje usługi informacyjne i doradcze świadczone bezpośrednio przez organizacje publiczne. W zakresie rozwoju regionalnego zajmują się tym na ogół agendy rządowe lub agencje rozwoju, na szczeblu krajowym lub regionalnym. Z przykładów krajowych: Ministerstwo Handlu i Przemysłu Finlandii ułatwia dostęp do subsydiowanych informacji i doradztwa (usprawniając otoczenie handlowe) za pośrednictwem swoich biur regionalnych. W Irlandii, nowa agencja rozwoju regionalnego ds. krajowego przemysłu, Forbairt, odgrywa znaczącą rolę przy udzielaniu wsparcia w zakresie doradztwa i „potencjału rozwojowego”, obejmującego takie elementy jak usprawnienie metod zarządzania i rozwój potencjału naukowego. Z licznych przykładów regionalnych wymienić można agencje rozwoju regionalnego działające na mniej uprzywilejowanych obszarach Holandii, władze regionalne w Belgii oraz duńskie przedsiębiorstwa regionalne, które pełnią bardzo podobną funkcję. Usługi informacyjne przybierają różne formy: biuletynów informacyjnych, usług informacyjnych w trybie on-line, ośrodków dokumentacyjnych, stanowisk udzielających pomocnych informacji lub informacyjnych usług telefonicznych.

Większość instytucji udzielających informacji to agencje i biura świadczące usługi informacyjno-doradcze poza innymi formami rozwoju ekonomicznego w celu usprawnienia otoczenia handlowego. W Szwecji istnieje organizacja, która zajmuje się prawie wyłącznie świadczeniem usług informacyjnych. ALMI jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością (założoną jako Szwedzki Fundusz Rozwoju Regionalnego), działającą poprzez swe filie regionalne w celu tworzenia korzystnego klimatu handlowego za pomocą konstruktywnych porad oraz stymulacji i stwarzania praktycznych możliwości rozwoju handlu. Mimo tego, iż ALMI działa na terenie całej Szwecji, większe środki finansowe przyznawane są regionom problemowym; przedsiębiorstwa otrzymują ogólne usługi informacyjne, specyficzne zasoby do rozwiązywania problemów oraz porady dotyczące sposobów wejścia na rynek międzynarodowy.

Cechą charakterystyczną bezpośredniego udzielania informacji i świadczenia usług doradczych przez ALMI i kilka innych agencji jest „czynnik ludzki”. W Irlandii krajowe agencje rozwoju w ciągu ostatniego dziesięciolecia w znacznym stopniu korzystały z usług „dyrektorów projektu”. Dyrektorzy ci, odpowiedzialni za poszczególne sektory lub grupy przedsiębiorstw, działali na zasadzie mechanizmu dostawczego lub furtki informacji publicznej. Podobnie postępowano w Północnej Irlandii, wykorzystując „dyrektorów klienta”. Ponadto, w ramach wyżej wspomnianej inicjatywy na rzecz przedsiębiorstw, udzielenie pomocy określonej firmie poprzedzone było wizytą eksperta do spraw rozwoju działalności handlowej (zatrudnionego przez instytucje rządowe), który dokonywał gruntownej analizy działalności handlowej firmy, w celu precyzyjnego określenia jej potrzeb informacyjnych.

Trzecią wymienioną w tej części kategorią wsparcia informacyjnego są kontakty i połączenia sieciowe. Oto trzy rodzaje celów tej pomocy w krajach Europy Zachodniej:

3.3. Szkolenia i edukacja

Jak wcześniej zauważono, coraz bardziej promowany jest „czynnik ludzki” jako istotny element strategii rozwoju regionalnego. Działania te motywowane są z jednej strony przez rosnące bezrobocie, szczególnie w niektórych grupach: wśród młodzieży, „długookresowo” bezrobotnych i mniejszości narodowych. Jest to także wynikiem wymogu stałego doskonalenia kwalifikacji i wiedzy przez zatrudnioną siłę roboczą, a także przekwalifikowań związanych z procesami racjonalizacji zatrudnienia i zmian strukturalnych w przedsiębiorstwach.

Polityka regionalna stosowana jest jednak w tej sferze w sposób bardzo ograniczony. Pomoc finansowa jest znów jedną z form wsparcia: szkolenia kwalifikują się do udzielenia wsparcia w ramach pewnych regionalnych środków inwestycyjnych. W niektórych krajach: w Szwecji, Wielkiej Brytanii, Francji, Holandii edukacja, szkolenia oraz inne sposoby rozwoju zasobów ludzkich, są jak dotychczas, przedmiotem finansowania z subsydiów na inwestycje, gdyż są powiązane z realizacją regionalnych projektów inwestycyjnych. Ponadto w Niemczech ostatnie poprawki do ramowych przepisów prawnych, dotyczących zasad przyznawania subsydiów, doprowadziły do powstania projektów nieinwestycyjnych, obejmujących doradztwo, szkolenia, kapitał ludzki oraz badania i rozwój, które mogą być przedmiotem wsparcia. Pomoc udzielana jest w formie wspierania odpowiednich programów w landach. Maksymalna kwota wsparcia przypadająca na jeden projekt wynosi 100 000 DM w zakresie szkoleń i doradztwa, 60 000 DM na projekty rozwoju kapitału ludzkiego i 400 000 DM na projekty badawczo-rozwojowe. Głównym warunkiem udzielenia wsparcia jest wykazanie przez Landy potencjalnych (ex ante) i faktycznych (ex post) korzyści. W celu uniknięcia niepotrzebnego pokrywania się udzielanej pomocy (w szczególności z programami wspierania MŚP) rząd federalny dysponuje prawem veta, odnośnie wykorzystania w ten sposób środków pomocowych. Ponadto, warto zauważyć, że tego typu wsparcie udzielane jest początkowo próbnie jedynie na okres czterech lat, dopiero po nim rozważana jest jego trwała realizacja.

Na dosyć podobnej zasadzie funkcjonuje holenderski Zintegrowany Program Strukturalny (ISP), oferujący nieinwstycyjne formy wspierania różnego rodzaju działalności. Skoncentrowany na północnym obszarze rozwojowym, ISP uzupełnia główny holenderski program regionalny - premiowania inwestycji (IPR). Podczas gdy IPR ma za zadanie przyciągnąć indywidualnych inwestorów do obszarów problemowych poprzez dofinansowywanie środków trwałych, ISP świadczy pomoc w zakresie wspierania „infrastruktury” regionalnej w sektorach lub grupach przedsiębiorstw. Trzy główne obszary działania programu ISP to: turystyka, agrobiznes oraz działalność portowa. Jeśli chodzi o turystykę, wspierane są projekty związane z edukacją, rozwojem kapitału ludzkiego i transferem wiedzy, realizowane w szczególności w małych i średnich przedsiębiorstwach. Grupy przedsiębiorstw mogą również uzyskać wsparcie w celu opracowania wspólnego planu marketingowego. W agrobiznesie pomoc udzielana jest na poszerzanie powiązań między dostawcami i producentami oraz między sektorem produkcyjnym a sektorem z nim związanych usług. W pewnych przypadkach finansowanie ze środków ISP może dotyczyć projektów badawczo-rozwojowych, mających na celu wprowadzenie nowej technologii, zgodnie z celem projektu, polegającym na wzroście innowacyjności i potencjału badawczo-rozwojowego istniejących MŚP. Wreszcie kategoria działalności portowej wykracza poza infrastrukturę fizyczną, wspierając np. odpowiednie szkolenia i rozwój firm transportowych.

Usługi w zakresie szkoleń dla przedsiębiorstw stanowią drugi rodzaj wsparcia. Agencje, takie jak ALMI czy Agencja Rozwoju Regionalnego w Holandii i Belgii, organizują kursy szkoleniowe połączone z informacjami i doradztwem związanym z zakładaniem nowej firmy lub rozbudową MŚP.

Trzecią formą pomocy są zindywidualizowane usługi w zakresie pośrednictwa pracy, wspierające bezrobotnych lub tych, którzy są zagrożeni bezrobociem. W Austrii istnieją Arbeitsstiftungen (fundacje pośrednictwa pracy). Są to organizacje tymczasowe, powoływane na okresy trzy-cztero letnie po masowych zwolnieniach w określonym zakładzie pracy, sektorze lub regionie. Spośród czterech różnych rodzajów fundacji powołano fundacje regionalne, w celu powiązania środków z zakresu polityki zatrudnienia/bezrobocia z projektami rozwoju regionalnego. Usługi obejmują poradnictwo zawodowe, pośrednictwo pracy, szkolenia i pomoc przy zakładaniu nowej firmy. Tak jak w przypadku porównywalnych projektów brytyjskich i francuskich z lat osiemdziesiątych, fundacje te zakładane są przez przedsiębiorstwa restrukturyzowane lub w stanie upadłości.

Ostatni przykład dotyczy Szwecji, gdzie koordynacja polityki wpływa na utrzymanie zasobów ludzkich w regionach problemowych. Finansowanie jest możliwe, jeżeli ma na celu usprawnienia koordynacji polityki regionalnej z innymi rodzajami polityki (np. z polityką edukacyjną), przy wspieraniu rozwoju specyficznych kwalifikacji małych i średnich przedsiębiorstw w szwedzkich regionach problemowych.

3.4 Badania i technika

Ostatnia specyficzna grupa środków polityki wspierania środowiska handlowego odnosi się do rozwoju naukowo-badawczego w regionach problemowych. Inwestycje w działalność naukowo-badawczą postrzegane są jako bardzo istotny czynnik zarówno przez przedsiębiorstwa, jak i władze regionalne w procesie tworzenia „prawdziwych cykli” innowacyjnych. Szybka i ciągła innowacyjność jest niezbędna dla poprawy konkurencyjności i wzrostu poziomu regionów. Stwarza także pewien potencjał dla wzrostu dochodu i produkcji, a także dla wzrostu możliwości regionu w zakresie prowadzenia handlu międzyregionalnego i międzynarodowego. W regionach problemowych występują jednak rozmaite ograniczenia, hamujące inicjację lub ich udział w zmianach technologicznych.

Podobnie jak w dziedzinie szkoleń i edukacji, decydenci regionalni z trudem podejmowali działania na rzecz spożytkowania tego aspektu rozwoju regionalnego. Środki wspierające działalność naukowo-techniczną są bowiem kosztowne, a decyzje w ich sprawie tak jak w przypadku środków z zakresu polityki rynku pracy, zapadają w oparciu o politykę sektorową.

Analogicznie jak w przypadku wsparcia informacyjno-doradczego i szkoleniowego, politycy regionalni mają ograniczone możliwości udzielania pomocy finansowej, włączając elementy naukowo-techniczne do regionalnych programów inwestycyjnych. W krajach takich jak Austria, Szwecja, Belgia, Francja, Niemcy, Holandia, Hiszpania oraz Wielka Brytania niektóre aspekty działalności naukowo-badawczej mogą być finansowane razem z projektami inwestycyjnymi:

Istnieją także przykłady specyficznego wspierania innowacyjności w regionach problemowych: Austriacki Program Rozwoju Wewnętrznego - program pilotażowy z wysoce innowacyjnym komponentem, związanym z produkcyjnością technologii; oraz Brytyjskie Regionalne Subsydia Innowacyjne finansujące opracowywanie nowych produktów i procesów. Ponadto, do ostatniej rewizji zasad przyznawania subsydiów, niemiecka polityka regionalna usiłowała promować zatrudnianie personelu naukowo-badawczego w regionach problemowych, udostępniając specjalne dotacje inwestycyjne na tworzenie wysoko wykwalifikowanych, technicznych stanowisk pracy.

Wiele z powyższych celów naukowo-badawczych jest realizowane poprzez wspieranie regionalnych ośrodków lub programów naukowo-badawczych, na ogół za pośrednictwem transferu technologii. Są to projekty ogólnokrajowe, jak np. w Finlandii (ośrodki eksperckie), we Francji (ośrodki badawcze i transferu technologii) lub w Wielkiej Brytanii (regionalne ośrodki transferu technologii). W pewnych przypadkach ograniczona ilość dodatkowych środków kierowana jest na dofinansowanie usług, świadczonych przez te ośrodki w regionach problemowych, np. usługi w zakresie rozpowszechniania informacji i transferu technologii. Niektóre kraje korzystają również z funduszy polityki regionalnej w celu zakładania ośrodków badawczych lub technologicznych, np. w Szwecji lub Niemczech. Wzorcowym przykładem jest austriacki program wspierania infrastruktury regionalnej, skoncentrowany na wzroście konkurencyjności istniejących firm, głównie w dawnych uprzemysłowionych regionach, za pomocą transferu technologii, ośrodków innowacyjnych itd. Podobnie jak w pozostałych krajach, programy te są jednak opracowane na małą skalę i przy relatywnie niewielkich środkach budżetowych.

W końcu w pewnych krajach podejmowano próby dokładniejszego skoordynowania działalności naukowo-badawczej z polityką rozwoju regionalnego. Warto w tym względzie zauważyć, że w Finlandii powołano ostatnio „indykatywny” Fundusz Rozwoju Regionalnego, który wyodrębnia te pozycje w budżetach sektorowych, niosących implikacje dla rozwoju regionalnego. Ostateczna decyzja dotycząca sposobu wykorzystania tych funduszy sektorowych leży w gestii władz sektorowych. Z drugiej strony, oczekuje się, iż ich kumulacja zwiększy zakres koordynacji polityki regionalnej z polityką sektorową oraz będzie instrumentem kontroli funduszy sektorowych zapewniając (w oparciu o doświadczenia innych podmiotów), że interesy regionalne będą nadal uwzględnianie przez rozmaite resorty.

4. Organizacja polityki regionalnej

Ta część opracowania przedstawia sposoby praktycznego wdrażania polityki regionalnej. Warto przy tym podkreślić, że pierwotny wybór struktur instytucjonalnych zależy od definicji i celów polityki regionalnej. Jeśli chodzi o definicję, to w niektórych krajach Europy Zachodniej polityka regionalna stanowi część szerokiego wachlarza innych rodzajów polityki, podczas gdy w innych polityka regionalna jest ściśle zdefiniowana. W Norwegii na przykład prawie wszystkie instytucje rządowe muszą brać pod uwagę interesy regionalne, a niektóre ministerstwa prowadzą politykę regionalną. We Francji polityka regionalna traktowana jest jako, tłumacząc dosłownie, zagospodarowanie terenu (am*nagement du territoire), do którego politycy odnoszą się na różne sposoby. Natomiast polityka regionalna w Wielkiej Brytanii to „regionalna polityka przemysłowa”, realizowana niemal wyłącznie za pomocą środków finansowych wspierających przemysł.

Cele polityki regionalnej także odgrywają istotną rolę. W kategoriach ekonomicznych można wyróżnić cele związane z bardziej równomiernym rozkładem przestrzennym dochodu, zatrudnienia lub infrastruktury oraz cele efektywnościowe, polegające na bardziej efektywnej alokacji zasobów regionalnych w celu maksymalizacji krajowego zysku netto. W praktyce polityka regionalna państw UE odzwierciedla wybór jednego z tych celów. Cele polityki stanowią zatem często pewien konglomerat, np. obejmują wymogi dotyczące ograniczania zróżnicowań w poziomie rozwoju regionów oraz stanowią, że każdy region musi zwiększać w swój wkład w powiększanie dobrobytu kraju. Tym niemniej, cele te mają istotny wpływ na zakres i instytucjonalny charakter prowadzonej polityki.

4.1 Struktury

W oparciu o doświadczenia krajów zachodnioeuropejskich można wymienić cały szereg opcji służących organizacji polityki regionalnej i zarządzaniu - od bezpośredniej kontroli ministerialnej, poprzez delegowaną kontrolę administracyjną, aż po zarządzanie tą polityką na szczeblu regionalnym.

4.1.1 Centralna kontrola ministerialna

Pierwsza opcja to metoda wysoce scentralizowana, w ramach której zarówno opracowanie, jak i zarządzanie polityką regionalną leży w gestii instytucji władz centralnych. System brytyjski jest dobrym tego przykładem, gdyż większością polityki regionalnej zarządza pojedyncze ministerstwo. Brytyjski Departament Handlu i Przemysłu jest główną instytucją odpowiedzialną za kształtowanie ustawodawstwa w zakresie polityki regionalnej, sporządzanie map obszarów objętych pomocą i realizację programów pomocy regionalnej za pośrednictwem sieci dwunastu agend rządowych na obszarze angielskich regionów. Tego typu modele „pojedynczych ministerstw” funkcjonują również w niektórych południowych państwach UE, takich jak: Grecja, gdzie polityka rozwoju regionalnego zdominowana jest przez Ministerstwo Gospodarki Narodowej, realizujące programy pomocy regionalnej za pośrednictwem YPPA ds. Regionalnej Polityki i Usług Rozwojowych oraz inne organy administracyjne, czy Portugalia, działająca za pośrednictwem Ministerstwa Planowania i Rozwoju Regionalnego.

Odmianą tej metody jest system z dwoma resortami rządowymi, gdzie kształtowanie i realizacja polityki leży w gestii dwóch różnych resortów. System ten funkcjonuje w Finlandii, gdzie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych jest odpowiedzialne za całokształt modelu polityki regionalnej (w tym przygotowanie odpowiednich przepisów prawnych, sporządzenie mapy obszarów objętych pomocą, promocję polityki regionalnej wśród pozostałych elementów prowadzonej polityki oraz koordynację zarządzania polityką regionalną na szczeblu lokalnym i regionalnym). Druga instytucja rządowa, Ministerstwo Przemysłu i Handlu, jest odpowiedzialne za realizację polityki regionalnej poprzez sieć dziewiętnastu regionalnych biur handlowych na terenie całej Finlandii. Struktura ta uległa ewolucji z przyczyn historycznych. Pierwotnie, kształtowanie i koordynacja polityki regionalnej były domeną Urzędu Rady Ministrów, a następnie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Tym niemniej, w pewnym względzie, dopuszcza ona bardziej „strategiczne” podejście do zagadnienia rozwoju regionalnego, gdyż kształtowanie polityki regionalnej nie jest związane z jednym, określonym obszarem polityki sektorowej. Podobny podział kompetencyjny występuje we Włoszech, gdzie Ministerstwo Skarbu odgrywa kluczową rolę w zakresie tworzenia polityki regionalnej (w tym wyznaczania obszarów objętych pomocą) i kwestii europejskich. Systemy funkcjonujące w Szwecji i Norwegii posiadają jednostkę administracyjną, która jest ściśle związana z odpowiednim ministerstwem. W przypadku Szwecji, Ministerstwo Przemysłu jest odpowiedzialne za całokształt modelu polityki regionalnej, zaś Krajowa Rada ds. Rozwoju Przemysłowego i Technicznego (NUTEK) zajmuje się realizacją polityki regionalnej, udostępniając przedsiębiorstwom środki finansowe, nadając uprawnienia władzom lokalnym i regionalnym w zakresie kształtowania i oceny polityki regionalnej. Podobnie w Norwegii Ministerstwo Samorządu Lokalnego i Pracy jest całkowicie odpowiedzialne za opracowanie przepisów prawnych, wyznaczenie obszarów objętych pomocą oraz przydział środków pomocowych zarządom miast, zaś Norweski Fundusz Przemysłu i Rozwoju Regionalnego (SND) koordynuje administrowanie finansową pomocą regionalną i przemysłową na rzecz przedsiębiorstw. Interesujące jest to, że SND podlega dwóm ministerstwom - Ministerstwu Samorządu Lokalnego i Pracy oraz Ministerstwu Przemysłu i Energetyki. Pierwotnie z przyczyn politycznych, układ ten oznacza, że SND realizuje zarówno politykę regionalną jak i przemysłową (podobnie jak NUTEK, która zarządza regionalną i techniczną polityką pomocową).

Model francuski jest prawdopodobnie najbardziej przejrzystym przykładem przekazywania uprawnień administracyjnych w Europie. Biuro Pełnomocnika ds. zagospodarowania terenu i polityki regionalnej (D*l*gation * l'am*nagement du territoire et * l'action r*gionale), DATAR, zostało utworzone w celu prowadzenia polityki regionalnej i koordynowania jej celów z celami „planu narodowego”. Ma ona także za zadanie zapewnić spójność pozostałych rodzajów polityki prowadzonej przez rząd z interesami regionów. DATAR posiada specjalny status „administracji celowej” (administration de mission), który ułatwia jej prowadzenie działalności w zakresie kształtowania polityki i jej koordynacji, z pominięciem wielu ograniczeń hierarchicznych, krępujących działalność innych instytucji rządowych. Ponadto DATAR, na której czele stoi pełnomocnik, a nie minister, podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów, choć instytucja ta podporządkowana jest Ministerstwu Przemysłu. W przeciwieństwie do sytuacji w Norwegii i Szwecji, DATAR dysponuje, na zasadzie wyłączności, uprawnieniami strategicznymi, a nie realizacyjnymi. Instytucja ta wykorzystywana jest do tworzenia struktur lub mechanizmów służących do rozwiązywania określonych problemów, ale odpowiednie decyzje operacyjne leżą w gestii innej instytucji rządowej lub samorządowej.

Wszystkie trzy przykłady władzy administracyjnej były reakcją na określone uwarunkowania w danym kraju. Zaletą tego systemu jest to, że zarządzanie polityką regionalną jest przedmiotem słabszej presji politycznej, co może mieć wpływ na jej większą stabilność. We Francji i w Szwecji kompetencje w zakresie prowadzenia polityki regionalnej zmieniały się w ostatnich dwóch dekadach, przechodząc kolejno do różnych instytucji rządowych, lecz zarządzanie środkami pomocowymi pozostało w gestii agencji rozwoju regionalnego. Każda władza, która jest tylko przekazywana, może być w prosty sposób odebrana, w przeciwieństwie do modeli rozwoju regionalnego.

4.1.2 Zarządzanie polityką regionalną na szczeblu regionalnym

Na końcu modeli instytucjonalnych mamy model stosujący podejście regionalne do zagadnienia realizacji polityki regionalnej. W jego ramach kluczowe kompetencje w zakresie rozwoju regionalnego są konstytucyjnie przekazane regionom. Taki system występuje w państwach federacyjnych - w Austrii, Szwajcarii, Niemczech i w Belgii. Na przykład w Szwajcarii zasada subsydialności oznacza, że rozwój regionalny jest w dużym stopniu zdecentralizowany. Kantony i zarządy miast wiodą prym w rozwiązywaniu problemów regionalnych - np. kantony opracowują wzorcowe plany rozwoju regionalnego, podczas gdy rząd federalny pełni funkcję koordynacyjną i interweniuje na obszarach, gdzie kantony nie są w stanie same rozwiązać występujących problemów. Zarówno opracowanie polityki jak i jej realizacji odbywają się przy ścisłej współpracy władz federalnych z władzami kantonów.

System szwajcarski jest podobny do systemu niemieckiego, gdzie, (konstytucyjnie) polityka rozwoju regionalnego leży w gestii landów lub gmin, które są uprawnione do udzielania wsparcia ekonomicznego na odpowiednim szczeblu. Rząd federalny uczestniczy w kofinansowaniu i koordynowaniu polityki regionalnej, która traktowana jest jako wspólne zadanie władz federalnych i państwowych (landów). Cechą charakterystyczną tego podejścia jest formalny system planowania, który łączy oba szczeble władzy poprzez system podejmowania decyzji oparty na konsensusie, którego celem jest zagwarantowanie, by poszczególne landy (państwa) nadmiernie ze sobą nie konkurowały o przyznanie środków w ramach pomocy regionalnej. Istnieje wyraźny podział kompetencji między władzami federalnymi a władzami landów odnośnie ich roli przy wyznaczaniu celów polityki regionalnej, definiowaniu obszarów objętych pomocą oraz desygnowaniu środków.

Mimo tego, iż Austria jest państwem federacyjnym, to władza polityczna w tym kraju skupiona jest na szczeblu centralnym w ramach systemu, który zachęca rząd federalny do działania w charakterze ustawodawcy, a w mniejszym zakresie w charakterze administratora. Organizacja i struktura kompetencyjna polityki regionalnej nie jest konstytucyjnie powierzona ani władzom federalnym, ani landom, aczkolwiek w praktyce kompetencje ustawodawcze i administracyjne w zakresie rozwoju regionalnego są podzielone między władze federalne, landów (państwowe) i lokalne. Podobnie jak w Szwajcarii, każdy z dziewięciu austriackich landów opracowuje swój własny program rozwoju regionalnego, który po zatwierdzeniu przez rząd federalny, jest wdrażany autonomicznie przez poszczególne okręgi. Władze federalne odgrywają rolę formalną raczej w tzw. federalno-państwowych umowach dotyczących kofinansowanych pakietów środków pomocy regionalnej.

W końcu belgijski system ekonomiczny, który na szczeblu regionalnym jest prawdopodobnie najbardziej rozwinięty w Europie Zachodniej. Rząd belgijski był odpowiedzialny za opracowanie podstawowych ram prawnych i ich zgodność z przepisami dotyczącymi pomocy państwa, lecz władze centralne nie pełnią formalnej roli przy wyznaczaniu celów i strategii polityki regionalnej. (Mogą mieć jednak wpływ na rozwój regionalny za pośrednictwem polityki sektorowej i specjalnych środków w określonych obszarach). Regiony waloński i flamandzki prowadzą swoją własną politykę regionalną, w pewnych przypadkach w ramach swoich własnych przepisów prawnych. Polityki prowadzone przez te dwa regiony są jednak w znacznym stopniu komplementarne, co przyczynia się do zrównoważonego wzrostu gospodarki narodowej.

Załącznik nr 2

INSTRUMENTY POLITYKI ROZWOJU REGIONALNEGO

W UNII EUROPEJSKIEJ

Projekt raportu dla Zespołu Zadaniowego

ds. Polityki Strukturalnej

Grupa Robocza nr 4

„Instrumenty polityki rozwoju regionalnego”

SPIS RZECZY

1. WSTĘP

1.1. ISTOTA I PRZEBIEG MISJI

1.2. PRZEDMIOT, ORIENTACJE I ZAKRES ODPOWIEDZIALNOŚCI

1.3. ŹRÓDŁA INFORMACJI

1.4. ZAWARTOŚĆ RAPORTU

2. REGIONALNE FUNDUSZE INWESTYCYJNE

2.1. PREZENTACJA

2.1.1. INWESTOWANIE W PRZEDSIĘBIORSTWO:

OGÓLNY OBRAZ SEKTORA

2.1.2. REGIONALNE FUNDUSZE INWESTYCYJNE

2.2. PRZYKŁAD: IRDI MIDI-PYRENEES (TULUZA)

2.2.1. IDENTYFIKACJA

2.2.2. AKCJONARIAT

2.2.3. POCHODZENIE FUNDUSZY WŁASNYCH

2.2.4. DZIAŁALNOŚĆ

2.2.5. ROLA W ROZWOJU REGIONALNYM

2.3. ANALIZY I KOMENTARZE

2.3.1. GRANICE INTERWENCJI PUBLICZNEJ

2.3.2. JAKIE INSTRUMENY DLA ROZWOJU REGIONALNEGO ?

2.3.3. WALKA O TWORZENIE MIEJSC PRACY

3. NIEMATERIALNE INSTRUMENTY ROZWOJU

3.1. PREZENTACJA

3.1.1. BARDZIEJ SKUTECZNE ZARZĄDZANIE PROGRAMAMI

3.1.2. LEPIEJ DOSTOSOWANE POMOCE NIEMATERIALNE

3.1.3 INSTYTUCJE BARDZIEJ ZBLIŻONE DO POPYTU

3.2. KONKLUZJE I ZALECENIA

3.2.1. USPRAWNIENIA W ZAKRESIE PODEJMOWANIA

DECYZJI,MONITORINGU I WYCENY

3.2.2. WZMOCNIENIE SKUTECZNOŚCI POMOCY

NIEMATERIALNYCH 30

3.2.3. POPRAWA SKUTECZNOŚCI PUBLICZNEGO

ZARZĄDZANIA PROGRAMAMI 31

4. NOWE RAMY LEGISLACYJNE 32

4.1. KONTEKST 32

4.2. PREZENTACJA USTAWY Z 1995r. 33

4.2.1. IMPERATYW KOHERENCJI TERYTORIALNEJ 33

4.2.2. REDUKCJA NIERÓWNOŚCI ŚRODKÓW

SAMORZĄDOWYCH 35

4.2.3. POLITYKI SPECJALNE DLA STREF PRIORYTETOWYCH 35

4.2.4. UZNANIE LOKALNEJ INICJATYWY ROZWOJU 35

4.2.5. RACJONALIZACJA INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH

PAŃSTWA 37

4.3. ANALIZA I KOMENTARZE 37

4.3.1. KRAJE: OBSZARY WOLNEJ EKSPRESJI ALBO NOWY

PODZIAŁ TERYTORIUM 38

4.3.2. RYZYKO KOMPLEKSOWOŚCI 38

4.3.3. BUDŻET I ROZWÓJ REGIONALNY: JAKI ARBITRAŻ? 39

4.3.4. GŁÓWNE WNIOSKI 42

1. WSTĘP

1.1. Istota i przebieg misji

Misja, której niniejszy dokument stanowi raport końcowy, należy do wykonanych w Polsce prac związanych z politzką regionalną a także dzisiejszą polityką strukturalną. Zmierzała ona do przedstawienia Zespołowi Zadaniowemu ds. Polityki Strukturalnej w Polsce, a zwłaszcza Grupie Roboczej 4 („Instrumenty polityki rozwoju regionalnego”) doświadczeń francuskich w zakresie rozwoju regionalnego. Została sfinansowana przez French General Consultant Trust Found zarządzany przez Bank Światowy, zgodnie z pismem z dnia 25 lutego 1997r.

Rozpoczęła się pod koniec stycznia 1997r. i przebiegała w dwóch etapach. Podczas pierwszego etapu na zebraniu w Warszawie 13 lutego 1997 r., zostały sprecyzowane potrzeby Zespołu Zadaniowego (a zwłaszcza Grupy 4), a lista zadań misji została odpowiednio zmodyfikowana. Pierwsza wersja raportu z misji została opracowana i przedstawiona w dniu 20 marca 1997r. w Warszawie, podczas zebrania Grupy 4.

Drugi etap umożliwił opracowanie dokumentu ostatecznego i został zakończony prezentacją niniejszego raportu.

1.2. Zadania, orientacje i zakres odpowiedzialności

Zadania niniejszej misji były dwojakie: z jednej strony informowanie o francuskiej polityce rozwoju regionalnego i jej instrumentach, a z drugiej strony wybranie takich jej elementów, które mogłyby być wykorzystane przez Zespół Zadaniowy.

W pierwszej wersji założenia misji przewidywały prezentacje głównych aspektów francuskiej polityki i jej instrumentów. Jednak podczas spotkania dnia 13 lutego 1997 r. polscy przedstawiciele Zespołu Zadaniowego i Grupy 4, którzy wykazali się globalną znajomością orientacji, struktur i procedur francuskiej polityki regionalnej, wyrazili życzenie swej reorientacji jeśli chodzi o najnowsze tendencje ewolucji polityki regionalnej, zwłaszcza w odniesieniu do ustawy z 1995 r. o orientacji na rzecz rozwoju i zagospodarowania terytorium, a także do charakterystyk regionalnych spółek inwestycyjnych.

Prowizoryczny raport przede wszystkim kładł nacisk na pierwotny cel. Nie wypowiadał się (albo bardzo mało) o celowości i skuteczności wprowadzonych innowacji. Jego treść nie musiała więc zawierać punktu widzenia autora.

Celem obecnej wersji raportu jest przedstawienie zarówno obiektywnych informacji, jak i komentarzy, analiz i konkluzji będących wyrazem wątpliwości, krytyk, preferencji i pytań autora.

W związku z tym informacje oraz oceny przedstawione w niniejszym raporcie nie mogą być przypisywane ani Bankowi Światowemu, ani Zespołowi Zadaniowemu, które zachowują całkowitą swobodę ich oceny.

1.3. Źródła informacji.

Jak można się było tego spodziewać nie ma żadnego dokumentu syntetycznie omawiającego przedmiot niniejszego raportu, jak również tematy poszczególnych jego rozdziałów. Niniejszy raport jest więc całkowicie oryginalny. Opiera się on na trzech rodzajach źródeł:

- dokumentacja: teksty legislacyjne, raporty urzędowe, dokumenty zawierające analizy, artykuły z czasopism, wykazy organów i instytucji;

- doświadczenia autora w zakresie polityki rozwoju regionalnego (programy, procedury, instrumenty) zarówno we Francji jak i zagranicą, w tym w Europie Środkowej;

- ankieta uzupełniająca przeprowadzona wśród kilku osób odpowiedzialnych za politykę rozwoju i zagospodarowania terytorium na szczeblu narodowym (DATAR) lub regionalnym (prefektury regionów i rady regionalne) oraz u kilku osób kierujących regionalnymi spółkami inwestycyjnymi.

1.4. Zawartość raportu

We Francji, w ciągu ostatnich lat, polityka regionalna uległa znacznej ewolucji, której efektem jest poprawa koherencji interwencji publicznej i wzmocnienie współzawodnictwa między regionami.

Z tych dwóch form ewolucji można wyciągnąć wnioski, które mogą pomóc Zespołowi Zadaniowemu w opracowaniu zaleceń w zakresie instrumentów polskiej polityki rozwoju regionalnego.

W tym celu niniejszy dokument omawia kolejno:

- najnowsze zmiany w zakresie regionalnych funduszy inwestycyjnych,

- innowace w dziedzinie niematerialnych instrumentów rozwoju,

- nowe ramy legislacyjne utworzone przez ustawę z dnia - 4 lutego 1995 r. o orientacji na rzecz rozwoju i zagospodarowania terytorium.

Takie są tematy trzech następnych części, w których przedstawiono z jednej strony stan informacji, a z drugiej strony analizy, opinie i zalecenia.

2. REGIONALNE FUNDUSZE INWESTYCYJNE

2.1. Prezentacja

2.1.1. Inwestowanie w przedsiębiorstwo: ogólny obraz sektora

W 1995r. wszystkie francuskie prywatne spółki finansowe, należące do sektora inwestowania w przedsiębiorstwo, zarządzały kwotą 11.500 MECU, z których 8.000 MECU było inwestowane. Wyrażało się to rocznym inwestowaniem około 1.700 MECU. Francja plasowała się więc na trzecim miejscu (daleko poza Stanami Zjednoczonymi i Wielką Brytanią).

Większość działań (85-90%) była prowadzona przez duże zakłady narodowe, w większości filie banków, z siedzibą w regionie paryskim i najczęściej z reprezentacjami regionalnymi. Pozostała działalność, czyli nieco powyżej 10% była prowadzona przez około 150 organizmów regionalnych lub lokalnych, których celem było wzięcie udziału w kapitale przedsiębiorstw.

Całość przedstawiała bardzo zróżnicowaną ofertę finansowego wsparcia uczestnictwa w inwestowaniu, w kolejnych stadiach życia przedsiębiorstwa. Niżej podane prezentacje, analizy i komentarze dotyczą jedynie organizmów o znaczeniu regionalnym lub lokalnym.

2.1.2. Regionalne fundusze inwestycyjne

Wśród 150 regionalnych organizmów inwestycyjnych należy rozróżnić dwie kategorie, w zależności od tego czy maksymalna wysokość ich udziałów jest zwykle wyższa, czy też niższa od 500 KF (76.923 ECU). Wysokość ta jest zazwyczaj przyjęta jako próg, poniżej którego koszty zarządzania zagrażają rentowności całej operacji.

Pierwsza kategoria obejmuje więc organizmy, które można nazwać organizmami typu klasycznego, a druga reprezentuje na ogół nowy typ. Obie kategorie ilościowo są podobnie reprezentowane.

a) Klasyczne spółki inwestycyjne

Siedemdziesiąt cztery spółki należą do tego typu i występują dość rzadko poniżej progu 500 KF. Wśród nich sześćdziesiąt osiem działa w kilku departamentach lub nawet w kilku regionach. Cztery spółki mają zasięg departamentalny, a dwie lokalny.

Charakterystyki ogólne:

dla 74 spółek dla 1 spółki

Globalna wysokość zarządzanych funduszy (MF) 7.647 103,3

Ilość udziałów w portfelu 3.224 43,6

Globalna wysokość udziałów (MF) 4.859 65,7

Ilość operacji w ciągu roku 817 11,0

Ilość wyspecjalizowanej kadry 183 2,5

Podkreślić należy, że charakterystyka ta dotyczy głównie organizmów o małych rozmiarach, które zarządzają 15,9 MECU, realizują jedenaście nowych operacji rocznie i zatrudniają 2,5 wyspecjalizowanej kadry; średnia wysokość udziałów jakie posiadają w portfelu wynosi O,23 MECU.

Ogólnie zarządzane fundusze wynoszą 1.176 MECU a portfel udziałów - 747 MECU.

W trzydziestu czterech spółkach typu klasycznego głównym akcjonariuszem jest bank. W większości przypadków (dwudziestu ośmiu) są to regionalne, autonomiczne zakłady, ale należące do federacji lub do sieci narodowej.

W szesnastu przypadkach (na siedemdziesiąt cztery) głównym akcjonariuszem jest Rada regionalna.

Pozostałymi akcjonariuszami są głównie przedsiębiorstwa (narodowe lub regionalne), izby handlowe i osoby prywatne.

Samorządy terytorialne uczestniczą w kapitale zaledwie jednej trzeciej organizmów (dzudziestu czterech). Do wszystkich spółek wnoszą one około 12% funduszy.

W większości przypadków fundusze zarządzane przez te organizmy są pochodzenia prywatnego i zostały wniesione przez akcjonariuszy (głównie banki i przedsiębiorstwa); zaś znikoma liczba tych organizmów korzysta z oszczędności osób prywatnych.

Biorąc pod uwagę tradycyjną ostrożność francuskiego systemu bankowego względem długoterminowych działań na rzecz przedsiębiorstw, taka struktura funduszy zarządzanych przez te organizmy nie predysponuje ich do podjęcia ryzyka. Znajduje to swój wyraz w stosunkowo słabych działaniach związanych z inicjowaniem i tworzeniem przedsiębiorstwa.

Większość z siedemdziesięciu czterech regionalnych organizmów inwestycyjnych praktykuje tylko wniesienie własnych kapitałów, które zostają zamienione na wymienne akcje lub obligacje, w ten sposób przynosząc zyski. Niektóre z nich (około 10%) stosują również leasing (jednak w niniejszym raporcie uwzględnione są tylko te dane, które dotyczą wkładów w postaci kapitałów własnych).

Kapitały inwestowane są następująco:

Inicjowanie (seed) 4,8 %

Tworzenie 19,2 %

Rozwój 49,9 %

Transfer 20,8 %

Cesje wewnętrzne 5,3 %

100,0 %

Połowa inwestowanego kapitału przeznaczona jest na finansowanie rozwoju przedsiębiorstw, a trzy czwarte kapitału przydzielane jest przedsiębiorstwom już istniejącym na rozwój, transfer i cesję wewnętrzną.

Działania w zakresie wspierania nowych przedsiębiorstw, ich inicjowania i tworzenia, angażują mniej niż 1/4 inwestowanych kapitałów. Można podać dwa powody tego stanu rzeczy:

1) Są to operacje bardziej ryzykowne, w których organizmy finansujące, działają w oparciu o fundusze prywatne, angażują się ostrożnie;

2) Spora ilość tych operacji ma zasięg niewystarczający, by uzasadnić udział mniejszościowy przekraczający 500 KF.

Ostrożność inwestoró w stosunku do operacji ryzykownych waha się jednak w zależności od składu akcjonariatu, a więc od pochodzenia zarządzanych funduszy. Operacje, takie których sukces jest mniej prawdopodobny niż finansowanie rozwoju lub transfer, stosunkowo słabo przyciągają banki. Dlatego też samorządy terytorialne zmuszone są do zwiększenia w nich swego zaangażowania.

Wspomniane siedemdziesiąt cztery organizmy mają dość zróżnicowane charakterystyki w zależności od znaczenia jakie przywiązują do inicjacji (seed) i do tworzenia przy udziale własnych funduszy:

Proporcje funduszy przydzielanych na rzecz inicjacji i tworzenia

> 50% 20-50% 0-20%

Liczba organizmów 12 23 39

(z bankiem jako główny akcjonariusz) (0) (8) (26)

Wkład samorządów terytor. 31,7% 13,8% 6,3%

Średnia wartość portfela 5,4 MF 73 MF 80 MF

Średnia wartość operacji 0,13 MF 1,34 MF 1,84 MF

Wyżej podane zestawienie pokazuje znaczne zmiany charakterystyk regionalnych organizmów inwestycyjnych, w zależności od ilości operacji ryzykownych (tworzenie, inicjowanie) jakie podejmują. W operacjach ryzykownych banki są tym bardziej nieobecne, im wyższe jest podejmowane ryzyko, dlatego też wkłady kapitałowe samorządów terytorialnych kompensują te braki. Ponadto średnia wartość operacji jest niższa, a portfel globalny skromniejszy, gdy w działalności wzrasta część przeznaczona na tworzenie i inicjowanie.

Procedury uwolnienia kapitałów są różne w zależności od tego, czy zostały one zainwestowane w postaci akcji lub obligacji wymiennych.

W przypadku obligacji najczęściej przyjętą procedurą jest ich progresywny wykup przez przedsiębiorstwo przemysłowe, za pomocą rocznych środków amortyzacyjnych.

W przypadku akcji głównymi procedurami są: cesja na rzecz kierownictwa przedsiębiorstwa, cesja na rzecz przemysłowców spoza przedsiębiorstwa, cesja na rzecz spółek finansowych i wejście na giełdę. Niestety brak jest globalnych danych o relatywnym znaczeniu tych procedur. Wydaje się jednak, że dwie ostatnie są znacznie mniej reprezentowane, a najważniejszą z nich będzie wykup akcji przez przemysłowca zewnętrznego, co wyraża się zmianą większości w akcjonariacie i często powiązaniem przedsiębiorstwa z potężniejszą grupą przemysłową.

b) Spółki inwestycyjne nowego typu

Siedemdziesiąt osiem organizmów posiada udziały, których wysokość jednostkowa nie przekracza 500 KF. Niżej podane informacje dotyczą czterdzieści osiem z nich.

W odróżnieniu od instytucji zaklasyfikowanych do typu klasycznego, organizmy te nie ograniczają swoich działań do wkładów z kapitałów własnych, lecz proponują dość szeroką gamę pomocy finansowych i technicznych.

W ten sposób spora ich ilość (dwadzieścia jeden) uzupełnia swój wkład do kapitału spółki udziałem w rachunku bieżącym wspólników. Inne (trzynaście) praktykują poręczenia, pożyczki średnio- i krótkoterminowe i inne sposoby wsparcia finansowego.

Większość oferuje swoją pomoc: techniczną przy tworzeniu oraz nadzór w ciągu kilku lat.

Górna granica zaangażowanych funduszy (udziały i inne) jest na ogół bardzo niska, wynosi ona:

od 100 do 500 KF w 23 przypadkach

od 50 do 100 KF w 8 przypadkach

poniżej 35 KF w 17 przypadkach

Organizmy te są w dużym stopniu nastawione na finansowanie tworzenia małych, a nawet bardzo małych przedsiębiorstw. Wzięcie udziału w tym procesie zapewnia danemu organizmowi możliwość ścisłej współpracy z twórcą przedsiębiorstwa, a co za tym idzie kształtowania go w praktyce. Ich liczba znacznie wzrosła w ciągu ostatnich lat.

W celu finansowania swych działań państwo i samorządy terytorialne korzystają w dużym stopniu z subwencji publicznych oraz z pomocy osób prywatnych.

c) Krótka historia

Pierwsze Spółki Rozwoju Regionalnego (SDR) pojawiły się w latach 1956-1958. Zarządzane były według specjalnej ustawy z 1955. Utworzone zostały z kapitałów prywatnych, pochodzących z przedsiębiorstw, osób prywatnych i działały na określonych warunkach. Korzystały z regionalnego systemu oszczędności publicznej. Ich działalność oparta była na wniesionych funduszach własnych.

Wobec sprzeciwu małych i średnich przedsiębiorstw, odnośnie wprowadzenia kapitałów zewnętrznych, SDR-y uzyskały możliwość proponowania pożyczek średnio- i długoterminowych (1957), a następnie poręczeń (1971). Ich działalność przynosiła korzyści do 1989 roku.

Spółki te podejmowały jednak (nie posiadając odpowiedniej wiedzy w tym zakresie) inwestycje ryzykowne i źle planowały koszty zarządzania. W zetknięciu z ostrym kryzysem finansowym, począwszy od 1992 r. kilka z nich upadło, niektóre zostały dokapitalizowane lub na nowo przejęte. Większość z tych, które się zachowały się działa do dziś na zasadzie pożyczek średnioterminowych i leasingu.

Z siedemnastu, pierwotnie działających, tylko sześć spółek utrzymało nadal (niewielkie), wkłady kapitałów własnych, np. SADE ze Strasburga pozostało spółką zapewniającą korzyści i (stosunkowo) wierną swym celom pierwotnym.

Od 1977 r. zajmując teren opuszczony przez SDR-y, powstała druga generacja spółek - Regionalne Instytuty Udziałowe (IRP). Zmierzając do regionalnego rozwoju ekonomicznego działały one w oparciu o fundusze publiczne i prywatne. Niektóre zatracały stopniowo swój akcjonariat publiczny, a także przestały dążyć do rozwoju regionalnego.

Niewiele z nich zachowało do dzisiaj swoją pierwotną konstrukcję, przy czym niektóre są bardzo aktywne w swoich regionach (H.P. w Metz, I.P.O. w Rennes, IRDI w Tuluzie).

Od około 10 lat, w oparciu o ustawę o prawie bankowym z 1984, rozwija się trzecia generacja spółek. Obejmuje ona dzisiaj czterdzieści pięć ze wspomnianych siedemdziesiąt czterech organizmów, których wysokość udziałów przekracza 500 KF.

W większości przyjęły one statut Spółek o kapitale z ryzykiem (SCR).

2.2. Przykład: IRDI Midi-Pyr*n*es (Tuluza)

2.2.1. Identyfikacja

Nazwa: Regionalny Instytut Rozwoju Przemysłowego (IRDI) w regionie Midi-Pyr*n*es

Data powstania: 1981

Statut prawny: Spółka o kapitale z ryzykiem

Zakres działania: Region Midi-Pyr*n*es

czyli 8 departamentów na południu Francji

Adres: 10, Place Alfons Jourdain, 3100 Toulouse

Capitał spółki: 28,8 MECU

Wysokość udziałów: 34,2 MECU

Kierownictwo: Prezes: Franois Junca Dyrektor Generalny: Bernard Lagorsse

2.2.2. Akcjonariat

Liczba akcjonariuszy:

ogólna 228

w tym:

zakłady publiczne i spółki prywatne 100

osoby fizyczne 128

Główny akcjonariusz:

Region Midi-Pyr*n*es 16,8%

Pozostali akcjonariusze.

Regionalne banki i zakłady finansowe 18,8%

Inne banki i zakłady finansowe 26,0%

Spółki ubezpieczeniowe i kasy emerytalne 18,7%

Przedsiębiorstwa przemysłowe 16,9%

Izby handlowe 0,3%

Osoby fizyczne 2,5%

2.2.3. Pochodzenie funduszy własnych

Globalna wysokość funduszy własnych 57,3 MECU 100,0%

Wkłady akcjonariuszy 28,8 MECU 50,3%

Kumulowanie uprzednich zysków 26,9 MECU 46,9%

Subwencje i zaliczki publiczne 1,6 MECU 2,8%

2.2.4. Działalność

Typ interwencji

Wysokość globalna 34,2 MECU 100,0%

w tym: akcje 73,4% obligacje wymienne 25,4% inne 0,8%.

Sektor działania

Wysoka technologia 24% kwot 36% przedsiębiorstw

Włókiennictwo 24% kwot 9% przedsiębiorstw

Mechanika 23% kwot 16% przedsiębiorstw

Inne sektory przem. 29% kwot 39% przedsiębiorstw

Ewolucja ostatnich lat (MECU) 1992-93 1993-94 1994-95 1995-96

Inwestycje brutto 6,18 8,43 5,48 7,72

Odinwestowanie 0,74 1,08 1,21 3,49

Inwestycje netto 5,44 7,35 4,27 4,23

Wzięcie udziału 1995-96

W przedsiębiorstwach nowych: 6,47 MECU

utworzenie 6 przedsiębiorstw 1,85 MECU

transfer 5 przedsiębiorstw 1,74 MECU

rozwój 7 przedsiębiorstw 2,88 MECU

W 8 przedsiębiorstwach przyłączonych 1,26 MECU

Obligacje wymienne: zwrot przez przedsiębiorstwo ok. 100%

Akcje: sprzedaż przemysłowcom spoza przedsiębiorstwa 80%

sprzedaż kierownictwu przedsiębiorstwa 20%

wejście na giełdę bardzo rzadko

2.2.5. Rola w rozwoju regionalnym

Pochodzenie akcjonariuszy: regionalni 40%

krajowi: 60%

Wkłady Rady Regionalnej: 16,8% kapitału spółki (główny akcjonariusz) Subwencja roczna (około O,4 MECU)

Jako przeciwwagi dla swych wkładów Rada Regionalna domaga się od IRDI:

- utrzymania swych udziałów w przedsiębiorstwach tak długo jak jest to niezbędne dla ich rozwoju,

- nadania priorytetu przedsiębiorstwom o wysokiej technologii (z pomocą Unii Europejskiej),

- rozprowadzenia udziałów na cały region,

- zwracania szczególnej uwagi na procesy tworzenia przedsiębiorstw.

Wspieranie tworzenia przedsiębiorstw było priorytetową formą działania IRDI od czasu jej powstania. W ciągu szestastu lat objęło ono 43,5 % przedsiębiorstw wspomaganych oraz 26,4% inwestowanych kapitałów.

Chcąc wzmocnić ten priorytet, a jednocześnie nie narażając się na niepowodzenie, IRDI utworzyła w 1996 wyspecjalizowaną filię - Midi Pyr*n*es Cr*ation - o kapitale 9,23 MECU, której akcjonariuszami są:

- region i inne samorządy terytorialne 49,0%

- IRDI 18,6%

- inni akcjonariusze prywatni 32,4%

Filia ta występuje wnosząc kapitał inicjujący, kapitał tworzenia i udzielając pożyczek osobowych dla twórców (38.500 ECU). Może ona również ułatwiać transfery. Jej działanie ogranicza się do przedsiębiorstw o obrotach poniżej 3 MECU. (Źródła: Roczny Raport działalności i bilans 1995-1996 oraz rozmowa prywatna z Dyrektorem Generalnym Bernardem Lagorsse*em).

2.3. Analizy i komentarze

Wyżej opisane analizy zasługują na dokładniejsze omówienie jeżeli pragniemy wyodrębnić to, co wynika ze specyfiki polityki francuskiej oraz to, co może być zaadoptowane przez inne kraje, w tym przez Polskę.

2.3.1. Granice interwencji publicznej

Interwencja państwa w gospodarkę jest we Francji tradycją, którą zapoczątkował Minister Ludwik XIV - Colbert. Dziś widać ją, zwłaszcza w powracających falach nacjonalizacji: po drugiej wojnie światowej i w latach 1981-82. Mimo prywatyzacji nadal istnieje sektor publiczny w bankach, ubezpieczeniach i przemyśle. Inna procedura interwencyjna - publiczne zamówienia wojskowe, umożliwiły finansowanie innowacji, zwłaszcza w przemyśle lotniczym i kosmonautycznym. Na dzień dzisiejszy tradycję tę widać raczej w pomocy udzielanej przedsiębiorstwom (głównie małym i średnim). Jest to polityka stała, niezależna od składu politycznego rządu.

Wkłady publiczne (państwa i samorządów terytorialnych) w finansowanie małych i średnich przedsiębiorstw są różnorodne i trudne do ścisłego określenia. Na podstawie dostępnych danych można je ocenić na około 3,5 miliarda ECU rocznie, czyli dwa razy więcej niż roczne, globalne zaangażowanie wszystkich spółek kapitałowo-inwestycyjnych (1,7 miliarda ECU i 15-20 razy więcej niż wkłady samych organizmów regionalnych).

MECU Pomoce Pomoce Pomoce bezpośrednie pośrednie ogólne

Państwo (1996) 718 2.046 2.764

Samorządy (1993) 469 288 757

Państwo wnosi ponad trzy czwarte funduszy na pomoc publiczną, a pozostałą część samorządy terytorialne (regiony, departamenty i gminy). Dwie trzesie funduszy przeznaczone jest na pomoce pośrednie (głównie na urządzenie terenów i lokali). Pozostałość wchłaniają inwestycje produkcyjne, materialne lub niematerialne. Przyjmując średni wskaźnik na pomoc w granicach 15-20% możemy ocenić roczną globalną wartość tak otrzymanych inwestycji produkcyjnych na około 6,5 miliardów ECU. A oto wnioski:

- pieniądze publiczne są dobrze wykorzystywane przez przedsiębiorstwa i pomagają w ich odciążeniu,

- w większości przypadków (od 2/3 do 3/4) decyzja o udzieleniu pomocy nie wpływa na decyzję o rozpoczęciu inwestycji, która tak czy inaczej byłaby realizowana (chociaż może wolniej),

- w niewielu przypadkach, w których pomoc publiczna umożliwiła inwestowanie, zarządzanie nią przez publiczne służby (państwa i regionu) nie przynosi pożądanych efektów.

W rzeczywistości praktyka pomocy publicznej stała się zwyczajem, który przedsiębiorstwa uważają za normalną przeciwwagę dla opłat obligatoryjnych (podatki, składki), którymi są obciążone, i które, z ich punktu widzenia, należałoby zastąpić ulgami w opłatach.

Podkreślić należy, że ta praktyka jest wspólna (na różnych poziomach i według zmiennych procedur) praktycznie dla wszystkich krajów Unii Europejskiej, a do jej wprowadania zachęca możliwość skorzystania z europejskich funduszy strukturalnych, zwłaszcza w programach regionalnych.

Można przypuszczać, że ta praktyka będzie trudna do reformowania, zarówno z uwagi na jej tradycję we Francji, jak i jej częściową generalizację na całą Unię Europejską. Należy również stwierdzić, że globalnie jej skuteczność jest słaba.

Nie przeciwstawia się to jednak całkowicie idei interwencji publicznej w gospodarkę i zachęcaniu do inicjatywy prywatnej. Oceny jakich dokonaliśmy we Francji wykazują bowiem, że bezpośrednia pomoc publiczna na rzecz przedsiębiorstw jest skuteczna w dwóch przypadkach: w stadium tworzenia przedsiębiorstwa i wówczas, gdy małe i średnie przedsiębiorstwa planują znaczne inwestycje innowacyjne. W obu tych przypadkach francuski system bankowy jest dalece niewystarczający. Możliwe, że pod tym względem Francja stanowi wyjątek. Praktyka jednak potwierdza, że takich właśnie przedsiębiorstw nie można pozbawić publicznej interwencji finansowej.

Zamiast bezpośredniego zarządzania pomocą publiczną przez służby państwa lub regionu, preferowane będzie przyznanie funduszy publicznych regionalnym spółkom inwestycyjnym, (co jest o wiele mniej kosztowne i lepiej dostosowane do potrzeb przedsiębiorstw).

2.3.2. Jakie instrumenty dla rozwoju regionalnego?

Utworzenie pierwszych regionalnych spółek inwestycyjnych (SDR-ów) leży u podstaw konfliktu pomiędzy logiką finansową a celami rozwoju przedsiębiorstw. Logika finansowa przytłacya cele roywoju dwóch powodów:

- z uwagi na fakt, iż fundusze zarządzane przez te spółki były w całości pochodzenia prywatnego, były one zmuszone do poszukiwania form finansowej działalności umożliwiającej oszczędzanie, co wyklucza inwestycje ryzykowne;

- możliwości inwestycyjne w przedsiębiorstwach regionalnych dotyczą operacji, których koszt zarządzania jest zbyt wysoki w stosunku do korzyści, jakie mogą z nich wypłynąć.

Te same dwa powody skłaniają dzisiaj największe spółki inwestycyjne, mające siedziby w regionie paryskim, do zaniedbywania małych i średnich przedsiębiorstw regionalnych.

Taka sytuacja stworzyła miejsce dla organizmów inwestujących, których zaangażowanie w rozwój regionalny lub lokalny (zwłaszcza przez wsparcie tworzenia przedsiębiorstw i innowacji w nich) będzie finansowo wspierane przez fundusze publiczne (Europejskie, państwowe, samorządowe). Siedemnaście regionów na dwadzieścia może inwestować w ten spośob, opierając się na samorządach oraz na przedsiębiorstwach i bankach regionalnych. Lokalne grupy inwestycyjne mnożą się bardzo szybko na całym terytorium. Ten nowy stan rzeczy jest ściśle powiązany z wprowadzeniem ustawy o decentralizacji z 1982r., która utworzyła samorządy regionalne i przyznała im kompetencje ekonomiczne, jak również środki do ich realizacji.

Umiarkowany finansowy udział samorządów terytorialnych, zwłaszcza regionalnych, zapewnia organizmom inwestycyjnym środki do popierania operacji finansowo bardziej ryzykownych, lecz podstawowych dla rozwoju regionalnego (tworzenie i innowacja), zgodnie z regułami zarządzania prywatnego i bez zmniejszania ich skuteczności w zakresie wspierania rozwoju przedsiębiorstw.

Zauważono ponadto pojawiającą się ostatnio tendencję do podziału regionalnych organizmów inwestycyjnych w zależności od stopnia ryzyka inwestycyjnego. Wyraża się ona zwłaszcza tworzeniem spółek wyspecjalizowanych w zakresie kapitału tworzenia i kapitału inicjowania, w których wkład samorządów terytorialnych i innych instytucji publicznych może osiągnąć od 40 do 100%. W niektórych przypadkach istniejąca spółka inwestycyjna, w której wkłady publiczne stanowią mniejszą część tworzy wyspecjalizowaną filię, którą zarządza, ale w której wkłady publiczne proporcjonalne są większe. Taką formułę często spotyka się we Francji i jej ewentualne przeniesienie na inne kraje wydaje się możliwe do przyjęcia.

2.3.3. Walka o tworzenie miejsc pracy

Kryzys przemysłowej adaptacji, któremu Francja stawia czoło od połowy lat siedemdziesiątych, wyraził się progresywnym i dotychczas niepowstrzymanym wzrostem bezrobocia. Nie zaniedbując działań socjalnych podejmowanych na rzecz bezrobotnych, większą uwagę zwraca się na tworzenie nowych przedsiębiorstw i, co za tym idzie, nowych miejsc pracy.

Pomoc publiczna proponowana założycielom przedsiębiorstw wydaje się niewystarczającą, jeżeli wziąć pod uwgę trudności przedsięwzięcia, które są nie tylko natury finansowej, ale także (a nawet przede wszystkim) niematerialnej (blokady psychologiczne założycieli, brak opanowania przez nich metod zarządzania, naiwność w obliczu biurokracji itp.). Sztywne przepisy administracyjne oraz utrudnienia w zakresie orzecznictwa uniemożliwiają ponadto finansowanie osób tworzących przedsiębiorstwo, nie posiadających gwarancji osobistych lub rodzinnych - dotyczy to najczęściej ludzi młodych i bezrobotnych.

W celu rozwiązania tych problemów powstają lokalne grupy inwestycyjne. Posiadają one statut prywatny, ale najczęściej zarządzane są przez ludzi pracujących społecznie. Mobilizują skromne wspólne oszczędności i działają w strefach o małym zasięgu. W ich przypadku mówi się o finansowaniu bliskim. W 1995r. Jedna trzecia zarejestrowanych organizmów tego typu skupiała tylko niekóre grupy ludności: kobiety, młodych ludzi przeżywających trudności finansowe oraz bezrobotnych. Pozostałe organizmy były otwarte dla każdego, z tym że niektóre z nich swoją pomoc przeznaczały priorytetowo na inicjatywy mogące wzmocnić spójność socjalną (zwłaszcza w trudnych dzielnicach miejskich). Ogólnie rzecz biorąc, ich celem jest nakłanianie jednostek do tworzenia własnuch miejsc pracy, a następnie do tworzenia miejsc pracy dla innych.

W zależności od udziału finansowego rozróżniamy inwestorów, średnio lub długoterminowych pożyczkodawców i pozostałych (proponujących kredyty krótkoterminowe, subwencje, poręczenia itp.). Ich siła polega na znajomości środowiska, w którym działają oraz ludzi, którzy się do nich zwracają. Ich użyteczność nie ogranicza się do samego skutecznego wspierania inicjatyw indywidualnych, lecz obejmuje również ich udział w rozwoju prawdziwej kultury ryzyka ekonomicznego przedsiębiorstwa.

Większość organizmów finansowania bliskiego należy do sieci narodowych lub regionalnych, które zostały utworzone przez państwo lub przez swobodną federację organizmów lokalnych. Przynależność do sieci zapewnia większą solidność systemu, w którym solidarność i praca społeczna odgrywają bardzo dużą rolę. Umożliwia im to negocjowanie umów z władzami publicznymi i korzystanie w ten sposób z subwencji. Istnieją przypadki, w których - chociaż są prywatne - stały się przekaźnikami polityki państwa.

Organizmy finansowania bliskiego doskonale uzupełniają klasyczne spółki inwestycyjne i wydają się być lepiej dostosowane do wspierania bardzo małych operacji, ze względów socjalnych mających ograniczoną inicjatywę (zagłębia przemysłowe w fazie silnej restrukturyzacji, strefy ekonomicznie upośledzone, marginalizowane przedmieścia).

3. Niematerialne instrumenty rozwoju

W dziedzinie rozwoju regionalnego innowacja jest procesem ciągłym i bardzo urozmaiconym. Poniżej przedstawiono kilka innowacji najbardziej znaczących w zakresie inżynierii rozwoju określonej jako koncepcja, zespolenie i wprowadzenie środków głównie niematerialnych (kompetencje, procedury, instytucje) do realizacji operacji, programów i polityk rozwoju. Innowacje te mają często charakter przynoszących efekty praktyk, bardzo zaawansowanych w niektórych regionach, a znacznie mniej w innych. Dokonany tu wybór opiera się w dużej mierze na doświadczeniach autora. Zbadamy te innowacje pod trzema głównymi aspektami: skuteczności prowadzenia programów, dostosowania pomocy niematerialnych do potrzeb, dostosowania instytucji.

3.1. Prezentacja

3.1.1. Bardziej skuteczne zarządzanie programami

a) Większa przejrzystość w podejmowaniu decyzji

Wieloletnie programy rozwoju regionalnego są kofinansowane przez państwo, samorządy terytorialne (region, departament, gminy), sektor prywatny i - dla części terytorium - przez Unię Europejską (fundusze strukturalne). Ich orientacje wynikają więc z kompromisu między celami a możliwościami poszczególnych partnerów. Określają one przydziały środków finansowych na grupy akcji (scharakteryzowane głównie przez ich cel, przez beneficjanta i przez pewną liczbę kryteriów przyjmowalności akcji, jakie mogą być finansowane). Z wyjątkiem działań w zakresie dużych inwestycji infrastrukturalnych, nie analizują one szczegółów konkretnych akcji, które będą finansowane w trakcie danego okresu.

Z chwilą gdy program został przyjęty, decyzja o finansowaniu takiej czy innej operacji, mieszczącej się w kategoriach objętych programem, nabiera więc dużego znaczenia. Z reguły wyboru nie dokonuje się drogą przetargu ofertowego, lecz drogą kompleksowego procesu identyfikacji, selekcji i decyzji. Doskonały przykład zarządzania programem europejskim Cel 2 stanowi region Akwitanii..

Program rozwoju regionalnego jest sprawdzanz trójstopniowo. W każdym z nich istnieje lokalny komitet programowania. Na szczeblu regionalnym występuje regionalny komitet programowania. Komitety zrzeszają przedstawicieli państwa i samorządów. Wszystkie akcje planowane na danym terytorium są poddawane ocenie komitetowi lokalnemu, który dokonuje pierwszej selekcji i przedstawia swój wybór komitetowi regionalnemu. Ten dokonuje kontroli zgodności akcji z kryteriami przyjmowalności oraz ich koherencji z celami ogólnymi programu. Jego decyzja jest ostateczna. Jest ona potwierdzona przez przedstawiciela państwa (prefekta regionu), prawnie zarządzającego programem. Komitety są wspomagane przez techniczne służby państwa i regionu, które przyjmują podania, pomagają petentom w prezentowaniu ich projektów i dokonują oceny technicznej. Proces decyzyjny jest dostępny wszystkim zainteresowanym, ponieważ każde podanie z chwilą gdy zostaje wzięte pod uwagę, jest wprowadzone do informatycznego systemu monitorowania programu.

Proces ten może być uznany za bardzo skuteczny ze względu na szybkość i demokratyczny charakter działania. Należy jednak przyjąć, że wybór projektów przez komitety często uzależniony jest bardziej od pozycji przedsiębiorstw i negocjacji, niż od czystej troski o koherencję i globalną skuteczność programu (na poziomie regionu i zagłębia).

b) Coraz lepiej skompletowany monitoring informatyczny

Monitoring programu winien ułatwić śledzenie przebiegu każdej akcji wspomaganej, od stadium jej identyfikacji w postaci podania, aż do stadium oceny jej rezultatów. Wiele już zrobiono w tej dziedzinie, zwłaszcza dzięki przyjęciu (po odpowiedniej adaptacji) informatycznych programów zarządzania bazą danych. Pozostaje jednak jeszcze wiele do zrobienia.

Systemy monitoringu opierają się na sporządzeniu fiszki identyfikacyjnej dla każdego z podań przedstawionych do rozpatrzenia. Fiszki (przeformatowane) są wypełniane przez służby państwa i regionu, pod względem odpowiedzialne technicznym za kategorię działania, któremu podlega podanie. W niektórych przypadkach fiszka pierwotna jest wystawiona na nośniku informatycznym, a w innych przypadkach na papierze. Systemy te nie są jeszcze zorganizowane w sieć z bezpośrednim podejmowaniem fiszki z bazy danych. Wszystkie kolejne wydarzenia odnoszące się do danego podania są naniesione na fiszkę. Informacje zawarte w każdej z fiszek obejmują:

- identyfikację podania (cel, lokalizacja, zgłaszający itp.),

- podjętą decyzję, a zwłaszcza przyjęty montaż finansowy (udział każdego z partnerów publicznych w finansowaniu),

- finansowe wykonanie operacji (upełnomocnienie, opłacanie),

- fizyczne wykonanie operacji,

- spodziewane rezultaty (zwłaszcza w zakresie ilości miejsc pracy).

Niektóre systemy monitoringu obejmują tylko część tych informacji. Najgroźniejszym mankamentem jest brak połączenia między działaniem decyzyjnym i fizycznym z jednej strony, a działaniem finansowym z drugiej. Tendencja zmierza do utworzenia bardzo dobrze skompletowanych baz danych (region Akwitani stanowi tu jeden z lepszych przykładów).

Inny problem wywodzi się z istnienia specyficznych procedur zarządzania poszczególnymi funduszami (narodowymi lub europejskimi) zdolnymi do finansowania poszczególnych kategorii działań. Można jednak tę przeszkodę przezwyciężyć.

Główną słabością monitoringów pozostaje fakt, że ich kompetencje przestają działać wówczas, gdy wybrana operacja jest zakończona i ostatnie opłaty publiczne zostały dokonane. Odpowiedzialnością za to nie należy obciążać monitoringów, lecz samą koncepcję jaką na temat ich roli mają służby techniczne zarówno państwa jak i samorządów. To również powinno ulec ewolucji we właściwym kierunku.

c) Regularna praktyka wycen

W ciągu ostatnich lat, praktyka wycen programów regionalnych uległa znacznemu rozwojowi, zwłaszcza pod wpływem Komisji Europejskiej, która wymaga wycen (obligatoryjną klauzulą) w zakresie kofinansowania programów strukturalnych. Mimo wyraźnych oporów i zbyt słabej znajomości tego, co można po nich oczekiwać, wykazują jednak tendencje do rozpowszechniania się. W ten sposób przeprowadza się mniej lub bardziej systematycznie:

- wyceny ex ante wewnętrznej koherencji programów oraz ich zasadności względem problemów, którym winny odpowiadać;

- wyceny in itinere wykonania programu;

- wyceny ex post realizacji (finansowych i fizycznych), osiągniętych wyników, a także stwierdzonych spodziewanych skutków.

Prospektywne i retrospektywne wyceny wyników i skutków rzadko występują na szczeblu makroekonomicznym z uwagi na stosunkowo mały zasięg programów, a przede wszystkim ze względu na niedostatek informacji statystycznych. Poprawienie bazy informacji jest zresztą jednym z głównych zadań tych wycen. Na ogół rozpatrują one każdy program, analizując jego cele i wyniki odnosząc drugie do pierwszych, poszukując przyczyn rozdźwięków między nimi i proponując ewentualne środki zaradcze.

Korzystanie z zewnętrznego systemu wyceny coraz bardziej się upowszechnia. Jest ono narzucone przez Komisję Europejską dla programów przez nią kofinansowanych. Taki system wyceny winien zapewnić bezstronną ocenę i beystronny wybór. Wyceny są więc bardziej skuteczne jeżeli odbywają się w atmosferze ścisłej i pełnej zaufania współpracy między tymi, którzy ich dokonują a zarządzającymi programami. W takich warunkach ich działanie jest najbardziej owocne. Umożliwiają one z jednej strony ocenienie stopnia i tempa realizacji programu, a także ewentualne proponowanie zmian w zakresie przydziału finansów; a z drugiej strony określenie skuteczności zarządzania programem i zasugerowanie możliwych usprawnień, zwłaszcza dla lepszego kierowania programami następnymi. Zdarza się często, że wyceny są realizowane wówczas, gdy tylko zakończono program i można jedynie sprawdzić jego realizację. Wnioski dotyczące wyników, a tym bardziej skutków mają charakter dość niepewnej prospektywy. Skądinąd zamiast badać program w tempie przyspieszonym, bardziej skuteczna byłaby ocena politytki obejmującej pewien okres (przykład: polityka wsparcia przedsiębiorstw w regionie Poitou-Charentes).

3.1.2. Lepiej dostosowane pomoce niematerialne

a) Specjalistyczne i bardziej rozwinięte instrumenty

Standardowe procedury wsparcia są koniecznością dla władzy publicznej z uwagi na większą łatwość w ich zarządzaniu. Jednakże odpowiadają one tylko w sposób niedoskonały potrzebom bardzo różnych przedsiębiorstw, w zależności od etapu rozwoju, w którym się znajdują i od rodzaju ich działalności. Ponadto, usytuowane w kontekście coraz bardziej otwartej konkurencji, samorządy (regiony, duże aglomeracje) starają się koncentrować swoje działania na dziedzinach, w których ich porównywalne korzyści są najbardziej wyraźne.

Ogólnie biorąc znalazło to swój wyraz w kierunku poszczególnych regionalnych programów europejskich (cele 2 i 5b): o ile programy pierwszego okresu (1989-1993) charakteryzuje sporą jednorodność, to program obecnego okresu (1994-1999) charakteryzuje specyficzność.

Naturalnie znalazło to wyraz w koncepcji instrumentów pomocy, które starają się w specyficzny sposób sprostać potrzebom działań, dla których powstały. Dwa przykłady ilustrują tę tendencję.

W Montpellier, z inicjatywy interkomunalnego organu aglomeracji, utworzone zostało w 1987r. centrum innowacji Cap Alpha, jako instrument wsparcia projektów przedsiębiorstw bazujących na innowacji. Osiągnięto wspaniałe rezultaty. Centrum przejmuje twórców projektów i towarzyszy im aż do stadium, w którym kierownicy przedsiębiorstw stali się autonomiczni. Ci jako ostatni, w przypadku dojścia projektu do skutku, zobowiązują się do przelania na konto centrum 1% obrotów zrealizowanych w ciągu 2 pierwszych lat i do zasiedlenia się na terytorium aglomeracji. W zamian centrum oferuje: kształcenie wstępne - oparte na przygotowaniu business planu oraz kształcenie na miarę - odpowiadające głównym potrzebom każdego z twórców; wsparcie w zakresie definicji projektu przedsiębiorstwa (wykonalność techniczna, handlowa, ekonomiczna i finansowa); wsparcie techniczne w poszukiwaniu środków do finansowania funduszy własnych i środków płynnych; przyjęcie (fakultatywne) do pepiniery na korzystnych warunkach i na maksymalny okres 23 miesięcy; nadzorowanie zarządzania w ciągu 2 pierwszych lat efektywnego istnienia przedsiębiorstwa (za pomocą tabeli zarządzania).

Np. w regionie Pau tworzy się obecnie kompleksowa oferta przeznaczona dla przedsiębiorstw sektora chemii lekkiej i specjalistycznej. Oferta ta obejmuje: (i) przyjęcie do strefy przedsiębiorstw, (ii) zagospodarowanie odpadów (przez głębokie zakopywanie odpadów pasywnych i obróbkę fizykochemiczną odpadów aktywnych, (iii) zaawansowaną współpracę zarówno lokalnych organów wyspecjalizowanych w kształceniu zawodowym jak i laboratoriów naukowo-badawczych.

b) Uproszczenie przez uzgadnianie i połączenie na szczeblu regionalnym

Organizmy i przedsiębiorstwa oferujące usługi w zakresie rozwoju regionalnego działają zazwyczaj jedynie w wyspecjalizowanej dziedzinie . Wynika z tego pewna trudność w orientacji użytkowników oraz niedostateczna skuteczność globalna. Odpowiedzią na to jest coraz częściej uzgadnianie lub łączenie działań operatorów.

Pierwsze rozwiązanie polega na tworzeniu pojedynczych okienek pozwalających na orientowanie przedsiębiorstw w kierunku usług i pomocy najbardziej dostosowanych do ich specyficznych potrzeb. Poprawa może być uzyskana również przez jakościowe zaangażowanie i wieloletni nadzór ze strony oferujących usługi w zamian za subwencjonowanie oferowanych usług. Ten system jest szczególnie przydatny dla bardzo małych przedsiębiorstw.

Inny objaw tej samej tendencji do uproszczenia polega na połączeniu działań samych operatorów. W Lotaryngii dwadzieścia siedem zakładów publicznych, laboratoriów badawczych i przedsiębiorstw prywatnych połączyło się, by odpowiedzieć na kompleksowe zapotrzebowanie na ekspertyzy w zakresie resorpcji odłogów przemysłowych.

W innych przypadkach zwiększenia skuteczności poszukuje się w tworzeniu sieci regionalnych. Tak więc regionalne ośrodki transferu technologii działające w Bretanii, związane z chemią lekką, biologią i przemysłem rolno-spożywczym - połączyły się w Bretagne Innovation. Umożliwia im to odpowiedź na kompleksowe zapotrzebowanie, lepsze wykorzystanie ich własnych kompetencji i połączenie ich związków z zewnętrznymi ośrodkami kompetencyjnymi.

3.1.3. Instytucje bardziej zbliżone do potrzeb

a) Regionalizacja decyzji administracji i organów publicznych

W stosowaniu zasady subsydialności obserwujemy daleko posuniętą dekoncentrację decyzji w zakresie pomocy publicznej. Jest ona regułą w strukturalnych programach europejskich (Cele 1, 2 i 5b): od 1994 r. całość wspomaganych akcji na szczeblu regionalnym wybierano zgodnie z procedurą opisaną powyżej. To samo dotyczy większości innych działań kofinansowanych przez państwo z tytułu Kontraktów Planu Państwo-Region. Praktyka ta coraz bardziej się rozszerza. Tak więc zakład publiczny wyspecjalizowany w pomocy w zakresie waloryzacji badań (ANVAR) pod koniec 1996 r. postanowił nadać swoim delegacjom regionalnym moc decyzyjną w zakresie wspierania przedsiębiorstw. Budżety zostają wówczas przydzielone dekoncentrowanym instytucjom, które je rozdzielają w zależności od ściśle sprecyzowanych kryteriów i według jasno określonych procedur. Następny etap winien zapewnić większą siłę koordynacji prefektowi regionu tak, by lokalne stosowanie środków (kryteriów i procedur) określonych przez centrum, jak najlepiej odpowiadało specyfice i celom rozwoju regionalnego.

b) Sieci, organy pośredniczące między państwem a inicjatywą lokalną

Stałość procesu ewolucji w ciągu ostatniej dekady wynika z zastosowania inicjatywy regionalnej i lokalnej. Objawia się to w progresywnym rozszerzaniu (przez ustawę) kompetencji regionów oraz w tendencji gmin do brania udziału (często wbrew ustawie) w rozwoju ekonomicznym. Jednakże bardzo dynamiczny rozwój stowarzyszeń i przedsiębiorstw rozwoju lokalnego - jest może najbardziej znaczącym wydarzeniem ostatnich lat.

Państwo i regiony progresywnie zmierzają do uznania interesów tych lokalnych inicjatyw i do udzielenia im wsparcia finansowego, zwłaszcza jeżeli gdy umożliwia to uzyskanie lepszych rezultatów tym samym, a może i zmniejszonym, kosztem. Jednakże, z uwagi na małe rozmiary i liczebność operatorów rozwoju lokalnego, powstaje podwójny problem kosztów zarządzania pomocą i pomiaru ryzyka finansowego. Z drugiej strony zestawienie operatora lokalnego z państwem lub z regionem powodowałoby zakłócenie równowagi, które mogłoby paraliżować inicjatywę i szkodzić jej skuteczności. Najczęściej stosowanym, ewoluującym rozwiązaniem jest tworzenie zorganizowanych narodowych lub regionalnych sieci, pełniących funkcję interfacu między inicjatywą lokalną a władzami publicznymi.

France Initiative R*seau (FIR) zrzesza w federacje około stu organizacji inicjatywy lokalnej PFIL, które zamierzają przyczynić się do rozwoju lokalnego i do resorpcji bezrobocia przez wspieranie tworzenia przedsiębiorstw (pożyczki honorowe, poręczenia, patronat, inżynieria finansowa, etc...). To wsparcie dotyczy projektów tworzenia przedsiębiorstw, które nie mogą być realizowane z braku środków finansowych do wykorzystania zwykłymi drogami, i dla których proponowane są pożyczki osobowe (czyli pożyczki honorowe).

DATAR podpisał z FIR trzyletnią konwencję dotyczącą finansowania (około 20 MF), która umożliwia tworzenie nowych platform i przydzielanie pożyczek honorowych w większej ilości. Taka pomoc, która znacznie wzmacnia obecne możliwości finansowe PFIL, pociągnie za sobą zaangażowanie europejskich funduszy strukturalnych (ERDF i ESF). Celem jest podwojenie ilości PFIL po upływie trzech lat.

Inny przykład dotyczy połączenia - w stowarzyszeniu CAPADIM - osiemdziesiąt pięć małych i średnich przedsiębiorstw związanych metalurgią i mechaniką, w regionie Aduru. Stowarzyszenie to wylansowało program (1993-1996) wspierania działań przedsiębiorstw, których pozycja stała się zagrożona w wyniku pozycji ich podwykonawców, działających często w jedynej formie i dla jednego zleceniodawcy. Działalność CAPADIM obejmuje gromadzenie informacji w zakresie badania rynku, prospekcji zleceniodawców, pomocy w dziedzinie definiowania nowych produktów, etc... Stowarzyszenie wnosi własny budżet w wysokości 1,2 MF, do którego dodaje się 2,4 MF z departamentu, O,6 MF z państwa i 1,7 MF z Komisji Europejskiej.

3.2. Konkluzje i zalecenia

3.2.1. Usprawnienia w zakresie podejmowania decyzji, monitoringu i wyceny

Głównymi czynnikami sukcesu programowania wydają się być:

- konsekwencja wszystkich instytucji kofinansujących (publicznych i prywatnych), określanie strategii i priorytetów programów oraz dobór akcji rzeczywiście finansowanych zgodnie z planem;

- potężne akcje informacyjne i promocyjne, które ujawnią wszystkie dobre projekty mogące być wspierane przez program, co umożliwia wybranie najlepszych;

- selekcja projektów w dwóch etapach: najpierw na szczeblu lokalnym, by ocenić możliwość ich udziału w rozwoju, a następnie na szczeblu regionalnym, by sprawdzić ich spójność z orientacjami określonymi średnioterminowo.

W celu wzmożenia skuteczności zarządzania można zalecić:

- ujednolicony i informatyzowany system regionalny, rejestrujący jednocześnie życie wspomaganych projektów oraz ich finansowanie od momentu, w którym są rejestrowane aż do stwierdzenia ich skutków;

- uproszczenie procedur przydziału do finansowań publicznych, zwłaszcza gdy są przeznaczone dla osób prywatnych, z dokładnym określeniem terminów podejmowania decyzji i opłat;

- nadzorowanie projektów poza ich zwykłym wykonaniem, umożliwiające sprawdzenie ich rzeczywistej skuteczności zarówno mikroekonomicznej jak i makroekonomicznej.

Doświadczenia wykazują, że wyceny winny być:

- opracowane jako środek weryfikacji dobrego wykonania programów w celu ich usprawnienia (a nie jako zwykła kontrola prowadząca do sankcji);

- realizowane przez ekspertów zewnętrznych w ścisłej współpracy z głównymi organizmami zarządzającymi, korzystającymi z tych programów;

- połączeniem badania poprzecznego programów kompleksowych z badaniem dogłębnym szczególnych kategorii akcji.

3.2.2. Wzmożenie skuteczności pomocy niematerialnych

Potencjalni beneficjenci programów regionalnych określają prawie zawsze swoje preferencje dla wsparcia inwestycji materialnych i odwrotnie - manifestują pewną wstrzemiężliwość w udzielaniu pomocy na rzecz inwestycji niematerialnych (tj. badania wykonalności, doradztwo techniczne, zwiększenie zasobów ludzkich). Jednakże przyczyny niepowodzenia lub małej skuteczności pomocy inwestycjom materialnym są spowodowane tym, że nie były poprzedzone lub nie towarzyszyły w stopniu wystarczającym inwestycjom niematerialnym. Dlatego też, na bazie ostatnich doświadczeń francuskich można zalecić by:

- pomoce na rzecz najbardziej ryzykownych (z uwagi na ich względne znaczenie lub na ich innowacyjny charakter) inwestycji materialnych były podporządkowane realizacji badań wykonalności, które same mogą być wspomagane;

- żadna pomoc finansowa nie była przydzielana twórcom przedsiębiorstw jeżeli dany twórca nie korzysta z wstępnej pomocy przy tworzeniu swojego projektu przedsiębiorstwa (w sensie technicznym, handlowym i finansowym) lub jeżeli nie został wyszkolony w zakresie zarządzania i nie korzysta ze wsparcia zewnętrznego podczas 2 lub 3 pierwszych lat następujących po utworzeniu przedsiębiorstwa (według różnych procedur: służba publiczna,służba prywatna, patronat etc...);

- były stworzone silne powiązania między programami szkolenia a programami rozwoju (co zakłada ścisłą współpracę między odpowiednimi służbami i organizmami);

- były opracowane i proponowane produkty wspólne dla inwestycji materialnych i niematerialnych w szczególności tereny i lokale na przedsiębiorstwa, oferujące usługi techniczne (zwykłe lub rozwinięte), które uczynią je szczególnie atrakcyjnymi dla takiej czy innej kategorii działania;

- operatorzy prywatni lub publiczni byli zachęcani do łączenia się w sposób umożliwiający zaproponowanie kompleksowych zestawów usług potencjalnym beneficjentom programów.

3.2.3. Poprawa skuteczności publicznego zarządzania programami

Programy regionalne bez względu na źródło (narodowe lub europejskie) ich finansowania, podlegają administracji publicznej i odpowiadają przed nią. Znaczne usprawnienia skuteczności tej ostatniej można uzyskać przez:

- ogólne zastosowanie zasady subsydialności, na podstawie której zarządzanie środkami finansowymi oraz decyzje dotyczące wspierania przedsiębiorstw powierzane są szczeblom administracyjnym najbardziej zbliżonym do finansowanych projektów i do bezpośrednich beneficjentów tych finansowań;

- ścisłą koordynację działań służb nadzorujących poszczególne przedsięwzięcia stanowiące program, przy czym koordynacja ta może być prowadzona przez regionalny organ wykonawczy lub przez przedstawiciela państwa (w przypadku francuskim - przez prefekta regionu);

- otwarcie „pojedyńczych okienek” informacyjnych i orientacyjnych dla potencjanych beneficjentów programów zwłaszcza dla przedsiębiorstw;

- zlecenie wykonania (pod względem technicznym i finansowym niektórych przedsięwzięć) operatorom prywatnych lub półpublicznym (zakłady finansowe, izby handlowe, stowarzyszenia etc...), zwłaszcza wówczas, gdy przedsięwzięcia te mają zapewniać korzyści przedsiębiorstwom lub osobom prywatnym.

4. Nowe ramy legislacyjne

4.1. Kontekst.

Francuski program zagospodarowania przestrzennego i rozwoju regionalnego powstał pod koniec lat 50 w wyniku analizy znacznych zakłóceń równowagi gospodarki spowodowanych wzrostem regionu paryskiego kosztem pozostałych regionów Francji. Jego efektem było utworzenie organu interministerialnego DATAR, podległego bezpośrednio Premierowi.

Wykonano wówczas następujące zadania: przegląd ewolucji terytorialnych, programowanie dużych infrastruktur narodowych, projektowanie do lepszego podziału działalności, zatrudnienia i ludności między poszczególnymi regionami.

Wraz z wejściem w okres wielkich restrukturyzacji przemysłowych, w połowie lat siedemdziesiątych, utrzymanie poziomu zatrudnienia uznano za ważniejsye niż jego lepszy rozdział i wówczas DATAR poświęcił się w większym stopniu badaniu konsekwencji wielkich klęsk ekonomicznych, niż myśleniu o organizowaniu terytorium. Oddaliłz się coraz bardziej od swej pierwotnej misji i zatracił swoją pozycję interministerialną.

Decentralizacja władzy publicznej na rzecz utworzenia regionów (1982) oraz wprowadzenie aktywnej regionalnej polityki europejskiej w wyniku reformy europejskich funduszy strukturalnych (1988) pozbawiły państwo (co najmniej częściowo) powodów i środków interwencji.

Ostatnie dwudziestolecie charakteryzuje się wzrostem zakłóceń równowagi: silnym spadkiem liczby ludności wiejskiej, wzrostem różnic ekonomicznych wewnątrz terytorium, pojawieniem się peryferji miast zamieszkiwanych przez ludność uboższą. W tym samym czasie następował rozrost europejskiej przestrzeni ekonomicznej i socjalnej oraz zaostrzenie się (w jej obrębie współzawodnictwa między dużymi miastami i między regionami.

Rozpoczęta w 1982 r. decentralizacja wielu ludziom jawiła się jako niedookreślony teren działania: niepełna definicja kompetencji państwa i samorządów terytorialnych na różnym szczeblu (gminy, departamenty, regiony), lokalna fiskalność powiększająca nierówności między samorządami, niedostateczna koherencja programów rozwoju i inwestycji, nie spełnione aspiracje nowych podmiotów socjo-ekonomicznych ...

Niedomagania te wyszły na jaw ponownie podczas wylansowanej w 1993r. wielkiej debaty narodowej nad zagospodarowaniem przestrzennym i przyczyniły się do przyjęcia ustawy o orientacji na rzecz zagospodarowania terytorium i rozwoju przestrzennego (luty 1995).

4.2. Ustawa z 1995 r.

Ustawa z 1995 r. zmierza do określenia orientacji polityki zagospodarowania terytorium i rozwoju przestrzennego. W tym celu proponuje ona nowe rozwiązania i instrumenty, których wprowadzenie wymaga nie tylko dekretów dotyczących stosowania, ale także nowych tekstów prawnych. Ponadto ustawa może być w pełni wprowadzona tylko jednocześnie z przydzielaniem odpowiednich środków finansowych. Oznacza to, że w dwa lata po jej przyjęciu, nie można jeszcze ocenić jej rzeczywistej skuteczności.

4.2.1. Imperatyw koherencji terytorialnej

Ustawa przewiduje opracowanie i przyjęcie przez parlament ogólnonarodowego schematu zagospodarowania przestrzennego i rozwoju terytorium, który „ustala podstawowe orientacje w zakresie zagospodarowania przestrzennego terytorium, środowiska i trwałego rozwoju”. Obejmuje on wszystkie aspekty polityki publicznej i określa lokalizację infrastruktur transportu, wielkich przedsięwzięć i usług regionalnych. Winien on połączyć sprawy rozwoju ekonomicznego z ochroną środowiska.

Może on być uzupełniony schematami dla odpowiednich sektorów (ustanowionymi dekretem). W rzeczywistości takie schematy już istnieją i dotyczą między innymi: dróg, lotnisk, telekomunikacji, uniwersytetów, dużych szpitali publicznych. Będą one teraz wpisane w orientacjach schematu narodowego, który zapewni ich koherencję.

Stosując te schematy, państwo może przyjąć (dekretem) terytorialne dyrektywy zagospodarowania przestrzennego, które ustalają jego cele działania na niektórych częściach terytorium (zwłaszcza w zakresie infrakstruktur, dużych przedsięwzięć i ochrony środowiska).

Każdy region ze swej strony opracowuje i przyjmuje regionalny schemat zagospodarowania przestrzennego i rozwoju terytorium, który „wyraża podstawowe orientacje w zakresie środowiska, trwałego rozwoju, dużych infrastruktur transportu, dużych przedsięwzięć i usług o charakterze regionalym”. Takie schematy regionalne muszą być konherentne z wyborami narodowymi takimi, jakie są przedstawione w schemacie narodowym, w schematach sektorowych i w dyrektywach. Zostanie również utworzony narodowy organ obserwacjii rozwoju zagospodarowania przestrzennego terytorium.

Opracowanie schematów i dyrektyw ustanowionych przez państwo winno być przedmiotem szerokiej konsultacji, w połączeniu z regionami, departamentami i głównymi związkami gmin. Podobnie schematy regionalne są przyjęte przez radę regionalną po konsultacji (zwłaszcza) z radami generalnymi (w departamentach) i z głównymi gminami.

Utworzona zostaje narodowa rada zagospodarowania przestrzennego i rozwoju terytorium, która wypowie swoje zdanie i sugestie do polityki państwa, władz terytorialnych i Unii Europejskiej. Rada ta obejmuje większość przedstawicieli zgromadzeń (narodowych i terytorialnych) z wyboru.

Podobnie w każdym z regionów powstanie konferencja regionalna zagospodarowania przestrzennego i rozwoju terytorium, obejmująca przedstawicieli państwa i samorządów regionalnych. Zbada ona warunki wprowadzania schematu regionalnego.

Schemat narodowy i schematy regionalne, co pięć lat, podlegają zmianie i wtórnemu badaniu. Wnioski z nich będą przyjęte według tej samej procedury co schematy pierwotne.

Ewentualna procedura odnowienia narodowej rady i regionalnych konferencji nie jest sprecyzowana w ustawie.

4.2.2.Redukcja nierówności środków samorządowych

Zmierzając do „zredukowania różnic w zasobach między samorządami terytorialnymi w zależności od wielorakości ich wpływów i obciążeń” ustawa przewiduje pewne wyrównanie zasobów samorządowych zgodnie z dwiema możliwościami:

- reforma sposobu przydziału dotacji państwa na rzecz samorządów (globalna dotacja eksploatacyjna, finansowanie operacji rozwojowych etc...),

- wprowadzenie nowych mechanizmów redystrybucji produktu lokalnej opłaty z przedsiębiorstw.

Ustawa przewiduje dopuszczalne granice różnic zasobów na jednego mieszkańca między poszczególnymi samorządami: winne one być mieścić się w granicach między 80% a 120% średniej wartości narodowej. Całość zasobów samorządów (z wyłączeniem pożyczek) kumuluje się w celu ogólnego obliczenia. Korekta zostaje wprowadzona dzięki syntetycznemu wskaźnikowi, który uwzględnia różnice obciążeń, którym podlegają poszczególne samorządy.

4.2.3. Polityki specjalne dla stref priorytetowych

Ustawa wyróżnia trzy główne typy stref cierpiących na ”upośledzenia geograficzne, ekonomiczne i socjologiczne”, które muszą być przedmiotem „zróżnicowanych i wzmocnionych polityk”, a mianowicie:

I. Strefy zagospodarowania przestrzennego z opóźnionym rozwojem ekonomicznym (zwłaszcza przemysłowym i sektora trzeciego);

II. Wiejskie obszary priorytetowe ogólnie mające takie same charakterystyki jak poprzednie, w których zwraca się większą uwagę na strefy wtórnego ożywiania wsi;

III. Strefy miejskie wrażliwe (podupadły habitat, brak równowagi między habitatem a zatrudnieniem), w których kładzie się akcent na strefy wtórnej dynamizacji miejskiej; wśród tych ostatnich, strefy najbardziej defaworyzowane mogą być uznane za miejskie strefy wolne.

Wewnątrz stref typu II i III znajdują się więc obszary, które napotykają na bardzo duże trudności. Ponadto, strefy typu II i III pokrywają częściowo koszty zagospodarowania strefy typu I. Całość postanowień przewidzianych w ustawie i stosowanych w tych strefach zmierza do zachęcania tworzenia miejsc pracy tam, gdzie występuje największy ich deficyt.

We wszystkich tych strefach twórcy przedsiębiorstw i miejsc pracy mogą korzystać ze specjalnych pożyczek i poręczeń finansowanych z utworzonego w tym celu funduszu. W strefach zagospodarowania przestrzennego (typ I) każde przedsiębiorstwo tworzące trwałe miejsca pracy korzysta, z różnym oprocentowaniem, z premii za zagospodarowanie przestrzenne. W strefach typu II i III możliwe są ulgi lub zwolnienia fiskalne i socjalne, które są w nich większe.

Strefy zagospodarowania przestrzennego oraz wiejskie obszary priorytetowe już występowały przed ustawą z 1995 r. Natomiast strefy miejskie wrażliwe stanowią innowację wprowadzoną przez ustawę. Dotyczy to również wolnych stref miejskich.

Strefy te są tworzone (ustawa z 14 grudnia 1996 i dekret z 26 grudnia 1996) w najtrudniejszych dzielnicach trzydziestu siedmiu miast. Przedsiębiorstwa, które się tworzą, zasiedlają lub poszerzają strefy wolne, korzystają z całkowitego zwolnienia z niektórych podatków i z ulg w składkach socjalnych.

4.2.4. Uznanie lokalnej inicjatywy rozwoju

Ustawa uznaje istnienie obszarów wielogminnych, czyli krajów, w których osoby, stowarzyszenia, przedsiębiorstwa, samorządy formułują wspólny projekt rozwoju.

Kraje te nie są ustalane przez kompetentne władze lecz konstatowane. Ich utworzenie jest efektem woli lokalnej wyrażającej wspólnotę interesów ekonomicznych i socjalnych. Państwo i samorządy lokalne odnotowują ich istnienie, które jest uznane zgodnie z procedurą określoną w ustawie.

W geograficznych granicach krajów, państwo i samorządy lokalne koordynują swoje działania na rzecz rozwoju. Ustawa nie precyzuje rozmiarów, jakie muszą posiadać te kraje.

Ustawa wprowadza ponadto komunalne i interkomunalne referendum inicjatywy ludowej: jeżeli wymaga ono obecności co najmniej 20% zapisanych wyborców, należy przewidzieć konsultacje ze społeczeństwem w każdej sprawie podlegającej władzy gmin lub instytucji interkomunalnych.

4.2.5. Racjonalizacja finansowych instrumentów państwa

Ustawa powołuje sześć narodowych instrumentów finansowych do stosowania polityki zagospodarowania przestrzennego i rozwoju terytorium. Mogą się one ewentualnie substytuować pierwotnie istniejącymi instrumentami.

- narodowy fundusz zagospodarowania przestrzennego i rozwoju terytorium umożliwia finansowanie operacji o większym zasięgu, zwłaszcza w zakresie budowy urządzeń oraz lokalizacji działań i miejsc pracy.

- fundusz wyrównawczy transportów lotniczych zapewnia prawidłową obsługę lotniczą na całym terytorium; jest on zasilany opłatą lotniskową.

- fundusz inwestycji transportów naziemnych i dróg żeglownych, który finansuje udział państwa w odpowiednich infrakstrukturach; jest on zasilany taksą wniesioną przez spółki posiadające koncesje na autostrady.

- fundusz zarządzania obszarami wiejskimi finansuje realizowane przez rolników operacje konserwacji lub rehabilitacji obszarów wiejskich.

- narodowy fundusz rozwoju przedsiębiorstw udziela pożyczek personalnych oraz gwarancji twórcom przedsiębiorstw i organom przyczyniającym się do ich rozwoju.

- narodowy fundusz wyrównanawczy rozdziela część zasobów samorządów w taki sposób, by złagodzić występujące w nich różnice finansowe.

4.3. Analizy i komentarze

4.3.1. Kraje: obszary wolnej ekspresji, czyli nowy podział terytorium

Utworzenie legalnego statutu dla regionów umożliwi natychmiastowe oficjalne ich uznanie i finansowe zachęcanie różnych grup (osób, stowarzyszeń, przedsiębiorstw, etc...) do podejmowania inicjatyw w dziedzinach: ekonomicznej, socjalnej i kulturalnej.

Chociaż ustawa tego nie precyzuje należy przyjąć, że region nie może być jedynym geograficznym poziomem polityki zagospodarowania przestrzennego i rozwoju terytorium oraz, że pozostałe dwa poziomy nie są w pełni do tego dostosowane: ani gmina - ponieważ jest na ogół wyraźnie zbyt mała, ani departament - ponieważ jest jednocześnie zbyt obszerny i zbyt różnoraki, tworzy bardziej jednostkę zarządzania niż projektową. Należy jeszcze dodać, że ani departament ani gmina nie uzyskały w ustawie prawdziwych kompetencji ekonomicznych.

Z tego wynika, że kraje winny stać się podstawowymi jednostkami rozwoju, dzięki którym programy regionalne mogą zwiększyć swą konherencję. Efektem tego jest to, że muszą mieć wystarczające rozmiary i być relatywnie jednorodne oraz pokrywać stopniowo całość terytorium Francji.

Od 1975 r. samorządy stref wiejskich mają możliwość połączenia się w kraje i zawierania kontraktów z państwem (a następnie z regionem) dla realizacji programu rozwoju.W 1982 we Francji było prawie trzysta krajów. W 1983 ukazało się nowe narzędzie - interkomunalna karta rozwoju i zagospodarowania, która, przy finansowej pomocy państwa i regionu, określała orientacje średnioterminowe zagospodarowania przestrzennego i rozwoju terytorium, jakie pokrywają.

Stosując ustawę z 1995 r. DATAR wprowadził eksperyment w czterdziestu dwu wyselekcjonowanych krajach. W pierwszym okresie kładziono nacisk na partnerstwo między poszczególnymi jednostkami składowymi kraju i na opracowanie wspólnego projektu rozwoju.W drugim etapie celem była ocena ewentualnego udziału krajów w tworzeniu miejsc pracy i opanowaniu wydatków publicznych. Seminarium refleksyjne i debata w dniu 3 lipca 1996 r. Określiły sytuację, poprzez omówienie poszczególnych tematów. Większość krajów podlegających eksperymentowi obejmuje obszary wiejskie (poniżej 50 mieszkańców na km) lub liczące i w większości od 30.000 do 70.000 mieszkańców.

Chociaż nie sprecyzowano ani ich rozmiarów ani ich organizacji to z ustawy wynika wydzielenie od pięćdziesięciu do stu głównych aglomeracji miejskich i od trzystu do sześciuset krajów, łączących obszary wiejskie i małe miasteczka. Byłaby więc ona tylko etapem w tworzeniu nowego szczebla politycznego, który substytuuje obecną gminę w wyniku pragmatycznego i bardzo stopniowanego postępowania.

Można uznać, że taka była w końcu ostrożna intencja ustawodawcy, który znając silne opory względem zanikania gmin, pozostawił otwarte wszyskie możliwości (w tym możliwości nie wprowadzania zmian).

4.3.2. Ryzyko kompleksowości

Debata, która poprzedziła przyjęcie ustawy była bardzo szeroka i w pewnym sensie bardzo owocna. Umożliwiła ona wszystkim kręgom politycznym i wszystkim grupom interesantów wypowiedzenie swojego zdania. Tekst uchwały został rzeczywiście wzbogacony. Stał się dłuższy (88 artykułów) i bardziej kompleksowy. Uwzględnia on liczne aspekty zagospodarowania przestrzennego i rozwoju terytorium. Jest różnorodny i działa bądź przez wyrażanie samych intencji, bądź przez wnikanie w szczegóły. Z tego wynika kilka typów niedogodnień.

Stosowanie ustawy przede wszystkim napotyka, w wielu dziedzinach na trudności w zakresie interpretacji i definicji kompetencji (przypadek krajów).

Możliwe, że w najbliższym czasie ustawa będzie nierównomiernie stosowana. Poszczególne administracje będą hamowały wprowadzenie niektórych przepisów, pozornie zgadzając się z ustawą (np. administracja finansów względem najbardziej kosztownych orientacji). Wprowadzone zostały ponadto takie procedury, że niektóre decyzje są już teraz uznane jako praktycznie nieskuteczne (Fundusz zarządzania obszarami wiejskimi).

Ponadto, prawdopodobnie w trosce o elektorat, parlament wprowadził system podziału na strefy tak kompleksowy, że może w najlepszym przypadku być nieskuteczny (trudności w porównywaniu korzyści lub niedogodności w poszczególnych strefach), a w najgorszym przypadku może powodować skutki wypaczone (zachęcanie łowców zwolnień z opłat, nieuczciwa konkurencja na pograniczu stref).

Wreszcie można uznać za nieskuteczne utworzenie funduszu narodowego dla rozwoju nowych przedsiębiorstw. Pomoc przeznaczona dla twórców przedsiębiorstw może osiągnąć swój cel jedynie poprzez jak najdalej idące przybliżenie się do zainteresowanych. Ten nowy fundusz będzie więc musiał przeznaczać swoje kredyty instytucjom regionalnym lub lokalnym, tworząc jednocześnie jednolite reguły bardziej lub mniej dostosowane do specyficzności lokalnych. Poszukiwanie skuteczności powinno po prostu prowadzić do wzmocnienia środków na rzecz regionów, a poprzez regiony na rzecz wyspecjalizowanych instytucji finansowych.

4.3.3. Budżet i rozwój regionalny: jaki arbitraż?

W chwili obecnej problemy związane z finansowaniem są głównym hamulcem dla stosowania ustawy, a nawet zagrażają jej wiarygodności.

Najbardziej widoczne jest to na przykładzie funduszy utworzonych lub reorganizowanych przez ustawę. Zgodnie z ustawą narodowy fundusz zagospodarowania przestrzennego i rozwoju terytorium otrzymał dotację mniejszą od sumy dotacji, z których korzystało poprzednio pięć funduszy, wchodzących obecnie w jego skład. Natomiast narodowy fundusz rozwoju przedsiębiorstw nadal nie został faktycznie utworzony.

Imperatywy budżetowe doprowadzają również do zahamowań w zakresie opracowywania każdego dokumentu, mogącego przedstawić orientacje o wadze zobowiązań władzy publicznej. Dotyczy to narodowego schematu zagospodarowania przestrzennego i rozwoju terytorium.

Zgodnie z ustawą projekt schematu miał być przedstawiony parlamentowi na początku lutego 1996 r. Nie zostało to wykonane. Jego przyjęcie optymistycznie przewidywane jest na początek 1998r.

Ponadto obecny wstępny projekt nie zawiera ani konkretnej decyzji o rozpoczęciu dużego przedsięwzięcia, ani mapy z lokalizacją proponowanych i wybranych miejsc. Określa się głównie jako zestaw orientacji lub zasad zgrupowanych wokół trzech osi:

- tworzenie warunków rozwoju przez wyposażenie terytoriów w rozwinięte usługi samorządowe (edukacja, telekomunikacja, transport, kultura, zdrowie),

- promowanie równowagi terytorium, przy jednoczesnym faworyzowaniu dynamiki wiejskiej oraz miejskiego zagospodarowania przestrzennego,

- organizowanie terytorium przez tworzenie nowych okręgów terytorialnych (aglomeracje i kraje) oraz redukcja różnic zasobów finansowych występujących między samorządami.

Pierwsza oś ustala orientacje przyszłych sektorów (edukacji, telekomunikacji, transportu, kultury, zdrowia). Istnieje jednak mała szansa, by istniejące schematy (w zakresie dróg, uniwersytetów, etc...) uległy znaczącym zmianom.

Realizacja drugiej osi zależna jest od finansów, które będą przydzielane strefom priorytetowym przewidzianym przez ustawę, zarówno na terytoriach miejskich jak i w obszarach wiejskich.

Wreszcie (w terminie dłuższym lub krótszym) od trzeciej osi można słusznie oczekiwać nie tyle wzrostu obciążeń, ile redukcji wydatku publicznego przez racjonalizację inwestycji i redukcję ilości jednostek administracyjnych, pod warunkiem oczywiście, że nie doprowadzi to po prostu do utrudnienia w tworzeniu terytorialnej organizacji władzy publicznej.

4.3.4. Główne wnioski

Czy możemy być rozczarowani opóźnieniami w stosowaniu ustawy, czy też bardzo powinniśmy być optymistyczni w odniesieniu do zmian jakie ona umożliwia? Jakie wnioski możemy dzisiaj z tego wyciągnąć?

1. Mamy do czynienia z ustawą orientacyjną, która pragnie jednocześnie zapewnić nowe ramy działania władzy publicznej i spowodować daleko idące zmiany w zachowaniach i sposobach myślenia obywateli oraz ich przedstawicieli. Jej efekty skutki mogą być ocenione dopiero po upływie dłuższego czasu.

2. Jest to szczególnie zasadne w przypadku tworzenia krajów, które przynoszą prawdziwe odnowienie organizacji terytorium o ile, w sensie działania ekonomicznego, substytuują w pierwszym etapie gminy, a w drugim etapie departamenty. Pozostaną wówczas tylko trzy stopnie polityki rozwoju: narodowy, region i kraj. Taka wizja to prawdopodobnie nadmiar optymizmu. W każdym przypadku bowiem ryzyko braku możliwości konkretyzowania przed upływem kilku dziesięcioleciu. W kraju demokratycznym o silnych tradycjach komunalnych i departamentalnych takie, niesłychanie ostrożne podejście było niewątpliwie najbardziej realistyczne.

3. Do państwa ewidentnie należy zachęcanie do tworzenia pewnej solidarności między samorządami podstawowymi jakimi są gminy. Ustawa potwierdza to i wprowadza, stosunkowo dokładne, mechanizmy wyrównawcze. Odegrają one pozytywną rolę w miarę jak przyczynią się do zredukowania nierówności finansowych między sąsiadującymi gminami i do zapobiegania sytuacji, w których strefy coraz bardziej ubogie współistnieją ze strefami coraz bogatszym, co może powodować poważne zakłócenia w spójności socjalnej.

4. Ustanowienie narodowych i regionalnych schematów zagospodarowania zmierza do zapewnienia większej spójności terytorialnej działaniom poszczególnych administracji. Jednakże najwięcej korzyści należy się spodziewać z wprowadzenia uzgodnień w zakresie orientacji rozwoju i zagospodarowania terytorium, które tworzy się przy okazji ich opracownia, kontroli i rewizji, przy czym uzgodnienia następują: (1) między państwem i regionami, (2) między poszczególnymi regionami nie przyzwyczajonymi do koordynowania swych polityk, (3) między poszczególnymi samorządami składowymi samych regionów.

5. Dzielenie terytorium na strefy w celu wyodrębnienia polityk rozwoju jest ewidentnie zbyt skomplikowane. Wprowadza w przestrzeń stosunkowo ograniczoną (departament) wielorakość reżymów pomocowych (subwencje, zwolnienia z opłat) w zależności od lokalizacji. Jego zarządzanie jest zbyt kosztowne. Jego kompleksowość ogranicza przejrzystość poszczególnych inwestycji, a tym samym nie zachęca do działania. W efekcie może się okazać nieskuteczny.

6. Przedsięwzięcia w zakresie wsparcia finansowego lub zwolnienia przedsiębiorstwa z opłat oraz ich zróżnicowane stosowanie w różnych częściach terytorium, jak również tworzenie funduszy narodowych umożliwiających ich finansowanie, mieszczą się w wielkiej francuskiej tradycji interwencjonizmu ekonomicznego. Znajdują one zwłaszcza swoje źródła w woli państwa (w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych) zmierzającego do przyciągania do Francji znacznych inwestycji międzynarodowych i zorientowania ich w strefy, które najbardziej tego potrzebują. Wydaje się jednak, że występują one w niewłaściwym okresie. Najbardziej znaczące przypadki zwiększania bogactwa i zatrudnienia nie wynikają (lub już nie wynikają) z masowego dopływu kapitałów zewnętrznych, lecz z dynamiki i inicjatywy lokalnych protagonistów. Najlepsze wspieranie inicjatyw pochodzi od organizmów możliwie jak najbliższych danemu okręgowi, znajdujących się poza naciskami zarządzania publicznego.

Rozwój Regionalny Polski 1990-1995, Raport Diagnostyczny, 1996, Zespół Zadaniowy ds. Polityki Regionalnej w Polsce, Rada Ministrów, Warszawa

Ditto

Strategia Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Polski do 2010 roku (Projekt), str. 37; Centralny Urząd Planowania, W-wa, grudzień 1996 r.

Problemy Polityki Rozwoju Regionalnego w Polsce, 1992, OECD, Centrum Współpracy z Europejskimi Gospodarkami w Trakcie Przemian,

5 E. Sagawska, T. Śmiłowska , Uproszczona metoda szacunków PKB wg regionów, Zakład Badań Statystyczno-Ekonomicznych GUS i PAN, 1996, Zeszyt 235, W-wa .

Raport o Polityce Regionalnej , Diagnoza, CUP ,1994 r.

Raport o Polityce Regionalnej , CUP, 1995 r.

Raport o Polityce Regionalnej , CUP, 1996 r.

Rozporządzenie RM z dnia 11 lutego 1997 r. w sprawie utworzenia stałych Komitetów Rady Ministrów.

Por. Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne - Program decentralizacji funkcji państwa, MSWiA, styczeń 1997 r.

Patrz ekspertyza przygotowana dla Grupy Roboczej 4 Zespołu Zadaniowego: Bachtler J., 1997, Instrumenty polityki rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej, Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej.

Patrz ekspertyza przygotowana dla Grupy Roboczej 4 Zespołu Zadaniowego: P.Metge, Instrumenty francuskiej polityki rozwoju regionalnego, Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej, Warszawa, 1997.

Rozwój regionalny Polski 1990-1995. Raport diagnostyczny, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Rada Ministrów, Warszawa, 1996.

Patrz: Raport o polityce regionalnej, Centralny Urząd Planowania, Warszawa, 1996.

Patrz: Rozwój regionalny Polski w latach 1990-1995. Raport diagnostyczny, Zespół Zadaniowy ds. Polityki Regionalnej w Polsce, Rada Ministrów, Warszawa, 1996.

Informacja na temat efektywności niektórych instrumentów ekonomiczno-społecznych, stosowanych w gminach zagrożonych bezrobociem strkturalnym, przekazana w grudniu 1995 przez Ministerstwo Finansów na potrzeby Komisji Nadzwyczajnej Sejmu RP do rozpatrzenia Raportu o Polityce Regionalnej.

Patrz Bachtler J., Instrumenty polityki rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej, Ekspertyza, Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej, Warszawa, 1977.

Problemy Specjalnych Stref Ekonomicznych i Wolnych Obszarów Celnych zostały omówione w raporcie końcowym Grupy Roboczej 6; patrz: Międzynarodowa współpraca regionów. Raport końcowy, Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej w Polsce, Warszawa, 1997.

P.Metge, Instrumenty francuskiej polityki rozwoju regionalnego, Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej, Warszawa, 1997.

Por. Zarys strategii rozwoju regionalnego Polski. Raport końcowy, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Warszawa, lipiec 1996.

W Polsce nie ma obowiązującej definicji MSP. Dla potrzeb niniejszego opracowania, dla przedsiębiorstw sektora prywatnego, przyjmuje się definicję Komisji Europejskiej, zgodnie z którą:

- małe przedsiębiorstwo zatrudnia do 50 pracowników, jego obrót roczny nie przekracza 5 mln ecu, a suma bilansowa nie przekracza 2 mln ecu,

- średnie przedsiębiorstwo zatrudnia do 250 pracowników, jego obrót roczny nie przekracza 20 mln ecu, a suma bilansowa nie przekracza 10 mln ecu.

W przypadku przedsiębiorstw sektora publicznego, za MSP proponuje się uznanie przedsiębiorstw zatrudniających do 500 pracowników.

Zarys koncepcji RFI został przedstawiony w dokumencie Zarys strategii rozwoju regionalnego Polski. Załączniki do Raportu Końcowego.

Polityka strukturalna Polski w perspektywie integracji z Unią Europejską. Raport końcowy, Zespół Zadaniowy ds Polityki Strukturalnej w Polsce, Warszawa, lipiec 1997. Op. rozdz. 2.3 Regionalne fundusze inwestycyjne. Regionalne fundusze inwestycyjne stały się przedmiotem prac Grupy Roboczej nr 4 Zespołu i zostały szerzej przedstawione w końcowym opracowaniu Grupy Roboczej: Instrumenty polityki rozwoju regionalnego. Raport uzupełniający, Warszawa, czerwiec 1997.

Por. np. Mocne i słabe strony małych i średnich przedsiębiorstw produkcyjnych w Polsce w 1995 roku oraz konsekwencje dla polityki, raport przygotowany na zlecenie USAID GEMINI-PEDS Project, listopad 1996,

W 1995 r. ok. 4,5% inwestycji w Polsce było finansowanych poprzez leasing wobec 25% w krajach Unii Europejskiej i 33% w USA. Dane: Leaseurope

Dynamika przekształceń własnościowych, Ministerstwo Skarbu Państwa, Biuro Analiz Ekonomicznych, Zeszyt 32, Warszawa, marzec 1997.

Dane: Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych według stanu na 31.12.1996 r., Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa, 1997.

Badanie przeprowadzone w ramach Zespołu Zadaniowego ds Polityki Strukturalnej na potrzeby projektu pilotażowego RFI. Dane obrazują stan na koniec grudnia 1996 r. na podstawie wstępnych, nie zweryfikowanych danych finansowych za rok 1996. Opis założeń metodologicznych i rezultatów badania zawiera Aneks 3.

Przyjęte kryteria: roczny przychód ze sprzedaży 2-30 mln PLN, zatrudnienie 50-500 osób.

Państwowe i zagraniczne programy pomocy i wsparcia dla MSP i instytucji otoczenia przedsiębiorczości opisano w: Stan sektora małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce. Raport za lata 1995-1996, Polska Fundacja Promocji i Rozwoju Małych i Średnich Przedsiębiorstw, USAID-GEMINI PEDS PROJECT, Warszawa, 1997, por. zwłaszcza rozdz. 3 i 6.

Smith, Mitchell P. (1996), Integration in Small Steps: the European Commission and Member-State Aid to Industry, w: West European Politics, volume 19, lipiec 1996, no. 3.

Allen Kevin, Chris Hull i Douglas Yuill (1978), Options in Regional Incentive Policy, Studies in Public Policy no. 17, Oœrodek Analiz Polityki Publicznej, University of Strathelyde, Glasgow.

16. Raport ERI.

Raport Grupy ds. Polityki Przmysłowej (Raport Culliton), 1992.

16. Raport ERI, op.cit.

Raport ewaluacyjny Dotacje na finansowanie szkoleń i zatrudnienia, 1995, A. Cronin, Jednostka Ewaluacyjna ESF, Dział ds. Przedsiębiorstw i Zatrudnienia, Dublin.

W Szkocji i Walii, sytuacja jest inna, gdyż oba te kraje mają swoje własne agendy rządowe, które także oddziałują na kształtowanie i realizację polityki regionalnej.

MECU: miliony ECU. Przyjęto kurs wymiany 6,5 FRF dla 1 ECU.

Istniały ponadto zakłady wspierające finansowo przedsiębiorstwa innymi środkami niż wzięcie udziału: niektóre miały zasięg narodowy (często wyposażone w reprezentaje regionalne), a inne działały na szczeblu regionalnym lub lokalnym.

KF: skrót dla tysiąca franków francuskich. MF: skrót dla miliona franków francuskich.

Dane dotyczące regionalnych organizmów inwestycyjnych wymienionych w tym raporcie są danymi oryginalnymi. Pochodzą one z informacji przedstawionej w dwóch wykazach ostatnio opublikowanych: Hugot (Jean-Baptiste), Le guide des societe‚s des capitals-investissements. L'entreprise/Lese ‚ditions du Management, 1996. Bothorel (Erwan), Financement de proximite 324 structures locales et nationales pour le financement et la creation de petites entreprises en France, EPICEA/PFH, 1996.

Mówi się o nich, że są spółkami kapitałowo-inwestycyjnymi, a nie spółkami o kapitale z ryzykiem.

Przypomina się, iż inicjowanie obejmuje wszystkie operacje (studia, badania, akwizycję itp.) poprzedzające tworzenie przedsiębiorstwa.

Na podstawie informacji zebranych w ramach pobieżnej ankiety.

Dostępne wykazy nie dostarczają systematycznych informacji w odniesieniu wszystkich prezentowanych organizmów. Dane dotyczące 30 z nich są zbyt zróżnicowane, by mogły podlegać analizie.

Większość wymienionych danych finansowych pochodzi z dnia 30 czerwca 1996 - dzień zamknięcia ostatniego roku obrachunkowego.

Subwencje i zaliczki pochodzą z programów europejskich PIM i Eurotech capital. Region przydziela ponadto roczną subwencję eksploatacyjną.

Procedury przydziału są kompleksowe, personel niezbędny do zarządzania pomocą jest liczny, terminy odblokowania funduszy długie i nieprzewidywalne. Ponadto nie wykonano żadnej analizy skutków.

Stowarzyszenia są instytucjami nierządowymi bez lukratywnego celu, zarządzane statutem określonym ustawą z 1901, których tworzenie i zarządzanie podlegają niezwykle prostym regułom.

Platforma jest przestrzenią niematerialną, w której zbiegają się i koordynują bardzo różne organizmy mające wspólny cel (tu: wsparcie dla twórcow małych przedsiębiorstw).

Tutoring.

Region usytuowany w skrajnej południowo-zachodniej części Francji.

Finanse lokalne są zasilane zwłaszcza przez lokalną opłatę od przedsiębiorstw. Tam gdzie występują liczne i bogate przedsiębiorstwa, a opłata wniesiona przez każde z nich jest umiarkowana, to przyczynia się to do przyciągania nowych przedsiębiorstw. Gdzie indziej występuje zjawisko odwrotne i finanse lokalne są głównie zasilane opłatami wnoszonymi przez gospodarstwa domowe.

Premia jest przyznawana dla inwestycjom tworzącym miejsca pracy; wynosi ona 50.000 lub 70.000 F na każde miejsce pracy, w zależności od stref i rodzaju działalności; ogółem kwoty te nie mogą być wyższe niż 25% lub 33% (w zależności od stref i rodzaju działalności) kosztów inwestycji.

Strefy wolne są również tworzone w niektórych dzielnicach 14 miast w departamentach zamorskich.

Jest to zdanie wyrażone w październiku 1995 r. przez 3. zgromadzenie konstytucyjne, Radę Ekonomiczną i Socjalną.

Projekt rządowy został zatwierdzony 10 kwietnia 1997 umożliwiając rozpoczęcie procedury konsultacji i dyskusji.

List DATARU Nn 157 ze stycznia 1997r.

19


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Instrumenty polityki regionalnej i strukturalnej wspierające rozwój przedsiębiorczości na obszarach
Instrumenty polityki regionalnej i strukturalnej wspierające rozwój przedsiębiorczości na obszarach
k,NDYzNDcxMTUsNzA3ODA0,f,Teorie rozwoju regionalnego pod katem polityki UE
praca rozwój regionalny i lokalny, nauka, polityka społeczna, Samorząd i polityka lokalna (esence)
Prawne instrumenty polityki regionalnej
Polityka inwestycyjna samorzadu terytorialnego jako narzedzie ksztaltowania rozwoju regionu
PRAWNE INSTRUMENTY POLITYKI REGIONALNEJ abno, SEMESTR III, polityka regionalna
PRAWNE INSTRUMENTY POLITYKI REGIONALNEJ Łabno, Politologia
Teorie rozwoju regionalnego pod katem polityki UE
instrumenty polityki lokalnej, Greta Poszwa - prezentacje, polityka regionaln
k,NDYzNDcxMTUsNzA3ODA0,f,Teorie rozwoju regionalnego pod katem polityki UE
Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jako instrument finansowy wspierania rozwoju re
Bolesław Woś Rozwój regionów i polityka regionalna w Unii Europejskiej oraz w Polsce
Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jako instrument finansowy wspierania rozwoju re
Polityka inwestycyjna samorzadu terytorialnego jako narzedzie ksztaltowania rozwoju regionu
Polityki WE 3 Regionalna
instrukcja-ankieta, Rozwój lokalny(1)
(Instrument polityki pienieznej)

więcej podobnych podstron