Porównanie modelu administracji publicznej wybranego kraju UE z polskim modelem administracji publicznej.
Jarosław Duzik
24262
Andrew Dunsire, Administration. The Word and the Science, Martin Robertson, London 1973, doliczył się (w języku angielskim) co najmniej piętnastu różnych znaczeń terminu „administracja”.
Termin „administracja publiczna” (public administration) użył Woodrow Wilson (1887), aby opisać prowadzenie spraw publicznych.
Administracja w szerokim znaczeniu oznacza działania wspólne grup, podejmowane, aby osiągnąć wspólne cele (H. Simone, 1991)
Administracja to czyjaś działalność trwała i planowa, ogarniająca pewną ilość ludzi i wielość dóbr, a zmierzająca w ostatecznym swym celu do zaspokojenia potrzeb własnych administrującego lub cudzych (Kasznica, 1947; Knosala, 2004).
Termin administracja pochodzi od łacińskiego czasownika ministrare (służyć), a ten prawdopodobnie od rzeczownika manus, czyli ręka. Wzmocnienie czasownika ministrare przedrostkiem ad dodatkowo podkreśliło celowy i wykonawczy charakter tego działania (w prawie rzymskim administrare znaczyło zarządzać czymś, a w wiekach XII i XIII, kiedy kształtował się język prawny Europy, termin administratio oznaczał głównie zarządzanie cudzym majątkiem).
W etymologicznym znaczeniu to inaczej służyć i obsługiwać, współcześnie natomiast – zarządzać,
Administracja zawsze zatem oznacza pewną służbę czy działalność wykonawczą, wykonywaną na rzecz kogoś czy czegoś ważniejszego. W przypadku administracji publicznej chodzi o służbę na rzecz władzy politycznej, czyli w ostateczności – w demokratycznych państwach prawnych – służba na rzecz dobra wspólnego, powszechnego, interesu publicznego oraz służbę prawu.
Poniżej pokaże podobieństwa i rozbieżności w modelu administracji publicznej Polski i Francji z uwzględnieniem jej podziału na administrację rządową i samorządową.
Do podmiotów administracji państwowej zaliczamy m. in.:
- Prezydenta RP – wśród jego uprawnień o charakterze administracyjnym należy wymienić kompetencje z zakresu sił zbrojnych i bezpieczeństwa wewnętrznego kraju. Jako naczelny organ państwowy posiada kompetencje i pozycję ustrojową o charakterze ogólnego zwierzchnictwa w sferze stosunków zagranicznych i wewnętrznych prawodawstwa, obsadzaniu poszczególnych stanowisk państwowych jak również prawo własnej inicjatywy ustawodawczej. Uprawnienia prezydenta reguluje między innymi Konstytucja. Niektóre decyzje prezydenta wymagają współpodpisu premiera (tzw. Kontrasygnata). Akty urzędowe, które potwierdza własnoręcznym podpisem to prerogatywy. Zalicza się do nich np.: zarządzanie wyborów do Sejmu ministrów Senatu, zatwierdzenia lub weta ustawy, zwoływania Rady Gabinetowej, powoływania sędziów.[1].
Prezydent we Francji ogromną władzę. Jest on szefem państwa i szefem władzy wykonawczej. Powołuje on rząd, ale musi się przy tym liczyć z układem sił w parlamencie ze względu na możliwość zaistnienia wotum nieufności. Ostatnie słowo należy jednak i tak do Prezydenta, ponieważ w wypadku przegłosowania w parlamencie takiego weta, może on rozwiązać parlament. Prezydent jest realnym szefem władzy wykonawczej – o jego uprawnieniach mówi aż 16 artykułów Konstytucji, a o uprawnieniach premiera tylko 2. Prezydent powołując rząd nie jest zobligowany do konsultowania jego składu z kimkolwiek. Prezydent przewodniczy obradom Rady Ministrów, podpisuje ordonance – dekrety z mocą ustawy, obsadza szereg stanowisk państwowych, jest zwierzchnikiem sił zbrojnych, prowadzi politykę zagraniczną. Prezydent ogłasza referenda i kieruje orędzia do narodu. Jest on gwarantem niepodległości narodu i integralności terytorialnej państwa. Prezydent zgodnie z artykułem 16 Konstytucji ma nieograniczone uprawnienia, więc teoretycznie mógłby stać się dyktatorem. Prezydent wybierany jest w wyborach bezpośrednich na 5-letnią kadencję.[2]
- Rada Ministrów kieruje polityką wewnętrzną i zagraniczną kraju. Do szczegółowych zadań rządu wymienionych w ustawie zasadniczej należy: zapewnienie wykonania ustaw, wydawanie rozporządzeń, koordynowanie i kontrola prac administracji rządowej, ochrona interesu Skarbu Państwa itd.[3]. Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów i ministrów. W jej skład mogą wchodzić również wiceprezesi i przewodniczący określonych w ustawach komitetów.[4]
Francuski Rząd składa się z ministrów i sekretarzy stanu. Praktyką jest, iż rząd nie podejmuje decyzji wiążących bez obecności prezydenta, który ma wpływ na jego bieżącą działalność. Kluczową rolę w systemie centralnej administracji francuskiej odgrywa Sekretarz Generalny Gabinetu Premiera. Szefowie poszczególnych departamentów w ministerstwach podlegają ministrom. Specyficzną rolę odgrywają tzw. urzędy ministrów, mające charakter doradczo-ekspercki, które spełniają zarówno funkcje polityczne, jak i administracyjne. W skład takich urzędów wchodzi 3-5 członków, w zdecydowanej większości wywodzących się ze służb cywilnych[5]. Rada Ministrów zatem w systemie francuskim jest odpowiedzialna przed parlamentem jak i przed prezydentem. Z Francji pochodzi sposób sprawowania władzy, o którym się mówi, że przy niestabilnych politycznie rządach stabilność kraju zapewnia apolityczna administracja cywilna.
- Prezes Rady Ministrów jest kluczową postacią dla funkcjonowania całej administracji publicznej i jej ustroju. Oprócz tego, że reprezentuje on Radę Ministrów na zewnątrz to także kieruje jej pracami i wydaje rozporządzenia, posiada też samodzielne kompetencje odnoszące się do administracji rządowej i samorządowej. To premier sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w ramach swoich uprawnień zapisanych w aktach normatywnych oraz jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej.[6]
We Francji władzę wykonawczą sprawuje także rząd na czele z premierem. Funkcjonuje więc swoista dwuwładza wykonawcza. Rada Ministrów, której przewodniczy premier mianowany przez prezydenta, kieruje pozostałymi działami administracji. Problem może wystąpić, gdy prezydent i premier pochodzą z różnych opcji politycznych. Wówczas ich współżycie nazywa się kohabitacją (cohabitation).
- Wojewoda – przedstawiciel Rady Ministrów w terenie. Zostaje powołany i odwoływany przez Premiera na wniosek ministra właściwego do spraw administracji. Odpowiada za wykonywanie polityki rządu w województwie, kontroluje wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, dostosowuje w tym szczegółowe cele polityki rządu do miejscowych warunków, reprezentuje Radę Ministrów na uroczystościach państwowych w trakcie wizyt przedstawicieli obcych państw.[7].
W Polskiej administracji samorządowej obowiązuje trójstopniowy podział terytorialny;
- Gmina jest najmniejszą i podstawową jednostką samorządu terytorialnego w Polsce. Podobnie jak inne jednostki – gmina działa w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Do zadań własnych gminy zapisanych w ustawie o samorządzie gminnym należą sprawy miedzy innymi ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody, gospodarki nieruchomościami oraz gospodarki wodnej; gminnych ulic, dróg, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; lokalnego transportu drogowego; ochrony zdrowia; pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych; edukacji publicznej; promocji gminy, itd.[8] Organami gminy są Rada Gminy i Wójt. Rada Gminy to organ kontrolny i stanowiący. Może rozstrzygać o wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy a zastrzeżonych dla referendum. Wójt jest natomiast monokratycznym i wykonawczym organem gminy. Wybierany jest w powszechnych, równych, bezpośrednich wyborach w tajnym głosowaniu.[9].
- Powiat – jest kolejną jednostką podziału terytorialnego w Polsce. Ma pełnić rolę uzupełniającą w stosunku do gmin. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: edukacji publicznej, promocji i ochrony zdrowia, pomocy społecznej, polityki prorodzinnej, wspierania osób niepełnosprawnych, transportu zbiorowego i dróg publicznych, kultury i ochrony dóbr kultury, kultury fizycznej i turystyki, geodezji, kartografii i katastru, gospodarki nieruchomościami, administracji architektoniczno-budowlanej, gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody, rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, ochrony przeciwpowodziowej, przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, ochrony praw konsumenta, utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, obronności, promocji powiatu, współpracy z organizacjami pozarządowymi, działalności w zakresie telekomunikacji.[10]. Organami powiatu są Rada Powiatu i Zarząd Powiatu, które wykonują zadania nałożone na nie przez ustawę o samorządzie powiatowym.
-Województwo, to największa jednostka samorządu terytorialnego w Polsce. Organami samorządu województwa są Sejmik oraz Zarząd Województwa. Sejmik województwa jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa. Zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa. Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego, promocji i ochrony zdrowia, kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, pomocy społecznej, polityki prorodzinnej, modernizacji terenów wiejskich, zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych, transportu zbiorowego i dróg publicznych, kultury fizycznej i turystyki, ochrony praw konsumentów, obronności, bezpieczeństwa publicznego, przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy, działalności w zakresie telekomunikacji.[11]. Nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami.
W ustawodawstwie francuskim nie używa się określenia „samorząd terytorialny”, ale: „administracja lokalna” („administracja zdecentralizowana”) czy „społeczność lokalna” (colectivité locale). W każdej jednostce podziału terytorialnego we Francji funkcjonują organy lokalne. Organy przedstawicielskie (stanowiące) składają się z przedstawicieli mieszkańców gminy, departamentu bądź regionu. Występuje tu tzw. zasada dualizmu administracji publicznej, która przejawia się w dwóch aspektach:
1) dualizm administracji publicznej we Francji polega na tym, że obok organów administracji samorządowej (czyli organów przedstawicielskich, którymi są rady) występują (zwłaszcza na szczeblu departamentu i regionu) silne organy rządowe – prefekci (mają oni bardzo silną pozycję, pomimo częściowego ograniczenia ich kompetencji w wyniku wprowadzenia organów samorządowych);
2) niekiedy organy administracji samorządowej pełnią jednocześnie funkcje organów administracji rządowej (przykład: mer – organ wykonawczy gminy, łączący funkcje organu samorządowego i rządowego w gminie).
Samorząd terytorialny we Francji ma co do zasady charakter trójstopniowy.
Cechami jednostek samorządowych jest: odrębna osobowość prawna prawa publicznego, istnienie na danym obszarze ukształtowanych historycznie społeczności oraz wyłanianie rad lokalnych.
- Gmina francuska, inaczej komuna, których jest ponad 36 tysięcy ma za zadanie miedzy innymi prowadzenie spraw lokalnej gospodarki, porządku społecznego, jest także „obciążana” zadaniami zleconymi przez administracje centralną. Organami gminy są: rada gminy i mer. Kompetencje Rady Gminy zostały ustalone poprzez ustanowienie klauzuli generalnej, która mówi, ze należą do niej wszystkie sprawy mające charakter lokalny z wyjątkiem spraw ustawowo wyłączonych na poczet administracji rządowej lub wspólnot departamentalnych[12]. Sesje rady zwołuje mer, który jest przewodniczącym rady. Sesja może być również zwołana na wniosek, co najmniej ½ składu rady lub z inicjatywy prefekta, (który jest terenowym organem administracji rządowej). Sesje rady są jawne. Mieszkańcy są powiadamiani o terminie sesji w sposób zwyczajowo przyjęty. Sesje rady mogą zostać utajnione. Obradom przewodniczy mer i jest to głos decydujący, rozstrzygający. Mer jest organem wykonawczym rady. Funkcja mera jest honorowa, często przy tym łączona z mandatem członka parlamentu.
- Drugi szczebel samorządowy stanowią departamenty. Departamenty można porównać do polskich powiatów. Równolegle z nimi urzęduje organ państwowy – prefekt. Do głównych zadań zalicza się: zarzadzanie własnością, nadzór nad gminami czy tez opiekę społeczną. Organem uchwałodawczym departamentów jest Rada Główna wybierana w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Prefekt jest przedstawicielem rządu w terenie. Podporządkowana jest mu policja, zabiera głos na Radzie Generalnej, pilnuje porządku, może wstrzymać wykonanie uchwał niezgodnych z prawem wyższego rzędu
-Region - najwyższy szczebel podziału administracyjnego Francji.
Najważniejszym organem w regionie jest rada regionalna (conseil régional) wybierana co 6 lat. Na jej czele stoi przewodniczący regionu - prefekt(organ wykonawczy oraz kierujący pracami rady), komisja ekonomiczno-społeczna (organ doradczy). Do zadań regionów zalicza się m. in. Stymulowanie rozwoju gospodarczego, sprawy gospodarki mieszkaniowej czy chociażby szkolnictwo wyższe. Ponadto prefekt regionu koordynuje działania rządu w departamentach wchodzących w skład danego regionu. Ze względu na pewne odmienności Korsyka posiada inny status niż pozostałe regiony. Na jej czele stoi zgromadzenie.[13]
Podsumowując opisywany przeze mnie temat. Zarówno Polska jak i Francja to dwa ciekawe państwa o sprecyzowanych modelach administracji. Z jednej strony trochę podobne z drugiej całkiem odmienne.
Na pewno wyróżnia je system polityczny: ze strony Francji semiprezydencki w Polsce zaś parlamentarny i trójstopniowy model samorządu lokalnego.
Konstytucja RP z dnia 02.04.1997
Konstytucja Republiki Francuskiej, tłumaczenie i wstęp W. Skrzydło, Warszawa 2005.
Ibidem 2.
J. Przybojewski. Prawo Konstytucyjne. Zagadnienia podstawowe, Bydgoszcz 2003, s.125-130
Administracja i polityka..., s. 44-45; Administracja publiczna..., s. 69-70; B. Banaszak, E. Zieliński, I. Bokszczanin, op. cit.; E. Gdulewicz, System konstytucyjny Francji, Warszawa 2000.
Prawo administracyjne. Z. Niewiadomski, Warszawa 2007, s. 204
J. Wojnicki, Samorząd lokalny w Polsce i Europie, Pułtusk 2003, s. 15-16
Prawo administracyjne, Z. Niewiadomski, Warszawa 2007, s. 161-162
B. Dolnicki. Samorząd Terytorialny. Zakamycze 2003, s 77-78,85
Ustawa o samorządzie powiatowym art. 4.1 z dnia 5.06.1998
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r.o samorządzie województwa Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590
B. Dolnicki. Samorząd Terytorialny. Zakamycze 2003, s.329
P. Sarnecki S. Dudzik „ Ustrój Unii Europejskiej i ustroje państw członkowskich.”, Wolters Kluwer Polska 2007 Seria Akademicka