Rozdział 12
RZĄDY I ADMINISTRACJA
Charakter osiemnastowiecznych rządów, podobnie jak ich cele i osiągnięcia, można analizować z wielu różnych punktów widzenia. Większość sporów dotyczących tego okresu skupia się zwykle wokół pojęcia oświeconego despotyzmu lub, jak się to czasem ujmuje, oświeconego absolutyzmu. Zdaniem rzeczników tej koncepcji istotny wpływ na politykę wielu rządów, zwłaszcza w drugiej połowie stulecia, a także sposoby jej realizacji, wywierały modne poglądy związane z ideami Oświecenia, a tym samym, że w praktyce poczynania władców służyły wypełnieniu programów oświeceniowych myślicieli. Powyższa interpretacja budzi wszakże liczne kontrowersje, czemu trudno się dziwić, zważywszy na niejasność i niejednoznaczność pojęcia oświeconego despotyzmu, którą dzieli zresztą z pojęciem Oświecenia. Zródłem dodatkowych trudności staje się tendencja do ujmowania oświeconego despotyzmu w sposób, który sugeruje, że państwo bądź rządy stanowiły w pewnym sensie odrębne struktury stojące ponad społeczeństwem i narzucające mu swoją wolę. Podobny pogląd, przyjmowany istotnie przez niektórych badaczy, sprzyja przeciwstawianiu sobie władzy i społeczeństwa oraz ujmowaniu w tych samych kategoriach wszelkich rozbieżności między deklarowaną polityką a jej realizacją.
Dyskusje dotyczące oświeconego despotyzmu zwykle koncentrują się na dwu zagadnieniach: po pierwsze, w jakiej mierze rządy istotnie kierowały się ideami Oświecenia, oraz do jakiego stopnia głównym motywem ich działań były wymogi natury fiskalnej, podyktowane przez niezbędne nakłady na siły zbrojne, koszty konfliktów oraz wynikające stąd długi. Drugie z tych pytań pozwala przy tym zwrócić uwagę na fakt, że władcy często mieli dość ograniczone pole manewru. W istocie najlepiej można poznać zasady funkcjonowania osiemnastowiecznych rządów, kiedy przygląda się sposobom rozwiązywania przez nie problemów, przy uwzględnieniu ograniczonej liczby opcji, jakie miały do wyboru. Z drugiej strony nie należy zapominać, że ówczesne rządy nie były strukturami stojącymi ponad społeczeństwem, podobnie jak nie można traktować administracji państwowej jako jednolitego, spójnego organizmu
400 12. Rządy i administracja
skupionego wokół wspólnych celów. Wiek XVIII przyniósł wprawdzie narodziny terminu "biurokracja", wprowadzonego przez francuskiego ekonomistę Mournaya, jednak nie można powiedzieć, że osiemnastowieczne rządy cechował etos czy metody działania podobne do tych, jakie dziś kojarzymy z tym terminem. I chociaż dają o sobie znać także w naszych czasach mechanizmy patronatu i klientelizmu politycznego, konflikty między poszczególnymi gałęziami administracji państwowej czy korupcja, trudno porównywać ich dzisiejsze znaczenie z rolą, jaką odgrywały w XVIII stuleciu.
Nie można przy tym zapominać, że skupienie uwagi na działaniu administracji i jej urzędników może przynieść mylący obraz osiemnastowiecznego systemu władzy. Nie tylko ludzie piastujący urzędy służyli panującemu. Sprawowanie władzy było funkcją i przywilejem wielu osób oraz instytucji, które w swoich działaniach kierowały się własnymi zasadami i odrębnymi ideami, zarówno o charakterze zachowawczym, jak i reformatorskim. Sytuacja, która w przypadku odmowy współpracy ze strony innych instytucji stanowiła dla rządu centralnego źródło poważnych problemów o charakterze politycznym, zarazem jednak znacznie rozszerzała zakres jego działania. Wzajemne relacje między rządem centralnym a innymi ośrodkami władzy najlepiej ujmować zatem nie tyle w kategoriach antagonizmu i konfliktu, ile raczej praktyki polegającej na ciągłym wyznaczaniu zakresu władzy poszczególnych instytucji oraz zawieraniu niezbędnych kompromisów, ściśle związanej z pokrewnym ideałem dobrego władcy.
Zalety takiej interpretacji widać tym wyraźniej, jeśli na nowo przeanalizujemy kategorię absolutyzmu, terminu najczęściej stosowanego w odniesieniu do metod działania i aspiracji większości monarchii końca XVII i początku XVIII wieku. Aż do niedawna państwa tego rodzaju postrzegano jako potężne, jednolite organizmy: na ich czele stali władcy, którzy samodzielnie decydowali o kształcie polityki państwa i obywali się bez pomocy zgromadzeń przedstawicielskich, podczas gdy rządy centralne dążyły do monopolizacji władzy oraz stosowania przymusu wobec oponentów; centralizacji władzy służyć miały także inne rozwijające się w tym okresie instytucje, jak dwór królewski, stała armia i biurokracja państwowa. Bliższa analiza sposobów funkcjonowania rządu centralnego w początku XVIII wieku dowodzi jednak, że sprawy miały się nieco inaczej. Możńa wskazać trzy istotne zjawiska znacznie ograniczające władzę panującego: opór wobec żądań rządu centralnego, często słaba kontrola władcy nad administracją oraz postawy sprzyjające ograniczaniu zakresu władzy monarchy: Uchwycenie pierwszego z tych zjawisk nie nastręcza poważniejszych trudności. Zakres posłuszeństwa wobec władzy osłabiała już sama liczba ośrodków domagających się posłuchu, a zwłaszcza zdecydowane dążenie do utrzymywania lokalnych przywilejów. W rezultacie
Rządy i administracja 401
dominującą rolę nierzadko odgrywały instytucje lokalne bądź poczucie większego znaczenia spraw lokalnych, ze szkodą dla odległego władcy kraju. Sprzyjało temu generalne niepowodzenie polityki dynastycznej w roli ideologicznej sankcji dla jedności państwa, porównywalnej z tą, jaką w następnych stuleciach przyniosło poczucie jedności narodowej. Wykształconych urzędników było zwykle niewielu, komunikacja utrudniona, większość rządów cierpiała na brak pieniędzy, a także, co zrozumiałe w epoce, w której dopiero powstawały zaczątki statystyki, rzetelnej informacji.
W tej śytuacji najskuteczniejszy sposób sprawowania rządów polegal na współpracy z tymi, którzy mieli władzę w społeczeństwie oraz instytucjami cieszącymi się autorytetem na poziomie lokalnym. Za fasadą królewskiego majestatu, imponujących pałaców budowanych na wzór Wersalu oraz potężnych armii władcy tej epoki byli w istocie uzależnieni od lokalnych instytucji, dążyli więc do zapewnienia sobie współpracy ze strony swoich najpotężniejszych poddanych. Zwłaszcza w przypadku większych organizmów państwowych. Akcentowanie roli, jaką we Francji Ludwika XIV odgrywali intendenci - urzędnicy wysyłani na prowincję przez rząd centralny - skrywa często fakt, że intendenci musieli współpracować z miejscowymi instytucjami, jak parlamenty prowincji, oraz że większość władzy skupiała się w rękach gubernatorów, zwykle wywodzących się z najznaczniejszych rodów danego regionu. Władza rządu pruskiego nie obejmowała obszaru majątków szlacheckich. W praktyce rządy absolutne często sprowadzały się do mechanizmu nakłaniania szlachty do tego, by wykorzystywała posiadaną władzę w interesie panującego; zjawisko z pewnością występujące także we wcześniejszych epokach. Treści kojarzone zwykle z pojęciem absolutyzmu odnoszą się jedynie do mniejszych państw, takich jak Dania, Sabaudia-Piemont czy Portugalia, w których silni władcy, w rodzaju Wiktora Amadeusza II, mogli z powodzeniem osobiście nadzorować działalność administracji. Jednak i tam napotykali trudności w zwalczaniu sporów frakcyjnych czy zaszczepianiu idei służby państwowej oraz skutecznego działania. W większości krajów Europy już sama wrogość, jaką budziła idea despotyzmu, oraz obyczaje wyznaczające granice akceptowalnego postępowania monarchy ograniczały możliwości działania panujących, zmuszonych do uzyskiwania przyzwolenia ze strony najpotężniejszych poddanych, choć zakres, w jakim znajdowało to formalny wyraz w rozwiązaniach ustrojowych, był różny w poszczególnych krajach. Oczekiwano, że monarchia będzie funkcjonować opierając się na zasadach legalizmu oraz tradycji. W tej sytuacji wszelkie innowacje ustrojowe stawały się politycznie ryzykowne i trudne do realizacji w praktyce administracyjnej.
Przy poszukiwaniu kryterium oceny funkcjonowania rządów tej epoki należy przede wszystkim zwrócić uwagę na rodzaj problemów,
26 - Gunrpn XVIII wieku
402 12. Rządy i administracja
wobec których stawali panujący oraz rolę kooperacji w sprawowaniu władzy. To, w jakiej mierze posunięcia poszczególnych rządów można traktować jako reformy, pozostaje kwestią dyskusyjną. Dążenia do wprowadzania zmian instytucjonalnych oraz zmiany praktyk społecznych były dość rozpowszechnione wśród rządzącej elity oraz w kręgach intelektualnych. Przybierały rozmaitą postać, od prób. zmiany obyczajów i konwencji społecznych, jak choćby poglądu, że angażowanie się w niektóre dziedziny aktywności gospodarczej kłóci się ze statusem szlacheckim, po próby stworzenia bardziej sprawnego systemu administracji. Trudno uznać aspiracje reformatorskie za jakąś szczególną cechę XVIII stulecia. Wiele odwoływało się do żywych w poprzednim stuleciu prób stworzenia ładu państwowego przepojonego zasadami merkantylizmu. Choć przeciwników reform często przedstawiano jako samolubnych obrońców partykularnych interesów, złośliwie odrzucających prymat dobra publicznego, podobna interpretacja pomija zagadnienie niejednoznaczności wielu reform. Większość organów ówczesnej administracji nie grzeszyła efektywnością i zamiast inicjować reformy tworzące podwaliny nowoczesnego państwa, skupiała się raczej na doraźnych i niepopularnych żądaniach fiskalnych. Tym bardziej że innowacje często naruszały tradycyjne obyczaje i metody sprawowania władzy, skuteczniej uwzględniające lokalne potrzeby i interesy. W rezultacie reformy byty często niepopularne i nieskuteczne, a miarę wcześniejszych niepowodzeń stanowiło ponawianie aktów prawnych o podobnym charakterze. Funkcjonowanie administracji miało tym samym wymiar polityczny nawet w tych państwach, w których struktura ustrojowa wskazywałaby na ograniczoną rolę działań politycznych. Znaczenie patronatu i rywalizacji frakcyjnych w aparacie władzy, charakter praktyk administracyjnych oraz udział administracji w dystrybucji bogactwa ściąganego za pomocą podatków sprzyjały zacieraniu różnic pojęciowych między sferą administracji a działaniami stricte politycznymi i zmuszały władcę do stałego nadzoru nad poczynaniami urzędników. W większości krajów monarcha był jedyną osobą, która dysponowała autorytetem niezbędnym do rozsądzania sporów. Przenikanie się sfer administracji i polityki w znacznej mierze wiązało się z kwestią pokrywania się bądź stapiania administracyjnych, sądowniczych i politycznych kompetencji centralnych organów władzy państwowej. Rządy starały się spełniać nie tylko funkcje wykonawcze, ale także legislacyjne; przy czym obu typów aktywności nie postrzegano jako zjawisk z konieczności odrębnych, ale raczej jako powiązane ze sobą, co znajdowało wyraz w praktyce stanowienia prawa za pomocą decyzji sądowniczych oraz w administracyjnych funkcjach sądów. Charakter osiemnastowiecznego systemu wladzy państwowej, zwłaszcza polityczne korzyści i koszty związane z jego funkcjonowaniem, pozwala wyjaśnić, dlaczego zjawiska sprawiające na pierwszy rzut oka wrażenie
Porządek publiczny, przestępczość i prawo 403
problemów i nadużyć natury administracyjnej, a zatem takich, którym łatwo było zaradzić lub je zreformować, często stanowiły integralny aspekt ówczesngo systemu władzy.
Porządek publiczny, przestępczość i prawo
Rządy miały za zadanie chronić ludzi i ich wlasność, wymierzać sprawiedliwość oraz tłumić przejawy naruszania porządku spolecznego. Monarchowie podczas koronacji przysięgali strzec ładu i porządku, instytucje administracji centralnej i wladz lokalnych mialy zwalczać przestępczość oraz pilnować przestrzegania prawa. W wielu regionach poważnych problemów w tej dziedzinie przysparzały bandy rozbójników, zwalczane często bardzo brutalnymi metodami. Generalnie częściej sięgano po środki odstraszające, jak publiczne egzekucje bądź kary cielesne, niż karę więzienia, postrzeganą jako metoda kosztowna i stosowana z zasady wobec osób, które popelnily przestępstwo z zakresu prawa cywilnego, zwłaszcza wobec dłużników. W relacjach z podróży niejednokrotnie można spotkać wzmianki o wystawianiu ciał przestępców na widok publiczny.
Trudno oszacowąć rozmiary osiemnastowiecznej przestępczości, chociażby z powodu niepewności co do wiarygodności posiadanych danych procentowych. Zdaniem niektórych badaczy rzeczywista liczba przestępstw we Francji poludniowo-zachodniej była znacznie zaniżana. Współcześni z pewnością nie uważali przejawów przestępczości za zjawisko nieuchronne, co sprzyjalo podejmowanym przez władze próbom przeciwdziałania, jak choćby kampania przeciw rozbójnikom grasującym na drogach pod Hamburgiem w roku y64. Liczba przestępstw, jak się wydaje, rosla w okresach powojennych, prawdopodobnie w następstwie demobilizacji dużej liczby mężczyzn nawyklych do użycia broni, dla których z powodu chronicznego bezrobocia lub niepełnego zatrudnienia brakowało ofert na rynku pacy. W Hiszpanii rozbójnictwo stalo się ważnym problemem po zakończeniu wojny o hiszpańską sukcesję. Niektóre regiony cieszyły się szczególnie złą sławą z powodu działalności zorganizowanych grup przestępczych. Zwykle chodziło 0 obszary pozbawione stalej obecności sil policyjnych, zwłaszcza niedostępne tereny górskie w rejonach przygranicznych, gdzie czerpano spore zyski z przemytu. Jednym z najbardziej znanych przemytników był Louis Mandrin, dzialający na granicy francusko-sabaudzkiej; w roku y55 schwytany przez Francuzów na terytorium Sabaudii i stracony. W roku y6~ w księstwie Parmy roilo się od handlarzy solą pochodzącą z przemytu. Aktywność uzbrojonych band o różnym nasileniu na stale wpisala się w pejzaż wielu regionów wiejskich, jak Kalabria, Apulia, Sycylia czy księstwo Jiilich. Co nie znaczy, że rozbójnicy ograniczali swoją dzialalność tylko do odleglych terenów
404 12. Rządy i administracja
przygranicznych. Zagrażali podróżnym na większości głównych dróg: w Austrii zwłaszcza w roku y~6. Podobnie nie można powiedzieć, by wszyscy byli jednakowo przerażeni rozmiarami przestępczości. W roku I~óI bawarski minister spraw zagranicznych określił holenderskie doniesienia prasowe na temat skali przestępczości w elektoracie za zbyt przesadzone, zauważywszy, że w ciągu pierwszych dziewięciu miesięcy tego roku dokonano na drogach jedynie jednego napadu i że w tym samym okresie stracono zaledwie jedenastu rozbójników.
Rządy generalnie większą uwagę poświęcały zwalczaniu bandytyzmu i dużych zorganizowanych grup przestępczych niż przemocy w stosunkach między pojedynczymi osobami bądź zamachom na ich mienie. Zwykle ograniczano się do akcji represyjnych sił policyjnych i oddziałów wojskowych. Natomiast próby zmiany zachowań społecznych, jak choćby wprowadzenie przez Wiktora Amadeusza II zakazu noszenia broni na Sycylii, gdzie przeraziło go nasilenie rozbojów i aktów wendety, kończyły się zwykle niepowodzeniem. Siły o charakterze policyjnym byty na ogół bardzo szczupłe. Większość stróżów i strażników zatrudniały miasta albo parafie wiejskie; pracowali zwykle dorywczo, przez kilka godzin, a słabe uzbrojenie nie pozwalało im skutecznie przeciwstawiać się poważniejszym aktom przestępczości. Centralne sily policyjne także byly bardzo nieliczne. W szeregach francuskiej marechaussee (żandarmerii) służyło nie więcej jak 3000 ludzi. Mogla spełniać funkcję pożytecznego dodatku do wiejskiego systemu sił porządkowych, jednak była zbyt słaba, by osiągnąć jakieś rezultaty na przykład w ograniczaniu skali włóczęgostwa. Wśród przyczyn niepowodzeń w poddawaniu niezbędnemu nadzorowi policyjnemu wiejskiej społeczności w Guyenne i w Owernii wymieniano brak odpowiednio wyszkolonego personelu, funduszy oraz źródeł informacji. W generalne (obwodzie podatkowym) Limoges w roku y~~ w miejscowym oddziale marechaussee służyło jedynie około 250 ludzi oraz jedna kompania kalekich żołnierzy zdolnych do pilnowania porządku.
W Rosji rozpowszechnionemu zjawisku bandytyzmu, zarówno w miastach, jak i na wsi, władze mogły przeciwstawić jedynie skromne i z pewnością nie wystarczające siły policyjne. W roku yza Piotr I musiał wzmocnić policję moskiewską oddziałami wojska. Nie bylo w Rosji sil policyjnych dzialających w skali calego kraju. W roku y62 Piotr III obarczył dowódcę policji w Petersburgu zadaniem nadzorowania sił policyjnych w całym państwie, jednak za panowania Katarzyny II, począwszy od roku y64, nadzór nad policją znalazł się ponownie w gestii gubernatorów prowincji. Działalność policji w większych miastach nie zawsze była zadowalająca. W odpowiedzi na oskarżenia policji nowogrodzkiej o korupcję, Jakob Sievers, gubernator prowincji w latach y64-y8i, winę za zły stan rzeczy złożył na karb braku pensji, odpowiedniej organizacji oraz jasnych zasad podporządkowania władzy zwierzchniej.
Porządek publiczny, przestępczość i prawo 405
Obszary wiejskie pozostawiono zasadniczo własnemu losowi. W ramach reformy administracyjnej przeprowadzonej przez Katarzynę II w roku t~~5 odpowiedzialnością za zapewnienie porządku na terenach wiejskich obarczono komisarza ziemskiego; zwykle urząd ten piastowal jeden z przedstawicieli miejscowej szlachty.
Czyniono także inne kroki zmierzające do poprawy skuteczności działania i centralizacji sił policyjnych. Józef II próbował przenieść część kompetencji w tym zakresie z rad miejskich na agendy administracji centralnej; rząd bawarski usilowal zorganizować siły policyjne w latach osiemdziesiątych. W Turynie policja bacznie obserwowała wszelkie zgromadzenia, gospody oraz obcych. W Anglii starano się walczyć z przestępczością przez organizowanie sil policyjnych na poziomie lokalnym; pojawiały się także nowe inicjatywy. John Fielding, aktywny jako sędzia pokoju, zorganizował w latach pięćdziesiątych konne patrole policyjne w Londynie i wokól stolicy. W roku yss w Parlamencie zlożono projekt powolania jednolitych, scentralizowanych sił policyjnych dla Londynu, które zastąpilyby dzielnicowych strażników, parafialnych konstabli i stróżów nocnych. Choć projekt został odrzucony z powodu obaw, że nowy system może mieć niekorzystne następstwa dla wolności osobistej, nie bez znaczenia była tu opozycja lokalnych grup nacisku, rok później podobne prawo dla Dublina uchwalił Parlament irlandzki. Wprawdzie rada miejska sprzeciwiała się wprowadzeniu nowych sil porządkowych, jednak bez powodzenia; ustanowiono nowy podatek na finansowanie ich dzialalności, a policjanci w przeciwieństwie do strażników parafialnych otrzymali broń.
Schwytanych przestępców traktowano różnie. Generalnie preferowano karę śmierci albo kary cielesne, albo zesłanie do pracy przymusowej w koloniach, rzadziej karę więzienia. Wielu brytyjskich kryminalistów deportowano do Ameryki, gdzie musieli odpracować wyrok jako służący. We Francji i we Włoszech przestępców skazywano na galery. Rozbójnikom czasami proponowano wstąpienie do wojska, jak w roku y55 w Genui. Podstawowe znaczenie przypisywano odstraszającej funkcji kary. Prowadziło to do publicznych 'egzekucji, umieszczania skazańców pod pręgierzem lub, jak w Rosji, chlosty na miejscu przestępstwa. Karano często bardzo surowo; w Brukseli najczęściej wykonywano chłostę za pomocą kijów. W Rosji w latach trzydziestych kara śmierci obowiązywała za zbrodnie przeciw państwu oraz ciężkie przestępstwa, jak morderstwo, gwałt, podpalenie, fałszerstwo, sprzeniewierzenie funduszów państwowych, kradzież po raz czwarty, zatajenie przed urzędnikami spisowymi osób podlegających opodatkowaniu oraz nawracania Rosjan na inną wiarę.
Pojawiały się także oznaki łagodniejszego, bardziej cywilizowanego traktowania przestępców. W Anglii, chociaż znacznie wzrosła liczba
406 12. Rządy i administracja
kategorii przestępstw zagrożonych karą śmierci, liczba powieszonych z wyroku sądu w Londynie była pod koniec XVIII wieku niższa niż na początku wieku XVII. W Amsterdamie, począwszy od polowy stulecia, stopniowo rezygnowano z publicznego charakteru kary śmierci oraz z towarzyszącego jej okrucieństwa; częściej sięgano po karę więzienia zamiast kar wymierzanych publicznie. Natomiast w Tuluzie nielicznych przestępców, jakich udało się schwytać, karano z wielką surowością. Szczególnie przykładnie karano służących, których piętnowano i zsyłano na galery. Najwyraźniej nowe idee tolerancji i humanizmu mialy niewielki wpływ na praktykę wymiaru sprawiedliwości w mieście, w którym morderstwa i podpalenia stały na porządku dziennym
Przejawem zasadniczych zmian było ńatomiast zniesienie w większości krajów europejskich bądź istotne ograniczenie zakresu stosowania tortur do ustalania winy oskarżonych. Zawodność tortur jako sposobu docierania do prawdy oraz ich okrucieństwo zwracały uwagę wielu autorów, między innymi Woltera oraz Włocha Cesare de Beccaria, który w roku y64 opublikował dzieło Dei deilitti e delle pene (O przestępstwach i karach). Christian Thomasius, profesor jurysprudencji w Halle (i69o-y28), nawolywal do zaniechania procesów o czary, rezygnacji ze stosowania tortur oraz oparcia prawa na zasadach racjonalnych. W latach y34-y88 posługiwanie się torturami w przewodzie sądowym zniesiono w Szwecji, Prusach, Saksonii, Danii, ziemiach Habsburgów i we Francji. Częściowo w następstwie rozwoju nowych tendencji w sądownictwie, zwłaszcza coraz mniejszej roli przyznania się do winy przez oskarżonego oraz wzrostu gotowości sądów do polegania na zeznaniach świadków i innych informacji dotyczących okoliczności przestępstwa. Swoją rolę odegrał jednak bez wątpienia także sprzeciw moralny. W roku y64 Kaunitz sugerował hrabiemu Cobenzl, pierwszemu ministrowi austriackich Niderlandów, "zniesienie dwu spośród naszych praw kryminalnych, które od kilkuset lat stanowią przedmiot skarg we wszystkich państwach Europy, a mianowicie tortur i piętnowania [...] Oba ukazują, jak nisko prawodawcy cenią sobie wartość ludzi. Wszelako można próbować ich naprawić, zanim poczujemy się zobligowani, by ich stracić. Użyteczne zatrudnienie w więzieniach może zastąpić piętnowanie. Natomiast inne metody sądowego dochodzenia prawdy mogą zastąpić tortury."'
Z drugiej strony warto pamiętać o sile sprzeciwu, jaki budzily podobne projekty. Sugestia Kaunitza nie wywołała żadnej reakcji aż do roku y66, gdy Rada Stanu postanowiła utrzymać w mocy zarówno tortury, jak i piętnowanie. W roku yn ta sama Rada nadal uważała stosowanie tortur za rzecz niezbędną. Zdaniem wielu członków Komisji Kodyfikacyjnej zwolanej w Rosji w roku y6~ tortury stanowiły niezbędny środek odstraszający oraz skuteczną metodę uzyskiwania zeznań. Rosyjska szlachta, choć sama niecierpliwie pragnęła zdobyć immunitet chroniący
Porządek publiczny, przestępczość i prawo 407
ją przed torturami i karami cielesnymi, nie kwapiła się, by rozciągnąć ten przywilej na inne grupy społeczne. Francuskie parlamenty skutecznie opierały się znoszeniu tortur aż do lat osiemdziesiątych. Tortur stosowanych w ,celu przyznania się do winy zaniechano dopiero w roku i~8o; torturowanie po przyznaniu się do winy w celu wydobycia imion ewentualnych wspólników utrzymano do roku y88. Nie powiodly się próby zniesienia tortur w Lombardii za panowania Marii Teresy, a konsultacje prowadzone w roku y~6 przed zniesieniem tortur na terenie większości ziem Habsburgów ujawniły, że ich utrzymanie cieszylo się poparciem prowincjonalnych rządów Górnej i Dolnej Austrii, Czech i Moraw oraz Sądu Najwyższego. W Rosji i Hiszpanii zaprzestano tortur dopiero na początku XIX wieku.
Stosowanie tortur do pewnego stopnia wynikało z ograniczonej skuteczności czynności śledczych w przypadku poważnych przestępstw, a także roli precedensu w systemie prawnym oraz szeroko rozpowszechnionej mentalności, w której tortury jako środek docierania do prawdy nie wzbudzały podejrzeń ani wątpliwości moralnych. Szczęśliwie najliczniejsze przypadki naruszenia prawa nie należały do kategorii przestępstw uważanych za ciężkie zbrodnie. Niewykluczone, że zdecydowana większość populacji, czyli chłopi, rozstrzygała swoje spory bez odwoływania się do instytucji sądowniczych. Ponadto większość przypadków pogwałcenia prawa zwykle nie należała do jurysdykcji sądów królewskich, ale sądów sprawowanych przez osoby bądź instytucje dysponujące jurysdykcją nad danym obszarem, wynikającą z piastowanych urzędów i przywilejów. W wielu regionach ważną rolę odgrywała sprawiedliwość senioralna; władza sądownicza uprzywilejowanych korporacji, jak rady miejskie czy cechy, odzwierciedlała i wzmacniała ich pozycję, stanowiąc często źródło dodatkowego dochodu. W większości krajów Europy sądownicza władza Korony ~ ograniczała się do określonych miejsc, na przykład głównych dróg, specyficznych przestępstw, jak zdrada, oraz ściśle zdeimiowanej jurysdykcji apelacyjnej. I tak w regionie Sarlat w południowo-zachodniej Francji kradzieże w latach sześćdziesiątych, siedemdziesiątych i osiemdziesiątych nadal rozpatrywano głównie w sądach senioralnych, zgodnie ze zwyczajowymi zasadami zadośćuczynienia i ugody stron. Trudno ocenić skuteczność sądów, tych królewskich i prywatnych. Spory sądowe w sprawach cywilnych były długotrwale i kosztowne, to ostatnie niewątpliwie w następstwie praktyki wynagradzania urzędników sądowych za pomocą opłat wnoszonych przez spierające się strony. Była to zwyczajowa praktyka administracji ancien regime'u, zarówno królewskiej, kościelnej, senioralnej, jak i miejskiej. I jakkolwiek pozwalali przenieść część kosztów utrzymania instytucji na barki klientów, zniechęcała jednak tych ostatnich do szukania sprawiedliwości w sądzie.
408 12. Rządy i administracja
Niemniej istnieją pewne dane świadczące o tym, że coraz częściej sięgano po zadośćuczynienie prawne w sprawach cywilnych. We Francji, gdzie zdaniem historyków można wyróżnić zjawisko odróżniania prawa postrzeganego jako proces egzekwowania abstrakcyjnych praw od mediacji służącej przywróceniu harmonii w obrębie konkretnej społeczności, mediatorzy duchowni coraz częściej odwoływali się, .jak się wydaje, do instytucji prawa; w Langwedocji więcej sporów znajdowało finał przed obliczem sądu, a mniej rozstrzygano w sposób nieformalny. W angielskim Surrey, gdzie znaczny procent spraw wszczynano z powództwa robotników bądź służących, prawo regulowało zdaniem historyków życie całej społeczności i służyło wszystkim grupom społecznym. W żadnej mierze nie oznacza to jednak, że normy sprawiedliwóści instytucjonalnej cieszyły się powszechnym szacunkiem. Waśnie czy próby wymuszania siłą przestrzegania pewnych norm oraz osiągania określonych celów społecznych wymykały się spod kontroli władz, wywierając dominujący wpływ na życie wielu społeczności. Literatura kryminalna ukazywała w pozytywnym świetle postacie głośnych przestępców, jak choćby angielskich highwaymen, rozbójników, czy przywódców francuskich band rabusiów Mandrina i Louis-Dominique Cartouche'a. Trudno ocenić postawy szerszych warstw społecznych, tak wobec prawa, jak i wymiaru sprawiedliwości. To, w jakiej mierze pewne zachowania uważano za dopuszczalne, różniło się zapewne w zależności od grupy społecznej i regionu, niemniej wydaje się, że zamiast traktować prawo i wymiar sprawiedliwości jako źródło bądź obszar konfliktów społecznych, lepiej uznać pogląd o istnieniu znacznych zbieżności przekonań elity i szerokich warstw społecznych w tej materii. Jeśli chodzi o zmiany dotyczące rodzaju i charakteru popełnianych przestępstw, wyglądały rozmaicie w poszczególnych regionach. Niewątpliwie jednym z istotnych motywów uciekania się do przemocy była niepewna sytuacja ekonomiczna; w Altopascio przestępczość w sposób bezpośredni wiązała się z materialnym położeniem przestępców: notowano wyraźny wzrost liczby przestępstw w latach nieurodzaju. Ogólnie można mówić o istnieniu pewnej chwiejnej równowagi między powszechną opieszałością a sporadycznymi wybuchami gorliwości i surowości w działaniu z reguły dość słabych sił policyjnych, które znajdowały się pod szczególną presją w okresach nieurodzaju.
Podejmowano próby reformowania systemów prawnych. Ograniczano kompetencje sądów senioralnych, stopniowo poddając ich działalność regulacjom prawnym. Kodyfikowano prawa, choć proces przebiegał powoli i osiągano jedynie częściowe sukcesy. Stany szwedzkie powołały w roku 1688 komisję do kodyfikacji praw, w większości pochodzących jeszcze z czasów średniowiecza, które często były bądź nieadekwatne, bądź w znacznej mierze niezrozumiałe. Mimo poparcia Karola XII proces przebiegał powoli, niemniej w latach dwudziestych jurysta Gustav Cron
410 12. Rządy i administracja
parlamenty i zmienila prawa, nic już nie robiono w tej sprawie, w latach i~86-i~88 przeprowadzono reformę prawa karnego oraz wprowadzono pewne reformy w systemie sądownictwa.
Także w wielu innych krajach zmiany miały jedynie ograniczony charakter. Niepowodzeniem zakończyły się reformy sądów w Neapolu z roku y35, podobnie jak próby kodyfikacji praw podejmowane w latach czterdziestych. Pewne zamierzenia mające na celu usystematyzowanie miejscowych praw sporadycznie czyniono w księstwach naddunajskich. W Rzeczypospolitej, gdzie nie było żadnej państwowej instytucji o charakterze policyjnym, powód sam określał treść werdyktu, normalną metodą rozstrzygania spraw w przypadku napaści i morderstwa była praktyka płacenia pogłównego i dopiero w roku y64 pojawiły się pewne reformy, towarzyszące ogólniejszym dążeniom do kodyfikacji praw, jakie doszły do głosu w drugiej połowie stulecia. Szlachta mediolańskich prowincji zajętych przez Wiktora Amadeusza II, w odpowiedzi na próbę podporządkowania jej prawom obowiązującym w Piemoncie, odmówila slużby w jego armii. Piemont i Sabaudia zachowały odrębne systemy prawne. Także na Śląsku zajętym przez Fryderyka II pruskie prawo powszechne obowiązywało jedynie w ograniczonym zakresie. W roku y45 Pompeo Neri otrzymał polecenie zrewidowania toskańskiego kodeksu karnego. W raporcie z roku t~4~ Neri proponował przeprowadzenie reorganizacji systemu praw, jednak projekt został odrzucony.
W innych krajach zmiany miały szerszy zasięg. Sukcesy militarne umożliwily Filipowi V przeprowadzenie zasadniczych reform w Hiszpanii. W roku yo~ Filip V zniósł polityczne przywileje Aragonii i Walencji, w obu prowincjach wprowadzono prawo kastylijskie oraz sądy najwyższe, wzorowane na sądach Kastylii. W roku y 5 ustanowiono sąd najwyższy na Majorce, a w roku y8 zniesiono miejscowe prawo cywilne. W roku y6 w ramach Nueva Planta (Nowego Planu) w administracji i sądach Katalonii zakazano poslugiwania się językiem katalońskim. W miejsce zniesionych katalońskich tradycji i form prawnych wprowadzono prawa i zwyczaje kastylijskie. W praktyce nowe regulacje nie prowadziły jednak do ujednolicenia systemu prawnego. W latach yn i y6 postanowiono, że sprawy cywilne w Aragonii i Walencji, o ile nie nastąpi interwencja Korony, nie będą rozstrzygane zgodnie z prawem kastylijskim. W myśl Nueva Planta prawo katalońskie miało zachować ważność w sprawach dotyczących rodziny, własności i sporów osobistych. Prawo cywilne i handlowe utrzymało całkowicie kataloński charakter i aż do początku XIX wieku ważną rolę odgrywało także katalońskie prawo karne. Miejscowe prawa i sądownictwo zachowano również w Nawarze i w Baskonii. Dominacja wojskowa umożliwiała Austriakom zmianę praw na Zachodniej Wołoszczyźnie, nad którą panowali w latach I~I8-I~39, prowadzącą do ograniczenia zakresu jurysdykcji miejscowej szlachty i duchowieństwa
Porządek publiczny, przestępczość i prawo 411
oraz regulacji zasad slużby pańszczyźnianej. Jeśli chodzi o inne kraje Habsburgów, próby reform sądownictwa podejmowane we wczesnych dekadach stulecia były zasadniczo nieskuteczne. Józef I powołał komisje mające za zadanie kodyfikację, rewizję i ujednolicenie praw statutowych w Czechach i na Morawach. Komisje dzialające w latach yo9-yo oraz na początku lat dwudziestych, grupujące glównie członków miejscowych Zgromadzeń Stanowych, zdołały naszkicować jedynie projekt jednej z dziewięciu części projektowanego kodeksu, obejmującej prawa i przywileje Stanów.
Istotniejsze zmiany przyniosło dopiero panowanie Marii Teresy. W roku y4~ Gabriele Verri przedstawił nową wersję praw Mediolanu; dwa lata później w Wiedniu zniesiono kancelarie austriacką i czeską. Oddzielono sądownicze i administracyjne funkcje rządu centralnego i podobne zmiany wprowadzono w prowincjach. Miejsce Senatów Sprawiedliwości, dzialających w ramach rządów prowincji, zajęły sądy apelacyjne podporządkowane Najwyższej Izbie Sprawiedliwości. W Badenii podobny rozdzial władz przyniosły dopiero próby stworzenia niezależnego systemu sądownictwa z y9o roku. Kodyfikacji praw sprzyjały także austriackie zmiany administracyjne z i~49 roku. Proces kodyfikacji prawa cywilnego rozpoczęto w roku i~53, przy czym zamiast wprowadzać nowe systemy prawne, oparte wyłącznie na zasadach racjonalnych, postanowiono skoncentrować się raczej na dopasowaniu do siebie praw poszczególnych prowincji, wzbogaconych, tam gdzie to konieczne, o prawo naturalne. Kodyfikację praw zakończono w Austrii dopiero w i8m roku. Silne wplywy zachowaly tradycyjne instytucje, zwlaszcza partykularyzmy regionalne. Prezes austriackiej Najwyższej Izby Sprawiedliwości, przeciwny zaprowadzeniu jednolitego systemu prawnego we wszystkich dominiach Habsburgów, doradził Marii Teresie, że rozważniej będzie wprowadzić nowe prawa na początek w jednej prowincji, po czym stopniowo rozciągać je na pozostałe. Cesarzowa utrzymala w mocy większość polskich praw w Galicji, podobnie jak organizację sądownictwa w austriackich Niderlandach. Większym zwolennikiem reform okazal się drugi syn Marii Teresy, Leopold, wielki książę Toskanii w latach y65-y9o. W znacznej mierze pod wpływem idei Beccarii zreformowano w księstwie zasady mianowania sędziów, zniesiono karę więzienia dla dłużników, wprowadzono zasadę publikacji wyroków, a także precyzyjne regulacje dotyczące wysokości kar za poszczególne przestępstwa i sposobu rozpatrywania spraw. W roku y86 zniesiono karę śmierci i uznano prawo oskarżonego do obrony. Józef II był większym entuzjastą ujednolicenia praw niż jego matka. W roku i~84 pisal do Kaunitza:
Stwierdzilem w Lombardii dużą zmianę na lepsze od czasu mojej ostatniej wizyty w tym kraju t5 lat temu (...) Poleciłem, aby rząd zbadał, w jakiej mierze można zaadaptować do warunków miejscowych zasady wprowadzone w prowinc
412 12. Rządy i administracja
jach niemieckich. Najważniejszym celem będzie z pewnością usprawnienie i poprawa szybkości dzialania wymiaru sprawiedliwości, który w Niemczech bez wątpienia znacznie zyskał na skuteczności dzięki zasadom tam wprowadzonym. Z
W roku i~8~ ogłoszono nowy kodeks karny oparty na zasadzie równości wobec prawa. Nowy kodeks, jasny i zwięzły, znosił karę śmierci. W tym samym roku Józef II podjął ambitną próbę całkowitej reorganizacji systemu sądownictwa w austriackich Niderlandach. W trakcie swojej wizyty uznał, że istniejący system, obejmujący ponad 600 odrębnych trybunałów, jest chaotyczny i angażuje nadmierną liczbę prawników. Józef pragnął zwiększyć skuteczność działania sądów i położyć kres praktyce wykorzystywania ich dla partykularnych interesów. W nowej strukturze sądownictwa większa rola niż dawniej przypadła monarsze: miejsce zniesionej jurysdykcji senioralnej oraz pozostałych tradycyjnych trybunałów miały zająć 64 sądy regionalne podległe centralnej radzie w Brukseli, mianowanej osobiście przez cesarza. Projekt spotkał się jednak z nieprzychylnym przyjęciem, ponieważ postrzegano go jako istotne ograniczenie konstytucji austriackich Niderlandów. Rada Brabantu, główne ciało sądownicze prowincji, dowodziła, że Józef przekroczył swoje uprawnienia i odmówiła zarejestrowania dekretu. Incydent odsłaniał polityczny aspekt kwestii związanych z wymiarem sprawiedliwości oraz rolę prawa i instytucji sądowniczych w reprezentowaniu i określaniu poczucia tożsamości poszczególnych grup społeczeństwa stanowego, zwłaszcza tożsamości terytorialnej.
W roku yoo powstała powołana przez Piotra I komisja, która miała za zadanie dokonać kodyfikacji prawa rosyjskiego. W wydanym przy tej okazji manifeście car deklarował, że "wymiar sprawiedliwości winien we wszystkich rodzajach spraw traktować w sposób równy ludzi wszystkich rang w Państwie Moskiewskim, od najwyższych do najniższych". Prace komisji nie dały jednak większych rezultatów; podobnie byto w roku y4 i w roku y2o. Piotr wydawał szczegółowe regulacje, które miały zapobiec arbitralności wymiaru sprawiedliwości, jednak nowy system sądów nie utrzymał się długo. Sądy apelacyjne zniesiono w roku y2~. Elżbieta i Katarzyna II nie próbowały kodyfikować praw, a dzialalność wymiaru sprawiedliwości nadal cierpiała w powodu braku odpowiednio wykształconych, odpowiedzialnych sędziów i urzędników. Większe sukcesy odniosła Katarzyna w prowincjach bałtyckich, w dużej mierze dzięki temu, że znaczna część miejscowej szlachty była przyzwyczajona do odgrywania aktywnej roli w sferze administracji; miejscowe prawo zwyczajowe zostało zastąpione przez prawa cesarstwa.
Trudno powiedzieć, by kodyfikacja praw oraz wzrost roli rządów w sądownictwie prowadziły automatycznie do poprawy funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, choć bez wątpienia można mówić o pewnej
Porządek publiczny, przestępczość i prawo 413
poprawie. Dysponowanie władzą sądowniczą stwarzało pokusę nadużyć. Eberhard Ludwig, książę Wirtembergii, rozkazał w roku y3 natychmiast stracić dwie mieszkanki Stuttgartu, które rzucały obelgi na księcia i jego metresę. Tajna Rada odmówila jednak zaakceptowania takiego odstępstwa od stosowanych procedur. W niektórych krajach, jak np. w pruskiej Nadrenii, system sądowniczy wykazywał sporą skuteczność, rezultat tyleż wysokiego poziomu wykształcenia i etosu urzędników wymiaru sprawiedliwości jak odpowiedniego nadzoru ze strony władz. Skupianie uwagi na reformach prawodawstwa oraz innowacjach administracyjnych może niewątpliwie wywolać wrażenie, że wiele rządów odnosiło w tej dziedzinie istotne sukcesy i rzeczywiście w niektórych przypadkach można wskazać na pewną poprawę sytuacji. Na przyklad w Piemoncie przy okazji reform municypalnych ujednolicono różnorodne lokalne kodeksy.
Szersze spojrzenie przekonuje jednak, że sukcesy w tej dziedzinie były dość ograniczone. Wiele innowacji natrafiało na poważne przeszkody. Choć przeniknięty ideami humanitaryzmu toskański kodeks karny z roku y86 głosił, że podstawowym celem stosowania kary jest dążenie do moralnej naprawy przestępcy, jednak w praktyce jego oddziaływanie było niewielkie. Kodeks karny wprowadzony przez Józefa II w roku y8~ został zarzucony przez jego następców. Opóźnienia w pracy sądów skłaniały wielu władców do sięgania po środki jurysdykcji nadzwyczajnej. We Francji królewska administracja często zmagała się z niezależnością, formalizmem oraz wewnętrznymi sporami w lonie trybunałów, jakkolwiek władze mogły posłużyć się lettre de cachet, pozwalającym uwięzić podejrzanego bez sądu. Pod wpływem ostrych krytyk w połowie lat siedemdziesiątych stopniowo zaczęto odchodzić od stosowania podobnych środków, niemniej lettre de cachet pozwalał na ominięcie ociężałych procedur systemu sądownictwa, które niejednokrotnie umożliwiały ucieczkę podejrzanych. Podległy policji sąd prewotalny cechujący się szybką procedurą i brakiem apelacji, wyrażał zdecydowaną wolę zapanowania nad nie osiadłą częścią ludności: wlóczęgami, migrantami, rozbójnikami i dezerterami - zadanie, które przekraczało możliwości zwyklych sądów i lokalnej policji.
Zarówno sily policyjne, jak i sądy musiały stawić czoło poważnym wyzwaniom. I podobnie jak w przypadku działań większości organów ówczesnej administracji tak samo można wskazać na ich osiągnięcia, jak i niepowodzenia. Jeżeli sukcesy wladz świeckich w tej dziedzinie zwykle przewyższały dokonania ich kościelnych odpowiedników, które często miały duże kłopoty z dyscyplinowaniem nieprawomyślnych duchownych i parafian, to z drugiej strony administracja świecka stała w obliczu o wiele poważniejszych problemów. Na koniec można wysunąć dwie ogólniejsze konkluzje. Siły policyjne reagowały zwykle na najgroźniejsze bądź szczególnie gwaltowne akty naruszenia prawa, dzięki czemu można mówić o istnieniu pewnej równowagi dającej poczucie względnego spokoju
414 12. Rządy i administracja
społecznego, jednak członkowie społeczeństwa nie mogli czuć się wolni od obaw. W sytuacji gdy instytucje o charakterze policyjnym zasadniczo ignorowały większość przypadków pogwałcenia prawa, często musieli sami zadbać o swoje bezpieczeństwo. Po drugie, zwracając uwagę na przemiany w zakresie prawa i wymiaru sprawiedliwości zachodzące "przynajmniej od końca XVII wieku, powinniśmy szukać wyjaśnień, które nie odwoływałyby się do bezpośrednich wpływów oświeceniowej racjonalności lub społecznych następstw rewolucji przemysłowej".3 Powyższe przemiany ilustrują pewną znamienną cechę rządów ancien regime'u: łączenie tradycyjnego szacunku dla przeszłości z pragnieniem wprowadzania nowych rozwiązań, z których wiele dyskutowano i próbowano inicjować już we wcześniejszym okresie. Oznaczało to, że przeszłość, przy uwzględnieniu wymogów aktualnej sytuacji, nie dyktowała wcale jakiegoś jednego zbioru ewentualnych wyborów. Sądy często aktywnie reagowały na pojawiające się problemy. W Anglii powołano do życia Courts of Requests, umożliwiające egzekwowanie długów, w sytuacji, gdy zwykłe sądy prawa powszechnego stawiały w tego typu sprawach zbyt wygórowane żądania finansowe. Podejmowano także ważne inicjatywy, by wymienić choćby działania policji paryskiej, czy kroki poczynione przez sędziów w Yorkshire w początkach lat osiemdziesiątych, służące poddaniu szerokich rzesz ludności ściślejszemu nadzorowi prawa oraz zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa. Zagadnienie skuteczności sil policyjnych oraz jakości funkcjonowania sądów w większości krajów Europy pozostaje nadal zasadniczo nie zbadane. Zapewne w rezultacie niedoceniania przez badaczy zdolności istniejących instytucji do autonomicznego rozwoju oraz przeceniania roli regulacji i interwencji ze strony rządów centralnych.
Problemy fiskalne
W żadnej dziedzinie ludzkość nie przejawia takiego zepsucia jak w kwestii Podatków; wszyscy cenią sobie możliwość Wydawania, a jednak nikt nie troszczy się o środki. (Joseph Yorke, brytyjski poseł w Hadze.)4
Wielu mieszkańców i większość instytucji osiemnastowiecznej Europy miało długi. Chłopi pożyczali ziarno na siew, narzędzia oraz pieniądze na opłacenie czynszów i podatków. Instytucje pożyczały na zapłacenie podatków, kupno przywilejów i finansowanie swojej działalności. Wynikające stąd obciążenia często były bardzo wysokie. Nie tylko w Apulii rosnące obciążenia podatkowe podważyły delikatną równowagę finansową wsi, pogarszając sytuację chłopstwa. Wiele miast nie mogło pokryć wydatków wynikających z wypełniania swoich zobowiązań prawnych, m.in. Petersburg. W latach I'J24-I~2'J, pierwszych czterech latach ściągania
Problemy fiskalne . 415
w Rosji podatku pogłównego, opóźnienia wpływów podatkowych z miast sięgały 64 proc. wymiaru. W Monachium wobec delikatnej sytuacji finansów miasta nie podejmowano większych prac budowlanych. Gdy w połowie stulecia rozpoczęto budowę kamiennego mostu Ludwigsbrucke, który miał zastąpić wcześniejszą konstrukcję, prace finansowano z pożyczek oraz z niepopularnego podatku od piwa. Niektóre instytucje nie radziły sobie z długami. Uniwersytet St Andrews sprzedał jedno z trzech wchodzących w jego skład kolegiów, Leonard's College. Inne instytucje 'i osoby prywatne wychodziły z kryzysów jedynie dzięki kolejnym pożyczkom, popadając w jeszcze większe długi.
Zadłużenie, na wszystkich poziomach organizacji społecznej, prowadziło nie tylko do narastania obciążeń pochłaniających owoce przyszłej pracy, ale także do utraty autonomii podejmowania decyzji. Do największych wierzycieli należeli suwerenni władcy, nie tylko z racji znacznych różnic między dochodami a wydatkami większości monarchów, ale także dlatego, że mieli szczególnie dogodną pozycję do zaciągania pożyczek od cudzoziemców i od własnych poddanych. Zadłużenie niektórych państw sięgało ogromnych kwot. Długi króla Polski i Saksonii Augusta II stanowiły ekwiwalent dochodów państwa z trzydziestu pięciu lat. W roku y3~ obliczano, że połowę dochodów księstwa mediolańskiego należy przeznaczyć na pokrycie procentów od zadłużenia. Pensje i renty wypłacane przez rząd portugalski byty w roku y~3 opóźnione o dziesięć lat, a zaległe renty za rok y~3 wypłacono dopiero w roku y86. Niewątpliwie główną przyczyną finansowych trudności niektórych państw byty wojny oraz długi zaciągane na pokrycie kosztów ich prowadzenia. W roku i~5a zarzucono plany redukcji dlugów księstwa Holsztyn, przeznaczjąc zgromadzone fundusze na wydatki wojskowe. Pieniądze były siłą napędową machiny wojennej i wojna w znacznej mierze kształtowała żądania państwa w zakresie dochodów podatkowych. O ile hiszpańskie oddziały atakujące Neapol w roku y34 cechowało wysokie morale dzięki punktualnym wypłatom żołdu, armie innych władców wobec braku funduszy prześladowały dezercje. Francuskie wydatki na marynarkę wojenną wzrosty z ao milionów liwrów w roku i'7~4 do 20o milionów liwrów w roku y~8, gdy Francja przygotowywała się do wojny z Wielką Brytanią. Nic dziwnego, że próby zmiany wysokości podatków podejmowano zwykle w trakcie wojny lub tuż po jęj zakończeniu. W roku y5 szwedzki minister Górtz planował wprowadzenie nowego systemu finansów państwa oraz stworzenie długu narodowego. W roku i~so francuski minister spraw zagranicznych oceniał, że oprócz Hiszpanii wszystkie mocarstwa biorące udział w niedawnej wojnie o sukcesję austriacką musiały, aby uporać się z długami, utrzymać politykę wysokich podatków z czasu wojny. W tym samym roku Karol Emanuel III usiłował renegocjować splatę swoich długów, aby uzyskać niższe oprocentowanie zaciągniętych
416 12. Rządy i administracja
pożyczek. W roku y49 Ensenada podjął próbę zmiany tradycyjnej struktury hiszpańskich podatków na rzecz podatku powszechnego. W roku y63 Yorke zauważył, iż "regulacje dotyczące finansów wydają się być głównym zajęciem [panujących], nie dostrzegam wszakże żadnego dworu, który zdołałby znaleźć rozwiązanie w jakiejkolwiek mierze strawne dla ludu lub korzystne dla siebie samego".5
Nie znaczy to jednak, że problemy finansowe pojawiały się jedynie w następstwie wojen, a reformy w tej dziedzinie oznaczały wyłącznie przygotowanie do nowych konfliktów. Fryderyk II potrafił z powodzeniem unikać deficytu w budżecie państwa. Z drugiej strony wielu poważnie zadłużonych władców, jak margrabia Ansbach i Bayreuth w latach pięćdziesiątych, czy też książę biskup z Freising w latach osiemdziesiątych, odgrywało niewielką rolę na arenie międzynarodowej, przeznaczając skromne sumy na potrzeby armii. Ogromne wydatki konsumpcyjne, jakie pochłaniało zwłaszcza życie dworskie oraż prace budowlane, poważnie obciążały finanse elektoratu kolońskiego w latach czterdziestych czy Bawarii w latach osiemdziesiątych. Źródłem dodatkowych problemów mógł być także zwyczaj przyznawania pensji (zwykle dostawały się dworzanom), czyli corocznych uposażeń, nie stanowiących wynagrodzenia za pracę; tak było na przykład w Bawarii na początku lat dwudziestych i w Sabaudii-Piemoncie na początku lat osiemdziesiątych. Wydatki były tak poważnym problemem m.in. dlatego, że większość państw nie dysponowała wystarczającymi instrumentami kontroli finansów publicznych ani planowania. W roku i~48 Fryderyk II zestawiał zamożność Francji z bałaganem panującym w jej źle administrowanych finansach publicznych. W Rosji za panowania Katarzyny II zbieraniem podatków i skarbem kierował prokurator generalny, nie dysponował jednak instytucjonalnymi narzędziami pozwalającymi oceniać adekwatność ponoszonych nakładów ani pozycją polityczną niezbędną do kontrolowania wydatków na wojsko. Jedynym arbitrem w kwestii rozdziału funduszy pozostawała caryca Katarzyna. We Francji nie było banku centralnego, nie istniał fundusz długu narodowego ani skonsolidowany fundusz dochodów państwowych; do tego dodać należy słabe zaawansowanie procedur budżetowych.
Istotną kwestią były również dochody państwa. Wszystkie państwa dysponują i dysponowały ograniczonymi źródłami dochodów, jednak osiemnastowieczne państwa napotykały w tej materii znaczne trudności, nie mówiąc już o problemach, jakich przysparzała natura ówczesnego systemu gospodarczego. Przeciętna wydajność i zamożność społeczeństwa kształtowała się na niskim poziomie, nie wszystkie przejawy aktywności gospodarczej były włączone w obręb gospodarki pieniężnej, a w dodatku rolnictwo, główne źródło bogactwa i zatrudnienia, podlegało istotnym wahaniom rentowności. W roku i~4o rząd holenderski zrezygnował
Problemy fiskalne417
z podniesienia podatków z powodu powszechnego ubóstwa. Poważny kryzys gospodarczy i finansowy, jaki dotknął Francję w następstwie głębokiego nieurodzaju z roku y~o, skłonił administrację rządową do poparcia reform oraz prób podniesienia podatków w yn roku. W latach osiemdziesiątych kolejne lata nieurodzaju istotnie ograniczyły podatkowe dochody francuskiego państwa, stanowiąc poważny cios dla finansów publicznych i tak już znacznie osłabionych przez koszty udziatu Francji w wojnie o niepodległość Ameryki.
Mimo powszechnych problemów związanych z charakterem systemu gospodarczego, niektóre państwa z większym powodzeniem ściągały swoje należności niż inne. Dochody netto państwa rosyjskiego, uwzględniając pewną inflację, wzrosty z t9 milionów rubli w roku y69 do 4o milionów w roku y95. W Portugalii odnotowano wzrost z ponad 9 milionów cruzados w roku y6 do przeciętnie t5 milionów rocznie w latach I762-I776. Dochody skarbu duńskiego wzrosty w ostatnim trzydziestoleciu XVIII wieku o około So procent. Czasem przyczyną wzrostu były okoliczności zewnętrzne. W przypadku kilku państw, jak Austrii, Francji, Prus, Sabaudii-Piemontu i Rosji, istotną rolę odgrywały zdobycze terytorialne na kontynencie europejskim, przynosząc pewien zysk z wydatków na sity zbrojne, choć nigdy nie pokrywały poniesionych nakładów. Znaczącą pozycję w dochodach stanowiły czasem zagraniczne subsydia, zwtaszcza w czasie wojny, choć nie tylko wtedy. Równie ważne okazywaty się także dochody z obszarów kolonialnych. Tereny Nowej Hiszpanii dostarczały w roku i~69 do kasy państwowej 8 milionów pesos, w roku z 800 - ao milionów. Szczególnie dochodowy byt królewski monopol tytoniowy w Nowej Hiszpanii. Dodatkowe źródła dochodów odgrywały istotną rolę zwłaszcza wtedy, gdy umożliwiaty rządom podejmowanie nowych inicjatyw, przede wszystkim w polityce zagranicznej. Dochody takie rzadko były jednak porównywalne z wptywami z podatków. Nawet Portugalia czerpiąca pokaźne zyski z brazylijskich kopalni złota miała większe dochody z podatków.
Systemy podatkowe były bardzo różnorodne, nawet w obrębie tego samego państwa. Chociaż podatki naktadano zwykle na podobne źródła dochodów, ich znaczenie było dość zróżnicowane w zależności od kraju; różnice dotyczyły także zakresu zwolnień, metod określania wysokości podatków i sposobów ich ściągania, a także zależności między administracją centralną a poborcami podatków. W zależności od tego, który z tych elementów weźmiemy pod uwagę, otrzymamy kilka odmiennych klasyfikacji państw ówczesnej Europy. Trudno także mówić o istnieniu jakiegoś jednego, uniwersalnego wzorca przemian w tej dziedzinie bądź dla jakiejś powszechnie uznawanej idealnej struktury podatków. W zależności od źródta dochodu można wyróżnić trzy zasadnicze grupy podatków: podatki nakładane na ziemię, na osoby bądź gospodarstwa domowe oraz podatki
418 12. Rządy i administracja
od aktywności handlowej i artykułów powszechnego spożycia. Z podatkiem nakładanym na ziemię, jak podatek gruntowy w Anglii czy taille we Francji, wiązały się problemy dotyczące jego wymiaru, zwolnień podatkowych oraz kwestie sprawowania władzy politycznej. Wysokość podatków gruntowych często nie pokrywała się z aktualną wielkością majątków lub była uzależniona od szacunków dokonywanych przez zainteresowanych. Wszelkie pomiary gruntów oraz zmiany wysokości podatków zwykle napotykały silny opór, jak na przykład w Luksemburgu czy w hrabstwie Namur w austriackich Niderlandach w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych. W pierwszym przypadku szlachta zdecydowanie sprzeciwiła się wszelkim próbom podniesienia opodatkowania gruntów, występując także w imieniu kleru. Wielu właścicieli ziemskich cieszyło się pełnym lub częściowym immunitetem podatkowym. Czasem ściąganie podatków, jak na przykład w Czechach w pierwszej dekadzie stulecia, znajdowało się pod kontrolą Stanów. Podniesienie wysokości podatku często wymagało zgody instytucji stanowych. W roku y64 odrzuconó wysunięty przez Karola Eugeniusza wirtemberskiego projekt progresywnego podatku opartego na opisach katastralnych majątków ziemskich. Projekt przewidywał, że pieniądze zbierane przez książęcych urzędników zostaną przekazane bezpośrednio na fundusz sił zbrojnych. Niemniej w niektórych państwach, zwłaszcza w Prusach i w dominiach Habsburgów, ograniczono liczbę zwolnień podatkowych, co przyczyniło się do wzrostu dochodów skarbu. Reformy w księstwie mediolańskim i na Śląsku były powiązane z pomiarami gruntowymi. Dekret z roku y~~ wprowadzał we Francji okresową lustrację wszystkich ziem podlegających opodatkowaniu.
Skuteczność podatków nakładanych na osoby oraz gospodarstwa domowe, jak rosyjski podatek pogłówny i francuski capitation, zależała od dokładnych informacji o liczbie ludności. Do lat trzydziestych XVIII wieku podatki w Siedmiogrodzie nakładano na portals, grupy około dziewięciu gospodarstw. W roku y3o i y5o wprowadzono zmiany zastępujące dotychczasowy podatek pogłównym. Nowe rozwiązanie odzwierciedlało zdaniem badaczy poprawę metod administracyjnych, a równocześnie sprawiło, że organa administracji wchodziły w bezpośredni kontakt z indywidualnymi producentami. b Wiktor Amadeusz II przeprowadził na Sycylii spis ludności w celach podatkowych. Piotr I zadekretował w roku y8 wprowadzenie podatku pogłównego, który miał zastąpić dotychczasowy system oparty na bezpośrednim opodatkowaniu gospodarstw albo pługów. Wymagało to przeprowadzenia nowego spisu ludności, który początkowo prowadzono niezbyt skrupulatnie i opieszale, jednak ponowny spis z roku yat przyniósł dokładniejsze dane, dzięki czemu w roku i~24 można było zacząć nakładanie pogłównego. Podatek ściągany był przez oficerów armii, pieniądze zaś wysyłano bezpośrednio do oddziałów. Aby przeciwdziałać opóźnieniom w spłacie należności oraz
Problemy fiskalne 419
ucieczkom chłopów, w roku i73i wprowadzono surowe kary za uchylanie się od płacenia podatków. W gospodarstwach dłużników kwaterowano żołnierzy. Na Białorusi, na Ukrainie i w prowincjach bałtyckich podatek pogłówny nałożono dopiero w roku 1783. Jednym z efektów zaprowadzenia pogłównego na Ukrainie stało się przywiązanie Kozaków i chłopów do ziemi; w Inflantach w latach 1783-1784 wybuchły poważne zamieszki. Podatek pogłówny stanowił największe pojedyncze źródło dochodów rosyjskiego skarbu, około 3o proc. całkowitej sumy dochodów, oraz jedyny podatek wnoszony bezpośrednio państwu przez chlopów pańszczyźnianych. Pozostale kategorie chłopów i mieszkańcy miast płacili dodatkowy podatek, który miał w zamierzeniu odpowiadać dochodom uzyskiwanym przez właścicieli ziemskich od chłopów pańszczyźnianych. Wysokość tego podatku podnoszono w latach i76o, r769 i 1783, częściowo na skutek wzrostu nakładów na wojsko. Staroobrzędowcy płacili podatek pogłówny w podwójnej wysokości. Dochody z tego z podatku znacznie wzrosły w trakcie stulecia: z niecałych 6 milionów rubli w roku 1763 do przeciętnie Zi-23 milionów rocznie w latach I784-I793
Rosyjska szlachta i duchowni byli zwolnieni z płacenia poglównego, natomiast w Austrii w roku 1746 wprowadzono progresywny podatek pogłówny od wszystkich poddanych. W tym samym roku Stany odrzuciły złożoną przez elektora propozycję wprowadzenia podobnego podatku w Bawarii. W latach czterdziestych dokonano pewnych zmian w systemach podatkowych; efekt konieczności uporania się z kosztami wojny o austriacką sukcesję oraz wynikającego stąd zadłużenia wielu krajów. Niemniej Stany prowincji Holandia odrzuciły w roku 1748 projekt progresywnego podatku pogłównego, utrzymując ograniczenie dochodów skarbu do podatków konsumpcyjnych. Cztery lata wcześniej jeden z ważniejszych ministrów tej prowincji dowodził:
... że każda dziedzina, zarówno dochodów, jak i konsumpcji, jest już tak oblożona w tej prowincji podatkami, iż jakakolwiek próba podniesienia podatków w jednej z nich prowadzi do niemal równego jej wielkością spadku dochodów podatkowych w innej; że każdy nowy podatek sprawi, iż wielu mieszkańców nie będzie miało innego wyjścia, jak ją opuścić; że niezależnie od bogactw, jakie mogą się kryć w prywatnych kufrach, państwo jest już tak dogłębnie zapożyczone, że nie ma niczego, co mogloby zastawić w zamian za możliwość wykorzystania owych bogactw czy zaciągnięcia kolejnej pożyczki.'
Znacznie łatwiej niż w przypadku podatków nałożonych na ziemię i ludzi przebiegało natomiast nakładanie i ściąganie podatków od artykulów powszechnego spożycia, czyli akcyzy; o wiele rzadziej też zdarzały się w tej dziedzinie zwolnienia. Znaczenie podatków pośrednich było zróż
420 12. Rządy i administracja
nicowane. Państwowy monopol tytoniowy wprowadzony w Hiszpanii w roku i7oi przez Filipa V stal się jednym z głównych źródeł dochodów Korony. Przychody ze sprzedaży soli i alkoholu wzrosły z r9 proc. całkowitych dochodów państwa rosyjskiego w roku 1724 do 29 proc. w roku 1769. g Podatki pośrednie były także wygodne, ponieważ uzyskiwane sumy miały bezpośredni związek z poziomem obrotu danym towarem wyjąwszy znaczący element przemytu. Były ukryte w cenie sprzedaży i ptacone w gotówce w chwili nabycia produktu. Generalnie w mniejszym stopniu podlegaty kontroli instytucji przedstawicielskich niż podatki bezpośrednie.
Niewątpliwy wptyw na zmniejszenie dochodów z podatków pośrednich wywierat fakt, że część towarów na rynku pochodziła z przemytu. Wprowadzanie nowych rodzajów akcyzy często napotykało sprzeciw. W roku 1754 w austriackich Niderlandach opracowano plan nałożenia nowych podatków na sól i tytoń, jednak rząd postępował w tej sprawie bardzo ostrożnie. Gdy w roku 1764 podniesiono wysokość akcyzy na sól, Stany Brabantu oprotestowały prawo podnoszenia tego podatku i choć hrabia Cobenzl, bardziej zważający na reakcje społeczeństwa niż Stanów, postanowił zignorować skargi i przyzwyczaić społeczeństwo do nowych podatków, gubernator prowincji, Karol Lotaryński, zmusił go do przyjęcia kompromisu, który zniszczył reputację Cobenzla. Cider Excise, podatek natożony w roku 1763 na produkowany w Wielkiej Brytanii jabłecznik i wino z gruszek, wzbudził tak duży opór, że został zniesiony w 1766 roku. Łatwiej było wprowadzać nowe podatki przy okazji zasadniczych przemian politycznych, jak choćby zmiany dynastii w Hiszpanii. W roku i7o7 podatki kastylijskie wprowadzono na terenie Aragonii i do roku y3 cała prowincja zaczęta wnosić odpowiedni wkład w finansowanie potrzeb hiszpańskiego państwa. Ponieważ akcyzę generalnie nakładano na towary masowej konsumpcji, oznaczata zwykle poważny ciężar dla najuboższych. Zdecydowany sprzeciw budzity podatki naktadane na sól, jak francuska gabelle. Na Sycylii najtatwiej było ściągać podatek od mąki, który podobnie jak cła, puszczano w dzierżawę.
Wiele rządów starało się obciążać podatkami towary, które można byto uważać za dobra luksusowe. Dotyczyło to zwłaszcza towarów kolonialnych: łatwo je było opodatkować, ponieważ pochodziły z importu, dobrze spełniały funkcję instrumentu kształtowania bilansu wymiańy handlowej, a w dodatku powszechnie postrzegano je jako dobra luksusowe. W roku 1724 miejsce większości istniejących brytyjskich opłat celnych na kawę, herbatę, czekoladę i orzechy kokosowe zajął podatek nałożony na krajowe spożycie tych towarów. Wszyscy hurtownicy i detaliści musieli zarejestrować się u urzędników akcyzy, którzy dysponowali prawem do inspekcji i doraźnego wymiaru sprawiedliwości, a ponieważ zajmowali się także ściąganiem podatków od piwa i słodu, działali na obszarze całego
Problemy fiskalne 421
kraju. Dzięki ustawie z roku y24 roczne dochody państwa z tytulu spożycia tych towarów wzrosty do r2oooo funtów przy równoczesnym wzroście reeksportu do innych krajów. Wniesiona w roku i~33 przez Walpole'a propozycja rozciągnięcia tej zasady na wino i tytoń doprowadziła do gwałtownego konfliktu politycznego, który zmusil rząd do zarzucenia tego pomyslu. Fryderyk II przesunąl ciężar podatków konsumpcyjnych na bogatsze grupy społeczeństwa, znosząc akcyzę na mąkę i słód oraz wprowadzając zamiast niej wysokie cła importowe na tytoń i kawę. Po wojnie siedmioletniej rząd brytyjski usilowal zmniejszyć ciężar dlugów oraz wzmocnić wladzę Parlamentu w koloniach amerykańskich, wprowadzając wiele ceł, w tym podatek od papieru drukowanego (Stamp Act y65) oraz od szkla, papieru, olowiu i herbaty sprowadzanej do kolonii amerykańskich (Townshend Acts y6~).
Obciążenia spowodowane wojną o niepodległość Ameryki zmusiły brytyjskich i francuskich ministrów do zmiany polityki finansowej państwa. W roku r~83 francuski minister spraw zagranicznych, Vergennes, domagał się wprowadzenia nowych podatków na dobra luksusowe, argumentując, że nie przyniesie to większego uszczerbku zainteresowanym.~ Dwa lata później II earl Fife obwiniał "okropną wojnę amerykańską" za wprowadzone w budżecie Pitta wyższe obciążenia podatkowe dla pracodawców zatrudniających mężczyzn-służących oraz za wprowadzanie nowego podatku od kobiet-służących.' W roku y84 w Wielkiej Brytanii wprowadzono podatki od koni do jazdy wierzchem, wynajmowanych powozów, certyfikatów lowieckich, cegieł, dachówek, świec, wyrobów lnianych, bawelny calico, męskich kapeluszy, złotych i srebrnych platerów oraz wstążek dla dam. Rok y85 przyniósł nowe podatki od koni pocztowych, rękawiczek, sklepów detalicznych, licencji dla właścicieli lombardów i producentów powozów, psów aportujących, strzelb myśliwskich i nowych powozów. W roku y86 do listy dodano perfumy i pudry, zwłaszcza puder do wlosóva, w roku r~89 zaś, znosząc niepopularny podatek od sklepów detalicznych, podniesiono podatki od koni wierzchowych, koni wyścigowych, powozów oraz wiele podatków stemplowych. Istotą konstrukcji budżetów Pitta byla niechęć do nadmiernego obciążania podatkami warstw najuboższych. Daleko posunięty zakres regulacji prawnych, teoretycznie obejmujących niemal wszystkie dziedziny życia, sprawił, że niektóre z ówczesnych państw bywają charakteryzowane przez badaczy jako w pelni rozwinięte państwa policyjne." Budżety Pitta mogłyby sugerowąć, że winniśmy postrzegać Wielką Brytanię jako państwo o bardzo rozbudowanej strukturze podatków, jednak nie należy zapominać o długu narodowym w wysokości 24o milionów funtów. Chociaż procentowy udział podatków w dochodach spoleczeństwa wzrósł z i2,9 proc. w roku y8o do i5,i proc. w roku y9o, aż do pierwszych lat XIX wieku nie przekroczył ao procent.IZ Podatek dochodowy wprowadzono dopiero
422 12. Rządy i administracja
w roku y98, gdy potrzeby wojenne zmusiły państwo do wyjścia poza tradycyjne metody szukania dochodów skarbu. W istocie budżety Pitta z lat osiemdziesiątych były wybitnie konserwatywne. "Wolał osiągać równowagę budżetową dzięki dochodom z możliwie wielu różnych źródeł, zamiast przypuścić prostszy i bardziej wszechstronny atak na źródła bogactwa najbardziej uprzywilejowanych." i3
Dążąc w latach osiemdziesiątych do wzrostu obrotów brytyjskiego handlu zagranicznego, Pitt dawał wyraz przekonaniu, że handel może stanowić ważne źródło zamożności. W zgodzie z ideami Adama Smitha zawartymi w Badaniach nad naturą i przyczynami bogactwa narodów (y~6), wychwalanymi przez Pitta w Izbie Gmin w roku y92, rząd usiłował wesprzeć brytyjski handel, redukując liczbę stosownych regulacji prawnych. Wiele ówczesnych państw postrzegało jednak handel głównie jako źródło dochodów celnych. Na przykład w Neapolu eksport był opodatkowany znacznie wyżej niż import, a tym samym doraźne korzyści fiskalne przeważały nad polityką gospodarczą. Względny brak zainteresowania gospodarczą rolą podatków widać także w raportach na temat zagranicznych systemów podatkowych zamawianych przez rząd francuski w latach sześćdziesiątych. Cenną pozycję w budżecie stanowiły dochody z ceł, m.in. dlatego, że można je było łatwo ściągać, a tym samym dobrze nadawały się na zabezpieczenie pożyczek. W roku yoi Karol XII mógł pożyczyć ~So 00o florenów od Zjednoczonych Prowincji pod zastaw opłat portowych z Rygi. Niemniej niekorzystny wpływ na dochody z ceł wywierały takie czynniki, jak przemyt, malwersacje oraz zwolnienia. Wiktor Amadeusz II zdołał dzięki zwalczaniu korupcji podwoić dochody z ceł w porcie Palermo. W Neapolu drastyczne ograniczenie zakresu immunitetów kościelnych przyniosło w roku y5i wyraźny spadek przemytu jedwabiu. Produkcja jedwabiu na ziemiach kościelnych była uprzednio wyłączona z opłat celnych, a duchowni nie podlegali sądom cywilnym. Trzydzieści lat później francuscy kupcy z Palermo zażarcie bronili swoich przywilejów w obliczu prób opodatkowania na rzecz budowy miejscowych dróg. Rząd pod wpływem nacisków francuskiego posła w Neapolu zauważył, że zniesiono już inne immunitety, jak choćby te, którymi cieszyli się kardynałowie i zakon kawalerów maltańskich.Ia
Listę sposobów podnoszenia dochodów skarbu można łatwo rozsze= rzyć. Państwa znajdujące się w potrzebie, jak Dania w roku y5 czy Wenecja w roku y43, uciekały się do sprzedaży tytułów i urzędów. W prowincji Holandia, gdzie sprzedawano stanowiska poborców podatkowych i zarządców poczty, oba źródła dochodów były opodatkowane aż do roku i8oo. W austriackich Niderlandach pobierano opłaty od urzędników administracji z okazji nominacji, m.in. od sędziów, i chociaż Maria Teresa zdawała sobie sprawę z problemów związanych z podobnymi narzędziami
Pożyczki 423
polityki fiskalnej, nigdy nie uznała za stosowne z nich zrezygnować. Uruchamiano loterie, jak w austriackich Niderlandach w połowie stulecia, we Francji zaś wprowadzono tontynowy system ubezpieczeń, który w roku y59 pozwolił na zgromadzenie kapitału w wysokości 46 milionów liwrów. W zamian za bezzwrotny wkład inwestorzy otrzymywali procent rosnący w miarę wymierania członków danej grupy wiekowej. Prymitywny poziom statystyki ubezpieczeniowej utrudniał jednak ustalanie zyskownej dla rządu wysokości poziomu wypłat. Spore dochody przynosiły ziemie koronne, stanowiące na przykład ważny składnik finansowej pozycji rządu pruskiego. Większość majątków koronnych została już jednak rozdana wcześniej. Piotr I stracił w ten sposób prawie połowę rosyjskich dóbr koronnych. W chwilach desperacji ratowano się obniżaniem wartości pieniądza - środek wykorzystany przez Fryderyka II podczas wojny siedmioletniej. W trakcie tej samej wojny Karol Eugeniusz wirtemberski nie tylko "przebijał" monety, ale także sięgnął po sprzedaż posad w administracji państwowej, wprowadził przymusową loterię i zaciągał wymuszone pożyczki u swoich urzędników. Katarzyna II finansowała wojny dzięki drukowaniu papierowych pieniędzy, co prowadziło do inflacji.
Pożyczki
Rozmaite źródła dochodów skarbowych zwykle nie wystarczały jednak na pokrycie wydatków i zmuszały rządy do zaciągania pożyczek. Pewien brytyjski dyplomata w roku y8o pisał z Turynu:
podatki są w tym kraju tak wysokie, że już większe być nie mogą i jeśli [rząd] nie znajdzie źródeł sfinansowania wzrostu handlu, aby podnieść dochody z ceł, król Sardynii będzie miał poważny problem, jak sobie radzić dalej bez pożyczania pieniędzy.'S .
Rządy pożyczały zarówno we własnym kraju, jak i za granicą. Głównymi źródłami kredytu w skali międzynarodowej były Zjednoczone Prowincje, Szwajcaria i Genua, państwa, których bankierzy mieli rozległe sieci powiązań przekraczające granice narodowe i religijne. W roku y46 August III otrzymał propozycje pożyczek ze Szwajcarii i Frankfurtu w celu ratowania finansów Saksonii. W roku y65 holenderski dom bankowy Clifford.zaaranżowal pożyczkę io milionów guldenów dla Korony duńskiej. Znaczna część brytyjskiego długu narodowego należała do zagranicznych inwestorów. W rezultacie w roku i~24 w rękach obcokrajowców, głównie Holendrów, znajdowało się t2 proc. aktywów Banku Anglii. W takiej sytuacji procesy zachodzące na rynku finansowym miały międzynarodowe konsekwencje. Upadek dwu głównych holenderskich
424 12. Rządy i administracja
domów bankierskich w roku y63 nastąpił w znacznej mierze w wyniku prób przywrócenia solidnego pieniądza w Prusach, po okresie jego "psucia" w trakcie wojny siedmioletniej. Zmiana wysokości długu rządu francuskiego w roku i7~o odbiła się niekorzystnie na finansach Genui. Obok kredytów zagranicznych znaczną część pożyczek zaciągano w kraju, często przez spłacanie zobowiązań w papierach wartościowych zamiast w gotówce. Państwowe obligacje generalnie sprzedawano z dyskontem, sięgającym IS-20 proc., jak choćby w przypadku bonów wypłacanych robotnikom zatrudnianym przez marynarkę w Tulonie jesienią i75~ roku. Rok później dług francuskiej marynarki szacowano na ponad 42 milionów liwrów. W roku y59 marynarka przekroczyła swój budżet o kolejne Zo milionów, co doprowadziło do załamania się jej systemu kredytowego. Podczas wojny siedmioletniej rząd brytyjski pożyczył około 3~ proc. z ogólnej sumy wydatków sięgającej 83 milionów funtów. W następnej wojnie niemal połowa wydatków poniesionych przez Brytyjczyków pochodziła z pożyczek. Roczne publiczne wydatki w Wielkiej Brytanii wzrosły z io,q, milionów funtów w roku y~5 do 29,3 milionów w roku I'JÓ2; w latach y~6-y82 wydano t rq.,6 milionów, podczas gdy dług narodowy wzrósł z IZ'J milionów funtów (y~s) do 232 milionów (y83). Konieczność obsługi długu powodowała, że wydatki po każdej wojnie były wyższe niż w okresie przedwojennym.
Chociaż pożyczki zaciągane przez rząd odgrywały ważną rolę zarówno w Wielkiej Brytanii, jak i we Francji, w obu krajach pieniądze pozyskiwano w odmienny sposób. Istnienie zarządzanego przez Bank Anglii funduszu długu narodowego umożliwiało brytyjskim ministrom pożyczanie znacznych sum przy bardzo niskim oprocentowaniu. O ile na początku lat dziewięćdziesiątych XVII wieku rząd płacił za długoterminowe pożyczki do z4 proc., w latach I'J02-I~I4 stopa oprocentowania spadła do 6-~ proc., a następnie do 4 proc. pod koniec lat dwudziestych oraz 3 proc. lub nieco mniej pod koniec lat trzydziestych, a po okresowym wzroście w czasie wojny do 3,5 proc, w roku yso. System brytyjski miał także słabe strony. Zdaniem pewnego anonimowego autora, który w roku i8i3 wychwalał wprowadzenie podatku dochodowego jako próbę zrównoważenia dochodów i wydatków państwa:
Od momentu ostatecznego wprowadzenia systemu funduszu [...] do końca wojny amerykańskiej posunięcia finansowe podejmowane przez rząd na czas wojny ograniczały się, jak się wydaje, jedynie do zapewniania środków na bezpośrednie wydatki w danym roku, a to w postaci zaciągania pożyczek w wysokości niezbędnej dla pokrycia wszelkich pojawiających się wydatków oraz nakladania takich podatków, które pozwoliłyby pokryć oprocentowanie pożyczki, pozostawiając na czas pokoju wszelkie rozważania nad możliwościami splaty zaciągniętych długów; że zaś próby takie podejmowano sporadycznie, bez odwołania
Pożyczki 425
się przy tym do żadnego systematycznego rozwiązania, nigdy nie doprowadziły do bardziej widocznych rezultatów; całkowita wartość długu spłaconego w okresie od pokoju utrechckiego do końca wojny amerykańskiej wyniosła nie więcej niż g 330 ~ funtów. `6
Niewykluczone, że środki zainwestowane w dług narodowy przyniosłyby większe korzyści gospodarcze, gdyby zainwestowano je gdzie indziej. Pożyczki rządowe szły nie na wydatki o charakterze produkcyjnym, ale na wojnę, jakkolwiek nie można całkowicie pomijać gospodarczych korzyści z podbojów. Polityka niskiego oprocentowania długów państwowych przynosiła w sumie dość znaczne korzyści gospodarcze, podobnie jak istnienie funduszu długu narodowego było bardzo korzystne dla systemu politycznego. Co nie znaczy, że brytyjski system finansowy był wolny od problemów. Większość prac ministerstwa finansów (Exchequeru) wciąż prowadzono zgodnie ze średniowiecznymi zwyczajami, w rezultacie wojna o niepodległość Ameryki wykazała znaczną nieskuteczność skarbu oraz departamentów zajmujących się dochodami państwa, zmuszając rząd do wprowadzenia reform w okresie powojennym.
Nie tylko rząd brytyjski mógł pożyczać pieniądze na niski procent. Podobnie było z rządem holenderskim; w roku y53 prowincja Holandia udzielała rządowi Zjednoczonych Prowincji pożyczek przy oprocentowaniu w wysokości 2 procent. Inne rządy nie były już w tak szczęśliwym położeniu. W Neapolu w latach y,@9-y5i podjęto próbę odzyskania części dochodów państwa oraz obniżenia oprocentowania zaciąganych przez nie pożyczek z ~ do 4 proc., jednak bez większego powodzenia. Natomiast rząd Austrii zdołał na ogół dość skutecznie zmniejszyć oprocentowanie pożyczek po wojnie siedmioletniej z 5-6 proc. do 4 procent. Na Węgrzech podobną operację przeprowadzono w roku y~4, w znacznej mierze dzięki sekwestrowi majątku jezuitów. We Francji finanse państwa były ściśle powiązane z interesami prywatnych bankierów, którzy dzięki swoim pożyczkom, często krótkoterminowym, umożliwiali funkcjonowanie królewskiej administracji. Kluczowa rola przypadała tu największym bankierom, jak Samuel Bernard, Isaac Thelusson i bracia Paris, jednak w efekcie finanse państwa znajdowały się pod dużym wpływem osób prywatnych. Projekty założenia banku państwowego wysuwane przez Bernarda oraz Johna Lawa w latach i~o9 I IBIS nie znalazły uznania, głównie z powodu obaw, że taki bank mógłby zostać zdominowany przez pojedynczą osobę. Bank Lawa przez pewien czas spełniał nawet funkcję banku państwowego, jednak ostateczne załamanie się jego systemu zdyskredytowało ideę banku centralnego. Ponieważ zaś większość francuskich ministrów finansów w swoich reformach skupiała się bardziej na redukcji wydatków niż na próbach tworzenia instytucji finansowych, wpływy prywatnych imansistów utrzymały się aż do rewo
426 12. Rządy i administracja
lucji. We Francji nie istniał skonsolidowany fundusz dochodów państwa, a zakres władzy i wiedzy Skarbu był dość skromny. Niemniej próbowano ograniczyć wpływy finansistów. Minister finansów Terray, który według słów pewnego obserwatora znalazł się w roku y~o "w labiryncie bez wyjścia"'', podjął w tym samym roku próbę ogłoszenia częściowego bankructwa państwa oraz ograniczył rolę prywatnego .kapitału w finansowaniu jego aktywności. Necker usiłował wprawdzie wzmocnić rolę Skarbu, jednak finansował udział Francji w wojnie o niepodległość Ameryki, głównie zaciągając pożyczki i generalnie zrobił niewiele dla zreformowania finansów państwa.
Rola prywatnych bankierów w zarządzaniu finansami państwa francuskiego stanowiła jeden z wielu przykładów znaczenia osób prywatnych oraz konsorcjów w sferze finansów publicznych. Zjawisko szczególnie widoczne w przypadku dzierżawienia podatków. Odgrywało ono istotną rolę w wielu państwach, zwłaszcza w zbieraniu podatków pośrednich. Dzierżawienie podatków stanowiło źródło kredytu oraz podkreślało symbiotyczne zależności między rządami a kręgami finansjery. W niektórych państwach było zjawiskiem marginesowym, wypieranym przez bezpośrednie działania agend administracji państwowej, jak pod koniec XVII wieku w Anglii. Kopalnie soli w Wieliczce, największe przedsiębiorstwo przemysłowe w Polsce, do roku t~3~ znajdowały się w rękach saskich finansistów odzyskujących w ten sposób pieniądze pożyczane Koronie. W roku i~3~ umowa dzierżawna wygasła i kopalnie przeszły pod bezpośredni zarząd królewski. W Kastylii dzierżawcy podatków bronili się przed utratą uprzywilejowanej pozycji, jednak w roku y49 Skarb Królewski przejął bezpośrednią kontrolę nad wszystkimi dochodami podatkowymi państwa. W Mediolanie dzierżawienie podatków zniesiono w roku y~o. Natomiast w innych krajach występowała tendencja odwrotna. W Szwecji w zamian za gotówkę wydzierżawiono w roku y S ściąganie opłat celnych. W latach y4o-y68 w dzierżawę poszły dochody z podatków w Toskanii. Począwszy od lat trzydziestych puszczono w dzierżawę dochody austriackiego monopolu tytoniowego, od roku y65 do połowy lat siedemdziesiątych czeskie i austriackie cła stemplowe, cła tranzytowe oraz akcyzę ze sprzedaży tytoniu oraz dochody z ceł w Austrii, a w latach I'I-I~'~ó akcyzę od napojów alkoholowych na Morawach. Fryderyk II wydzierżawiał opłaty w naturze we Fryzji Wschodniej, w roku y66 zaś oddał w dzierżawę opłaty akcyzowe, nakładane dotąd przez władze lokalne, zatrudniając francuskich dzierżawców podatków, choć na mniej korzystnych warunkach, niż mieli je we własnym kraju. Generalna Kompania Dzierżawców Podatków, konsorcjum finansistów, którzy dzierżawili ściąganie francuskich podatków pośrednich, na progu rewolucji dysponowała wyłączną odpowiedzialnością za ściąganie podatków od soli i tytoniu i zatrudniała ponad 30 00o agentów. Od roku y49
Pożyczki 42'7
Kompania w coraz większym stopniu odgrywała rolę źródła kredytu i kapitału dla rządu francuskiego oraz instrumentu realizacji jego zobowiązań. Jej działalność dobrze ilustruje możliwości ówczesnej administracji. Choć miala do czynienia z bardzo skomplikowanym systemem podatków, dzięki temu, że nie musiała się liczyć z działalnością skorumpowanych urzędów, funkcjonowala bardzo sprawnie. Kompania nie cieszyła się jednak zbytnią popularnością i skargi na jej działalność znalazły się w cahiers z wielu okręgów, nie tylko z Roussillon.
Jak ujmował to pewien anonimowy autor w roku y~2: "Bardzo trudno, o ile wręcz nie sposób, mówić z jakąkolwiek precyzją na temat kwestii francuskich finansów." `g Zważywszy na charakter administracji finansowej, zwłaszcza niedostatek informacji oraz rolę ciał pozarządowych, podobne twierdzenia można było odnieść do większości krajów europejskich. Nic więc dziwnego, że na trudności finansowe odpowiadano zwykle próbą redukcji wydatków oraz wyciśnięcia większych dochodów z istniejącego systemu podatkowego. To pierwsze widać było zwłaszcza w okresach powojennych, gdy większość rządów usiłowała uporządkować swoje finanse. Sabaudia-Piemont w roku I'755 nadal szukała sposobu redukcji długów zaciągniętych w trakcie wojny o sukcesję austriacką, utrzymując wysokość podatków z czasów wojny oraz czyniąc kroki "oszczędnościowe, które dają o sobie znać we wszystkich dziedzinach". Ostatni wielki książę Toskanii z rodu Medyceuszy, Gian Gastone, panujący w latach ya3-I~3~, zniósł liczne pensje (coroczne uposażenia wypłacane niezależnie od wieku) przyznane przez poprzednika. Karol III po wstąpieniu w roku y59 na tron hiszpański zapowiedział ograniczenie rozmiarów dworu oraz podniesienie liczebności armii i marynarki.
Oprócz tradycyjnych środków zaradczych podejmowano liczne próby bardziej zasadniczych zmian w systemach podatkowych. Podobnie jak szereg innych merkantylistycznych projektów zmierzających do poprawy funkcjonowania gospodarki, a tym samym wzrostu dochodów skarbu, wiele z nich pozostało na papierze, zostało wprowadzonych jedynie częściowo lub nie przyniosło spodziewanych rezultatów. Niemniej stanowią ważne świadectwo gotowości niektórych wladców i ministrów do wprowadzania istotnych zmian w dziedzinie, w której pod uwagę trzeba było wziąć nie tylko skuteczność dzialania administracji, ale także kwestię przywilejów społecznych. Podobne próby nie ograniczały się zresztą do drugiej połowy stulecia. Zamiast więc traktować je jako przejawy wieloznacznego tworu zwanego oświeconym despotyzmem, należaloby raczej docenić fakt, że występowały na przestrzeni calego stulecia. W istocie projekty osiemnastowiecznych reform finansowych nie sprowadzając się wcale do kwestii, kto ma zapłacić za rządy oświeconego despotyzmu, koncentrowaly się na bardziej tradycyjnych rodzajach wydatków, jak
428 12. Rządy i administracja
przygotowania do wojen, finansowanie samych konfliktów oraz obsługa wynikających stąd długów.
Wiele nowych rozwiązań w gospodarce finansami wprowadził na przykład Piotr I, jak choćby powołanie Kolegium Dochodów Państwowych, utworzonego w roku y8. Podobnie było w innych krajach, żeby wymienić podatek capitation ustanowiony za panowania Ludwika XIV. Karol VI w początkowych latach panowania podjął zdecydowaną próbę poprawy sytuacji austriackich finansów. W roku y3 wszystkie lokalne urzędy skarbowe otrzymały rozkaz przedstawienia dokładnych wykazów swoich długów oraz rachunków; w roku y4 wysunięto projekt reformy skarbu, w którym "wyraźnie sformułowano ideę, że odrębne departamenty będą zajmować się jedną kategorią działalńości gospodarczej na obszarze całego cesarstwa, a nie (jak poprzednio) wszystkimi jej przejawami w poszczególnych prowincjach"'9, oraz poczyniono kroki zmierzające do powołania państwowego mechanizmu bankowego. Christian Schierendorf urzędnik skarbu zaproponował utworzenie centralnego Sejmu (Zgromadzenia Stanowego) dla wszystkich dziedzicznych ziem Habsburgów oraz wprowadzenie instytucji podatku dochodowego. Jednak, podobnie jak w Hiszpanii i Rosji, większość projektów wysuwanych w dwu pierwszych dekadach stulecia albo w ogóle nie została wcielona w życie, albo nie przyniosła spodziewanych rezultatów. Bez powodzenia zakończyły się także próby znalezienia nowych rodzajów podatków w celu zredukowania długów krępujących państwo holenderskie, podejmowane w ciągu pierwszego dwudziestolecia od zawarcia pokoju utrechckiego. Drugie "Wielkie Zebranie" z lat y6-I~I~ zwołane, podobnie jak poprzednie z roku t65i, w celu rozważenia niezbędnych reform finansowych i politycznych zakończyło się fiaskiem z powodu gwałtownych sporów między prowincjami.
Większych zmian nie przyniosły także lata ya5-y48. Uwagę wielu państw skupiały w tym okresie głównie kolejne wojny, a monarchowie i ministrowie nie byli zbytnio zainteresowani reformami: Fleury we Francji, Walpole w Wielkiej Brytanii, Katarzyna I, Piotr II i Anna w Rosji, Karol VI w ostatnich latach swego panowania oraz Sinzendorf i Eugeniusz Sabaudzki w Austrii czy Filip V w końcowym okresie swego panowania w Hiszpanii. Także kryzysy finansowe w Wielkiej Brytanii i Zjednoczonych Prowincjach z lat y2o-yai zniechęcały do eksperymentów. Nowe inicjatywy nie zawsze przynosiły pożądane owoce. W zgodzie z ustawą z roku y33 wszystkie rosyjskie kolegia (ministerstwa) ściągające dochody skarbowe miały wysyłać swoje rachunki do Kolegium Audytorów, jednak z powodu braku odpowiedniego personelu w roku y69 pozostało nadal do sprawdzenia 53 yo rachunków. Rada Solna, która nie nadsyłała rozliczeń od roku y35, twierdziła, że nie może uporać się z rachunkami nadchodzącymi z ponad 60o miejsc sprzedaży soli. Pewne reformy pojawiły
Pożyczki 429
ię w kilku krajach dopiero w połowie stulecia. Koniec lat czterdziestych przyniósł szczególnie istotne zmiany w Austrii i w Hiszpanii. Wzrost potrzeb finansowych wraz z przejawianymi przez niektórych ministrów tendencjami do centralizacji władzy doprowadziły w obu krajach do opracowania szeregu projektów, jak choćby prace Komisji Gaisrucka badającej sytuację miast Dolnej Austrii. U źródeł reform podatkowych Haugwitza leżało przekonanie, że istniejące instytucje skarbowe i stosowane przez nie metody nie gwarantują odpowiednich funduszy niezbędnych do prowadzenia wojny z Prusami. Reformy podatkowe wprowadzono także w austriackich Niderlandach i w Lombardii. We Flandrii reforma z roku y54 zmieniła nierówny rozklad obciążeń podatkowych, stanowiący następstwo zdominowania miejscowych Stanów przez kler oraz bogate miasta Gandawę i Brugię.
Wybuch wojny siedmioletniej zahamował proces wprowadzania planowanych reform finansowych, jak choćby w brabanckiej części austriackich Niderlandów, jednak koszty konfliktu zmusiły większość uczestników do podjęcia szerszych reform w latach powojennych. Dotyczyło to w równym stopniu wielkich mocarstw, jak Wielka Brytania, i mniejszych państw, jak Badenia. Baron Thomas von Fritsch, uszlachcony syn Lipskiego wydawcy, odegrał znaczącą rolę w przywróceniu równowagi finansowej w zdewastowanej Saksonii. Rząd saski znajdujący się pod dużym wpływem miejscowych kół kupieckich i bankowych skupił się głównie na rozwoju gospodarczym, rezygnując z rozbudowy armii czy prób utrzymania dynastycznych więzi z Polską. W tej ostatniej w roku y64 sejm powołał Komisję Finansową, której powierzono zadanie wprowadzenia powszechnego systemu ceł, plan udaremniony przez Fryderyka II. W Portugalii Skarb, któremu w roku y6i Pombal powierzył nadzór nad wszystkimi publicznymi rachunkami, działał stosunkowo skutecznie i wydajnie.
Politykę finansową wielkich mocarstw można rozważać z różnych punktów widzenia. Zadne z większych państw nie mogło się pochwalić takimi osiągnięciami jak Prusy, gdzie Fryderyk II odziedziczywszy w roku y4o Skarb z to milionami 'talarów, zostawił w roku y86 swojemu następcy ponad St milionów. Obie wartości wskazywały na korzyści płynące z okresów pokoju, równocześnie jednak odzwierciedlaly siłę wewnętrznej pozycji pruskiego domu panującego. Poważne długi nie przeszkadzały wszakże innym wielkim państwom wypelniać swoich podstawowych funkcji wewnętrznych ani podejmować agresywnych działań na arenie międzynarodowej. Można na przykład wysunąć tezę, że w latach y63-y~8 Francja znajdowała się na progu finansowej katastrofy, nie należy jednak przedstawiać francuskich kryzysów finansowych w przesadnie złym świetle; sytuacja budżetowa, z jaką miał do czynienia Turgot w roku i~~4, nie byla wcale taka zła. Chociaż Terray nie zdołał
430 12. Rządy i administracja
zrównoważyć budżetu, w latach I~~I-I'J'J4 zwiększył dochody Skarbu 0 okolo 4o milionów liwrów, obciąl deficyt i wydatnie zmniejszył perspektywy zarobków administracji, ustanawiając politykę ministerialnej kontroli nad wydatkami, która utrzymała się do roku y8t.
Począwszy od roku y~8 wydatki na wojsko oraz prowadzenie wojen poważnie zaciążyly nad finansami Wielkiej Brytanii, Francji, Hiszpanii, Austrii i Rosji. Sprzeciw uprzywilejowanych wobec wyższych, progresywnych podatków zmusi) rząd Hiszpanii do zaciągania pożyczek. Józef II, trapiony przez ciągle kryzysy płatnicze, podjął energiczne działania na rzecz zasadniczej reformy systemu podatkowego, który mial zapewnić równe opodatkowanie szlachty i chłopów. Jednak podatek od produkcji rolnej zainicjowany przez cesarza w roku y83 spotka) się z opozycją większości członków Rady oraz oporami w kancelariach czeskiej i austriackiej, kierowanych przez hrabiego Leopolda von Kollowrata. Poważne zadłużenie większości państw ancien regime'u nie oznaczalo jednak, że były na progu bankructwa. Faktyczne bankructwo Francji w roku y88 stanowiło zjawisko niezwykłe jak na tak duże państwo. Brytyjski dlug narodowy byl per capita większy niż dług francuski, ponieważ jednak występowa) w formie skonsolidowanego funduszu, w mniejszym stopniu obciążał państwo. W roku i~89 rząd francuski wydawał 6o proc. dochodów na spłatę procentów od długów państwa. Większość państw była zdolna zaskakująco sprawnie funkcjonować dzięki ciąglym pożyczkom i na przykład trudności finansowe z polowy lat osiemdziesiątych nie powstrzymały Rosji i Austrii od wojen z Turkami ani większości krajów Europy od podjęcia niezwykle kosztownej wojny z rewolucyjną Francją. Powyższa sytuacja odzwierciedlała w pewnej mierze wzrost finansowych zasobów wielu państw uwalnianych w wyniku postępującej tendencji do legislacyjnego porządkowania, unifikacji i komercjalizacji długu narodowego oraz przekształcania go w formę funduszu. Przy zachowaniu stabilnej sytuacji wewnętrznej i zewnętrznej zarządzanie finansami państwa w warunkach deficytu stawało się wręcz tańsze i łatwiejsze. Jeśli chodzi o wojny i ich następstwa, niewątpliwie poważnie wpływały na stan państwowych finansów, jednak to samo można powiedzieć o państwach współczesnych, dysponujących o wiele zamożniejszą gospodarką i nieporównanie bardziej rozbudowaną biurokracją.
Centrum władzy i prowincje
Jeden z najpoważniejszych problemów stojących przed władcami i rządami wielu państw Europy stanowiły stosunki z obszarami, na których ich autorytet i władza byty wyraźnie ograniczone. Sam problem miał dość zróżnicowany charakter i, co zrozumiałe, w mniejszym stopniu dotyczy)
Centrum władzy i prowincje 431
niedużych państw. Na przykład w Portugalii, w której panowała rodzima dynastia Braganza, praktycznie nie występował. Dotyczył natomiast wszystkich dużych państw, zwłaszcza terenów pozyskanych w następstwie podbojów albo sukcesji dynastycznej, które zachowywaly lokalne przywileje i poczucie odrębności. Co nie znaczy, że przyłączanie nowych ziem zawsze prowadzito do podobnych konsekwencji. Szwedzka Ingria podbita przez Piotra I w trakcie wielkiej wojny północnej z czasem stała się prowincją ze stolicą w Petersburgu. Większość miejscowych wlaścicieli ziemskich opuściła podczas wojny swoje włości bądź zostala z nich usunięta, po czym Piotr, nie uznając żadnych wcześniejszych praw wlasności, rozpoczął na nowo politykę osadnictwa na tych terenach. Podobne sytuacje zdarzały się jednak wylącznie we wschodniej Europie, w regionach ekspansji kolonialnej, a także na terenach powstań, które sttumiono bez negocjacji, jak na przyktad powstanie jakobitów w wyżynnej części Szkocji z lat 1745-I746. Po powstaniu zniesiono dziedziczne jurysdykcje feudalne, a skonfiskowane majątki buntowników starano się wykorzystać do sfinansowania gospodarczej modernizacji regionu: budowy dróg, mostów i nabrzeży, oraz poprawy systemu edukacji, która migla posłużyć zintegrowaniu tych terenów z resztą kraju. Większość projektów okazała się jednak nieprzemyślana i w roku y84 przywrócono majątki byłym właścicielom, którzy otrzymali królewski pardon, lub ich spadkobiercom.
Szkocja była dla rządu w Londynie regionem ważnym przede wszystkim z powodu zagrożenia, jakie stwarzala dla bezpieczeństwa kraju. Wielu Szkotów poparto w trakcie powstań z roku y5 i y45 pretensje wygnanych Stuartów do korony brytyjskiej. W dodatku unia z Anglią z roku i~o~ przyniosta Szkocji parlamentarną reprezentację w Westminsterze, a tym samym większe zainteresowanie brytyjskich ministrów pożądanym wynikiem miejscowych wyborów. Podjęto wiele prób ściślejszego wlączenia Szkocji w obręb brytyjskiego systemu politycznego i administracji; w środko vych dekadach stulecia zajmowal się tym zwłaszcza książę Newcastle. Próby zakończyly się jednak niepowodzeniem, nie bez wplywu opozycji polityków szkockich, jednak glównie dlatego, że przez większą część stulecia ministrowie rządu w Londynie nie stworzyli jakiejś bardziej spójnej polityki w sprawach szkockich. Pierwsi ministrowie króla, jak choćby George Grenville w latach y63-y65, nie rozumiejąc szkockich stosunków politycznych, napotykali duże trudności w sferze patronatu. W tej sytuacji rząd brytyjski wolał powierzyć kierowanie sprawami szkockimi godnym zaufania miejscowym politykom; począwszy od lat trzydziestych aż do śmierci w roku y6r funkcję tę sprawował earl Islay, późniejszy trzeci książę Argyll, a w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych Henry Dundas. Z uplywem czasu szkocka klasa rządząca przyswoiła sobie brytyjskie, imperialne postawy i poglądy wielu Szkotów służyło w drugiej potowie stulecia w brytyjskiej armii
432 12. Rządy i administracja
choć w ewolucji wzajemnych stosunków nie obywało się bez napięć. Gdy w roku y59 Parlament odrzucił projekt ustawy wprowadzającej w Szkocji te same regulacje dotyczące milicji, które w roku ys~ przyjęto dla Anglii, Szkoci odebrali to jako ogromną zniewagę.
Obawy związane z sytuacją w Szkocji wyraźnie osłabły w drugiej połowie stulecia. Natomiast Irlandia, w której wystąpienia zwolenników Stuartów zduszono w początkach lat dziewięćdziesiątych XVII wieku i gdzie w roku ys ani w y45 nie doszło do wybuchu powstań, nadal budziła poważny niepokój wśród polityków brytyjskich. Znaczna część brytyjskiej armii stacjonowała w Irlandii i mimo pewnych sukcesów administracyjnych osiągniętych dzięki miejscowym politykom znanym jako "Undertakers", parlament w Dublinie nie oszczędzał Londynowi licznych trudności. Wprawdzie rezydujący stale na wyspie w latach I7C)7-I'J72 lord namiestnik, George, czwarty wicehrabia Townshend, wprowadził nowy system rządów bezpośrednich, jednak nie zdołał uśmierzyć narastającego niezadowolenia z politycznej i konstytucyjnej zależności Irlandii od Wielkiej Brytanii. Silne opory budzila także zależność gospodarcza. Napięcia wzrosły jeszcze bardziej w trakcie wojny o niepodległość Ameryki, toteż w obliczu nasilających się niepokojów oraz obaw, że ruch wolontariuszy, milicji obywatelskiej sformowanej w Ulsterze w roku y~8 może przyczynić się do wybuchu powstania, w roku y82 zniesiono obowiązujące od czasu Tudorów prawo podporządkowujące parlament dubliński kontroli Tajnej Rady w Londynie. Dubliński parlament otrzymał pełne prawa w zakresie inicjatywy legislacyjnej oraz stanowienia prawa. W tym samym roku Parlament w Londynie zniósł Declaratory Act z roku y9, potwierdzający prawa Parlamentu brytyjskiego do stanowienia praw dla Irlandii oraz prawo brytyjskiej Izby Lordów do odgrywania roli ostatecznego sądu apelacyjnego w sprawach irlandzkich. Po uchwaleniu Renunciation Act z roku y83 wpływy lorda namiestnika, jako przedstawiciela władzy królewskiej, stanowiły praktycznie jedyny środek pozwalający zachować zgodność programów legislacyjnych na obu wyspach. W trakcie kryzysu regencyjnego z lat y88-y89, wywołanego przez atak choroby Jerzego III, parlament irlandzki przyjął odrębne stanowisko niż Parlament w Westminsterze, opowiadając się za przejęciem przez przyszłego Jerzego IV wszystkich funkcji monarchy bez żadnych dodatkowych warunków. Cedując na parlament w Dublinie zakres uprawnień, jakich uprzednio bez powodzenia domagali się koloniści amerykańscy, Parlament stworzył w rezultacie dość niestabilny rodzaj zależności między obiema wyspami. Natomiast Walia nie przysparzała w XVIII wieku żadnych kłopotów; w roku y65 za ~o 00o funtów i roczną pensję rząd brytyjski odkupił od księcia Atholl suwerenność wyspy Man.
We Francji mimo silnego poczucia odrębności lokalnej dążenia separatystyczne były słabe. Gdy w roku y~~ Józef II w drodze do ParyżaCentrum władzy i prowincje 433
przejeżdżał przez Lotaryngię, przytączoną do Francji zaledwie w roku y66, witały go okrzyki "Niech żyje nasz cesarz!" We Franche-Comtć, podbitym w roku i6~4 przy znacznym oporze miejscowej ludności, francuski patriotyzm zapuścit korzenie nie tyle dzięki królewskim rządom, które odczuwano jako opresyjne, ile prestiżowi, jakim cieszyło się francuskie życie intelektualne i artystyczne. Mniej więcej od roku y4o korzyści z przynależności do Francji stały się już całkiem oczywiste, jednak na progu rewolucji asymilacja nadal ograniczali się do szlachty i wykształconych grup miejskich. Na Korsyce, gdzie po powstaniu z roku y29 władza Genui była dość ograniczona, wypracowano system rządów i administracji, który znalazł uznanie w oczach "filozofów". W roku y68 Genueńczycy sprzedali Korsykę Francji i Choiseul wydal na podbój wyspy francuską armię. W roku y69 wychwalana przez Boswella, Dumourieza, Rousseau i Woltera chłopska milicja musiała złożyć broń. Korsykę włączono do Francji i powołano Zgromadzenie Stanowe zapewniające decydujący głos w sprawach wyspy nowej szlachcie, która otrzymali tytuły od Korony francuskiej. Francuska administracja pod wpływem idei fizjokratów przedstawiła Plan Terrier, projekt gospodarczego i społecznego rozwoju wyspy. Rządy Francuzów nie cieszyły się zbytnią popularnością, a perspektywa przymusowego wcielenia miejscowych marynarzy do francuskiej marynarki wojennej w roku y8o zmusiła część z nich do ucieczki do Włoch, jednak aż do wiosny y93 nie słychać było glonów domagających się niepodległości wyspy.
Mimo powszechnego braku dążeń separatystycznych dość silne było we Francji poczucie odrębności regionalnych. Wiele regionów zachowało silne przywiązanie do swojej tożsamości, przywilejów i historii. Dyskusje Akademii w Pau, w potudniowo-zachodniej Francji, odstaniaty wojowniczy patriotyzm lokalny, znajdujący wyraz w śmiałej obronie autonomii prowincji Bearn oraz reputacji Henryka z Nawarry. Poczucie regionalnej tożsamości podtrzymywały Lokalne instytucje, jak parlamenty prowincji i Zgromadzenia Stanowe. Wzmacnianiu odrębności stużyt także zróżnicowany charakter francuskiej administracji, brak jednolitego systemu podatkowego oraz utrzymywanie się wielu lokalnych praw i struktur władzy. Ta różnorodność dotyczyła wielu dziedzin. Alzacja i Artois znajdowały się na przykład poza jurysdykcją pierwszego królewskiego chirurga. Zróżnicowany charakter instytucji w poszczególnych prowincjach przyczyniał się do powstawania konfliktów, podobnie jak poczucie prowincjonalnego partykularyzmu. To ostatnie skłaniało conseil souverain w Arras, najwyższy trybunat w Artois, do odrzucania postanowień parlamentu Paryża. W pays d'etats, wśród których do najważniejszych należały Bretania, Burgundia, Langwedocja i Prowansja, podatki można było nakładać jedynie za zgodą Stanów, co sprzyjato silnej opozycji przeciw wszelkim nowym żądaniom administracji królewskiej. W Bretanii w latach
434 12. Rządy i administracja
y9-yao zanotowano wiele wystąpień przeciw podatkowi capitation, podatek vingtieme wprowadzono dopiero w latach pięćdziesiątych, dzięki osiągnięciu kompromisu uwzględniającego w znacznej mierze lokalne poglądy, w latach sześćdziesiątych zaś wybuchl poważny konflikt na tle podatkowym między parlamentem w Rennes a gubernatorem prowincji, księciem d'Aiguillon. Sprzeciw budziły także próby egzekwowania przez księcia przymusu pracy przy budowie dróg. Bretania reprezentowała z pewnością najważniejszy we Francji przykład regionalnego partykularyzmu. Ta duża prowincja, przyłączona do Francji dopiero w roku 1532 i w polowie posługująca się odrębnym językiem, dysponowała jedynym naprawdę potężnym Zgromadzeniem Stanowym, często wspieranym także przez lokalny parlament w Rennes.
Oprócz prawnych manifestacji prowincjonalnego partykularyzmu opór wobec władzy królewskiej przybierał także formy pozaprawne. Urzędnicy królewscy w Roussillon nie mogli liczyć w początku lat siedemdziesiątych na większe poparcie miejscowej ludności w walce z przemytnikami, armia zaś dowodziła, że pomoc ludności uniemożliwia ściganie band przemytników w glębi kraju. Z drugiej strony, nawet jeśli w niektórych regionach działania rządu centralnego budzily opór, równocześnie przyczyniały się do powstawania więzi w skali calego kraju. Poczuciu wzajemnych zależności sprzyjaly choćby takie projekty jak pochodzący z początku lat sześćdziesiątych pomysl używania drewna z zachodnich Pirenejów do budowy masztów w okrętach marynarki. Niemniej poczucie regionalnej odrębności pozostało bardzo silne i znaczącym elementem kryzysu politycznego z końca lat osiemdziesiątych było poparcie dla projektów federalistycznych oraz opozycja wobec centralizacji wladzy. Kardynał Jean de Boisgelin, arcybiskup Aix i przewodniczący Stanów Prowansji, które w roku t~8~ ponownie powołano w dawnej postaci, opowiadał się za samorządem wszystkich prowincji i miast. Podczas Zgromadzenia Notabli w roku y8~ byl zdecydowanym rzecznikiem wprowadzenia autonomii prowincji oraz powołania krajowej reprezentacji prowincji, jako ciała doradczego przy monarsze, wyposażonej w prawo zatwierdzania niektórych edyktów. W roku y89 przewodniczący parlamentu Lotaryngii opowiadal się za przyznaniem rządom prowincji prawa zbierania i nakladania podatków. Podobne koncepcje wyrażaly niewątpliwie powszechną świadomość kryzysu oraz potrzeby radykalnych zmian, zarazem jednak świadczą o różnorodności idei politycznych wysuwanych we Francji ancien regime'u.
Korzystne rozstrzygnięcie hiszpańskiej wojny sukcesyjnej umożliwilo Filipowi V ograniczenie regionalnych przywilejów w Hiszpanii oraz wprowadzenie instytucji intendentów, stanowiącej przykład nowego typu związków między rządem centralnym a władzami lokalnymi. Niemniej prowincjonalny partykularyzm zachowal swoją żywotność. Lokalne elity
Centrum władzy i prowincje 435
nadal decydowaly o możliwości realizacji niektórych zamierzeń królewskiej administracji; opozycja szlachty z południowej Hiszpanii udaremnili na przykład reformy agrarne Karola III. Natomiast we Włoszech okoliczności historyczne, charakter jurysdykcji oraz fakt, że większość półwyspu znajdowała się pod panowaniem odleglych, zagranicznych monarchów, sprawiały, iż kraje włoskie cieszyły się na ogół znaczną autonomią. Dotyczyło to zwłaszcza obszarów przygranicznych. Dolinę Oulx przyznaną w traktacie utrechckim Sabaudii-Piemontowi traktowano jako autonomiczny region. Nawet wladca tak zdecydowanie dążący do zmniejszenia zakresu regionalnej autonomii jak Wiktor Amadeusz II nie próbował poddać swoich wszystkich ziem jednolitej administracji. Niemniej można zauwaźyć we Włoszech pewną ogólną tendencję do wzmacniania władzy rządów centralnych. W Sabaudii królewska administracja zdołali wykupić prawa do należności senioralnych oraz zwiększyć podatek płacony przez szlachtę. W Valle d'Aosta Karol Emanuel III przekazał w latach i75~-1758 prawa i obowiązki Conseil des Commis, organu wykonawczego miejscowych Stanów, w ręce przedstawicieli monarchii. Wprowadzono prawa piemonckie, zadekretowano obowiązkowe podatki, co faktycznie zneutralizowało polityczne znaczenie Stanów, oraz powołano urząd intendenta. W latach y59-y~3 przeprowadzono zmiany w zakresie sądownictwa i administracji na Sardynii, aby zintegrować wyspę z resztą dominiów sabaudzkich. Zniesiono kilka feudalnych jurysdykcji, ograniczono niezależność zakonów religijnych, a w Cagliari i Sassari założono uniwersytety służące edukacji urzędników dla potrzeb miejscowej administracji. Weneckie próby zmuszenia wojowniczych Uskoków z jej dalmackich posiadłości do płacenia podatków doprowadziły do wybuchu powstania w roku yo4. W roku y63 Tillot, pierwszy minister księstwa Parmy, zorganizował niedużą ekspedycję przeciw Mezzano, lennu kościelnemu, którego ludność sprzeciwiała się integracji z resztą księstwa. W latach y6~-y68 podobne kroki poczynił wobec Corti di Monchio, górskiego regionu przy granicy parmeńsko-toskańskiej, gdzie z kolei przywileje i immunitety miejscowego suwerena kościelnego umożliwiały gromadzenie się w tym regionie przemytników i dezerterów.
Pokój utrechcki przyniósł Habsburgom panowanie nad większością ziem włoskich, jednak Karol VI utrzymywał, że odziedziczył te ziemie jako prawowity władca Hiszpanii. Zarządzał nimi za pomocą tradycyjnej hiszpańskiej Rady Italii, której siedzibę przeniesiono wprawdzie do Wiednia, niemniej nadal zasiadało w niej wielu Hiszpanów i Włochów. W latach y3, y~ 1 I'~20 potwierdził przywileje Neapolu i nie podejmował większych działań na rzecz zmiany systemu administracji czy ograniczenia przywilejów szlachty, zarówno w Neapolu, jak w innych ziemiach włoskich. Finansowe żądania Karola budziły jednak niezadowo
436 12. Rządy i administracja
lenie ludności i być może w pewnym stopniu przyczyniły się do poparcia, jakiego szlachta mediolańska i wyższy kler udzieliły w latach 1733-1736 rządom sabaudzkim. Bardzo znamienny byl zresztą powszechny brak poparcia we Wloszech dla Karola podczas polskiej wojny sukcesyjnej ~I733-I735)~ Za panowania Marii Teresy podjęto jeszcze dalej idącą próbę wzmocnienia rządów austriackich w księstwie mediolańskim. Niewątpliwie stały za tym trapiące Austrię poważne kłopoty imansowe, ogólne zainteresowanie reformami przejawiane przez Wiedeń oraz szersze perspektywy reform w krajach wloskich, jakie otworzyly się po utracie przez Habsburgów Neapolu i Sycylii wraz z jej zazdrośnie strzegącą swoich przywilejów arystokracją. W roku 1749 zakazano sprzedaży urzędów oraz wprowadzono ściśle określoną wysokość opiat za usługi urzędowe. W roku 1755 zmieniono kryterium czlonkostwa we władzach municypalnych, miejsce statusu szlacheckiego zajął cenzus majątkowy. Zakończono pomiary gruntów w księstwie mediolańskim; prawo określania wysokości podatków, uprzednio w gestii samych właścicieli majątków, przejęli w roku 1762 urzędnicy państwowi. Pod wodzą hrabiego Gian Pallavicini, gubernatora w latach 1750-1753, oraz hrabiego Carlo Firmiana, ministra pelnomocnego od roku 1759, znacznie wzrósl zakres władzy i ambicje rządu centralnego. Choć władza na poziomie lokalnym pozostała w rękach mieszkańców, wprowadzono pewien zakres unifikacji i centralizacji. W roku 1757 przestala istnieć Rada Italii. Dochody z podatków w księstwie mediolańskim podwoiły się w latach 1749-1783. Chociaż Józef II zrazil do siebie mediolańskich patrycjuszy-reformatorów, zastępując w roku 1786 tradycyjny system sądowniczy i administracyjny księstwa nową strukturą administracyjną i nowymi sądami, czemu towarzyszylo wprowadzenie nowego kodeksu praw, zmiany zostaly zaakceptowane bez konieczności użycia przemocy.
Sytuacja ksztaltowala się mniej korzystnie na pozostalych terytoriach Habsburgów, które nie należaly do tak zwanych ziem dziedzicznych. Podobnie jak w przypadku francuskich rządów na Korsyce dynamikę i żywotność rządów ancien regime'u oraz sklonność do wprowadzania nowych struktur administracyjnych najlepiej widać na terenach podbitych pozbawionych wcześniej odpowiednich instytucji. W takich przypadkach mniejszą rolę odgrywala - w istocie mniej potrzebna - zasada poszukiwania konsensu i kompromisu leżąca u podstaw ówczesnych instytucji ustrojowych oraz systemu władzy. W okresie austriackiego panowania nad Zachodnią Wołoszczyzną (i7i8-1739) administrację nowymi terenami sprawowal gubernator wojskowy. Zreorganizowano system podatkowy, co wymagalo przeprowadzenia dokładnego spisu ludności. Spis wzbudził jednak opór miejscowej szlachty, która pragnąc zminimalizować wysokość podatków, ukrywała faktyczną liczbę swoich chłopów pańszczyźnianych; rezultaty spisu z roku 1724 okazaly się o ponad 4o proc. niższe od
Centrum władzy i prowincje 437
wyników poprzedniego. Austriacy w odpowiedzi ukrócili przywileje szlachty oraz jej wpływy w lokalnej administracji, dzięki czemu w trakcie spisu z roku y2~ uzyskano wyższe wyniki niż w roku y24. Miejscowe sądy przestały ograniczać się jedynie do roli narzędzia panowania szlachty. Austriacy zdołali przenieść faktyczną władzę z rąk miejscowej szlachty do struktur rządu centralnego, nie naruszając miejscowej hierarchii społecznej i znaczenia przywileju. Zasadnicze zmiany wprowadzono także na obszarze tak zwanego Pogranicza Wojskowego w Chorwacji i na południu Węgier. W roku y3~ tereny Pogranicza wizytował Józef, książę Hildburghausen. Książę potępił tradycyjny system elekcji miejscowych kapitanów oraz luźną organizację jednostek wojskowych, a także złą administrację ze strony Stanów Austrii Wewnętrznej; uznał, że miejscową ludność należy umieścić pod ścisłym nadzorem wojska. Sprzeciw wszystkich zainteresowanych oraz wybuch wojny z Turcją sprawił, że projekt wylądował na półce; Maria Teresa zreorganizowała jednak Pogranicze Wojskowe oraz miejscowe siły zbrojne, odebrała władzę nad tym terenem Stanom Austrii Wewnętrznej i przekazała nowo powołanej Nadwornej Radzie Wojennej, której w latach yq~-y49 przewodniczył Hildburghausen. W rezultacie w latach yq.4, y46, y5o, I'~SI 1 I'~55 na terenach Pogranicza wybuchały bunty wojskowe, aż wreszcie w roku yss władze w Wiedniu zgodziły się, dla złagodzenia napięć, przyznać dwie trzecie stanowisk oficerskich w regimentach Pogranicza miejscowej szlachcie. Hrabia Anton Pergen, pierwszy austriacki gubernator Galicji, przyłączonej do Austrii w roku y~2 w wyniku pierwszego rozbioru Polski, dowodził w roku y~3, że zważywszy na ubóstwo prowincji oraz miejscowe obyczaje, byłoby rzeczą nieostrożną wprowadzać w tym regionie pospieszne reformy; pogląd podzielany przez Marię Teresę i Kaunitza, który sugerował, aby nową prowincję traktować podobnie jak austriackie Niderlandy. Innego zdania był Józef II, który w roku y~6 polecił powołanie odrębnego departamentu zajmującego się administracją prowincji podporządkowanej Austriacko-czeskiej Kancelarii Nadwornej. Chociaż podstawę habsburskich pretensji do Galicji stanowił fakt, że należała do nich Korona Węgier, Józef sprzeciwił się przyłączeniu Galicji do Węgier, aby uniknąć konieczności zachowania finansowych i politycznych przywilejów licznej galicyjskiej szlachty. W zarządzaniu Galicją kierował się zasadą centralizacji władzy, która miała służyć integracji prowincji z pozostałymi ziemiami Habsburgów oraz zwiększeniu dochodów skarbu. Wprowadzono nowe granice administracyjne, wspólny pieniądz, system miar i wag, zniesiono polityczne instytucje przedstawicielskie polskiej szlachty oraz wprowadzono liczne regulacje prawne, z których wiele okazało się nieskutecznych, a inne budziły sprzeciwy. W roku y9o miejscowa szlachta spisała Charta Leopoldina, propozycję autonomii prowincji, która jednak została odrzucona przez Leopolda II. Zdobytą na Turkach w roku y~5 Bukowinę
438 12. Rządy i administracja
poddano administracji wojskowej, jakkolwiek ta niezwykle uboga kraina przyniosła Austrii niewiele korzyści.
W austriackich Niderlandach, na Węgrzech i w Siedmiogrodzie zamierzenia Habsburgów zderzały się nieustannie z miejscowymi tradycjami, lokalnymi instytucjami i przywilejami, które zostały potwierdzone przez Habsburgów w szeregu dokumentów, jak choćby dyplom Leopolda, statut stanowiący podstawę stosunków z Siedmiogrodem w okresie ió9i-1843. Za panowania Karola VI nie podejmowano w austriackich Niderlandach żadnych prób znoszenia prowincjonalnych i municypalnych przywilejów, mimo to opozycja przeciw fiskalnym wymaganiom rządu centralnego doprowadziła do poważnych rozruchów w miastach; w roku y9 dla uspokojenia sytuacji w Brukseli Austriacy musieli sprowadzić to-tysięczną armię. Interwencja wojska polożyla kres zamieszkom w miastach i, jak się wkrótce okazało, prowincja byla zdolna finansować utrzymywanie stalej ao-tysięcznej armii. Pod koniec drugiej dekady Karol VI domagał się reorganizacji administracji finansami prowincji oraz prowadzenia dokladnych rachunków. Po roku y9 ograniczenie wydatków oraz sprzedaż urzędów pomogly zredukować zadlużenie. Po rezygnacji z urzędu gubernatora przez księcia Eugeniusza, piastującego urząd w latach I7I4-I724, oraz w roku i~25 jego zastępcy markiza de Prie, wrócono do tradycji rządów rezydującego na miejscu członka rodziny królewskiej, tym razem była to siostra Karola VI Maria Elżbieta, a miejscowe przywileje oraz na poty autonomiczny charakter prowincji respektowano aż do lat pięćdziesiątych. W roku y5~ zniesiono wiedeńską Radę Austriackich Niderlandów, która często faworyzowala region, występując jako pośrednik między nim a pozostałymi instytucjami rządu centralnego; jej uprawnienia przekazano Kancelarii. Austriackie Niderlandy musiały ponieść znaczną część kosztów wojny siedmioletniej, jednak utrzymanie wysokich żądań podatkowych oraz coraz większych pożyczek dla rządu doprowadzilo do wzrostu napięć. Podjęte w latach sześćdziesiątych próby przeprowadzenia pomiarów gruntowych w prowincji Luksemburg oraz zmuszanie szlachty oraz duchowieństwa do płacenia większych podatków spotkały się ze sprzeciwem miejscowych Stanów. W roku i~66 pewien urzędnik austriacki uskarżał się, że "Rada prowincji nie wie, ile jest w niej wiosek. W niedychanym stopniu zaniedbuje się publikację rozporządzeń, a jeśli już zostają opublikowane, to niewiele się czyni, aby je realizować." 2 Projekt pomiarów gruntowych w Luksemburgu ostatecznie zrealizowano w latach siedemdziesiątych, jednak istotniejsze zmiany w prowincji przyniósł dopiero okres osobistych rządów Józefa II w latach osiemdziesiątych. W roku y8i Józef polecił zwiększenie obciążeń podatkowych; w roku y8~ zadekretowal, bez konsultacji, calkowitą reformę systemu administracji i sądownictwa, a w roku y89 wprowadził stałe podatki w prowincjach Hainaut i Brabant oraz rozwiązał Stany Brabantu. Dekrety z roku y8~
Centrum władzy i prowincje 439
zostały w tym samym roku uchylone przez władze w Brukseli pod naciskiem opinii publicznej, jednak opór wobec postanowień z roku y89 wywołał zbrojną reakcję Austriaków. Użycie siły doprowadziło do wybuchu udanego powstania i nawet rezygnacja z polityki Józefa nie zapobiegła utworzeniu w styczniu y9o republiki belgijskiej. Skuteczna inwazja austriacka następnej zimy postawiła przed Leopoldem II, a potem Franciszkiem II zadanie odtworzenia efektywnego systemu zarządzania prowincją. W roku y93 Franciszek II poparł decentralizację, powolując w Brukseli radę składającą się z mieszkańców prowincji. W obliczu militarnych sukcesów rewolucyjnej Francji propozycje Franciszka stały się wkrótce bezprzedmiotowe, niemniej dowodzily, jak daleko następcy odeszli od polityki Józefa II.
Podobne procesy zachodziły na Węgrzech, dziedzicznym królestwie Habsburgów, które obejmowało takźe tereny dzisiejszej Słowacji oraz Chorwacji, Dalmacji i Slawonii. Zgodnie ze statutem wydanym w roku If)22 przez Ferdynanda II król Węgier był zobowiązany do przestrzegania praw kraju, wymierzania sprawiedliwości, wysłuchiwania skarg Stanów oraz respektowania prawa tych ostatnich do wyboru palatyna. Podejmowane przez Leopolda I próby poszerzania zakresu władzy królewskiej doprowadziły do wybuchu kilku powstań, z których ostatnie, powstanie Rakoczego, zakończyło się w roku y t podpisaniem pokoju w Szatmar. Pokój potwierdzał wprawdzie dziedziczne prawa Habsburgów do korony węgierskiej, równocześnie jednak, podobnie jak wcześniejszy kompromis z roku i68i, potwierdzal także konstytucyjny samorząd i tradycyjne przywileje królestwa, w tym zwolnienie szlachty z opodatkowania. Panowanie Karola VI nie przyniosło na Węgrzech większych zmian w systemie rządów. Apele znajdujących Się na wygnaniu Franciszka Rakoczego i jego syna Józefa do wzniecenia buntu w trakcie wojen austriacko-tureckich przeszły bez echa, a Sejm z roku y23 zaakceptowal ideę sankcji pragmatycznej: Urząd palatyna pozostal nie obsadzony od roku y3i, a jego funkcje spełniał królewski namiestnik Franciszek Lotaryński. Niemniej Sejm węgierski z roku y4i, oferując Marii Teresie swoje poparcie, zażądał w zamian ponownego obsadzenia tego stanowiska oraz wyłączenia szlachty i katolickiego kleru z płacenia podatków i ceł; przywilej, którego Karol VI nie zdolal znieść w roku y23 ani w y29. Wojska węgierskie wniosły znaczący wkład w sukcesy armii habsburskiej podczas austriackiej wojny sukcesyjnej oraz wojny siedmioletniej, choć żaden Węgier nie otrzymał stanowiska w najwyższym dowództwie. Jakkolwiek w roku y4i Maria Teresa istotnie wzmocniła prerogatywy Sejmu węgierskiego, w przyszłości doszlo do konfliktu. Sejm węgierski z roku y5i przeglosowal wyższe podatki jedynie na okres trzech lat, jednak ściągano je nadal, aż do następnego Sejmu z lat y64-y65, na którym wzbudziły liczne protesty. Sejm odrzucil także wysuniętą przez
440 12. Rządy i administracja
rząd propozycję podniesienia podatków oraz zamiany ciążącego na szlachcie obowiązku slużby w pospolitym ruszeniu na podatek płacony przez szlachtę i duchownych. Począwszy od roku i~65 obrady Sejmu węgierskiego zostały odroczone, a stanowisko palatyna pozostało nie obsadzone do roku i~9o. Nie zdolawszy zapewnić sobie współpracy Węgrów w kwestii reform, Maria Teresa dokonywała pewnych zmian za pomocą królewskich dekretów, jednak nie chcąc zwolywać następnego Sejmu, by nie ryzykować konieczności wprowadzenia większych zmian, nie mogla zreformować systemu podatkowego oraz zapewnić sobie dodatkowego wsparcia militarnego ze strony Węgrów podczas wojny o sukcesję bawarską. Natomiast Józef II, przeciwnie, dążył do wprowadzenia na Węgrzech bardziej zasadniczych reform i odmówil zwyczajowej odrębnej koronacji, a tym samym konieczności potwierdzenia przywilejów w Czechach i na Węgrzech. W roku y85 zreorganizował na Węgrzech system administracji prowincjonalnej i początkowo wprowadzone przez niego struktury działały całkiem sprawnie. W trakcie pierwszego powszechnego poboru, z roku i~8~, pod koniec roku pod bronią znalazły się dwie trzecie wymaganej liczby rekrutów, i to mimo skarg na niekonstytucyjną naturę wprowadzonych przez Józefa procedur, odmowę zwolania Sejmu oraz arbitralną decyzję użycia oddzialów węgierskich poza granicami kraju. Austriackie niepowodzenia w wojnie z Turcją oraz pogarszający się stan zdrowia Józefa przyczynily się jednak do oslabienia władzy cesarza na Węgrzech. Powstala szansa dla szerszej opozycji szlacheckiej, toteż w obliczu groźby wybuchu powstania Józef odwolal w styczniu y9o większość swoich edyktów. Nie ukoiło to jednak wzburzenia Węgrów; posłowie wybrani na Sejm w roku y9o zażądali przyznania Węgrom faktycznej autonomii. Podniosły się także glosy nawolujące do powolania odrębnej armii, corocznego zwolywania Sejmu oraz przywrócenia elekcyjnego charakteru monarchii. Podobnie jak w austriackich Niderlandach, koncyliacyjna taktyka Leopolda II, podziały wśród węgierskiej opozycji, powszechne pragnienie odbudowania akceptowalnych dla obu stron wzajemnych stosunków, a także obawy przed zaburzeniami społecznymi i austriacką interwencją militarną - w roku y9o wkroczyło na Węgry I I regimentów - doprowadzily do kompromisu. Leopold potwierdził przywileje stanowe, rolę Sejmu i odrębny status kraju, Węgrzy zaś uznali dziedziczne prawa Habsburgów do korony węgierskiej oraz prerogatywy Korony.
Glówny rywal Austrii, Prusy, nie mialy takich problemów z przejawami autonomii regionalnej, a tym bardziej separatyzmu, dość żywe były jednak partykularyzmy lokalne, co nie powinno dziwić, zważywszy na to, że poszczególne prowincje rozczlonkowanego terytorium noszącego nazwę królestwa Prus były bardzo zróżnicowane i brakowalo im wspólnej historii oraz tradycji. W roku y4o Stany Kleve bezskutecznie usiłowały
Centrum władzy i prowincje 441
ograniczyć prawo nominacji na urzędy do czlonków miejscowej szlachty. Administracja pruska zwykle reagowała dość elastycznie na lokalne warunki. Generalny Dyrektoriat Finansów, Wojny i Domen, instytucja powołana w roku y23 przez Fryderyka Wilhelma I do nadzoru spraw wojskowych, policyjnych i finansowych, został zorganizowany na zasadach terytorialnych i podlegalo mu wiele komisariatów (kamer) prowincji. Przewodniczącym komisariatów przyznano szerokie uprawnienia. Instrukcja dla Generalnego Dyrektoriatu z roku y48 obejmowała warianty dla prowincji zachodnich, ziemie śląskie zaś zostaly w ogóle wyłączone spod jego nadzoru. Administrację Śląska podporządkowano bezpośrednio monarsze; niewątpliwie rezultat szczególnego zainteresowania Fryderyka II tą ważną zdobyczą, ale także irytacji biurokratycznym stylem dzialania Dyrektoriatu. Zdając sobie sprawę z odmienności poszczególnych prowincji, Fryderyk II zdecydowanie dążył jednak do zachowania nad nimi osobistej kontroli. Objąwszy panowanie nad Wschodnią Fryzją w roku yq.,@, zniósł książęcą tajną radę i oglosil nową listę, Drosten, przedstawicieli lokalnej szlachty dysponujących pewnym zakresem władzy w sprawach porządkowych i wojskowych, na tyle przy tym modyfikując ich kompetencje, aby przekształcić sprawowane przez nich urzędy w integralną część pruskiej administracji. Odległość Fryzji od większości ziem pruskich utrudniała jednak ściślejszy nadzór. Daniel Lentz odpowiedzialny od roku y48 za administrację prowincją dostał polecenie wypełniania otrzymywanych instrukcji w sposób, jaki uzna za stosowny, sam Fryderyk zaś po raz pierwszy odwiedzil Fryzję dopiero w y5i roku.
Federacyjny charakter systemu władzy w Rzeczypospolitej stwarzał szerokie pole dla ekspresji lokalnych partykularyzmów. Polska i Litwa mialy odrębne armie i hierarchie urzędników. Natomiast zarówno Szwecja, jak i imperium rosyjskie były silnie scentralizowane. Odnosiło się to zwlaszcza do Szwecji po stratach poniesionych w wielkiej wojnie północnej. Finlandia, slabo zaludniona prowincja graniczna, nie migla wiele do powiedzenia w Sejmie szwedzkim. Natomiast szlachta rosyjska, jak na standardy epoki, zachowywała bardziej orientację państwową niż lokalną; zapewne w następstwie faktu, że jej posiadlości byty rozsiane po całej centralnej Rosji, silnych tradycji slużby państwowej oraz względnej słabości poczucia regionalnych odrębności na obszarze tradycyjnych ziem moskiewskich. W szwedzkich prowincjach bałtyckich podbitych w latach I'~IO-I7II Piotr I zasadniczo utrzymał miejscową administrację wraz z silnym elementem samorządu. Natomiast na Ukrainie dążył do ograniczenia autonomii władzy Iwana Mazepy, hetmana w latach i68~-yo9. Z obawy przed planami cara Mazepa zwrócił się w roku yo8 o pomoc do Karola XII, co doprowadziło do zwiększenia rosyjskiej obecności wojskowej i rządów terroru. Więcej uwagi sprawom Ukrainy Lewobrzeżnej
442 12. Rządy i administracja
(tzw. Hetmańszczyźnie) poświęcił Piotr po zakończeniu wielkiej wojny północnej; w roku y22 powołał odrębne Kolegium Małorosyjskie, polecił wprowadzenie rosyjskiego prawa oraz poddał Ukrainę jurysdykcji Senatu, powołanego w roku y n najwyższego urzędu do spraw polityki wewnętrznej. Miejscową ludność nakłaniano do wstępowania w związki raczej z rodami rosyjskimi niż polskimi. Ukraińscy Kozacy musieli uczestniczyć w pracach budowlanych inicjowanych przez Piotra I; podczas tych prac wielu z nich zmarło. Następcy Piotra I zarzucili jednak jego politykę w roku y2~; zniesiono Kolegium Małorosyjskie, przywrócono hetmanat i sprawy ukraińskie znalazły się w gestii Kolegium Spraw Zagranicznych. W latach trzydziestych rozpoczęto prace nad ukraińskim kodeksem praw, zakończone w roku y43, jednak kodeks nigdy nie został oficjalnie ogłoszony. W roku y34 ponownie zniesiono hetmanat, po raz kolejny przywrócony w roku y5i. W roku ys4 Senat zlikwidował granice między Rosją a Ukrainą i zamknął komory celne. W roku y63 hetman wniósł petycję, w której domagał się przekształcenia stanowiska hetmana w urząd dziedziczny oraz faktycznej autonomii Ukrainy. W odpowiedzi Katarzyna II zniosła w roku i~64 hetmanat, zastępując go Kolegium. Uważała, że wszystkie prowincje cesarstwa powinny wysłać przedstawicieli do Komisji Kodyfikacyjnej powołanej w y6~ roku, choć w trakcie wyborów na Ukrainie nadal słychać było głosy domagające się autonomii. W roku i~82 na Ukrainie wprowadzono rosyjski system gubernialny z całkowitym pominięciem tradycyjnych związków administracyjnych; Kolegium zostało zniesione. Podobną postać przybrały reformy Katarzyny na pozostałych ziemiach; w roku y~8 rosyjskie reformy administracyjne i sądownicze z roku i~~s wprowadzono na terenach przyłączonych w wyniku pierwszego rozbioru Polski.
Rozmiary rosyjskiego imperium poważnie utrudniały egzekwowanie zamierzeń rządu centralnego. Oddziały wysłane z Moskwy w lutym y~2 w celu stłumienia rozruchów wśród Kozaków jaickich dotarły nad rzekę Jaik dopiero w czerwcu. Niemniej obszary przygraniczne były w Rosji pod ściślejszą kontrolą rządu centralnego niż w Imperium Osmanów. Przyjęta w Rosji polityka centralizacji i ujednolicania administracji stanowiła wyraz siły rządu centralnego i przyczyniała się do wzmocnienia jego władzy. Natomiast niekonsekwencje, jak w przypadku Ukrainy, często wynikały z politycznego kontekstu, a zwłaszcza roli związków osobistych. Ostatni hetman Ukrainy był bratem kochanka (prawdopodobnie morganatycznego męża carycy Elżbiety) i hetmanat został przywrócony w roku y5i specjalnie dla niego. Tendencja do centralizacji władzy cechowała zasadniczo większość państw omawianego okresu, jednak istotny wpływ na przebieg tego procesu wywierał element nieprzewidywalności, zarówno kierunku polityki, jak i skuteczności jej realizacji, związany z rolą odgrywaną w systemie władzy przez monarchów.
Instytucje administracji państwowej 443
Instytucje administracji państwowej
Zważywszy na podzielane przez większość historyków głębokie przekonanie o dobroczynnych następstwach wzrostu liczebności szeregów i centralizacji administracji państw epoki wczesnonowożytnej, teza głosząca, że podstawy i działania urzędników stanowiły jeden z najpoważniejszych problemów władców tej epoki, może wydać się paradoksalna. Wprowadzenie instytucji królewskich urzędników, którzy mieli za zadanie zarządzanie prowincjami - na przyklad intendenci w siedemnastowiecznej Francji odgrywa w historiografii rolę równie znaczącą jak wprowadzenie ruchomej artylerii polowej. Jednak w sytuacji, kiedy coraz więcej badaczy stara się nie przykładać rządów i państw tego okresu do jednego wzorca, można poświęcić nieco więcej uwagi postawom urzędników, którzy w swoich działaniach zasadniczo nie kierowali się poczuciem lojalności wobec abstrakcyjnie rozumianego państwa. Jeśli w ogóle można w XVIII wieku mówić o podporządkowaniu administracji interesom scentralizowanego państwa, takie poczucie było bardzo słabe. Ważnym czynnikiem wyznaczającym praktyczny zakres władzy urzędników była powierzchowność oraz często epizodyczny charakter nadzoru ze strony rządu centralnego. Wiktor Amadeusz II, który w roku y3 przybył na Sycylię, był pierwszym władcą odwiedzającym wyspę od roku 1535. Żaden brytyjski monarcha przez całe XVIII stulecie nie był w Irlandii, Szkocji i Walii. To samo odnosiło się do większości obszarów Anglii i Francji. Franciszek Lotaryński odwiedził swoje wielkie księstwo toskańskie tylko raz w czasie całego panowania (y3~-y65). Nie lepiej było na szczeblu ministerialnym, gdzie także często brakowało ciągłości i nadzoru. Wielu ministrów szybko znikało ze sceny politycznej bądź skupiało swą uwagę na dworskich intrygach. We Francji, gdzie między rokiem y5 a y89 było 24 ministrów finansów, dużą władzę mieli stali urzędnicy ministerstwa. Urzędnicy tego szczebla dzięki swojemu doświadczeniu mogli z powodzeniem utrzymać urząd, nawet jeśli nie był ich własnością.
Owcześni komentatorzy często wyrażali pogląd, że rządy centralne cierpią na niedostatek ludzi o odpowiednich talentach i kwalifikacjach, zdolnych objąć stanowiska ministrów bądź wyższych urzędników. Podobną tezę wysuwano w Hiszpanii w roku y5o czy w Sabaudii-Piemoncie na początku lat osiemdziesiątych. Brak odpowiednich kadr odgrywal, jak się wydaje, szczególną rolę zwłaszcza w Rosji, dlatego też Piotr I poświęcał wiele uwagi sprawom edukacji i szkolenia urzędników.
Powszechnym zjawiskiem w kręgach europejskiej administracji była korupcja; następstwo znaczenia podatkowych dochodów skarbu jako źródła łatwo dostępnego bogactwa, posesywnych postaw wobec zajmowanych urzędów oraz powszechnej praktyki wynagradzania urzędników za pomocą prawa przejmowania części dochodów z piastowanych urzędów.
444 12. Rządy i administracja
Piotr I był przerażony rozmiarami korupcji w Rosji. Aby rozwiązać ten problem, powołał specjalnych inspektorów, a następnie sieć prokuratorów, równoległą do lokalnej administracji, podporządkowanych prokuratorowi generalnemu. Jednak walka z korupcją okazała się zadaniem bardzo trudnym. Praktyki korupcyjne stanowiły wyraz silnie rozwiniętych postaw wśród administracji, największe zaś korzyści z tego procederu czerpały zwykle osoby zajmujące eksponowaną pozycję społeczną i piastujące najważniejsze urzędy bądź dysponujące znaczną władzą polityczną. W Toskanii wśród winnych korupcji przeważali szlachta sprzeniewierzająca corocznie nieduże sumy na finansowanie stosownego stylu życia. Wielcy książęta z rodu Medyceuszy puszczali takie występki płazem, nie chcąc drażnić arystokracji, jednak Franciszek Lotaryński, który pragnął wprowadzić w księstwie bardziej bezosobowy, biurokratyczny i scentralizowany styl pracy administracji, odrzucał argument, że kara za przestępstwa popełnione przez pojedyncze osoby spadnie w istocie na całe rody. Z drugiej strony energiczne egzekwowanie praw antykorupcyjnych napotykało pewne realne ograniczenia, ponieważ wielki książę nie mógł sprawować władzy bez współpracy z możnymi poddanymi. W okręgu Armagh w Irlandii ród Cust zgromadził ogromny majątek, wykorzystując stanowisko lokalnych poborców podatków. Wobec skandalicznego poziomu korupcji Henry Cust został w roku yói pozbawiony urzędu poborcy, jednak nie spotkały go żadne sankcje finansowe ani społeczne i w roku y69 został nawet mianowany głównym szeryfem Armagh. Skuteczność antykorupcyjnych działań rosyjskiej prokuratury ograniczał fakt, że wielu jej urzędników piastowało równocześnie stanowiska w lokalnej administracji; praktyka ograniczona później przez księcia A.A. Wiaziemskiego, który w roku y6q. objął urząd prokuratora generalnego w miejsce poprzednika zwolnionego za malwersacje. Rosyjska prokuratura cierpiała jednak na brak wykwalifikowanych urzędników, a wielu prokuratorów przyjmowało łapówki i nadużywało władzy.
Podatność na korupcję to tylko jeden z wielu aspektów etosu ówczesnej administracji, stąd nie można zastosować wobec niej dzisiejszego rozumienia pojęcia biurokracji. Struktury administracyjne odzwierciedlały wartości i zasady funkcjonowania całego systemu społecznego. Nominacja na urząd lub awans częściej wynikały z pozycji społecznej kandydata, mechanizmów patronatu oraz dziedziczenia niż wykształcenia i kwalifikacji albo obiektywnych zasług. Tradycyjne przekonania społeczne, rola patronatu, polityczne znaczenie stanowisk administracyjnych oraz fakt, że stwarzały one szanse osiągania korzyści majątkowych, legalnych i nielegalnych, powodowały, iż wyższe stanowiska w administracji zajmowali z reguły ludzie utytułowani. Stanowiska umożliwiające wprowadzanie niezbędnych reform często piastowali w rezultacie dżentelmeni-amatorzy, bez powołania lub zdolności, a nie profesjonalni eksperci. Wykwalifikowani
Instytucje administracji państwowej 445
podwładni zwykle mieli zbyt skromną pozycję społeczną, by móc wywierać realny wplyw na dzialalność urzędów, zjawisko dość naturalne w systemie społecznym, w którym obyczaj stanowił zarazem źródło respektu i autorytetu w sensie prawnym. Za wzór skuteczności powszechnie uchodziła administracja pruska, choć rzeczywiście działali w sposób lepiej zorganizowany niż administracja w innych krajach, w zakresie rekrutacji urzędników nadal podlegali głównie wpływom patronatu, związków przyjacielskich i rodzinnych, kosztem ludzi kompetentnych i utalentowanych. Ponieważ próby zmuszenia nieco ociężałej machiny administracyjnej do skuteczniejszych działań i bardziej elastycznego reagowania na życzenia monarchy nie przyniosły pożądanych rezultatów, Fryderyk II starał się pomijać istniejące instytucje i tworzyć nowe struktury administracyjne i departamenty podległe bezpośrednio monarsze, jak w przypadku akcyzy w roku y66.
W całej Europie urzędnicy uważali się raczej za właścicieli piastowanych urzędów niż podwładnych; działali w ramach systemu, w którym odpowiedzialność urzędników miała charakter bardziej polityczny niż prawny, a władza i kompetencje byty raczej rozproszone niż scentralizowane. Taka sytuacja sprzyjali sporom kompetencyjnym. Na poziomie lokalnym organy administracji funkcjonowały za pomocą różnych instytucji, o często niesprecyzowanym zakresie kompetencji, a ich działalność grzęzła w labiryncie miejscowych zwyczajów i stosunków społecznych. Nierzadko dochodziło do konfliktów, jak choćby w przypadku sporu dotyczącego handlu w Trieście w latach sześćdziesiątych między austriacką Radą Handlu a Skarbem nadzorującym cło i akcyzę. Spory między przedstawicielami władz centralnych i lokalnych oraz między poszczególnymi instytucjami były tylko jednym z przejawów licznych różnic interesów i poglądów, istniejących w łonie większości osiemnastowiecznych organów władzy kościelnej i świeckiej, centralnej i lokalnej. Następstwa tych konfliktów bywały częśto niebezpieczne, jak w przypadku paraliżującej rywalizacji między instytucjami diecezji Rennes, która nie słabła nawet w trakcie powszechnego głodu. Jednakże spory należy traktować jako integralną cechę każdego systemu władzy - zwłaszcza opartego na przywileju i precedensie - a nie specyficzną cechę rządów tego właśnie okresu. Ponieważ większość organów władzy była uwikłana w konflikty, działania agend rządu centralnego często wywierały istotny wpływ na losy innych instytucji. Przydawało to większej wagi ich poczynaniom i zapewniało poparcie przynajmniej jednej ze stron w każdym sporze, ale również skłaniało instytucje i grupy nacisku nie należące do agend administracji centralnej do poszukiwania nieformalnych powiązań z jej członkami oraz odgrywania pewnej roli w personalnych, frakcyjnych i instytucjonalnych rozgrywkach toczących się za fasadą rządu centralnego. Królewscy urzędnicy i kupcy w Troyes we Francji zwrócili się do króla z prośbą
446 12. Rządy i administracja
(pozytywnie rozpatrzoną w roku y~3) o wydanie edyktu rozstrzygającego spór, do kogo należy wladza w mieście. Zależności między sporami toczącymi się w obrębie administracji centralnej a konfliktami w innych dziedzinach życia społecznego stanowią jeden z podstawowych aspektów dziejów osiemnastowiecznej administracji, a tym samym można je postrzegać jako istotny element "politycznej" historii struktur administracyjnych.
Pod względem politycznym ten splot wzajemnych zależności był zjawiskiem korzystnym dla rządu centralnego: przysparza) mu sojuszników, a zarazem powodował, że wiele sporów, w które był zaangażowany, skupiało się głównie wokół kwestii lokalnych. Na przykład problemy związane z budową nowych dróg w okolicach Auch i Pau w południowo-zachodniej Francji ogniskowały się przede wszystkim wokół miejscowych konfliktów, w których opozycja wobec rządu centralnego odgrywała rolę drugorzędną. Z drugiej strony powiązania tego rodzaju znacznie utrudniały wprowadzanie wszelkich reform z powodu oporu lokalnych wladz i urzędników. Intendenci Ludwika XV i Ludwika XVI spędzali więcej czasu w poszczególnych generalites niż ci sami urzędnicy Ludwika XIV, a tym samym byli mniej uzależnieni od patronatu któregoś z ministrów. Stając się w większym stopniu członkami miejscowych społeczności, chętniej przyjmowali lokalny punkt widzenia. Nadal jednak przemierzali obszar kilku prowincji bądź wracali do Paryża, by zasiadać w królewskich radach. Wielu intendentów sprzeciwiało się zmianom wprowadzanym przez Neckera za jego pierwszej kadencji na stanowisku ministra finansów. Podobnie jak wielu innych królewskich urzędników intendenci mieli prawo mianować swoich podwładnych i z reguly obsadzali stanowiska członkami miejscowych rodów; rodzina Paillot przez cale stulecie odgrywala rolę lokalnego przedstawiciela intendenta w Troyes. Choć nie były to urzędy dziedziczne, często zajmowali je członkowie tego samego rodu. Brak nadzoru ze strony rządu Neapolu nad miejscowymi urzędami celnymi prowadzi) do korupcji i podporządkowania ich działalności lokalnym grupom interesu. Królewska komisja wizytująca w latach I'~70-I7'~I duńską Islandię odebrała liczne skargi na temat niesprawiedliwości miejscowych urzędników oraz ciężarów nakladanych na chłopów przez właścicieli ziemskich. Urzędnicy islandzcy, wywodzący się z rodów, do których należała większość prywatnych majątków ziemskich na wyspie, pilnie strzegli swoich przywilejów, zwłaszcza zwolnień podatkowych, dzierżyli jako lenno większość ziem kościelnych i koronnych oraz blokowali możliwość zadość uczynienia skargom chłopskim. Sytuacja panująca na Islandii stanowi dobry komentarz do zalecenia, jakie Fryderyk Wilhelm I umieści) w swoich instrukcjach dla następcy tronu z roku I722: urzędników zarządzających domeną królewską nie należy zatrudniać w ich stronach rodzinnych. Problemy władz lokalnych oraz królewskich
Instytucje administracji państwowej 447
urzędników w prowincjach wyjaśniają, dlaczego wielu wladców, jak choćby Katarzyna II, wolalo poslugiwać się specjalnymi komisjami, stanowiącymi reakcję rządów na brak wykwalifikowanych kadr w administracji lokalnej oraz często jedyny sposób osiągnięcia choćby niewielkiego stopnia centralizacji. Piotr I przekonał się, że nie tylko trudno znaleźć w gronie szlachty osoby nadające się do piastowania stanowisk w administracji prowincjonalnej, ale także nakłonić już mianowane do objęcia urzędów. Poważną przeszkodą w działalności Kolegiów zajmujących się finansami państwa okazaly się problemy, jakich nastręczało organom władz lokalnych prowadzenie rachunków, w rezultacie Piotr pragnąc poprawić skuteczność działania miejscowej administracji, musiał korzystać z pomocy armii. Istotnym zjawiskiem utrudniającym wprowadzanie reform była także kwestia nieufności społeczności lokalnych do administracji centralnej, traktujących przeważnie rząd centralny jako kosztowne, skorumpowane i zbyt rozbudowane obce ciało, a jego politykę i aspiracje jako źródło poważnego zagrożenia.
Jeśli lokalna administracja często pozostawała głucha na instrukcje władców i ministrów, to to samo odnosiło się do wielu instytucji administracji centralnej. Kluczowym elementem systemu administracyjnego był dwór królewski, centrum rozgrywek politycznych, mające swój udział w kształtowaniu celów, sposobów postępowania i składu osobowego administracji centralnej. Zważywszy na struktury i postawy zarówno dworów, jak i społeczeństwa, "absolutni" władcy dużych państw mogli co najwyżej dążyć do osiągnięcia delikatnej równowagi między rywalizującymi frakcjami. Wydaje się, że wielu monarchów miało dość ograniczony wpływ na toczące się na dworze rozgrywki polityczne oraz politykę rządu. Za panowania Fryderyka I (i688-y3) aktywność centralnej administracji Prus byla zdominowana przez wpływy faworytów, chwiejność polityki, korupcję, intrygi toczące się za plecami władcy oraz powszechne przekonanie o słabości monarchy: Nie sposób było przewidzieć, w jakim kierunku pójdą zainteresowania poszczególnych władców; z kolei panującym niełatwo przychodziło zapewnić ciągłość polityki państwa, ponieważ nie od razu mogli zinstytucjonalizować fakt objęcia władzy. Znaczenie indywidualnych postaw władców, a co za tym idzie braku ciągłości w polityce, zachęcało wiele postaci sceny politycznej, którym nie dopisała fortuna, czy to w zakresie patronatu, czy pozycji politycznej, u aktualnie panującego, do niecierpliwego wyczekiwania objęcia władzy przez jego następcę. Obawy przed dzialaniem tego mechanizmu skłoniły Piotra I, na przykład, do wydania rozkazu sprowadzenia z zagranicy carewicza Aleksego, który uciekł z Rosji, sprzeciwiając się modernizacyjnej polityce ojca, a następnie poddania go śledztwu i stracenia w roku y8. Wielu władców wyróżniali wyraźna niekonsekwencja w metodach prowadzenia polityki wewnętrznej. Znamienną cechę państw tego okresu stanowiło
448 12. Rządy i administracja
napięcie między dążeniem do unormowania procesu sprawowania wladzy za pomocą wprowadzania uniwersalnych procedur administracyjnych a osobistą interwencją monarchy. W dodatku w systemie, w którym tak istotne znaczenie migla osobista przychylność panującego, władza niekoniecznie wynikali z piastowania formalnego urzędu i tylko monarcha mógł skutecznie odgrywać rolę arbitra, a ograniczony zakres kompetencji poszczególnych instytucji zmuszał wladców do działania. Utrzymanie autorytetu instytucji, pozycji ministerstw czy znaczenia edyktów wymagalo nieustannej przychylności monarchy. Wielu ministrów, na przykład Tanucci w Neapolu w roku y~6, upadło z powodu utraty poparcia króla albo członków jego rodziny. Piotr I często podejmowal decyzje będące zasadniczo w gestii kolegiów oraz byl odpowiedzialny za koordynację ich prac i ustalanie ogólnego kierunku polityki. Urzędy nabierały znaczenia, ponieważ obsadzali je królewscy faworyci, królewskie fawory ograniczały autonomię instytucji, podobnie jak procedury mianowania i awansowania na urzędy, przy czym znaczne wpływy mieli często ludzie z bliskiego otoczenia monarchy, jak choćby Aleksy Makarow, prywatny sekretarz Piotra I i Katarzyny I.
Znaczenie patronatu i rywalizacji dworskich frakcji oraz niepewna pozycja większości ministrów sprzyjała faworyzowaniu krewnych i klienteli politycznej. Sytuację pogarszali świadoma polityka niektórych monarchów - Karola VI, Piotra I czy Ludwika XIV - którzy dla zapewnienia sobie dostępu do różnych opinii i wzmocnienia osobistej władzy pozwalali na rywalizację dworskich koterii.
Jednak nawet jeśli wladcy w pelni panowali nad swoimi dworami, a ministrowie zachowywali mocną pozycję, centralne instytucje i ich urzędnicy często nie reagowaly na żądania monarchy, zwlaszcza jeśli dotyczyly zmiany dotychczasowych obyczajów. Karol XII nie był osamotniony w opinii, że jego urzędnikom brakuje zaangażowania w pracy. Niezadowolenie z działania administracji centralnej byto przyczyną wielu zasadniczych reorganizacji, jak choćby reform Piotra I czy Fryderyka Wilhelma I. Niemniej z pewnością nie należy przesadnie wyolbrzymiać reformatorskich zapędów monarchów w administracji centralnej lub utożsamiać zmian z reformami. Nie można też powiedzieć, że monarchowie, którym nie udalo się niczego dokonać w tej dziedzinie, zaslugują na krytykę. Istniały istotne racje polityczne przemawiające za wątpliwościami co do powodzenia wielu reform, podobnie jak podstawy do tego, by kwestionować możliwość znacznej poprawy funkcjonowania administracji. Brak zasadniczych przemian w administracji nie ograniczał się do Francji ancien regime'u; podobnie było także w innych krajach, w Prusach Fryderyka II czy w Wielkiej Brytanii za panowania dynastii hanowerskiej.
Proces rządzenia: poszukiwanie konsensusu 449
Proces rządzenia: poszukiwanie konsensusu
Problemy związane ze sprawowaniem władzy nie sprowadzały się tylko do trudności finansowych, klopotów z przestrzeganiem prawa, niesprawnego aparatu urzędniczego, rywalizacji frakcyjnych i oporu społeczności lokalnych. Poważnym utrudnieniem były także kontrowersje religijne, spory w łonie Kościołów czy zaburzenia polityczne. Dotyczylo to zresztą nie tylko rządów centralnych. Wobec podobnych problemów stawały wszystkie ważniejsze instytucje, a także właściciele ziemscy, o ile tylko próbowali godzić tradycyjne zwyczaje i przekonania z dążeniem do osiągnięcia określonych celów. Nie tylko majątek Glengary w Szkocji, w którym dzierżawcy bezprawnie ścinali drzewa w roku i~69, miał trudności ze sprawowaniem nadzoru nad poddanymi. Kłopoty z nadzorem, wspólny problem wszystkich instytucji epoki, wiązały się ze stosunkowo niewielką liczebnością personelu. W roku y65 biurokracja wielkiego księstwa Toskanii liczyła jedynie 1335 osób, hiszpańskie Ministerstwo Marynarki zatrudniało w roku yso w Madrycie około ao osób, w roku y9o, 30-35, włączając w to sprzątaczki. W roku i8oo w brytyjskim Foreign Office (Ministerstwo Spraw Zagranicznych) pracowało jedynie i2 urzędników, w Ministerstwie Wojny zaledwie sześciu.
Usiłując uporać się z podobnymi problemami, a także różnorodnymi sugestiami na temat kierunku polityki oraz sprzecznymi oczekiwaniami dotyczącymi praktycznej realizacji idealu dobrego monarchy, władcy starali się zapewnić sobie przyzwolenie i współpracę osób oraz instytucji mających władzę i autorytet na terenach, nad którymi panowali. Warunki, w jakich przychodziło im realizować to zadanie, byly bardzo zróżnicowane; głównie z powodu odmienności ustrojowych oraz instytucjonalnych między poszczególnymi krajami, a także różnic talentów politycznych poszczególnych monarchów, ich ministrów oraz osób, z którymi musieli współpracować. Ważną rolę odgryZvaly trudne do przewidzenia okoliczności natury politycznej, jak choćby rodzaj problemów, z jakimi przychodziło się borykać poszczególnym władcom oraz ich aspiracje. Niemniej przy tak różnorodnych uwarunkowaniach, poszukiwanie konsensu i współpracy stanowiło główny wątek osiemnastowiecznej praktyki politycznej. Co nie znaczy, źe podobne miejsce zajął w pracach historyków, skoncentrowanych głównie na analizie rozbieżności i konfliktów, a tym samym zajętych głównie pytaniem o źródła problemów ancien regime'u z pominięciem kwestii, jak to się działo, że w ogóle funkcjonował. Widać to zwłaszcza w sposobie ujmowania stosunków między monarchami a instytucjami przedstawicielskimi. Większość badaczy zakłada, że ich wzajemne stosunki miały charakter konfliktu, a co za tym idzie, że instytucje przedstawicielskiej sejmy, Stany i parlamenty, tylko wtedy działały zadowalająco z punktu widzenia monarchów, jeśli były słabe, nie były zwoływane lub ich w ogóle
,9 Luropu XVIII wieku
450 12. Rządy i administracja
nie było. Niewątpliwie część władców przyjmowała właśnie taki punkt widzenia. Pretensje niektórych instytucji stanowych do sprawowania władzy politycznej i administracyjnej przysparzały poważnych trudności rządzącym, nic więc dziwnego, że wielu władców w praktyce zawieszało ich istnienie. Francuski minister spraw zagranicznych Torcy odrzucił w roku y2 projekt zwołania Stanów Generalnych argumentując, że "wydarzenia minionych epok dowiodły, iż tego rodzaju zgromadzenia niemal zawsze stają się źródłem problemów, ostatnie zaś Stany Generalne zwołane w roku i6i4 doprowadziły do wybuchu wojny domowej [...] jako że Stany Generalne nie były zwoływane przez niemal stulecie, w rezultacie faktycznie zostały zniesione". ZI Istotnie, miały się zebrać dopiero w roku y89, a i to jako środek nadzwyczajny. Większą rolę w osiemnastowiecznej Francji odgrywały parlamenty. Sejm badeński, który po raz ostatni zebrał się w roku r66a, nie został ani razu zwołany przez całe XVIII stulecie. Portugalskie kortezy nie zbierały się w latach 1698-i8ao i to mimo faktu, że kortezy z lat i69~-1698 zgodziły się na wzrost opodatkowania. Kosma III, książę Toskanii, zwołał Senat księstwa jedynie raz. W Wirtembergii, gdzie Zgromadzenie Stanowe uchwalało bezpośrednie podatki i przy pomocy własnych urzędników nadzorowało ich ściąganie, nieustannie wybuchały spory z książętami domagającymi się coraz więcej pieniędzy. W trakcie jednego z takich sporów, w roku y64, kiedy to zamieszki na tle podatkowym doprowadziły do użycia wojska oraz interwencji Rady Dworu, sądu Cesarstwa, książę Karol Eugeniusz oświadczył ponoć: "Państwo to ja." 22
Stany Wirtembergii zdołały przetrwać wszystkie groźne momenty; złożyło się na to kilka czynników: przypadkowa śmierć kilku książąt, niepopularność panującej od roku y33 dynastii katolickiej, silna konstytucyjna i instytucjonalna pozycja Zgromadzenia Stanowego, a zwłaszcza rola, jaką odgrywało w ściąganiu podatków, oraz ochrona gwarantowana przez ustrój Cesarstwa i jego instytucje, a także gotowość innych mocarstw do interwencji. Natomiast w innych państwach Europy instytucje przedstawicielskie przetrwały nie tyle dzięki udanym aktom oporu wobec władcy, ile z racji szacunku dla ich pozycji konstytucyjnej oraz roli, jaką odgrywały w uzyskiwaniu poparcia poddanych. Wśród większych państw Europy najsilniejszą pozycją cieszyły się w Wielkiej Brytanii, Polsce, Zjednoczonych Prowincjach i Szwecji, dość istotne znaczenie miały jednak także na ziemiach Habsburgów, w większości krajów Cesarstwa oraz w niektórych prowincjach Francji. Natomiast w ogóle nie istniały bądź faktycznie nie funkcjonowały w większości krajów włoskich, w Hiszpanii i w Rosji, choć Katarzyna II usiłowała stworzyć instytucję na wzór Zgromadzenia Stanowego.
Zapewne najlepszym przykładem roli Zgromadzenia Stanowego w dziele tworzenia potęgi państwa było znaczenie poparcia Parlamentu
Proces rządzenia: poszukiwanie konsensusu 451
dla powołania, a następnie obsługi brytyjskiego skonsolidowanego funduszu długu narodowego. Istnienie funduszu stanowiło zarazem źródło finansowej siły i elastyczności działania brytyjskiego rządu oraz efekt współpracy Korony i klasy politycznej, współpracy, która znajdowała odzwierciedlenie w konstytucyjnej pozycji Parlamentu oraz w polityce kolejnych ministrów. Także inne instytucje przedstawicielskie, choć w mniejszym zakresie, mogły przyczyniać się do wzmacniania siły państwa i odgrywać rolę ośrodków współpracy. W sumie największe znaczenie miały instytucje stanowe, które obok wladzy uchwalania podatków odpowiadały za ich ściąganie, dysponując odpowiednim aparatem wykonawczym. W sensie politycznym taka sytuacja zapewniała im trwałe istnienie, ponieważ oznaczali, że Zgromadzenie Stanowe może spełniać funkcję organu wladzy wykonawczej, a tym samym, o ile udzielalo mu swego poparcia, służyć za narzędzie władzy panującego. Dużą rangę miały instytucje przedstawicielskie w krajach Habsburgów. W ziemiach czeskich Sejmy prowadzily aktywne prace legislacyjne, ściągały podatki, wydawaly akty prawne dotyczące gospodarki, zdrowia i bezpieczeństwa publicznego. Józef I, cesarz w latach I'JOS-I7I I, często chwalil przed swymi ministrami Stany czeskie i jakkolwiek cieszył się reputacją monarchy pragnącego ograniczyć wladzę Stanów, szanował ich prawa, zarzucając m.in. plany wprowadzenia powszechnej akcyzy ściąganej przez królewskich urzędników czy aktualizacji rejestrów gruntowych w Tyrolu óraz w Dolnej i Górnej Austrii. Powołanie stałego organu wykonawczego Stanów czeskich w roku y4 jeszcze bardziej wzmocniło ich pozycję. Karol VI zamiast ujednolicać instytucje stanowe w dziedzicznych ziemiach Habsburgów, co mogłoby przyczynić się do wyrównania podstawy bezpośredniego opodatkowania, jak proponowano w roku y4, wolał negocjować z każdą z nich oddzielnie; podobnie uczynił w sprawie zgody na sankcję pragmatyczną na początku lat dwudziestych. Hrabia Lothar Kónigsegg, mianowany w roku y4 gubernatorem austriackich Niderlandów, otrzymał polecenie wprowadzania możliwie minimalnych zmian. Za panowania Marii Teresy administracyjna rola Stanów częściowo osłabła, choć zadłużenie Korony i praktyka zaciągania pożyczek pod gwarancje Zgromadzeń Stanowych przyczyniła się do pewnego wzrostu ich znaczenia politycznego w trakcie wojny siedmioletniej oraz po jej zakończeniu. Charakter stosunków między rządem centralnym a Stanami był dość zróźnicowany w zależności od prowincji, konkretnych spraw oraz urzędników, którzy się nimi zajmowali. Niemniej nadal jednym z najważniejszych wątków pozostawali kwestia wspólpracy. Zważywszy na to, że Zgromadzenia Stanowe oraz ich urzędnicy byli zwykle typowym narzędziem realizacji polityki administracji centralnej, należy raczej traktować je nie tyle jako rywala, ile element struktur wladzy wykonawczej. Spory dotyczące dzialalności Stanów często prowadziły do podzialów w obrębie administracji centralnej, co w pewnej
452 12. Rządy i administracja
mierze odzwierciedlało związki o charakterze patronatu, wykluczające możliwość ostrego oddzielania struktur i interesów rządu centralnego oraz lokalnego aparatu władzy. Spór dotyczący prawa ściągania podatków w prowincji Hainaut w austriackich Niderlandach, jaki wybuchl w roku y23, skłonił księcia Aremberg, występującego w imieniu Stanów, do wykorzystania swoich wpływów w Wiedniu w celu zmiany decyzji podjętej przez władze w Brukseli. Józef II z powodu swoich bardziej autokratycznych skłonności oraz przekonania, że jego zamierzenia nie znalazłyby uznania Stanów, traktowal je znacznie surowiej. Choć poparł powstanie Sejmu galicyjskiego we Lwowie, to kompetencje tego Sejmu byty poważnie ograniczone, a wszystkie kwestie podatkowe pozostawały pod kontrolą urzędników monarchii. Leopold II przyznawał Stanom rolę raczej narzędzia wykonawczego niż organu legislacyjnego.
W Prusach Stany zachowaly pewne funkcje, jednak trudno powiedzieć, by były równymi partnerami dla panującego. W instrukcjach z roku y22 dla swego następcy Fryderyk Wilhelm I podkreślał, że monarcha musi zdecydowanie zachować osobistą władzę w Prusach Wschodnich i że nie można dopuścić do ponownych rządów Stanów w tej prowincji. Fryderyk II nie miał wiele szacunku dla instytucji stanowych, pisząc w roku y~2, że prędzej podjąłby się prac Herkulesa, niż próbowałby nakłonić Sejm szwedzki do posluchania głosu rozumu. Stany odległych prowincji zachodnich, zwłaszcza Kleve, miały szerszy zakres władzy. Natomiast w sąsiedniej Saksonii Stany zachowały większość prerogatyw, głównie w sprawach finansowych, wywierając wplyw na działalność Tajnej Rady elektora. W na poły autonomicznych saskich Łużycach Stany cieszyły się znacznym samorządem. Podobnie zróżnicowana byla sytuacja we Włoszech. W Piemoncie konstytucyjnej pozycji miejscowych wladców nie ograniczaly żadne instytucje stanowe porównywalne pod względem znaczenia do sycylijskiego parlamentu, senatu Mediolanu czy Congregazione w Mantui, slużących obronie interesów warstw uprzywilejowanych. Stany Sabaudii, Piemontu i Nicei przestały zbierać się jeszcze przed końcem XVII stulecia. Senat mediolański, ciało sądownicze zdominowane przez miejscową szlachtę, uzyskał nawet w latach y~o-yn większy zakres jurysdykcji w wyniku przebudowy publicznej administracji w Lombardii, jednak w roku y86 został zniesiony przez Józefa II w ramach ponownej reorganizacji administracji księstwa.
Sytuacja we Francji była bardziej zlożona. O ile Stany, zgromadzenia przedstawicielskie, istniały tylko w niewielu prowincjach, cała Francja była podzielona między t2, a po przylączeniu Lotaryngii t3 parlamentów. Podobnie jak w przypadku większości instytucji ancien regime'u ich organizacja odzwierciedlała warunki panujące w danym regionie i była dość zróżnicowana. Pod względem znaczenia politycznego i prawnego, a także obszaru jurysdykcji najważniejszy był parlament Paryża. Par
Proces rządzenia: poszukiwanie konsensusu 453
lamenty, "suwerenne" trybunały, spełniające funkcję ostatecznych sądów apelacyjnych, miały za zadanie rejestrację edyktów, które zyskiwały dzięki temu moc prawną, oraz dysponowaly prawem do ich krytykowania za pomocą remonstrancji. Konflikty między monarchią a częścią prowincjonalnych Zgromadzeń Stanowych i parlamentów skupiały na sobie uwagę opinii publicznej, toteż wielu współczesnych, a za nimi część historyków, postrzegało wydarzenia we Francji głównie przez pryzmat ścierania się poglądów oraz instytucjonalnej opozycji wobec władzy i autorytetu monarchii. W roku y54 Fryderyk II porównując Prusy i Francję pisał: "Nie mamy tutaj nieznośnych księży ani upartych parlamentów." Louis Sebastien Mercier dowodzil w roku y~5 w "Journal des Dames", że tylko zdecydowanie parlamentów uratowało historycznie Francję przed despotyzmem. Ludwik XV osobiście dziękował w roku yn Karolowi III za przejawy troski o zachowanie pozycji francuskiego monarchy w okresie "trudności wewnętrznych wywolanych przez moje parlamenty" oraz "szczodrą ofertę pomocy, jeśli byłoby to niezbędne, w walce z nieposłuszeństwem ludzi o złych intencjach". Rok później postrzegając przewrót Gustawa III w Szwecji jako zwycięstwo autorytetu monarchii, porównywał go z sytuacją panującą we Francji.23 W parlamentach wiele mówiono pod koniec XVIII stulecia o le despotisme ministeriel, despotyzmie ministrów. W roku y64 parlament Paryża ostrzegał Ludwika XV przed ludźmi dążącymi do zastąpienia monarchii absolutnej przez władzę despotycznego rządu.
Osiemnastowieczna Francja rzeczywiście stała się widownią wielu poważnych starć między królewską administracją a Stanami i parlamentami. Wyraźny opór wobec wladzy Wersalu stawiały Stany Bretanii, w polowie stulecia doszło też do poważnego starcia w kwestii nakładania podatków w Langwedocji, jakkolwiek konflikt langwedocki był stosunkowo mniejszej wagi w porównaniu z problemami w Bretanii. W latach i6~3-y3 Ludwik XIV ani 'razu nie przekroczył progu Grand-Chambre parlamentu w Paryżu, udzielając jedynie w akcie najwyższej łaski uroczystych audiencji jego delegatom. Rok i6~3 przyniósł ostatni za panowania Ludwika akt lit de justice, procedury polegającej na tym, że król osobiście poleca parlamentowi zarejestrować jakieś prawo. Wykluczając Filipa V z sukcesji tronu Francji, Ludwik podważył podstawowe zasady prawomocności sukcesji dynastycznej; w roku y4 wydatnie wzmocnił prawną pozycję swoich bastardów, podnosząc ich do godności książąt krwi oraz włączając w porządek sukcesji. Zaden z tych aktów nie mial sankcji lit de justice; "związek Korony i Parlamentu symbolizowany przez lit de justice w Grand-Chambre Pałacu Sprawiedliwości został zerwany." 24
Sytuacja zmieniła się po śmierci Ludwika XIV. W roku y5 parlament Paryża odłożył na bok jego testament ograniczający wladzę regenta, księcia Orleanu, w zamian Orleańczyk zniósl prawo z roku i6~3
454 12. Rządy i administracja
oraz ponownie zezwoli) parlamentom na zgłaszanie remonstrancji przed rejestracją praw. Jednak już w roku y8 regent polecił w sposób bardziej rygorystyczny zdefiniować prawo do remonstrancji, a w roku y2o parlament Paryża zostal zesłany do Pontoise. Podobnie jak w dziedzinie administracji, reakcja przeciw polityce Ludwika XIV okazala się krótkotrwała; książę Orleanu praktycznie odwróci) swoją wcześniejszą politykę o i8o stopni. Do polowy stulecia kwestia kompetencji parlamentów prowincjonalnych nie odgrywala zasadniczo większej roli, podobnie większych trudności nie stwarzał także parlament Paryża, z wyjątkiem lat y3o-y32. Zarzewiem poważnych sporów konstytucyjnych okazały się poglądy jansenistów. W styczniu y3i roku w odpowiedzi na remonstrancje parlamentu Paryża Ludwik XV stwierdzi), że funkcja parlamentu sprowadza się do roli narzędzia, za pomocą którego monarcha obwieszcza swoją wolę. Król anulował dekrety parlamentu w kwestiach kościelnych, paryscy sędziowie ogłosili strajk. Ludwik odmówi) im audiencji w celu wysłuchania skarg. W roku i~32 wzrost napięcia doprowadzi) najpierw do strajku sędziów, a następnie, gdy parlament, mimo lit de justice, odmówił zarejestrowania deklaracji dyscyplinującej, do wygnania wielu jego członków. Nie należy jednak przeceniać skali konfliktu, który zażegnano pod koniec roku. Sędziowie zostali wezwani z powrotem do Paryża, a król wycofał dyscyplinującą deklarację. Pierwotna przyczyna sporu dotyczyła bardziej kwestii kościelnych niż ustrojowych, a wieloma czołowymi mówcami paryskiego parlamentu kierowały głównie namiętności o charakterze religijnym. Pucelle, Tioton i Fornier de Montagny byli częstymi gośćmi na cmentarzu Św. Medarda. Parlament skazał na spalenie ~udicium Francorum, poprawionej wersji przypisywanego parlamentowi Paryża pamfletu z czasów Frondy. Jak głosi) pamflet, parlament reprezentuje naród i ma obowiązek stać na straży interesów ludu, jego praw i prerogatyw - których ten ostatni nigdy zresztą nie miał.
W ciągu kilku następnych lat nie byto większych sporów. W roku y33 remonstrancje przeciw nałożeniu podatku wojennego, dixieme, były dość umiarkowane w tonie. Kolejne protesty przyniosło wprowadzenie w roku y49 podatku vingtieme. Nawołując do ograniczenia rządowych ekspensów i niższych podatków, parlament Paryża domaga) się przekazania prawa nadzoru polityki finansowej suwerennym sądom. Jednak najbardziej sporne znów okazały się kwestie natury eklezjastycznej. W latach pięćdziesiątych trzykrotnie doprowadziły do zawieszenia działalności sądowniczej parlamentu Paryża, dwa razy do skazania sędziów na wygnanie, raz do masowej rezygnacji z piastowanego urzędu. Zasada lit de justice, skuteczna w sporach dotyczących kwestii finansowych, okazała się zawodna w sprawach kościelnych. Znaczenie tych konfliktów pozostaje kwestią sporną. Niektórzy badacze w kryzysie z polowy stulecia dostrzegają zapowiedź przyszłych wydarzeń:
Proces rządzenia: poszukiwanie konsensusu 455
Podobnie jak gallikańsko-jansenistyczne krytyki episkopalnego despotyzmu poprzedzały oskarżenia o despotyzm formułowane wobec konkretnych poczynań monarchy, tak samo zacieranie się różnic pojęciowych między despotyzmem a absolutyzmem pojawiło się najpierw w kontekście funkcjonowania Kościoła, po czym zostalo przeniesione na ogół stosunków między królem a poddanymi. [...] pod powierzchnią rytualnych parlamentarno-jansenistycznych apeli do "Księcia", dotyczących kształtu stosunków między Kościołem a monarchią, słychać w istocie na pół świadome odwoływanie się protestujących do władzy parlamentu, a za nią do władzy całego spoleczeństwa.2s
Zdaniem innych badaczy świadectwa na rzecz tezy głoszącej, że członkowie parlamentów uznawali explicite bądź implicite pogląd o suwerenności narodu, w tym czy innym znaczeniu, są równie "słabe jak niejednoznaczne", a tym samym można mówić o "istnieniu zasadniczej, jakkolwiek nietrwałej, jedności francuskiego życia politycznego" oraz "dochodzącej do głosu po obu stronach tendencji do rozwiązywania konfliktów za pomocą negocjacji". Z6 W latach y~o-yn negocjacje się jednak załamaly. Poważny konflikt monarchii z parlamentem Paryża, który odmówił poddania się woli Ludwika XV, doprowadzil do wygnania sędziów i tzw. rewolucji Maupeou, od nazwiska kanclerza, który przeprowadził reorganizację pracy parlamentów. Kryzys stał się pobudką do ostrych polemik, w których zarysowały się dwa wyraźne obozy odmawiające wszelkich racji przeciwnikom. Zwolennicy Maupeou zarzucali parlamentom dążenie do podporządkowania społeczeństwa władzy dziedzicznej arystokracji, chęć ograniczenia władzy monarchy, brak odpowiedzialności, wrogość do Kościoła i obojętność dla dobra publicznego. Szczególnie ostro krytykowano błędy parlamentów w zakresie działalności sądowniczej, odmowę reformy prawa i systemu sądownictwa oraz współpracę z monopolistami w celu podniesienia ceny chleba. Stronnicy parlamentów przedstawiali je jako obrońców ludu przed arbitralną władzą królewskiej administracji. Podkreślając zasadniczą różnicę między rządami prawa a władzą monarchii, akcentowali potrzebę poddania społeczeństwa rządom prawa, w których działania administracji centralnej zostaną ujęte w ściśle określone ramy ustrojowe pod nadzorem niezależnego sądownictwa. Z'
Gwałtowność tej publicznej debaty nie powinna wszakże skłaniać do opacznych wniosków. Władze królewskie zdolaly przekonać wielu sędziów do współpracy w nowych sądach i mimo oskarżeń o ministerialny despotyzm nie odebrały parlamentom prawa rejestracji nowych aktów prawnych ani prawa do remonstrancji, nie wprowadzily także nowego, rządowego porządku prawnego. Ludwik XV pragnął jedynie sprawniejszego funkcjonowania istniejącego systemu. Kres sporom z początku lat siedemdziesiątych położył przypadek rozwiązujący wiele osiemnastowiecznych kontrowersji, czyli objęcie władzy przez nowego monarchę wraz
456 12. Rządy i administracja
z towarzyszącymi zmianami w zakresie patronatu, kierunków polityki i oczekiwań społecznych. Ludwik XVI, który wstąpił na tron w roku y~4, zdymisjonował Maupeou i zniósł wprowadzone przez niego reformy, przychylając się do rad nowo powołanego kontrolera generalnego Turgota, który uważał, że zdoła przeprowadzić swój program reform nie napotykając poważniejszej opozycji parlamentów. Uroczysty akt lit de justice zakończył opozycję parlamentu paryskiego do polityki Turgota; w latach y~4-y86 parlament paryski zachowywał większą rezerwę i umiar niż we wszystkich poprzednich dekadach; począwszy od lat czterdziestych. W pewnej mierze można to przypisać doświadczeniom związanym z okresem rządów Maupeou, jednak swój udział miał niewątpliwie fakt, że na tronie zasiadł nowy monarcha, który powołał nowych ministrów, oraz sukcesy Francji w wojnie o niepodległość Ameryki. Wzrost podatków z początku lat osiemdziesiątych przeszedł w, parlamentach bez większych trudności, jakkolwiek podnoszono je stosunkowo rzadko, Necker bowiem finansował wojnę głównie za pomocą pożyczek. Z pewnością większe podziały występowały w części parlamentów prowincjonalnych, przeciwnych zarówno poczynaniom intendentów, jak fiskalnym żądaniom władz centralnych, podobne konflikty nie były jednak niczym nowym i we wczesnych latach panowania Ludwika XVI można mówić o podziałach zarówno w obrębie poszczególnych parlamentów, jak i w skali całego kraju.
Skupianie uwagi na poważnych sporach sprawia, że łatwo można stracić z pola widzenia mniej spektakularne aspekty codziennej praktyki bądź okresy zgodnej współpracy. Parlamenty i Stany stanowiły dla Korony ważne źródło poparcia w dziedzinie sądownictwa, finansów i administracji. Dekrety administracyjne parlamentu paryskiego pomagały zapewnić stolicy dostawy żywności, drewna na opał oraz utrzymanie higieny miejsc publicznych, służyły wprowadzaniu regulacji dotyczących cechów, szpitali i więzień. Parlament dzielił w tej materii obowiązki z generalnym namiestnikiem policji paryskiej oraz z intendentami poza Paryżem.2g Wolter szydził, że w okresie zawieszenia działalności parlamentu Paryża w latach y53-1754 policja nadal spełniała swoje obowiązki, spokojnie handlowano na targowiskach, a koncyliacja i arbitraż zastąpiły poczynania sędziów. Mimo to, choć z racji zróżnicowań regionalnych oraz złożoności systemu administracji żadna z francuskich instytucji ani żaden urząd nie dysponował porównywalnym zakresem kompetencji jak niektóre instytucje w innych krajach, Wolter nie doceniał roli paryskiego parlamentu. Suwerenne trybunały, zwłaszcza parlamenty, dzięki swym uprawnieniom sądowniczym oraz policyjnym spełniały liczne funkcje administracyjne. Prowansalski parlament w Aix odegrał istotną rolę w organizacji działań zapobiegających rozprzestrzenianiu się epidemii dżumy z Marsylii w roku i~2o. Choć zachowywał spokój w latach
Proces rządzenia: poszukiwanie konsensusu 457
trzydziestych, w późniejszych latach panowania Ludwika XV sprzeciwiał się jego żądaniom fiskalnym, poczynając od podatku vingtieme. W zamian za ewentualne poparcie parlament w Aix osiągnął spełnienie niektórych innych żądań, m.in. prawnego uregulowania kwestii rekwizycji wojskowych oraz zniesienia podatku od eksportu oliwy z oliwek. Wskazuje to na faktyczną rolę kompromisu oraz ustępstw w wielu ówczesnych sporach. Publiczne deklaracje niezadowolenia miały służyć osiągnięciu ustępstw ze strony rządu, nie zaś wzbudzaniu masowego poparcia. W Prowansji proces wypracowywania kompromisu przebiegał łatwiej dzięki związkom parlamentu z administracją królewską. Symbolizowała je postać Jean-Baptiste des Gallois de Latour, który równocześnie piastował urząd intendenta prowincji i pierwszego przewodniczącego parlamentu. Oba stanowiska objął po nim jego syn, Charles, który był intendentem w latach I'~~-I'~'~I 1 I'~'~5-I')90 Oraz pierwszym przewodniczącym parlamentu od roku y48. Charles de Latour podkreślał, że można być równocześnie dobrym poddanym i dobrym Prowansalczykiem. Jako rzecznik swobody działania parlamentu oraz przeciwnik reform Maupeou w latach I'~'~I-I'~75 stracił na rzecz tego ostatniego stanowisko intendenta, jednak wszyscy pozostali królewscy ministrowie byli gotowi zaakceptować jego postawę. W Bretanii podobna praktyka kompromisu stanowiła wyraz pozycji i znaczenia regionalnych instytucji stanowych. W rezultacie rząd centralny dysponował w tej prowincji mniejszą władzą niż w prowincjach wokół Paryża, jednak w Bretanii panował spokój i przez większą część stulecia respektowano żądania administracji centralnej. Tymczasowa komisja Stanów Bretanii w połowie stulecia przekształciła się w stałą komisję ściągającą większość podatków, zwłaszcza od warstw uprzywilejowanych. Działalność komisji opierała się na lokalnych kontaktach jej członków, którzy wypracowywali metody rozłożenia nowych podatków z udziałem chłopskich notabli z każdej parafii. Z jednej strony pozwalało to utrzymać podatki na niskim poziomie, znacznie niższym niż w pozostałej części Francji, z drugiej podatki ściągano sprawnie, a skuteczność Stanów zwiększała wartość ich współpracy. Gdy w latach sześćdziesiątych gubernator prowincji książę d'Aiguillon start się z parlamentem w Rennes w sprawie nowych podatków, ostry spór polityczny oraz konflikt w łonie administracji prowincji dał zbawczą lekcję wartości wspólpracy. Nie licząc Bretanii oraz pozostałych prowincji, w latach y8~-y88 Zgromadzenia Stanowe nie sprawiały królewskiej administracji większych trudności.
Wśród czynników utrudniających współpracę między rządem centralnym a parlamentami i Stanami można wymienić różnice poglądów na temat podstawowych interesów społeczeństwa oraz kwestię utrzymywania wzajemnego szacunku i zaufania; problemy, które nabierały szczególnego znaczenia przy okazji nakładania i egzekwowania nowych żądań podat
458 12. Rządy i administracja
kowych. Koszty wojny siedmioletniej przyczyniły się na przykład do erozji wzajemnego zaufania w Bretanii. Niemniej nie należy przeceniać zakresu tych niepowodzeń. Różnice poglądów na temat celów oraz metod działań politycznych z pewnością nie ograniczały się do osiemnastowiecznej Francji. Toteż należałoby je raczej potraktować jako integralne, a nie zewnętrzne aspekty procesu sprawowania władzy w społeczeństwie, w którym, wobec ograniczonych możliwości instytucjonalnej ekspresji konfliktów politycznych, pewne ich przejawy wypływały w kontekście administracyjnym. Tym bardziej że nie tylko rząd centralny napotykał opór instytucji sądowniczych i ukrytą obstrukcję swoich działań. Do podobnych środków uciekały się wszystkie francuskie instytucje epoki ancien regime'u, pragnąc wyrazić swój sprzeciw wobec żądań władzy zwierzchniej. Jedynie przy założeniu, że rząd centralny dążył do sprawowania nieograniczonej władzy, można traktować Stany i parlamenty jako niebezpieczne przeszkody ~na drodze funkcjonowania administracji. Trudno wszakże powiedzieć, by podobne cele stawiała przed sobą monarchia dążąca do respektowania prawa, tym bardziej że byłoby to bardzo niepraktyczne w sytuacji, gdy nie istniały żadne inne instytucje mogące służyć, choćby niedoskonale, przedstawianiu i reprezentowaniu poglądów i interesów grup społecznych, z którymi rząd centralny musiał się niewątpliwie liczyć. Nie istniała żadna powszechnie uznawana forma ustroju europejskiej monarchii, idealny model, do którego usiłowano się przybliżyć. Byłoby więc idiotyzmem potępiać Francję za to, że jej parlamenty i Stany dysponowaly możliwościami, które nie istniały w Rosji. Formułowanie ocen jest zawsze rzeczą trudną, często naraża nas na popełnianie anachronizmów, zwykle też dysponujemy tylko pewnym wachlarzem możliwych punktów widzenia, wśród których trudno wybrać ten najwłaściwszy. Weźmy choćby pytanie: czy należy akcentować siłę państwa, czy też interes jego poddanych, i jak mielibyśmy je zdefiniować? Jeśli uznamy, że źródłem siły państwa jest współpraca monarchy i jego możnych poddanych, instytucje pośredniczące odgrywały niewątpliwie istotną rolę jako ważny, choć niekonieczny, warunek tej współpracy.
Oświecony despotyzm
Kształtowanie korzystnych stosunków między monarchami a ich potężnymi poddanymi nie sprowadzało się tylko do charakteru stosunków z instytucjami przedstawicielskimi. Nawet tam, gdzie tego typu instytucje miały swoje znaczenie, nie obradowały stale i wiele z nich nie dysponowało organami wykonawczymi. W dodatku wiele z tych instytucji obejmowało i reprezentowało jedynie niektórych członków warstwy społecznej mającej
Oświecony despotyzm 459
autorytet i władzę na poziomie lokalnym. Potrzeba ustanowienia dobrych stosunków monarchii z tą właśnie grupą poddanych odzwierciedlała nie tylko zakres posiadanej przez nich władzy, ale także fakt, że w większości krajów Europy nie można mówić o istnieniu jakiegokolwiek uniwersalnego systemu administracji państwowej na poziomie lokalnym. Brakowało zarówno kadr, jak i pieniędzy, a rozwiązanie tych problemów okazywało się zwykle rzeczą trudną. Piotr I usiłował zorganizować hierarchiczny system płatnej administracji prowincjonalnej, nie odniósł jednak większych sukcesów i po roku i~2~ jedynie garstka wyższych urzędników otrzymywała pensje z pieniędzy publicznych, co niewątpliwie sprzyjało korupcji. Rosyjska administracja lokalna cierpiała na brak odpowiedniego wykształconego personelu. Przyczyniało się to do ograniczenia tempa reform, jak choćby za panowania Katarzyny II, które nie przyniosło żadnego istotnego przełomu. Niewielkie zmiany personalne w administracji lokalnej pozostawiały na uboczu kwestię zdolności, postaw oraz wykształcenia urzędników.
Niemniej trudno powiedzieć, że głównym czynnikiem ograniczającym zakres władzy królewskiej były ludzkie i materialne zasoby administracji. Jeżeli przyjąć, że większość władców koncentrowała się przede wszystkim na zachowaniu odziedziczonego systemu rządów i podniesieniu jego efektywności, zasadniczy problem polityczny i administracyjny ówczesnej monarchii sprowadzi się nie tyle do inicjowania nowych form rządów, ile raczej poszukiwania sposobów utrzymania bądź zbudowania zadowalającego konsensu oraz skutecznych metod współpracy z warstwą uprzywilejowanych. Zamiast więc patrzeć na poczynania władców głównie pod kątem osiągnięć w zakresie projektowania, tworzenia i wprowadzania w życie nowych systemów, lepiej pokusić się o wyważoną ocenę ich umiejętności w kierowaniu istniejącymi strukturami władzy. Odrzucić przy tym trzeba wszelkie doktryny głoszące, że wszystkie państwa powinny rozwijać się w jakiś jeden określony sposób, podobnie jak przepisy dotyczące właściwego postępowania monarchów.
Raynal w swojej Historie des deux Indes (y~o) za najlepszą formę władzy uznał rządy sprawiedliwego i oświeconego despoty. Stanisław Staszic w Uwagach nad życiem dana Zamoyskiego (y85) widział w oświeconym despotyzmie szansę rozwiązania problemów Rzeczypospolitej. W XIX stuleciu terminem "oświecony despotyzm" opatrywano system rządów istniejący w wielu państwach europejskich w ostatnich dekadach przed wybuchem rewolucji francuskiej. Podobnie jak termin "Oświecenie" budzi wszakże liczne problemy. Tak zwani oświeceni despoci - grupa władców, wśród których do najbardziej znaczących postaci zaliczyć można: Katarzynę II, Józefa II, Fryderyka II, Gustawa III, Karola III oraz Leopolda, księcia Toskanii, późniejszego Leopolda II austriackiego
460 12. Rządy i administracja
często kierowali się pewnymi zasadami znajdującymi uznanie najwybitniejszych intelektualistów epoki. Dotyczyło to przede wszystkim ataków na władzę i przywileje kleru, poparcia dla tolerancji religijnej, reform prawnych, a zwłaszcza kodyfikacji praw i zniesienia tortur oraz zainteresowania edukacją. Wiele z tych przedsięwzięć cieszyło się wszakże poparciem także władców z początku stulecia, a nawet wcześniejszych epok, których nigdy nie kojarzono z epoką Oświecenia. Do pewnego stopnia eksplozja reform cechująca okres y63-y89 stanowiła kontynuację wcześniejszych procesów, przerwanych na czas wojen z lat y33-y63, bądź przejawów zainteresowania niektórymi problemami. Panowanie Piotra I i wczesne lata panowania Karola VI, Filipa V i Fryderyka Wilhelma I przyniosły liczne świadectwa poczynań tych władców na rzecz szerokich reform administracyjnych; Piotr I podjąl ambitny program modernizacji rosyjskiego spolecz~ństwa. Wielu wladców tego okresu dążyło do poprawy systemu edukacji, wchodząc przy tej okazji w konflikty z Kościolem. W pomiarach gruntowych widać dążenie do gromadzenia informacji służących podejmowaniu racjonalnych decyzji. Władcy pierwszych dekad stulecia korzystali z umiejętności wykształconych administratorów, z których część ukończyła nowe, niedawno powstałe uczelnie, jak np. uniwersytet w Halle założony w roku 1694; jeżeli więc termin "oświecone rządy" ma jakiekolwiek znaczenie, to byli to ludzie oświeceni na miarę standardów epoki, choć trudno wiązać ich działalność z jakimś określonym zbiorem poglądów.
Co ciekawe, główne inicjatywy reformatorskie osiemnastego stulecia przypadały zwykle na lata powojenne, stanowiąc zapewne reakcję na liczne problemy ujawnione przez wojnę, zwłaszcza finansowe, oraz możliwości poprawy sytuacji, jakie otwierały się wraz z nadejściem pokoju. Nie można powiedzieć, że wszystkie okresy reform byty podobne. W latach y63-y89 widać większe zainteresowanie kwestią poddaństwa chłopów oraz ogólnie pozycją chłopów w społeczeństwie, a także większą gotowość do ograniczenia roli Kościoła w niektórych dziedzinach, na przykład cenzury, co odróżniało je od charakterystycznego dla wcześniejszych okresów dążenia do poddania Kościołów kontroli państwa. Zważywszy jednak, że znacznie mniej uwagi poświęcano dotąd reformom pierwszych dziesięcioleci, zwłaszcza ich zwolennikom oraz intelektualnym źródłom nowych idei, trudno powiedzieć, w jakiej mierze reformy okresu lat y63-y89 można w twej sytuacji uznać za zjawisko nowe, a nie jedynie kontynuację wcześniejszych procesów. Wydaje się, że w późniejszych dekadach stulecia bardziej znaczącym zjawiskiem stała się aktywność i wpływy kręgów oświeceniowych myślicieli, co nie znaczy, że reformy tej epoki należy przypisywać wyłącznie intelektualistom, czy też, że odnosili większe sukcesy niż ich poprzednicy z pierwszej połowy stulecia. Polityka reform przyniosła w okresie y63-y89 największe sukcesy w niektórych,
Oświecony despotyzm 461
choć nie we wszystkich, mniejszych państwach, takich jak Dania, część księstw włoskich, zwłaszcza Toskania i Parma, niektóre księstwa niemieckie, jak Badenia, Trewir i biskupstwo Miinster. Były to państwa, które w zasadzie nie utrzymywały dużych armii i nie prowadziły agresywnej polityki zagranicznej. Niemniej gotowość niektórych władców mniejszych państw do wprowadzania reform także nie była czymś nowym. Podobnie było już wcześniej, jak choćby w Sabaudii-Piemoncie za panowania Wiktora Amadeusza II.
Powiada się, że rządy oświeconych despotów cechował duch systemu oraz pewien brak poszanowania dla precedensu i przywileju. W miejsce partykularnych lojalności oraz praw typowych dla społeczeństwa korporacyjnego Oświecenie oferowało w myśl tego przekonania perspektywę uniwersalistyczną, której fundamentem były racjonalne sądy wywodzone z pierwszych zasad. Takie ujęcie mija się jednak z rzeczywistością. Z całą pewnością nie można uznać Oświecenia za zjawisko bardziej zewnętrzne lub wrogie dla społeczeństwa niż panowanie oświeconych despotów oraz ich administracja. Wbrew obiegowym opiniom postawy intelektualistów były dość zróżnicowane, niespójne, a często także niejednoznaczne w stosunku do zjawisk uważanych za nadużycia i podobnie oświeceni despoci w o wiele większym stopniu szanowali przywileje i precedens, niż to się zwykle przyjmuje. Trudno się temu dziwić, zważywszy na to, że dążąc do współpracy z możnymi, pragnęli także kierować się względami praktycznymi. Józef II, nie żywiąc szczególnego szacunku dla abstrakcyjnych pojęć, potępiał w roku y86 głupców, którzy produkują systemy na papierze. Choiseul zarzucał d'Alembertowi, że jest na tyle próżny, by sądzić, iż "sprawy tego świata obracają się wokół sądów w jego głowie". Niektórzy badacze wysuwają tezę, że "oświeceniowe intencje władz, podobnie jak ich osiągnięcia, widać zwłaszcza tam, gdzie tradycyjne instytucje były słabiej rozwinięte lub po .prostu odgrywały rolę drugorzędną, jak choćby w zamorskich posiadłościach kolonialnych państw zachodniej Europy lub nowych zdobyczach terytorialnych w Europie".29 Często w tym właśnie świetle przedstawia się francuską politykę na Korsyce, rządy Habsburgów w Galicji, reformy w koloniach hiszpańskich i portugalskich. Nie jest to argument pozbawiony pewnej wagi, trudno wszakże uznać go za dowód tego, że w pewnych obszarach władcy mogli realizować zamierzenia, których nie odważali się podejmować gdzie indziej; wydaje się raczej wskazówką, że próby wprowadzenia znaczących zmian podejmowano jedynie wtedy, gdy uważano to za konieczne ze względu na ograniczone możliwości współpracy z miejscową elitą. Odnosiło się to zwłaszcza do terenów podbitych i niektórych kolonii. I to nie tylko w drugiej połowie stulecia. Austriacy włożyli duży wysiłek w modernizację systemu administracji oraz społeczeństwa
462 12. Rządy i administracja
podbitych terenów Zachodniej Wołoszczyzny; w rezultacie miejscowa elita odmówila im swego poparcia w obronie prowincji podczas kolejnej wojny z Turcją. W roku y3 Wiktor Amadeusz II dążył do wprowadzenia istotnych reform administracyjnych na świeżo pozyskanej Sycylii; wysyłał nawet na wyspę urzędników z Turynu, którzy mieli pomóc wicekrólowi Sycylii, hrabiemu Annibale Maffei, w zaprowadzaniu nowej polityki. Nie odniósł jednak większych sukcesów i miejscowa elita stawiała niewielki opór hiszpańskiej inwazji w roku y8.
Z pojęciem oświeconych rządów wiążą się istotne problemy. Nie łatwo je zdefiniować i wyraźnie angażuje subiektywne kryteria. Nie wiadomo na przykład, czy można sensownie uważać za anachroniczne pewne systemy polityczne, na przykład system polski, które nie spełniały kryteriów przyjmowanych przez niektórych badaczy. Jeśli potraktować oświecony despotyzm jako synonim oświeconych rządów, otrzymamy pojęcie, które nie tylko odejmie należne znaczenie wielu centralnym postaciom epoki, zwłaszcza monarchom drugiej polowy stulecia, ale także stawia nas wobec problemu, w jaki sposób należałoby zakreślić jego granice i dlaczego nie mielibyśmy odnieść go do wszystkich struktur władzy tego okresu, zarówno kościelnej, korporacyjnej, jak i państwowej. Dom Nicolas Spinet, ostatni opat klasztoru Saint-Hubert w Ardenach, podejmował wszak zdecydowane próby poprawy ekonomicznej sytuacji swojego opactwa. Z pojęciem oświeconych rządów wiążą się także inne trudności, m.in. fakt, że niedostatecznie uwzględnia się złożoną naturę państw i społeczeństw tego okresu oraz zmienność warunków, w których przyszło działać ich władcom. Choć wśród współczesnych komentatorów byli tacy, którzy akcentowali wspólne wątki polityki wielu osiemnastowiecznych monarchów, podkreślano także różnice. Jeśli zwrócimy większą uwagę na konkretne problemy stojące przed panującymi, a także motywy ich polityki, to na pierwszy plan wysunie się zarówno odmienność warunków, w jakich przychodziło działać poszczególnym władcom, jak i rola specyficznych posunięć, jakie w tych okolicznościach musieli podejmować. Z pewnością można wyróżnić w ich działaniach pewne podobieństwo postaw, nie wiadomo jednak, czy były to postawy na tyle nowe bądź wystarczająco istotne, by zasługiwały na szczególniejszą uwagę.
Niewątpliwie dość interesująco brzmi teza, że "najinteligentniejsi ludzie XVIII wieku, zwłaszcza jego drugiej połowy, mocno wierzyli w potęgę oświeconego i energicznego władcy, zdolnego nadać nowy kierunek i kształt nie tylko mechanizmom politycznym, ale także całemu społeczeństwu" 3 - podobnych zjawisk nie sposób jednak ująć ilościowo; w dodatku warto zwrócić uwagę na fakt, że wielu inteligentnych ludzi, tak w kręgach rządowych, jak i poza nimi, wyrażało zdecydowaną krytykę polityki władców określanych mianem oświeconych
Oświecony despotyzm 463
despotów, sprzeciwiając się niektórym posunięciom uważanym za oświecone. Nie można przy tym traktować wspomnianych krytyków jako reakcjonistów zainteresowanych wyłącznie obroną własnych przywilejów. Trudno powiedzieć, by w przypadku wielu znaczących sporów dotyczących głównych problemów epoki opinia ludzi wykształconych skupiała się wyłącznie po jednej stronie. Przy bliższej analizie zanikają abstrakcje takie jak Oświecenie, oświecony despotyzm czy oświecone rządy, odsłaniając świat, w którym nierzadko daleko było do jednomyślności, dominowało dążenie do kompromisu, a władcy byli często pochłonięci bez reszty problemami dnia codziennego i jeśli snuli jakieś plany na przyszłość, częściej wiązały się z polityką zagraniczną niż reformami wewnętrznymi.
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
r12r12 02 poprR12 Zjednoczenie Niemiecr12 02 (5)R12 Rok 1846r12 01 (3)r12 01r12 05R12 (2)R12 05więcej podobnych podstron