Przeciwdziałanie konfliktom, kontrola i oceny

w administracji publicznej.

Prawo jako instrument sterowania

w administracji publicznej

1. Przeciwdziałanie konfliktom interesów — doradztwo w administracji
2. Problematyka ocen w administracji
3. Prawo jako instrument sterowania w administracji publicznej
Bibliografia

2

1. Przeciwdziałanie konfliktom

interesów — doradztwo

w administracji

Jak wskazuje J. Kisielewicz, we współczesnych administracjach działają mechani-
zmy regulacyjne. W kwestiach przeciwdziałania konfliktom interesów za najważ-
niejsze mechanizmy należy uznać:
a) opisywane już obszernie kierowanie,
b) doradztwo w administracji (eksperci),
c) działalność pojednawczą.

Według J. Kisielewicza kierowanie rozpatrywane od strony konfliktów w admini-
strowaniu polega na równoważeniu czterech przeciwnych sobie sił dynamicznych,
które istnieją we wszystkich rodzajach organizacji. Do tych sił zalicza się:
a) dążenie do sprawności,
b) dążenie do stabilności,
c) oddziaływanie na środowisko,
d) presję w kierunku wywołania zmian.

Do zadań kierownika należeć zatem będzie koordynowanie podstruktur, rozwią-
zywanie konfliktów między stopniami w hierarchii oraz koordynowanie wymagań
zewnętrznych z zasobami i potrzebami organizacji.

Problematyką doradztwa w szerokim zakresie zajmował się E. Knosala. Wyodręb-
nił on prawne i polityczne

modele doradztwa

. Za modele prawne uznał doradztwo

równoznaczne z biegłością oraz doradztwo ujmowane jako współdecydowanie.

Model prawny doradcy jako biegłego nawiązuje do konstrukcji biegłego w postę-
powaniu sądowym lub ogólnym postępowaniu administracyjnym. W niniejszym
rozumieniu rola biegłego sprowadza się do udzielenia pomocy organowi decydują-
cemu w odtworzeniu stanu faktycznego lub jego elementu, wynikającego z normy
prawnej. Biegły nie powinien wysuwać wobec organu decyzyjnego sugestii rozwią-
zania danej sprawy. Elementy powiązane z procesem decyzyjnym pozostają w wy-
łącznej gestii organu decydującego, czyli organu administracyjnego czy sądu.

Model prawny doradcy jako współdecydującego nawiązuje do konstrukcji współ-
działania w procesie decyzyjnym. Rola doradcy polega tu na tworzeniu innych wa-
riantów rozwiązania określonego problemu decyzyjnego. Udział doradcy w proce-
sie decyzyjnym jest wówczas ściśle reglamentowany przepisami prawa.

Mając na względzie polityczne ujęcie analizowanej problematyki, trzeba najpierw
poczynić założenie, zgodnie z którym w naukach politycznych decyzja i doradztwo
nie są traktowane jako akty wyizolowane i jednostkowe. Decyzja wymaga pewne-
go procesu, w którym uczestniczą zarówno decydenci, jak i doradcy. Biorąc po-
wyższe pod uwagę, wyodrębnić można następujące modele polityczne doradztwa.
1. Zgodnie z

modelem decyzjonistycznym

do decydenta należy ustalenie celów, któ-

re mają zostać osiągnięte, a zadaniem ekspertów jest współdziałanie w zakresie
określenia środków ich realizacji. Eksperci zatem nie uczestniczą w formułowa-
niu celów. Widoczna jest przewaga decydenta nad doradcą.

3

2.

Model technokratyczny

zakłada, iż decydent jest swoiście podporządkowany eks-

pertom, którzy formułują postulaty rozwiązania sprawy. Decydent jest zobo-
wiązany dostosować się do propozycji doradcy.

3.

Model pragmatyczny

również zakłada przewagę eksperta w procesie decyzyjnym.

Mimo tego ostateczne słowo należy do decydenta. Decyzja w analizowanym
modelu jest produktem negocjacji rozumianych jako wymiana krytycznych in-
formacji na temat potrzeb i możliwości. Wskazuje się, iż doradca tworzy alterna-
tywy decyzyjne, a decydent konfrontuje je z istniejącymi możliwościami. Jedna
z odmian modelu pragmatycznego włącza do niego podmiot współdecydujący,
jakim jest czynnik społeczny, co prowadzi do zaistnienia triady decyzyjnej.

Mutacją wszystkich powyższych modeli politycznych jest

model zintegrowany

, w ra-

mach którego zakłada się, że w procesie decyzyjnym można wydzielić dwa typy
działań, to znaczy inicjujące oraz korygujące. W zależności od etapu procesu de-
cyzyjnego działania te będą przejmowane przez różne podmioty. I tak — na etapie
kreowania celów działania inicjujące podejmowane są przez decydenta, natomiast
działania korygujące należą do doradcy. Uwagi tego ostatniego mogą doprowadzić
do przekształcenia celu. Na etapie środków realizacji celu działania inicjujące po-
dejmuje doradca, wskazując na alternatywne koncepcje realizacji celu. Funkcje ko-
rekcyjne przysługują decydentowi, gdyż to on wybiera ostateczne rozwiązanie.

Abstrahując od dotychczas opisanych kwestii, E. Knosala ważną rolę przypisuje ze-
społom ekspertów, które przyjmują kształt zróżnicowanych struktur organizacyj-
nych. Powoływany autor wskazuje cztery

etapy tworzenia zespołu ekspertów

, a mia-

nowicie:
a) powstanie inicjatywy utworzenia zespołu,
b) wydanie aktu kreującego,
c) określenie składu osobowego,
d) wyznaczenie zadań.

Akt kreujący musi mieć charakter aktu prawnego. Może to być zarówno akt rangi
ustawowej (ustawa, ratyfikowana umowa międzynarodowa, rozporządzenie z mocą
ustawy), jak i — najczęściej — akt normatywny organu administracji publicznej.

E. Knosala stwierdza także, iż organem powołującym zespół ekspertów jest często
organ, przy którym ma on działać. Może być też tak, iż skład osobowy zostanie
określony przez organ, przy którym zespół działa, ale w akcie kreującym określone
są kategorie osób, które powinny wejść w skład zespołu, co powoduje zawężenie
swobody organu w kwestiach osobowych. Możliwy jest także wariant, w którym
skład osobowy zespołu jest wyznaczony przez organ, przy którym zespół dzia-
ła w uzgodnieniu z organem nadrzędnym. Nadto część składu może być ustalona
w drodze wyborów, a część może być powoływana w trybie nominacji przez organ
państwowy. Jeszcze inne sposób kreowania zespołu polegać może na tym, iż część
członków zespołu jest delegowana przez zainteresowane podmioty, a pozostali po-
woływani są przez organ administracji.

Jeżeli chodzi o skład i liczebność zespołów eksperckich, to trzeba zauważyć, iż co
do liczby osób tworzących dany zespół w zasadzie nie obserwuje się ograniczeń
czy nawet wskazania rozpiętości w aktach kreujących. Liczebność danego zespo-
łu powinna być podyktowana efektywnością i racjonalnością działań, potrzeb, ja-
kie zaspakajać ma doradztwo. Wskazuje się, iż bardzo istotną grupę ekspercką sta-
nowią przedstawiciele nauki. W skład zespołu ekspertów mogą bowiem wchodzić
wyłącznie pracownicy naukowi, jak też mogą to być — przy zachowaniu zróżnico-
wanych proporcji — przedstawiciele nauki i praktycy. Żeby jednak zespół podej-
mował konstruktywne i sprawne działania, należy stosownie wyważyć proporcje
liczbową pomiędzy ekspertami naukowymi a praktykami. Z jednej strony istnieje

4

bowiem ryzyko przeteoretyzowania dyskursu, a z drugiej — zbyt instrumentalne-
go, interesownego traktowania problemów.

W toku prac zespołu zdarzyć się może konieczność uzupełnienia jego składu. Wią-
że się z tym instytucja kooptacji. Kooptacja oznacza, że upoważnione organy mogą
do uprzednio wyznaczonego składu osobowego włączać nowych członków. Jest to
niezwykle ważny element uelastyczniający skład osobowy zespołu. Nadto instytu-
cją służącą tej samej sprawie jest zapraszanie do udziału w pracach zespołu osób
z zewnątrz, które posiadają stosowne kwalifikacje eksperckie, ale nie wchodzą for-
malnie w skład danej grupy. Poza powyższym doradztwo może polegać na tym,
iż oprócz stale bądź czasowo działającego zespołu ekspertów realizowana jest ko-
nieczność skorzystania z ekspertyzy indywidualnej podmiotu spoza jego kręgu.

Do podstawowych funkcji zespołu ekspertów zalicza się:
1.

Funkcja doradcza

realizowana jest poprzez sporządzanie stosownych ekspertyz

i przeprowadzanie koniecznych, niezbędnych analiz.

2.

Funkcja koordynacyjna

jest typowa dla struktur o składzie mieszanym. Przedsta-

wiciele nauki i praktyki wypracowują bowiem w ramach swej działalności kom-
promis.

3.

Funkcja kontrolna

przejawia się jako samokontrola członków zespołu doradczego

oraz jako kontrola dokonywana przez ekspertów wobec organu decyzyjnego.

Jak już zauważono, eksperci biorą udział w realizacji funkcji administracji pań-
stwowej w postaci różnych form organizacyjnych. E. Knosala wypracował modelo-
we zestawienia instytucjonalne zespołów eksperckich, to znaczy:
a) zespoły ekspertów zintegrowane organizacyjnie z aparatem administracji pań-

stwowej, czyli jednostki organizacyjne wchodzące w skład aparatu pomocni-
czego administracji państwowej jako komórki analityczne, sprawozdawcze oraz
wszelkie inne, które obsługiwane są przez specjalistów;

b) niezależne organy pomocnicze organów administracji państwowej, czyli typo-

we jednostki organizacyjne stanowiące aparat doradczy;

c) pośrednia kategoria podmiotów doradczych, to jest resortowe instytuty nauko-

wo-badawcze, celowo powołane do pełnienia funkcji doradczych dla organów,
którym zostały podporządkowane w strukturze organizacyjnej;

d) zespoły ekspertów mające kompetencje decydujące, zwłaszcza w obrębie admi-

nistracji badań naukowych.

Działalność pojednawcza może być wykorzystywana w rozwiązywaniu konfliktów
interesów na zasadach ogólnych, typowych dla problematyki ustrojowej organów
prawnych. Działalność tego rodzaju ma na celu do pokojowego rozwiązania istnie-
jącej lub przyszłej sytuacji konfliktowej. Może przybrać formę mediacji lub kon-
cyliacji. Bywa, iż terminy te używane są w nauce zamiennie. Tradycyjnie jednak
pod pojęciem mediacji rozumie się taką działalność, która stworzyć ma dogodny
klimat, warunki do podjęcia i kontynuowania rozmów przez zainteresowane zwa-
śnione podmioty. Z kolei koncyliacja zawiera w sobie dodatkowy element. Otóż
podmiot, który podjął się koncyliacji, proponuje stronom gotowy projekt rozstrzy-
gnięcia spornej sytuacji, który strony akceptują bądź nie.

5

2. Problematyka ocen w administracji

Określenie ocen w nauce administracji jest odnoszone bądź to do określonego celu,
bądź to do motywacji pracowników, zwłaszcza w ramach tak zwanego administro-
wania instrumentalnego.

Pierwszy z powołanych aspektów oceniania przybliżony został przez E. Knosalę
i dotyczy metod oceny środków realizacji celów. Niniejsza problematyka obejmuje
uproszczone metody ilościowe (liczbowe), wartość krytyczną rozważaną jako sto-
pień osiągnięcia celu, jak również ilościowe oceny alternatyw decyzyjnych z przy-
jęciem wartości krytycznej.

Uproszczone metody ilościowe zakładają, iż każdy środek podlega ocenie z punktu
widzenia zamierzonego celu lub systemu celów. W związku z powyższym podmiot,
który przeprowadza ocenę, musi postawić pytanie, w jakim stopniu określony śro-
dek (czy środki) osiągnie zamierzony cel bądź zespół celów. W niniejszym zakresie
zastosowanie mogą znaleźć metody liczbowe, w ramach których używa się trzech
wartości, to jest:
a) stopnia pozytywnej oceny,
b) stopnia negatywnej oceny,
c) neutralnej oceny wyników.

Wskazuje się, iż postępowanie oceniające przeprowadzone przy wykorzystywaniu
niniejszej metody sprawdza się w ewentualnych prostych procesach decyzyjnych.
Wątpliwe rezultaty bywają osiągane przy skomplikowanych, kompleksowych sys-
temach decyzyjnych.

Metoda stopnia osiągnięcia ceku jako wartości krytycznej

zakłada, że określony śro-

dek musi osiągnąć konieczny — minimalny — stopień osiągnięcia celu. Warun-
kiem pozytywnej oceny określonej możliwości jest to, iż nie przekroczy górnej
granicy kosztów.

Badając inne rozwiązania, trzeba odpowiedzieć sobie na pytanie, które z nich po-
zwalają na osiągnięcie założonego minimum przy jednoczesnym braku przekro-
czenia kosztów maksymalnych. Każde rozwiązanie, które nie umożliwia uzyska-
nia pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, powinno być wykluczone
i prowadzić do zawężenia kręgu dopuszczalnych decyzji.

Metoda ilościowych ocen decyzyjnych z przyjęciem wartości krytycznej

zakłada wyzna-

czenie dla poszczególnych celów maksymalnych i minimalnych wartości wyrażo-
nych w liczbach. Wyłączeniu podlegają możliwości, które nie osiągnęły wartości
krytycznej. Pozostałe — te, które spełniają niniejszy warunek — są zestawiane hie-
rarchicznie według liczby uzyskanych punktów.

Ocena rozpatrywana przez pryzmat motywacji pracowników została scharakte-
ryzowana przez J. Kisielewicza. Wspomniany autor zauważył, iż administrowanie
w oparciu o przepisy prawa nie jest zdolne do wpływania na zachowania admini-
strowanych inne niż te, które wynikają ze zrutynizowanego stosowania się do za-
dań wynikających z pracy na danym stanowisku. Rozwiązaniem, które sprzyja po-
prawie wydajności, jest

administrowanie instrumentalne

. Zakłada ono, że podmioty

będą wykonywały swoją pracę lepiej wtedy, gdy oczekiwać na nie będzie korzyść.
W ramach administrowania instrumentalnego uważa się, iż im więcej nagród, tym
większa motywacja do wykonywania zadań.

6

Administrowanie instrumentalne może być oparte na korzyściach systemowych
bądź indywidualnych.

Korzyści systemowe

są pochodną przynależności do organi-

zacji administracyjnej. Służą one nagradzaniu, a zatem i motywowaniu, wszystkich
kategorii osób pozostających w danym systemie. Część z nich jest ogólnie dostęp-
na, czyli nie uwzględnia zaangażowania i nakładu pracy poszczególnych członków
systemu, a część jest zależna od pozycji czy stanowiska, jakie zajmuje podmiot w or-
ganizacji. Wartość korzyści systemowych jest względna. Tam, gdzie występują ko-
rzyści systemowe, może dojść do patologii w zakresie małej płynności kadr. Osoby
pracujące w organizacji, zwłaszcza piastujące określone stanowiska czy funkcje, do
których przypisane są korzyści systemowe, mimo braku zaangażowania w wykony-
wanie zadań za wszelką czasem cenę chcą je zachować. Jako że nagrody systemowe
są przyznawane wszystkim pracownikom zajmującym takie same stanowiska, to
ich stosowanie nie prowadzi do podwyższenia jakości i do efektywności innej niż
ta, która jest konieczna do pozostania w organizacji. J. Kisielewicz podkreśla, że
zastosowanie nagród systemowych jest proste, ale ich konsekwencje skomplikowa-
ne. Jeżeli nagrody systemowe są rozdzielane w sposób zróżnicowany, stosownie do
pozycji i do podziału funkcjonalnego, to dochodzi do zwiększenia poczucia tożsa-
mości grup zawodowych. Starania o uzyskanie własnych korzyści może skutkować
zaniedbaniem potrzeb i zadań organizacji. Nadto tego rodzaju postawa prowadzi
do ignorowania potrzeb grup, które są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowa-
nia organizacji.

Korzyści systemowe bywają uśredniane. Jest to okoliczność wpływająca negatyw-
nie na osoby piastujące stanowiska wymagające wyższych kwalifikacji i umiejęt-
ności, łączące się z szerokim zakresem odpowiedzialności. Osoby te mogą odczu-
wać frustrację i brak motywacji do pracy w sytuacji, gdy otrzymywać będą takie
same korzyści, jak osoby nieposiadające danych kwalifikacji i nieponoszące odpo-
wiedzialności w takim jak one rozmiarze.

Korzyści indywidualne

są zależne od personalnego nakładu starań oraz poziomu wy-

konania zadań. Nie akcentuje się tutaj elementu przynależności do systemu. Jeżeli
nagrody indywidualne są przewidziane w systemie, to powodują one wzrost zaan-
gażowania pracowników, jak też umożliwiają ich pozyskanie i utrzymanie.

Do charakterystycznych cech korzyści indywidualnych zalicza się ich zróżnicowa-
nie — w przeciwieństwie do nagród systemowych. J. Kisielewicz słusznie zazna-
cza, iż przyznawanie nagród indywidualnych jednakowej wysokości niweczy ich
sens. Stawki za wykonanie identycznej pracy powinny być jednakowe, ale płaca za
dodatkowe nakłady powinna się różnić w zależności od analizy czynności danych
pracowników. Przy nagradzaniu wszystkich pracowników danej organizacji nagro-
dy indywidualne — mimo nazwy — zyskują walor i funkcjonalność korzyści syste-
mowych. Wśród warunków sprzyjających efektywnemu administrowaniu w opar-
ciu o korzyści indywidualne J. Kisielewicz wymienił:
a) poczucie nagradzanego, że korzyść jest na tyle wysoka, by motywować do pod-

jęcia dodatkowego wysiłku koniecznego do pozyskania nagrody;

b) bezpośrednie powiązanie z wymaganym poziomem wykonanych zadań;
c) nagradzanie jak najszybciej po wykonaniu zadania;
d) uznawanie nagród za sprawiedliwe przez wszystkich członków administracji,

także przez tych, którzy ich nie otrzymali.

Warto przy tym zauważyć, iż najwięcej trudności nastręcza przyznawanie nagród
indywidualnych na stanowiskach wykonawczych w ramach jednej grupy. Wyróż-
nienie jednego z pracowników szeregowych nagrodą indywidualną powoduje, iż
pozostali pracownicy odczuwają dyskomfort w stosunkach z nim i postrzegają to
jako niesprawiedliwość. Zaobserwowano, że grupa pracowników szeregowych ak-
ceptuje nagradzanie w ramach wyższych grup zawodowych, na przykład swojego

7

przełożonego, a nie jest w stanie pogodzić się z korzyściami, które odniósł pra-
cownik jej grupy. W związku z powyższym — tam, gdzie istnieje możliwość prze-
prowadzenia oceny indywidualnego wykonywania zadań i gdzie klarownie określo-
ne zostały podstawy nagradzania, nagrody indywidualne mogą stanowić skuteczny
bodziec zwiększenia efektywności. Czasem zauważa się konieczność zachowywania
nagród indywidualnych w tajemnicy przed innymi pracownikami niż nagradzany.

Klarowne i pełne rozważania odnośnie kontroli przeprowadziła L. Zacharko.
Wskazała ona zróżnicowane kryteria podziałów i wyczerpująco opisała poszcze-
gólne rodzaje kontroli.

Według

kryterium zależności

organizacyjnej kontrolę dzieli się na:

a) kontrolę zewnętrzną, która jest przeprowadzana przez podmiot spoza struktu-

ry kontrolowanej;

b) kontrolę wewnętrzną, którą sprawuje podmiot osadzony w strukturze kontro-

lowanej.

Kontrolę

wewnętrzną

dzieli się jeszcze na kontrolę

funkcjonalną

i

instytucjonalną

.

Kontrola funkcjonalna sprawowana jest przez organy wyposażone w funkcje kie-
rownicze. Kontrola instytucjonalna wykonywana jest przez wyspecjalizowane, wy-
odrębnione komórki organizacyjne.

Kontroli wewnętrznej przypisuje się trzy podstawowe funkcje:
1.

Funkcja instruktażowa

wyraża się w tym, iż samo ujawnienie faktu niezgodnego

ze stanem wyznaczonym jest początkiem instruktażu, który powinien polegać
na fachowym wskazaniu, na czym polega błąd.

2.

Funkcja profilaktyczna

łączy się z zapobieganiem nieprawidłowościom. Jest to

możliwe przede wszystkim poprzez ich ujawnienie we właściwym czasie i roz-
poznaniu przyczyn ich powstawania.

3.

Funkcja sygnalizacyjna

wyraża się w dostarczaniu decydentom niezbędnych in-

formacji o istniejących nieprawidłowościach.

Według

kryterium czasu

, który uwzględnia stosunek czynności kontrolującej do

czynności kontrolowanej, rozróżnia się:
a)

kontrolę wstępną

, która następuje przed przeprowadzeniem czynności kontrolo-

wanej i ma na celu ochronę instytucji przed zaistnieniem nieprawidłowości;

b)

kontrolę faktyczną

, która obejmuje badanie aktualnego stanu faktycznego, fazy,

w jakiej znajduje się zadanie;

c)

kontrolę następczą

, która ma na celu zbadanie efektów działania już po jego za-

kończeniu.

Ze względu na

sposób przeprowadzenia kontroli

wyodrębnia się inspekcję, lustra-

cję, rewizję, wizytację.

Inspekcja

wyraża się w obserwowaniu zachowania się lu-

dzi w jednostce kontrolowanej.

Lustracja

polega na ocenie stanu rzeczywistego lub

warunków określonej działalności.

Rewizja

utożsamiana jest z kontrola finansową.

Wizytacja

oznacza bezpośredni wgląd w całokształt działalności podmiotu kontro-

lowanego.

Istota każdej kontroli sprowadza się do:
a) zbadania istniejącego stanu rzeczy;
b) zestawienia tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym, co powinno być, czyli

tym, co przewidują odpowiednie wzorce, i w efekcie ustalenie ewentualnych
rozbieżności;

c) wyjaśnienia przyczyn powstania istotnych rozbieżności;
d) sformułowania zaleceń pozwalających na uniknięcie podobnych rozbieżności

w przyszłości.

8

Kontrola jest przeprowadzana najczęściej z punktu widzenia celowości i legalności.

Czynności kontrolne

zazwyczaj obejmują:

a) dokonanie sprawdzenia prawidłowości określonych działań;
b) analizę i ocenę działań;
c) sformułowanie wniosków pokontrolnych, adresowanych do jednostki lub zespo-

łu kontrolowanego.

L. Zacharko zauważa, iż każda kontrola — ze swej natury — wzbudza niechęć pra-
cowników. Łagodzenie tego uczucia może odbywać się poprzez motywowanie do
samokontroli. Samokontrola stanowi jeden z procesów samoregulacji i samodosko-
nalenia. Pozwala na wcześniejsze wykrywanie błędów, przyspiesza proces ich na-
prawy oraz sprzyja zachowaniu autorytetu kierownika.

Działania kierownicze mogą być poddane funkcji samokontroli poprzez wykorzy-
stanie następujących sposobów:
— włączenie się do realizacji wydanego przez siebie polecenia po to, by samodziel-

nie odczuć, czy opracowana koncepcja jest prawidłowa;

— przeprowadzenie sondażu praktyki wykonania wydanego polecenia;
— powrót do sprawy zakończonej przy pojawieniu się sprawy podobnej po to, by

z perspektywy ocenić swoje stanowisko;

— przeprowadzenie konsultacji proponowanych rozwiązań ze specjalistami róż-

nych dziedzin.

Z kolei kierownictwo powinno motywować zespół poprzez podejmowanie nastę-
pujących działań:
— dokładne informowanie o aktualnych zadaniach;
— bieżącą reakcję na występujące w trakcie realizacji zadań nieprawidłowości;
— stawianie przed pracownikami jedynie zadań, pozostawiając im wybór sposo-

bu ich zrealizowania;

— organizowanie szkoleń i konsultacji w celu pogłębiania wiedzy fachowej, co

stwarza płaszczyznę porównawczą do własnych poczynań;

— organizowanie wymiany doświadczeń pomiędzy pracownikami.

9

3. Prawo jako instrument sterowania

w administracji publicznej

Rolę

prawa w administracji publicznej

w polskim piśmiennictwie przedmiotu najpeł-

niej opisał Z. Leoński. Podkreśla on, iż nakaz działania administracji publicznej na
podstawie prawa jest istotnym elementem ustroju państwa. Prawo wyznacza bo-
wiem zadania administracji, organizację aparatu administracji, formy czynności
podejmowanych przez organy administracji. Administracja jest zobowiązana pra-
wo stosować, ale należy też pamiętać, że posiada kompetencje do jego tworzenia.
Zazwyczaj prawo tworzone przez administrację ma walor wykonawczy.

Najczęściej analizowane trudności w zakresie roli prawa w administracji dotyczą:
a) kwestii ingerencji prawodawcy w działalność administracji,
b) techniki prawodawczej,
c) granic regulacji administracyjnych,
d) dyrektyw stosowania prawodawstwa administracyjnego,
e) przestrzegania prawa przez administrację i w ramach administracji.

W zakresie ingerencji prawodawcy w działalność administracji w doktrynie ob-
serwuje się dwie przeciwstawne tendencje, które wzajemnie się przenikają. Z jed-
nej strony chodzi o

postulat niekrępowania administracji

, zwłaszcza w sferze reali-

zowania przez nią funkcji organizatorskich w zakresie usług dla jednostki. Ścisłe
sformalizowanie działań w niniejszym zakresie doprowadzić może do skrępowa-
nia działalności administracji. Z drugiej strony ważne jest

kontrolowanie legalności

działań administracji

. Pozostawienie „luzów” w działalności administracji utrudnia

jej kontrolowanie. Ze względu na relację między obywatelem a urzędem dominu-
je postulat eliminowania działalności administracji, w której zaznacza się czynnik
swobody i działania w ściśle określonych przez Konstytucję i ustawy ramach. Bio-
rąc pod uwagę funkcję organizatorską administracji, należy uznać, że prawo po-
winno z kolei zapewniać jej jak najszerszą swobodę działania.

Odnośnie techniki, jaka powinna zostać przyjęta w prawodawstwie administra-
cyjnym: trudności przejawiają się przede wszystkim w tym,

jak mają zostać formu-

łowane przepisy

— czy w sposób ogólny czy też bardzo szczegółowy. Zaznaczyć

przy tym należy, że ogólne sformułowanie normy prawa pozwalać może na swobo-
dę interpretacyjną, zaś szczegółowe sformułowania ją uniemożliwiają. W doktry-
nie stawia się pytanie, czy przepisy administracyjne mają mieć charakter w miarę
ogólny, by posiadały względnie trwały charakter i nie wymagały ciągłych zmian,
czy też tworzyć przepisy szczegółowe, reglamentujące działania administracji, ale
częściej ulegające dezaktualizacji. Stosowanie przepisów ogólnych jest trudniejsze
dla słabiej wykwalifikowanego urzędnika, który w założeniu woli pracować przy
użyciu przepisów dających precyzyjne rozwiązanie, przy których czasem nie trze-
ba nawet myśleć.

Granice regulacji administracyjnych

łączą się z problematyką praw i wolności obywa-

telskich. Z. Leoński zaznacza, że z założeń demokratyzmu płynie dyrektywa ogra-
niczenia administracyjnego prawodawstwa. Polega to na konieczności określenia
przez organy przedstawicielskie granic regulacji administracyjnych. Będzie to wy-
łączanie ze stosowania wielości przepisów administracyjnych paraliżujących dzia-
łania jej samej.

10

Dyrektywy prawodawstwa administracyjnego powinny uwzględniać demokraty-
zację procesu legislacyjnego oraz planowanie i prognozowanie, jak również kla-
rowność treści przepisów.

Problematyka

demokratyzacji procesu administracyjnego

ustawodawstwa może po-

legać na pełnieniu kontroli organów z udziałem obywateli nad organami admi-
nistracji zawodowej w zakresie tworzenia przez nie prawa, publicznej informa-
cji o projektach aktów normatywnych administracji oraz publicznej dyskusji nad
nimi. Demokratyzacja powinna obejmować także inicjatywę społeczną zgłaszania
propozycji wydawania aktów normatywnych przez administrację oraz tworzenie
ustawodawstwa lokalnego w drodze referendum.

Planowanie i prognozowanie

kwestii poddanych procesowi prawotwórczemu pozwa-

la na należyte przygotowanie projektów aktów prawnych. Pierwszą czynnością,
która winna zostać podjęta zgodnie z dyrektywą planowania i prognozowania, jest
ewidencja obowiązujących aktów prawnych. Nie wszystkie bowiem akty są publi-
kowane w promulgatorach prawniczych. Przeprowadzenie spisu umożliwi stwier-
dzenie, czy w danej dziedzinie obowiązują adekwatne do rzeczywistości regulacje
prawne, czy akty prawne nie dublują się oraz czy też w ogóle istnieją. W zakresie
planowania zakładać należy zamierzone i niezamierzone skutki aktu prawnego.
Trzeba zatem przewidywać, jak zachowają się adresaci przyszłych aktów norma-
tywnych i jakie przyjąć środki w przypadku zachowania niepożądanego z punktu
widzenia zamierzonych celów. Nie należy wydawać aktów prawnych w sprawach
oczywistych. Nie powinno się w treści aktu zawierać takich przepisów, które są
niemożliwe do zastosowania, na przykład ze względu na brak określenia powinne-
go zachowania się, a sformułowanie jedynie postulatu.

Przepisy każdej gałęzi prawa, w tym dotyczące administracji, powinny być formu-
łowane precyzyjnie i jasno. Nie mogą być też sprzeczne wewnętrznie. Zauważa się,
iż przy dążeniu do precyzji i zwięzłości norm prawnych skierowanych do aparatu
administracji publicznej, uzyskać można normę niejasną dla bezpośredniego adre-
sata. Trzeba przy tym zauważyć, iż dla przeciętnych obywateli często normy nie
są jasne. Muszą one być jednak zrozumiałe dla podmiotów świadczących pomoc
prawną, to jest: adwokatów, radców prawnych czy też notariuszy.

Uwzględniając

problematykę przestrzegania prawa

w działalności administracji, trze-

ba zauważyć, iż niebagatelną rolę odgrywa znajomość norm prawnych, upowszech-
nianie przepisów oraz system sankcji, kontroli oraz motywacji dostosowywania się
do przepisów.

Jeżeli chodzi o konieczność znajomości norm prawnych, to należy podkreślić,
iż podstawowymi zagadnieniami odnoszącymi się do tej materii są: stykanie się
przez obywatela z przepisami na co dzień oraz konieczność przestrzegania termi-
nów przewidzianych w przepisach. Zarówno obywatel będący adresatem norm,
jak i pracownik aparatu urzędniczego, w założeniu nie mają przygotowania praw-
niczego. Stwierdzenie to w dużo mniejszej mierze dotyczy ostatniej kategorii pod-
miotów, ale jednak większość pracowników administracji nie jest prawnikami, ale
administratywistami, co wiąże się z nastawieniem na działalność aparatu, a nie
na analizy przepisów. Sprawy regulowane przez przepisy administracyjne z regu-
ły są złożone i wieloaspektowe. Ustawodawca musi kształtować prawo z uwzględ-
nieniem tego, by było zrozumiałe przez przeciętny podmiot, ale jednocześnie jest
zobowiązany stosować się do zasad techniki legislacyjnej, zebranych w stosownym
rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów. W związku z koniecznością posługiwa-
nia się specyficznym językiem, jaki używany jest w prawie (język prawny), dla wy-
jaśnienia wątpliwości interpretacyjnych legislator zwykle zamieszcza w akcie praw-
nym rozbudowany przepis zawierający definicje legalne pojęć w nim używanych.

11

Z punktu widzenia znajomości aktów prawnych ważne jest, aby stały się one do-
stępne dla zainteresowanych podmiotów. Upowszechnianiu ich treści służą oficjal-
ne publikacje urzędowe, takie jak: Dziennik Ustaw RP, Dziennik Urzędowy UE,
Monitor Polski, dzienniki resortowe. Nadto udostępnianie przepisów funkcjonują-
cych w administracji odbywa się poprzez organizowanie i udział w szkoleniach, in-
struktaż prowadzony dla pracowników odpowiednich ogniw aparatu administra-
cyjnego, specjalistyczne czasopisma fachowe. Sama działalność administracji może
przyczynić się do popularyzacji prawa w społeczeństwie, z tym że — mając na uwa-
dze osiągnięcie niniejszego celu — administracja powinna zwrócić uwagę na pew-
ne jej działy, które przeznaczone są dla szerokiego kręgu społeczeństwa.

Jako że część przepisów adresowanych do obywateli wyposażonych jest w sankcje,
należy przeto poinformować te podmioty o możliwej reakcji państwa na zacho-
wania sprzeczne z normą. Przykładowo — w sferze prawa podatkowego przepro-
wadza się kampanie informacyjne w mediach, w ramach których — oprócz wyja-
śniania przepisów i zachęcania do korzystania z ulg — wskazuje się system sankcji
i kontroli na wypadek niepożądanych działań czy zaniechań. Sankcją stosowaną
w ramach aparatu administracyjnego może być rozwiązanie organu działającego
niezgodnie z prawem, pociągnięcie osób działających w organach administracji do
odpowiedzialności za naruszenie prawa. Sankcjami stosowanymi wobec obywateli
mogą być sankcje typu karno-administracyjnego, środki egzekucji administracyj-
nej czy też pozbawienie danych uprawnień. Istotną kwestią dotyczącą sankcji jest
ich efektywność, a przede wszystkim faktyczne stosowanie.

Poddając oglądowi system kontroli, zauważa się, iż może mieć on charakter sfor-
malizowany i niesformalizowany. Działają bowiem zarówno oficjalne, powołane
na podstawie przepisów prawa i w ich granicach organy kontrolne, jak również po-
stacie kontroli społecznej, niesformalizowanej.

W piśmiennictwie nauki administracji rozważa się często stosunek obywatela do
obowiązujących go przepisów, to jest jego motywów przestrzegania lub nieprzestrze-
gania prawa. Z. Leoński zaobserwował w tej kwestii następujące prawidłowości.
1. Motywem, dla którego obywatel przestrzega prawa, jest często:

a)

zachowanie innych

,

a)

obawa przed sankcjami

organu administracyjnego lub innego organu państwo-

wego.

2. Motywy uzależnione są od

rodzaju sprawy

: inne motywy przestrzegania norm

prawnych będą np. w przypadkach dotyczących podatku od osób fizycznych,
a inne — uzyskania pozwolenia na budowę.

3. Motywem, dla którego obywatel nie przestrzega prawa, jest często

brak obiek-

tywnych możliwości

zrealizowania normy prawnej.

4. Naruszenie norm może stanowić skutek

niemożliwości przeprowadzenia normalnej

drogi postępowania

.

5. Podmiot często podejmuje decyzję o zachowaniu zgodnym bądź niezgodnym

z normą prawną ze względu na

rachunek ekonomiczny

— chce osiągnąć najwięk-

sze korzyści przy najmniejszych kosztach.

6. Podmiot ocenia normy pod

względem aksjologicznym

.

Oprócz prawa stanowionego warto zwrócić uwagę na obowiązywanie i przestrze-
ganie norm moralnych czy obyczajowych w działalności administracji. Pragmaty-
ki służbowe oraz przepisy ustaw branżowych zawierają przepisy nakładające na
pracowników administracji obowiązek zachowania uprzejmości i życzliwości tak
w kontaktach z klientami, jak też w ramach samego aparatu administracyjnego.
Wprowadza się też regulacje nakazujące godne zachowania się, w tym szanowanie
instytucji i klienta stosownym ubiorem i stylem obsługi.

12

Problematyka stosowania się do norm moralnych i obyczajowych łączy się bezpo-
średnio z zagadnieniami etyki zawodowej urzędnika administracji. Analizując sta-
tus zawodu urzędniczego, w niniejszym opracowaniu wspomniano już o akcie pra-
wa wspólnotowego, jakim jest

kodeks dobrej praktyki administracyjnej

.

Na potrzeby bieżących analiz, trzeba stwierdzić, iż kodeks dobrej praktyki admi-
nistracyjnej (zwany również kodeksem dobrej administracji) został przyjęty przez
Parlament Europejski w 2001 roku. Obowiązuje on w organach wspólnot europej-
skich i dotyczy funkcjonariuszy tych wspólnot. Do podstawowych zasad normowa-
nych w niniejszym akcie prawnym należą reguły:
— praworządności,
— niedyskryminacji,
— współmierności,
— nadużywania uprawnień przez urzędników,
— niezależności,
— zgodnego z prawem oczekiwania,
— uczciwości,
— uprzejmości,
— przekazywania spraw do właściwych jednostek organizacyjnych,
— respektowania prawa do obrony w postępowaniu administracyjnym,
— podejmowania decyzji w rozsądnym terminie i obowiązek informowania

o możliwości odwołania,

— ochrony danych osobowych i sfery prywatności,
— udzielania informacji i udzielania dostępu do publicznych dokumentów.

Etyka zawodowa pracownika administracji nierozerwalnie połączona jest z kultu-
rą administrowania. Chodzi tu przede wszystkim o styl administrowania, zwalcza-
nie biurokracji jako ujemnego zjawiska, które polega na bezosobowym, instrumen-
talnym traktowaniu spraw obywatela, przewlekłości w załatwianiu jego spraw czy
zbytnim formalizowaniu sprawy. Z. Leoński przywołuje w analizowanej kwestii
art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym postępowanie
administracyjne powinno być prowadzone z uwzględnieniem postulatu pogłębia-
nia zaufania obywateli do organów państwa. Realizacji wskazanego postulatu słu-
ży bezstronność w działaniu, udzielanie pomocy w załatwieniu sprawy, udzielanie
stosownych informacji.

Ważną z punktu widzenia etyki urzędniczej problematyką jest patologiczne zja-
wisko

korupcji

. Jego zwalczaniu służą przede wszystkim przepisy prawa karnego,

zgrupowane w art. 228–231 Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (DzU
z 1997 r. nr 88, poz. 553 ze zm.). Na wstępie rozważań poświęconych korupcji
trzeba stwierdzić, iż dla jej zaistnienia konieczne jest swoiste współdziałanie co
najmniej dwóch podmiotów, z których jeden korzyści oczekuje bądź ją przyjmuje
(podmiot bierny), a drugi korzyści udziela (podmiot czynny).

W polskiej konstrukcji wskazanych przepisów prawa karnego odpowiedzialność
karną, co do zasady, ponoszą zarówno podmiot bierny, jak i czynny, dlatego też ża-
den z nich nie jest zainteresowany w ujawnieniu powiązanych ze sobą czynów. Ro-
dzi się między nimi solidarność przestępcza, u której podstaw leży chwilowa zbież-
ność interesów — uniknięcie ewentualnej odpowiedzialności karnej.

Poniżej przedstawione zostaną rozwiązania prawnokarne, które mają na celu zapo-
bieganie i zwalczanie zjawisk korupcyjnych. Art. 228 oraz art. 229 kodeksu karne-
go zawierają ustawowe znamiona przestępstwa łapownictwa, odpowiednio — bier-
nego i czynnego.

13

Zgodnie z art. 228 par. 1 karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8 pod-
lega ten, kto w związku z pełnieniem funkcji publicznej przyjmuje korzyść mająt-
kową lub osobistą albo jej obietnicę.

Wskazany typ rodzajowy przestępstwa może być popełniony tylko przez osobę peł-
niącą

funkcję publiczną

. Na mocy art. 115 par. 19 kodeksu karnego osobą pełniącą

funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego,
osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publiczny-
mi, chyba że wykonuje czynności wyłącznie usługowe, a także inna osoba, której
uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uzna-
ne przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Jak można zauważyć, kategoria osób pełniących funkcje publiczne odpowiada
w znacznej mierze pojęciu urzędnika. Warto przy tym podkreślić, iż kategoria oso-
by pełniącej funkcje publiczne zawiera w sobie kategorię funkcjonariusza publicz-
nego. Definicję

funkcjonariusza publicznego

określa art. 115 par. 13 kodeksu karne-

go. Zgodnie z nią funkcjonariuszem publicznym jest:
— Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;
— poseł, senator, radny;
— poseł do Parlamentu Europejskiego;
— sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania

przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępo-
wania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nad-
zorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działa-
jących na podstawie ustawy;

— osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwo-

wego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usłu-
gowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania
decyzji administracyjnych;

— osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli

samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;

— osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej;
— funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego

albo funkcjonariusz Służby Więziennej;

— osoba pełniąca czynną służbę wojskową.

Korzyść majątkowa

to taka, która posiada walor ekonomiczny. Może polegać na

zwiększeniu aktywów lub zmniejszeniu pasywów.

Korzyść osobista

nie posiada ta-

kiego waloru, pozwala jednak na osiągnięcie zadowolenia. Może przybrać postać
ułatwienia w dostępie do danej usługi, czasem polega na świadczeniu usług sek-
sualnych.

Paragraf drugi art. 228 kodeksu karnego przewiduje odpowiedzialność za wypadek
mniejszej wagi, zagrożony grzywną, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia
wolności do lat 2. Wypadek mniejszej wagi cechuje się niższym stopniem społecz-
nej szkodliwości niż czyn opisany w paragrafie pierwszym art. 228. Na wypadek
mniejszej wagi wpływać może np. niska ranga urzędnika wykonującego czynność,
zapotrzebowanie społeczne na daną czynność czy usługę. Zgodnie z art. 115 par. 2
kodeksu karnego przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod
uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej
szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę
obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych
reguł ostrożności i stopień ich naruszenia.

Surowszą odpowiedzialność karną przewiduje się za popełnienie

łapownictwa bier-

nego

w warunkach art. 228 par. 3–5. Art. 228 par. 3 kodeksu karnego przewiduje

karę pozbawienia wolności od roku do lat 10 w sytuacji, gdy podmiot w związku

14

z pełnieniem funkcji publicznej przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej
obietnicę za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa. Art. 228 par. 4
stanowi, iż karze pozbawienia wolności od roku do lat 10 podlega także ten, kto
w związku z pełnieniem funkcji publicznej uzależnia wykonanie czynności służbo-
wej od otrzymania korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy lub takiej
korzyści żąda.

Paragraf 5 art. 228 kodeksu karnego ustanawia karę pozbawienia wolności od lat
2 do 12 wobec sprawcy, który będąc osobą pełniącą funkcję publiczną, w związ-
ku z pełnieniem tej funkcji przyjmuje korzyść majątkową znacznej wartości albo
jej obietnicę. Interpretacja art. 115 par. 4 kodeksu karnego (w związku z art. 115
par. 5 kodeksu karnego) pozwala stwierdzić, że korzyścią majątkową lub osobistą
jest korzyść zarówno dla siebie, jak i dla kogo innego. Znaczna wartość korzyści to
taka, która w chwili czynu przekracza 200 000 złotych.

Odpowiednio wszystkie wskazane przepisy odnośnie łapownictwa biernego stosu-
je się do osób, które w związku z pełnieniem funkcji publicznej w państwie obcym
lub w organizacji międzynarodowej przyjmują korzyść majątkową lub osobistą albo
jej obietnicę (lub takiej korzyści żądają) albo uzależniają wykonanie czynności służ-
bowej od jej otrzymania.

Swoistymi odpowiednikami regulacji art. 228 kodeksu karnego, współgrający-
mi z ich konstrukcją, są przepisy art. 229 kodeksu karnego statuujące

łapownic-

two czynne

.

Na mocy art. 229 par. 1 kodeksu karnego karze pozbawienia wolności od 6 mie-
sięcy do lat 8 podlega osoba, która udziela albo obiecuje udzielić korzyści mająt-
kowej lub osobistej osobie pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej
funkcji. Paragraf 2 niniejszego przepisu przewiduje odpowiedzialność za wypadek
mniejszej wagi, który zagrożony jest grzywną, karą ograniczenia wolności albo po-
zbawienia wolności do lat 2.

Surowsza odpowiedzialność karna zachodzi w sytuacjach wynikających z art. 229
par. 3 i 4 kodeksu karnego. Karze pozbawienia wolności od roku do lat 10 podle-
ga sprawca, który działa, aby skłonić osobę pełniącą funkcję publiczną do narusze-
nia przepisów prawa lub udziela albo obiecuje udzielić takiej osobie korzyści ma-
jątkowej lub osobistej za naruszenie przepisów prawa. Karze pozbawienia wolności
od lat 2 do 12 podlega osoba, która podmiotowi pełniącemu funkcję publiczną
w związku z pełnieniem tej funkcji udziela albo obiecuje udzielić korzyści majątko-
wej znacznej wartości.

Aby doprowadzić do rozbicia solidarności przestępczej pomiędzy łapownikiem
biernym a czynnym, ustawodawca wprowadził przepis art. 229 par. 6 kodeksu kar-
nego, gwarantujący niekaralność łapownikowi czynnemu w sytuacji w nim prze-
widzianej. Warunkiem obligatoryjnej niekaralności łapownika czynnego jest:
a) przyjęcie przez łapownika biernego korzyści majątkowej lub osobistej albo ich

obietnicy;

b) łapownik czynny zawiadomił o tym fakcie organ powołany do ścigania prze-

stępstw i ujawnił wszystkie istotne okoliczności przestępstwa, zanim organ ten
o nim się dowiedział.

Do przestępstw korupcyjnych zaliczana jest również

płatna protekcja

. Różni się ona

od łapownictwa tym, że korzyść nie płynie bezpośrednio do podmiotu decyzyjne-
go, ale jest udzielana pośrednikowi. Podobnie jak przy łapownictwie płatna protek-
cja posiada odmianę bierną i czynną.

Art. 230 zawiera ustawowy opis znamion przestępstwa

płatnej protekcji biernej

.

Zgodnie z jego paragrafem 1 karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8

15

podlega ten, kto — powołując się na wpływy w instytucji państwowej, samorzą-
dowej, organizacji międzynarodowej albo krajowej lub w zagranicznej jednostce
organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi albo wywołując przekonanie
innej osoby lub utwierdzając ją w przekonaniu o istnieniu takich wpływów — po-
dejmuje się pośrednictwa w załatwieniu sprawy w zamian za korzyść majątkową
lub osobistą albo jej obietnicę.

Paragraf 2 powołanego przepisu statuuje łagodniejszą odpowiedzialność za wypa-
dek mniejszej wagi, za którego popełnienie grozi grzywna, kara ograniczenia wol-
ności albo pozbawienia wolności do lat 2.

W art. 230a ustanowiono odpowiedzialność karną za przestępstwo

płatnej protekcji

czynnej

. W paragrafie 1 zawarto regulację, na mocy której karze pozbawienia wol-

ności od 6 miesięcy do lat 8 podlega ten, kto udziela albo obiecuje udzielić korzy-
ści majątkowej lub osobistej w zamian za pośrednictwo w załatwieniu sprawy w in-
stytucji państwowej, samorządowej, organizacji międzynarodowej albo krajowej
lub w zagranicznej jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi,
polegające na bezprawnym wywarciu wpływu na decyzję, działanie lub zaniecha-
nie osoby pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji. Para-
graf 2 art. 230a kodeksu karnego wprowadza odpowiedzialność karną za wypadek
mniejszej wagi, zagrożony grzywną, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia
wolności do lat 2.

Podobnie jak w przypadku łapownictwa ustawodawca zdecydował się na wpro-
wadzenie klauzuli niekaralności w stosunku do sprawcy płatnej protekcji czynnej,
w sytuacji określonej w art. 230a par. 3 kodeksu karnego. Zgodnie z powołanym
przepisem nie podlega karze sprawca przestępstwa płatnej protekcji czynnej, jeżeli
korzyść majątkowa lub osobista albo ich obietnica zostały przyjęte, a sprawca za-
wiadomił o tym fakcie organ powołany do ścigania przestępstw i ujawnił wszystkie
istotne okoliczności przestępstwa, zanim organ ten o nim się dowiedział.

Analizując problematykę zjawiska korupcji w sektorze publicznym, warto zwrócić
uwagę na — nie przez wszystkich obecnie akceptowaną — okoliczność wyłączającą
bezprawność zachowania łapownika biernego i czynnego, rozpatrywaną w ramach
okoliczności pozaustawowej, jaką jest zwyczaj. Chodzi tu o sytuację, w której je-
den z podmiotów wręcza drugiemu — po wykonaniu czynności, bez uzależniania
jej podjęcia od późniejszego dowodu wdzięczności — prezent powszechnie akcep-
towany, o symbolicznej wartości, uznawany w stosunkach danego rodzaju. Nie ma
nic przestępczego we wręczeniu i przyjęciu kwiatów czy czekoladek. Wątpliwości
powstają już przy alkoholu dobrej marki, który może być kosztowny.

Przy zwalczaniu zjawiska korupcji pomocny może być przepis art. 231 kodeksu kar-
nego, który zawiera bardzo szeroką regulację odpowiedzialności karnej funkcjona-
riuszy państwowych za niedopełnienie obowiązków lub przekroczenie uprawnień.
Art. 231 par. 1 kodeksu karnego stanowi, że karze pozbawienia wolności do lat 3
podlega funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie
dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu prywatnego lub publicznego.
Podkreślić przy tym należy, że zaistnienie szkody nie jest konieczne, dla odpowie-
dzialności karnej wystarczy stwierdzenie samego działania.

Na uwagę zasługują przepisy art. 231 par. 2 w związku z par. 4. Wprowadzają one
bowiem specyficzną konstrukcję — jedyną wśród norm polskiego prawa karnego
— formułę subsydiarności ustawowej, a mianowicie: jeżeli sprawca czynu określo-
nego w art. 231 par. 1 kodeksu karnego dopuszcza się go w celu osiągnięcia korzy-
ści majątkowej lub osobistej, to podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat
10. Niemniej jednak regulacji tej nie stosuje się, jeżeli czyn wyczerpuje znamiona
czynu zabronionego z art. 228 kodeksu karnego, to jest łapownictwa biernego.

16

Nadto przestępstwo przekroczenia przez funkcjonariusza publicznego swoich
uprawnień bądź niedopełnienia przez niego obowiązków posiada wariant nie-
umyślny, określony w art. 231 par. 3 kodeksu karnego, zagrożony grzywną, karą
ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności do lat 2. Warunkiem od-
powiedzialności za nieumyślny odpowiednik czynu zabronionego polegającego na
przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązku przez funkcjonariusza pu-
blicznego jest wyrządzenie istotnej szkody poprzez naruszenie interesu publicznego
lub prywatnego.

Stosowanie prawa w administracji przyjmuje również aspekt techniczny. Państwo
albo sankcjonuje w drodze przepisu prawnego istnienie i potrzebę przestrzegania
norm technicznych, albo też samo włącza je do systemu obowiązującego prawa.
W tej ostatniej sytuacji norma techniczna przybiera postać normy prawnej. Szcze-
gólne znaczenie w niniejszych kwestiach mają normy techniczne zawarte w dyrek-
tywach organów unijnych.

Przykładowo, normy techniczne, które zyskały rangę ustawową, opisane zostały
w Ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DzU z 2001 r. nr 62,
poz. 627 ze zm.). Ustawa zawiera opis sposobów utrzymania oznaczonych norm
czy dyrektyw technicznych w zakresie poziomu substancji w powietrzu czy utrzy-
mania poziomu wód i ich dopuszczalnego zanieczyszczenia.

17

Bibliografia

1. Jełowicki M., 1987: Nauka administracji. Zagadnienia wybrane, Warszawa.
2. Knosala E., Zacharko L., Matan A., 1999: Nauka administracji, Kraków.
3. Kowalewski S., 1982: Nauka o administrowaniu, Warszawa.
4. Leoński Z., 2010: Nauka administracji, Warszawa.