Agnieszka Czerkawska

Tworzenie gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów

alkoholowych

Mimo wielu lat praktyki, tworzenie gminnych programów nadal nastręcza wielu trudności.
Często są one pisane wyłącznie z pozycji obowiązku, jako dowód realizacji wymogów
ustawowych. Każdy program spełnia natomiast bardzo ważne zadanie: wyznacza konkretne
sposoby działania na terenie danej społeczności lokalnej i jest podstawą do wydatkowania
publicznych pieniędzy.

Z tego powodu znaczenie programów jest ogromne. Powinny być one zbiorem praktycznych
wskazówek zarówno dla osób je realizujących, jak i tych, dla których zapisane działania są
przeznaczone. Z praktyki wynika jednak, że znajomość lokalnych programów zarówno wśród
podmiotów, które są ich realizatorami, jak i mieszkańców, jest bardzo niska. Faktyczna
znajomość programów dotyczy najczęściej wąskiego grona osób, które je tworzyły lub
zatwierdzały. Dlaczego tak się dzieje? Przyczyną takiego stanu rzeczy jest postrzeganie
programów jako zbioru „pobożnych życzeń” bądź też katalogu zapisów, które być muszą, a z
których tak naprawdę nic nie wynika. Ponadto problemem jest to, iż brak im spójności,
logiczności zapisów, mają ogólnikowe sformułowania (często mechanicznie powielane) oraz
napisane są niezrozumiałym językiem.

Tworzenie programów wymaga trzymania się kilku podstawowych zasad i przede wszystkim
powinno opierać się na:

 przepisach prawa,
 spójności z innymi pokrewnymi dokumentami,
 przeprowadzonej diagnozie problemów, zasobów i potrzeb,
 nowoczesnej wiedzy merytorycznej,
 rzeczywistych celach i wynikających z nich rezultatach,
 interdyscyplinarności obszarów’
 interdyscyplinarności ich twórców,
 prowadzonej ewaluacji dotychczasowych działań.

Konstruowanie programu powinno rozpocząć się od dokładnego sprawdzenia, jakie wymogi
stawiają przepisy prawa w zakresie stworzenia danego programu. Innymi słowy: kto
powinien inicjować powstanie programu, kto go pisać i zatwierdzać, jakie obowiązkowe
treści powinien zawierać, na jaki okres ma zostać stworzony. Powyższe może wydawać się
oczywiste, jednak praktyka pokazuje, iż uchwalane programy często nie zawierają
obowiązkowych zapisów określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i
przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie można zapominać również o innych pokrewnych
dokumentach - o strategii rozwiązywania problemów społecznych, wojewódzkim programie
profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych czy Narodowym Programie.

Podstawą każdego programu powinna być rzetelna diagnoza problemów, zasobów i potrzeb.
Diagnoza powinna przedstawiać obraz lokalnej społeczności, ocenę stanu problemów (m. in.
natężenie, ważność, zagrożenia związane z ich kumulowaniem się), lokalnych zasobów (m.in.
osobowych, materialnych, kulturowych, społecznych). Ponadto, powinna wskazywać mocne i
słabsze strony systemu rozwiązywania problemów alkoholowych danej społeczności lokalnej,
a także ewentualne trudności i bariery przy realizacji działań z nim związanych. Na tej
podstawie należy diagnozować (rozpoznawać) potrzeby (czyli działania) niezbędne do
rozwiązania rzeczywistych problemów. Należy wskazać, które zasoby wymagają
wzmocnienia i rozwoju oraz gdzie występują wyraźne niedostatki, czyli brak jest zasobów.
Diagnoza nie jest tylko wiarygodnym źródłem informacji dla osób konstruujących programy,
ale również ważnym narzędziem w dyskusjach z lokalnymi decydentami. Może stanowić
bardzo ważny argument w rozmowach, któremu trudno zaprzeczać czy go podważać. Jednak
warunkiem jest by diagnoza była rzetelna i trafna a nie taka, która w ogóle jest.

Po sformułowaniu wniosków z przeprowadzonej diagnozy należy na ich podstawie określić
rekomendacje do dalszych działań, czyli cele. Celem jest stan, jaki należy osiągnąć po
zrealizowaniu programu. Cele powinny być formułowane zgodnie z regułą SMART (z ang.
specific, measurable, acceptable, realistic, timed), czyli powinny być:

 konkretne – krótko i konkretnie określać to, co ma być, co ma się zdarzyć,

 mierzalne – formułowane przez mierzalne (weryfikowalne) rezultaty, umożliwiające

rozpoznanie

osiągnięcia

przez

odwołanie

do

konkretnych

wskaźników

(obserwowalnych, mierzalnych, odczuwalnych), czyli cel musi być możliwy do

sprawdzenia,

 aprobowane, akceptowane – opisują to, co chcemy osiągnąć i co jest do przyjęcia (a

nie to, co musi być/jest wymuszane), są pożądane i adekwatne do rozpoznanych

problemów,

 realistyczne – możliwe do osiągnięcia,

 terminowe – określone w czasie.

Do określonych celów należy dobierać działania, następnie wskaźniki oraz rezultaty.
Wszystko to musi być powiązane, cele wynikają z diagnozy, działania z celów, natomiast
realizacja działań powinna przynieść efektywne rezultaty, które będą osiągnięciem
założonych celów. Przy tym nie można zapominać o zasobach i możliwościach jakie są na
danym terenie. Określanie nierealnych celów prowadzi do traktowania programów jako
zbioru zapisów oderwanych od problemów i potrzeb danej społeczności. Należy również
pamiętać o konieczności określania faktycznej hierarchii problemów jak i wyznaczaniu
priorytetów, czyli określenia, co jest najpilniejsze (np. co leży u podstaw innych problemów).
Problemy społeczne charakteryzuje to, że nigdy nie są jednoznaczne, najczęściej nakładają
się na siebie, przenikają, jedne wynikają z drugich, a także oddziaływają na siebie wzajemnie.
Zajęcie się jednym problemem, który w rzeczywistości jest skutkiem innego, może prowadzić
do sytuacji, że koncentrując się w głównej mierze na skutkach, będziemy nieustannie

ograniczać ich konsekwencje, które w sposób naturalny będą, jeżeli nawet nie zwiększać się
to nieustannie pojawiać z tym samym lub większym natężeniem.

Tak będzie również w przypadku, kiedy działania nakierujemy na rozwiązywanie problemów
o niewielkim natężeniu a co za tym idzie nieodczuwanych w sposób dotkliwy przez
społeczność lokalną.

Jedną z ważniejszych zasad w procesie tworzenia lokalnego programu powinna być
interdyscyplinarność jego twórców. Nie jest możliwym stworzenie dobrego programu w
pojedynkę. Niezależnie od określonych (lub nie) przepisów w tym zakresie, stworzenie
zespołu ds. opracowania konkretnego programu jest niezbędne. Zespół powinien być forum
ekspertów, w którego skład powinni wejść przedstawiciele podmiotów i instytucji
bezpośrednio oraz pośrednio zajmujących się danym obszarem problemowym. Warto
również zaprosić osoby, które mają wiedzę i umiejętności w tworzeniu modelowych
programów czy projektów. Oczywiście zawsze będzie jedna osoba, która będzie miała na
sobie odpowiedzialność przygotowania całokształtu projektu programu, a co za tym idzie
również odpowiedzialność przewodniczeniu zespołowi ekspertów. Ze względu na
obowiązkowość uchwalania programów przez samorząd najczęściej będzie to urzędnik
gminy.

Poza wiedzą w zakresie zasad konstruowania programu niezbędna jest nowoczesna i
profesjonalna wiedza merytoryczna dotycząca obszaru problemowego, w szczególności:

 dotycząca istoty danego problemu (m.in. czym się charakteryzuje, jak się objawia,

kogo dotyczy i dlaczego),

 przyczyn i korelacji jego występowania,

 skutecznych (sprawdzonych) sposobów (zasobów) jego zapobiegania, zmniejszania

czy rozwiązywania.

Bez tej wiedzy nie jest możliwe określenie adekwatnych celów, a przede wszystkim
skutecznych działań.


Zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie
działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji
społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. Zadania te
obejmują w szczególności:

 zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych

od alkoholu,

 udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy

psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie,

 prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie

rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności
dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także
działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach
opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych,

 wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej

rozwiązywaniu problemów alkoholowych,

 podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 13

1

i

15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego,

 wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów

integracji społecznej.

Realizacja powyższych zadań prowadzona jest w postaci Gminnego Programu Profilaktyki i
Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, który stanowi część strategii rozwiązywania
problemów społecznych i jest uchwalany corocznie przez radę gminy. Gminny Program jest
realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy
społecznej lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (ew.
burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

Wójtowie (ew. burmistrzowie, prezydenci miast) powołują Gminne Komisje Rozwiązywania
Problemów Alkoholowych, które w szczególności inicjują działania w zakresie określonym w
art. 4

1

ust. 1. W skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzą

osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych
określa się w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych.

Ustawodawca przekazując samorządom gminnym obowiązki w zakresie realizacji zadań
związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zadbał o odrębne
środki finansowe na ich realizację. Zgodnie z art. 18

2

ustawy o wychowaniu w trzeźwości i

przeciwdziałaniu alkoholizmowi: „Dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art.
18 lub art. 18

1

oraz dochody z opłat określonych w art. 11

1

wykorzystywane będą na

realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz
Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o
przeciwdziałaniu narkomanii, i nie mogą być przeznaczane na inne cele.”

Inicjowanie działań z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych
mających następnie odzwierciedlenie w gminnych programach, należy (jak wynika z
cytowanych wyżej zapisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości) do Gminnych Komisji
Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Tworzenie polityki w tym zakresie poprzez
uchwalanie dokumentu, jakim jest Gminny Program jest obowiązkiem Rady Gminy,
natomiast realizacja zadań z niego wynikających należy do jednostki w nim wskazanej bądź
powołanego pełnomocnika. W praktyce jednak to jedno z priorytetowych zadań komisji
często nie jest realizowane, inicjatywa leży po stronie koordynatora/pełnomocnika, zaś
komisja co najwyżej opiniuje projekt programu. Jest to niezgodne z intencją ustawodawcy, a
także z założeniami pisania programów. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów
Alkoholowych jest ciałem eksperckim ze względu na różnorodność swoich członków, którzy

dodatkowo posiadają stosowne przeszkolenie oraz ze względu na przypisane jej zadania. To
gminna komisja powinna być miejscem wymiany wiedzy, doświadczeń, miejscem dyskusji o
problemach oraz o zasobach, miejscem do inspirowania działań. Jeżeli w gminnej komisji nie
ma przedstawicieli wszystkich instytucji i podmiotów, a zatem nie jest spełniany warunek
„pełnej eksperckości/interdyscyplinarności”, to nic nie stoi na przeszkodzie by do pracy nad
inicjowaniem zadań zaprosić dodatkowych ekspertów.

Obszar związany z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych jest bardzo
zróżnicowany. Dlatego osoby bezpośrednio zajmujące się profilaktyką i rozwiązywaniem
problemów alkoholowych muszą mieć wiedzę z szerokiego spektrum zagadnień, czasami po
części nie związanych ze sobą. Patrząc na zadania wynikające z ustawy, które realizowane są
w ramach gminnych programów, będzie to wiedza między innymi z zakresu:

 medycyny – w odniesieniu do zagadnień dotyczących uzależnienia od alkoholu,

 psychologii – w doniesieniu do zagadnień związanych z uzależnieniem,

współuzależnieniem, przemocą w rodzinie, pomocą rodzinie z problemem alkoholowym,

 pedagogiki - w odniesieniu do działań profilaktycznych

 socjologii – w odniesieniu do zagadnień związanych z analizą, badaniami,

diagnozowaniem, ewaluacją, statystyką, planowaniem,

 prawa – znajomość aktów prawnych, ich analiza, interpretacja, jak również

przygotowywanie aktów prawnych,

 finansów - planowanie budżetu, wydatkowanie środków finansowych, analiza,

sprawozdawczość.

Oddzielną kwestią jest zawartość Gminnych Programów Profilaktyki i Rozwiązywania
Problemów Alkoholowych jako dokumentów. Gminny Program jest załącznikiem do uchwały
Rady Gminy. Powinien zawierać cele, działania, wskaźniki, efekty oraz posiadane zasoby. W
programie nie powinno się umieszczać pełnej diagnozy, danych statystycznych, wyników
badań, a w szczególności tabel i wykresów. Program, który ma 30 stron (z czego 28 zawiera
wyniki badań i liczby), nie jest prawidłowo opracowany. Istotą programu jest jasne
wskazanie tego, co chcemy osiągnąć i zaprezentowanie zadań do realizacji. Diagnoza
powinna prowadzić do wniosków, rekomendować działania, oraz określać priorytety.
Powinno się zawrzeć informację o sposobie dokonania diagnozy oraz podać miejsce, gdzie
można się z nią szczegółowo zapoznać. Sam gminny program nie powinien również zawierać
treści edukacyjnych. Jeżeli gminny program ma być na przykład przedstawiany nowo
wybranej Radzie Gminy, to warto dodatkowo przygotować materiały edukacyjne dla radnych
oraz specjalne wystąpienie wyznaczonej osoby (dbając równocześnie o zaplanowanie
większej ilości czasu w porządku obrad sesji Rady).

Często w Gminnych Programach umieszczany jest wykaz podmiotów/osób odpowiedzialnych
za realizację poszczególnych działań. Skutki tego są takie, że przy większości działań mamy
wskazanych powtarzających się konkretnych realizatorów przy części ogólnikowych i

anonimowych. Zdarza się, iż wpisywane są konkretne organizacje pozarządowe, co stoi w
sprzeczności z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Tryb wyboru
realizatorów poszczególnych działań należy do realizatora wskazanego w programie i nie
powinien mieć miejsca na podstawie dokumentu, jakim jest program. To samo dotyczy
harmonogramu przeznaczania konkretnych środków finansowych na poszczególne działania.
Należy brać pod uwagę, iż każda zmiana w tym względzie, będzie wymagała zmiany uchwały.
Środki finansowe na realizację Gminnego Programu obowiązkowo zapisywane są w uchwale
budżetowej gminy. Oczywiście zarówno tryb wyboru realizatorów jak i planowany
harmonogram wydatków powinien być ogólnodostępny, lecz nie na gruncie samego
programu. W ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi można
natomiast znaleźć zapisy o obowiązkowym wskazaniu w Gminnym Programie Profilaktyki i
Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jego realizatora oraz zapisy o zasadach
wynagradzania członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Brak
jednak w ustawie zapisów dotyczących zasad działania komisji, jej regulaminu itp.

Jednym z podstawowych problemów przy konstruowaniu gminnego programu jest
odpowiedź na pytanie: Jakie działania mieszczą się w pojęciu profilaktyka i rozwiązywanie
problemów alkoholowych, a jakie nie? Odpowiedź nie jest prosta i wymaga dużej wiedzy, a
także ewaluowania dotychczasowych działań. Jednak najprostsza odpowiedź brzmi:
wszystkie te, które zgodnie z wiedzą o profilaktyce i rozwiązywaniu problemów
alkoholowych są skutecznymi metodami zapobiegania oraz rozwiązywania problemów w
tym obszarze. W sytuacjach, kiedy mamy wątpliwości należy zadać pytanie: „Czy to, co
chcemy osiągnąć, dobierając takie działania, zapobiegnie powstawaniu problemów
alkoholowych, ograniczy je bądź rozwiąże?”. Na pewno nie będzie w tym względzie
większych problemów, jeżeli konstruowanie programu będzie oparte na rzetelnej diagnozie,
pisane w interdyscyplinarnym zespole ekspertów oraz przy założeniu, że chociaż problemy
alkoholowe dotykają wielu aspektów życia społecznego, to jednak wiele zadań należy do
innych obszarów i zadań samorządów gminnych (bezpieczeństwa publicznego, pomocy
społecznej, kultury fizycznej).