gospodarka przestrz 08

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

Nazwa przedmiotu:

GOSPODARKA PRZESTRZENNA

studia drugiego stopnia

kierunek: Administracja

semestr I

Wykład VIII: Prawo gospodarki przestrzennej (II)

Zasady i przepisy ogólne

Wielu odbiorców tekstów prawniczych jest zainteresowanych wyłącznie przepisami

szczegółowymi, odnoszącymi się do konkretnych problemów wymagających rozwiązania.

Jednakże nawet najdalej posunięta kodyfikacja nie zagwarantuje bezsprzecznego i

jednoznacznego rozstrzygania wszelkich pojawiających się wątpliwości. W takiej sytuacji

zastosowanie mają normy generalne umieszczane na początku każdego aktu prawnego.

Stanowią one podstawową wykładnię przepisów pojawiających się w kolejnych rozdziałach.

Ich hasłowy i ogólny charakter jest więc w tym przypadku zaletą. Jednocześnie mniejsza

ostrość sformułowań pozwala na wielość interpretacji, których na ogół dokonuje się w

nawiązaniu do norm pozaprawnych, w tym do opracowań naukowych z zakresu ekonomii,

nauk społecznych, ekologii, urbanistyki i architektury.

Dobra określone na wstępie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mają więc duże

znaczenie. Charakteryzując w art. 1 zawartość ustawy prawodawca wstępnie określił pewną

normę ogólną: „ustawa ... określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach

przeznaczenia gruntów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania,

przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb

rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa

w tych sprawach”. Pierwotnie zamiast sformułowania rozwój zrównoważony było słowo

ekorozwój. Nowelizacja była tu zasadna. Jeśli przyjąć definicję rozwoju jako procesu

powiększania realnych rozmiarów społecznego produktu końcowego wraz z towarzyszącymi

mu zmianami struktury gospodarki (są to elementy policzalne), instytucji ekonomicznych i

stosunków społecznych (elementy niepoliczalne – jakościowe) to dostrzegamy w takim

sformułowaniu aspekt ekonomiczny i aspekt społeczny. Przedrostek eko- wskazuje, iż należy

uwzględniać w procesie rozwoju także aspekt ekologiczny. Rozwój następujący w warunkach

degradującego się środowiska byłby własnym zaprzeczeniem. Ekologia w okresie realnego

socjalizmu była traktowana marginalnie w stosunku do mających bezwzględny prymat celów

politycznych, ekonomicznych i społecznych (na wielu płaszczyznach można wykazywać

konkurencyjność tych celów w stosunku do celów ekologicznych). Zaniedbania środowiska

przyrodniczego są oczywistą spuścizną okresu komunistycznego. Z tego względu

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VIII

strona 2

ustawodawca chciał podkreślić znaczenie tego kryterium w podejmowaniu decyzji

przestrzennych. Z drugiej strony pojęcie ekorozwoju nie dla wszystkich było dostatecznie

czytelne (można było podejrzewać, iż kryteria ekologiczne zdominowały kryteria pozostałe) i

dlatego zastąpiono je bardziej jednoznacznym określeniem rozwój zrównoważony. Oznacza

ono taki proces rozwoju, który nie prowadzi do napięć i zachwiania równowagi trzech sfer –

ekonomicznej, społecznej i przyrodniczej.

Zasada ta znajduje doprecyzowanie w obowiązku uwzględniania przy dokonywaniu

wyborów przestrzennych:

wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury,

walorów architektonicznych i krajobrazowych,

wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i

mienia, a także wymagań osób niepełnosprawnych,

wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury,

walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności,

potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa.

Jak zauważono uprzednio, kryteria te nie mają w większości normatywnej treści i ich

interpretacji dokonujemy na podstawie nauk pozaprawnych. Przytoczenie tych zasad

zagospodarowania przestrzennego przez ustawodawcę skutkuje zarówno odpowiednim

ukierunkowaniem prac nad planami przestrzennymi, jak i wykładnią rozstrzygania

ewentualnych sporów.

Pojawia się tu określenie ład przestrzenny. Jest on ściśle związany nie tylko z

architekturą, urbanistyką (i ruralistyką), ale także z przyrodą, krajobrazem i ładem

ekologicznym. Inne wybory są dokonywane na podstawach społecznych i ekonomicznych.

Można więc mówić o ładzie zintegrowanym obejmującym:

ład społeczno-ekonomiczny,

ład przestrzenny i ekologiczny.

Kształtowanie ładu przestrzennego i ekologicznego prowadzi do kształtowania struktur

przestrzennych poprzez określanie celów i kryteriów gospodarowania przestrzenią. Natomiast

kształtowanie ładu społeczno-ekonomicznego odbywa się poprzez wyznaczanie

strategicznych celów rozwoju społeczno-gospodarczego. Między tymi dwoma rodzajami

celów zachodzą interakcje:

cele rozwoju społeczno-gospodarczego określają cele i kryteria gospodarowania

przestrzenią,

struktury przestrzenne tworzą warunki realizacji strategicznych celów rozwojowych.

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VIII

strona 3

Kształtowanie struktur przestrzennych polega na:

transformacji systemów przestrzennych,

restrukturyzacji elementów zagospodarowania przestrzennego,

innych formach przekształceń strukturalnych przestrzeni.

Wśród strategicznych celów rozwoju społeczno-gospodarczego znajdują się:

generowanie efektywnego rozwoju,

poprawa jakości życia społeczeństwa,

umacnianie rozwoju ekologicznie zrównoważonego,

ochrona dziedzictwa kulturowego narodu,

podnoszenie zdolności obronnej państwa.

Jak łatwo zauważyć, w przedstawionych powyżej przenikających się wzajemnie

zależnościach teoretycznych pojawiają się praktyczne zasady wyartykułowane przez

ustawodawcę.

Pozostałe przepisy wprowadzające mają już treść ustaloną normatywnie. Do zadań

własnych gminy należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 4) a

podstawą do tego w myśl art. 2:

miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (mpzp),

decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku mpzp).

Kształtowanie polityki przestrzennej państwa i koordynacja programów o znaczeniu

ponadlokalnym należy do obowiązków wojewodów oraz naczelnych i centralnych organów

administracji państwowej zdefiniowanych w art. 5 (ze względu na kolejne reorganizacje

administracji rządowej i zmiany nazw ministerstw artykuł ten był nowelizowany najczęściej).

Wybrane postanowienia szczegółowe

Podstawą polityki przestrzennej gminy jest miejscowy plan zagospodarowania

przestrzennego, będący przepisem gminnym (art. 7) i jako źródło prawa miejscowego

stosowna uchwała rady gminy jest podawana do publicznej wiadomości, m. in. poprzez

ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 18).

Sporządzanie mpzp jest przedsięwzięciem dwuetapowym. W pierwszej fazie sporządza

się studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie

będące jednak przepisem gminnym i tym samym nie stanowiące podstawy do wydawania

decyzji o warunkach zabudowy obszaru (art. 6). Ustawodawca specyfikuje te uwarunkowania

oraz te kierunki zagospodarowania (obszary), które obligatoryjnie w takim opracowaniu

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VIII

strona 4

powinny się znaleźć. Jest to praktyczne zastosowanie znanych metod analizy regionalnej (m.

in. metody odsiewu i metody kolejnych przybliżeń; vide wykład 13).

W drugiej fazie powyższe studium stanowi podstawę do sporządzenia miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego. Istnieje tu jednak wymóg bardziej

szczegółowego przedstawienia obligatoryjnych postanowień niż miało to miejsce w studium

(por. art. 10 z art. 6). Należy podkreślić, iż ustawodawca wymienia standardowe elementy

treści planu. W efekcie sporządzane plany mogą się różnić zakresem i objętością.

Plany miejscowe sporządza się w wyniku uchwały rady gminy (art. 12) dla obszaru

całej gminy lub jej części albo dla zespołu gmin lub jego części (art. 11). Jednak nie

wszystkie gminy takie decyzje podjęły i dlatego istnieją gminy, które nie posiadają mpzp. Dla

pewnych obszarów mpzp sporządza się jednak obligatoryjnie (art. 13). Uchwała rady gminy

obliguje zarząd gminy do sporządzenia mpzp. Nie oznacza to jednak, iż gmina jest

zobligowana do przygotowania projektu własnymi siłami. Na ogół zajmują się tym fachowe

firmy (z projektantem posiadającym uprawnienia urbanistyczne) wyłonione w drodze

przetargu publicznego. Nie zwalnia to jednak zarządu z odpowiedzialności za treść mpzp i

zachowanie ustawowych procedur (art. 18). Procedury te oznaczają obowiązek

przeprowadzenia szerokich konsultacji społecznych oraz zasięgnięcia opinii określonych

organów publicznych. Z jednej strony jest to wyraz przejrzystości życia publicznego oraz

rzeczywistego (nie deklaratywnego, dzięki precyzyjnym procedurom) uspołecznienia

procesu tworzenia planu, a z drugiej warunek zmniejszenia do minimum potencjalnych

konfliktów przestrzennych (art. 18-24).

Uchwalony przez radę gminy plan stanowi podstawę decyzji lokalizacyjnych. Jeśli plan

na bazie istniejącej ustawy nie został sporządzony (art. 67 stanowi, iż dawne plany

zagospodarowania przestrzennego straciły moc po 1 stycznia 2000 r.), wójt gminy może

samodzielnie wydawać decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 40).

W ten sposób nieważne z mocy prawa są jedynie decyzje (art. 16, skreślony obecnie, gdyż

inne artykuły dublują jego treść):

sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

wydane gdy nie istniał mpzp, chociaż na gminie ciążył w danym momencie obowiązek

jego sporządzenia.

Zmiana kształtu zastanej przestrzeni przejawia się w procesach inwestycyjnych, które są w

dużym stopniu nieodwracalne (por. wykład 5), głównie ze względu na wysokie ich koszty.

Dlatego ustawodawca chroni własność publiczną i prywatną precyzując skutki prawne i

finansowe określonych decyzji przestrzennych (rozdział 3 ustawy).

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VIII

strona 5

Treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest także określona

ustawowo (art. 42). Jest ona wydawana na wniosek zainteresowanego (art. 41). Chociaż

decyzja w tej sprawie jest wydawana przez organ administracji samorządowej, to jej projekt

może sporządzić jedynie osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne (art. 40) uzyskane w

określonym trybie (rozdział 5 ustawy).

Polityka przestrzenna w skali ponadgminnej

Wyznacza ona ogólne ramy dla planowania miejscowego. Zależność ta przestawia się w kilku

elementach;

gmina w trakcie tworzenia mpzp ma obowiązek jego konsultowania z wojewodą, dla

którego podstawą oceny jest zgodność z kierunkami polityki przestrzennej państwa i

województwa,

już na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego gminy nałożono na gminy obowiązek uwzględniania uwarunkowań

związanych z realizacją ponadlokalnych celów publicznych,

polityka przestrzenna państwa i województwa jest dla gminy informacją użyteczną przy

sporządzaniu planu miejscowego (zmniejszającą niepewność),

istnieją zadania rządowe planowane na terenie gminy (na ogół o skali ponadlokalnej),

które muszą być ujęte w mpzp (art. 62).

Przedstawione związki między szczeblami polityki przestrzennej mają więc przede wszystkim

charakter pośredni. Tym samym uzasadniony jest pogląd, iż gminy dysponują obecnie

władztwem planistycznym. Tylko na szczeblu lokalnym sporządza się plany przestrzenne

będące źródłem prawa. Fakty te odróżniają obowiązującą ustawę od poprzedniej, (podobnie

jak unikanie słowa plan).

Na szczeblu rządowym sporządza się obecnie (art. 56 i 58):

koncepcję polityki przestrzennego rozwoju kraju (przedkładaną Sejmowi),

programy realizacji ponadlokalnych celów publicznych wpływające na przestrzenne

zagospodarowanie kraju (są one rejestrowane przez odpowiedniego ministra – art. 60).

Wojewoda natomiast sporządza (art. 54a-d):

analizy i studia oraz programy dla określenia kierunków polityki przestrzennej

województwa,

strategię rozwoju województwa oraz plan zagospodarowania przestrzennego

województwa (nie jest on aktem prawa miejscowego,

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VIII

strona 6

wojewódzkie programy służące realizacji ponadlokalnych i regionalnych celów

publicznych,

wykazy zadań rządowych i samorządowych województwa.

Efektem reformy samorządowej z 1999 r. było wzmocnienie prawne nowych, dużych

województw. W ustawie skutkowało to dopisaniem nowego rozdziału 5a, rozszerzającego i

przesuwającego w układzie treści politykę przestrzenną województwa przed politykę krajową

oraz wprowadzającego dotychczas nie istniejące plany zagospodarowania przestrzennego

województw uchwalane przez sejmiki województw (do 1999 r. sporządzano jedynie studium

zagospodarowania przestrzennego województwa). Wyodrębniono także z rozdziału 6 rozdział

6a, oddzielając w ten sposób organa terytorialne od centralnych. Przy okazji nowo powstałym

powiatom dano możliwość prowadzenia analiz i studiów z zakresu zagospodarowania

przestrzennego (art. 54a)

Powiązane akty prawne

Do głównych determinant kształtowania przestrzeni należą stosunki własnościowe. Rozdział

zadań na publiczne i prywatne dokonuje się m. in. w oparciu o efekty funkcjonowania Ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r.

nr 46, poz. 543). Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawa ta określa zasady:

gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz

własność jednostek samorządu terytorialnego,

podziału nieruchomości,

scalania i podziału nieruchomości,

pierwokupu nieruchomości,

wywłaszczenia nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości,

udziału w kosztach budowy infrastruktury technicznej,

wyceny nieruchomości,

działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami.

Ta obszerna ustawa (około 200 artykułów) koncentruje swoją uwagę na obszarach

znajdujących się we władaniu gminy. Z oczywistych względów przeznaczenie tych gruntów

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dowolne cele dokonuje się w

sposób nie powodujący poważniejszych zastrzeżeń ze strony podmiotów i przedstawicieli

społeczności lokalnej (w odróżnieniu do ustaleń dotyczących gruntów będących własnością

prywatną).

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VIII

strona 7

Określenie technicznych warunków tworzenia przestrzeni sztucznej i tym samym

zasadniczy wpływ na zagospodarowanie przestrzeni następuje na bazie Ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane. Ścisły związek tej ustawy i ustawy o zagospodarowaniu

przestrzennym wynika nie tylko ze zbieżności merytorycznych, ale także z jednoczesnego

trybu prac nad obiema ustawami, skutkującego uchwaleniem ich przez Sejm w tym samym

dniu i opublikowaniem w tym samym Dzienniku Ustaw (nr 89 z 1994 r.). Zgodnie z art. 1

ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i

rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji

publicznej w tych dziedzinach.

Szczególnie ważna dla planowania w układach przestrzennych infrastruktury

technicznej jest Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity – Dz.

U. z 2000 r. Nr 71, poz.838). Reguluje ona sprawy związane zarówno z siecią drogową jak i z

ulicami leżącymi w ciągu dróg publicznych.

Ogólne ramy planowania przestrzennego odnoszące się do odpowiednich procedur ich

tworzenia wynikają z ustrojowych regulacji zakresu administracji rządowej i samorządowej.

Są one określone w kilku ustawach, m. in. w Ustawie o administracji rządowej w

województwie, Ustawie o samorządzie województwa, Ustawie o samorządzie powiatowym,

Ustawie o samorządzie gminnym. Inne ustawy z kolei regulują sprawy finansowe, w tym

tworzenia budżetów samorządowych. Nadrzędne znaczenie ma tu Ustawa z dnia 26 listopada

1998 r. o finansach publicznych.

Oprócz regulacji ustawowych występują nieliczne akty wykonawcze do Ustawy o

zagospodarowaniu przestrzennym, np. w formie rozporządzenia wydanego przez Ministra

Środowiska:

z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna

odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych

planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2002 nr 197),

z dnia 9 marca 1995 r. w sprawie określenia wymagań jakim powinna odpowiadać

prognoza skutków wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego na środowisko przyrodnicze (Dz. U. 1995 nr 29),

oraz opracowania dotyczące polityki przestrzennej państwa:

Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2001 r. o ogłoszeniu Koncepcji

polityki przestrzennego zagospodarowania kraju (M. P. 2001 nr 26),

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VIII

strona 8

Rezolucja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie

rządowego dokumentu „Koncepcja Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju”

(M. P. 2000 nr 43).

Literatura obowiązkowa:

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w formie tekstu

jednolitego)

Literatura uzupełniająca:

Z. Leoński, M. Szewczyk Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa

budowlanego. Poznań: Wyd. WSB 1997

Z. Niewiadomski Planowanie przestrzenne w systemie zadań samorządu terytorialnego.

„Studia KPZK PAN” 1994, Tom CII

Prawo administracyjne. Orzecznictwo, literatura. Kraków: Zakamycze 2001

Wykład opracował dr Leszek Cybulski