de doctrina europea 5 2008

De Doctrina Europea

ROCZNIKI INSTYTUTU EUROPEISTYKI

ROK V/2008

pod red. Jerzego Świecy

Recenzent:
prof. Uniwersytetu Łódzkiego dr hab. Andrzej Sepkowski

Redaktor Oficyny Wydawniczej „Humanitas”:
Danuta Dziewięcka

ISSN: 1733-5019

Wydanie I. Sosnowiec 2008

Realizacja wydawnicza:
AWR EDYTOR, Katowice

www.edytor.pl

Spis treści

PRZEDMOWA .........................................................................................................................

I. INSTYTUCJE USTROJOWE UE i PAŃSTW CZŁONKOWSKICH

RAFAŁ RIEDEL
Rozstrzygnięcie w sprawie udziału Polski w „strefie euro”
– referendum jako metoda podejmowania decyzji w Unii Europejskiej ........... 11

AGNIESZKA MAMOŃ
Ograniczenie suwerenności z punktu widzenia sądownictwa polskiego ... ..... 25

WALDEMAR WOJTASIK
Anomia zmiany systemowej a procesy integracji europejskiej w Polsce ... ....... 43

URSZULA MILEWSKA
General remarks on the concept of ,,transfer of economic entity”
within the meaning of Council Directive 2001/23/EC of 12 March 2001
in the light of selected case-law of European Court of Justice ..... ........................ 61

II. POLITYKI EUROPEJSKIE w SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA
TRANSNARODOWEGO

ANDRZEJ KUPICH
W kwestii bezpieczeństwa gazowego w Europie ........ .............................................. 81

KATARZYNA PISKRZYŃSKA
Kryzysy i konflikty międzynarodowe w wymiarze regionalnym.
Rozważania teoretyczne ..................................................................................................... 93

MARIA KOCOT
Uwagi o przyczynach interwencjonalizmu w obszarze rolnictwa ........................ 105

III. ŚWIATOWE ŚRODOWISKO REGIONU EUROPEJSKIEGO

MARIA KOCOT
Działalność WTO na rzecz liberalizacji handlu światowego ........ ........................... 113

JERZY ŚWIECA
Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna ........ .......................................... 125

Przedmowa

U podstaw kolejnego, piątego tomu De Doctrina Europea leży założenie o jego

przydatności metodologiczno-naukowej i dydaktycznej oraz spójności z aktual-
ną rzeczywistością społeczno-polityczną, wyselekcjonowaną na zasadzie kom-
petencji autorów. Zbiór porusza istotne dla cywilizacyjno-geograficznej prze-
strzeni europejskiej kwestie polityczne, prawne i socjalno-ekonomiczne.

Pierwszy dział obejmuje problematykę instytucjonalno-prawną i ma charak-

ter interdyscyplinarny. Unia Europejska nie jest superpaństwem federalnym,
jest jednak dynamiczną Wspólnotą Transnarodową, biegunem geoekonomicz-
nym, posiadającym instytucje ustrojowe, które formalizują jego działania.

Współczesny neoinstytucjonalizm zakłada po pierwsze, że instytucje dzia-

łają jako pośrednicy pomiędzy aktorami i ich zasobami a wynikami; po drugie,
wpływają na zajmowane przez aktorów pozycje i ich zasoby, zanim zaczyna-
ją uczestniczyć w decyzjach politycznych

. Takie instytucje jak parlament oraz

inne organy zdefiniowane w reżimie konstytucyjnym poszczególnych państw
(dwuczłonowa egzekutywa, sądy) – stwarzają pewne możliwości dla jednych,
przy jednoczesnym ograniczeniu aktywności innych aktorów. Podobnie jest
z organami UE, choć w jej strukturze instytucjonalno-funkcjonalnej trójpodział
władz jest zarysowany dość słabo. Takie podstawowe kwestie jak suwerenność
państwa w kontekście funkcjonowania sądownictwa pojedynczego kraju, ano-
mia zmiany systemowej a proces integracji europejskiej czy referendum jako
forma podejmowania decyzji – są problemami podstawowymi, rozpatrywany-
mi z punktu widzenia funkcjonowania organizmu europejskiego o charakterze
organizacji międzyrządowej.

Niezbędna stała się więc analiza realiów politycznych, społeczno-gospodar-

czych i kulturowo-cywilizacyjnych w procesie integracyjnym. Ewolucja war-
tości w procesie integracyjnym, przynajmniej w części, jest konsekwencją za-
chodzących procesów w sferze politycznej, gospodarczej i społecznej. Ewolucja
postaw społecznych jest narażona na złe ukierunkowanie i degradację – i co się
z tym wiąże – ma negatywny wpływ na systemowe otoczenie. Negatywnymi
konsekwencjami obserwowanych procesów mogą być m.in. alienacja społecz-
na, poczucie wykluczenia, zmiany w partycypacji politycznej. Anomia wywo-
łuje zdegradowane reakcje adaptacyjne, które mogą powodować odejście od
obowiązujących wartości i zanik norm społecznych.

Dział drugi dotyczy wyselekcjonowanych, szczegółowych polityk, a w za-

sadzie bezpieczeństwa europejskiego w szerokim rozumieniu. Szczegółowe
polityki unijne tworzą ład regionalny i łagodzą spory, konflikty, kryzysy o cha-
rakterze wewnątrzpaństwowym i międzynarodowym. Stabilizacja i ład regio-
nalny mogą być uzyskiwane w różny sposób i składają się na bezpieczeństwo
europejskie. Mechanika stosunków międzynarodowych, także regionalnych do-

A. Krouwel, B.Verbeek, Instytucje jako pola walki: demokratyczne konsekwencje budowania instytucji w sys-

temach postkomunistycznych, [w:] Demokracje w Europie Środkowej 1989-1999, pod red. J. Miklaszewskiej,
ISS, Kraków 2001, s. 334-335.

tyczy właśnie pojawiania się suwerennych podmiotów, kształtowania się sceny
regionalnej (przestrzeni europejskiej), układu sił, sojuszów, równowagi sił i ładu
regionalnego. Celem jest więc bezpieczeństwo uzyskiwane poprzez stosowanie
także i mechanizmów integracyjnych. Chodzi o bezpieczeństwo transnarodo-
we, kooperacyjne, w którym potencjały wojskowe są drugorzędne, choć nadal
ważne, a pojawiają się inne wyznaczniki stabilizacji, jak: gospodarka, jej bardzo
istotny sektor rolniczy, zaopatrzenie w surowce energetyczne, ekologia, równo-
waga demograficzno-ekonomiczna. Pojawia się problem wielowymiarowości
zjawiska bezpieczeństwa. Z reguły wskazuje się na pięć wymiarów bezpieczeń-
stwa międzynarodowego w ujęciu przedmiotowym, a mianowicie wymiar: poli-
tyczny, gospodarczy, społeczny, wojskowy i ekologiczny

. Wymagana jest jeszcze

redefinicja zakresu podmiotowego bezpieczeństwa, związana z pytaniem: czyje
bezpieczeństwo? (czy tylko państw, jak uważano w przemijającej, westfalskiej
koncepcji bezpieczeństwa) oraz redefinicja zakresu przestrzennego związana
z przechodzeniem od bezpieczeństwa narodowego do międzynarodowego

Europa umiejscowiona została w globalnym systemie stosunków międzyna-

rodowych, ale czasy, w których stosunki światowe były oddziaływaniami euro-
pejskimi podniesionymi do wymiaru globalnego, dawno minęły. Środowisko
międzynarodowe jest zinstytucjonalizowane i znormalizowane przez Zachód,
a o jego jakości decydują takie organizacje jak WTO, MFW, Bank Światowy,
OECD i inne. Do tej geopolitycznej filozofii nawiązuje część III tomu. Dokona-
no w niej także klasyfikacji systemów politycznych według koncepcji fundacji
Freedom House, gdyż uwarunkowania ustrojowe aktywności międzynarodowej
są bardzo ważne. Ponadto powszechne przekonanie opinii publicznej i badaczy
jest takie, że konflikty pochodzą od napięć pomiędzy państwami demokratycz-
nymi i autorytarnymi. Aktualny etap konfrontacji z terroryzmem może przejść
bardzo szybko do historii jako uregulowany bądź zamrożony. Prawdziwym za-
grożeniem dla światowego systemu państw liberalnych i demokratycznych będą
prawdopodobnie autorytarne państwa kapitalistyczne: Rosja i Chiny

Klamrą spinającą światowy system instytucji stworzonych przez Zachód jest

WTO. Nawet jeśli Chiny w zakresie niektórych parametrów, zwłaszcza miejsca
na skali wielkości PKB, w trzeciej dekadzie XXI w. wyprzedzą USA, i tak będą
musiały podporządkować się wartościom i mechanizmom stworzonym przez
Zachód (USA i UE), a więc nie dojdzie do radykalnej transformacji stosunków
międzynarodowych

. Stabilizacja istniejącego stanu stosunków międzynarodo-

wych, wypracowywana przez Zachód, może okazać się wartością umacnianą
w nowym układzie sił dzięki dojrzałej instytucjonalizacji życia międzynarodo-
wego.

Jerzy Świeca

Por. Międzynarodowe stosunki polityczne, red. naukowa M. Pietraś, Wyd. UMCS, Lublin 2006, s. 331 i nast.

Ibidem, s. 337-340.

A. Gat, The Return of Authoritarian Great Powers, ,,Foreign Affairs” July/August 2007, vol. 86, No 4, s. 59

i nast.

G.J. Ikenberry, The Rise Of China and the Future of the West, ,,Foreign Affairs”, January/February 2008,

volume 87, No 1, pp. 23-37.

Instytucje ustrojowe UE
i państw członkowskich

Rafał Riedel*

Rozstrzygnięcie w sprawie udziału Polski w „strefie
euro” - referendum jako metoda podejmowania decyzji
w Unii Europejskiej

Streszczenie

Autor niniejszej analizy podejmuje próbę odpowiedzi na pytanie o miejsce referendalnej

metody podejmowania decyzji we współczesnej demokracji.

Empirycznym odniesieniem jest kwestia partycypacji Polski w „strefie euro”. Po wejściu

Polski do Unii Europejskiej spekulowano na temat ewentualnego referendum w sprawie
członkostwie Polski w „eurolandzie”, czyli klubie 13 państw Unii Europejskiej, które posta-
nowiły zrezygnować z walut narodowych (państwowych) i posługiwać się jedną walutą, ze
wszystkimi tego skutkami dla polityki monetarnej i kursowej.

W dyskursie publicznym prawie nieobecny jest argument stanowiący, że decyzja w tej

sprawie (z formalno-prawnego punktu widzenia) już zapadła i jest za nami.

Artykuł obejmuje analizę pozytywnych oraz negatywnych funkcji, które wypełnia i może

wypełniać ta forma demokracji bezpośredniej w kontekście współczesnej fazy rozwoju społe-
czeństwa oraz systemu politycznego.

Wnioski formułowane w tym opracowaniu mają swój wymiar utylitarny. Stanowią uży-

teczną refleksję w dyskusji nad metodami podejmowania decyzji politycznych oraz, w wy-
miarze ponadpaństwowym, np. nad metodami inkluzji Europejczyków do projektu integra-
cyjnego.

Analiza zakorzeniona jest w polskiej i międzynarodowej literaturze z zakresu nauk poli-

tycznych, prawnych, socjologii oraz komunikacji społecznej.

Słowa kluczowe:

referendum, opinia publiczna, „strefa euro”, demokracja

Dr, Instytut Politologii Uniwersytetu Opolskiego.

Rafał Riedel

Wprowadzenie

Wśród zagadnień, którymi zajmują się współczesne teorie demokracji, cen-

tralne miejsce zajmują dywagacje nad tym, która koncepcja demokracji jest
w stanie lepiej, to znaczy racjonalniej i efektywniej, rozwiązać problem spo-
łecznej kontroli decyzji politycznych oraz problem racjonalności tych decyzji
– i co się z tym wiąże – całego systemu

. Coraz częściej pojawiają się również

głosy, iż we współczesnych warunkach przedstawicielskich demokracji insty-
tucja referendum jest nieadekwatna (bo odnosząca się do logiki demokracji
bezpośredniej), a w skrajnych osądach wręcz ademokratyczna. Np. zdaniem
Krzysztofa Kotlarka instytucja referendum w rękach zręcznego polityka stać się
może „gwoździem do jej (demokracji) trumny”

. Niewątpliwie instytucję refe-

rendum należy stosować z ostrożnością, w przeciwnym wypadku może łatwo
przerodzić się w instrument socjotechniki wykorzystywany dla partykularnych
celów politycznych.

Od wejścia Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku elity polityczne, dzien-

nikarze i eksperci podejmują spekulacje na temat zasadności przeprowadzenia
referendum w sprawie ewentualnego wejścia Polski do „eurolandu”, czyli klu-
bu 13 państw Unii Europejskiej, które postanowiły zrezygnować z walut na-
rodowych (państwowych) i posługiwać się jedną walutą, ze wszystkimi tego
skutkami dla polityki monetarnej i kursowej. Tymczasem należy z całą mocą
podkreślić, że decyzja w tej sprawie jest już za nami.

Wchodząc do Unii Europejskiej 1 maja 2004 roku, Polska wzięła na siebie

obowiązek wdrożenia, a następnie realizowania wszystkich wspólnotowych po-
lityk sektorowych i horyzontalnych, w tym unii gospodarczo-walutowej. Fakt,
iż np. Wielka Brytania, Szwecja, Polska czy Węgry oraz inne państwa UE pozo-
stają poza strefą euro, wynika tylko i wyłącznie z faktu, iż wspólnota pozosta-
wiła państwom członkowskim decyzję w sprawie daty wejścia do klubu euro,
nie zwalniając ich jednocześnie z perspektywy samego członkostwa. Wszystkie
27 państw członkowskich zobligowanych jest natomiast polityką konwergen-
cji, zmierzającą do przybliżenia głównych wskaźników makroekonomicznych
(stóp procentowych, inflacji, deficytu budżetowego, długu publicznego oraz sta-
bilności kursu walutowego – w ramach tzw. mechanizmu stabilizującego). Jest
to konsekwencja logiki wspólnego rynku: skoro mamy ambicję funkcjonować
w ramach jednolitego rynku, ze swobodnym przepływem ludzi, produktów,
usług i kapitału oraz stanowić spójny i silny podmiot w międzynarodowych sto-
sunkach gospodarczych, to konieczne jest, aby główne parametry poszczegól-
nych gospodarek narodowych państw członkowskich były zbliżone. I to zarów-
no w interesie całej grupy, jak i poszczególnych państw indywidualnie.

Tymczasem owa logika zostaje zakwestionowana przez postawienia pytania

o to, czy powinniśmy wejść do „eurolandu”. De facto jest to ponowne stawianie

W. Bokajło, K. Dziubka, Społeczeństwo obywatelskie, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław

2001, s. 18.

Pogląd ten uzasadnia on odwołaniem się do rządów de Gaulle’a, który często – i to z dobrym skutkiem

odwoływał się bezpośrednio do woli wyborców, „kiedy parlament stawał mu okoniem”. K. Kotlarek, Pody-
skutujmy o referendum, „Odrodzenie” 1984, nr 24.

Rozstrzygnięcie w sprawie udziału Polski w „strefie euro” – referendum jako metoda podejmowania...

pytania o nasze członkostwo w Unii. Pytanie z pozoru dotyczy decyzji o pogłę-
bianiu integracji, dlatego często odbierane jest negatywnie przez część obywa-
teli – szczególnie tę część, która sceptycznie odnosi się do projektu integracji.
Tymczasem jest ono naturalną konsekwencją kierunku obranego przez Polskę
w 1989 roku, kontynuowanego przez wszystkie dotychczasowe rządy, posiada-
jącego głębokie uzasadnienie ekonomiczne i geopolityczne.

Referendum

Ponieważ głównym zadaniem niniejszej analizy jest zbadanie zjawiska re-

ferendum jako metody podejmowania decyzji w systemie politycznym, chciał-
bym rozpocząć od ustalenia pojęcia referendum, określenia jego głównych
cech, zasięgu i sposobów wykorzystania w praktyce politycznej.

Etymologia słowa „referendum” wywodzi się z łacińskiego wyrazu referre

– coś, co należy przekazać, odnieść – aczkolwiek wyraz ad referendum nie wy-
stępuje w łacinie jako rzeczownik. Łacińskie wyrażenie ad referendum mówi, że
niektóre decyzje podejmowane przez reprezentantów muszą być ratyfikowane
przez reprezentowanych dla uzyskania pełnej ważności

W treści swej referendum oznacza zwrócenie się do narodu jako suwerena

o podjęcie decyzji (wyrażenie woli, a nie opinii) w określonej kwestii

. Referen-

dum należy do instytucji ustrojowych właściwych demokracji bezpośredniej.
Współczesna praktyka tej formy demokracji jest bardzo zróżnicowana, od po-
zytywnych przykładów szwajcarskich, po negatywne włoskie czy francuskie

Na czoło państw narodowych stosujących tę metodę wybija się oczywiście

Szwajcaria

, w której przez ostatnie 150 lat odbyło się prawie 500 (491) referen-

dów

na poziomie federalnym i wielokrotnie wyższa ilość na poziomie kanto-

Uznając, że przez referendum rozumiemy sposób bezpośredniego rozstrzy-

gania przez uprawnione podmioty przez głosowanie o istotnych sprawach życia
całego państwa albo części jego terytorium, możemy dokonać przeglądu typów
referendów w oparciu o wybrane kryteria. Ze względu na obowiązek wynika-
jący z sytuacji przewidzianej konstytucją możemy wyróżnić referendum ob-

E. Kużelewska, Referendum w procesie integracji europejskiej, Warszawa 2006, s. 14.

Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 262-263.

We Włoszech w 1946 r. referendum przyniosło przekreślenie kolaborującej z faszystami monarchii, ale jego

wyniki wcale nie były takie jednoznaczne. We Francji w 1946 oznaczało odrzucenie nieznaczną większo-
ścią głosów wcale niezłego projektu konstytucyjnego, por. Z. Witkowski, Prawo konstytucyjne, Toruń 2002,
s. 183.

Dane statystyczne dotyczące referendum wskazują, że ilość odbytych referendów w Szwajcarii stanowi bli-

sko połowę wszystkich referendów odnotowanych na świecie i ponad dwa razy więcej niż w pozostałych
krajach europejskich razem wziętych. Istnieją uzasadnione poglądy, że gdyby Szwajcaria nie istniała, demo-
kracja pół-bezpośrednia uznawana byłaby niewątpliwie za system utopijny.

M. Gallagher, P.V. Uleri (eds.) The Referendum Experience in Europe, Basingstoke 1996, s. 231.

Np. we Włoszech 42, Francji 22, w Grecji 9, Polsce, Szwecji, Hiszpanii 5, ale już w Księstwie Lichtenstein

– ponad 70.

Rafał Riedel

ligatoryjne (gdy konstytucja przewiduje wprost taki obowiązek) i referendum
fakultatywne (gdy jest możliwe, ale nieobowiązkowe). Ze względu na zasięg:
referendum ogólnokrajowe i lokalne. Ze względu na przedmiot, możemy np.
wymienić referendum ustawodawcze, konstutycyjne (ustrojodawcze), uchwa-
łodawcze (np. w sprawie samoopodatkowania się na cele publiczne). Kryte-
rium „moment”: referendum zatwierdzające /ratyfikcyjne – kiedy akt przyjęty
przez organ państwa nie jest w pełni prawomocny i obowiązujący. Staje się nim
dopiero z chwilą zaaprobowania go przez referendum.

W literaturze wyróżnia się również referendum wstępne, konsultacyjne, kon-

sultatywne, opiniodawcze (przez część autorów kwestionowane, czy na pewno
jest to referendum; postuluje się zasadność terminu konsultacje ludowe).

Euro – referendum ?

W związku z rozwojem procesów integracji europejskiej jako osobną kate-

gorię powinno wyodrębnić się również referendum wynikające z klauzuli euro-
pejskiej, kiedy wyrażona zostaje zgoda na przekazanie organizacji międzynaro-
dowej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach.

Takie referendum odbyło się np. w Polsce w 2003 roku w związku z zakoń-

czeniem negocjacji członkowskich i procesem ratyfikacyjnym traktatu akcesyj-
nego. Jak już zostało wcześniej wspomniane, przystępując do Unii Europejskiej,
Polska – podobnie jak inne państwa przystępujące do Wspólnoty – wzięła na
siebie zobowiązanie pełnego członkostwa, czyli realizowania wszystkich po-
stanowień wynikających z dotychczasowego dorobku Wspólnot, w tym unii
gospodarczo-walutowej.

Zachowanie polityków, polegające na kwestionowaniu wdrożenia w Polsce

„euro”, które z punktu widzenia formalno-prawnego kwestionowane być nie
powinno, jest zrozumiałe, o ile przyjrzymy mu się z perspektywy marketingu
politycznego. Jeżeli sondaże opinii publicznej zdradzają daleko idący scepty-
cyzm społeczeństwa obawiającego się np. wzrostu cen, to jest to przesłanka do
„zaspokojenia” tej społecznej/politycznej potrzeby/obawy. Nie ma znaczenia,
że zdecydowana większość poważnych analiz, bazujących na wiedzy eksper-
ckiej i doświadczeniach innych, jednoznacznie wykazuje, iż bilans wad i zalet
takiego projektu jak wdrożenie euro jest dla Polski korzystny. Nie oznacza to
oczywiście, że jest to projekt jednoznacznie korzystny. Przyjęcie przez Polską
wspólnotowej waluty łączy się zarówno z korzyściami, jakie z tego tytułu na-
stąpią, jak i z negatywnymi konsekwencjami. Jednak z politycznego punktu wi-
dzenia ważne jest niestety głównie to, ile punktów procentowych w sondażach
można „ugrać” na krytyce euro. Nieważne, że takie działanie jest niepatriotycz-
ne i szkodliwe, ważne, że można je przełożyć na konkretny kapitał politycz-
ny. Nasza najnowsza historia zna już takie przypadki, np. wskutek „kampanii
przedreferendalnej” w sprawie wejścia Polski do Unii Europejskiej najbardziej
sceptyczną grupą społeczną wobec naszej akcesji byli rolnicy, którzy później

Rozstrzygnięcie w sprawie udziału Polski w „strefie euro” – referendum jako metoda podejmowania...

należeli – i należą – do głównych beneficjentów budżetu wspólnotowej polityki
rolnej.

I w tym kontekście należy widzieć dążenie części klasy politycznej do prze-

prowadzenia w tej sprawie referendum.

W wywiadzie dla TVN 24, udzielonym 23 kwietnia 2007 roku, vicepremier

i minister finansów prof. Zyta Gilowska przyznała, iż Polska wzięła na siebie
zobowiązanie przystąpienia do strefy euro podczas negocjacji akcesyjnych to-
czących się w latach 1998–2002 i podjęła ostateczną decyzję w tej sprawie, pod-
pisując i ratyfikując traktat akcesyjny.

Nasuwające się wątpliwości mają więc złożony (polityczno-prawno-ekono-

miczny) charakter: Po co podejmować drugi raz decyzję w tej samej sprawie?
Czy wynik takiego referendum byłby ważny? Co, jeżeli pozostawałaby w kolizji
z rozstrzygnięciem z czerwca 2003 w sprawie naszego wejścia do Unii? Czy na-
leżałoby go interpretować jako votum nieufności wobec naszego członkostwa,
jako delegitymację traktatu z Maastricht, który przyjęliśmy z całym dorobkiem
prawa wspólnotowego?

Prof. Gilowska słusznie zauważa, że jedyną decyzją do podjęcia w tym ob-

szarze jest data wejścia do strefy euro. Tutaj rzeczywiście jest przestrzeń do dy-
wagacji nad harmonogramem dochodzenie do kryteriów zbieżności określo-
nych w Maastricht, optymalnym kursem wymiany, szczegółami technicznymi
operacji. Jednak we wszystkich tych przypadkach referendum jest ostatnią me-
todą, jaką taka decyzja powinna być podjęta. Jest to decyzja czysto ekspercka,
wymagająca specjalistycznej wiedzy i wnikliwego zainteresowania. I argumen-
tem przeciwko referendum w tej sprawie nie jest tylko i wyłącznie brak zainte-
resowania i wiedzy eksperckiej przeciętnego obywatela, ale przede wszystkim
konsekwencja upolitycznienia ważnego obszaru życia gospodarczego, który ma
szanse na oderwanie się od bieżącej polityki krajowej. Dobro wspólne, pole-
gające na silnej i stabilnej walucie, które jest permanentnie zagrożone przez
roszczeniowe pomysły polityków, często służące realizacji celów politycznych
o populistycznym charakterze, może być chronione przez mechanizmy wspól-
notowe (gwarantujące większą stabilność kursową waluty, niższe koszty trans-
akcji, eliminację ryzyka kursowego, większą odporność na presję inflacyjną
i zawirowania na walutowych rynkach międzynarodowych).

Przy wszystkich spodziewanych negatywnych konsekwencjach wdrożenia

euro, np. okresowego wzrostu cen, kosztów przeprowadzenia samej transakcji
czy przeniesienia decyzyjności w zakresie kształtowania polityki stóp procen-
towych do Europejskiego Banku Centralnego we Frankfurtcie nad Menem, po-
wyższe korzyści jawią się jako przeważające. Nie mają jednak spektakularnego
charakteru, więc ich potencjał polityczny nie jest wystarczający, aby obroniły
się samą siłą argumentów. Dlatego z punktu widzenia racjonalności samej de-
cyzji nie jest pożądane, aby przeniosła się ona do sfery politycznej.

Warto równocześnie pamiętać, że najgroźniejsze i najbardziej dotkliwe ry-

zyko – czyli ewentualny wzrost cen – ma charakter hipotetyczny. Może nie wy-
stąpić, może wystąpić i nie wiemy, na jak długo i w jakim zakresie. Przyglądając
się przyczynom wzrostu cen w dwunastu krajach, które dokonały „przewalu-

Rafał Riedel

towania” w 2002 roku, należy odnotować, że nie miały one merytorycznego
uzasadnienia ekonomicznego. Żaden z mechanizmów unii walutowej nie jest
inflacjotwórczy, a winnym wzrostu cen był głównie handel, który wykorzystał
moment zaokrąglania cen (głównie w górę) jako okazję do „podreperowania
„marży”. Jeżeli przyjrzymy się drugiej turze rozszerzenia „euro-landu” – z 1-go
stycznia 2007 – kiedy to Słowenia przyjęła wspólnotową walutę, to okazuje się,
że nie zaobserwowano nieuzasadnionego wzrostu cen. Skoro Słoweńcy wycią-
gnęli wnioski z pierwszej fali wdrożenia euro, pilnując – różnymi metodami
– handlowców w sprawie nieuczciwego podnoszenia cen w związku z wdroże-
niem euro, nie ma powodu, żeby przypuszczać, że w Polsce też nie potrafimy
wyciągać wniosków z cudzych błędów.

Zaprezentowana argumentacja nie oznacza, że wśród Polaków nie powinna

(czy też raczej w dużym stopniu – nie powinna była) się toczyć debata publicz-
na na temat członkostwa Polski w Unii Europejskiej i jej poszczególnych aspek-
tów – w tym: naszego uczestnictwa w strefie euro. Jednak referendum jest jedną
z najgorszych metod debatotwórczych. Generuje polaryzację „tak” vs. „nie”, jest
metodą zero-jedynkową, binarną, stymulującą konflikty oraz upolitycznienie
niesprzyjające jakościowej debacie. Takie są doświadczenia większości krajów,
które zdecydowały się na referendum w tej lub podobnych sprawach. Nie ma
dobrych praktyk do naśladowania, są tylko przykłady błędów, których powin-
niśmy unikać.

Nie liczyłbym również na kampanię przedreferendalną pod szyldem poli-

tyki informacyjnej czy edukacyjnej. Posiadamy wiedzę empiryczną zarówno
zgromadzoną na gruncie polskim, jak i płynącą z doświadczeń innych krajów,
że bez względu na skalę i środki kampanii informacyjnej przynosi ona zazwy-
czaj mniej niż mizerne efekty edukacyjne. Co prawda często poczucie poinfor-
mowania rośnie, jednak samo poczucie poinformowania to zupełnie inna ka-
tegoria niż samo poinformowanie. Co więcej, nawet poinformowany obywatel
może być poinformowany dobrze albo źle. Jeżeli do tego dodamy wpływ kam-
panii prowadzonych przez poszczególne siły polityczne równolegle do polityki
informacyjnej organów państwa, to uzyskujemy pełną świadomość, iż niestety,
najczęściej obywatele idą do urn niewyposażeni w odpowiednią wiedzę i kom-
petencje.

Oczywiście, biorąc pod uwagę specyfikę sytuacji politycznej w Polsce, nie-

wątpliwie referendum (sama jego propozycja, jak również ewentualna debata
mu towarzysząca) stanowić ma instrument socjotechniczny pozwalający od-
wrócić uwagę opinii publicznej od problemów polityków i bieżącej polityki, jak
również stanowić okazję do odbudowania swojej pozycji w systemie politycz-
nym (w ramach demokracji przedstawicielskiej).

Przegląd zalet i wad

Na tle powyższej krytyki warto dokonać przeglądu zalet i wad referendum

jako metody podejmowania decyzji politycznych. Należy rozpocząć od konsta-

Rozstrzygnięcie w sprawie udziału Polski w „strefie euro” – referendum jako metoda podejmowania...

tacji, uznanej przez wielu autorów, że elementy demokracji bezpośredniej nie
są sprzeczne z parlamentarnym systemem przedstawicielskim, a raczej mają
charakter komplementarny, wzajemnie się uzupełniają, a nie wypierają

Wobec tego stwierdzenia nasuwają się pewne uzasadnione wątpliwości.

Rzeczywiście, często formuła referendalna stosowana jest zgodnie z powyż-
szym wnioskiem. Jednak zarówno w teorii, jak i praktyce zbyt często mamy
do czynienia z alternatywą nieprzejawiającą cech komplementarności. W wy-
miarze czysto praktycznym decyzja podjęta w formie referendum nie może być
jednocześnie podjęta np. w parlamencie. W wymiarze teoretycznym również
sam wybór metody referendalnej oznacza zastosowanie odmiennej logiki po-
stępowania przez wszystkich aktorów systemu politycznego. Historia pełna jest
przykładów sytuacji, w których wybór metody podjęcia danej decyzji był de
facto samą decyzją polityczną.

Rozpoczynając od argumentów przemawiających za tą formą demokracji

bezpośredniej, warto przytoczyć podstawowy argument G. Sartoriego, który
stwierdził: „Każde społeczeństwo potrzebuje proceduralnych zasad rozwiązy-
wania konfliktów i podejmowania decyzji. Zasada większości jest właśnie tą
procedurą, czy metodą, która najlepiej odpowiada zasadom demokracji”

Wyborcy dzięki instytucji referendum zostają wyposażeni w środek prawny

decydowania w ostatniej instancji o tym, czy decyzja podjęta przez parlament
jest zgodna z wolą narodu i czy korzystnie będzie mu służyć.

Bezpośrednie uczestnictwo społeczeństwa danego kraju w głosowaniu po-

wszechnym (referendum) jest wyrazem pełnej suwerenności narodu, gdyż
może on wyrazić swoje stanowisko w danej sprawie bezpośrednio, a nie przez
swych reprezentantów

Zwolennicy referendum wskazują na zagrożenie, jakie dla demokracji sta-

nowi lobbing grup interesów, które potrafią skutecznie wpływać na decyzje
polityczne poza kontrolą wyborców (network politics). Metoda referendalna
ma być nie tyle wolna od tej przypadłości, ale poddana jej znacznie słabszemu
wpływowi.

Dodatkowym argumentem jest również efekt edukacyjny. Wskazuje się na

to, iż obywatele poprzez sam fakt uczestniczenia w referendum mają okazję
zdobyć pewne określone kompetencje polityczne. Poprzedzająca referendum
faza kampanii informacyjnej i towarzysząca mu debata również może przy-
nieść pozytywny efekt w poinformowaniu obywateli na temat przedmiotu re-
ferendum. Referendum stymuluje dyskurs polityczny i może przynieść efekt
w postaci lepszego poinformowania obywateli w danej kwestii.

Rozpoczynając analizę identyfikowanych wad referendum jako metody po-

dejmowania decyzji w polityce, należałoby rozpocząć od wymienionego powy-
żej argumentu „za”, oczywiście widzianego w innym świetle. Nie sposób oprzeć
się wrażeniu, że referendum, jako metoda edukacyjna wydaje się być zbyt kosz-

A. Malinowski, Społeczne uwarunkowania referendum, [w:] Referendum w Polsce i w Europie Wschodniej,

red. M. Staszewski, D. Waniek, Warszawa 1996, s. 60.

G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1998, s.180.

E. Kużelewska, Referendum w procesie… s. 9.

Rafał Riedel

towna i ryzykowna społecznie. Decyzje podejmowane w drodze referendum,
mimo iż podejmowane ostatecznie w sposób indywidualny, w zaciszu kabiny
w lokalu wyborczym generują społeczne konsekwencje, tzn. są podejmowa-
ne na zbiorową odpowiedzialność. Ewentualny brak kompetencji głosujących
i rosnące w związku z tym ryzyko podjęcia decyzji nieoptymalnej z punktu
widzenia racjonalności, jest zbyt dużym kosztem w relacji do potencjalnych
korzyści edukacyjnych.

Jednym z argumentów przeciw demokracji referendalnej jest, związana

z powyższym, kwestia złożoności procesów politycznych, spraw będących
przedmiotem debat parlamentów, co wymaga całkowitego poświęcenia się po-
lityce – zawodowego zajmowania się polityką

Stopień skomplikowania np. traktatu akcesyjnego czy traktatu ustanawia-

jącego konstytucję dla Europy jest tak duży, że wydaje się przekraczać moż-
liwości percepcyjne zdecydowanej większości społeczeństwa. Jak zauważa

G. Sartori, należy rzetelnie odnieść się do problemu wiedzy. Możemy go omijać,
dopóki wyborcy tylko wybierają (tego, kto będzie decydował), ale nie wówczas,
gdy rozstrzygają kwestie sporne. Ten prawdziwy skok jakościowy wynikający
z przejścia z demokracji wyborczej do demokracji poprzez referendum może-
my zatem i musimy oceniać z punktu widzenia „biegłości poznawczej”

Przeciwnicy referendum przypominają, iż zwykli obywatele nie posiadają

ani analitycznych umiejętności, ani wystarczającej informacji do podjęcia mą-
drej decyzji. Mediom i liderom partyjnym z łatwością przychodzi manipulowa-
nie wyborcami, którzy wykazują z reguły bierność w myśleniu

Ważnym argumentem, osłabiającym zasadność metody referendalnej, jest

również jej niska popularność wśród samych obywateli. Niska w relacji do
uczestnictwa w większości innych aktów wyborczych, np. wyborów prezyden-
ckich czy parlamentarnych. Nawet w Szwajcarii frekwencja biorących udział
w referendum jest niska i waha się w granicach 30 – 40%. Co więcej, tendencja
spadkowa trwa od lat 50.

Podnoszone są głosy, iż kwestie, mające zostać rozstrzygnięte w referen-

dum, powinny być jasno i zrozumiale sformułowane, poprzedzone długą
i wszechstronną kampanią, w trakcie której społeczeństwo będzie miało czas
na poznanie różnych stanowisk. Gdy naród będzie świadomy rozstrzyganych
kwestii, wtedy referendum spełniać będzie funkcję szkoły demokratycznego
rządzenia

. Przyjęcie aktów prawnych w drodze referendum gromadzącego

zaledwie 30% wyborców, słusznie może być postrzegane jako podjęcie decyzji
przez „fałszywą większość”

M. Grabowska, T. Szawiel, Budowanie demokracji. Podziały społeczne, partie polityczne i społeczeństwo

obywatelskie w postkomunistycznej Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 89.

G. Sartori, Teoria ... s. 153.

E. Kużelewska, Referendum w procesie ... s. 27.

A. Malinowski, Społeczne uwarunkowania referendum, [w:] Referendum w Polsce i w Europie Wschodniej,

red. M. Staszewski, D. Waniek, Warszawa 1996, s. 92.

K.W. Kobach, Recent Developments in Swiss Direct Democracy, ,,Electoral Studies”, December 1993, vol.

12 (4), s. 350.

Rozstrzygnięcie w sprawie udziału Polski w „strefie euro” – referendum jako metoda podejmowania...

Czy tak niska frekwencja nie jest sygnałem społecznym, iż ta forma demo-

kracji nie znajduje uznania w społeczeństwie? Autor świadomy jest popular-
ności tej formy demokracji wykazywanej w licznych sondażach badających
deklarowane postawy społeczne w tym zakresie. Warto jednak zauważyć, iż
ujawniane w sondażach poparcie ma charakter deklaratywny i nie znajduje
odzwierciedlenia w praktyce demokratycznej, która powinna stanowić główny
punkt odniesienia

. Wybór, jaki mają obywatele w referendum, sprowadza się

w istocie do udzielenia odpowiedzi „tak”, „nie”, „prawda”, „fałsz”, „dobrze”, „źle”.
Nie ma tu miejsca na debatę, wymianę myśli. Nie ma miejsca na kompromis,
poszukiwanie konsensusu.

Rzeczywiście pod adresem demokracji poprzez referendum wysunąć można

poważne zastrzeżenia, że wprowadza mechanizm decyzyjny jako grę o sumie
zerowej, czyli system dosłownych rządów większości wykluczający uprawnie-
nie mniejszości. Jak zauważa G. Sartori: „(...) Demokracja poprzez referendum
jest strukturą maksymalizującą konflikty i stanowi doskonałe, jak również naj-
mniej inteligentne (ponieważ byłoby czysto mechaniczne) wcielenie systemo-
wej »tyranii większości«.

Należy podkreślić, że nie oznacza to, że obywatele – wszyscy i każdy z osob-

na – zbliżyliby się do spełnienia swoich pragnień. To czego każdy pragnie dla
siebie, może przynieść w sumie wynik, którego nikt nie chciał”

Czasami zdarza się również, że w ogólnym zarysie dany projekt odpowiada

obywatelowi, lecz pewne szczegóły są dla niego nie do przyjęcia. Referendum
nie pozwala na inne wyjście niż wybrać jedno rozwiązanie. Nie ma tu możliwo-
ści na dyskusje i dokonanie jakichkolwiek uzupełnień

Jak wykazuje dotychczasowa analiza, referendum nie spełnia ważnych kry-

teriów demokracji deliberatywnej, w której skuteczne porozumienie wszystkich
zainteresowanych stron, rozumienie racji i przekonanie do określonych działań
pozwala na pogłębianie demokracji i zachęca, jak to nazywa A. Giddens, do
„demokratyzowania demokracji” (demokracja dialogowa, dyskursywna, ko-
munikacyjna/deliberatywna).

Zdaniem Habermasa, prawdziwy konsensus jest możliwy do osiągnięcia je-

dynie w sytuacji idealnego komunikowania, czyli z symetrycznym dialogiem,
gdy uczestnicy są partnerami.

Nie jest intencją tego wniosku zorientowanie uwagi czytelnika w stronę potencjalnych możliwości pod-

niesienia poziomu frekwencji podczas referendum, gdyż tę można zwiększyć nawet przy pomocy prostych
technicznych rozwiązań (np. dwudniowe głosowanie, głosowanie przez internet czy stosowana w niektórych
demokracjach zasada przymusowości/obowiązku głosowania). Większa partycypacja nie gwarantuje więk-
szej racjonalności dokonanego wyboru, co więcej – istnieją uzasadnione obawy co do tego, iż wymuszone
(sztucznie stymulowane) uczestnictwo obywateli nieprzygotowanych do współuczestnictwa w demokracji
– będące kolejnym potencjalnym elementem socjotechnicznym – mogłoby przynieść efekt w postaci zwięk-
szonego poziomu lub wręcz eksplozji populizmu.

G. Sartori (1998), Teoria.. s. 151.

E. Kużelewska, Referendum w procesie ... s. 25.

Rafał Riedel

Demokracja oparta na dialogu formułuje wymianę społeczną, która w istot-

ny sposób przyczynia się do rekonstrukcji solidarności społecznej

Wola narodu wyrażona w referendum jest przyjmowana za generalną dy-

rektywę postępowania i działania sił rządzących

. Tymczasem zapomina się

o tym, że ta sama funkcja realizowana jest w sposób permanentny – nie tylko
przy okazji głosowania, ale w codziennej praktyce demokratycznej za sprawą
reguły oczekiwanych reakcji – urzędnicy pochodzący z wyboru i rywalizują-
cy o ponowny wybór kierują się przy podejmowaniu decyzji przewidywanymi
(oczekiwanymi) reakcjami wyborców na swoje decyzje (konkurencyjno-zwrot-
na forma demokracji).

Wnioski

W podsumowaniu należy podkreślić podstawowy wniosek płynący z ni-

niejszej analizy, iż referendum, jako metoda podejmowania decyzji we współ-
czesnej demokracji, spełnia wiele pozytywnych, jak i negatywnych funkcji.
Z dokonanego przeglądu argumentacji wynika, że zarówno przewaga ilościo-
wa, jak i waga poszczególnych argumentów wskazują, że w wielu sytuacjach
we współczesnej fazie rozwoju społeczeństw i systemów politycznych ta forma
demokracji bezpośredniej nie jest najbardziej adekwatną formą uzupełniania
demokracji przedstawicielskiej. Co więcej, nie przystaje ona również do głów-
nych postulatów konsensualnej koncepcji polityki oraz deliberatywnej wariacji
demokracji.

Liczba państw, które opierają swoją politykę i stosunki społeczne na demo-

kratycznych zasadach, od początku lat dziewięćdziesiątych ogromnie wzrosła.
Nie jest to jednak efekt dyskusji o demokratycznych wartościach, lecz raczej
kwestia podporządkowania się pewnemu dominującemu ładowi, który spraw-
dził się pod względem efektywności zarządzania zarówno w sferze ekonomicz-
nej, jak i politycznej. W latach dziewięćdziesiątych XX w. wielu humanistów
zaczęło wskazywać, iż rzeczywistość współczesnej demokracji stała się tak
mało elastyczna, że jakakolwiek krytyczna refleksja na temat jej mechanizmów
wydaje się przedsięwzięciem jałowym i pozbawionym praktycznych konse-
kwencji

Alexis de Tocqueville ostrzegał przed zbyt dosłownym wcielaniem w życie

doktryny „suwerenności ludu”. Jego zdaniem może ona doprowadzić do wypa-
czeń pierwotnych założeń. W książce Dawny ustrój i rewolucja, opublikowanej
w 1856 roku, pisał: „Społeczeństwo bez hierarchii, bez podziału na klasy, bez
różnicy szczebli, lud złożony z jednostek, ale bardzo do siebie podobnych i cał-

Za: B. Dobek-Ostrowska, Media masowe i aktorzy polityczni w świetle studiów nad komunikowaniem poli-

tycznym. Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2004, s. 145.

E. Zieliński, I. Bokszczanin, J. Zieliński, Referendum w państwach Europy, Wydawnictwo Uniwersytetu

Warszawskiego, Warszawa 2003, s. 9.

P. Pawelczyk (red.), Problemy współczesnej demokracji ... s. 87.

Rozstrzygnięcie w sprawie udziału Polski w „strefie euro” – referendum jako metoda podejmowania...

kowicie równych, owa nieokreślona masa uznana za jedynego i prawowitego
władcę...”

Mniej władzy dla rządzących nie musi oznaczać więcej władzy dla rządzo-

nych. Nie musi to być gra o sumie zerowej; równie dobrze może być grą o su-
mie ujemnej, w której przegrywają obydwie strony

Jak zauważył C.W. Mills, za naszych czasów wpływ niezależnych zbiorowo-

ści w życiu politycznym w rzeczywistości maleje, ten zaś jaki chwilami mogą
one wywierać, jest coraz bardziej kierowany; należy je teraz traktować nie jako
działającą samodzielnie publiczność, lecz jako masy, którymi manipuluje się
w sposób, że w kluczowych momentach stają się tłumami demonstrantów

Dodatkowo w warunkach europejskich należy wziąć pod uwagę kwestię spe-

cyfiki systemu politycznego Unii Europejskiej. Brak europejskiego demos, eu-
ropejskiego systemu medialnego i systemu partyjnego w skali Unii jest jednym
ze źródeł problemu deficytu demokracji. Referendum wraz ze swoją funkcją
debatotwórczą mogłoby stanowić element kreowania europejskiej przestrzeni
publicznej. Obywatele Europy wspólnie rozstrzygaliby pewne wspólne proble-
my, ponad głowami polityków szczebla krajowego, jak również poza mechani-
zmami tradycyjnej polityki międzynarodowej.

Jeden z czołowych współczesnych myślicieli podejmujących refleksję nad

miejscem i rolą referendum we współczesnych demokracjach – Yannis Papado-
poulos konstatuje, że droga do demokratyzowania Unii Europejskiej powinna
odbywać się poprzez „parlamentyzowanie” Europy

. Próby włączania obywa-

teli UE do procesu integracyjnego metodą referendalną nie dały, jak na razie,
zamierzonych rezultatów. A doświadczenie ratyfikacji traktatu ustanawiające-
go konstytucję dla Europy stanowi wręcz negatywną egzemplifikację

Współczesna Unia Europejska, która kieruje się ekspercko-menedżerski-

mi metodami rządzenia, poprzedzonymi negocjacyjnym charakterem for-
mułowania celów, również mogłaby wzbogacić swoje mechanizmy decyzyjne
o elementy demokracji bezpośredniej, ale jako uzupełnienie – najlepiej w fazie
koncepcyjnej (np. na etapie przygotowywania treści nowego traktatu) – kon-
wencjonalnych form legitymizowania swoich działań. Pozostawienie metody
referendalnej jako ostatniej instancji może przynieść efekt w postaci zakwe-
stionowania całości zaproponowanych rozwiązań ze względu na drugorzędny
element stanowiący zaledwie fragment całego pakietu rozwiązań.

Za: T. Białobłoski, J. Moroz, M. Nowina-Konopka, L.W. Zacher, Społeczeństwo ... s. 63.

G. Sartori, Teoria ... s. 159.

C.W. Mills, Elita władzy, przekład I. Rafalski, Warszawa 1961, s. 406.

Y. Papadopoulos, Implementing (and radicalizing) art. I-47.4 of the Constitution: is the addition of some

(semi-)direct democracy to the nascent consociational European federation just Swiss folklore? ,,Journal of Eu-
ropean Public Policy” 12:3 June 2005, s. 452.

Ten oczywisty fakt widoczny jest wyraźnie na etapie debaty przedreferendalnej, w której linie podziałów

przebiegają zazwyczaj wzdłuż podziałów partyjnych. Próbując odnieść postawiony problem do egzempli-
fikacji związanej z traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy, należy przytoczyć przykład Francji,
w której debata publiczna przed głosowaniem w sprawie ratyfikacji wspomnianego traktatu zdominowana
była przez „antychirakowską” retorykę, co widoczne było również w motywacji głosowania za lub przeciw
traktatowi.

Rafał Riedel

W związku z zaprezentowaną argumentacją wydaje się, że metoda referen-

dalna nie jest również najlepszym sposobem rozstrzygnięcia w sprawie wejścia
Polski do „eurolandu”. Głównie ze względu na uzasadniony w pierwszej czę-
ści opracowania argument o nieadekwatności pytania „czy”. Aktualnie stoimy
przed pytaniem: „jak” i „kiedy”, a referendum ze względu na opisane powyżej
cechy nie jest optymalną metodą odpowiedzi na te pytania.

Analiza sytuacji politycznej w Polsce po wyborach w 2005 roku skłania do

wniosku, iż chęć zwrócenia się w stronę rozstrzygnięcia referendalnego jest
motywowana politycznie. Kwestionowanie polityki, co do której podjęliśmy
zobowiązania w traktacie akcesyjnym, wynika z konstelacji politycznej koalicji
rządzącej, czyli układu umiarkowanych zwolenników integracji z jej umiarko-
wanymi i radykalnymi przeciwnikami.

Summary

This paper tries to give an answer to the question about the place of referendum method

of decision making in contemporary democratic systems – especially in the European Union
polity. Empirically it refers to the participation of Poland in ‘Euro-zone’. After the accession
there were a lot of speculations on the potential referendum if the Polish should resign from
their national currency and join the club of thirteen EU member states that decided to conver-
ge into the monetary union.

In the public discourse there is not much attention paid to the fact that this decision is

actually (from legal point of view) beyond us. Entering the EU, Poland together with other
new member states, took on the responsibility to implement all policies, including the mone-
tary one. The articles analysis pros and cons of referendum method in democratic decision
making in integration context.

The concluding part has its utilitarian dimension – it answers the practical question if

the EU citizens can get ‘connected’ to the European project by direct democracy instruments.
Consequently it touches important questions on Europeans inclusion and democracy deficit
in EU.

Key words:

referendum, public opinion, ‘Euro-zone’, democracy

Rozstrzygnięcie w sprawie udziału Polski w „strefie euro” – referendum jako metoda podejmowania...

Literatura

K. von Beyme,

Współczesne teorie demokracji, Wydawnictwo Naukowe

Scholar, Warszawa 2005.

T. Białobłoski, J. Moroz, M. Nowina Konopka, L.W. Zacher,

Społeczeństwo

informacyjne. Istota, rozwój, wyzwania, WydawnictwoAkademickie i Pro-
fesjonalne, Warszawa 2006.

W. Bokajło, K. Dziubka,

Społeczeństwo obywatelskie, Wydawnictwo Uni-

wersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2001.

B. Crick,

w obronie polityki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

2004.

Z. Czeszejko-Sochacki,

Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997.

B. Dobek-Ostrowska,

Media masowe i aktorzy polityczni w świetle studiów

nad komunikowaniem politycznym, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocław-
skiego, Wrocław 2004.

M. Gallagher, P.V. Uleri (eds.),

The Referendum Experience in Europe, Ba-

singstoke 1996.

M. Grabowska, T. Szawiel,

Budowanie demokracji. Podziały społeczne, par-

tie polityczne i społeczeństwo obywatelskie w postkomunistycznej Polsce, Wy-
dawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003.

K.W. Kobach,

Recent Developments in Swiss Direct Democracy, Electoral

Studies, December 1993, vol. 12 (4).

A. Komarnicki,

10.

Decyzje polityczne i proces decyzyjny, [w:] B. Szmulik,

M. Żmigrodzki (red.), Wprowadzenie do nauk o państwie i polityce, Wy-
dawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2006.

K. Kotlarek,

11.

Podyskutujmy o referendum, „Odrodzenie” 1984, nr 24.

J. Kubin, J. Kwaśniewski (red.),

12.

Socjotechnika. Kontrowersje, rozwój, per-

spektywy, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2000.

E. Kużelewska,

13.

Referendum w procesie integracji europejskiej, Warszawa

2006.

A. Malinowski,

14.

Społeczne uwarunkowania referendum, [w:] Referendum

w Polsce i w Europie Wschodniej, (red.) M. Staszewski, D. Waniek, Warsza-
wa 1996.

C.W. Mills,

15.

Elita władzy, przekład I. Rafalski, Książka i Wiedza, Warszawa

1961.

Rafał Riedel

J. Muszyński,

16.

Społeczeństwo informacyjne. Szkice politologiczne, Wydaw-

nictwo Adam Marszałek, Toruń 2006.

Y. Papadopoulos,

17.

Implementing (and radicalizing) art. I-47.4 of the Consti-

tution: is the addition of some (semi-) direct democracy to the nascent con-
sociational European federation just Swiss folklore? „Journal of European
Public Policy” 12:3 June 2005.

G. Sartori,

18.

Teoria demokracji, Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa

1998.

A. Sułek,

19.

o badaniu i kreowaniu opinii publicznej, [w:] P. Żuk (red.), Media

i władza, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2006.

Z. Witkowski (red.),

20.

Prawo konstytucyjne, TNOiK Toruń 2002.

E. Zieliński, I. Bokszczanin, J. Zieliński,

21.

Referendum w państwach Europy,

Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2003.

Mgr administracji Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach.

Agnieszka Mamoń*

Ograniczenie suwerenności z punktu widzenia
sądownictwa polskiego

Streszczenie

Analizując doktrynę i orzecznictwo, trudno stwierdzić, że konstytucja lub ustawy naru-

szają suwerenność narodową, chociaż bez wątpienia nie pozostają bez żadnego wpływu na
działalność sądów. Również prawo międzynarodowe coraz częściej wpływa na ustój, politykę
państwa i jego sądownictwo. Jednocześnie wydaje się bezzasadne upatrywanie w zobowią-
zaniach międzynarodowych czynnika ograniczenia suwerenności, ponieważ w wyniku za-
ciągania zobowiązań państwo niekoniecznie dokonuje samoograniczenia swobody swego
działania, lecz niekiedy rozszerza swoją działalność na sfery, w których wcześniej nie było
obecne. Ponadto ze zdolności tej wynikają określone skutki prawne konstytuujące tożsamość
państwa w prawie międzynarodowym. Proces integracji europejskiej sprawił, iż polski sędzia
stanął przede wszystkim przed koniecznością stosowania w praktyce norm, które nie pocho-
dzą od ustawodawcy krajowego. Tym samym musiał bezwarunkowo zaakceptować normę
kolizyjną rozstrzygającą ewentualny konflikt między prawem polskim a wspólnotowym na
korzyść tego ostatniego, co wynika z zasady prymatu prawa wspólnotowego nad krajowym
porządkiem prawnym.

Słowa kluczowe:

polska niezależność sądowa; ograniczenie jurysdykcji narodowej

Wprowadzenie

Współczesne tendencje integracyjne zmuszają do stwierdzenia, że suweren-

ność jest złożoną konstrukcją, albowiem jej istota i znaczenie podlegały i pod-
legają ciągłej ewolucji. Podkreślić należy, że przekazanie części suwerenności
organizacjom międzynarodowym nastąpiło poprzez poszczególne etapy, które
uzależnione były od wielu czynników, takich jak system konstytucyjny, kultura
prawna czy działalność prawotwórcza sądów.

Agnieszka Mamoń

Poniższa analiza ma celu wskazanie, w jakim zakresie jurysdykcja krajowa

posiada ostateczną władzę do uznawania o słuszności środków wspólnotowych
oraz rozstrzygania jako ostateczny arbiter o sądowych granicach wspólnotowe-
go porządku prawnego.

1. Prawo międzynarodowe w Konstytucji RP

Stosowanie umowy międzynarodowej w prawie krajowym jest procesem bar-

dziej złożonym aniżeli stosowanie innych źródeł prawa wewnętrznego, a także
wymagającym co najmniej podstawowej orientacji w prawie traktatowym. Al-
bowiem umowa, szczególnie wielostronna, może obowiązywać w stosunkach
z różnymi państwami w zależności od złożonych przez państwa oświadczeń
(zastrzeżeń, zakresu terytorialnego jej obowiązywania itd.) Sędzia, stosując
umowę, musi dokładnie sprawdzić, w jaki sposób i w jakim zakresie ona obo-
wiązuje. Jednocześnie nie może poprzestać na tym, co ogłoszono w Dzienniku
Ustaw, albowiem poruszałby się w świecie prawnej fikcji. Po pierwsze, stoso-
wanie prawa polega również na jego wykładni, dla której celów tekst ogłoszony
w Dzienniku Ustaw może okazać się niewystarczający. Oczywiste jest na przy-
kład, że stosując Europejską Konwencję Praw Człowieka, sędzia musi odwołać
się do interpretacji nadanej postanowieniom tej konwencji poprzez orzecznic-
two Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a dopiero w jego świetle roz-
strzygnąć, jakie ma np. prawo do sądu. Oczywiście treść zobowiązań trakta-
towych może ulec zmianie również na skutek późniejszej praktyki państw czy
wynikać z całego systemu traktatów, np. państwo zobowiązując się do nieuży-
wania siły zbrojnej albo niepobierania ceł, zezwala na przelot obcych samolotów
lub na składanie przez swoich obywateli pozwów do sądów międzynarodowych
(np. na mocy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). W sporach z obcymi
inwestorami (innymi państwami) państwo z reguły godzi się na wyłączenie ju-
rysdykcji swoich sądów na rzecz organów międzynarodowych (sądowych lub
arbitrażowych)

. Po drugie, sędzia może być często konfrontowany z sytuacją,

w której dostrzec można rozbieżność między tekstami umowy w języku pol-
skim a autentycznym, w którym umowa jest sporządzona. Należy zauważyć, iż
obowiązek ogłoszenia umowy wynikający z art. 19

ustawy o umowach mię-

dzynarodowych dotyczy tylko autentycznego jednego języka, a sędzia nie może
ograniczać się tylko do tekstu tłumaczonego. I wreszcie po trzecie, źródła prawa
międzynarodowego niekoniecznie są uchylane aktami tego samego typu. Po-
wstaje zatem pytanie, do kiedy umowa ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku
Ustaw obowiązuje w prawie krajowym? Na tak postawione pytanie odpowiedź

J. Kranz, Unia Europejska – zrozumienie konieczności i konieczność zrozumienia, Sprawy Międzynarodowe

styczeń-marzec 2006/1 (LIX), s. 43-44.

Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. O umowach międzynarodowych Dz.U. z 2000r., Nr 39, poz. 443, z 2002 r.

Nr 216, poz. 1824 art. 19. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ogłaszania
i przechowywania umów międzynarodowych, mając w szczególności na uwadze udostępnienie umowy mię-
dzynarodowej w języku polskim oraz w jednym z języków, w których został sporządzony tekst autentyczny.

Ograniczenie suwerenności z punktu widzenia sądownictwa polskiego

znajdziemy w orzecznictwie NSA w sprawie Karine Galstyan v. Ministerstwo
Spraw Wewnętrznych i Administracji z 07 grudnia 1999 r. Dotyczyło ono skutku
prawnego umowy ratyfikowanej ogłoszonej w Dzienniku Ustaw, która wyga-
sła na płaszczyźnie prawa międzynarodowego, a fakt ten nie został ogłoszony.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł o wydaleniu obywatelki
Armenii, która miała obowiązek posiadania wizy, a przebywającej w Polsce od
1995 r. do 01 kwietnia 1998 r., ponieważ z tą datą utraciła moc obowiązująca
umowa pomiędzy rządem PRL a rządem ZSRR o wzajemnych podróżach bez-
wizowych obywateli obu państw, podpisana w Warszawie 13.12.1979 r. (Dz.U.
1980, Nr 13, poz. 41 i 42). Podstawą utraty mocy obowiązującej wyżej wymie-
nionej umowy była nota Ambasady Republiki Armenii zawierająca oświadcze-
nie, że państwo to nie uznaje się za sukcesora byłego ZSRR w stosunku do tej
umowy, jak również odpowiedź Polski informująca władze Armenii, że zgod-
nie z przyjętymi zasadami prawa międzynarodowego polsko-radziecka umowa
o podróżach bezwizowych utraciła moc. Jednak NSA uznał fakt wygaśnięcia
umowy w płaszczyźnie prawa międzynarodowego za nieistotny. Warto podkre-
ślić w tym miejscu, że niektóre stwierdzenia NSA budzą poważne wątpliwości,
czego przykładem jest art. 88 ust.1 Konstytucji dotyczący umów ratyfikowa-
nych, podczas gdy przepis ten stwierdza jedynie, że warunkiem wejścia w życie
ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Sąd nie
powołał się na art. 91 Konstytucji, a wyprowadził z art. 88 ust. 3 zdanie drugie,
zasadę że skoro ustawa z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dzienników Ustaw
określa zasady ogłoszenia umów międzynarodowych i wynika z niej, że wraz
z umowami mają być ogłaszane oświadczenia rządowe w sprawie mocy obo-
wiązywania, w związku z czym jej brak wskazuje, że polsko-radziecka umowa
w stosunkach RP a Republiką Armenii nadal obowiązuje. Warto zauważać, że
w omawianym przypadku sąd mylnie przyjął, że ogłoszenie innych umów raty-
fikowanych określa ustawa. Przywoływany przez sąd art. 88 ust. 3 Konstytucji
stanowi, że ustawa określa zasady ogłoszenia umów innych niż ratyfikowane za
uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, a nie tylko innych niż ratyfikowane. Jed-
nak jeśli sąd przyjął, że ustawa określiła tylko zasady ogłaszania umów zatwier-
dzanych, to nie może wywodzić z niej zasady w stosunku do umowy polsko-ra-
dzieckiej, gdyż była ona ratyfikowana. Ponadto przyjęcie w Konstytucji zasady,
że umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ogłaszana jest
w trybie wymaganym dla ustaw, wcale nie oznacza, że będzie ogłaszana wraz
z dotyczącym jej oświadczeniem rządowym, skoro ustawy nie są tak ogłaszane.
Jednocześnie NSA, odwołując się do art. 2 Konstytucji, stwierdził, że obywatel
nie powinien być zaskakiwany działaniem organów, w szczególności gdy na-
kładają one na niego obowiązki. Stąd też podanie do publicznej wiadomości
w sposób prawnie określony informacji o treści oświadczenia rządowego doty-
czącego utraty mocy obowiązującej umowy międzynarodowej jest podstawo-
wym warunkiem demokratycznego państwa. A zatem skoro skarżonej nie był
znany ten fakt, nie można postawić jej zarzutu nielegalnego pobytu.

Z rozdziału III Konstytucji wynika, że spośród norm międzynarodowych

tylko umowy ratyfikowane są źródłami polskiego prawa wewnętrznego, na-

Agnieszka Mamoń

tomiast inne normy międzynarodowe muszą posiadać jakiś łącznik z pra-
wem krajowym, aby uzyskać skuteczność obowiązywania. Chodzi tu głównie
o umowy zawierane przez Radę Ministrów i umowy resortowe. W odniesieniu
do pierwszych Rada Ministrów „zawiera umowy wymagające ratyfikacji oraz
zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe” (art. 146.10). Sformu-
łowanie to nie jest ścisłe, albowiem nie uwzględnia ono umów resortowych.
Konstytucja nie określa stosunku umów innych niż ratyfikowane do prawa we-
wnętrznego, dlatego istotna w tym względzie staje się praktyka konstytucyjna.
Należy wziąć tutaj pod uwagę przede wszystkim sposób zakorzenienia umów
nieratyfikowanych w źródłach prawa wewnętrznego, np. umowa zatwierdza-
na przez Radę Ministrów może być zawierana w ramach ogólnych, ustawo-
wych kompetencji tego organu. W takim przypadku łącznik pomiędzy prawem
wewnętrznym a międzynarodowym wydaje się zbyt słaby, aby w myśl zasady
sformułowanej w art. 9 Konstytucji wprowadzić go do porządku krajowego.
Dlatego wprowadzenie do prawa wewnętrznego umów nieratyfikowanych jako
norm zewnętrznych możliwe było za pomocą łącznika, którym była delegacja
do zawarcia umów wynikająca z ustawy lub umowy ratyfikowanej.

Umowa międzynarodowa nie musi być uznana za źródło prawa krajowe-

go, by znalazła zastosowanie na obszarze Polski, powinna jednak być należycie
ogłoszona. Rozważania te można uzupełnić uwagą, że w konstytucjach państw
zdarzają się przypadki równoległego stosowania różnych sposobów włączania
prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego

. Na uwagę zasługuje wyrok

NSA z 26 sierpnia 1999 r., który porusza problematykę Konwencji Genewskiej
dotyczącej statusu uchodźcy mającej charakter wiążącej umowy międzynaro-
dowej. Prawo do przyznania statusu uchodźcy w takim zakresie, w jakim przy-
znaje je Konwencja Genewska, nabiera charakteru konstytucyjnego, a zatem
może podlegać ograniczeniu tylko na podstawie ustawy i wyłącznie z przyczyn
określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji

. Problem stosowania Konwencji Ge-

newskiej powstał z chwilą wejścia w życie nowej ustawy o cudzoziemcach z dnia
25 czerwca 1997 r., gdyż obowiązująca wcześniej ustawa regulowała wyłącznie
kwestie proceduralne związane z postępowaniem w sprawie nadania statusu
uchodźcy. Polska związała się Konwencją z chwilą przystąpienia. Należy w tym
miejscu wyraźnie zaznaczyć, że akt przystąpienia nie jest tożsamy z ratyfikacją,
chociaż dokonany przez głowę państwa, jej odpowiada. W przypadku przystą-
pienia stosuje się analogiczną procedurę jak przy ratyfikacji, dlatego w doktry-
nie akcentuje się, iż polskie dokumenty przystąpienia wydane przez prezydenta
mają formę zbliżoną do dokumentów ratyfikacyjnych

. W nauce prawa konsty-

tucyjnego wskazuje się możliwość bezpośredniego stosowania art. 9 Konsty-
tucji przez sądy także w stosunku do innych źródeł prawa międzynarodowego
niż umowy ratyfikowane

. Nie ulega wątpliwości, że charakter wiążącej umowy

R. Hara, Wielka Brytania; Włączenie prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego w konstytucjach

i praktyce wybranych państw, red. J. Barcz, Warszawa 1988, s. 83.

J. Jagielski, Status obywatela i cudzoziemca w orzecznictwie, Warszawa 2001, s. 251.

M. Frankowska, Prawo traktatów, Warszawa 1997, s. 92.

J. Boć, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997, Wrocław 1998, s. 33.

Ograniczenie suwerenności z punktu widzenia sądownictwa polskiego

międzynarodowej posiada Konwencja Genewska dotycząca statusu uchodźcy.
A zatem prawo do przyznania statusu uchodźcy w takim zakresie, jaki przy-
znaje Konwencja, ma charakter uprawnienia konstytucyjnego, które podlegać
może ograniczeniu tylko na podstawie ustawy i wyłącznie na podstawie art.
31 ust. 3 Konstytucji. Ustawa nie może ograniczać w sposób dowolny prawa
do ustalenia statusu uchodźcy osoby, która spełnia warunki określone w Kon-
wencji. Wykładnia prowadząca do uznania, że art. 37 ustawy o cudzoziemcach
kreuje dodatkową przesłankę materialną dla nadania statusu uchodźcy, naru-
sza nie tylko Konwencję, ale i Konstytucję. Zatem nie można w drodze wykład-
ni ustalać znaczenia normy prawnej rangi ustawowej, która narusza przepis
Konstytucji. W konsekwencji nie można podzielić interpretacji Rady do Spraw
Uchodźców i Ministra do Spraw Wewnętrznych i Administracji, że złożenie
wniosku z uchybieniem terminu określonego w ustawie o cudzoziemcach sta-
nowi przeszkodę do rozpoznania merytorycznego wniosku. Zgodzić się jednak
należy, iż Konwencja pozostawia swobodę regulacji trybu decydowania w spra-
wie uznania cudzoziemca za uchodźcę i w omawianym wyroku organy uznały,
że uchybienie terminu wywołuje skutki nie tylko procesowe, ale i materialne.

Podkreślić również należy, że zawsze jest możliwe przeniesienie umów nie-

ratyfikowanych do prawa krajowego poprzez wydanie odpowiednich aktów
prawnych powtarzających bądź uwzględniających je.

W odniesieniu do prawa zwyczajowego stwierdzić trzeba, że Konstytucja nie

zawiera przepisu dotyczącego stosowania prawa zwyczajowego w polskim pra-
wie, co spowodowałoby, że sądy polskie sporadycznie uwzględniałyby prawo
zwyczajowe

. Niemniej jednak bezpośrednie obowiązywanie prawa zwyczajo-

wego, naturalne dla innych systemów prawnych, komplikuje oparcie rozdzia-
łu III Konstytucji na systemie zamkniętych źródeł prawa. Jeśli przyjęty system
źródeł miałby być zamknięty również na międzynarodowe prawo zwyczajowe,
to jedyną drogą dla jego stosowania, pomijając powtórzenie normy międzyna-
rodowej w akcie prawa krajowego, byłoby stosowanie pośrednie, np. poprzez
odpowiednie interpretowanie istniejącej normy krajowej. Podstawę dla stoso-
wania pośredniego stanowi domniemanie wynikające z art. 9 Konstytucji, że
intencją ustawodawcy nie jest naruszenie zasad prawa zwyczajowego. Ponadto
art. 188 Konstytucji nie wyposaża Trybunału Konstytucyjnego w kompeten-
cje do badania zgodności prawa polskiego ze zwyczajem międzynarodowym.
A zatem uzasadnione wydaje się stwierdzenie, że międzynarodowe prawo
zwyczajowe nie stanowi źródeł powszechnie obowiązującego prawa polskiego
i dlatego może być stosowane jedynie pośrednio. Jednocześnie zauważyć nale-
ży, że przyjęcie tej koncepcji ma swoje wady, albowiem wyklucza zastosowanie
normy zwyczajowej w przypadku ewidentnej sprzeczności normy krajowej ze
zwyczajową, jak również w przypadku istnienia luki w systemie krajowym. Dla-
tego przyjąć należy, że zamknięty system prawa dotyczy tylko prawa pisanego,
co oznacza uznanie, że międzynarodowe prawo zwyczajowe stanowi również
źródło powszechnie obowiązującego prawa polskiego.

W. Góralczyk, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 1995, s. 30.

Agnieszka Mamoń

Podsumowując: obowiązek zapewnienia zgodności prawa krajowego z mię-

dzynarodowym stanowi podstawę zasady pacta sunt servande, która wymaga
od państwa podjęcia wszelkich działań niezbędnych do wykonania zobowiązań
międzynarodowych. Zasadę tę wzmacnia zasada prymatu prawa międzynaro-
dowego w prawie krajowym. To z kolei zostało potwierdzone w art. 9 Konsty-
tucji, który stanowi nie tylko ważną deklarację wobec społeczości międzynaro-
dowej, ale i dyrektywę dla organów wewnętrznych państwa.

W odniesieniu do umów ratyfikowanych konieczność ich zgodności wynika

z art. 188 Konstytucji. W odniesieniu do umów innych niż ratyfikowane, na
organie państwa spoczywa obowiązek wykonania umowy w prawie krajowym.
Z kolei obowiązek zapewnienia zgodności prawa polskiego z międzynarodo-
wym zwyczajem, którego wykonanie może być kontrolowane przez Trybunał
Konstytucyjny poprzez art. 9 Konstytucji, spoczywa na sądach.

2. Prawo wspólnotowe w Konstytucji RP

Członkostwo we Wspólnocie pociąga zmiany wynikające z suwerennej de-

cyzji państwa polskiego podjętej na podstawie jednoznacznych postanowień
Konstytucji, a pojawiający się zarzut sprzeczności traktatu akcesyjnego z art.
235 Konstytucji z uzasadnieniem, że zmiany konstytucyjnego ustroju państwa
i jego porządku prawnego związane z członkowstwem w Unii Europejskiej wy-
magałyby zastosowania procedury zmiany Konstytucji, określonej w art. 235,
jest bezzasadny. Ustawodawca po to wprowadził do Konstytucji art. 90 ust. 1,
aby umożliwić państwu polskiemu udział w organizacjach międzynarodowych,
w których członkowstwo wymaga przekazania na taką organizację kompeten-
cji organów władzy państwowej. Jednak uwzględniając ograniczenie wyrażone
expressis verbis we wspomnianym artykule Konstytucji RP, nie osłabia wydźwię-
ku tego przekazania władzy, które faktycznie miało miejsce wraz z akcesją Pol-
ski do UE, dla przestrzegania zakresu suwerenności

. Myślę, że właśnie dlatego

ustawodawca określił stosunkowo elastyczne granice przekazania kompetencji,
na straży której stoją zaostrzone wymogi legitymacji demokratycznej wyrażania
zgody na ratyfikację, określone w ust. 2 i 3 art. 90, gdyż bez wątpienia powyższe
stwierdzenie stanowi istotne kryterium oceny konstytucjonalności kolejnych
traktatów rewizyjnych na podstawie art. 188 pkt. 1 Konstytucji przez Trybunał
Konstytucyjny. Ponadto wniosek ten znajduje swoje uzasadnienie w tzw. wy-
roku w sprawie Maastricht, zgodnie z którym niemiecki Federalny Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że zgoda niemieckiego ustawodawcy na ratyfikację
TUE nie obejmuje ewentualnych późniejszych zmian w programie integracji
lub w upoważnieniach do działań przyjętych w Traktacie. Gdyby europejskie
instytucje lub organy na przykład stosowały Traktat lub twórczo go interpreto-
wały w sposób nieodpowiadający tej jego treści, która legła u podstaw niemiec-
kiej ustawy ratyfikacyjnej, to wydane w ramach takiej praktyki akty prawne

J. Jaskiernia, Suwerenność narodu a koncepcja „państwa postsuwerennego, „Państwo i Prawo” 2006, nr 10,

s. 56.

Ograniczenie suwerenności z punktu widzenia sądownictwa polskiego

nie miałyby mocy obowiązującej na obszarze niemieckiej władzy zwierzchniej,
niemieckie organy sądowe z powodów konstytucyjnych nie mogłyby stosować
takich aktów. Stosownie do tego FTK bada, czy wydane przez organy i insty-
tucje europejskie akty prawne mieszczą się w granicach przyznanych im praw
zwierzchnich czy je przekraczają

. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 Konstytucji

państwo polskie może na podstawie zawartej umowy międzynarodowej przeka-
zać kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach na rzecz
organizacji międzynarodowych. Pojęcia stosowane we wskazanym artykule
są bardzo elastyczne, jednak owo „przekazanie” kompetencji organów władzy
państwowej w niektórych sprawach możliwe jest na rzecz międzynarodowych
struktur, którym członkiem jest Polska, do jakich UE bez wątpienia należy. Unia
Europejska obejmuje Wspólnoty Europejskie, które kwalifikowane są w litera-
turze przedmiotu jako organizacje międzynarodowe o charakterze ponadna-
rodowym ze względu na szczególną koncentrację kompetencji oraz możliwość
stanowienia aktów prawnych, których postanowienia mogą wywierać skutek
bezpośredni w sferze wewnętrznej państwa członkowskiego oraz uprzedzać
jego prawo krajowe. Nie zmienia to ich zasadniczego charakteru jako organiza-
cji międzynarodowych, dlatego kwestia, czy Unia Europejska jest organizacją
międzynarodową czy specyficzną strukturą międzynarodową, nie ma zasadni-
czego znaczenia. Abstrahując od tego i jednocześnie podsumowując powyższe
rozważania, stwierdzić należy, iż członkowstwo w procesie integracji europej-
skiej sprawia, że pojęcie suwerenności państwowej zyskuje zupełnie nowy wy-
miar. Albowiem państwa pozostają kreatorami procesu integracyjnego, a zara-
zem współdziałają ze Wspólnotą, tzn. biorą udział w szeroko pojętym procesie
decyzyjnym na szczeblu unijnym, z drugiej strony ponoszą zasadniczą odpo-
wiedzialność za wykonanie prawa wspólnotowego. Swoisty proces integracyjny
nie tylko nie osłabia państw biorących w nim udział, lecz przede wszystkim
wymaga mocnego i coraz bardziej elastycznego działania państw, umacniając
przy tym podmiotowość struktur lokalnych i regionalnych oraz podmiotowość
jednostek. Natomiast w ujęciu politycznym członkostwo Polski w Unii Euro-
pejskiej stwarza optymalne ramy zarówno prawne, jak i polityczne dla realizacji
polskich interesów narodowych w międzynarodowej rzeczywistości.

3. Stosowanie prawa wspólnotowego w prawie krajowym

Z punktu widzenia państw członkowskich jedną z możliwości rozstrzyga-

nia konfliktów między prawem wewnętrznym, a prawem wspólnotowym było
określenie reguł ich stosowania. Praktyka zmusiła Trybunał Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich do zajęcia stanowiska wobec pojawiających się konflik-
tów tym bardziej dlatego, że sądy krajowe, rozstrzygając konkretne spory, do-
magały się jasnej wykładni w tej kwestii. Pierwszym założeniem było uznanie
prawa Wspólnot za specyficzny porządek prawny, a to oznacza, że ono samo

Sądy konstytucyjne państw Unii Europejskiej a prawo wspólnotowe, Biuro Trybunału Konstytucyjnego. Ze-

spół Orzecznictwa i Studiów 2003, s. 28.

Agnieszka Mamoń

zapewnia swą nadrzędność, a nie normy konstytucyjne lub inne wydawane
przez państwa członkowskie. To, że wspomniany specyficzny porządek został
zintegrowany z systemem prawnym państw członkowskich od momentu wej-
ścia w życie TWE i wiąże sądy krajowe, oznacza przenikanie przepisów wspól-
notowych do wewnętrznego porządku prawnego bez pomocy jakichkolwiek
środków krajowych

. Tym samym prawo wspólnotowe zostało wyłączone

z klasycznego porządku prawa międzynarodowego i nie może być utożsamiane
z tym porządkiem w przypadku konfliktu z normami krajowymi. Sama nad-
rzędność uważana jest za wizerunek egzystencjalny prawa Wspólnot

. Nie mo-

głoby istnieć jako prawo, gdyby normy krajowe pozbawiały go skuteczności,
integracja byłaby niemożliwa również w przypadku niejednolitego stosowania
prawa w państwach członkowskich.

Polski wymiar sprawiedliwości z chwilą członkostwa stanął wobec wielu

problematycznych aspektów. Z materialnego punktu widzenia sędzia polski,
stosując normę prawa wspólnotowego, musi znać reguły określające jej cha-
rakter, a także normę kolizyjną umożliwiającą rozstrzygnięcie ewentualnych
konfliktów między regulacją wspólnotową a polskim porządkiem prawnym.
Przy stosowaniu prawa wspólnotowego sąd polski może napotkać najwięcej
problemów w podejmowaniu decyzji interpretacyjnych co do wykładni prawa
oraz decyzji walidacyjnej co do obowiązywania prawa. Oczywiście w razie wąt-
pliwości pomocnicze są oficjalne zbiory orzeczeń Trybunału Wspólnot Euro-
pejskich, jednak może zdarzyć się tak, że sędzia polski stanie przed problemem,
który nie był wcześniej przedmiotem rozważań. W takiej sytuacji może skorzy-
stać z instytucji procesowej regulowanej przez art. 177 TWE i zadać Trybuna-
łowi Wspólnot pytanie prejudycjalne dotyczące normy prawa wspólnotowego,
która może mieć zastosowanie w sprawie rozstrzyganej przez sąd krajowy. Me-
chanizm współpracy między sądami krajowymi a Wspólnotą w trybie art. 177
TWE byłby niepełny bez umieszczenia go w kontekście najważniejszych zasad
wspólnotowego porządku prawnego. System porządku wspólnotowego odbie-
ga zarówno od zasad i norm prawa krajowego, jak i międzynarodowego. Przede
wszystkim szczególną cechą norm Community Law jest fakt, że część z nich
obowiązuje w prawie wewnętrznym bez potrzeby ratyfikacji lub zatwierdzania,
zawierając bezpośrednią podstawę do działania dla organów państwa, określa-
nej jako direct applicability (bezpośrednia zastosowalność). Jest nią ponadto
zdolność kreowania praw podmiotowych dla jednostek przez przynależne do
niego normy, znana jako direct effect (bezpośrednia skuteczność). Wspomnia-
ne reguły wraz z zasadą prymatu prawa wspólnotowego nad prawem krajowym
tworzą rdzeń wspólnotowego porządku prawnego i przesądzają o istocie Com-
munity Law

. Wyjaśnienie tego odnaleźć możemy w ponadnarodowym cha-

28/67 Molkerei-Zentrale

ttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61967J0028:FR:HTML

C-26/62-NV Algemende Transporten Expeditie Onderneming Gend & Loos v Netherlandes Inland Re-

venue Administration

J.A. Winter, Direct Applicability and Direct Effect. Two Distinct and Different Concepts in Community Law,

Common Market Law Review 1972, s. 425.

Ograniczenie suwerenności z punktu widzenia sądownictwa polskiego

rakterze Wspólnoty i wynikającym z niego ograniczeniu suwerenności państw
członkowskich.

Prawo wspólnotowe musi zatem być zbudowane z mechanizmu, który po-

zwoli osiągnąć jednolitość interpretacji we wszystkich państwach członkow-
skich. Odmienna wykładnia bądź rozbieżność mocy obowiązującej stanowi
poważne zagrożenie w osiąganiu głównego celu zakreślonego w traktatach.
W tym też znaczeniu należy widzieć zawartą we wspomnianym art. 177 TWE
kompetencję sądów do zadawania Trybunałowi pytań dotyczących interpre-
tacji lub mocy obowiązywania normy prawa wspólnotowego. W polskim pra-
wie sąd odwoławczy może przy rozpoznawaniu środka zaskarżenia przedsta-
wić zagadnienia prawne wymagające zasadniczej wykładni do rozstrzygnięcia
Sądowi Najwyższemu (art. 390 KPK). Ustawodawca ograniczył tę możliwość
w ramach postępowania cywilnego, przewidując możliwość wystąpienia przez
sąd z pytaniem prawnym tylko wtedy, gdy stronom nie przysługuje kasacja
(art. 390

§1 KPC). Wiążąca moc poglądu prawnego Sądu Najwyższego dla

sądu występującego z pytaniem prawnym wynika z nadrzędności instytucyjnej
i miejsca SN w polskim wymiarze sprawiedliwości. Orzeczenie prejudycjalne
Trybunału Wspólnot dotyczy mocy obowiązującej prawa wspólnotowego, jest
również wiążące dla sądu krajowego występującego z pytaniem, pomimo że
Trybunał nie sprawuje nadzoru judykacyjnego. A zatem mechanizm współpra-
cy między polskim sądem a Trybunałem opiera się na ścisłym rozgraniczeniu,
decyzja o interpretację znajduje się w kompetencjach Trybunału, natomiast co
do zastosowania kompetencję posiada sąd krajowy.

Ponadto art. 90 polskiej konstytucji zezwala na przekazanie organizacji mię-

dzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych spra-
wach. Jeżeli rozpatrzymy tę kwestię pod kątem sądownictwa, to dojdziemy do
wniosku, że kompetencje te z jednej strony przekazywane są na rzecz sądów
unijnych, np. orzeczenie wstępne, z drugiej mamy do czynienia z delegowaniem
jurysdykcji wspólnotowej do sądownictwa krajowego. W klasycznej organiza-
cji międzynarodowej to właśnie jej sąd jest właściwy w rozstrzyganiu sporów
wynikających z wykonywania traktatu. Albowiem prawo przez nią stanowio-
ne nie jest bezpośrednio stosowane w państwie członkowskim, stąd też sądy
krajowe nie stosują prawa międzynarodowego, którego normy nie są źródłem
uprawnień lub powinności dla osoby fizycznej lub prawnej prawa krajowego.

Poszukując ratio constzitutions dla sprawowania polskiej władzy sądowej,

w grę nie wchodzi tylko i wyłącznie przekazanie bądź ograniczenie suweren-
ności jurysdykcyjnych, wprost przeciwnie – opcja integracyjna konstytucji po-
lega na akceptacji takiego następstwa i ma aspekt organizacyjny. Przeniesienie
uprawnień może dotyczyć wspomnianych już orzeczeń wstępnych, Europejski
Trybunał Sprawiedliwości dokonuje wykładni prawa unijnego wiążącej sąd
krajowy, a także badania legalności wtórnego prawa Unii Europejskiej, stano-
wionego na podstawie i w celu wykonywania traktatów przez sąd wspólnotowy.
Polskie sądy nie stosują więc prawa UE na mocy art. 90 Konstytucji, co najwyżej
na jego zasadzie ma miejsce ograniczenie względnie przekazanie kompetencji
Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Przepis ten stanowi klauzulę

Agnieszka Mamoń

implementacyjną dla orzeczeń sądów unijnych, których wyroki są tytułami wy-
konawczymi egzekwowanymi na podstawie procedur krajowych. Naruszenie
konstytucyjnych zasad ustrojowych sądownictwa, np. niezawisłości sędziów,
niezależności sądów jako kategorii składającej się na tzw. tożsamość konstytucji,
mogłoby skutkować cofnięciem pełnomocnictw sądom unijnym. Jak wiadomo,
w zakresie ustalenia stanu faktycznego Trybunału Konstytucyjnego nie miesz-
czą się uchwały prawotwórcze UE. Dlatego istnieje możliwość, że Europejski
Trybunał Sprawiedliwości orzeknie o zgodności np. rozporządzenia Rady UE
z traktatem założycielskim, a rozporządzenie to będzie sprzeczne z polską kon-
stytucją. Jeżeli akt wtórnego prawa zgodny jest z traktatem, a sprzeczny z kon-
stytucją, to nawet orzeczenie TK o jego niezgodności nie wyeliminuje z syste-
mu prawnego państwa sprzecznego z konstytucją aktu wtórnego, co zdaniem
niektórych autorów ogranicza suwerenność państwa.

W odniesieniu do instytucji uregulowanej we wspomnianym już art. 177 WE

należy zwrócić uwagę na następujące zasady mające podstawowe znaczenie dla
jej charakteru prawnego. Mianowicie współpraca między sądami krajowymi
a Trybunałem opiera się na podziale funkcji. Konsekwencją tego jest udziela-
nie odpowiedzi na pytania prejudycjalne w taki sposób, żeby uniknąć interpre-
tacji wewnętrznego prawa państwa członkowskiego. Wynika z tego, że zakres
jurysdykcji Trybunału na podstawie art. 177 WE ograniczony jest jedynie do
wiążącej interpretacji prawa wspólnotowego na tle przedstawionego przez sąd
krajowy stanu faktycznego. Do sądu należy wyciągniecie konsekwencji z treści
orzeczenia i (zgodnie z zasadą prymatu prawa wspólnotowego nad prawem
krajowym) ewentualna odmowa zastosowania normy wewnętrznej, jeśli z wy-
kładni Trybunału wynika sprzeczność między nimi. W przypadku niezbędne-
go odniesienia się do prawa wewnętrznego formuła brzmi następująco: „Mimo
że Trybunał nie może w granicach art. 177 orzekać co do interpretacji i mocy
obowiązującej norm prawa wewnętrznego, można jednak wyposażyć sąd, wy-
stępując z pytaniem, we wszelkie niezbędne kryteria konieczne do interpretacji
prawa wspólnotowego, które mogą umożliwić mu rozstrzyganie kwestii”

. Jed-

nak brzmienie orzeczenia jest na tyle oczywiste, że występującemu z pytaniem
sądowi nie pozostaje nic innego niż odmowa sprzecznego z normami Commu-
nity Law prawa wewnętrznego.

Integracja polskiego porządku prawnego z prawem wspólnotowym nie

oznacza, że z tym ostatnim często będą mieć kontakt sędziowie wszystkich są-
dów. Albowiem regulacje wspólnotowe mają najczęściej charakter publiczny,
stąd Trybunał Wspólnoty udziela z reguły odpowiedzi na pytania związane
z prawem celnym, podatkowym, ubezpieczeń społecznych, antymonopolo-
wym i ochrony konkurencji. Dlatego najwięcej sytuacji związanych z wystąpie-
niem z pytaniem prejudycjalnym mieć będą przede wszystkim sędziowie NSA,
SA, sądów gospodarczych oraz pracy i ubezpieczeń społecznych, a także co jest
oczywiste – sędziowie SN.

Sprawa 111/76 Officier van Justitie v. Beert van den Hazel

ttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61976J0111:FR:HTML

Ograniczenie suwerenności z punktu widzenia sądownictwa polskiego

4. Sądownictwo polskie

Członkostwo państwa w organizacji międzynarodowej zawsze jest w jakimś

stopniu ograniczające dla jego władzy sądowej. Status ustrojowy sądownictwa
został osłabiony ograniczeniem niezależności sądów poprzez ich związanie
aktami prawa zewnętrznego i rozstrzygnięciami władzy sądowniczej. Współ-
czesne organy sądowe tak naprawdę tkwią w realiach poprzedniego systemu,
jednocześnie pozostając w zakresie stosowania prawa w stanie przywiązania do
aktów prawnych, jednostronnie przez państwo stanowionych. Przy podejmo-
waniu decyzji opierają się wyłącznie na regulacjach ustawowych, co nie zawsze
jest poprawne w demokratycznym państwie prawnym. Decyzje w związku
z tym są wadliwe ze względu na błędny wybór źródła rekonstrukcji i wówczas
sądy wyższych instancji zwracają uwagę i korygują błędy. Wyroki NSA podkre-
ślają konieczność respektowania porządku prawnego wynikającego z konsty-
tucji, stwierdzając, że porządek ten nie ogranicza się wyłącznie do przepisów
ustawowych. NSA stwierdza, że mogą również wystąpić takie przypadki, w któ-
rych z norm zawartych w aktach mających w obowiązującym systemie praw-
nym pierwszeństwo przed ustawą (czyli w konstytucji lub umowie międzyna-
rodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie) będą wynikały
dyspozycje, które ograniczą swobodę rozstrzygnięcia wynikającą z przepisu
ustawowego

Wzajemny stosunek prawa międzynarodowego i prawa wewnętrznego jest

najczęściej rozpatrywany jako trudny problem teoretyczny, którego rozwiąza-
nie ma udzielić odpowiedzi na pytanie o prymat jednego z tych dwóch porząd-
ków prawnych. Prawo międzynarodowe powstało jako system norm prawnych
regulujących wzajemne stosunki między państwami. Mając na uwadze zapew-
nie skuteczności europejskiego prawa wspólnotowego w prawie krajowym,
ETS sformułował katalog zasad rządzących systemem wzajemnych relacji

W praktyce jego zastosowanie sprowadza się do rozstrzygnięcia władztwa su-
werennych państw, określenia zasady ich współpracy czy ewentualnych kon-
fliktów. Polskie sądy w dalszym ciągu mają wątpliwości co do miejsca prawa
międzynarodowego w prawie wewnętrznym. Świadczy o tym postanowienie
Sądu Apelacyjnego w Krakowie dotyczące odwołania od postanowienia Sądu
Wojewódzkiego w sprawie przedłużenia tymczasowego aresztowania osób
podejrzanych o popełnienie przestępstwa na szkodę Spółki Inwalidów im.
Komuny Paryskiej w Krakowie. Obrońcy wnieśli o uchylenie tymczasowego
aresztowania, powołując się na art. 5 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
który w ich opinii został naruszony przez Sąd Wojewódzki

. Sąd Apelacyjny

stwierdził, że nietrafne są zarzuty dotyczące Konwencji Europejskiej i Trybu-
nału Strasburskiego, podkreślając, że przyjmując tę Konwencję, Państwo Pol-
skie nie uznało nadrzędności Wspólnoty, a jedynie zobowiązało się do odpo-

Wyrok NSA z 04 listopada 1999r., sygn. akt. III SA 7860/98 - http://www. lexpolonica.pl

T. Wasilewski, Stosunek wzajemny: porządek międzynarodowy, prawo międzynarodowe, europejskie prawo

wspólnotowe, prawo krajowe, Toruń 2004, s. 217.

A. Łazowski, Adaptation of the Polish legal system to European Union Law: Selected aspects. Working Papers

in Contemporary European Studies, University of Sussex 2001/45, s. 21.

Agnieszka Mamoń

wiedniego dostosowania prawa wewnętrznego. Założenie autora tego zarzu-
tu, że normy międzynarodowe działają w prawie wewnętrznym samodzielnie,
nie ma zastosowania, gdyż tak działać mogą jedynie ogólne zasady prawne,
uważane za wskazówki interpretacyjne bądź postanowienia o charakterze po-
litycznym, lecz nie regulacje organizacyjne, proceduralne. Byłoby nie tylko ob-
razą suwerenności państwa, ale i anarchizowaniem porządku prawnego, gdyby
dopuścić derogowanie prawa własnego przez inne normy. Są to zarzuty tyleż
poważne, co nieprzemyślane

. Orzeczenie to, zdaniem Czaplińskiego

, wska-

zuje przede wszystkim, że Sąd Apelacyjny nie rozróżnia Rady Europy i Wspól-
noty, stwierdzając, że Polska zrzeka się kompetencji na rzecz Wspólnoty. To
ostatnie wydaje się trafne, albowiem w owej chwili Polska nie była członkiem
Wspólnoty, zatem nie mogła zrzec się jakichkolwiek praw suwerennych. Dys-
kusyjne wydaje się zrzeczenie się pewnych suwerennych kompetencji czy zre-
zygnowanie z ich wykonywania, jednakże przyznać należy, że zawarcie każdej
umowy międzynarodowej pociąga za sobą taki skutek w odniesieniu do pew-
nych uprawnień państw. Jednak mówienie przez sędziów Sądu Apelacyjnego
o Wspólnocie, powołując się na EKPC czy też stwierdzenie, że bezpośrednie
stosowanie prawa międzynarodowego w prawie wewnętrznym byłoby naru-
szeniem suwerenności, budzi przerażenie i świadczy o niezrozumieniu suwe-
renności państwowej. Albowiem decyzja o dopuszczeniu bezpośredniego sto-
sowania prawa międzynarodowego ma swoje źródła w suwerenności państwa
i pozostaje domeną ustrojodawcy. Warto również podkreślić, iż orzecznictwo
polskich organów sądowych po 1990 r. jest w tej kwestii jednoznaczne i zdu-
miewający jest fakt, iż Sąd Apelacyjny nie zadał sobie trudu, aby je prześledzić.
Uwaga Sądu Apelacyjnego dotycząca traktowania umów międzynarodowych
jako wskazówek interpretacyjnych jest trafna w odniesieniu do Międzynaro-
dowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturowych, który według
powszechnych opinii skierowany jest do sygnatariuszy i nie stwarza prawa dla
jednostek

. Podsumowując: postanowienie to zostało sformułowane analo-

gicznie jak powszechnie znane i krytykowane przez doktrynę orzeczenie Sądu
Najwyższego z 25 sierpnia 1987 r., w którym sąd stwierdził, że jest związany
wyłącznie normami prawa wewnętrznego, ponieważ nie może stwierdzić, iż
odpowiednie umowy międzynarodowe zostały transferowane do porządku
krajowego. Dlatego konieczne jest w tym momencie przywołanie myśli Cza-
plińskiego, że „w Krakowie czas zatrzymał się w wyjątkowo nieodpowiednim
momencie. Trudno nie posłużyć się określeniem figurującym w ostatnim zda-
niu cytowanego orzeczenia Sądu Apelacyjnego „nieprzemyślane”, ale niestety
odnosząc je do samego postanowienia”.

Analiza orzecznictwa po 1997 r. dotycząca prowadzonych rozważań dostar-

cza informacji o częstszym występowaniu problemów w zakresie dokonywa-

Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie II z 10.1996, Akz 429/96 - http://www. lexpolonica.pl

W. Czapliński, z praktyki stosowania prawa międzynarodowego w polskim systemie prawnym, „Państwo

i Prawo”1998, nr 2, s. 84.

A. Preisner, Prawo międzynarodowe w orzecznictwie sądów polskich; Prawo międzynarodowe i wspólnotowe

w wewnętrznym porządku, red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 126.

Ograniczenie suwerenności z punktu widzenia sądownictwa polskiego

nych przez sądy rozumowań walidacyjnych aniżeli wątpliwości odnoszących
się do przeprowadzania wykładni przepisów prawa międzynarodowego. W po-
stanowieniu z 7 lutego 2000 r. Sąd Najwyższy wytknął sądom niższych instancji
rozpatrującym sprawę, że w konkretnym rozstrzyganym przez nie przypadku
nie jest dopuszczalne wydawanie orzeczenia o uznaniu wyroku sądu zagranicz-
nego na podstawie art. 1146&1 pkt 5 KPC, zamiast na podstawie wiążącej Polskę
konwencji międzynarodowej. Jednocześnie przypomniał, że na podstawie art.
91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi część kra-
jowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, co stanowi kolejny
przykład podjęcia błędnej walidacyjnej decyzji. Otóż mniejsze wątpliwości co
do samej wykładni przepisów prawa międzynarodowego wynikają z faktu nie-
dokonywania przez sądy kwalifikacji zaistniałych stanów faktycznych w opar-
ciu o źródła prawa międzynarodowego. W ramach wskazanego orzecznictwa
niewiele było orzeczeń, które za źródło rekonstrukcji uznały normy prawa mię-
dzynarodowego, niezależnie czy było to źródło samoistne, czy nie.

Ustalenie pozycji prawa międzynarodowego i jego wpływ na ograniczenie

suwerenności stanowi podstawę do poszukiwania podstaw normatywnych
decyzji stosowania prawa. Sędzia styka się wówczas z problemami interpre-
tacyjnymi. Po pierwsze, poszukuje on źródeł rozstrzygnięć, jeżeli jego ustale-
nia potwierdzą przydatność przepisów międzynarodowych dla konkretnego
przypadku, wówczas, po drugie, ma miejsce właściwa interpretacja, przy której
sędzia powinien kierować się regułami interpretacyjnymi statuowanymi przez
konwencję wiedeńską o prawie traktatów z 1969 r. W takim zakresie, w jakim
są one możliwe do zastosowania oraz regułami interpretacyjnymi, które tra-
dycyjnie wykorzystywane są w państwie do dokonania wykładni prawa. Po
trzecie, mogą pojawić się zagadnienia kolizyjne wówczas, gdy podstawę nor-
matywną decyzji tworzy norma wyinterpretowana zarówno ze źródeł prawa
międzynarodowego, jak i krajowego. W przypadku braku kompromisu pojawia
się problem walidacyjny związany z brakiem reguł kolizyjnych, tzn. gdy sędzia
nie będzie wiedział, czy preferować prawo wewnętrzne czy międzynarodowe,
które expressis verbis nie jest włączone do systemu prawa krajowego. W tym
kontekście powstaje pytanie, czy wiążąca wykładnia ETS oddziałuje na prawo
krajowe. W jednym z wyroków ETS stwierdził, że w ramach orzeczeń prejudy-
cjalnych nie jest uprawniony do interpretowania prawa krajowego, ponadto nie
wypowiada się co do jego ewentualnej niezgodności z prawem wspólnotowym.
Może jedynie przy wykładni wskazać wewnątrzpaństwowemu sądowi kryteria
pozwalające rozstrzygnąć zawisły spór z punktu widzenia potencjalnej sprzecz-
ności między prawem wewnętrznym a wspólnotowym

. A zatem bardziej po-

maga on niż ogranicza.

Konkludując: sądy powinny stosować prawo wspólnotowe w całości. Jak

wiemy, prawo to obejmuje traktaty, w tym zwłaszcza traktaty założycielskie
oraz rozporządzenia, dyrektywy, decyzje. Na gruncie prawa polskiego pojawia-
ją się wątpliwości, czy na przeszkodzie ich stosowania nie stoi art. 178 ust.1
Ustawy Zasadniczej, który stanowi, że sądy podlegają tylko Konstytucji i usta-

W. Skrzydło, Sądy i Trybunały w konstytucji i praktyce, Warszawa 2005, s. 155.

Agnieszka Mamoń

wom. Przy zasadniczej interpretacji może okazać się, że będą one odmawiały
stosowania np. rozporządzeń czy nietransferowanych dyrektyw w ramach ich
skutku bezpośredniego, co może spowodować, że Polska będzie ponosiła od-
powiedzialność za naruszenie prawa wspólnotowego. Może konieczne byłoby
przeredagowanie cytowanego powyżej artykułu. Ponadto stosowanie zabezpie-
czenia przestrzegania prawa wspólnotowego wymaga szeregu zmian związa-
nych z istnieniem odesłania prejudycjalnego do ETS z możliwością stosowa-
nia środków tymczasowych, koniecznością zapewnienia interpretacji zgodnej
z prawem wspólnotowym, koniecznością zagwarantowania egzekucji wyroków
i decyzji organów wspólnotowych zawierających zobowiązania pieniężne.

Z wnoszeniem pytań prawnych powinno być również związane prawo

stosowania środków tymczasowych przez sądy, tj. zawieszenie stosowania ad
causem każdej normy prawa polskiego, również ustaw (problem art. 178 ust. 1
Konstytucji). W przypadku wątpliwości, czy dana norma ustawy nie wykonuje
prawa wspólnotowego, lecz jest z nim sprzeczna, może być pominięta. Wów-
czas sąd powinien zawiesić jej stosowanie i zwrócić się do ETS z odesłaniem
prejudycjalnym. Skuteczność prawa wspólnotowego może być zapewniona
tylko wtedy, gdy przepisy krajowe w sferach objętych prawem wspólnotowym
są interpretowane zgodnie z normami tego prawa. Zatem racjonalne, zdaniem
niektórych autorów, wydaje się stworzenie przepisu, który nakładałby obowią-
zek zgodnej interpretacji również z orzeczeniem ETS, przy czym przepis taki
musiałby określać granice interpretacji. Ponadto ważne jest, aby do kodeksu
postępowania cywilnego dodać przepis, który zapewniłby egzekucję orzeczeń
ETS i sądu i instancji oraz decyzji Rady i Komisji zawierających zobowiązania
finansowe dla podmiotów prawnych. Co do zasady odpowiedzialności pań-
stwa za szkody doznane przez jednostki wskutek naruszenia ich praw przez
państwo, niezależnie od skuteczności bezpośredniej aktu jest również potrzeba
wprowadzenia przepisów, które pozwalałyby sądom orzekać o takich szkodach
i przyznawać właściwe odszkodowanie.

Zgodnie z art. 188 Trybunał Konstytucyjny jest organem uprawnionym do

badania zgodności m.in. umów międzynarodowych z Konstytucją. Noweliza-
cja prawa polskiego wiąże się z brakiem wyłączenia w art. 188 Konstytucji moż-
liwości rozpatrywania przez Trybunał Konstytucyjny pytań sądów na temat
zgodności polskich aktów normatywnych z ratyfikowanymi umowami mię-
dzynarodowymi w odniesieniu do umów prawa pierwotnego wspólnotowego,
jak również zgodność dyrektyw i rozporządzeń wspólnotowych z Konstytucją
(art. 193 Konstytucji).

Podsumowując, należy jednak optymistycznie podkreślić, iż sądy zaczynają

dostrzegać zmiany w systemie źródeł prawa polskiego. Powoli przyzwyczaja-
ją się do faktu, że kwalifikacje prawne zaistniałych stanów faktycznych mogą
być dokonywane w oparciu o przepisy prawa międzynarodowego. Dostrzec to
możemy np. w postanowieniu Sądu Najwyższego z 29.07.1997 r.

wydanym

w oparciu o wykładnie art. 3 EKPCz w sprawie dopuszczalności ekstradycji
do Chin małżeństwa Mandugequi i Jinge. Sąd, powołując się na orzecznictwo

Postanowienie Sądu Najwyższego – Izba Karna II KKN 313/97 - http://www. lexpolonica.pl

Ograniczenie suwerenności z punktu widzenia sądownictwa polskiego

Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, nakazujących stosowanie
umów dotyczących praw człowieka, jako zawierających normy samowykonal-
ne, z mocy własnej na terytorium RP. SN w uzasadnieniu wskazał również, że
nie ma znaczenia, że rozpatrywana sprawa wynikła ze stosunków międzynaro-
dowych pomiędzy Polską a Chinami, czyli państwem niebędącym stroną KE.
Albowiem ratyfikując Konwencję państwo zobowiązało się do zagwarantowa-
nie zapisanych w niej praw i wolności każdemu człowiekowi podlegającemu
jego jurysdykcji. Ponadto podkreślił również konieczność odwołania się do
orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który wielokrotnie in-
terpretował przepisy omawianej zasady, stanowiąc, iż „demokratyczne państwo
prawne to takie, które nie ratyfikuje traktatów bez zamiaru ich przestrzegania”.

Na koniec powyższych rozważań trzeba również podkreślić, że polskie sądy

zaakceptowały umowę międzynarodową jako potencjalne źródło, z którego
można tworzyć normę do zastosowania. Jednak wciąż znikome są orzeczenia,
w których rekonstrukcja dokonywana by była ze źródeł pozaumownych pra-
wa międzynarodowego. Wydaje się dużo prostsze znalezienie samowykonal-
nego postanowienia umów międzynarodowych, mogących mieć zastosowanie
w konkretnej sprawie w prawie krajowym, aniżeli postanowienia źródeł poza-
umownych o analogicznych cechach.

Podsumowanie

W świetle powyższych rozważań należy ocenić obawy, czy członkowstwo

w Unii Europejskiej niesie ze sobą ograniczenie czy utratę suwerenności. Trud-
no stwierdzić, że konstytucja lub ustawy naruszają suwerenność narodową,
chociaż bez wątpienia nie pozostają bez wpływu na działalność sądów. Rów-
nież prawo międzynarodowe coraz częściej wpływa na ustrój, politykę państwa
i jego sądownictwo. Polski sędzia stanął przede wszystkim przed koniecznością
stosowania w praktyce norm, które nie pochodzą od ustawodawcy krajowego.
Jednocześnie musiał bezwarunkowo zaakceptować normę kolizyjną rozstrzy-
gającą ewentualny konflikt między prawem polskim a wspólnotowym na ko-
rzyść tego ostatniego, co wynika z zasady prymatu prawa wspólnotowego nad
krajowym porządkiem prawnym

Myślę, że słusznie zauważa J. Kranz: „Błędne wydaje się zatem postrzeganie

suwerenności jako nieograniczonej możliwości wpływu na inne państwa lub
w innej perspektywie jako wyraz potęgi, która nie podlega żadnym wpływom
zewnętrznym (…). Poglądy o stopniowym charakterze suwerenności państw
(państwa mniej lub bardziej suwerenne) oddalają nas od jej cech obiektywnych
i prowadzą do nadawania jej absolutnego pod względem treści charakteru, do
którego liczy się rzekome odstępstwa lub ograniczenia. Takie podejście skłania
nieuchronnie do emocjonalnego politycznego traktowania tego pojęcia oraz

J. Skrzydło, Sędzia polski wobec perspektywy członkostwa polski w Unii Europejskiej, „Państwo i Prawo”

1996, nr 11, s. 45.

Agnieszka Mamoń

pojmowania suwerenności państwa jako pochodnej układu sił międzynarodo-
wych”

Summary

The contemporary integration tendencies force to think that sovereignty is the folded

construction, for the essence of sovereignty and her meaning it be subject to and be subject
to the continuous evolution. It should underscore that delivery of the part of sovereignty at
international organizations happened through the individual stages which were become
addicted from many factors, such as constitutional system, legal culture, if the law creative
activity of the courts. First of all the Polish judge stood up before the necessity of the applying
in the practice of the norms which do not come from the national legislator. Unconditionally
he had simultaneously to accept the norm of collision final the possible conflict between the
Polish law, and community on the advantage of this last, what results from the principle of
the primacy of the community law over the national legal order.

This text above has the aim the indication in what range the national jurisdiction po-

ssesses the final power to recognising about the legitimacy of the community centres and
deciding as the final arbiter about the judicial borders of the community legal order.

Key words:

Polish judiciary independence, Limitation of the jurisdiction national

Literatura

C-26/62-NV Algemende Transporten Expeditie Onderneming Gend &

Loos v Netherlandes Inland

J. Barcz,

Włączenie prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego

w konstytucjach i praktyce wybranych państw, Warszawa 1988.

J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak,

Historia ustroju i prawa Polskiego,

Warszawa 1993.

J. Boć,

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji

RP z 1997, Wrocław 1998.

W. Czapliński, R. Ostihansky, A. Wyrozumska,

Prawo Wspólnot Europej-

skich. Dokumenty i orzecznictwo, Warszawa 2005.

W. Czapliński,

z praktyki stosowania prawa międzynarodowego w polskim

systemie prawnym, „Państwo i Prawo” 1998, nr 2.

J. Kranz, Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa 2000, s. 143.

Ograniczenie suwerenności z punktu widzenia sądownictwa polskiego

N.Q. Dinh, P. Daillier, A. Pellet,

Droit international public, Paris 1992, wyd.

IV.

M. Frankowska,

Prawo traktatów, Warszawa 1997.

W. Góralczyk,

Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa

1995.

J. Jagielski,

10.

Status obywatela i cudzoziemca w orzecznictwie, Warszawa

2001.

J. Jaskiernia,

11.

Suwerenność narodu a koncepcja „państwa postsuwerennego”,

„Państwo i Prawo” 2006, nr 10

A.Z. Kamiński,

12.

Suwerenność państwa polskiego w nowym układzie europej-

skim, „Sprawy Międzynarodowe” październik-grudzień 2003/4 (LVI).

Konstytucja RP z 1997.

13.

J. Kranz,

14.

Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, Warszawa 2000.

J. Kranz,

15.

Unia Europejska – zrozumienie konieczności i konieczność zrozu-

mienia, „Sprawy Międzynarodowe” styczeń-marzec 2006/1(LIX).

R. Kwiecień,

16.

Suwerenność państwa w Unii Europejskiej: aspekty prawnomię-

dzynarodowe, „Państwo i Prawo” 2003, nr 2.

Z. Leszczyński, S. Sadowski,

17.

Warszawa, Suwerenność państwa we współcze-

snych stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2006.

B. Liżewski,

18.

Prawo międzynarodowe w polskiej praktyce sądowej, Poznań

2005.

A. Łazowski,

19.

Adaptation of the Polish legal system to European Union Law:

Selected aspects. Working Papers in Contemporary European Studies Univer-
sity of Sussex 2000/45.

28/67 Molkerei-Zentrale –

20. http://eur-lex.europa.eu

Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie II z 10.1996, Akz 429/96 -

21.

http://www. lexpolonica.pl

Postanowienie Sądu Najwyższego – Izba Karna II KKN 313/97 - http://

22.

www. lexpolonica.pl

A. Preisner,

23.

Prawo międzynarodowe w orzecznictwie sadów polskich; Prawo

międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku, red. M. Kruk,
Warszawa 1997.

Revenue Administration - http://eur-lex.europa.eu

24.

Agnieszka Mamoń

Sądy konstytucyjne państw Unii Europejskiej a prawo wspólnotowe

25. ,

Biuro

Trybunału Konstytucyjnego. Zespół Orzecznictwa i Studiów 2003.

W. Skrzydło,

26.

Sądy i Trybunały w konstytucji i praktyce, Warszawa 2005.

Sprawa 111/76 Officier van Justitie v. Beert van den Hazel – http://eur-lex.

27.

europa.eu

Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. O umowach międzynarodowych Dz. U.

28.

z 2000 r. Nr 39, poz. 443, z 2002 r. Nr 216, poz. 1824.

T. Wasilewski,

29.

Stosunek wzajemny: porządek międzynarodowy, prawo mię-

dzynarodowe, europejskie prawo wspólnotowe, prawo krajowe, Toruń 2004.

J.A. Winter,

30.

Direct Applicability and Direct Effect. Two Distinct and Different

Concepts in Community Law, Common Market Law Review 1972.

K. Wójtowicz,

31.

Zasady stosowania prawa wspólnotowego w państwach człon-

kowskich, Warszawa 2003.

Wyrok NSA z 26 sierpnia 1999r., V SA 708/99 - http://www. lexpolonica.

32.

Wyrok NSA z 04 listopada 1999r., sygn. akt. III SA 7860/98 - http://www.

33.

lexpolonica.pl

A. Wyrozumska,

34.

Umowy międzynarodowe teoria i praktyka, Warszawa

2006.

Waldemar Wojtasik*

Anomia zmiany systemowej
a procesy integracji europejskiej w Polsce

Streszczenie

Sfera wartości podlega dynamicznej, choć ewolucyjnej zmianie. Czynnikiem kreującym

tę zmianę są również procesy integracji europejskiej, których charakter może je stymulować,
hamować lub degradować. Ewolucja wartości, przynajmniej w części, niezależnie od intencji
politycznych jest konsekwencją zachodzących procesów w sferze politycznej, gospodarczej
i społecznej. Ewolucja jednostkowych postaw społecznych jest narażona na złe ukierunkowa-
nie i degradację i co się z tym wiąże – ma negatywny wpływ na systemowe otoczenie. W pre-
zentowanym tekście szczególną uwagę zwrócono na dwa z nich, które łączą na wspólnej
płaszczyźnie kwestie polityczne i społeczne: aksjologię i integrację europejską. Negatywnymi
konsekwencjami obserwowanych procesów mogą być m.in. alienacja społeczna, poczucie
wykluczenia, zmiany w partycypacji politycznej i degrengolada społecznych reguł demokra-
cji. Anomia wywołuje zdegradowane reakcje adaptacyjne, które mogą powodować odejście
od obowiązujących wartości i zanik norm społecznych. Poza tym stratyfikacja anomii i inte-
gracji w ramach megatrendów utrudnia przeciwdziałanie ich negatywnym skutkom, gdyż
charakter tych zjawisk sytuuje je w pośrednim, funkcjonalnym związku.

Słowa kluczowe:

transformacja, anomia, megatrendy

Wprowadzenie

Pojęcie zmiany systemowej jest niejednoznaczne, nie tylko w zakresie sa-

mego charakteru zjawiska jakie opisuje, ale również niedookreślone co do jego
źródeł i przebiegu. W najbardziej popularnym ujęciu, któremu jednak można
zarzucić zbytnią symplifikację, zmiana systemowa oznacza łączną transforma-
cję przynajmniej dwóch generalnych płaszczyzn opisywanej rzeczywistości.
Oczywiście ich wyróżnienie musi być spowodowane przedmiotem podejmo-

Dr, Instytut Europeistyki Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnowcu.

Waldemar Wojtasik

wanych rozważań i może stanowić, z punktu widzenia samej teorii zmiany sys-
temowej, przynajmniej w niektórych przypadkach, ujęcie nazbyt zawężające.
Na obronę zaprezentowanego stanowiska przemawiać może fakt, że uniwersal-
ność, generalność i kreatywność zjawiska zmiany systemowej rozszerzana jest
najczęściej na płaszczyznę transformacji społecznej, którą, w pewnym uprosz-
czeniu, można przedstawić za pomocą konsekwencji tranzycji zachodzących
w sferze gospodarki i polityki.

Jedną z cech charakterystycznych procesu przemian społecznych jest stop-

niowe odejście od jego spontaniczności

. Na kartach historii daje się zaobser-

wować wysoki stopień skorelowania szybkości zmiany systemowej z jej głębo-
kością, zarazem jednak nie daje się uchwycić (przynajmniej bezpośredniego)
związku pomiędzy kierunkowością zmiany a jej celowością (rozumianą jako
zgodność osiąganego stanu z wcześniejszymi zamierzeniami). Jak pisał J. Pa-
jestka: „Niezbędność bardzo głębokich zmian w historycznie krótkim czasie
może prowadzić do konieczności modyfikacji charakteru przekształceń: przy-
spieszenie może wymagać istotnego zwiększenia świadomości i celowości dzia-
łań ludzkich. (...) Problem ten wymaga jednak troskliwego rozważenia, czai się
w nim bowiem możliwość niezrozumienia i błędu”

. Koncepcją najpełniej od-

dającą związek pomiędzy tempem zmiany a jej zakresem jest teoria A. Tofflera

Amerykański futurolog wykazał w niej zależność łączącą przyspieszenie zmian
społecznych z ich oddziaływaniem na coraz mniejsze elementy struktury, pro-
wadzące do coraz wyższego stopnia atomizacji społecznej. Opisywany proces
ma również drugie oblicze, którym jest możliwość efektywnego wpływania na
zmiany zachodzące na coraz niższych poziomach struktury.

W obszarze szczególnych zainteresowań niniejszych rozważań jest zmia-

na systemowa, skutkująca przejściem z autorytarnego ustroju socjalistycznej
utopii do liberalnej demokracji oraz urynkowieniem i liberalizacją gospodarki
planowej. Łączne potraktowanie obu zjawisk jest charakterystyczne dla zmiany
systemowej zachodzącej na przełomie lat 80-ych i 90-ych XX w. W państwach
Europy Środkowej i Wschodniej, chociaż nie były one jednostkowym przykła-
dem, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę łącznie występujące procesy de-
mokratyzacji i liberalizacji gospodarczej (np. Portugalia, Hiszpania i Grecja),
z tym wszak zastrzeżeniem, że w państwach postkomunistycznych zmiana
ekonomiczna miała dużo bardziej radykalny charakter (ze względu na obo-
wiązującą formułę gospodarki nakazowo-rozdzielczej). Sama specyfika zmiany
systemowej w państwach bloku wschodniego wynikała przynajmniej z trzech
czynników. Pierwszym z nich była skala. Liczba państw przechodzących trans-

Ciekawa refleksja na ten temat, chociaż wykraczająca poza przedmiot podejmowanych tutaj rozważań, zo-

stała zawarta w: W. Banach, Spontaniczność a planowanie. Wokół filozofii społecznej Friedricha A. von Hayeka,
Poznań 2003.

J. Pajestka, Kryzys globalny cywilizacji ludzkiej a światowe transformacje rozwojowe, [w:] M. Perczyński

(red.), Transformacje globalne, regionalne i sektorowe we współczesnej gospodarce światowej, Warszawa 1993,
s. 21.

Wśród książek A. Tofflera o zmianie społecznej na szczególną uwagę zasługuje tzw. trylogia: Szok przyszło-

ści, Warszawa 1975, Trzecia fala, Warszawa 1998, Zmiana władzy. Wiedza, bogactwo i przemoc u progu XXI
stulecia, Poznań 2003.

Anomia zmiany systemowej a procesy integracji europejskiej w Polsce

formację, ich obszar czy potencjał demograficzny sprawiał, że trudno odnaleźć
analogie historyczne. Drugi czynnik to zakres. Transformacja bezpośrednio
lub pośrednio dotyczyła wszystkich obszarów aktywności politycznej, gospo-
darczej i społecznej. Trzecim były skutki. Zmiana systemowa w państwach
socjalistycznych nie ograniczała się tylko do nich samych, ale zmieniła układ
stosunków politycznych na świecie (koniec zimnej wojny), a także stanowiła
potężny impuls dla rozwoju gospodarki światowej.

Jest przynajmniej kilka teorii społecznych, które nawiązują bezpośrednio do

zjawiska zmiany systemowej. Są one pomocne tak w samej analizie charakteru
zjawiska, jak i jego przyczyn oraz następstw. Wszystkie z nich zasadzają się
na generalności skutków i wielopłaszczyznowości oddziaływania (chociaż cha-
rakteryzują się różnym zasięgiem), a indywidualnie akcentują autonomiczne
obszary transformacji wynikające z podnoszonej specyfiki zjawiska, czyniąc
użytecznym korzystanie z różnorodnych orientacji teoretycznych. Wśród naj-
popularniejszych teorii zmiany systemowej W. Morawski wymienia

Teorie globalizacji, systemu światowego, geopolityki;

Teorie modernizacji;

Teorie ewolucjonistyczne;

Teorie neomarksistowskie i dialektyczne;

Teorie kultury i cywilizacji;

Teorię racjonalnego wyboru.

Przyjmując metodologiczne założenie sformułowane przez tego badacza,

a dotyczące istotności poszczególnych czynników w zmianie systemowej, kwe-
stiami nadrzędnymi stają się zmienne doktrynalno-teoretyczne

. Tymi pierw-

szymi badacz określa cele, a w zasadzie cel zmiany systemowej; jest nim demo-
kracja liberalna i to nawet przy założeniu wysokiego stopnia niejednoznaczno-
ści tego pojęcia oraz tworzących go składowych. Kwestie teoretyczne odwołują
się do sposobu wprowadzenia zmiany, rozróżniając podejście interakcyjno-
ewolucyjne i imperatywno-radykalne. Zaprezentowane podejście w zakresie
opisu zmiany systemowej posiada walor systematyzujący, chociaż jego wadą
może być, wskazane już, zbytnie uogólnienie, szczególnie w zakresie szerokiego
kontekstu samego zjawiska. Nie stanowi to jednak przeszkody w wykorzystaniu
zaprezentowanego modelu, szczególnie jeżeli wziąć pod uwagę główny przed-
miot niniejszych dociekań, bowiem na poziomie zaprezentowanych uogólnień
warunkiem sine qua non mówienia o wprowadzeniu demokracji liberalnej jest
równoczesna implemantacja systemu rynkowego w gospodarce. Co więcej,
badając konkretny przypadek (np. polski), można prześledzić nie tylko samą
sekwencję zmiany, ale również pokusić się o wykazanie związku (bądź, przy-
najmniej hipotetycznie, jego braku) pomiędzy sferą polityki a gospodarką.

Słabszą stroną zaprezentowanych koncepcji zmiany systemowej jest, nieco

sztuczne i nieostre rozróżnienie typów porządku społecznego, które zakłada

W. Morawski, Zmiana instytucjonalna. Społeczeństwo. Gospodarka. Polityka, Warszawa 1998, s. 44-46.

Ibidem, s. 47-50.

Waldemar Wojtasik

istnienie porządku demokratycznego i liberalnego. W większym stopniu, jako
czynnik kategoryzujący, należałoby przyjąć modele ładu demokratycznego
w wymiarze kolektywistycznym i indywidualistycznym (szczególnie jeżeli do-
mniemywanym kierunkiem zmiany jest liberalna demokracja). Poza tym za-
proponowane ujęcie w większym stopniu uwydatnia rolę sfery rynkowej (jako
niezbędnej części demokracji liberalnej), akcentując w niej rozróżnienie roli
jednostki. Dlatego, odwołując się do modelu W. Morawskiego, zaproponować
można następujące rozróżnienie zmian systemowych:

Koncepcje zmiany systemowej

Typ demokratycznego po-
rządku społecznego

Sposób wcielania w życie idei demokracji i liberalizmu

Interakcyjno-ewolucyjny

Imperatywno-radykalny

Kolektywistyczny

Demokratyczno-ewolucyjny
(socjaldemokratyczny)

Demokratyczno-radykalny
(jakobiński, bolszewicki)

Indywidualistyczny

Liberalno-ewolucyjny
(konserwatywny)

Liberalno-radykalny
(neoliberalny)

Źródło: Na podstawie: W. Morawski, Zmiana instytucjonalna. Społeczeństwo. Gospodarka. Poli-
tyka, Warszawa 1998, s. 48.

Przedstawione ujęcie pozwala na wyróżnienie czterech możliwych koncep-

cji zmiany systemowej: demokratyczno-ewolucyjnej, demokratyczno-radykal-
nej, liberalno-ewolucyjnej i liberalno-radykalnej. Pewna umowność wskaza-
nych modeli jest spowodowana nieostrością linii ich podziału oraz przyjęciem
najmniejszej możliwej liczby zmiennych, opisujących charakter transformacji.
Z drugiej strony, zabieg taki daje możliwość generalizacji opisu zjawiska, po-
zostawiając otwarte pole do bardziej szczegółowych analiz. Przytoczona kate-
goryzacja zmiany systemowej posiada, w odwołaniu do opisu rodzimych prze-
mian, jeszcze jeden walor. Jest nim możliwość temporalnego przedstawienia
poszczególnych etapów zmiany przy użyciu zaprezentowanych modeli i stwo-
rzenie swoistego „kalendarium” transformacji (które W. Morawski nazywa „se-
kwencją”)

, jako procesu ciągłego i niejednorodnego. Ciągłość zmiany syste-

mowej zakłada istnienie związku pomiędzy poszczególnymi jej stadiami, tak
w zakresie logicznej i funkcjonalnej konstrukcji, jak i wzajemnych interakcji
pomiędzy poszczególnymi fazami. W związku z tym możliwe są dwa, konku-
rencyjne podejścia, odwołujące się do charakteru zmiany:

Przejście radykalne, charakteryzujące się odrzuceniem dotychczasowe-

go porządku i wprowadzeniem całkowicie nowych reguł.
Przejście ewolucyjne, zakładające odwołanie się do istniejącego porząd-

ku i możliwość jego stopniowej zmiany.

Ibidem, s. 48.

Anomia zmiany systemowej a procesy integracji europejskiej w Polsce

Dla możliwości zaistnienia jednego z zaprezentowanych modeli najważ-

niejsze znaczenie ma stan systemu polityczno-gospodarczego, ze szczególnym
uwzględnieniem stopnia wolności politycznych i ekonomicznych. Wysoki po-
ziom represyjności (niski stopień wolności) sugeruje możliwość wystąpienia
modelu zmiany radykalnej, przede wszystkim ze względu na słabą i często nie-
przystającą bazę normatywną do przeprowadzenia ewolucji ustroju. Możliwość
przejścia ewolucyjnego zasadza się na wyższym stopniu rozwoju społeczno-
gospodarczego, który daje podstawę do stopniowego wprowadzenia zmiany na
bazie istniejących rozwiązań. Zaprezentowany dychotomiczny podział charak-
teru przejścia zmiany systemowej ma wymiar raczej teoretyczny, a to ze wzglę-
du na większą złożoność samego procesu. Obrazuje on raczej pewną „filozofię”
transformacji niż jej faktyczny przebieg. Jednak dzięki zastosowaniu takiego
uogólnienia łatwiejsze jest zrozumienie procesu zmiany, sekwencji zdarzeń
oraz przyjętych działań, warunkujących możliwość jego zajścia.

Integracja europejska a megatrendy

Integracja europejska, jako proces odbywający się również na płaszczyź-

nie społecznej (poza m.in. polityczną czy gospodarczą), wpływa na zmiany
zachodzące w ramach zachowań wyborczych. Proces ten jest z jednej strony
pochodną ewolucji demokracji, z drugiej zaś obserwować w nim można zrę-
by oddziaływania zjawisk społecznych o charakterze generalnym, które dłu-
goterminowo zbliżają do siebie poszczególne typy uczestnictwa politycznego
jednostek. Samo już mówienie o budowaniu społeczeństwa europejskiego sta-
nowi o możliwości, a może i konieczności bliższego przyjrzenia się tendencjom
w zakresie kształtowania się uczestnictwa obywateli w procesach politycznych.
Demokracja partycypacyjna, której podstawowym funkcjonalnym środkiem
są wybory, upatruje w nich nie tylko mechanizmu decyzyjnego, ale również
środka legitymizującego. Dlatego z uwagą należy obserwować zmiany zacho-
dzące w odbiorze wyborów, szczególnie w zakresie społecznie przypisywanej
im istotności.

Współcześnie w literaturze dużo miejsca poświęca się opracowaniom po-

dejmującym próbę opisu zjawisk o charakterze generalnym, odbywających się
na poziomie głównych procesów politycznych i społecznych. Samo ich wy-
odrębnienie zasadza się na możliwości funkcjonalnego powiązania przyczyn
głównych procesów w taki sposób, aby mogły one stanowić racjonalną prze-
słankę dla próby wytłumaczenia wysokiego stopnia koherencji zachodzących
zjawisk

. Te kierunkowo zbieżne tendencje, które określają główne zjawiska

zachodzące we współczesnym świecie, noszą miano megatrendów. J. Naisbitt,
amerykański badacz i futurolog, traktuje megatrendy jako najbardziej istot-
ne procesy o charakterze globalnym, które decydują o głównych kierunkach
i powiązaniu zmian politycznych, ekonomicznych i społecznych. Płaszczyzną

W. Wojtasik, Procesy atomizacji rynku wyborczego a koncepcje ewolucji zjawisk społecznych R.N. Elliotta,

[w:] M. Kolczyński, Marketing polityczny, Katowice 2005, s. 78-86.

Waldemar Wojtasik

powiązania omawianych zmian jest proces transformacji społeczeństwa indu-
strialnego w informacyjne

. Zdaniem J. Stecewicza, główną cechą megatrendów

jest ich uniwersalizm, gdyż tylko odwołanie się do generalnej kategorii zjawisk
pozwala na uchwycenie pewnych najbardziej ogólnych tendencji. Kierunko-
wość opisywanych tendencji pozwala zaś na przyjęcie założenia, że megatrendy
pozwalają na znacznym stopniu ogólności określać kształt nadchodzącej przy-
szłości. Charakter przyszłych zjawisk będzie w takich przypadkach funkcją ich
stanu obecnego oraz realizacji przewidywanych tendencji w rozwoju i zakresie
możliwych zmian

Megatrendy można zdefiniować jako ekonomiczne, społeczne, polityczne

i kulturowe zjawiska powstałe w procesie rozwoju cywilizacyjnego. Ich różno-
rakie uwarunkowania, które oddziałują jako stałe tendencje poza narodowymi
kontynentalnymi granicami, warunkują główne kierunki i cele perspektywicz-
nego rozwoju ludzkości. Uściślając nieco, można wyodrębnić ich poszczególne
komponenty

po pierwsze, są to zjawiska, procesy, wydarzenia, obejmujące główne

dziedziny życia ludzkiego, a więc stosunki ekonomiczne, społeczne, po-
lityczne, kulturowe oraz ludzką świadomość;
po drugie, zyskały one – w procesie kształtowania i rozwoju – charakter

trwałych tendencji, oddziaływujących w coraz szerszym zakresie i głęb-
szym przenikaniu na całą ludzkość;
po trzecie, powstały – przy różnych uwarunkowaniach, czynnikach

i mechanizmach sprawczych – jako rezultat cywilizacyjnego rozwoju
ludzkości i poczynając od początku drugiej połowy XX stulecia, nabie-
rały coraz większego zasięgu. Ważną rolę w ich powstaniu i kształtowa-
niu odegrały procesy i efekty rewolucji naukowo-technicznej.

Wśród koncepcji kierunkowej zmiany systemów politycznych i społecz-

nych należy zwrócić uwagę na te, które odwołują się w swoich determinantach
do pewnej cykliczności zachowań. Założenie takie ma fundamentalne znacze-
nie przy próbach określania samego charakteru, jak i dynamiki zmiany i co
się z tym wiąże – również przyszłego, oczekiwanego kształtu. Kierunkowość
zdarzeń zachodzących w ramach megatrendów jest wynikiem nakładania się
na siebie pewnych stałych tendencji, tak o charakterze naturalnym, jak i nie-
mających bezpośredniego i prostego odniesienia w opisywanych modelach.
Do czynników formalnych, mających wpływ na kształt systemów politycznych,
należy przede wszystkim zaliczyć otoczenie prawne, które determinuje ogólne
ramy ich funkcjonowania. Mowa tutaj jest zarówno o regulacjach wewnętrz-
nych, jak i tych, które zostały przyjęte na podstawie determinant międzynaro-
dowych, takich choćby jak proces integracji europejskiej. Wśród czynników
nieposiadających bezpośredniego przełożenia na charakter systemów politycz-
nych można wymienić pewne związki z ideologizacją poszczególnych ruchów
partyjnych, a także tendencje globalizacyjne, które skutkują postępującą ho-

J. Naisbitt, Megatrendy, Poznań 1997, s. 18-19.

J. Stecewicz, Megatrendy a strategia i polityka rozwoju, Warszawa 1996, s. 7-8.

J. Muszyński, Megatrendy a polityka, Wrocław 2001, s. 19-20.

Anomia zmiany systemowej a procesy integracji europejskiej w Polsce

mogenizacją głównych platform ideologicznych w poszczególnych państwach
demokratycznych.

Wśród przedstawianych megatrendów w sferze polityki, najciekawszą grupę

stanowią modele systemowej zmiany, odwołujące się do występowania zjawi-
ska interferencyjności w ich ewolucji. Ich istota polega na istnieniu dających się
wyodrębnić ruchów o jednoznacznym wektorowo charakterze, które ilustrują
zachodzące tendencje oraz niekiedy ruchów o charakterze przeciwnym, kory-
gujących główne impulsy (a więc wzajemnie zachodzących na siebie). Zale-
tą przedstawianych w ten sposób kierunków ewolucji systemów politycznych
i społecznych jest przejrzystość zarówno na poziomie przyjętych założeń, jak
i ewentualnie stawianych prognoz, a ich wadą znaczny stopień wewnętrzne-
go skomplikowania, który wynika z przedmiotowych różnic pomiędzy nimi.
Czynnikiem dodatkowo utrudniającym analizę jest perspektywa czasowa,
która jest różna dla przedstawianych koncepcji oraz z reguły nie pozwala na
ścisłe wytyczenie ram periodycznych opisywanych wydarzeń. Poprzez wysoki
stopień złożoności elementów poddawanych analizie, a także różną ich wagę
w poszczególnych systemach, zaobserwować można większą zbieżność mode-
li teoretycznych z rzeczywistością w przypadku tendencji długoterminowych.
Modele odwołujące się do stosunkowo krótkich interwałów narażone są na
zwiększone prawdopodobieństwo niezgodności z założeniami teoretycznymi,
gdyż wpływ bieżących czynników zewnętrznych może doprowadzać do po-
wstawania zakłóceń, skutkując występowaniem odchyleń od początkowo przy-
jętych ram.

Jedną z najpopularniejszych koncepcji, odwołujących się w swoich założe-

niach do megatrendów, jest teoria fal Elliotta. Założenia teoretyczne koncepcji
stworzonej przez Ralpha Nelsona Elliotta zostały opracowane w latach trzy-
dziestych dwudziestego wieku, czego owocem była początkowo seria artyku-
łów prasowych, a następnie opublikowana książka pt. The Wave Principle, skąd
wzięła się popularna nazwa całej koncepcji – teoria fal. Początkowo teoria do-
tyczyła jedynie opisywania zjawisk ekonomicznych, co związane było z głów-
nym obszarem zainteresowań jej twórcy. Chociaż późniejszą intencją Elliotta
było stworzenie teorii nieograniczającej się tylko i wyłącznie do rynków kapita-
łowych, to jednak jej współczesna popularność jest związana przede wszystkim
z tym obszarem badawczym. Autor starał się zastosować podstawowe zasady
do analizy całości zjawisk zachodzących na płaszczyźnie społecznej, czego
efektem było powstanie dzieła wykraczającego daleko poza pierwotne ramy
teorii. Wyjaśnienia zawarte w książce Nature’s law – The secret of the Universe
nie zdobyły jednak szerszego uznania ze względu na swoją ogromną złożoność
i wysoki stopień skomplikowania

Podstawowe założenie teorii fal mówi, że cały opisywany cykl składa się

z fal impulsu i fal korygujących. Fale impulsu składają się z pięciu fal niższego
rzędu, a fale korygujące z trzech. Każdy impuls składa się zatem z trzech fal,
które oznaczane są jako 1, 3, 5 oraz dwu fal korygujących oznaczonych jako

R.N. Elliott, The Wave Principle, Elliott, New York 1938, oraz Nature’s law – The secret of the Universe,

Elliott, New York 1946.

Waldemar Wojtasik

2 i 4. Podstawowy kłopot z oznaczeniem fal polega na tym, że regularne ru-
chy pięciofalowe są rzadkie, najczęściej występują w nieco zmutowanej formie.
Najważniejsza właściwość teorii Elliotta polega na tym, że odnosi się ona do
wszystkich stopni ruchu. Wynika stąd, że fale impulsu (1, 3, 5) dowolnego ru-
chu pięciofalowego również składają się z pięciu fal, podczas gdy fale korygują-
ce (2 i 4) tego ruchu składają się z trzech fal. W konsekwencji każdy pełny cykl
staje się częścią cyklu wyższego stopnia

Jednakże jeżeli przyjąć, że w pewnym uproszczeniu obecny stan rozwoju

społecznego sytuuje się pod koniec elliottowskiej drugiej fali głównej, to jej
dopełnieniem będzie zakończenie procesów demokratyzacji w skali globalnej.
Zjawiskom tym będzie towarzyszyć stopniowe przechodzenie do struktur ko-
lejnej formacji falowej, gdyż główne zmiany mają charakter powolnej ewolu-
cji. Syndromem zachodzących przemian w sferze polityki będzie wystąpienie
wieszczonych przez A. i H. Tofflerów zjawisk, które odnosić się będą m.in.
do

zmiany charakteru stosunków społecznych – szerszemu otwarciu rodzi-

ny jako komórki społecznej;
zmiany form społecznego współdziałania;

odwrotu od społeczeństwa masowego na rzecz indywidualizmu;

zaniku lub zmniejszeniu zakresu standaryzacji i uniwersalizacji prze-

mysłowej i społecznej;
zmiany metod działania i pierwotnych funkcji spełnianych przez środki

masowego przekazu;
zniesienia koncentracji ekonomicznej i politycznej.

t
Wszystkie wymienione powyżej zjawiska, których wystąpienie jest zapowia-

dane przez Tofflerów, odwołują się do zmiany społecznych reguł kształtujących
naszą współczesną cywilizację. Jest to zgodne z przytaczaną wcześniej regułą
zmienności Elliotta, w ramach której nawet kierunkowo tożsame zjawiska za-
chodzą na odmiennych płaszczyznach czynnikowych. Wspólną myślą przewi-
dywanej i poniekąd obserwowanej już zmiany społecznej jest reorientacja roli
jednostki w ramach dynamicznie zmieniającej się struktury społecznej. W od-
niesieniu do sfery polityki, zmiana struktury społecznej, a szczególnie zmniej-
szająca się rola wielkich grup społecznych na rzecz mniejszych struktur, będzie
skutkowała postępującym procesem atomizacji więzi społecznych. Najbardziej
prawdopodobnym efektem indywidualizacji społecznej w odniesieniu do sys-
temów politycznych może być dalsze odwrócenie zjawiska zamrożenia syste-
mów partyjnych opisanego przez Lipseta i Rokkana

. Wyróżnia ono szczegól-

ną rolę paradygmatu społeczno-strukturalnego jako sposobu wyjaśniania za-
chowań wyborczych, a także służy określeniu źródeł ich stabilności. Skoro więc
przyjęte zostało domniemanie, że głównym czynnikiem dynamiki w polityce
będzie zmiana struktury społecznej, to niejako naturalnym wydaje się odejście
od koncepcji stałości i trwałości podziałów socjopolitycznych.

J.A. Frost, A.A. Prechter, Teoria fal Elliotta, Warszawa 1995, s. 65.

A. i H. Toffler, Budowa nowej cywilizacji. Polityka trzeciej fali, Poznań 1996, s. 17-18.

W. Jednaka, Proces kształtowania systemu partyjnego w Polsce po 1989 roku, Wrocław 1995, s. 47-50.

Anomia zmiany systemowej a procesy integracji europejskiej w Polsce

Transformacja w sferze aksjologii

Zmiana, która w Polsce zachodzi na przestrzeni ostatnich ok. 30 lat, doty-

ka również sfery wartości i stąd, jak się wydaje, powinna oddziaływać na inne
płaszczyzny transformacji systemowej. Nie można wszak stwierdzić, że obszar
aksjologii w jakiś szczególny sposób inicjował i warunkował przemiany w na-
szym kraju, czego przynajmniej w warstwie symbolicznej należałoby oczeki-
wać. Oczekiwania takie wynikałyby z komplementarności różnych obszarów
transformacji systemowej oraz szczególnej roli sfery wartości, jeżeli nawet nie
w wymiarze bycia zaczynem przemian, to na pewno czynnikiem je konstytu-
ującym i stabilizującym. Nadzieje takie byłyby wszakże uzasadnione w przy-
padku, gdyby na miejsce jednych, istotnych wartości, w ramach procesu zmia-
ny pojawiły się inne, istotne dla sfery polityki, społecznej i gospodarczej. Tak
się jednak nie stało i to z przynajmniej dwóch istotnych powodów:

po pierwsze, wartości okresu socjalistycznego miały charakter fasado-

wy, nigdy nie zostały powszechnie i trwale zaakceptowane przez społe-
czeństwo;
po drugie, na miejsce starych, peerelowskich pojawiły się nowe warto-

ści, będące w znacznej mierze w świadomości społecznej jedynie na-
miastką ich odpowiedników w społeczeństwach demokratycznych.

O ile jednak pozorność socjalistycznej aksjologii mogłaby w specyficznych

warunkach stanowić czynnik sprzyjający szybszej i łatwiejszej akceptacji no-
wych wartości, o tyle w polskim przypadku warunek ten nie został spełniony.
Aby tak się stało, czas oddziaływania pseudowartości musiałby być stosunkowo
krótki, a nie trwać prawie pół wieku. Co prawda po 1956 r. na linii władza –
społeczeństwo dochodziło do notorycznego „puszczania do siebie oczka”, co do
swoistej umowności zasad marksizmu-leninizmu i sojuszu robotniczo-chłop-
skiego, ale nie przeszkadzało to socjalizować coraz to nowych pokoleń w duchu
choćby biernej akceptacji dla zasad PRL-u. Przecież do 1980 roku działalność
faktycznej opozycji politycznej była śladowa, w praktyce niezauważalna dla
szerokiego ogółu społeczeństwa. Z drugiej zaś strony, płytkość i społeczna nie-
adekwatność (dominujący kolektywizm) wartości minionego ustroju stanowiły
swoiste alibi dla powierzchownego przyjęcia nowych reguł, decydując zarazem
o braku społecznej dyskusji dotyczącej charakteru, użyteczności oraz możliwej
implementacji demokratycznych i wolnorynkowych aksjomatów. Jeszcze raz
„bylejakość” polskiego socjalizmu zadecydowała o kłopotach mających miej-
sce już po jego obaleniu (choćby podobnie jak w przypadku sfery kultury czy
ustroju).

Upadek starych wartości, związanych przede wszystkim z zasadami demo-

kracji ludowej, socjalistycznego modelu społeczeństwa i gospodarki plano-
wej, odsłonił pole dla wprowadzenia nowych reguł, dających, jakby się mogło
zdawać, asumpt do możliwości stworzenia prognozy „końca ideologii” przez
F. Fukuyamę. Tylko, że o ile społeczeństwa zachodnie tworzyły wartości li-
beralne i adaptowały się do nich lat kilkaset, a co najmniej kilkadziesiąt lat
w reżimach demokratycznych żyły, o tyle rodzime doświadczenia demokra-

Waldemar Wojtasik

tyczne ograniczały się do dwudziestolecia międzywojennego (dodatkowo po
przewrocie majowym w mocno ograniczonej formule) oraz kadłubowej for-
my samowładztwa w okresie zaborów. Tak więc brak odpowiednio rozwiniętej
bazy społecznej karykaturyzował przyjmowane wartości: wolność więcej miała
wspólnego z anarchią (choćby słynne powiedzenie L. Wałęsy o tym, że wszyst-
ko co nie jest zabronione, jest dozwolone) niż z faktycznym rozszerzaniem pola
indywidualnej i zbiorowej partycypacji, a równość stanowiła przyczynek do
kreowania roszczeniowych postaw, mentalnie będących dziedzictwem PRL-u.

Charakter przemian, ich tempo i kolejność zdarzeń w większym stopniu

wskazują na przypadkowość i raczej słaby związek między wartościami a zmia-
ną systemową w Polsce. Proces wzajemnego powiązania wartości i zmiany
systemowej powinien być warunkowany wzajemnym, pozytywnym wpływem,
żeby w warstwie postulatywnej nie doszukiwać się już synergii. Zamiast tego
sprawiał wrażenie operacji wymuszonej, w której skoro już zachodzi transfor-
macja systemowa, to niezbędnym jest wprowadzenie nowego katalogu warto-
ści. Można posunąć się jeszcze dalej przy próbie opisu i interpretacji tego zja-
wiska: wartości wprowadzane szczególnie na początku procesu transformacji
systemowej miały charakter pozorny i bardziej odpowiadały na symboliczne
zapotrzebowanie społeczeństwa (biorąc pod uwagę poziom jego rozwoju) niź-
li to społeczeństwo konstytuowały. Celując w społeczne gusta, na plan dalszy
zeszła (o ile była brana w ogóle pod uwagę przy projektowaniu zmiany syste-
mowej) rola wartości jako czynnika z jednaj strony wzmacniającego trwałość
zmiany, z drugiej zaś spajającego społeczeństwo. Integracja społeczna wokół
wartości dawałaby możliwość szerszej akceptacji dla wprowadzanych działań,
będąc zarazem pomostem pomiędzy poszczególnymi obszarami zmiany syste-
mowej i tworząc sieć systemowych powiązań.

Akceptację sfery wartości w społeczeństwie socjalistycznym można okre-

ślić stanem szczególnej anomii

, a więc dyfuzji wartości i norm związanych

z demokracją i wolnym rynkiem. Z jednej strony w świadomości społecznej
odcisnęło się piętno krótkiego, bo krótkiego, ale realnego flirtu z demokracją
i wolnym rynkiem, a czasy po przewrocie majowym dawały społeczne alibi
dla możliwości ich „twórczego” interpretowania po 1945 r. Z drugiej zaś, so-
cjalistyczny ład aksjologiczny miał wystarczająco długi czas, aby wyrugować
poprzedni system wartości i zastąpić go pewną umowną formułą „demokracji
ludowej”. Anomia socjalistyczna była więc próbą zbudowania quasi systemu
wartości, umownego zarówno co do jego podstaw, jak i realnego charakteru
oddziaływania społecznego.

Zjawisko anomii może być opisywane i interpretowane z różnych punktów

widzenia. W socjologicznym ujęciu R.K. Merton zdefiniował ją jako załama-
nie zachodzące w sferze kulturowej, występujące zwłaszcza wtedy, kiedy ist-
nieje silna rozbieżność pomiędzy normami i celami kulturowymi, a społecznie
ustrukturowanymi możliwościami działania członków grupy zgodnie z tymi
normami. W przedstawianym ujęciu wartości kulturowe mogą przyczyniać się
do wywoływania zachowań sprzecznych z tymi, do których same zobowiązu-

M. Migalski, Obywatel-Społeczeństwo-Demokracja, Sosnowiec 2006, s. 76-78.

Anomia zmiany systemowej a procesy integracji europejskiej w Polsce

ją

. Na potrzeby niniejszego opracowania właściwszym będzie sięgnięcie do

pierwotnego określenia tego zjawiska zaproponowanego przez Durkheima

który charakteryzował je jako stan względnego zaniku norm w społeczeństwie
czy grupie, twierdząc, że odnosi się ono do właściwości struktury społecznej
i kulturowej, a nie cech jednostek stykających się z tą strukturą

. Zabieg ten

wynika z konieczności opisania zjawiska transformacji systemowej w sferze
wartości w kontekście zmiany systemowej, a nie jedynie przemian zachodzą-
cych wewnątrz społeczeństwa, chociaż koniecznym będzie dokonanie choćby
tylko powierzchownego nakreślenia ewolucji społecznej w tym zakresie.

Dla zjawiska anomii dwa elementy struktury społecznej i kulturowej mają

szczególne znaczenie. Pierwszym są kulturowo zdefiniowane zamierzenia i za-
interesowania, hierarchizujące cele dla całego społeczeństwa lub jego poszcze-
gólnych członków. Drugi element struktury kulturowej określa, reguluje i kon-
troluje zakorzenione w zwyczajach i przepisach sposoby zdążania do wyzna-
czonych celów

. Ich zróżnicowanie daje możliwość dla wyznaczania stopnia,

w jakim czynniki kontrolujące (np. obyczaje, zwyczaje grupowe, instytucje) są
zintegrowane z celami umieszczonymi na szczycie hierarchii. W sytuacji wyso-
kiego pożądania istotnych społecznie celów i z niskim poziomem akceptacji dla
osadzonych kulturowo sposobów ich osiągania może nastąpić proces negatyw-
nej pragmatyzacji zachowań ludzkich, które będą się ograniczać do zwiększania
efektywności podejmowanych działań kosztem odejścia od kanonu kulturowo
akceptowanych metod. Jak pisze R.M. Merton: „W takiej sytuacji jedyne istot-
ne pytanie brzmi: która z dostępnych metod daje najbardziej pożądane wyniki
w postaci osiągnięcia uznawanej kulturowo wartości. W miejsce postępowania
przepisanego instytucjonalnie, metoda praktycznie najskuteczniejsza, dozwo-
lona kulturowo lub nie, poczyna być wtedy wybierana najczęściej. W miarę jak
ów proces się pogłębia, społeczeństwo staje się niestabilne i pojawia się to, co
Durkheim nazwał »anomią« lub brakiem norm”

Specyfika socjalistycznej anomii nie polegała na całkowitym zaniku norm

i wartości demokratycznych, ale na ich ustrojowej degradacji i adaptacji
w zmienionej formie do nowych wymagań. Proces ten odbywał się zarówno
na poziomie wyznaczania i hierarchizacji nowych celów, jak i ewolucji społecz-
nie akceptowalnych metod ich osiągania. Generalna zmiana na płaszczyźnie
celów dotyczyła zastąpienia wymiaru indywidualistycznego partycypacji spo-
łecznej modelem kolektywistycznym. Komplementarna przemiana zachodziła
w sferze sposobów osiągania celów, dostosowując się do ich nowej hierarchii.
Skoro więc nastąpiła ustrojowa degradacja indywidualistycznych celów, jej
konsekwencją było odejście od takiego sposobu ich osiągania na rzecz rywa-
lizacyjnych strategii grupowych, wynikających choćby z klasowego modelu

R.K. Merton, Teoria socjologiczna i struktura społeczna, Warszawa 1982, s. 225.

Założenia koncepcji anomii E. Durkheima można odnaleźć w jego pracach: The Division of Labor in Socie-

ty, New York 1933, oraz Suicide: a Study in Sociology, London 1952.

R.K. Merton, Teoria …(op. cit.), s. 224.

Ibidem, s. 196-177.

Ibidem, s. 198-199.

Waldemar Wojtasik

postrzegania stosunków społecznych. Socjalistyczna rywalizacyjność strategii
osiągania celów była wszak odgórnie kierowana i ograniczona do wypełniania
reguł autorytarnego systemu.

Anomia

Płaszczyzna społeczna integracji europejskiej może determinować zmiany

w zachowaniach politycznych, których charakter może zbliżać je do stanu ano-
mii

. Wśród reakcji anomicznych można wyróżnić pięć podstawowych typów:

bunt jako działanie nastawione na zmianę, konformizm, innowację, rytualizm
które nakierowane są na przystosowanie i wycofanie będące postawą odrzuce-
nia

. Biorąc pod uwagę charakter interakcji z celami i sposobami ich osiągania,

wymienione typy można przedstawić następująco:

Typy reakcji anomicznych

Typy działań

Cele kulturowe

Środki osiągania

Nakierowane na zmianę:
- bunt

+/-

Nakierowane na adaptację:
- konformizm
- innowacja
- rytualizm

+
+

Nakierowane na odrzucenie:
- wycofanie

(+) oznacza akceptację, (-) odrzucenie, (+/-) odrzucenie wartości panujących
i zastąpienie ich nowymi.

Bunt jako typ działań nakierowanych na zmianę zakłada odrzucenie syste-

mu panujących do tej pory wartości i zastąpienie go nowym. Szerokość zakła-
danej zmiany wymusza zarówno zmianę hierarchii społecznie istotnych celów,
jak i sposobów ich osiągania. Pomimo powszechności zjawiska buntu w zacho-
waniach społecznych, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę jego jednostko-
we uwarunkowania, to możliwość zmiany obowiązującego systemu wartości
wystąpi jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną dwa warunki. Po pierwsze,
bunt musi być liczny i zaspokajać społeczną potrzebę bycia w grupie, w prze-
ciwnym razie buntujące się jednostki wywoływałyby raczej strach i obojętność
niż zainteresowanie, akceptację i chęć dołączenia do nich. Po drugie, bunt musi

Zobacz: M. Migalski, Obywatel… (op. cit.), s. 76-78.

Merton wszystkie z wyróżnionych typów zaliczył do działań przystosowawczych, co wydaje się co naj-

mniej dyskusyjne. Porównaj z: R.K. Merton, Teoria socjologiczna…, (op. cit.), s. 203.

Na podstawie: R.K. Merton, Teoria socjologiczna..., (op. cit.), s. 203.

Anomia zmiany systemowej a procesy integracji europejskiej w Polsce

mieć społecznie hierarchiczną strukturę, w której obecni będą trybuni pełniący
funkcje mobilizacyjno-symboliczne i stanowiący przeciwwagę dla przywódców
starego porządku. Dopiero w takiej sytuacji możliwym jest wytworzenie prze-
konania o atrakcyjności nowych wartości i ugruntowanie potrzeby ich społecz-
nej implementacji, a także stworzenie organizacyjnych podstaw dla obalenia
starego porządku.

Konformizm jest formułą adaptacyjną charakterystyczną dla długotrwałych

stanów anomicznych – zapewniając minimalny stopień społecznej równowagi,
kanalizuje w zdegradowanej formie możliwość partycypacji społecznej i poli-
tycznej. W przeważającej części społeczeństwa wytworzony zostaje stan biernej
akceptacji dla istniejącej hierarchii celów, choć często może ona wydawać się
sztuczna i nieatrakcyjna. Jednak bilans oczekiwanych, choć odległych zysków
i możliwych strat nie skłania do występowania postaw konfrontacyjnych i prób
buntu przeciw istniejącemu porządkowi. Stan taki objawia się również poprzez
odwoływanie się do korzystania z obowiązujących sposobów działania, cho-
ciaż te metody mogą się wydawać kulturowo obce. Z czasem jednak zawierany
jest kompromis i na poziomie autoracjonalizacji jednostki wybierają „mniej-
sze zło”, poddając się obowiązującym zwyczajom i procedurom. Konformizm
ustanawia pewien rodzaj poczucia społecznego bezpieczeństwa, dając zarazem
bardziej świadomym jednostkom możliwość „wewnętrznej emigracji”. Jedno-
cześnie jednak konstytuuje stan status quo, ograniczając potencjał możliwych
zmian w układzie wartości i stosunków społecznych. Tak więc generalna zmia-
na w skonformizowanym społeczeństwie musi mieć swoje źródła również poza
nim samym.

Zachowania innowacyjne mają za zadanie dostosowanie obecnego statusu

do wymagań wynikających z diagnozowanych oczekiwań, jednocześnie zmu-
szając jednostki i całe grupy społeczne do wysokiego stopnia inicjatywności.
Stan taki występuje w sytuacji nierównowagi, w zakresie przypisywania róż-
nej istotności oraz akceptacji dla – z jednej strony celów, z drugiej – sposo-
bów ich osiągania. Innowacja polega więc na przypisywaniu wysokiego stop-
nia doniosłości celom, przy jednoczesnym oderwaniu od poszanowania norm
i sposobów ich osiągania. Moralna degradacja społecznych nakazów i zakazów
skutkuje podejmowaniem działań nastawionych na cel, często przy wysokim
stopniu ryzyka i z pominięciem oficjalnych procedur. Takie działanie „na skró-
ty” może być wywołane dwoma podstawowymi przesłankami: albo niemoż-
nością osiągnięcia spełnienia legalnymi metodami, albo różnymi rodzajami
utrudnień, które nie znajdują społecznego uzasadnienia. W pierwszym przy-
padku funkcjonalna dychotomia pomiędzy stawianym celem a możliwościami
jego realizacji prowadzi do odrzucenia oficjalnych sposobów postępowania.
W drugim, bilans potencjalnego zysku do ryzyka konsekwencji złamania reguł
(zwiększenia skuteczności działań i przyspieszenia osiągnięcia celu) jest na tyle
atrakcyjny, że powoduje odejście od utartego toru postępowania i poszukiwa-
nie rozwiązań efektywniejszych.

Rytualizm jest działaniem o odwrotnym w swoich skutkach mechanizmie

od innowacyjności. W jego ramach następuje również nierównowaga pomię-

Waldemar Wojtasik

dzy postrzeganiem istotności celów i sposobów ich realizacji, jednak w tym
przypadku to cele podlegają degradacji, a sposoby pozostają na społecznym
piedestale. Przyczyn rytualizmu należałoby szukać w procesie zwiększania
wolności przy jednoczesnym (co logiczne z punktu widzenia transformacji de-
mokratycznej) poszerzaniu stopnia społecznych oczekiwań. W takiej sytuacji,
przy prawdopodobnym dysonansie pomiędzy zwiększającymi się oczekiwania-
mi a możliwością ich zaspokajania następuje proces zaniżania statusu celów,
przede wszystkim dla sprostania wytworzonym w konkurencyjnym otoczeniu
aspiracjom. Dzieje się tak przy rygorystycznym przestrzeganiu procedur, które
stanowią z jednej strony alibi podejmowania uczestnictwa w rywalizacji, z dru-
giej zaś stają się działaniem zrutynizowanym, nastawionym na udział, a nie
efekt. Rytualizm jest więc postawą charakterystyczną w sytuacji, w której stawia
się wielkie zadania przy małych możliwościach ich realizacji. Efekt przez nie
wywoływany można nazwać syndromem olimpizmu: mniej ważny od samego
wyniku jest udział w zawodach.

Wycofanie jest wzorem zachowań, które mogą stanowić patologiczną formę

adaptacji, częściej jednak można o nich mówić jako o postawie przeciwspo-
łecznej – polegającej na samowykluczeniu ze struktury społecznej. Stan taki
warunkowany jest łącznym porzuceniem istotnych ze społecznego punktu wi-
dzenia celów oraz wykazywaniem zachowań niemieszczących się nawet w naj-
szerzej pojmowanych normach. Jeżeli chodzi o charakter partycypacji, wycofa-
nie jest postawą wybitnie indywidualistyczną. O ile powody popadania w wy-
cofanie mogą być uwarunkowane społecznie, o tyle odrzucenie, które jest z nim
związane, powoduje społeczną izolację i separację od bezpośrednich wpływów
społecznych. Silna emocjonalność takiej postawy jest przeszkodą w kreowaniu
działań adaptacyjnych, w konsekwencji ograniczony jest pragmatyzm i wzrasta
skłonność do podejmowania działań afektywnych. Odrzucenie obu komponen-
tów partycypowania społecznego – celów i środków – jest więc wyrazem rezy-
gnacji z uczestnictwa we wszelakich formach konkurencji społecznej. O ile cele
pierwotnie nie muszą być dotknięte stygmatem braku atrakcyjności, to brak
jakiejkolwiek możliwości ich osiągnięcia przy pomocy wszystkich (tych akcep-
towanych, jak i tych nieuznawanych społecznie) dostępnych środków sprawia,
że następuje proces ich łącznej degradacji. Jednostka pozostaje już nawet poza
marginesem procesów społecznych.

Anomia integracji

Proces integracji europejskiej odcisnął swoje piętno na polskim społeczeń-

stwie, wywołując ewolucję zarówno indywidualnych postaw tożsamościowych,
jak i całościowego sposobu postrzegania rzeczywistości. Stanowił on kolejną
cezurę dla przeobrażeń w sferze aksjologii, dopisując jednocześnie nowy roz-
dział w kształtowaniu obszaru wartości w polskim społeczeństwie. Transfor-
macja w sferze wartości, jako proces społeczny i polityczny, przebiegała ewolu-
cyjnie, z możliwymi do wyodrębnienia następującymi fazami:

Anomia zmiany systemowej a procesy integracji europejskiej w Polsce

Okres przedtransformacyjny, który można nazwać anomią socjalistycz-

ną. Odwołując się do przytoczonego wyżej modelu Mertona, można
stwierdzić, że charakteryzował się on wiodącym typem przystosowania
w formie konformizmu jako reakcji na autorytarną otaczającą rzeczy-
wistość.
Okres pierwszej Solidarności, czyli przełom lat 70-ych i 80-ych ubiegłe-

go stulecia, charakteryzujący się inicjacją procesów przebudowy sfery
wartości w kierunku pluralistycznym. Wiodącym typem zachowania
był bunt w stosunku do dotychczas obowiązujących reguł i norm (zmia-
na systemu wartości i środków osiągania celów społecznych).
Okres transformacji systemowej – przełom lat 80-ych i 90-ych ubiegłego

wieku, charakteryzujący się zmianą dominującego typu przystosowania
na zachowania innowacyjne. W stosunku do lat pierwszej Solidarności
zmieniły się zasadnicze cele zmiany (z pierwotnej reformy socjalizmu
na demokratyzację życia politycznego i społecznego), a także zmienił
się sposób ich osiągania (z konfrontacyjnego na ewolucyjny).
Okres stabilizacji systemowej, który można nazwać anomią demokra-

cji, charakteryzujący się dominującym typem przystosowania w postaci
konformizmu. Po początkowym okresie fascynacji demokracją nastąpił
proces dyfuzji nowych wartości, objawiający się w świadomości spo-
łecznej sprowadzaniem demokracji do kwestii proceduralnych, a nie
aksjologicznych.
Okres konsolidacji systemowej, którego najbardziej charakterystycz-

nym procesem była integracja europejska, a typem przystosowania spo-
łecznego – rytualizm.

Czy ten ostatni okres ma charakter anomiczny, trudno z dzisiejszej, wcze-

snej perspektywy jednoznacznie rozstrzygnąć. Wszak rytualizm jako typ przy-
stosowania mógłby uprawdopodobniać trafność takiego ujęcia. Od momentu
referendum konstytucyjnego i przyjęcia ustawy zasadniczej w 1997 r. (co było
najbardziej doniosłym wydarzeniem okresu stabilizacji), społeczna recepcja
rzeczywistości politycznej wymagała wskazania innego, dalekosiężnego celu.
Perspektywa akcesji do wspólnot europejskich sprawiała, że dotychczaso-
wy konformizm jako model przystosowania mógł ulegać stopniowej dyfuzji
i płynnie przechodzić w rytualizm, szczególnie gdy wspomniany cel był przed-
stawiany jako wyraz sprawiedliwości dziejowej, coś, co należy się samo w sobie,
a nie jako efekt szerszego kontekstu politycznego.

Dlatego też skupianie się w ramach rytualizmu na poszczególnych etapach

czy obszarach integracji, odsuwało na plan dalszy całościowy charakter jej od-
działywania. Proces integracji europejskiej miał dla szerokich mas polskiego
społeczeństwa charakter zadaniowy i przebiegał pod hasłem: „Co jeszcze mu-
simy zrobić?”. Unia Europejska jawiła się jako surowy nauczyciel, który wska-
zywał przedmioty niezbędne do pomyślnego zaliczenia całego okresu studiów.
Nie sprzyjało to w żaden sposób wytworzeniu spójnego systemu wartości zwią-
zanego z procesem integracji europejskiej, ani nie dawało gwarancji, że już po
akcesji taki system powstanie. I jak się wydaje z dzisiejszej perspektywy, taki

Waldemar Wojtasik

spójny system wartości, zbudowanych wokół procesu integracji europejskiej,
nie powstał do tej pory. Świadczyć o tym mogą wyniki badań przedstawiające
społeczne oceny korzyści z integracji europejskiej (chociaż należy zdawać sobie
sprawę, że jest to przedstawienie jednowymiarowe, mocno upraszczające):

Ocena skutków przystąpienia Polski do UE po trzech latach członkostwa

Najczęściej wymieniane korzyści związane
z wstąpieniem Polski do UE

V 2005

IV 2006

IV 2007

Otwarte granice, Europa bez granic

27%

24%

29%

Korzyści dla rolników i rolnictwa

26%

19%

29%

Praca za granicą, podejmowanie pracy w krajach UE

24%

39%

28%

Inwestycje drogowe, poprawa stanu dróg

15%

Korzyści finansowe, napływ funduszy z UE - ogólnie

13%

Korzyści dla całej gospodarki, poprawa stanu gospo-
darki

Nowe miejsca pracy w Polsce

Lepsze perspektywy dla ludzi młodych

Dotacje dla gmin, rozwój inwestycji komunalnych, bu-
dowa kanalizacji, oczyszczalnie ścieków

Korzyści dla przedsiębiorstw i przedsiębiorców

Korzyści dla handlu wynikające ze zniesienia ceł

Edukacja, kształcenie za granicą

Poprawa pozycji Polski w UE

Otwarty rynek, wolny rynek – ogólnie

Poprawa warunków życia

Wzrost inwestycji zagranicznych, swobodny przepływ
kapitału

Poprawa możliwości kształcenia w Polsce, dotacje dla
uczelni, stypendia unijne dla uczniów i studentów

Lepsza ochrona środowiska naturalnego

Lepsze prawo i kontrola prawa

Poprawa stosunków międzynarodowych
i bezpieczeństwa międzynarodowego

Nie ma żadnych korzyści

17%

10%

Trudno powiedzieć

14%

16%

11%

Źródło: CBOS, BS/70/2007.

Z zaprezentowanych badań wyłania się obraz integracji europejskiej jako

procesu, który w świadomości społecznej odciska się głównie ekonomicznym
piętnem. Decyduje o tym prosta strategia korzyści indywidualnych, natomiast
można zaobserwować nikłą refleksję w sprawie korzyści pozaekonomicznych

Anomia zmiany systemowej a procesy integracji europejskiej w Polsce

na poziomie społecznym. W praktyce, poza kategorią otwartych granic, żaden
postulat pozaekonomiczny nie stanowi wartości związanej z procesem inte-
gracji europejskiej, a i ten można pośrednio definiować w wymiarze ekono-
micznym. Wszystko to może potwierdzać tezę o anomii okresu poakcesyjnego
i niesie ze sobą ryzyko fasadyzacji społecznych skutków integracji europejskiej,
jako obszaru sprowadzonego jedynie do kategorii pośrednio lub bezpośred-
nio ekonomicznych. Ekonomizacja integracji europejskiej nie jest zarzutem
bezpośrednio uderzającym w sam charakter procesu, stanowić powinna raczej
asumpt dla refleksji nad powszechnym brakiem wartości związanych z jego in-
nymi obszarami.

Summary

The transformation of the system in Poland, on its regional level, resulted in the

process of decentralization of the state. This process can be considered in the nomi-
nal aspect as establishing a new administrative division and its functional aspect

as delegating a part of the authority to lower tiers of the organizational structure. Europe-
an integration as a social process is endangered by phenomena which can reduce, stop and
downgrade this process. They occur at least partly out of political intentions. They become
a consequence of existing processes in political, industrial and social sphere. Evolution of
social attitudes of an individual can take the wrong direction and that can result in nega-
tive influence on system society. In this material special attention was put on two of them:
atomization and anomy as both link political and social problems. Atomization can effect
political participation and can lead to moral decay of social rules of democracy. Anomy leads
to adaptation reactions which can cause withdrawal from existing values and social norms.
Additionally, stratification of anomy and atomization in the frame of mega trends, makes it
harder to counteract their results because the character of these phenomena leads to indirect
relation with integration.

Key words:

transformation, anomie, megatrends

Waldemar Wojtasik

Literatura

W. Banach,

Spontaniczność a planowanie. Wokół filozofii społecznej Friedri-

cha A. von Hayeka, Poznań 2003.

E. Durkheim,

The Division of Labor in Society, New York 1933.

E. Durkheim,

Suicide: a Study in Sociology, London 1952.

R.N. Elliott,

Nature’s law – The secret of the Universe, Elliott, New York

1946.

R.N. Elliott,

The Wave Principle, Elliott, New York 1938.

J.A. Frost, A.A. Prechter,

Teoria fal Elliotta, Warszawa 1995.

R.K. Merton,

Teoria socjologiczna i struktura społeczna, Warszawa 1982.

M. Migalski,

Obywatel-Społeczeństwo-Demokracja, Sosnowiec 2006.

W. Morawski,

Zmiana instytucjonalna. Społeczeństwo. Gospodarka. Polity-

ka, Warszawa 1998.

J. Muszyński,

10.

Megatrendy a polityka, Wrocław 2001.

J. Naisbitt,

11.

Megatrendy, Poznań 1997.

J. Pajestka,

12.

Kryzys globalny cywilizacji ludzkiej a światowe transformacje

rozwojowe, [w:] M. Perczyński (red.), Transformacje globalne, regionalne
i sektorowe we współczesnej gospodarce światowej, Warszawa 1993.

J. Stecewicz,

13.

Megatrendy a strategia i polityka rozwoju, Warszawa 1996.

A. i H. Toffler,

14.

Budowa nowej cywilizacji. Polityka trzeciej fali, Poznań

1996.

A. Toffler,

15.

Szok przyszłości, Warszawa 1975.

A. Toffler,

16.

Trzecia fala, Warszawa 1998.

A. Toffler,

17.

Zmiana władzy. Wiedza, bogactwo i przemoc u progu XXI stule-

cia, Poznań 2003.

W. Jednaka,

18.

Proces kształtowania systemu partyjnego w Polsce po 1989 roku,

Wrocław 1995.

W. Wojtasik,

19.

Procesy atomizacji rynku wyborczego a koncepcje ewolucji zja-

wisk społecznych R.N. Elliotta, [w:], M. Kolczyński, Marketing polityczny,
Katowice 2005.

Urszula Milewska*

General remarks on the concept of "transfer of
economic entity" within the meaning of Council
Directive 2001/23/EC of 12 March 2001 in the light of
selected case-law of European Court of Justice

Abstract

In this paper, i am analysing the concept of “transfer of economic entity” under Council

Directive 2001/23/EC of 12 March 2001 on the approximation of the laws of the Member Sta-
tes relating to the safeguarding of employees’ rights in the event of transfers of undertakings,
businesses or parts of undertakings or businesses. This concept determines whether or not the
above Directive applies to a given transaction and thus whether or not employees of the eco-
nomic entity subject to transfer enjoy protection stemming from it. I make the above analysis
from the perspective of the selected case-law of the European Court of Justice. My analysis
shows that in its judgement the Court of Justice adopted consistent approach with respect to
interpretation of this concept. I name this approach as “economical”. “Economical” due to the
fact that in the Court of Justice’s view for classification of a given transaction as “transfer of
economic entity” within the meaning of the above Directive, it is not essential on what legal
event and in what legal given transaction was carried out. It is crucial whether as a result of
given transaction employees are faced with new employer and whether the entity subject to
transfer retains its identity. If a given transaction meets these conditions, the European Court
of Justice considers it as “transfer of economic entity” within the meaning of the Directive. In
my view, in the present times where there are a lot of corporate restructuring, mergers and
takeovers of companies, this broad understanding of the concept of “transfer of economic
entity” under the Directive should be perceive as positive. This allows stating that the Directive
applies to various backgrounds (transactions). In consequence, it allows ensuring protection
of the employees’ rights regardless of the type of the transaction on the basis of which transfer

of economic entity is made.

Key words:

European labour law, transfer of economic entity, change of employer, protection of employ-

ees’ rights

Abslowentka LLM London Metropolitan University, doktorantka w Katedrze Prawa Pracy Wydziału Prawa

Uniwersytetu w Białymstoku, radca w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

Urszula Milewska

1. Introduction

According to Professor R. Blanpain labour law is aimed at: “monitoring

economic developments. Its objective is to establish appropriate balance in the
relationship, interests, rights and obligations between the employer on the one
hand and the employee on the other hand”1. On the basis of this definition one
may say that labour law may be viewed as instrument of reconciling and ba-
lancing interests of the employees and employers. Obviously, another question
arises in this respect. Namely, which interest of both parties should be taken
into account and in case of conflict how to reconcile them or if it is impossible
which should be treated as deserving for protection by public authorities.

In the context of labour law, several important factors should be taken into

account. Namely, the fact that one of the main assumptions of existence of en-
terprises in the market economies build by Western Europe countries after 2nd
World War, was maximization of value for their shareholders. It was obvious
that in most cases this objective understood literally could not be reconciled
with goals pursued by employees. The second factor, which influenced develop-
ment of labour law, was globalisation of the world economy. As a result of this
process, international exchange of goods and services become more important.
Additionally, companies extended their operations on other countries and thus
created multinational groups. The third factors was rapid development of new
technologies as well as the Internet which resulted in growth of services ren-
dered via distance communication media as well as importance of knowledge
and information.

Obviously, all the above developments in the Western Europe countries’

economies would have to be reflected in relevant legal provisions. This also
pertained to labour law. In the context of these developments, in Professor R.
Blanpain’s opinion, the following questions arose: “(…) what kind of social
protection is needed and feasible? (…) at what level social measures regarding
wages, working time, dismissals, restructuring and other matters need to be
taken (…)”2. As noted by Professor R. Blanpain: “(…) There are various levels
at which decisions can be taken which affect the labour relations of employees.
Here one can distinguish between the level of the undertaking, of the state,
regional <European> as well as international levels (…)”3.

The above questions were also addressed at the European Union level. As

EU grew in size and power, there was a need for approximation of laws of the
Member States in various areas of labour law. One of these areas was protection
of employees in case of transfer of economic entity in which they are employed.
Considering that adoption of rules on EU level was required, on 14 February
1977 Council Directive 77/187/EEC on the approximation of the laws of the
Member States relating to the safeguarding of employees’ rights in the event

R. Blanpain, European Labour Law, Kluwer Law International, Hague, London, New York, 2003, pp. 25.

R. Blanpain, European…, op. cit., pp. 27.

Ibidem, pp. 27.

General remarks on the concept of ,,transfer of economic entity” within the meaning...

of transfers of undertakings, businesses or parts of businesses4 was adopted.
Currently, the above issues are covered by Council Directive 2001/23/EC of 12
March 2001 on the approximation of the laws of the Member States relating to
the safeguarding of employees’ rights in the event of transfers of undertakings,
businesses or parts of undertakings or businesses5 is the regulation related to
these issues.

In this paper, i would like to focus on the above Directive. In view of the

large number of corporate restructuring, takeovers and mergers of companies,
which take place also within the territory of EU Member States, this Directive
should be perceived as playing important role in EU labour law. Although ana-
lysis of the protection measures included in the Directive is very important, in
this paper i would like to focus on the scope of situations to which the Directive
applies. In other words, in this paper, i would like to analyze in what cases the
Directive is applicable. In order to do so, i would have to analyze the concept
of “transfer of economic entity”. This concept determines whether or not gi-
ven transaction falls within the scope of the Directive. In case when particular
transaction is classified as “transfer of economic entity”, the employees receive
relevant protection provided for in the Directive. Thus, it plays central role in
interpretation of the Directive and its applicability. Therefore, i think it would
be useful to analyze this concept. As a result of this analysis i would like to
establish what conditions should be met in order to treat given transaction as
“transfer of economic entity”. In my view, establishment and description of such
conditions could be helpful for the courts and public administrative authorities
of EU Member States during interpretation of the Directive and relevant local
laws implementing this Directive.

Nevertheless, the above analysis i would like to carry out only on the basis

of the selected judgments of the European Court of Justice. This selectiveness
is caused by the position of the case-law of the European Court of Justice in the
EU legal system and its role in interpretation of the Directive and local laws
of EU Member States which implements this Directive by relevant courts and
public administrative authorities of this Member States. On the other hand,
from the scope of my analysis i will exclude opinions presented by legal doctri-
ne. This results from the fact that the objective of this paper is not to present
every possible interpretation of the concept “transfer of economic entity” but
to present this concept only from the perspective of European Court of Justice’s
case-law as this case-law plays significant role in interpretation of the Directi-
ve and local laws of EU Member States. In my view, legal doctrine’s opinions
would have rather secondary and not primary role in the above interpretation
process.

In addition, i would like to emphasise that due to the objective of this paper,

i will not conduct analysis of the whole case-law of the European Court of Ju-
stice developed under the Directive. Only selected judgments of the European
Court of Justice may be treated as “adding something new” to the attempt of

O.J. 1977, L 61, pp. 26.

O.J. 2001, L 082, pp. 16.

Urszula Milewska

defining the above concept. The remaining judgments only repeat previously
developed ideas. Thus, in my paper i refer only to selected judgments. Further-
more, i would like to stress, that due to the objective of this paper, i do not see
necessity to describe backgrounds on the basis of which the abovementioned
selected judgments were issued. For the purpose of this paper only parts of
these judgments are important. The cases itself as well as legitimacy of classi-
fication of particular transactions by the European Court of Justice as falling
within the scope of the concept of “transfer of economic entity” are beyond the
scope of this paper.

Before i will move to the above analysis, i will briefly describe key provisions

of the Directive.

2. General overview of the key provisions of Council Directive
2001/23/EC of 12 March 2001

2.1. Introductory remarks

Council Directive 2001/23/EC of 12 March 2001 on the approximation of

the laws of the Member States relating to the safeguarding of employees’ rights
in the event of transfers of undertakings, businesses or parts of undertakings or
businesses constitutes codification of Council Directive 77/187/EEC of 14 Fe-
bruary 1977 on the approximation of the laws of the Member States relating to
the safeguarding of employees’ rights in the event of transfers of undertakings,
businesses or parts of businesses

as amended by Council Directive 98/50/EC

of 29 June 1998

In the proposal for adoption of the above directive it was stated that: “In-

dustrial development, both within Member States and at the Community level,
has resulted in a rapid increase in concentrations of undertakings (…) In view
of this development the need has arisen for the provision, at the Community
level, of an adequate legal framework (…) Experience has shown that changes
brought about in the structure of industrial undertakings as a result of con-
centration have often had far-reaching consequences on the social situation
of workers employed by the undertakings concerned and that the legislation
of the Member States applicable to such operations did not always take suffi-
cient account of the interest of workers (…) Primarily the aim of this proposal
for a Council directive is to ensure, by introducing provisions covering such
matters as protection and safeguards, that employees do not forfeit essential ri-

O.J. 1977, L 61, pp. 26.

O.J. 1998, L 201, pp. 88.

General remarks on the concept of ,,transfer of economic entity” within the meaning...

ghts and advantages acquired prior to a change of employer (…)”

. Thus, in the

Commission’s view, there was a necessity of ensuring the employees’ rights in
case of transfer of enterprises. In consequence, Council Directive 77/187/EEC
was adopted on 14 February 1977. It was one of the measures, which was adop-
ted as a result of the Social Action Programme dated 21 January 1974. Subsequ-
ently, Council Directive 77/187/EEC was amended by virtue of Council Direc-
tive 98/50/EC. As it was stated in the Recital 3 of the Preamble, the purpose of
this directive was to amend Council Directive 77/187/EEC: “in the light of the
impact of the internal market, the legislative tendencies of the Member States
with regard to the rescue of undertakings in economic difficulties, the case-
law of the Court of Justice of the European Communities, Council Directive
75/129/EEC of 17 February 1975 on the approximation of the laws of the Mem-
ber States relating to collective redundancies and the legislation already in force
in most Member States”. In other words, in EU institutions’ view there was a lot
of changes as well as new developments, which require amending the original
directive. As a result of these modifications, inter alia, the concepts of “transfer”
and “employees” were clarified on the basis of the case-law of the European
Court of Justice in this respect. The above state was changed in 2001. Namely, it
was decided that due to the fact that Council Directive 77/187/EEC “has been
substantially amended. In the interests of clarity and rationality (…)”

there

was a need to codify it. As a result, Council Directive 2001/23/EC of 12 March
2001 was adopted. While adopting this Directive EU has assumed that: “Diffe-
rences still remain in the Member States as regards the extent of the protection
of employees in this respect and these differences should be reduced”

. Thus,

realization of two objectives was expected by adoption of this directive i.e.: (i)
ensuring comparable protection of rights of employees within Member States,
and (ii) approximating obligations imposed on European enterprises as a result
of this protection

2.2. Scope of Directive 2001/23/EC

Pursuant to Article 1(1)(a) of the Directive, it applies to any transfer of an

undertaking, business, or part of an undertaking or business (situated within
the territorial scope of the Treaty) to another employer as a result of a legal
transfer or merger. The Directive applies to public and private undertakings en-
gaged in economic activities whether or not they are operating for gain. On the
other hand, an administrative reorganisation of public administrative authori-

Proposal for a Directive of the Council on harmonisation of the legislation of the Member States on the

retention of the rights and advantages of employees in the case of mergers, takeovers and amalgamations,
COM (74) 351/Final 2, dated 31 May 1974.

Paragraph 1 of the Preamble of Council Directive 2001/23/EC of 12 March 2001.

Paragraph 4 of the Preamble of Council Directive 2001/23/EC of 12 March 2001.

Commission report on Council Directive 2001/23/EC of 12 March 2001 on the approximation of laws of

the Member States relating to the safeguarding of employees’ rights in the event of transfer of undertakings,
businesses, parts of undertakings or businesses, COM (2007) 334 final, dated 18 June 2007, pp. 2.

Urszula Milewska

ties, or the transfer of administrative functions between public administrative
authorities, is not considered as transfer within the meaning of this Directive
(Article 1(1)(c) of the Directive). In addition, on the basis of Article 1(3) trans-
fers involving seagoing vessels are excluded from the scope of the Directive.

For the purpose of the Directive transfer exists when there is a transfer of an

economic entity which retains its identity, meaning an organised grouping of
resources which has the objective of pursuing an economic activity, whether or
not that activity is central or ancillary (Article 1(1)(b) of the Directive).

The terms “transferor” and “transferee” has been defined accordingly as any

natural or legal person who by reason of the transfer ceases to be (transferor) or
becomes (transferee) the employer in relation to the transferred entity (Article
2(1)(a)-(b) of the Directive). In addition, the Directive provides a definition of
the employee. Namely, according to Article 2(1)(d) of the Directive, the em-
ployee means any person who, in the Member State concerned, is protected as
an employee under national employment law. Thus, it is clear that the Directive
should cover all employees. In addition, in Article 2(2) the Directive provides
that the Member States may not exclude from its scope contracts of employ-
ment or employment relationships solely because: (i) of the number of working
hours performed or to be performed, (ii) they are employment relationships
governed by a fixed-duration contract of employment within the meaning of
Article 1(1) of Council Directive 91/383/EEC of 25 June 1991, or (iii) they are
temporary employment relationships within the meaning of Article 1(2) of Di-
rective 91/383/EEC, and the undertaking, business or part of the undertaking
or business transferred is, or is part of, the temporary employment business
which is the employer.

Summarizing the above, in case when:
there is a transfer of economic entity between transferor and transferee via

legal transfer or merger. In other words, there is a change of the employer;

the transfer relates to the economic entity;
as a result of transfer the economic entity retains its identity;
the Directive applies and thus also all the consequences resulting from its

provisions. Nevertheless, according to Article 8 of the Directive, Member Sta-
tes are entitled to apply or introduce such laws, regulations or administrative
provisions which are more favourable to employees or to promote or permit
collective agreements or agreements between social partners more favourable
to employees. Thus, Member States may adopt different measures than those
stemming from the Directive, however under conditions that would meet the
conditions provided for in the above Article 8.

2.3. Consequences of the transfer of economic entity

Under Directive 2001/23/EC numerous consequences arise in the event of

−

transaction constituting transfer of economic entity within the meaning of
Article 1. In summary these consequences are as follows:

General remarks on the concept of ,,transfer of economic entity” within the meaning...

the rights and obligations arising for the transferor from contract of em-

−

ployment and from employment relationship existing on the date of the
transfer, by reason of such transfer, are transferred to the transferee (Artic-
le 3(1) of the Directive);
the transferee is obliged to observe the terms and conditions agreed in any

−

collective agreement on the same terms applicable to the transferor under
that agreement, until the date of termination or expiry of such agreement
or the entry into force or application of another collective agreement (Ar-
ticle 4(3) of the Directive);
employees’ rights to old-age, invalidity or survivors’ benefits under supple-

−

mentary company or inter-company pension schemes which are outside
the statutory social security schemes in Member States, are not transfer-
red, unless the Member States provides otherwise (Article 4(4)(a) of the
Directive);
the transfer in itself does not constitute grounds for dismissal of the em-

−

ployees by the transferor or the transferee. However, this rule does not
affect possibility of dismissals that may take place for economic, technical
or organisational reasons entailing changes in the workforce (Article 4(1)
of the Directive);
in case when the contract of employment or the employment relationship

−

is terminated because the transfer made substantial change in working
conditions to the detriment of the employee, this termination is treated as
being made on responsibility of the employer (Article 4(2) of the Directi-
ve);
in case when the transferor is subject to bankruptcy proceedings, under

−

certain conditions special rules can be adopted by the Member States;
if the transferred economic entity remains its autonomy, the status and

−

function of the representatives or representation of the employees affected
by the transfer, set out in the national legislation, must be preserved. Ho-
wever, in some circumstance this rule does not apply (Article 6(1) of the
Directive) and its applicability is extended (Article 6(2) of the Directive);
the transferor and the transferee are obliged to provide the representatives

−

of employee with certain information (Article 7(1) of the Directive). More-
over, in case when the transferor or the transferee envisages any measures
in relation to the employees they are obliged to consult the representatives
of these employees on such measures with a view to with a view to re-
aching an agreement (Article 7(2) of the Directive). Under certain condi-
tions these obligations may be limited by the Member States (Article 6(5)
of the Directive);
in case when there are no representatives of employees in a given econo-

−

mic entity, the Member States must ensure that the employees to be affec-
ted by transfer are provided in advance with certain information (Article
7(6) of the Directive).
It is worth to stress that the above consequences occurs only in case when

−

a given transaction may be classified as “transfer of economic entity” wi-

Urszula Milewska

thin the meaning of Article 1 of Council Directive 2001/23/EC. Thus, as
i mentioned of paragraph 1 of this paper, it is of big importance to define
the meaning of this term. Therefore, in the next paragraph of this paper,
i will analyse this term in view of the selected judgements of the European
Court of Justice.

3. The concept of “transfer of economic entity” under Council
Directive 2001/23/EC in the light of selected case-law of the
European Court of Justice

3.1. Introductory remarks

As i indicated in paragraph 2.1 of this paper, from the analysis of Article 1 it

results that the Directive applies to the transactions, which have the following
characteristics:

there is a transfer of economic entity between transferor and transferee via

legal transfer or merger. In other words there is a change of employer;

the transfer relates to the economic entity; and
as a result of the transfer the economic entity retains its identity.
Analysis of the judgements of the European Court of Justice issued under

the Directive shows that the Court’s attention was mainly focused on defining
the concept of change of the employer and retention of identity. Thus, my fur-
ther analysis will be divided into two sub-paragraphs each of them relating to
these concepts.

3.2. Change of employer

Before i will move to the analysis of judgments relating to change of em-

ployer, i would like to draw attention to the judgment issued in the case H.B.M.
Abels v. The Administrative Board of the Bedrijfsvereniging voor de Metaalin-
dustrie en de Electrotechnische Industrie

. In this case the Court has stated

that: “A comparison of the various language versions of the provision in qu-
estion [i.e. Article 1(1) of the Directive - author’s note] shows that there are
terminological divergences between them as regards the transfer of underta-
kings. Whilst the German (‘vertragliche übertragung’), French (‘cession co-
nventionnelle’), Greek (‘σνμβατική εκχώρηση’), Italian (‘cessione contrattuale’)
and Dutch (‘overdracht krachtens overeenkomst’) versions clearly refer only to

Judgement of the Court of Justice, 7 February 1985, case no. 135/83 H.B.M. Abels v. The Administra-

tive Board of the Bedrijfsvereniging voor de Metaalindustrie en de Electrotechnische Industrie, ECR
1985/2/00469.

General remarks on the concept of ,,transfer of economic entity” within the meaning...

transfers resulting from a contract, from which it may be concluded that other
types of transfers such as those resulting from an administrative measure or
judicial decision are excluded, the English (‘legal transfer’) and Danish (‘over-
dragelse’) versions appear to indicate that the scope is wider (…) In view of
those divergences, the scope of the provision at issue cannot be appraised solely
on the basis of a textual interpretation. Its meaning must therefore be clarified
in the light of the scheme of the directive, its place in the system of community
law in relation to the rules on insolvency, and its purpose”. In my view, the idea
resulting from the above judgement was present in subsequent considerations
of the Court of Justice under the Directive. Thus, i think that in order to under-
stand the case-law under Article 1 of the Directive, one should be remembered
the idea expressed in the above judgement.

With respect to the defining the meaning of change of employer, in the first

place i would like to refer to the to the case Landsorganisationen i Danmark
for Tjenerforbundet i Danmark v Ny Mølle Kro

. In this case the Court stated

that: “The directive is therefore applicable where, following a legal transfer or
merger, there is a change in the legal or natural person who is responsible for
carrying on the business and who by virtue of that fact incurs the obligations of
an employer vis-à-vis employees of the undertaking, regardless of whether or
not ownership of the undertaking is transferred”. This approach was subsequ-
ently confirmed in the numerous judgements, inter alia, in the case Foreningen
af Arbejdsledere i Danmark v Daddy’s Dance Hall A/S

and G. C. Allen and

others v. Amalgamated Construction Co. Ltd

In summary, following the above judgement, for a given transaction to fall

within the scope of the Directive there must be a change in the person who is
responsible for carrying out the economic entity and who incurs the obliga-
tions of an employer towards employees of this entity. As a consequence of the
transfer, the employees should be confronted with a new legal employer. Howe-
ver, it is considered that transfer of ownership to the entity is not necessary for
classifying given transaction as “transfer” within the meaning of Directive. The
change of employer for example may occur as a result of lease or other type of
transaction where the owner is not changed. On the other hand, from the fact
that there must be a change on the side of employer results that the transfer of
shares in a company or change in the shareholder’s structure should not be con-
sidered as “transfer” for the purpose of the Directive. In this context, it is worth
to note that in the reply to the questionnaire on the approximation of the laws of
the Member States relating to the safeguarding of employees’ rights in the event
of transfers of undertakings, businesses or parts of undertakings or businesses,
which was prepared by the Commission for the purpose of preparing report on

Judgement of the Court of Justice, 17 December 1987, case no. 287/86 Landsorganisationen i Danmark for

Tjenerforbundet i Danmark v Ny Mølle Kro, ECR 1987/11/05465.

Judgement of the Court of Justice, 10 February 1988, case no. 324/86 Foreningen af Arbejdsledere i Dan-

mark v Daddy’s Dance Hall A/S, ECR 1988/2/00739

Judgement of the Court of Justice, 2 December 1999, case no. 234/98 G. C. Allen and others v. Amalgama-

ted Construction Co. Ltd, ECR 1999/12/I-08643.

Urszula Milewska

implementation of the Directive, European Trade Union Confederation pro-
posed that: “Some of the measures safeguarding employees’ rights provided for
in the Directive (Articles 3(1), 3(2), 6 and 7) should be extended to cases of
change of ownership through share purchases”

. In response to this proposal,

in the implementation report the Commission stated that: “The Commission
considers that a revision of the Directive, extending the definition of “transfer”
to include a change of control, as proposed by the European Confederation of
Trade Unions (cf. Annex I, question 4), is not justified at this stage. Although
a change of control can lead to changes in the undertaking, the employees’ le-
gal position vis-à-vis the employer is unchanged”

. In my view, although such

statement is completely true, the Commission should not forget how European
Court of Justice interprets the term “transfer”. In my opinion, from the analysis
of the Court’s judgments it results that the Court takes economical approach
while interpreting this term. In fact, in my view one may say that “transfer of
control” in the economic entity from one party to the other is essential for
classifying given transaction as “transfer” within the meaning of the Directive.
Although, as a consequence of the transfer of shares in the company running
economic entity there is no direct change in the control of the entity itself, sha-
reholders often determines the way in which the entity is run. Thus, due to the
fact that in certain cases transfer of shares may significantly alter the position of
the employees, from economical point of view such situation may be perceived
as similar to the situation in which there was transfer of the entity itself. Taking
this into account, in my view, it would be advisable to conduct wide analysis of
the change in employment conditions as a result of transfer of shares in order to
determine in what number of cases the mere fact of change in the shareholders
structure in the company running economic entity significantly worsened the
position of the employees. If this analysis would confirm that there is a problem
and its scale is large, it would be recommendable for EU institutions to under-
take relevant actions.

In addition, in the European Court of Justice’s view, the fact that transfer of

entity is carried out between the companies which are members of the same
group does not influence the possibility of regarding such transfer as falling wi-
thin the scope of the Directive. For example, in the case G. C. Allen and others
v. Amalgamated Construction Co. Ltd, the Court stated that: “It is thus clear
that the Directive is intended to cover any legal change in the person of the
employer if the other conditions it lays down are also met and that it can, there-
fore, apply to a transfer between two subsidiary companies in the same group,
which are distinct legal persons each with specific employment relationships
with their employees. The fact that the companies in question not only have
the same ownership but also the same management and the same premises and
that they are engaged in the same works makes no difference in this regard. The
answer to be given to the first part of the first question must therefore be that
the Directive can apply to a transfer between two companies in the same cor-

Commission report…, op. cit., pp. 27.

Ibidem, pp. 3-4.

General remarks on the concept of ,,transfer of economic entity” within the meaning...

porate group which have the same ownership, management and premises and
which are engaged in the same works”.

As a result of adoption of the above understanding of the term “transfer”,

the Court of Justice classified, inter alia, the following situations as covered by
the Directive: (i) take over of a leased entity by its the owner following a breach
of the lease by the lessee

, (ii) lease of the entity by its owner to the new lessee

upon the termination of a non-transferable lease

, (iii) transfer of an under-

taking pursuant to a lease-purchase agreement and the retransfer of the entity
upon the termination of the lease-purchase agreement by a judicial decision

(iv) where, after termination of the lease, the owner of entity retakes possession
of it and then sells it to a third party

, (v) where, public authority decides to

terminate the subsidy paid to a foundation, which is its only source of income,
as a result of which its activities are fully and definitively terminated, and to
transfer it to another foundation with a similar aim

, (vi) where, entity entrusts

by contract to another entity the responsibility for carrying out cleaning ope-
rations which it previously performed itself, even though, prior to the transfer,
such work was carried out by a single employee

Other essential element of the concept of “transfer” is determination on

what basis given transaction should be conducted in order to be regarded as
“transfer” within the meaning of the Directive. Should it be carried out only
on the basis of civil agreement or other forms may constitute such basis. The
European Court of Justice ruled out that different basis should be taken into
account. In the case Temco Service Industries SA v Samir Imzilyen, Mimoune
Belfarh, Abdesselam Afia-Aroussi, Khalil Lakhdar

, the Court stated that: “It

is clear from the wording of Article 1(1) of the Directive that its applicability is
subject to three conditions: the transfer must result in a change of employer; it
must concern an undertaking, a business or part of a business; and it must be
the result of a contract (…) as the Court has held, the absence of a contractual
link between the transferor and transferee cannot preclude a transfer within the
meaning of the Directive. The transfer can be effected in two successive con-
tracts concluded by the transferor and transferee with the same legal or natural
person (…) That case-law certainly also applies in a situation where, as in the
case in the main proceedings, a contractor enters into two successive cleaning
contracts, the second on termination of the first, with two different underta-

Judgement of the Court of Justice, Landsorganisationen…, op. cit.

Judgement of the Court of Justice, Foreningen…, op. cit..

Judgement of the Court of Justice, 5 May 1988, joined cases no. 144/87 and 145/87 Harry Berg and Johan-

nes Theodorus Maria Busschers v Ivo Martin Besselsen, ECR 1988/5/02559.

Judgement of the Court of Justice, 15 June 1988, case no. 101/87 P. Bork International A/S, in liquidation v

Foreningen af Arbejdsledere i Danmark, acting on behalf of Birger E. Petersen, and Jens E. Olsen and others
v Junckers Industrier A/S., ECR 1988/6/03057.

Judgement of the Court of Justice, 19 May 1992, case no. C-29/91 Dr. Sophie Redmond Stichting v Hen-

drikus Bartol and others, ECR 1992/5/I-03189.

Judgement of the Court of Justice, 14 April 1994, case no. C-392/92 Christel Schmidt v Spar- und Leihkasse

der früheren Ämter Bordesholm, Kiel und Cronshagen, ECR 1994/4/I-01311.

Judgement of the Court of Justice, 24 January 2002, case no. C-51/00 Temco Service Industries SA v Samir

Imzilyen, Mimoune Belfarh, Abdesselam Afia-Aroussi, Khalil Lakhdar, ECR 2002/1B/I-00969.

Urszula Milewska

kings (…) The fact that the transferor undertaking is not the one which conclu-
ded the first contract with the original contractor but only the subcontractor of
the original co-contractor has no effect on the concept of legal transfer since it
is sufficient for that transfer to be part of the web of contractual relations even
if they are indirect”. In my view, the above judgment with respect to the basis
of the transfer should be read jointly with the verdict issued in the case H.B.M.
Abels v. The Administrative Board of the Bedrijfsvereniging voor de Metaalin-
dustrie en de Electrotechnische Industrie, where the Court of Justice ruled out
that: “The directive does, however, apply where an undertaking, business or
part of a business is transferred to another employer in the course of a proce-
dure such as a <surséance van betaling> [i.e. judical leave to suspend payment
of debts - authors’ note]”. Thus, in the Court’s view, the transfer of economic
entity may in some circumstances be considered as falling within the scope of
the Directive in case when it is carried out as a result of the instrument adopted
by public authority. Consequently, while interpreting Article 1(1) of the Direc-
tive, civil contracts should not be perceived as exclusive basis of transfer. Other
forms e.g. court verdicts, administrative authorities decisions, should be also
taken into account.

4.2.2. Retention of identity

The second element determining whether given transaction can be regarded

as transfer of economic entity within the meaning of the Directive is reten-
tion of identity by the entity as a result of the transfer. In the case Ayse Süzen
v Zehnacker Gebäudereinigung GmbH Krankenhausservice

, the Court ruled

out that: “For the directive to be applicable, however, the transfer must relate to
a stable economic entity whose activity is not limited to performing one speci-
fic works contract (…) The term entity thus refers to an organized grouping of
persons and assets facilitating the exercise of an economic activity which pur-
sues a specific objective”. This approach was further confirmed e.g. in the case
G. C. Allen and others v. Amalgamated Construction Co. Ltd.

The in-depth analysis of the issue of maintenance of the identity was made

in the case Jozef Maria Antonius Spijkers v Gebroeders Benedik Abattoir CV
et Alfred Benedik en Zonen BV

. In its judgement, the Court stated that: “(…)

It is clear from the scheme of Directive No. 77/187 and from the terms of Ar-
ticle 1 (1) thereof that the directive is intended to ensure the continuity of em-
ployment relationships existing within a business, irrespective of any change of
ownership. It follows that the decisive criterion for establishing whether there is
a transfer for the purposes of the directive is whether the business in question
retains its identity. Consequently, a transfer of an undertaking, business or part

Judgement of the Court of Justice, 11 March 1997, case no. C-13/95 Ayse Süzen v Zehnacker Gebäudere-

inigung GmbH Krankenhausservice, ECR 1997/3/I-01259.

Judgement of the Court of Justice, 16 March 1986, case no. C-24/85 Jozef Maria Antonius Spijkers v Ge-

broeders Benedik Abattoir CV et Alfred Benedik en Zonen BV, ECR 1986/3/01119.

General remarks on the concept of ,,transfer of economic entity” within the meaning...

of a business does not occur merely because its assets are disposed of. Instead
it is necessary to consider, in a case such as the present, whether the business
was disposed of as a going concern, as would be indicated, inter alia, by the fact
that its operation was actually continued or resumed by the new employer, with
the same or similar activities”. Next, the Court ruled out that for the purpose
of performing the above analysis it is necessary: “(…) to consider all the facts
characterizing the transaction in question, including the type of undertaking
or business, whether or not the business’s tangible assets, such as buildings and
movable property, are transferred, the value of its intangible assets at the time
of the transfer, whether or not the majority of its employees are taken over by
the new employer, whether or not its customers are transferred and the degree
of similarity between the activities carried on before and after the transfer and
the period, if any, for which those activities were suspended. It should be noted,
however, that all those circumstances are merely single factors in the overall as-
sessment which must be made and cannot therefore be considered in isolation”.
In the Court’s view all the above criteria should be taken into account by the
national courts while examining particular case. On the other hand, in the case
Dr. Sophie Redmond Stichting v Hendrikus Bartol and others, the Court addi-
tionally stated that: “In order to ascertain whether or not there has been such
a transfer in a case such as that which is the subject of the main proceedings, it
is necessary to determine, having regard to all the factual circumstances cha-
racterizing the operation in question, whether the functions performed are in
fact carried out or resumed by the new legal person with the same or similar
activities, it being understood that activities of a special nature which constitute
independent functions may, where appropriate, be equated with a business or
part of a business within the meaning of the directive”.

Following the above approach, the Court of Justice concluded in the case

Anne Watson Rask and Kirsten Christensen v Iss Kantineservice A/S

that:

“(…) where one businessman entrusts, by means of an agreement, responsi-
bility for running a facility of his undertaking, such as a canteen, to another
businessman who thereby assumes the obligations of employer vis-à-vis the
employees assigned to that facility, the resulting transaction may fall within the
scope of the Directive, as defined in Article 1(1). The fact that in such a case
the activity transferred is merely an ancillary activity for the transferor without
a necessary connection with its company objects cannot have the effect of exc-
luding that transaction from the scope of the Directive. Nor does the fact that
the agreement between the transferor and the transferee relates to provision of
services exclusively for the benefit of the transferor in return for a fee, details
of which are laid down by the agreement, preclude the applicability of the Di-
rective”.

Summarizing the above case-law, when the national courts consider whether

given transaction should be treated as falling within the scope of the Directive,
they should: (i) firstly, determine whether the entity in question retains its iden-

Judgement of the Court of Justice, 12 November 1992, case no. C-209/91 Anne Watson Rask and Kirsten

Christensen v Iss Kantineservice A/S, ECR 1992/9/I-05755.

Urszula Milewska

tity, inter alia, by the fact that its operation is actually continued or resumed,
and (ii) secondly, conduct wide analysis of the circumstance characterizing the
transaction in question.

Following the adopted approach towards maintenance of identity, in the

case Ayse Süzen v Zehnacker Gebäudereinigung GmbH Krankenhausservice
the Court stated that: “(…) the mere fact that the service provided by the old
and the new awardees of a contract is similar does not therefore support the
conclusion that an economic entity has been transferred. An entity cannot be
reduced to the activity entrusted to it. Its identity also emerges from other fac-
tors, such as its workforce, its management staff, the way in which its work is
organized, its operating methods or indeed, where appropriate, the operational
resources available to it (…) Article 1(1) of the Directive is to be interpreted as
meaning that the directive does not apply to a situation in which a person who
had entrusted the cleaning of his premises to a first undertaking terminates his
contract with the latter and, for the performance of similar work, enters into
a new contract with a second undertaking, if there is no concomitant transfer
from one undertaking to the other of significant tangible or intangible assets
or taking over by the new employer of a major part of the workforce, in terms
of their numbers and skills, assigned by his predecessor to the performance of
the contract”.

Another question arose in the European Court of Justice’s practice with re-

spect to the Directive. Namely, the Court was confronted with the question
does the Directive applies if the entity is temporarily closed and thus has no
employees. In the case Landsorganisationen i Danmark for Tjenerforbundet
i Danmark v Ny Mølle Kro, the Court ruled out that: “The fact that the un-
dertaking in question was temporarily closed at the time of the transfer and
therefore had no employees certainly constitutes one factor to be taken into
account in determining whether a business was transferred as a going concern.
However, the temporary closure of an undertaking and the resulting absence of
staff at the time of the transfer do not of themselves preclude the possibility that
there has been a transfer of an undertaking within the meaning of article 1 (1)
of the directive (…) As a general rule such closure does not mean that the un-
dertaking has ceased to be a going concern”. From this judgement it results that
the fact that the entity is closed does not mean that automatically the Directive
cannot apply. This situation constitutes another factor, which should be borne
in mind by the national courts considering given case.

Very interesting issue was raised in the case G. C. Allen and others v. Amal-

gamated Construction Co. Ltd. Numerous questions where referred by the na-
tional court to the Court of Justice on the basis of situation where a company
belonging to a group decided to subcontract to another company in the same
group contracts for driveage work in mines. In response, the Court stated that:
“It is thus clear that the Directive is intended to cover any legal change in the
person of the employer if the other conditions it lays down are also met and
that it can, therefore, apply to a transfer between two subsidiary companies in
the same group, which are distinct legal persons each with specific employment

General remarks on the concept of ,,transfer of economic entity” within the meaning...

relationships with their employees. The fact that the companies in question not
only have the same ownership but also the same management and the same
premises and that they are engaged in the same works makes no difference
in this regard (…) Nothing justifies a parent company’s and its subsidiaries’
uniform conduct on the market having greater importance in the application
of the Directive than the formal separation between those companies which
have distinct legal personalities. That outcome, which would exclude transfers
between companies in the same group from the scope of the Directive, would
be precisely contrary to the Directive’s aim, which is, according to the Court,
to ensure, so far as possible, that the rights of employees are safeguarded in the
event of a change of employer by allowing them to remain in employment with
the new employer on the terms and conditions agreed with the transferor (…)
The answer to be given to the first part of the first question must therefore be
that the Directive can apply to a transfer between two companies in the same
corporate group which have the same ownership, management and premises
and which are engaged in the same works”.

In addition, in the case Didier Mayeur v. Association Promotion de l’In-

formation Messine

, the Court ruled out that: “(…) directive applies where

a municipality, a legal person governed by public law operating within the fra-
mework of specific rules of administrative law, takes over activities relating to
publicity and information concerning the services which it offers to the public,
where such activities were previously carried out, in the interests of that muni-
cipality, by a non-profit-making association which was a legal person governed
by private law, provided always that the transferred entity retains its identity”.
On the other hand, the Court stated that that the fact that there are public ten-
der proceedings involved does not preclude application of the Directive. In the
case Oy Liikenne Ab v. Pekka Liskojärvi and Pentti Juntunen

, the Court ruled

out that: “(…) taking over by an undertaking of non-maritime public transport
- activities such as the operation of scheduled local bus routes - previously ope-
rated by another undertaking, following a procedure for the award of a public
service contract under Directive 92/50, may fall within the material scope of
Directive 77/187, as set out in Article 1(1) of that directive”.

From the analysis of the above case-law of it follows that in order to affirm

retention of identity of the transferred entity there should be continuation: (i)
by the new employer of activities carried out by the this entity before the trans-
fer, and (ii) of its workforce, its management staff, the way in which its work
is organized, its operating methods or the operational resources available to it.
While considering the cases brought in front of them national courts should
take into account the large number of circumstances and in particular: (i) the
type of entity, (ii) transfer or otherwise of tangible assets, such as buildings or
movable property, (iii) the value of intangible assets at the time of the transfer,

Judgement of the Court of Justice, 26 September 2000, case no. C-175/99 Didier Mayeur v. Association

Promotion de l’Information Messine, ECR 2000/8-9B/I-07755.

Judgement of the Court of Justice, 25 January 2001, case no. C-172/99 Oy Liikenne Ab v. Pekka Liskojärvi

and Pentti Juntunen, ECR 2001/1/I-00745.

Urszula Milewska

(iv) employment of the majority of employees by the new employer, (v) trans-
fer or otherwise of customers, (vi) degree of similarity between the activities
carried out prior to and after the transfer, (vii) where appropriate, the period
during which activities were suspended.

4. Conclusions

In my view, the case-law of the European Court of Justice should be per-

ceived as constituting consistent approach towards defining the meaning of
the concept of “transfer of economic entity” under Council Directive 2001/23/
EC. I consider that the Court of Justice took mainly economical approach and
thus did not limit the scope of applicability of the Directive to classical cases
of corporate restructuring. It adopted much broader view. Consequently, the
judgements issued in the cases brought under the Directive cover variety of
situations. I consider this as desirable. Particularly, in my view, in the present
times where numerous ways of transfer of enterprises, assets etc. are available,
such broader look on the scope of the Directive should be treated positively. As
a result, it is ensured that the employees are protected in numerous cases. The
method for transfer of entity adopted by the transferor and the transferee in
a given case does not influence the position of the employees. In consequence,
their rights may be safeguarded in various situations.

Streszczenie

W niniejszym artykule dokonuję analizy pojęcia „przejęcie jednostki gospodarczej” na

gruncie Dyrektywy Rady 2001/23/EC z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zbliżania ustawo-
dawstw Państw Członkowskich odnoszących się do ochrony praw pracowniczych w przy-
padku przejęcia przedsiębiorstw, zakładów lub części przedsiębiorstw lub zakładów. Pojęcie
to determinuje kwestię, czy powyższa Dyrektywa ma zastosowanie lub nie w odniesieniu do
danej transakcji, a tym samym, czy pracownicy jednostki gospodarczej będącej przedmiotem
przejęcia korzystają z ochrony w niej przewidzianej. Powyższą analizę przeprowadzam z per-
spektywy orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Moja analiza wskazuje, że
w swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości przyjął spójne podejście w odniesieniu do
interpretacji tego pojęcia. Nazywam to podejście podejściem „ekonomicznym”. Ekonomicz-
nym dlatego, że zdaniem Trybunału Sprawiedliwości dla zaklasyfikowania danej transakcji
jako „przejęcie jednostki gospodarczej” w rozumieniu w/w Dyrektywy nie jest istotne w efek-
cie, jakiego zdarzenia prawnego oraz w jakiej formie prawnej dana transakcja została do-
konana. Ważne natomiast jest to, czy w efekcie danej transakcji pracownicy mają do czy-
nienia z nowym pracodawcą oraz czy jednostka gospodarcza, będąc przedmiotem przeję-
cia, zachowuje swoją tożsamość. Jeżeli dana transakcja spełnia te dwa warunki, Europejski
Trybunał Sprawiedliwości traktuje „przejęcie jednostki gospodarczej” na gruncie Dyrektywy.
W mojej ocenie, w obecnych czasach, gdy mamy do czynienia z dużą ilością restrukturyza-

General remarks on the concept of ,,transfer of economic entity” within the meaning...

cji przedsiębiorstw, fuzji oraz przejęć spółek, szerokie rozumienie pojęcia „przejęcie jednostki
gospodarczej” na gruncie Dyrektywy, powinno być postrzegane jako pozytywne. Pozwala to
bowiem na stwierdzenie, iż Dyrektywa ma zastosowanie do szerokiej gamy stanów faktycz-
nych (transakcji). W konsekwencji pozwala to na zapewnienie ochrony praw pracowniczych
bez względu na rodzaj transakcji, na podstawie której następuje przejęcie jednostki gospo-
darczej.

Słowa kluczowe:

europejskie prawo pracy, przejęcie przedsiębiorstwa, zmiana pracodawcy, ochrona praw
pracowniczych

Literatura

R. Blanpain,

European Labour Law, Kluwer Law International, Hague, Lon-

don, New York, 2003

Council Directive 77/187/EEC dated 14 February 1977 on the approxima-

tion of the laws of the Member States relating to the safeguarding of em-
ployees’ rights in the event of transfers of undertakings, businesses or parts
of businesses (O.J. 1977, L 61, pp. 26)

Council Directive 2001/23/EC of 12 March 2001 on the approximation of

the laws of the Member States relating to the safeguarding of employees’
rights in the event of transfers of undertakings, businesses or parts of un-
dertakings or businesses (O.J. 2001, L 082, pp. 16)

Council Directive 98/50/EC of 29 June 1998 amending Council Directive

77/187/EEC dated 14 February 1977 on the approximation of the laws of
the Member States relating to the safeguarding of employees’ rights in the
event of transfers of undertakings, businesses or parts of businesses (O.J.
1998, L 201, pp. 88)

Proposal for a Directive of the Council on harmonisation of the legislation

of the Member States on the retention of the rights and advantages of em-
ployees in the case of mergers, takeovers and amalgamations, COM (74)
351/Final 2, dated 31 May 1974

Commission report on Council Directive 2001/23/EC of 12 March 2001

on the approximation of laws of the Member States relating to the safegu-
arding of employees’ rights in the event of transfer of undertakings, busi-
nesses, parts of undertakings or businesses, COM (2007) 334 final, dated
18 June 2007, pp. 2

Urszula Milewska

Judgement of the Court of Justice dated 7 February 1985, case no. 135/83,

H.B.M. Abels v. The Administrative Board of the Bedrijfsvereniging voor
de Metaalindustrie en de Electrotechnische Industrie, ECR 1985/2/00469

Judgement of the Court of Justice of 17 December 1987, case no. 287/86,

Landsorganisationen i Danmark for Tjenerforbundet i Danmark v Ny
Mølle Kro, ECR 1987/11/05465

Judgement of the Court of Justice dated 10 February 1988, case no. 324/86,

Foreningen af Arbejdsledere i Danmark v Daddy’s Dance Hall A/S, ECR
1988/2/00739

Judgement of the Court of Justice of 2 December 1999, case no. 234/98, G.

10.

C. Allen and others v. Amalgamated Construction Co. Ltd, ECR 1999/12/I-
08643

Judgement of the Court of Justice dated 5 May 1988, joined cases no. 144/87

11.

and 145/87, Harry Berg and Johannes Theodorus Maria Busschers v Ivo
Martin Besselsen, ECR 1988/5/02559

Judgement of the Court of Justice of 15 June 1988, case no. 101/87, P. Bork

12.

International A/S, in liquidation v Foreningen af Arbejdsledere i Danmark,
acting on behalf of Birger E. Petersen, and Jens E. Olsen and others v Junc-
kers Industrier A/S., ECR 1988/6/03057

Judgement of the Court of Justice dated 19 May 1992, case no. C-29/91, Dr.

13.

Sophie Redmond Stichting v Hendrikus Bartol and others, ECR 1992/5/I-
03189

Judgement of the Court of Justice of 14 April 1994, case no. C-392/92, Chri-

14.

stel Schmidt v Spar- und Leihkasse der früheren Ämter Bordesholm, Kiel
und Cronshagen, ECR 1994/4/I-01311

Judgement of the Court of Justice of 24 January 2002, case no. C-51/00,

15.

Temco Service Industries SA v Samir Imzilyen, Mimoune Belfarh, Abdes-
selam Afia-Aroussi, Khalil Lakhdar, ECR 2002/1B/I-00969

Judgement of the Court of Justice dated 12 November 1992, case no.

16.

C-209/91, Anne Watson Rask and Kirsten Christensen v Iss Kantineservice
A/S, ECR 1992/9/I-05755

Judgement of the Court of Justice of 26 September 2000, case no. C-175/99,

17.

Didier Mayeur v. Association Promotion de l‘Information Messine, ECR
2000/8-9B/I-07755

Judgement of the Court of Justice dated 25 January 2001, case no. C-172/99,

18.

Oy Liikenne Ab v. Pekka Liskojärvi and Pentti Juntunen, ECR 2001/1/I-
00745

Polityki europejskie

w systemie bezpieczeństwa

transnarodowego

Andrzej Kupich*

W kwestii bezpieczeństwa gazowego w Europie

Streszczenie

Gaz ziemny jest cennym surowcem energetycznym, ale jednocześnie jest to najtańsze źró-

dło wodoru dla wielkiej syntezy chemicznej. W tym ostatnim gazu nie można zastąpić niczym
innym. Z tego wynika, że pozycja gazu w Europie, świecie i w globalnej gospodarce będzie
jeszcze silniejsza. Tym samym nierówne geograficzne zlokalizowanie źródeł gazu przyno-
si kilka problemów związanych z bezpieczeństwem, w szczególności w Europie Środkowej.
W rezultacie poszczególne kraje podjęły wysiłki (w tym Polska) w celu dywersyfikowania do-
staw. Nie osiągnięto jednak zakładanych rezultatów. Główną przeszkodą okazały się wysokie
koszty. W kontekście monopolu gazowego kwestią jest brak wymaganego zaufania. By roz-
wiązać te wszystkie problemy, pożytecznym byłoby zainicjować utworzenie Ogólnoeuropej-
skiej Wspólnoty Gazu i Gazociągów. Artykuł przedstawia projekt takiej organizacji – jej cele,
zakres oraz zasady funkcjonowania.

Słowa kluczowe:

bezpieczeństwo energetyczne, dywersyfikacja źródeł zaopatrzenia

Gaz ziemny jest cennym surowcem energetycznym, ale jednocześnie jest

to najtańsze źródło wodoru dla wielkiej syntezy chemicznej. W tym ostatnim
gazu nie można zastąpić niczym innym. W pozostałych zastosowaniach (np.
jako paliwo) gaz ma substytuty, ale jako surowca dla przemysłu nie można go
niczym zastąpić.

Wszystko wskazuje na to, że pozycja gazu ziemnego w gospodarce europej-

skiej, światowej i globalnej będzie coraz silniejsza i ważniejsza. Dlatego nieza-
leżnie od pewnego politycznego i ekonomicznego ryzyka, gaz ziemny jest stale
uważany za najbardziej perspektywiczny nośnik energii. Predestynuje go do
tego wielkość zasobów naturalnych, prostota i efektywność wykorzystania oraz
własności energetyczne. Jest rzeczą zrozumiałą, że intensywność i zasięg wy-
korzystania będą też zależne od istniejącej i powstającej sieci gazociągów oraz

Prof. dr, Instytut Europeistyki w Wyższej Szkole Humanitas w Sosnowcu.

Andrzej Kupich

położenia znalezisk gazowych. O popycie w ostatecznym rachunku zadecyduje
cena, po jakiej firmy będą mogły go nabywać.

Uwarunkowania rozwoju energetyki gazowej

Całkowite zapotrzebowanie na energię będzie wypadkową oddziaływania

kilku, zarówno tradycyjnych, jak i nowych czynników. Podstawowym czyn-
nikiem będzie tradycyjnie cena, zdeterminowana nakładami niezbędnymi
do pozyskiwania źródeł energii. Te zaś będą zależne przede wszystkim od ich
dostępności. Szacuje się, że do roku 2030 zużycie gazu ziemnego na świecie
może wzrosnąć do 5 bln m

. Zaspokojenie takiego popytu będzie wymagało

olbrzymich inwestycji, wg Międzynarodowej Agencji Energetycznej (IEA) się-
gających nawet 100 mld USD rocznie. Ta sama Agencja zakłada jednocześnie,
że udział gazu ziemnego w wytwarzaniu energii elektrycznej na świecie wzro-
śnie ponaddwukrotnie z 15% w 2002 r. aż do 1/3 ok. 2030 r. Stanie się tak m.in.
z powodu coraz szerszego używania gazu ziemnego w elektrowniach wykorzy-
stujących odnawialne źródła energii (wiatrów, słońca itp.), bowiem tylko w ten
sposób można będzie zapewnić ciągłość ich eksploatacji.

Źródła gazu ziemnego są rozmieszczone bardzo nierównomiernie.

Stwarza to wielkie problemy związane z jego transportem lądowym lub mor-
skim. Najbardziej rozpowszechniony transport gazu ziemnego rurociągami
wymaga wielkich nakładów inwestycyjnych. Nie mniejsze inwestycje są po-
trzebne także w przypadku przewozu gazu skroplonego (LNG) drogą morską.
Kosztowne jest także magazynowanie gazu ziemnego.

Największe zasoby gazu ziemnego znajdują się w Rosji (ok. 33% za-

sobów światowych) i w krajach Zatoki Perskiej (27%). Są to źródła
oddalone od Europy o 3000-5000 km. Państwa europejskie posiadają też
własne zasoby, ale są one z reguły niewielkie. Jako drugie, co do wielkości,
źródła gazu znajdują się na Morzu Północnym i należą do Norwegii. O ile
jednak zasoby gazu ziemnego w Rosji są praktycznie (tzn. przy uwzględnie-
niu zasobów jeszcze nieeksploatowanych) niewyczerpywalne (chociaż coraz
droższe), to złoża norweskie czy brytyjskie są znacznie skromniejsze i mogą
ulegać szybkiemu wyczerpywaniu (jak pokazuje to przykład Wielkiej Bryta-
nii). Problem ten można zilustrować przy pomocy następujących danych:

eksploatowane złoża gazu ziemnego w Rosji wynoszą ok. 50 bilionów

, a źródła potencjalne (rozpoznane) aż 230 bilionów m

– jest to

ponad 50% więcej od wszystkich obecnie eksploatowanych zasobów
światowych;
rezerwy gazu ziemnego w Norwegii i Holandii wynoszą łącznie

ok. 4 bln m

;

polskie złoża są aktualnie szacowane na ok. 150 mld m

Z powyższych danych wynika, iż energetyka gazowa wymaga przede wszyst-

kim rozległej sieci gazociągów. Europa w zasadzie taką sieć posiada. Była
ona jednak kształtowana głównie w okresie podziału naszego kontynentu

W kwestii bezpieczeństwa gazowego w Europie

na Europę Zachodnią i Europę Wschodnią. W rezultacie sieci gazociągowe
i wielkie magistrale gazowe znajdujące się na terytorium Europy Zachodniej
praktycznie nie są zintegrowane z siecią Europy Wschodniej. Nie oznacza to
oczywiście, że kraje zachodnioeuropejskie nie korzystają z rosyjskiego gazu.
Jest on przecież dostarczany w dużych ilościach – gazociągami przechodzą-
cymi głównie przez Ukrainę i Słowację oraz przez Białoruś i Polskę – do sieci
zachodnioeuropejskiej, ale systemy nie są w pełni połączone.

Gaz ziemny dostarczany jest do odbiorców na rynku europejskim głównie

poprzez rozbudowaną sieć gazociągów. Istniejące i projektowane gazociągi
w Europie przedstawia rysunek zamieszczony poniżej.

Rys. 1. Isniejące i projektowane gazociągi w Europie

Źródło: „Gazeta Wyborcza” 29 XII 2005 r.

Andrzej Kupich

Przez gazociągi przechodzi przede wszystkim gaz rosyjski i norweski. Na-

tomiast gaz ziemny z Afryki i Azji jest dostarczany głównie w formie skroplo-
nej (LNG), co wymaga stosowania złożonej technologii najpierw skraplania,
a potem regazyfikacji po przybyciu tankowców do portów morskich. Cały ten
proces jest bardzo kosztowny i dlatego również z tego powodu kraje UE pre-
ferują gaz rosyjski lub turkmeński. Przy tym warto zauważyć, że takie kraje
jak Turkmenia i inne państwa środkowoazjatyckie uważane są za najbardziej
perspektywiczne, przynajmniej w okresie dopóki nie dojdzie do nowych re-
gulacji w stosunkach UE z Federacją Rosyjską. To ostatnie staje się bardziej
realne po zapowiedzi otwarcia rundy negocjacyjnej, która ma doprowadzić do
podpisania nowego Traktatu o Partnerstwie Unii Europejskiej z Rosją. (Może
też właśnie z tego powodu kraje Azji Środkowej proponują korzystne ceny i wa-
runki dostaw m.in. buy-back, podobne do tych, jakie kiedyś oferowała Rosja).
Przedmiotem trudnych negocjacji ma być m.in. ratyfikacja Europejskiej Karty
Energetycznej, która miałaby zapewnić bezpieczne korzystanie z zasobów no-
śników energii, w tym gazu ziemnego.

Największe problemy z dywersyfikacją ma Europa Środkowa. Pewnym roz-

wiązaniem dla tego regionu mógłby być projektowany gazociąg Nabucco z Azji
Środkowej do Austrii. Nie wyszedł on jednak z fazy koncepcyjnej, a już prak-
tycznie został zablokowany przez inny projekt podejmowany przez rosyjski
Gazprom. W wyniku porozumienia FR z Grecją, Bułgarią, Serbią i Węgrami
realna staje się budowa gazociągu South Stream, wyraźnie konkurencyjnego
wobec Nabucco.

Europejskie bezpieczeństwo gazowe i problem dywersyfikacji

Kwestia bezpieczeństwa energetycznego była i pozostaje przedmiotem tro-

ski zarówno poszczególnych krajów, jak i organów Unii. Stało się to szczegól-
nie wyraźne – nie bez usilnych wysiłków naszego kraju – w ostatnim czasie.
W marcu 2007 r. Rada Europejska, jako najważniejszy organ Unii, przyjęła Pa-
kiet Energetyczny oraz uchwaliła odpowiedni Plan Działania. Powstanie tych
dokumentów, podobnie jak wcześniejszej tzw. Białej i Zielonej Księgi nt. ener-
getyki, jest świadectwem zrozumienia wagi problemów energetycznych i ry-
zyka wynikającego z uwarunkowań geostrategicznych. Uświadomiono sobie
również i to, że niska konkurencyjność UE wobec USA spada m.in. z powodu
stale rosnącej zależności od dowozu energii. Źródła gazu ziemnego w zużyciu
gazu ziemnego w krajach UE pokazuje poniższy wykres.

W kwestii bezpieczeństwa gazowego w Europie

Rys. 2. Źródła gazu ziemnego w zużyciu gazu ziemnego w krajach UE

46%

10%

13%

24%

Algieria

Norwegia

Rosja

Inne

Źródło: Zemny plyn, www.profini.sk [dostęp: 24 maja 2008].

Pewne nadzieje kraje naszego regionu wiążą z pakietem energetycznym

i związanym z nim „Planem Działania” przyjętym przez UE. Dokumenty te
przewidują m.in. „ustanowienie mechanizmu reagowania kryzysowego, zwięk-
szenie strategicznych rezerw gazu oraz wewnątrzunijnych połączeń międzysys-
temowych (tzw. interkonektorów) oraz dywersyfikację kierunków dostaw, roz-
budowę infrastruktury przesyłowej i prowadzenie spójnej zewnętrznej polityki
energetycznej. Na razie w tych planach jest więcej deklaracji niż konkretów”

Pokrycie unijnego zapotrzebowania jest coraz bardziej utrudnione. Wiąże

się to ze spadkiem własnego wydobycia w ramach UE oraz rosnącym popytem
na gaz. Na tej podstawie przewiduje się, że zależność Unii od importu gazu
wzrośnie z 40% w 2006 r. do 90% w roku 2020.

Liberalizacja rynku gazowego obowiązująca od roku 2007 wymaga lepszej

harmonizacji wspólnej polityki energetycznej UE. Tym bardziej, że właściwie
tylko rozwój energetyki gazowej pozwoli realnie zmniejszyć emisję CO

o po-

żądane 20%. Jednym z powodów braku realnych postępów w koordynacji po-
lityki energetycznej jest bardzo duże zróżnicowanie występującej zależności
importowej, a także różny udział gazu ziemnego w bilansie energetycznym po-
szczególnych krajów. Do najbardziej zależnych należą przede wszystkim małe
kraje. Eksperci podkreślają jednak, że w przyszłości może dojść do istotnych
zmian w tym zakresie. Stanie się tak nie tylko z powodu rosnącego popytu na
gaz, ale również ze względu na stopniowe zmniejszanie się wydobycia gazu
ziemnego w Norwegii i Holandii.

Największym dostawcą gazu do krajów europejskim jest Rosja, z którą Eu-

ropa jest połączona wielkogabarytowymi gazociągami. Ostatnio jednak sto-

E. Wyciszkiewicz, Propozycja polityki energetycznej dla Europy, „Biuletyn PISM” 2007, nr 5 (419).

Andrzej Kupich

sunki energetyczne FR z krajami UE stają się coraz bardziej skomplikowane,
głównie z powodu jej nowych ambicji strategicznych. Pewna komplikacja wy-
nika również z tego, że gazociągi muszą pokonywać coraz większe odległości
dzielące miejsca wydobycia od odbiorców gazu. Niezależnie od tego ocenia
się,

że udział Rosji w unijnym imporcie gazu zwiększy się o połowę do 250

mld m

. W ten sposób FR utwierdzi swoją pozycję czołowego dostawcy gazu

ziemnego do krajów UE. Te prognozy potwierdza również Swiatowe Forum
Energetyczne

, które w perspektywie do roku 2030 dla rosyjskiego gazu nie wi-

dzi alternatywy. Całkowity import gazu ziemnego (w mld m

) oraz import z FR

poszczególnych krajów UE pokazuje poniższa tabela.

Tabela nr 1. Całkowity import gazu ziemnego (w mld m

) oraz import z FR poszczególnych

krajów UE

Udzia Rosji

Cakowityimport

ImportzRosji

w imporcie

100,0

76,9

73,3

100,0

86,8

85,1

31,0

80,1

34,2

41,4

37,74

14,35

11,5

9,32

7,9

7,3

7,18

4,61

91,76

61,4

17,91

37,05

10,95

9,1

7,3

9,8

7,8

4,61

Niemcy

Wochy

Turcja

Francja

Wgry

Polska

Sowacja

Czechy

Austria

Finlandia

Źródło: Zemny plyn, www.profini.sk [dostęp 24 maja 2008].

Udział importu gazu z Rosji w ogólnym przywozie gazu do niektórych

państw Unii Europejskiej waha się od ok. 40% w Niemczech oraz ok. 30%

Zemny plyn, www.profini.sk [dostęp 24 maja 2008].

Tamże.

W kwestii bezpieczeństwa gazowego w Europie

we Francji i Włoszech, aż do 70% w Polsce

i 77% w Austrii. Pozostały

zachodnioeuropejski import gazu pochodzi z Morza Północnego i Afryki
Północnej (Algierii). Ostatnio poważnym dostawcą stają się również kra-
je Azji Środkowej. Dlatego można powiedzieć, że główne państwa Europy
Zachodniej mają zapewniony bezpieczny stopień dywersyfikacji. Być może
z tego właśnie powodu (aczkolwiek nie tylko) państwa te nigdy nie spotkały
się z problemem przerwania dostaw gazu z Rosji. Stąd też firma Gazprom,
główny eksporter rosyjskiego gazu, uważana jest w tych państwach za bardzo
dobrego i pewnego partnera.

W Polsce głównym dostawcą gazu ziemnego jest również Rosja. Nie jest

wykluczone, że może tak być nadal, gdyż wysiłki na rzecz wyraźniejszej dy-
wersyfikacji nie przyniosły spodziewanych rezultatów. Nie ma chyba realnych
perspektyw na budowę gazociągu (o wielkiej przepustowości) z Norwegii bądź
otrzymywania gazu z Południa. Jednocześnie już dzisiaj eksperci stwierdzają,
że w perspektywie wieloletniej zapotrzebowanie na gaz ziemny może znacz-
nie wzrosnąć (będzie to oczywiście zależało od kierunków rozwoju energety-
ki, sposobu ogrzewania mieszkań itp.). Wydobycie własne (ponad 4 mld m

)

i nawet mocno zwiększony import z Rosji mogłyby nie zaspokoić rosnącego
popytu. Powstanie przestrzeń na dodatkowy import gazu ze źródeł alternatyw-
nych (np. norweskich, gazociągiem NETRA). W takim przypadku może się
też okazać niezbędność budowy nowego gazociągu łączącego sieci Polski
i Niemiec. Rozważana jest również przebudowa węzła łączącego gazociąg
jamalski z niemieckim tak, aby umożliwić przesył gazu także w kierunku
odwrotnym, tzn. z Niemiec do Polski.

Na podstawie trendów światowych, prognozowanych do roku 2030

, trze-

ba się liczyć, że w naszym kraju popyt na gaz może się nawet podwoić. Ozna-
czałoby to wzrost zapotrzebowania na gaz ziemny do ok. 25 mld m

. W takiej

sytuacji import z Federacji Rosyjskiej byłby relatywnie mniejszy, a stopień
dywersyfikacji większy. Byłby to pewien postęp w zapoczątkowanym procesie
dywersyfikacji, ale mimo wszystko niewystarczający. Oznacza to, że tzw. bez-
pieczny poziom (tzn. ok. 30%) zależności od jednego zagranicznego dostaw-
cy gazu nie zostałby osiągnięty. Trzeba będzie szukać innego rozwiązania tego
kluczowego problemu. Ku temu zmierza opracowywana obecnie nowa
wersja rządowej polityki energetycznej RP.

Warto jednak przy tym podkreślić, że doświadczenia zachodnioeuro-

pejskie pokazują, iż dywersyfikacja może być także korzystna dla dostawców
gazu, dzięki niej zwiększa się również popyt na gaz, co w przypadku Gazpromu
też nie jest bez znaczenia. W ciągu najbliższych 15 lat Rosja zamierza zwiększyć
eksport gazu o 65-70%. Wymaga to olbrzymich inwestycji. Do tego będą po-
trzebne znaczne kapitały i nowoczesne technologie. To wszystko Rosja może
znaleźć właśnie w Europie i dlatego w założeniach polityki energetycznej
FR przewiduje się wzrost wywozu gazu do Europy. Ma temu sprzyjać m.in.

www.rynekgazu.pl

World Energy Outlook 2007, www.mg.gov.pl

Andrzej Kupich

budowa tzw. Gazociągu Północnego (Nord Stream), ułożonego na dnie Bał-
tyku i prowadzącego do Niemiec.

Zwiększeniu eksportu rosyjskiego gazu do Europy Zachodniej mają też słu-

żyć inne wielkie projekty podejmowane z udziałem Gazpromu. Należy do nich
m.in. wspólne przedsięwzięcie firmy rosyjskiej i „Edison Company” w zakre-
sie rozwoju przedsiębiorstw zajmujących się transportem gazu we Włoszech.
Przewidziany jest także dominujący udział Gazpromu w budowie nowych
magistrali gazowych w regionie Bałkanów. Rosyjski gigant gazowy opracowuje
też projekty nowych generacji technologii i urządzeń do przesyłu gazu.

Jednocześnie wiadomo, że wraz z postępem reform rynkowych w Rosji we-

wnętrzne ceny gazu będą zbliżone do cen eksportowych. Eksport gazu prze-
stanie być cenowo konkurencyjny, w rezultacie przedsiębiorstwa wydo-
bywcze będą coraz bardziej zainteresowane nie tylko rynkiem zewnętrznym.
Taka tendencja nasili się jeszcze bardziej, gdy gospodarka rosyjska utrzyma
się na ścieżce dynamicznego wzrostu. W takiej sytuacji może nastąpić rozejście
się celów makroekonomicznych i mikroekonomicznych występujących na po-
ziomie przedsiębiorstw. Nie powinno to zagrozić realizacji rosyjskich dostaw
gazu, ale trzeba brać pod uwagę możliwość wystąpienia pewnych perturbacji.
Zaostrza to problem konieczności dywersyfikacji i źródeł zaopatrzenia w tych
krajach, gdzie stopień uzależnienia od dostaw rosyjskiego gazu jest znaczny.

Projekt Ogólnoeuropejskiej Wspólnoty Gazu i Gazociągów

Jednocząca się Europa wymaga ukształtowania jednolitej infrastruktury,

w tym również energetycznej. Należy dążyć do łączenia systemów, ukształtowa-
nych niezależnie od siebie w podzielonej Europie niedawnej przeszłości.

Wydaje się, że złożony problem łączenia sieci przesyłowych, a zwłaszcza

dywersyfikacji, można by skutecznie rozwiązywać poprzez powołanie do ży-
cia Ogólnoeuropejskiej Wspólnoty Gazu i Gazociągów, którą w tym miej-
scu proponujemy. Można sądzić, iż przyjęcie odpowiedniego statutu OWGiG
umożliwi też bezpieczne stosowanie zasady dostępu do sieci energetycz-
nych stron trzecich (TPA) oraz przestrzeganie innych zasad zawartych
w Traktacie Europejskiej Karty Energetycznej.

Łączenie systemów energetycznych, a zwłaszcza gazowych, może mieć

wręcz symboliczne znaczenie. Dzięki temu będzie można w sposób natu-
ralny przezwyciężyć obecne, niemal całkowite uzależnienie Europy Środkowej
i częściowo Wschodniej od dostaw rosyjskiego gazu. Jednocześnie przed Rosją
otworzy się w ten sposób ogromny rynek całej Europy. Szczególne znaczenie
będzie miało łączenie tzw. megawęzłów (hubs), jakie się ukształtowały już na
Ukrainie i w Austrii oraz we Włoszech, a zaczynają się kształtować w Danii oraz
w pewnym stopniu w Polsce. Może to również przybliżyć Europę do utworze-
nia prawdziwie „transeuropejskiej” sieci europejskiej (Transeuropean Ener-
gy Network – TEN).

W kwestii bezpieczeństwa gazowego w Europie

Połączony system wydobywania i przesyłania gazu powinien skutecznie

wyeliminować problem dywersyfikacji źródeł zaopatrzenia i zapewnić bezpie-
czeństwo energetyczne wszystkim jego uczestnikom. Zostałyby w ten sposób
spełnione wymogi Światowej Konferencji Energetycznej i wspomnianego
Traktatu Europejskiej Karty Energetycznej. W przyjętych dokumentach,
uznając suwerenność państw i ich suwerenne prawa do posiadanych zaso-
bów energetycznych, zalecono wszystkim rządom konieczność zapewnienia:

efektywnego wykorzystania własnych zasobów energetycznych;

działania mechanizmów rynkowych i racjonalnego wykorzystania kapita-

łu w sektorach energetycznych;
równoważenia interesów odbiorców i inwestorów bez dyskryminacji

rodzajów i pochodzenia własności;
racjonalności wytwarzania i użytkowania energii zgodnie z interesami

kraju i polityką ochrony środowiska w skali Europy i świata.

Spełnienie tych wymogów i zaleceń w dziedzinie gazownictwa będzie łatwiej-

sze, jeżeli zostaną połączone wysiłki wszystkich krajów europejskich, które
posiadają na swoim terytorium zasoby gazu lub magistrale gazociągowe.

W przypadku gazu utworzenie takiego organizmu międzypaństwowego, łą-

czącego kraje posiadające złoża i kraje posiadające magistrale przesyłowe,
jest niezwykle zasadne. Tylko w takim związku wszyscy jego uczestnicy będą
równoprawni i tylko taki związek nie będzie nikomu zagrażał. Wymogi te
może spełnić „Ogólnoeuropejska Wspólnota Gazu i Gazociągów”.

Cele Wspólnoty:

ujednolicenie i integracja magistrali gazowych znajdujących się na tery-

torium krajów stanowiących OWGiG;
utworzenie systemu gwarantowanego rynku poprzez zapewnienie cią-

głych dostaw gazu do poszczególnych krajów w ilościach wynikających
z potrzeb rozwojowych i uzgodnionych w wieloletnich umowach i po-
rozumieniach;
kształtowanie optymalnego systemu wydobywania, transportu i składo-

wania gazu zapewniającego stabilny wzrost gospodarczy;
uzgadnianie polityki inwestycyjnej i sprzyjanie realizacji wielkich pro-

jektów inwestycyjnych;
uzgadnianie polityki handlowej, cenowej i tranzytowej;

eliminowanie (nawet poprzez nakładanie sankcji) wszelkich praktyk

monopolistycznych i porozumień kartelowych w sektorze wydobycia
i przesyłu gazu;
monitorowanie dostaw gazu;

zarządzanie kryzysowe;

zapewnienie skutecznego przestrzegania ustaleń Traktatu Europejskiej

Karty Energetycznej.

Andrzej Kupich

Zasięg, zakres i zasady działania Wspólnoty.
Członkami Wspólnoty będą mogły być wszystkie państwa europejskie wydo-

bywające i przesyłające gaz ziemny.

OWGiG powinna powstawać na podstawie odpowiednich deklaracji rzą-

dowych poszczególnych państw. Państwami założycielskimi powinny być
przede wszystkim te kraje, które są eksporterami gazu oraz przez które prze-
chodzą największe gazociągi. Oznacza to, że wśród tych państw znalazłyby się
przede wszystkim: Polska, Rosja, Ukraina, Norwegia, Wielka Brytania, Ho-
landia, Dania, Niemcy, Francja, Włochy, Kazachstan, Turkmenia, Azerbej-
dżan i Gruzja. Grupa krajów inicjacyjnych i założycielskich zostałaby ustalona
w drodze konsultacji. Wspólnota będzie otwarta dla wszystkich zainteresowa-
nych krajów europejskich, dla których kryteria będą ustalone w Akcie Założy-
cielskim OWGiG.

Podstawowym zadaniem OWGiG będzie integracja systemów energetyki

gazowej i kształtowanie optymalnego systemu ogólnoeuropejskiego, w per-
spektywie działającego na zasadach Wspólnego Rynku.

Szczególnego podkreślenia wymaga proponowany ogólnoeuropejski cha-

rakter Wspólnoty i udział w niej Federacji Rosyjskiej. Wszystkie wcześniej ini-
cjowane projekty z reguły nie obejmowały Rosji i – z różnych powodów – koń-
czyły się na etapie ich zgłoszenia.

Organy Wspólnoty będą uczestniczyły w kształtowaniu polityki cenowej tak,

aby była ona korzystna zarówno dla producentów, jak i odbiorców. Jest oczy-
wiste, że polityka cenowa, o której mowa, dotyczyłaby jedynie eksportu, gdyż
ceny dla bezpośrednich odbiorców (wewnętrzne) będą przedmiotem ustaleń
poszczególnych państw.

Przedmiotem uzgodnień polityki cenowej będą też stawki tranzytowe. Jest

rzeczą oczywistą, że ceny eksportowe i opłaty tranzytowe gazu ziemnego będą
kształtowały się wokół cen światowych, ale muszą jednocześnie uwzględniać
koszty wydobycia, gwarancje dostaw, programy inwestycyjne, zasady finan-
sowania wielkich projektów itp.

Podstawową zasadą działania OWGiG będzie eliminowanie wszelkich prze-

jawów dyskryminacji państw będących producentami lub odbiorcami gazu,
a nawet stosowanie sankcji wobec wszystkich podmiotów nieprzestrzegających
Europejskiej Karty Energetycznej, a zwłaszcza wykorzystujących swoją po-
zycję na rynku gazu. Dotyczy to zarówno wytwórców, jak i przekaźników
gazu.

Ważną zasadą działania Wspólnoty będzie zapewnienie dostawcom gazu do-

stępu do wszystkich głównych odbiorców bez względu na ich charakter (ener-
getyka, odbiorcy przemysłowi, gospodarstwa domowe).

Organy OWGiG będą miały prawo przeprowadzania okresowej, a w uza-

sadnionych przypadkach również stałej koordynacji dostaw gazu. W okre-
sach szczególnych trudności, związanych zwłaszcza z klęskami żywiołowymi,
Wspólnota będzie mogła utworzyć Centralną Dyspozycję Mocy. Podjęcie takiej
decyzji zostanie zastrzeżone dla najwyższego organu OWGiG.

W kwestii bezpieczeństwa gazowego w Europie

Przedmiotem konsultacji i uzgodnień w ramach OWGiG powinny też być

elementy polityki energetycznej poszczególnych państw. Wymiana informacji
w tej dziedzinie jest szczególnie ważna ze względu na konieczność ustalenia
optymalnego zapotrzebowania na nośniki energii pierwotnej. Działalność
OWGiG powinna być prowadzona w ścisłej współpracy z Komisją Euro-
pejską i niektórymi innymi organizacjami międzypaństwowymi – Wspólnotą
Niepodległych Państw, Europejskim Obszarem Gospodarczym itp. W pracach
organów OWGiG powinni też uczestniczyć przedstawiciele europejskich ban-
ków międzynarodowych (EBOR, EBI) i Banku Światowego.

Grupy robocze OWGiG będą omawiały projekty rozbudowy obiektów wy-

dobycia gazu, rozbudowy magistrali gazowych i magazynów służących składo-
waniu rezerw gazu ziemnego.

Implementacja
Inicjatywa na rzecz utworzenia OWGiG powinna zostać przekazana zain-

teresowanym rządom, przede wszystkim tym, które mogą stać się założyciela-
mi nowej organizacji. Zebrane opinie posłużyłyby opracowaniu projektów
odpowiednich dokumentów prawno-międzynarodowych. W przypadku po-
twierdzonego zainteresowania zostaliby wyznaczeni krajowi koordynatorzy
oraz pełnomocni przedstawiciele do Grupy Inicjatywnej, która wraz z eksper-
tami poszczególnych krajów i ekspertami międzynarodowymi (np. EBI, Komisji
WE) podejmie działania przygotowawcze do pierwszej Konferencji Generalnej
OWGiG. Wcześniej można by się pokusić o zwołanie Konferencji Bezpieczeń-
stwa Gazowego Europy. Wyraźnym celem takiej Konferencji powinno być jed-
nak nie kolejne omawianie problemów, lecz powołanie proponowanej Wspól-
noty.

Summary

Towards gas security issue in Europe

Natural gas is a valuable natural energy resource, moreover it is the cheapest source of

hydrogen for large chemical synthesis. In this sense, gas cannot be replaced by anything else.
It is indicated that the position of natural gas in European, world and global economy will
be stronger and more important. Simultaneously, unequal geographical placement of gas
resources bears some problems connected with energy security, especially in Central Europe.
The response to it were efforts undertaken by individual countries (including Poland) in favor
of diversification. So far they have not brought expected results. The main obstacle was too
high, necessary expenditures. In relations with gas monopoles there is also a lack of needed
trust. To solve all these problems it could be useful to initialize and establish All- European Gas
and Gas Pipelines Community. The article presents a project of such organization – its aims,
range and rules of functioning.

Katarzyna Piskrzyńska

Key words:

energetic security, diversification of sources supply

Literatura

E. Wyciszkiewicz,

Propozycja polityki dla Europy, Biuletyn PISM 2005,

nr 5 (419).

World Energy Outlook 2007, www.mg.gov.pl

www.rynekgazu.pl

Zemny plyn, www.profini.sk

Katarzyna Piskrzyńska*

Kryzysy i konflikty międzynarodowe w wymiarze
regionalnym. Rozważania teoretyczne

Streszczenie

Autorka opracowania podejmuje próbę wyjaśnienia różnicy pomiędzy pojęciami „spór”,

„konflikt” i „wojna”. Zagadnienia te są do siebie zbliżone, ale nietożsame. We współczesnym
świecie kryzysy i konflikty międzynarodowe stanowią bardzo ważny i niezmiernie trudny pro-
blem, z którym zmaga się społeczność międzynarodowa. Konflikty o charakterze wewnętrz-
nym, spowodowane dynamiką ruchów separatystycznych, procesami autonomizacyjnymi,
zachodzą także z dużą intensywnością w Europie (w systemie politycznym Hiszpanii, Belgii).
Dezintegracja Jugosławii spowodowała cykl dramatycznych wojen, w istocie międzynarodo-
wych, pomiędzy sukcesorami byłej federacji.

Po zakończeniu rywalizacji zimnowojennej między USA a ZSRR wydawało się, że sytuacja

na świecie powinna być stabilna. Tymczasem jest mnóstwo punktów zapalnych w poszcze-
gólnych regionach świata spowodowanych wzrastającym nacjonalizmem. Integrująca się
Europa permanentnie zmaga się z problemem utrzymania stabilizacji w regionach objętych
konfliktami. W procesie tym niezwykle ważną rolę odgrywają również organizacje między-
narodowe, w szczególności ONZ. Organizacja Narodów Zjednoczonych obliguje państwa do
pokojowego rozwiązywania sporów i konfliktów międzynarodowych, dając przy tym swobo-
dę w doborze odpowiednich metod i środków.

Wreszcie na państwach, jako uczestnikach społeczności międzynarodowej, spoczywa

obowiązek utrzymania między sobą relacji pokojowych, dlatego powinny prowadzić one
taką politykę, która zapobiegałaby powstawaniu ewentualnych kwestii spornych.

Słowa kluczowe:

spór międzynarodowy, konflikt międzynarodowy, wojna

Mgr, asystent w Katedrze Stosunków Międzynarodowych Akademii Techniczno-Humanistycznej

w Bielsku-Białej.

Katarzyna Piskrzyńska

Wprowadzenie

We współczesnym, zglobalizowanym świecie kryzysy i konflikty między-

narodowe stanowią ważny problem, z którym od lat zmaga się społeczność
międzynarodowa. W celu przeanalizowania badanego zjawiska należy doko-
nać rozróżnienia między pojęciami: „spór”, „konflikt”, „wojna”. Różnica między
tymi zjawiskami i procesami jest czasami bardzo niewielka, dlatego też często
zdarza się, że niektórzy autorzy stosują zamiennie wspomniane pojęcia. Jednak
należy pamiętać, że nie są one tożsame, pomimo że zawierają podobne treści

Podejmując problematykę konfliktu i wojny, niezbędne jest skupienie się na

założeniach metodologicznych najbardziej dojrzałych dyscyplin naukowych:
polemologii oraz peace research.

Polemologia jest stosunkowo młodą dyscypliną naukową, której twórcą

jest Gaston Bouthoul. Etymologicznie słowo to pochodzi od greckiego pole-
mos, co oznacza wojnę, konflikt. Metodologia badanego zjawiska zasadzała się
na założeniu, że poznanie wojny (konfliktów) pozwoli bezpośrednio poznać
pokój. Zasadne wydaje się pytanie stanowiące założenie badawcze dyscypliny,
dlaczego państwa, zdając sobie sprawę, że wojna jest procesem destrukcyjnym,
kosztownym pod każdym względem, podejmują się konfrontacji w miejsce
stosunków pokojowych, przynoszących korzyści i gwarancję rozwoju. Polemo-
logia skupia się na wojnach, gdyż zakłada, że są one łatwiejsze do zbadania,
ich manifestacje są bardziej mierzalne. Natomiast pokój definiuje się jako brak
wojny. Jest to jednak definicja niewystarczająca, dlatego poszukuje się innych
jego cech. Polemologia – czy inaczej – socjologia wojny, podejmuje również ba-
danie rytmów wojowniczości, ponieważ czas trwania znaczących procesów jest
specyficzny dla każdego typu społeczeństwa. Reasumując, należy stwierdzić, że
dyscyplina ta zasadza się na trzech głównych filarach, a mianowicie:

ogólnej socjologii wojny, gdzie skupia się uwagę na rytmach wojowni-

czości;
etiologii wojny i czynnikach wirulencyjnych, które mają za zadanie ba-

dać przyczyny strukturalne, koniunkturalne i okazjonalne konfliktów;
prospekcji, uwzględniającej barometry polemologiczne

Kolejny z nurtów, peace research, w pierwszej fazie swojego rozwoju kon-

centrował się na przedmiotowej analizie faszyzmu, nacjonalizmu, szowinizmu
oraz socjalizmu totalitarnego. Drugi etap z kolei skupiał się na realności wy-
buchu światowego konfliktu nuklearnego oraz fenomenie politycznym zimnej
wojny. Zarówno pierwszy, jak i drugi okres jest zaliczany do tzw. „tradycyjne-
go” peace research, zwanego także „amerykańskim”. Badania w tej fazie skupiały
się głównie na niedopuszczeniu do eskalacji konfliktu, tłumieniu go w zarodku,
łagodzeniu i pokojowych środkach rozwiązywania kryzysu, a także na kontro-
lowaniu i manipulowaniu konfliktami.

Szerzej zob. K. Nossol, Mercenaries and Transnational Security Corporations in the Post Cold War Era, „Civil

War”, No. 1, 1998.

Szerzej zob. J. Świeca, Kwestia stabilności systemów demokratycznych a założenia metodologiczne polemo-

logii, peace research oraz teorii procesu pokojowego, [w:] Współczesne systemy demokratyczne, cz. II, red.
J. Świeca, Kielce 2003, s. 8-11.

Kryzysy i konflikty międzynarodowe w wymiarze regionalnym. Rozważania teoretyczne

W trzecim okresie peace research, który ukonstytuował się po 1968 roku,

(dwa wyżej wspomniane rozwijały się w latach 1955–1968), dominowały dys-
kusje dotyczące przemocy osobistej i porównywanie jej do przemocy struktu-
ralnej

Inną kategorią naukową jest spór międzynarodowy. Spór międzynarodo-

wy ma miejsce wówczas, gdy państwa lub inne podmioty w rozumieniu prawa
międzynarodowego prezentują odmienne stanowiska dotyczące tych samych
kwestii. Spór może stanowić jedno ze źródeł konfliktu, ale jego istota opiera się
głównie na tym, że może zostać rozwiązany przy pomocy środków prawnych

Karta Narodów Zjednoczonych dodatkowo dokonuje rozróżnienia na spo-

ry i sytuacje, przy czym ten ostatni termin należy traktować w sposób szer-
szy. Sytuacja oznacza stan napięcia w stosunkach międzynarodowych, który
może doprowadzić do sporu i niejednokrotnie go poprzedza. Różnica między
tymi zagadnieniami jest również dość niejasna, jednakże takie rozróżnienie jest
ważne, gdyż strona w sporze będąca członkiem Rady Bezpieczeństwa ONZ jest
zobowiązana do wstrzymania się od głosowania, natomiast taki wymóg nie wy-
stępuje w przypadkach kwalifikowanych jako sytuacje

Spory międzynarodowe mogą dotyczyć żywotnych interesów państwa i sta-

nowić zagrożenie dla utrzymania międzynarodowego ładu, ale są również ta-
kie, które niekorzystnie wpływają na relacje międzynarodowe, ale nie stanowią
zagrożenia dla pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego.

W literaturze przedmiotu dokonuje się podziału na spory polityczne i praw-

ne. O tym, czy spór jest polityczny, decydują takie kryteria, jak: racja stanu,
interesy polityczne czy też żywotne interesy narodowe. Natomiast ocena sporu
prawnego opiera się na określonej normie prawa międzynarodowego

Spory międzynarodowe są nieodłącznym elementem stosunków między-

narodowych, co jest naturalną konsekwencją współżycia państw między sobą.
W związku z tym nie ma możliwości całkowitego ich wyeliminowania. W tym
celu, aby nie dopuścić do zachwiania poczucia bezpieczeństwa i pokoju w pań-
stwach objętych sporem, prawo międzynarodowe nakazuje ich załatwianie
tylko i wyłącznie sposobami pokojowymi. W podobny sposób traktuje Karta
Narodów Zjednoczonych, przy czym do podejmowania pokojowych środków
rozwiązywania sporów międzynarodowych są zobligowane zarówno państwa
będące członkami ONZ, jak i te, które do tej organizacji nie należą. Jeśli chodzi
o dostępne środki pokojowego rozwiązywania sporów, istnieje duża swoboda
w ich doborze przez poszczególne państwa, nie są one odgórnie narzucane

Analizując pojęcie konfliktu, należy zaznaczyć, że istnieje różnorodność

sposobów jego definiowania. Zagadnienie to jest rozpatrywane w ujęciu ści-

Ibidem, s.12.

E. Cziomer, L.W. Zyblikiewicz, Zarys współczesnych stosunków międzynarodowych, Wyd. Naukowe PWN,

Warszawa 2006, s. 250.

L. Antonowicz, Podręcznik prawa międzynarodowego, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 215.

Szerzej zob.: W. Malendowski, Spory i konflikty międzynarodowe, [w:] Stosunki międzynarodowe, red.

W. Malendowski, Cz. Mojsiewicz, Wyd. Atla 2, Wrocław 2004, s. 513.

Por. L. Antonowicz, Podręcznik prawa..., op. cit. s. 216.

Katarzyna Piskrzyńska

słym, szerokim i psychologicznym. Wyróżniamy między innymi konflikt mię-
dzynarodowy, wewnętrzny oraz konflikt społeczny.

Konflikt społeczny jest definiowany jako proces wzajemnego oddziaływania

na siebie podmiotów. W procesie tym występuje świadomość faktycznej lub
wyimaginowanej niezgodności celów i interesów, zmierzająca do wymuszenia
zmiany podjętych lub zamierzonych działań drugiej strony lub do zaszkodze-
nia przeciwnikowi

Konflikt międzynarodowy natomiast ma miejsce wówczas, gdy między dwo-

ma lub większą liczbą podmiotów występują sprzeczności wynikające z różnicy
interesów

. W zależności od sytuacji i eskalacji napięcia przedmiot konfliktu

może pojawiać się zarówno stopniowo, jak i gwałtowanie. Dochodzi do niego
wówczas, gdy strony podejmują działania polityczne, ekonomiczne bądź mi-
litarne w celu narzucenia swoich racji. Ważną rolę w tym procesie odgrywa
zachowanie stron konfliktu, ponieważ biorąc pod uwagę to kryterium, możemy
dokonać podziału na konflikty werbalne, w postaci protestu, sprzeciwu, groźby
oraz akcje konfliktowe, które mogą się przejawiać w postaci zerwania stosun-
ków dyplomatycznych, demonstracji siły bądź bezpośredniego jej użycia

Niezmiernie ważne jest, aby konflikt odróżnić od rywalizacji czy też kryzy-

su. Dlatego istotny jest moment powstania tzw. „krytycznego napięcia”, gdzie
dochodzi do ujawnienia się sprzecznych interesów i powstaje rdzeń czy ina-
czej jądro konfliktu międzynarodowego. Sprzeczność interesów w relacjach
międzynarodowych może się odnosić do wartości narodowych i politycznych,
takich jak: suwerenność, niezależność, integralność terytorialna, samostano-
wienie itp. Poza tym konflikt posiada duży zasięg oraz obejmuje znaczne kręgi
społeczne.

O konflikcie wewnętrznym mówimy wówczas, gdy ma on miejsce w obrębie

danego państwa. Niejednokrotnie zdarza się, że dochodzi do umiędzynarodo-
wienia konfliktu wewnątrzpaństwowego. Ma to miejsce wówczas, gdy ingerują
państwa trzecie poprzez wysłanie do danego kraju ekspedycji wojskowej, grupy
doradców, transportu broni oraz poprzez wywieranie presji, w tym także dy-
plomatycznej

Reasumując, należy zaznaczyć, że konflikt międzynarodowy, eskalując,

przybiera różne fazy, które w dość przejrzysty sposób przedstawia J. Prokop-
czuk, a mianowicie:

Sprzeczność interesów, która wynika z przesłanek historycznych lub

z działań rządów, i niekoniecznie musi mieć charakter konfliktowy. Po-
lityka zagraniczna stanowi narzędzie, przy pomocy którego rządy sta-
rają się zagwarantować bezpieczeństwo i stabilność swoim państwom,
zakładając, że istniejące sprzeczności interesów nie wywołają sytuacji
konfliktowej.

A. Słaboń, Konflikt społeczny i negocjacje, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 1995, s. 23.

Por. Leksykon politologii, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wyd. Atla 2, Wrocław 2000, s. 224.

W. Malendowski, Spory i konflikty..., op. cit. s. 514.

Por. E. Cziomer, L.W. Zyblikiewicz, Zarys..., s. 250.

Kryzysy i konflikty międzynarodowe w wymiarze regionalnym. Rozważania teoretyczne

Spory, które powstają w momencie, kiedy zewnętrzne lub wewnętrzne

napięcia wynikające ze sprzeczności interesów znajdą się poza system
pełnej kontroli, wywołując reakcję drugiej strony. Wówczas państwo
lub państwa, podejmując odpowiednie działania, mogą doprowadzić
do wzrostu napięć międzynarodowych i zrodzić sytuację zagrażającego
pokojowi sporu.
Kryzys ma miejsce wówczas, gdy strony w celu osiągnięcia swoich in-

teresów (które się wykluczają), angażują różne środki w postaci pro-
tekcjonizmu, embarga, izolacji ekonomicznej, a w skrajnym przypadku
podejmują nawet aktywizację militarną, z groźbą użycia sił zbrojnych.
Jest to faza, w której strony mogą się wycofać z ostatecznej konfrontacji.
Dzięki mediacjom kryzys może zostać zażegnany.
Konfrontacja – ten etap nie jest jednoznaczny z początkiem wojny,

ponieważ często chodzi o uzyskanie koncesji, a strona usiłuje stłumić
działania militarne z powodów gospodarczych, politycznych czy ide-
ologicznych. Na tym etapie również może dojść do kompromisu, na
przykład kiedy jedna ze stron podejmie decyzję o wycofaniu się. Na-
tomiast wojna w okresie konfrontacji tworzy ten typ stosunków mię-
dzy państwami, które są wyrazem inercji, jeśli chodzi o kontrolowanie
sytuacji. Faktem jest, że wojny przynoszą ekonomiczną i biologiczną
destrukcję, ale z drugiej strony przyspieszają także polityczne, socjalne
i inne przemiany.
Pokojowe uregulowanie konfliktu, gdzie zazwyczaj strona trzecia ma

duży wpływ na jego zakończenie

Z kolei E. Cziomer, analizując pojęcie konfliktu, wyróżnił trzy jego fazy:

Początek konfliktu, gdzie rządy bądź inne podmioty w państwie znaj-

dują się pod silną presją zarówno wewnętrzną, jak i zewnętrzną. Od
natężenia sytuacji, nacisku i zagrożenia zależy, czy dojdzie do typowej
sytuacji konfliktowej. Jeśli tak, to po pewnym czasie może dojść do jej
wygaszenia lub natężenia niesprzyjających okoliczności, co zazwyczaj
ma miejsce, i wówczas następuje przejście do kolejnej fazy.
Druga faza charakteryzuje się pewnymi stadiami. Pierwsze stadium,

to tak zwany „tlący konflikt”. Może on trwać całymi latami. Jego cha-
rakterystyczną cechą jest to, że towarzyszy mu niski stopień napięcia,
a strony ograniczają się do powtarzania swoich racji. Żadna ze stron nie
podejmuje ostrzejszych form nacisku. Na tym etapie otwarte pozostają
wszelkie możliwe opcje rozwiązania konfliktu.

Następnie konflikt przechodzi w stadium kryzysu, kiedy dochodzi do natę-

żenia gróźb, mogą być zastosowane sankcje ekonomiczne, blokady czy nawet
może dojść do interwencji militarnej. W tej fazie jedna ze stron może być zde-
terminowana do radykalnego działania oraz ponoszenia określonego ryzyka.
Na skutek eskalacji napięcia powstaje poważny kryzys. W tej fazie strony przy-

J. Prokopczuk, International Conflict in the Third World: Some Question of Theory, „Studies on the Develo-

ping Countries”, No 2, 1987, s. 52.

Katarzyna Piskrzyńska

gotowują się do podjęcia interwencji militarnej, co zwiastuje nieuchronny wy-
buch wojny. Strony uciekają się do blokad, interwencji wojskowych, ostrzelania
terytorium, aresztowania osób itp.

Wojna jest ostatnim stadium drugiej fazy, gdzie dochodzi do siłowego spo-

sobu rozwiązania konfliktu.

Ostatnia, trzecia faza to moment, w którym z reguły następuje rozwią-

zanie konfliktu, co nie jest równoznaczne z jego zakończeniem. Mecha-
nizmem przyczyniającym się do zakończenia wojny jest określony na-
cisk wewnętrzny lub zewnętrzny, albo jeden i drugi

Wart odnotowania jest również fakt, że w poszczególnych regionach świata

mają miejsce konflikty lokalne o zróżnicowanym podłożu. Za K. Kubiakiem
można je skategoryzować w następujący sposób:

konflikty terytorialne, zazwyczaj toczące się o tereny zasobne w surowce

naturalne,
konflikty na tle ekonomicznym, których najczęstszą przyczyną są dys-

proporcje związane z poziomem życia,
konflikty na tle etnicznym, których przyczyna może tkwić w próbie

wynaradawiania mniejszości w państwie, gdzie dominuje jedna grupa
etniczna,
konflikty na tle religijnym, wynikają one z niemożności funkcjonowa-

nia różnych religii w obrębie jednego państwa,
konflikty na tle kulturowym, wywołane zwykle brakiem wypracowania

powszechnie akceptowanych zasad współżycia społeczności z odmien-
nych kręgów kulturowych

Jak przedstawiono powyżej, istnieje bardzo szerokie spektrum czynników

wywołujących konflikty. Nie jest oczywiście rzeczą łatwą i możliwą całkowite
ich wyeliminowanie, jednakże państwa, które się ze wspomnianymi problema-
mi borykają, powinny użyć wszelkich możliwych środków w celu ich ograni-
czania.

Niezmiernie istotnym zagadnieniem, o którym wspomniano już wyżej, jest

wojna. Istnieje wiele teorii na jej temat. Przykładowo H. Grotius wojną nazwał
stan, w jakim znajdują się osoby toczące spór przy użyciu siły. Z kolei C. von
Clausewitz nazwał wojnę kontynuacją polityki przy pomocy przemocy. Nato-
miast J. Makowski uważa, że wojna to „taki stan faktyczny między dwoma lub
więcej państwami, kiedy one przy pomocy środków gwałtownych wszelkiego
rodzaju, starają się narzucić przeciwnikowi swoją wolę”

Analizując zagadnienie wojny, należy zaznaczyć, że funkcjonuje także poję-

cie wojny domowej oraz wojny asymetrycznej.

Przez wojnę domową należy rozumieć walkę między frakcjami w obrębie

jednego państwa. Zazwyczaj wspomniane frakcje walczą albo o utworzenie

E. Cziomer, L. W. Zyblikiewicz, Zarys..., s. 255-256.

K. Kubiak, Wojny, konflikty zbrojne i punkty zapalne na świecie, Wyd. TRIO, Warszawa 2007.

Cyt. za: J. Kukułka, Zaspokajanie potrzeb i rozwiązywanie konfliktów w stosunkach międzynarodowych,

[w:] Stosunki międzynarodowe. Geneza, struktura, dynamika, red. E. Haliżak, R. Kuźniar, Wyd. Uniwersytetu
Warszawskiego, Warszawa 2006, s. 263.

Kryzysy i konflikty międzynarodowe w wymiarze regionalnym. Rozważania teoretyczne

rządu, albo o kontrolę terytorium określonego państwa. Wojna domowa może
mieć charakter totalny bądź ograniczony. We współczesnym świecie, głównie
na kontynencie afrykańskim, mamy do czynienia z wojnami domowymi. Ich
liczba jest znacznie większa i wciąż wzrasta w porównaniu z wojnami o charak-
terze międzypaństwowym.

Z kolei z wojną asymetryczną mamy do czynienia wówczas, gdy strony dys-

ponują nierównymi siłami. Słabsza strona stara się zneutralizować siły swoje-
go przeciwnika, w tym jego wyższy poziom zaawansowania technologicznego,
przez wykorzystanie jego słabości. Asymetria ta może się wyrażać na przykład
w prowadzeniu wojny partyzanckiej przeciwko silniejszemu wrogowi. Przykła-
dem wojen asymetrycznych są również ataki terrorystyczne

W ujęciu prawa międzynarodowego wojna jest stosunkiem między pań-

stwami, a jej rozpoczęcie związane jest z przejściem od stanu pokoju do stanu
wojny, który zazwyczaj związany jest z prowadzeniem walki zbrojnej między
państwami. Bardzo często używa się zamiennie słów „wojna”, „konflikt zbroj-
ny”. Należy jednak pamiętać, że pojęcie konfliktu międzynarodowego w prawie
międzynarodowym publicznym jest szersze od pojęcia wojny. Wiąże się ono
z wszelkimi przejawami walki zbrojnej, czyli poza klasycznymi regularnymi
wojnami o charakterze międzypaństwowym również interwencją zbrojną, star-
ciami granicznymi, wojnami domowymi, powstaniami itp. Stronami konfliktu
zbrojnego mogą być państwa, narody, organizacje międzynarodowe, ugrupo-
wania wewnątrzpaństwowe

W tym miejscu należy wspomnieć również o najczęściej spotykanym kry-

terium klasyfikacji konfliktów zbrojnych. Niewątpliwie istotne jest kryterium
sprawiedliwości, według którego wojna sprawiedliwa (bellum iustum) to taka,
która została bezwzględnie wypowiedziana i taka, która nie miała charakteru
zaborczego, a więc narodowa bądź narodowowyzwoleńcza. Natomiast wojna
niesprawiedliwa (bellum iniustum) to taka, która została bezzasadnie wywoła-
na. Zazwyczaj przyświecają jej cele agresywne i zaborcze. Jest to kryterium dość
subiektywne, ponieważ strony starają się w każdej sytuacji uargumentować ko-
rzystne dla siebie okoliczności prawa do ataku lub obrony.

Biorąc pod uwagę kryterium wglądu na podmioty uczestniczące, wyróżnia-

my konflikty międzypaństwowe, czyli międzynarodowe, w których partycypują
państwa oraz konflikty niepaństwowe, gdzie walczą przeciwko sobie polityczne
ugrupowania wewnątrzpaństwowe.

Kolejne kryterium to sposób prowadzenia wojny, według którego możemy

je podzielić na lądowe, morskie i powietrzne. Uwzględniając stosowane środ-
ki, wyróżniamy między innymi wojnę chemiczną, biologiczną, atomową. Pod
względem prawnym konflikty zbrojne dzielimy na legalne, czyli takie, które

Por. K. Mingst, Podstawy stosunków międzynarodowych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006,

s. 220.

K. Pawłowski, Spory i konflikty międzynarodowe, [w:] Międzynarodowe stosunki polityczne, red. M. Pietraś,

Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2006, s. 351.

100

Katarzyna Piskrzyńska

mają prawne uzasadnienie oraz nielegalne, zabronione przez prawo międzyna-
rodowe

Wart odnotowania jest również fakt, że na przestrzeni lat funkcjonowały

rozmaite koncepcje na temat przyczyn i celów wojny. Nie zawsze jednak zało-
żenia i poglądy badaczy odzwierciedlały rzeczywistość.

Pierwszą, najstarszą grupę poglądów na temat wojny prezentowali filozo-

fowie i teologowie. Wśród nich można między innymi wyróżnić: św. Augu-
styna, Lutra, Spinozę, Hobbesa. Uważali oni, że główna przyczyna wojen tkwi
w ułomnościach natury ludzkiej, we wrodzonym instynkcie walki. W związku
z tym, żeby dążyć do wyeliminowania źródeł wojen, jednostka musi perma-
nentnie się doskonalić i eliminować agresywne zachowania.

Drugą grupę poglądów tworzyli zwolennicy neodarwinizmu i teorii faszy-

stowskich. Dla tej grupy wojna była naturalną konsekwencją zastępowania
jednostek słabszych przez silniejsze, zjawiskiem nieuchronnym, czynnikiem
dyscyplinowania narodów i państw. Przedstawicielem tego poglądu był m.in.
Nietzsche.

Na trzecią grupę składały się poglądy upatrujące źródła wojen w systemie

międzynarodowym. Przedstawiciele tego poglądu w osobach m.in. R. Arona
czy V. Dyke’a przyczyn wojen doszukują się w zasadzie suwerenności, do któ-
rej mają prawo państwa. Uważali oni, że gdyby można było wyeliminować tę
zasadę na rzecz utworzenia światowego państwa, to wówczas wojny zostałyby
wyeliminowane.

Ostatnią, czwartą grupę tworzyły poglądy marksistowskie. Zwolennicy tej

grupy źródeł wojen doszukiwali się w stosunkach społecznych i ekonomicz-
nych, a przede wszystkim w wyzysku i uzależnieniu człowieka przez człowieka
oraz narodu przez naród. Dlatego też należy pozbyć się tych niepożądanych
zjawisk, żeby w ten sposób przygotować grunt dla zaistnienia pokoju

Według prognoz Francoise’a Heisbourga w najbliższych 25 latach mogą po-

jawić się wojny w następujących kategoriach:

wojny podejmowane przez złośliwe zachodnie dyktatury,

wojny sukcesyjne, prowadzone o władzę w obrębie rozpadających się

państw,
wojny „rozrywające”, gdzie zostaną wykorzystane takie środki jak terror,

destrukcja systemów finansowych itp.,
wojny klasyczne, w których wykorzystywane będą metody XXI wieku,

wojny – interwencje zbrojne

Reasumując tę część rozważań, należy stwierdzić, że traktując opisywane za-

gadnienia osobno, konflikt będzie oznaczał wejście sporu w ostrzejszą fazę. Ma
to miejsce wówczas, gdy następuje eskalacja żądań, nasilanie się gróźb łącznie

Szerzej zob. Z. Cesarz, Konflikty zbrojne jako problem międzynarodowy, [w:] Problemy polityczne współcze-

snego świata, red. Z. Cesarz, E. Stadtmuller, Wrocław 1996, s. 78.

J. Kukułka, Międzynarodowe stosunki polityczne, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1984,

s. 243.

Cyt. za: B. Balcerowicz, Teorie, koncepcje wojny ( i pokoju) po zimnej wojnie, [w:] Porządek międzynarodo-

wy u progu XXI wieku, red. R. Kuźniar, Wyd. Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2005, s. 481.

101

Kryzysy i konflikty międzynarodowe w wymiarze regionalnym. Rozważania teoretyczne

z niejednokrotnym zastosowaniem sankcji ekonomicznych, blokad czy inter-
wencji militarnej. Klasycznym przykładem opisywanego zjawiska jest kryzys
berliński 1958–1961. Dalsze nasilenie napięć między zwaśnionymi stronami
powoduje, że podejmują one konkretne działania mające na celu przygotowa-
nie do wojny. Jako przykład tego typu zachowań może posłużyć konflikt ku-
bański z 1962 roku, który niemal doprowadził do wybuchu wojny światowej.

Ostatnim stadium konfliktu jest wojna, która stanowi siłową formę rozwią-

zania konfliktu przy zastosowaniu regularnych oddziałów wojskowych

Wnioski

Podsumowując podejmowane zagadnienia, należy stwierdzić, że utrzyma-

nie stabilności w integrującej się Europie jest procesem niezwykle trudnym,
wymagającym od członków społeczności międzynarodowej współdziałania
oraz zaangażowania. Transnarodowa Europa jest wspólnotą państw, regionów
i obywateli.

Konflikty wewnętrzne i międzynarodowe są przejawem sprzeczności inte-

resów występujących między państwami, dowodem niemożności, a nawet jak
twierdzi T. Łoś-Nowak, niechęcią sięgania po rozwiązania polubowne

. Są to

zarówno interesy egzystencjalne, koegzystencjalne, jak i funkcjonalne. Konflik-
ty, spory, wojny to zjawiska, które od zawsze służyły ludzkości w jej rozwoju.
Nie da się ich wykorzenić z dnia na dzień, ponieważ państwa są zbyt zróżnico-
wane i niejednokrotnie posiadają różne koncepcje na temat określonego zja-
wiska. Obok demokracji (skonsolidowanych czyli liberalnych i nieskonsolido-
wanych, elektoralnych) istnieją i funkcjonują w świecie państwa „szarej” strefy
politycznej, a także kraje autorytarne. Uwarunkowania ustrojowe w percepcji
sytuacji światowej i regionalnej przez elity i społeczeństwa są bardo silne. Pro-
blemy w ramach procesu eksternalizacji „wylewają” się poza granice państwo-
we w różnym stopniu, powodując zagrożenie pokoju w całych regionach. Na-
leży jednak podejmować próby w celu eliminowania źródła ich występowania.
Poza tym we współczesnych stosunkach międzynarodowych ważne jest, aby
nie uciekać się do rozwiązań siłowych, a raczej rozwiązywać problemy środ-
kami pokojowymi. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że do dyplomatycznych
sposobów rozwiązywania sporów międzynarodowych zaliczamy: negocjacje,
mediacje, dobre usługi, komisje badań oraz koncyliacje. Oprócz wspomnia-
nych, występują również sposoby sądownicze w postaci arbitrażu międzynaro-
dowego (rozjemstwa) czy też sądownictwa stałego

. Tak więc państwa, zanim

podejmą rozwiązania siłowe, powinny wykorzystać wszelkie dostępne metody
pokojowego rozwiązywania kwestii spornych. Dyplomacja to tylko część pro-

Szerzej o tych zagadnieniach zob. R. Zenderowski, Stosunki międzynarodowe, Vademecum, Wyd. Atla 2,

Wrocław 2006 s. 479-480.

T. Łoś-Nowak, Podstawowe problemy współczesnych stosunków międzynarodowych, [w:] Współczesne sto-

sunki międzynarodowe, red. T. Łoś-Nowak, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1995.

Szerzej zob. R. Zenderowski, Stosunki międzynarodowe..., op. cit., s. 488 i nast.

102

Katarzyna Piskrzyńska

cesu pokojowego, który jest szerokim zjawiskiem psychologiczno-politycznym,
służącym przełamywaniu „murów” uprzedzeń i nienawiści. Po zaniku zimnej
wojny i idei internacjonalistycznych związanych z komunizmem pojawiły się
różne warianty ruchów nacjonalistycznych i związanych z nimi ideologii. Na-
kładają się często na nie ambicje polityków oraz ich intrygi.

Mogłoby się wydawać, że po zakończeniu rywalizacji zimnowojennej mię-

dzy dwoma znaczącymi mocarstwami USA i ZSRR na świecie zapanuje spokój.
Tymczasem okazało się, że konflikty dalej występują, z tym że punkt ciężko-
ści został przesunięty w peryferyjne regiony świata

. Tym niemniej konflikty

groźne dla pokoju regionalnego występują także w Europie.

Taka sytuacja może sugerować jednocześnie, że wojna nadal stanowi jedną

ze skutecznych metod prowadzenia polityki zagranicznej w stosunkach między-
narodowych. Zwolennicy teorii liberalnej, której przedstawicielem jest między
innymi Schumpeter, uważają, że wojna była „rakiem na ciele polityki”, a także
dolegliwością, którą człowiek mógł uleczyć. Jednym ze skutecznych sposobów
jej uleczenia jest demokracja, gdyż demokratyczne procesy i instytucje mogą
przełamać potęgę rządzących elit i ograniczyć ich tendencje do stosowania
przemocy. Drugi sposób to wolny handel i wymiana handlowa, które mogą
przezwyciężyć sztuczne granice między jednostkami i zjednoczyć je w społe-
czeństwo

. Można też wojny połączyć ze zjawiskiem przemocy indywidual-

nej, a zwłaszcza strukturalnej (z ubóstwem, represjami, alienacją), jak czynią
to przedstawiciele kierunku peace research. Badanie istoty wojen, ich struktury,
przebiegu, rytmiczności sugerują polemologowie.

Konkludując, należy stwierdzić, że to na państwach, jako suwerennych jed-

nostkach geopolitycznych i głównych podmiotach stosunków międzynarodo-
wych, ciąży obowiązek prowadzenia takiej polityki, która niwelowałaby niebez-
pieczeństwo powstawania konfliktów.

Summary

International conflicts and crises in regional dimensionsion. Theoretical
deliberations

The author of the present work attempts to explain the difference between the notions

of strife, conflict and war, as all of them are similar, but not synonymous. Nowadays interna-
tional conflicts and crises are considered to be a crucial problem which people in the modern
world have to face.

Szerzej zob. K.N. Waltz, Structural Realism After Cold War, „International Security” 2000, Vol. 25, No.1,

s. 5-41.

Zob S. Burchill, R. Devetak, A. Linklater, M. Paterson, Ch. Reus-Smit, J. True, Teorie stosunków międzyna-

rodowych, Ksiązka i Wiedza, Warszawa 2006, s. 51.

103

Kryzysy i konflikty międzynarodowe w wymiarze regionalnym. Rozważania teoretyczne

After the cold war between the USA and the Soviet Union finished, the situation in the

world was believed to remain rather stable. However, it turned out that there were many tro-
uble spots in different parts of the world. While integrating Europe is constantly facing the
problem of keeping the peace in the regions remaining in conflict. Various international orga-
nizations which take an important part in the process of establishing peace in the world, and
especially United Nations Organization, oblige the countries involved to solve the conflicts
peecefully, using appropriate means and solutions.

Moreover, the countries are obliged to preserve harmonions relations with all the other

members of the international community and to develop such strategies in their foreign poli-
cy so as to prevent future conflicts.

Key words:

strife, conflict international, war

Literatura

L. Antonowicz

, Podręcznik prawa międzynarodowego, Wyd. Prawnicze Le-

xis Nexis, Warszawa 2006.

A. Antoszewski. R. Herburt (red.),

Leksykon politologii, Atla 2, Wrocław

2000.

B. Balcerowicz,

Teorie, koncepcje wojny (i pokoju) po zimnej wojnie,

[w:] Porządek międzynarodowy u progu XXI wieku, red. R. Kuźniar, Wyd.
Uniwersytetu Warszawskiego 2005.

S. Burchill, R. Devetak, A. Linklater, M. Paterson, CH. Reus-Smit, J. True,

Teorie stosunków międzynarodowych, Książka i Wiedza, Warszawa 2006.

Z. Cesarz,

Konflikty zbrojne jako problem międzynarodowy, [w:] Problemy

polityczne współczesnego świata, red. Z. Cesarz, E. Stadtmuler, Wrocław
1996.

E. Cziomer, L.W. Zyblikiewicz,

Zarys współczesnych stosunków międzynaro-

dowych, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2006.

W. Dobrzycki,

Historia stosunków międzynarodowych, Wyd. Naukowe

SCHOLAR, Warszawa 2003.

K. Kubiak,

Wojny, konflikty zbrojne i punkty zapalne w świecie, Wyd. TRIO,

Warszawa 2007.

J. Kukułka,

Historia współczesnych stosunków międzynarodowych

1945-2000, Wyd. Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2007.

104

Katarzyna Piskrzyńska

J. Kukułka,

10.

Zaspokajanie potrzeb i rozwiązywanie konfliktów w stosunkach

międzynarodowych, [w:] Stosunki międzynarodowe. Geneza, struktura, dy-
namika, red. E. Haliżak, R. Kuźniar, Wyd. Uniwersytetu Warszawskiego,
Warszawa 2006.

J. Kukułka,

11.

Międzynarodowe stosunki polityczne, Państwowe Wydawnictwo

Naukowe, Warszawa 1984.

T. Łoś-Nowak,

12.

Podstawowe problemy współczesnych stosunków międzyna-

rodowych, [w:] Współczesne stosunki międzynarodowe, Wyd. Uniwersytetu
Wrocławskiego, Wrocław 1995.

W. Malendowski,

13.

Spory i konflikty międzynarodowe, [w:] Stosunki między-

narodowe, red. W. Malendowski, Cz. Mojsiewicz, Wyd. Atla 2, Wrocław
2004.

K. Mingst,

14.

Podstawy stosunków międzynarodowych, Wyd. Naukowe PWN,

Warszawa 2006.

K. Nossol,

15.

Mercenaries and Transnational Security Corporations in the Post

Cold War Era, „Civil War”, No.1, 1998.

S. Parzymies,

16.

Stosunki międzynarodowe w Europie 1945-2004, Wyd. Akade-

mickie Dialog, Warszawa 2004.

K. Pawłowski,

17.

Spory i konflikty międzynarodowe, [w:] Międzynarodowe sto-

sunki polityczne, red. M. Pietraś, Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Skłodow-
skiej, Lublin 2006.

A. Roberts,

18.

Intervention Without End, „The World Today”, April 2003.

A. Słaboń,

19.

Konflikt społeczny i negocjacje, Akademia Ekonomiczna w Kra-

kowie, Kraków 1995.

J. Świeca,

20.

Kwestia stabilności systemów demokratycznych a założenia me-

todologiczne polemologii, peace research oraz teorii procesu pokojowego,
[w:] Współczesne systemy demokratyczne, red. J. Świeca, Kielce 2003.

J. Świeca,

21.

Bliskowschodni proces pokojowy, Idee – inicjatywy – dyplomacja,

Wyd. Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 1996.

K.N. Waltz,

22.

Structural Realism After Cold War, „International Security”

2000, Vol. 25, No.1.

R. Zenderowski,

23.

Stosunki międzynarodowe. Vademecum, Wyd. Atla 2, Wro-

cław 2006.

Maria Kocot*

Uwagi o przyczynach interwencjonizmu w obszarze
rolnictwa

Streszczenie

Artykuł jest próbą wyjaśnienia przyczyn interwencjonizmu w polityce rolnej. W tym celu

zostało wskazane kilka kluczowych czynników jako przesłanek konieczności ingerencji władz
w rolnictwo. Został wysnuty wniosek, iż sektor rolny zajmuje specjalną pozycję w gospodarce,
stąd konieczne jest jego wspieranie.

Słowa kluczowe:

interwencjonizm państwowy, protekcjonizm rolny, polityka rolna

Interwencjonizm państwowy to polityka aktywnego oddziaływania pań-

stwa na przebieg procesów gospodarczych. Ingerencja władz najpełniej zazna-
cza się w obszarze rolnym.

Należałoby zadać pytania: Jakie są przyczyny interwencjonizmu władz

w obszarze rolnictwa? Czy jest on zjawiskiem trwałym?

Celem artykułu jest analiza przyczyn ingerencji w rolnictwo. Można wy-

sunąć tezę, iż interwencjonizm rolny z uwagi na specyfikę tego sektora stał się
zjawiskiem trwałym i nie należy oczekiwać, aby go zaprzestano.

Interwencjonizm w rolnictwie, wymagający pełnej lub częściowej izolacji

rynku wewnętrznego od światowego (czyli protekcjonizmu), jest zjawiskiem
często spotykanym w krajach rozwiniętych gospodarczo

. Sposoby oddziały-

wania władz w obszarze rolnictwa przybierają, w zależności od celów i warun-
ków, różne formy, jednak skutki ingerencji władz nie ograniczają się tylko do
ulepszenia warunków jego funkcjonowania, ale też w dużej mierze oddziałują

J. Czapla, W. Guba, Wspólna polityka rolna i jej skutki dla Polski po akcesji do Unii Europejskiej, Sekcja Analiz

Ekonomicznych Polityki Rolnej. Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa, Warszawa 2002, s. 4.

Mgr, asystent w Wyższej Szkole Humanitas w Sosnowcu, doktorantka IV roku studiów doktoranckich na

Akademii Ekonomicznej w Katowicach.

106

Maria Kocot

na wielkość, dynamikę oraz strukturę międzynarodowego handlu artykułami
rolnymi

Amerykański ekonomista J.E. Stiglitz wskazuje na następujące przyczyny

interwencji państwa w rolnictwie: niekompletność i niedoskonałość rynków
związanych z rolnictwem, konieczność i przydatność dostarczania rolnictwu
dóbr o charakterze publicznym, występowanie zjawiska kosztów i efektów ze-
wnętrznych, niedoskonałość informacji oraz problemy dochodowe rolnictwa

Zdaniem teoretyków zachodnich (S. Harris, R. Irwing) o konieczności

interwencji władz w rolnictwie zadecydowało kilka kluczowych czynników.
Punktem wyjścia jest stwierdzenie, iż w większości krajów rozwiniętych po-
ziom wydajności pracy i związany z tym poziom dochodów na jednego zatrud-
nionego w rolnictwie jest niższy niż w innych działach gospodarki

. Składa się

na to kilka przyczyn:

Po pierwsze, dynamika popytu na artykuły rolnicze w krajach roz winiętych jest relatyw-

nie niska; wiąże się to z działaniem prawa Engla. Poza tym tempo wzrostu wydajności pra-
cy w rolnictwie w okre sie powojennym było wyższe niż w innych sektorach gospodarki.
W efekcie, pomimo odpływu ludności do zawodów pozarolniczych, w więk szości krajów
rozwiniętych globalna dynamika produkcji artykułów żywnościowych przewyższała lub
była zbliżona do tempa wzrostu popy tu na te dobra. Ta względna nadprodukcja powodowa-
ła, że ceny pro duktów rolnych rosły wolniej niż innych towarów

Po drugie, niskie ceny i stosunkowo niski poziom dochodów w rolnictwie pobudza

odpływ ludności do zawodów pozarolniczych, co umożliwia i wymusza wzrost wydajności
pracy. Jednakże proces ten wywołuje często problemy społeczne, gdyż mobilność siły robo-
czej zatrudnionej w rolnictwie jest stosunkowo niewielka. Wiąże się to z brakiem odpo-
wiednich kwalifikacji, barierami kulturowymi oraz tzw. przywiązaniem do zawodu rolnika.
Dodatkowym utrudnieniem może być wysokie bezrobocie występujące w całej gospodarce
w okresie re cesji. W rezultacie odpływ siły roboczej dokonuje się zbyt wolno, a poziom wy-
dajności pracy jest nadal niższy w stosunku do reszty gospodarki. Z tego też
powodu średnie dochody na jednego zatrudnionego w rolnictwie są relatywnie
niższe

Najczęściej jednak konieczność interwencjonizmu uzasadnia się zależno-

ścią rolnictwa od praw przyrody. Pomimo znacznego postępu technicznego,
zmienne warunki klimatyczne w dalszym ciągu silnie oddziaływają na wiel-
kość i jakość produkcji artykułów żywnościowych. Efektem tego jest niska ce-
nowa elastyczność podaży (związana z długością cyklu produkcyjnego), któ-
ra w połączeniu z nieelastycznym popytem wywołuje dużą niestabilność cen
artykułów rolnych. To z kolei przyczynia się do znacznych wahań dochodów
rolników. Przy takim ujęciu interwencjonizm powinien zapobiegać tym obiek-

J. Wilkin, Współczesna kwestia agrarna, Warszawa 1986, s. 5-29.

J.E. Stiglitz, Some Theoretical Aspects of Agricultural Policies, ,,The World Bank Research Observer” Vol. 2,

1987, nr 1.

J. Wilkin, Interwencjonizm państwowy w rolnictwie: dlaczego był, jest i będzie, ,,Biuletyn Informacyjny”

2002, nr 9.

J.J. Michałek, Międzynarodowa polityka handlowa w ramach GATT, Wyd. Uniwersytetu Warszawskiego,

Warszawa 1989, s. 72.

Ibidem, s. 72.

107

Uwagi o przyczynach interwencjonalizmu w obszarze rolnictwa

tywnym, negatywnym zjawiskom poprzez zapewnienie stabilnych i godziwych
warunków życia ludności zajmującej się uprawą roli. Wymaga to zazwyczaj izo-
lacji rynku wewnętrznego od zaburzeń cenowych powstających w gospodarce
światowej

Jednak zakres interwencjonizmu w poszczególnych krajach nie wynika wy-

łącznie z rzeczywistego znaczenia przytoczonych tu argumentów ekonomicz-
nych. Jest on również (a może nawet przede wszystkim) zależny od układu sił
w danym społeczeństwie i priorytetów politycznych państwa. W większości
rozwiniętych krajów istnieją nieliczne, ale wpływowe grupy ludzi (zwane cza-
sami „farm lobby” lub „agribusiness complex”), opowiadające się za protek-
cjonizmem rolnym. Ich siła wynika z zamożności lub specyficznej struktury
władzy w danym kraju

. Wpływ polityki na sektor rolniczy jest w wielu krajach

znaczący. Istnieje różnica w sposobie, w jaki traktuje się rolnictwo w krajach
biednych i bogatych. W wielu krajach rozwijających się prowadzi się politykę
opodatkowania rolnictwa i subsydiowania konsumpcji żywności wśród popu-
lacji miejskiej. W krajach uprzemysłowionych można zaobserwować zupełnie
odwrotny schemat: opodatkowuje się populację miejską, by wesprzeć produk-
cję i dochody rolników. W obu jednak przypadkach rządy wykorzystują do re-
gulacji produkcji i handlu subsydia, bariery handlowe i zakupy publiczne

Przeciętna skala protekcjonizmu w przemyśle maleje we wszyst kich krajach,

w miarę jak zwiększa się stosunek kapitału do robocizny. Zatem kraje uprze-
mysłowione o dużych (w stosunku do zasobów siły roboczej) zasobach kapita-
łowych – zarówno kapitale rzeczowym ulokowanym w zakładach przemysło-
wych i wyposażeniu, jak i kapitale ludzkim – są bardziej otwarte na handel od
krajów o dużych zasobach siły roboczej w porównaniu z kapitałem (najczęściej
są to kraje rozwijające się). Jednakowoż kraje uprzemysłowione są zazwyczaj
znacznie bardziej protekcjonistyczne wobec rolnictwa (wspierają produkcję
krajową i zamykają swe rynki na konkurencję z zagranicy). Natomiast biedne
kraje starają się promować import, czy to jawnie, stosując subsydia importowe,
czy też w sposób ukryty, opodatkowując produkcję krajową

K. Anderson podaje próbę wyja śnienia takiego postępowania. W biednym

kraju żywność stanowi znaczną część całkowitej kon sumpcji gospodarstwa do-
mowego, natomiast w bogatym jest to mała część całkowitych wydat ków. Ponad-
to w biednym kraju rolnictwo stanowi główne źródło zatrudnienia, w bogatym
zaś pracuje w nim zazwyczaj nie więcej niż 5% zatrudnionych. W krajach bied-
nych rolnictwo jest także znacznie mniej kapitałochłonne niż w bogatych. Te
uznane fakty mogą w znacznym stop niu wyjaśnić rozmaite obserwowane po-
stawy polityczne. Jeżeli rolnictwo znajduje się pod ochroną w biednym kraju, to

A. Kruger, M. Schaff, A. Valdes, Agricultural Incentives in Developing Countries: Measuring the Effects of

Sectoral and Economy - wide Policies , ,,World Bank Economic Review” 2/1988, s. 255-271.

A. Klawe, Interwencjonizm w rolnictwie a międzynarodowy handel rolny, Państwowe Wydawnictwo Nauko-

we, Warszawa 1981, s. 12-14.

B. Hoekman, M.M. Kostecki, Ekonomia światowego systemu handlu. WTO: Zasady i mechanizmy negocjacji,

wyd. Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2002, s. 201.

D. Rodrik, The Political Economy of Trade Policy, [w:] G. Grossman, K. Rogoff (red.), Handbook of Inter-

national Economics, Amsterdam 1995, s. 34-56.

108

Maria Kocot

wynikający stąd wzrost cen żywności wywiera znaczny wpływ na popyt, na siłę
roboczą (z uwagi na wielkość sektora rolniczego), a zatem i na płace w skali całej
gospodarki (ponieważ siła robocza jest mobilna). Wzrost płac jest w mniejszym
lub większym stopniu kompensowany wzrostem cen żywności, ponieważ żyw-
ność jest ważnym elementem konsumpcji. Jednocześnie wzrost płac wywiera
presję na ceny w sektorze nietowarowym (usługi) oraz ma ujemny wpływ na
przemysł, obniżając jego zyski. Ponieważ korzyści wynikające z protekcjonizmu
przypadające na jednego farmera są niskie, natomiast straty przemysłow ców
wysokie, ci będą skłonni zainwestować swe zasoby, by sprzeciwić się polityce
wspierania rolnictwa. Udzielanie wsparcia dla produkcji rolnej w biednym kra-
ju może więc nie mieć sensu politycznego. Twierdzenie odwrotne jest słuszne
w odniesieniu do krajów bogatych, w których wspieranie rolnictwa ma znacz-
nie mniejszy wpływ na płace (jako że sektor jest niewielki), na ceny w obszarze
pozatowarowym i na zyski przemysłowe

Model symulacyjny uwzględniający podstawowe różnice między krajami

biednymi a bogatymi wykazuje, że 10-procentowy wzrost względnych cen na
produkty przetworzone w biednym kraju (czyli podatek nałożony na rolnic-
two) obniży dochody farmerów o zaledwie 2%, natomiast zwiększy dochody
przemysłowców aż o 45%. Z kolei 10-procentowy podatek dla przemysłu w bo-
gatym kraju (czyli polityka wspierania rolnictwa) zwiększy dochody farmerów
o ponad 20%, natomiast dochody przemysłowców zredukuje tylko o 3%. Te
różnice kosztów i korzyści dla rozmaitych grup społecznych – wraz z różnica-
mi liczebności tych grup – po zwalają wyjaśnić, dlaczego rolnicy w bogatych
krajach są skłonni inwestować znaczne zasoby w uzyskanie i utrzymanie pro-
tekcjonizmu oraz dlaczego przemysłowcy i ludność miejska w krajach rozwija-
jących się mogą odnosić korzyści kosztem rolników

D. Fitchett wśród przesłanek interwencji w rolnictwo wymienia stabilizację

i zwiększenie dochodów z rolnictwa, gwarancję bezpieczeństwa żywnościo-
wego, poprawę bilansu płatniczego, wsparcie sektorów innej gospodarki oraz
wzrost produkcji rolnej

. Wśród argumentów uzasadniających interwencjo-

nizm i protekcjonizm rolny wymienia się również politykę ,,państwa dobro-
bytu”, zmierzającą do zmniejszenia dysproporcji w warunkach materialnych
społeczeństwa. W myśl jej założeń, wszyscy zatrudnieni w pozostałych gałę-
ziach gospodarki powinni ponosić koszty interwencjonizmu, wywołującego
wzrost krajowych cen artykułów rolnych i podnoszącego przez to stosunkowo
niskie dochody rolników. Polityka taka była powszechnie stosowana w latach
sześćdziesiątych. Wysokie tempo wzrostu gospodarczego, niski poziom bez-
robocia i inflacji skłaniały rządy wielu państw rozwiniętych do ochrony krajo-
wego rynku rolnego. Było to łatwe, gdyż odsetek ludności zawodowo czynnej
w rolnictwie nie przekraczał zazwyczaj kilkunastu procent, a udział wydatków

K. Anderson, H. Norheim, History, Geography and Regional Integration, [w:] K. Andreson, R. Blackhurst

(red.), Regional Integration and the Global Trading System, Harvester-Wheatsheaf, London 1993, s. 16-21.

B. Hoekman, M.M. Kostecki, op. cit., s. 200.

D. Fitchett, Agriculture, [w:] J.M. Finger, A. Olechowski (red.), The Uruguay Round: a Handbook on the

Multilateral Trade Negotiations, The World Bank, Washington 1987, s. 22-67.

109

Uwagi o przyczynach interwencjonalizmu w obszarze rolnictwa

na żywność stale malał. W rezultacie koszty finansowania interwencjonizmu
agrarnego były relatywnie niewielkie i nie przekraczały z reguły kilku procent
całości dochodu narodowego

Przedstawione argumenty ekonomiczne i polityczne mają służyć do wykaza-

nia specjalnej pozycji rolnictwa w gospodarce krajów rozwiniętych i stanowią
uzasadnienie dla interwencjonizmu i protekcjonizmu agrarnego, stosowanego
w polityce rolnej

Summary

The article is the test of explanation the causes of interventionism in agricultural policy.

Several key factors in this aim was indicated, as premises of necessity of interference powers
in agriculture. Conclusion was surmised that agricultural sector occupies special position in
economy, so his support is necessary.

Key words:

state interventionism, agricultural protectionism, agricultural policy

Literatura

K. Anderson, H. Norheim,

History, Geography and Regional Integration,

[w:] K. Andreson, R. Blackhurst (red.), Regional Integration and the Global
Trading System, Harvester-Wheatsheaf, London 1993.

J. Czapla, W. Guba,

Wspólna polityka rolna i jej skutki dla Polski po akcesji

do Unii Europejskiej. Sekcja Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej, Fundacja
Programów Pomocy dla Rolnictwa, Warszawa 2002.

D. Fitchett,

Agriculture, [w:] J.M. Finger, A. Olechowski (red.), The Urugu-

ay Round: a Handbook on the Multilateral Trade Negotiations, The World
Bank, Washington 1987.

A. Klawe,

Interwencjonizm w rolnictwie a międzynarodowy handel rolny,

Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981.

A. Kruger, M. Schaff, A. Valdes,

Agricultural Incentives in Developing Coun-

tries: Measuring the Effects of Sectoral and Economy-wide Policies, ,,World
Bank Economic Review”1988, nr 2.

J.J. Michałek, op. cit., s. 74.

Państwa najczęściej kojarzone z ochroną rolnictwa to Francja (25% produkcji rolnej), Irlandia, Belgia

i Hiszpania. Istnieje także około 130 zorganizowanych grup nacisku w sektorze rolnictwa w całej Europie.
Źródło: www.europarl.europa.eu

110

Maria Kocot

J.J. Michałek,

Międzynarodowa polityka handlowa w ramach GATT, Wyd.

Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1989.

D. Rodrik,

The Political Economy of Trade Policy, [w:] G. Grossman, K. Rog-

off (red.), Handbook of International Economics, Amsterdam 1995.

J.E. Stiglitz,

Some Theoretical Aspects of Agricultural Policies, ,,The World

Bank Research Observer” 1987, Vol. 2, nr 1.

J. Wilkin,

Interwencjonizm państwowy w rolnictwie: dlaczego był, jest i bę-

dzie, ,,Biuletyn Informacyjny” 2002, nr 9.

J. Wilkin,

10.

Współczesna kwestia agrarna, Warszawa 1986.

www.europarl.europa.eu

11.

III

Światowe środowisko

regionu europejskiego

Maria Kocot*

Działalność WTO na rzecz liberalizacji handlu
światowego

Streszczenie

Artykuł porusza problem działalności WTO na rzecz liberalizacji handlu światowego.

W tym celu przedstawiono procedurę rozstrzygania sporów na arenie WTO wraz z przykłada-
mi. W dalszej części snuto rozważania nad przyczynami sporów handlowych między krajami.
Końcowa część artykułu poświęcona została ocenie działalności WTO.

Słowa kluczowe:

liberalizacja handlu światowego, WTO (Światowa Organizacja Handlu), spory handlowe,
Runda Urugwajska

Wstęp

Światowa Organizacja Handlu (WTO) ma na celu podejmowanie działań

zmierzających do liberalizacji handlu międzynarodowego poprzez obniżenie ceł
i znoszenie innych przeszkód handlowych oraz ułatwienie wolnego dostępu do
rynku poszczególnych krajów.za zadanie zajmować się kwestiami oparcia han-
dlu międzynarodowego na czytelnych podstawach prawnych i postępującej libe-
ralizacji jako postulat stabilizacji ekonomii światowej.

Czy na przestrzeni lat GATT (Układ Ogólny w Sprawie Taryf Celnych i Han-

dlu), a potem WTO spełniły swoją rolę? Jakie są przyczyny sporów handlowych
między państwami i jak wygląda procedura ich rozstrzygania?

Celem artykułu jest analiza przyczyn sporów handlowych między państwa-

mi i rola WTO w ich rozwiązywaniu. Można wysunąć tezę, iż WTO wymaga
poważnej reformy mającej na celu zwiększenie jej przejrzystości w procedurze
rozstrzygania sporów.

Mgr, asystent w Wyższej Szkole Humanitas w Sosnowcu, doktorantka IV roku studiów doktoranckich na

Akademii Ekonomicznej w Katowicach.

114

Maria Kocot

Runda Urugwajska i powstanie WTO

Runda Urugwajska międzynarodowych rozmów handlowych, zakończona

w 1994 r. po ośmiu latach złożonych i czasami zawziętych negocjacji, stała się
kamieniem milowym w historii systemu handlu. Rozszerzono system reguł wie-
lostronnych na prawa własności intelektualnej i usługi, i na podstawie zasa-
dy ogólnego zobowiązania wszystkie kraje, pragnące stać się członkami WTO,
zmuszono do przyjęcia różnorodnych rygorów w wielu dziedzinach – od wyce-
ny celnej, aż po subsydia – opra cowanych podczas Rundy Tokijskiej przeważ-
nie przez kraje uprzemysłowione. Rundę Urugwajską powszechnie postrzegano
jako ważny krok naprzód w umacnianiu systemu

WTO, która powstała w trakcie tej rundy, jest wielostronną organizacją międzyna-

rodową, która wywiera ważny wpływ na kształtowanie się międzynarodowych stosun-
ków gospodarczych. W pierwszych latach dzia łalności skoncentrowała się na nadzoro-
waniu zobowiązań liberalizacyjnych w han dlu, przyjętych w trakcie negocjacji Rundy
Urugwajskiej. Nadzorowanie realizacji zobowią zań sprowadzało się do egzekwowania
obowiązków notyfikacyjnych, ustanowionych w różnych porozumieniach i pod-
dawania ich przeglądom

Przyczyny sporów handlowych między krajami

Kwestią godną zastanowienia jest pytanie: Co powoduje, że kraje rozwijające

się i najsłabiej rozwinięte nie potrafią się wspólnie porozumieć i zająć się, po
pierwsze – likwidacją barier pomiędzy nimi samymi, po drugie – wywarciem
nacisku na – korzystną przecież dla nich – ogólnoświatową liberalizację handlu.

Wymienić należy kilka przyczyn. Po pierwsze, ponad 50 lat po utworze-

niu GATT, Klauzula Najwyższego Uprzywilejowania (MFN – Most Favoured
Nation), która zwykle oznaczała bardzo dobre relacje polityczne i ekonomicz-
ne pomiędzy dwoma państwami, nie jest już zasadą, jest raczej wyjątkiem

Należałoby w tej chwili mówić raczej o Klauzuli Najmniejszego Uprzywilejo-
wania (LFN – Least Favoured Nation), której szczególnie używa w swojej po-
lityce wobec innych państw Unia Europejska

. Po drugie, w ostatnim czasie,

pomimo kolejnych rund negocjacyjnych nad liberalizacją światowego handlu,
odnotowano dramatyczny rozwój ilości Preferencyjnych Porozumień Handlo-
wych (PTA – Preferential Trade Aggrements). Do końca 2004 roku notyfikowa-
nych było 300 PTA, z czego 176 notyfikowano po styczniu 1995 roku, a więc po
utworzeniu WTO. Do PTA trzeba dołożyć jeszcze Specjalny System Preferen-

T. Hertel, W. Martin, Liberalizing Agriculture and Manufactures in a Millennium Round: Implications for

Developing Countries, ,,The World Economy” 23/2000.

E. Latoszek, M. Proczek, Organizacje międzynarodowe we współczesnym świecie, Dom Wydawniczy ELIP-

SA, Warszawa 2006, s. 174.

P.D. Sutherland (ed.), The Future of the WTO. Addressing institutional challenges in the new millennium.

World Trade Organization, Geneva 2004, s. 22-51.

A. Panagariya, EU Preferential Trade Policies and Developing Countries, ,,The World Economy”, vol. 25

(10), November 2002.

115

Działalność WTO na rzecz liberalizacji handlu światowego

cji (S&D – Special & Differential Treatment), którego konsekwencje jego po-
wszechnego używania są ogromne dla całego światowego handlu i perspektyw
dalszych multilateralnych porozumień handlowych

. Pierwotnie odbiorcami

tego systemu miały być kraje rozwijające się, a kraje rozwinięte miały nadawać
S&D niejako w szlachetnych celach rozwojowych. W rzeczywistości często kraj
„obdarowany” specjalnym systemem preferencji musiał w ramach wzajemno-
ści być związany obligacjami, które miały niewiele wspólnego z handlem. Jak
pokazują różne empiryczne studia, S&D nie przyniosły korzyści krajom rozwi-
jającym się lub przyniosły jedynie w bardzo ograniczonym zakresie

Głównym osiągnięciem IV Konferencji Ministerialnej, która odbyła się w Doha

w Kata rze w dniach 9-13 listopada 2001 r., było ustalenie dotyczące podjęcia nowej
rundy roz mów o liberalizacji wymiany międzynarodowej. Nowa runda miała
trwać 4 lata i zakończyć się do początku 2005 r. Nazwano ją Rundą Rozwoju (Develop-
ment Round), ponieważ rokowania miały wyraźnie uwzględniać potrzeby i interesy kra-
jów rozwijających się we wszystkich negocjowanych obszarach i doprowa dzić do istot-
nych dla nich ułatwień handlowych. Największe ustępstwa miały być poczy nione dla
krajów najbiedniejszych, by pomóc w przezwyciężeniu ich ubóstwa. Prace nowej run-
dy obejmują 21 kwestii dotyczących redukcji barier w handlu oraz bar dziej precyzyjnego
ustalenia reguł obowiązujących w międzynarodowych stosunkach gospo darczych. Naj-
ważniejsze obszary rokowań nowej rundy to: implementacja porozumień WTO;
rolnictwo (dostęp do rynku, wsparcie wewnętrzne, subsydia eksportowe), handel
usługami, m.in. informatycznymi, finansowymi, telekomunikacyjnymi, trans portu
morskiego; dostęp do rynku towarów nierolnych; ochrona prawa własności intelek-
tualnej (TRIPS); związek między handlem a inwestycjami; związek między handlem
a polityką konkurencji; związek między handlem a standardami pracy; przejrzystość
przepisów o zamówieniach publicznych; ułatwienia w handlu (m.in. tekstyliami, arty-
kułami farmaceutycznymi, obniżanie kosz tów transakcyjnych); reguły WTO; roz-
strzyganie sporów oraz handel a środowisko i ochrona zdrowia

Kraje bogate obiecały koncesje w obszarach, które są kluczowe dla państw

rozwijających się, jak np. rolnictwo i tekstylia. Konsekwencje dojścia do po-
rozumienia w takich obszarach byłyby znaczące. Według szacunków Banku
Światowego, redukcja barier handlowych, zgodnie z założeniami agendy Doha,
zwiększyłaby globalny dochód – w zależności od skali redukcji – od 290 mld $
do 520 mld $. Ponad połowa tych korzyści trafiłaby do krajów biednych, a przed
2015 rokiem 144 mln ludzi wyszłoby dzięki temu ze sfery ubóstwa

. Tymcza-

sem już samo rozpoczęcie Rundy z Doha pokazało ogromną skalę problemów,
przed jaką stanie WTO. Można wymienić kilka podstawowych:

a) bardzo szeroka ilość spraw dotyczących nie tylko handlu, ale przede

wszystkim procesu globalizacji i warunków działania globalnych rynków.

www.wto.org.

R. Lawrence, Crimes and Punishments? An analysis of retaliation under the WTO, Harvard John F. Kenne-

dy School of Government, Cambridge MA 2003, s. 53-122.

E. Latoszek, M. Proczek, op. cit., s. 176.

J. Francois, H. van Meijl, F. van Tongeren, Economic Implications of Trade Liberalization Under the Doha

Round. Netherlands, Ministry of Foreign Affairs, Amsterdam 2003, s. 36-56.

116

Maria Kocot

W pakiecie negocjacyjnym zawarto również tzw. „Sprawy Singapurskie”: inwe-
stycje, politykę konkurencji, udogodnienia handlowe, przejrzystość w docho-
dzeniach rządowych;

b) sprawy objęte Rundą z Doha wymagały znacznie większych dostosowań

na rynkach krajowych niż do tej pory. Dotyczyły poza tym dziedzin – do tej
pory – wysokoprotekcyjnych i trudnych do negocjacji z punktu widzenia eko-
nomii politycznej;

c) kompleksowość spraw powodowała strukturalną zmianę w prowadzenia

negocjacji. O ile na forum GATT można było rozmawiać na zasadzie case by
case – co znacznie wszystko ułatwiało – o tyle podczas Rundy z Doha metoda
ta wyraźnie zawodziła

;

d) nastąpiło wyraźne – w porównaniu do poprzednich rund negocjacyjnych

– przesunięcie w rozkładzie sił pomiędzy krajami rozwiniętymi a rozwijający-
mi się na korzyść tych ostatnich. Proces formowania koalicji, bardzo zróżni-
cowanych, przybrał rozmiary nieznane wcześniej podczas negocjacji GATT.
Ogromna większość krajów rozwijających się nie może się też pochwalić do-
świadczeniem w tego typu negocjacjach, gdyż w czasie istnienia GATT korzy-
stały z ogólnie przyjętych porozumień, same jednak nie czyniąc koncesji

;

e) Unia Europejska i Stany Zjednoczone mają bardzo wąskie pole kompro-

misu. Ich stanowisko w kwestiach rolnych jest w chwili obecnej praktycznie
nienegocjowalne, można mówić tylko o pewnym relatywnym zmniejszeniu
wsparcia rolnictwa, nie zaś o dalej idącej reformie. Niewiele mają do zaofero-
wania również, jeśli chodzi o dostęp do ich rynków, co jest skutkiem – wymie-
nionych wcześniej – PTA oraz S&D, a jeżeli już, to negocjacje mogą się toczyć
w obszarach bardzo trudnych politycznie do ustąpienia (np. tekstylia). Co wię-
cej, PTA oraz S&D komplikują na tyle negocjacje w obszarze wsparcia rynków
rolnych i w taki sposób różnicują potencjalną jednolitą koalicję krajów rozwi-
jających się, że właściwie należałoby raczej mówić o preferencyjnym obniżeniu
stawek, a nie całkowitym cięciu wsparcia rolnego, co jest oczywiście oderwane
od rzeczywistości

;

f) pojawienie się – pod wpływem krajów rozwijających się – znacznego na-

cisku na tzw. „uczciwy handel”. Jest to sprawa, która zawsze miała swoje miejsce
w negocjacjach i wielokrotnie jest poruszana w „acquis” GATT/WTO. Jednak
zmiana układu sił pomiędzy krajami rozwiniętymi a rozwijającymi się przy-
niosła również konsekwencje w zideologizowaniu pojęcia „uczciwego handlu”.
Było ono wykorzystane przez biedne kraje do partykularnych celów geopoli-
tycznych, niewiele mając wspólnego z negocjacjami handlowymi. Podczas nie-
udanego szczytu ministerialnego w Cancun część krajów biednych od początku
przyjęła postawę sugerującą raczej negocjacje nad wielkością pomocy rozwojo-
wej, a nie negocjacje nad liberalizacją światowego handlu. Próbowała też moż-
liwie szybko storpedować negocjacje nad „Kwestiami Singapurskimi”, włącz-

R.E. Baldwin, Failure of the WTO Ministerial Conference at Cancun: Reasons and Remedies, University of

Wisconsin - Madison 2003, s. 23-32.

J.J. Schott, Revieving the Doha Round. Institute for International Economics, Washington 2003, s. 6-21.

J. Bhagwati, R. Baldwin, Why Doha is Inescapable, Colombia University, New York 2004, s. 19-58.

117

Działalność WTO na rzecz liberalizacji handlu światowego

nie, z jak najbardziej słusznymi – z obiektywnego punktu widzenia – sprawami
przejrzystości w dochodzeniach rządowych. Kraje rozwinięte z kolei również
zmieniły podejście – w stosunku do negocjacji na forum GATT – w stosun-
ku do „uczciwego handlu”. Obecnie oznacza on dla nich obwarowanie wszel-
kich umów handlowych dodatkowymi niehandlowymi wymaganiami, które ze
względu na różnice w poziomie rozwoju są praktycznie nie do spełnienia dla
krajów biednych, przykładowo – przestrzeganie standardów Międzynarodowej
Organizacji Pracy czy też trudnych do wypełnienia standardów ochrony śro-
dowiska

Runda negocjacyjna z Doha wytyczyła więc zupełnie nowe horyzonty mul-

tilateralnych negocjacji handlowych. Z tego m.in. względu jest to najtrudniej-
sza z dotychczasowych rund negocjacyjnych.

Procedura rozstrzygania sporów w ramach WTO

W ramach WTO rozstrzygane są spory handlowe. Ich skuteczne rozstrzyganie jest

zasadniczym elementem sprawnego funkcjonowania systemu handlu. Mechanizm roz-
strzygania sporów w WTO jest szczególną cechą tej instytucji

Procedura rozstrzygania sporów wygląda następująco:
Etap I: Konsultacje i mediacje (art. 4 DSU). Członkowie muszą najpierw

podjąć próby rozwiązania sporu drogą bilateralnych konsultacji. Można sko-
rzystać z dobrych usług pojed nawczych lub mediacji Dyrektora Generalnego
WTO, jest to jednak fakultatywne. Celem etapu konsultacji jest umożliwienie
stronom sporu poznania sytuacji faktycznej i roszczeń prawnych oraz nadzieja
na rozwiązanie sprawy w sposób bilateralny

Etap II: Żądanie powołania panelu. Jeżeli strony nie są w stanie zapewnić

rozstrzygnięcia sporu drogą konsultacji w ciągu 60 dni, można wystąpić o po-
wołanie panelu. DSB powołuje panel, nakreśla zakres jego pełnomocnictw i wy-
znacza skład. Spośród długiej listy potencjalnych uczestników panelu (w całości
nominowanej przez członków WTO) Sekretariat WTO sugeruje stronom sporu
trzech do czterech kandydatów. Strony mają prawo wyrażenia sprzeciwu wobec
zaproponowanych uczestników. Uczestniczący w panelu działają na zasadzie in-
dywidualnych pełnomocnictw, nie muszą podlegać instrukcjom rządowym,
zazwyczaj są członkami delegacji lub emerytowanymi urzędnikami państwowy-
mi, obeznanymi w sprawach handlowych. Mogą ni mi być również pracownicy
akademiccy. Sekretariat WTO zapewnia wsparcie administracyjne i zazwyczaj
przygotowuje dokumentację wstępną, dotyczącą faktycznych aspektów sprawy.

Etap III: Działalność panelu. Praca panelu obejmuje zazwyczaj następujące

fazy: (1) zba danie faktów i dokumentów, (2) spotkanie ze stronami i z zainte-

R.E. Baldwin, op. cit., s. 24-37.

B. Hoekman, K. Saggi, Assesing the case for WTO Disciplines on Investment-related Policies, ,,Journal of

Economic Integration” 2000, nr 15.

D. Palmeter, P.C. Mavroidis, Dispute Settlement in the Word Trade Organization: Practise and Procedure,

Kluwer Law International, The Hague 1999, s. 35-57.

118

Maria Kocot

resowanymi stronami trzecimi, (3) tymczasowy raport — opisowy projekt ra-
portu jest przesyłany stronom, które mogą zażądać ponownego spotkania z pa-
nelem, (4) szkic konkluzji i zaleceń oraz (5) wydanie raportu panelu stronom
i przekazanie do DSB.

Etap IV: Przyjęcie decyzji lub apelacja. DSB musi przyjąć raport w ciągu 60

dni, chyba że nastąpi konsensus co do braku przyjęcia. Strona może odwołać się
od wniosków raportu, jeżeli nie zgadza się z jakimś zagadnieniem prawnym lub
jego interpretacją dokonaną przez panel. Odwołaniami takimi zajmuje się Or-
gan Apelacyjny, składający się z siedmiu uczestników będących szeroką repre-
zentacją członków WTO. Postępowanie odwoławcze nie powinno w zasadzie
trwać dłużej niż 60 dni i musi być zakończone w ciągu 90 dni. Raport Organu
Apelacyjnego jest ostateczny i zostaje przyjęty przez DSB.

Etap V: Wprowadzenie w życie. Jeżeli natychmiastowe zastosowanie się jest

niewykonalne, kraj uznany za winny otrzymuje na to „rozsądny termin” (art.
21.3 DSU). Długość tego okresu może być na żądanie stron określona drogą
wiążącego arbitrażu. Jeżeli pozwany nie podejmie działań w tym okresie, stro-
ny muszą wynegocjować rekompensatę w oczekiwaniu na pełne wprowadzenie
w życie (art. 22.2 DSU). Jeżeli nie można dojść do zgody w tej kwestii, skarżą cy
może zwrócić się do DSB o zezwolenie na wstrzymanie ekwiwalentnych kon-
cesji udzielo nych krajowi uznanemu za winny (czyli podjęcie działań retorsyj-
nych). Takie zezwolenie udzielane jest automatycznie, jako że do jego odmowy
byłby wymagany konsensus. Wielkość środków retorsyjnych określa DSB, za-
zwyczaj zgodnie z zaleceniami pierwotnego panelu. Można wystąpić o arbitraż na
poziomie samego wstrzymania, procedur i zasad retorsji (art. 22.6). Jeżeli pojawią
się rozbieżności co do tego, czy środki zostały przez respondenta zastoso wane
właściwie, można odwołać się do procedur rozstrzygania sporów, (czyli cały
proces zaczyna się od nowa), wykorzystując, jeżeli to możliwe, pierwotny panel
(art. 21.5)

Warto wspomnieć, iż wciąż spory wynikały także ze słabości w klauzulach

DSU. Przypadki, w których wystąpiły różnice przepisów, mogą być ilustracją
słabości związanych z realizacją postanowień, chodzi tu zwłaszcza o nadmierne
poleganie na retorsjach jako instrumencie stosowanym wtedy, gdy strona prze-
grywająca nie może zastosować się do zaleceń panelu ze względu na ogranicze-
nia polityczne

Przykłady sporów rozstrzyganych w ramach WTO

Ciekawym przykładem takich problemów jest ,,sprawa bananów”. W roku 1996

Ekwador, Gwatemala, Honduras, Meksyk oraz Stany Zjednoczone wniosły do
WTO skargę na system importowy obowiązujący w UE, twierdząc, że dyskry-

J. Croome, Reshhaping the World Trading System. A History of the Uruguay Round, Kluwer Law Internatio-

nal, The Hague 1999, s. 43-64.

B. Hoekman, M.M. Kostecki, Ekonomia światowego systemu handlu. WTO: Zasady i mechanizmy negocja-

cji, wyd. Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 2002, s. 85.

119

Działalność WTO na rzecz liberalizacji handlu światowego

minuje on ich producentów i firmy handlujące bananami. Celem ataku były
nie tyle same preferencje taryfowe przyznane krajom ACP – dla których UE
uzyskała w WTO zwolnienie (waiver) – lecz rozdział kontyngentów. Raport
panelu WTO, opublikowany w czerwcu 1997 r., uznał system importu bana-
nów stosowany przez UE jako naruszający obowiązujące w WTO reguły braku
dyskryminacji i równego dostępu do rynku. System kontyngentów o dwojakiej
stawce taryfowej uznano za sprzeczny z art. XIII GATT (żądającym niedy-
skryminacji), natomiast przy znanie 30% alokacji licencji importowych tra-
dycyjnym sprzedawcom bananów z krajów ACP za niezgodne z zasadą bra-
ku dyskryminacji GATS. Po wniesieniu apelacji Organ Apelacyjny potwierdził
większość konkluzji panelu. W 1998 r. Unia Europejska dokonała rewizji swego
systemu. Zachowano kontyn genty o dwóch skalach podatkowych, lecz kontyn-
genty importowe dla krajów spoza ACP przyznano na podstawie historycznego
udziału w rynku, przy przyznawaniu zaś licencji nie uwzględniano już kategorii
operatorów (pośredników handlowych). Konsultacje zmierzające do ustalenia,
czy nowo podjęte środki są zgodne z zasadami WTO, nie przyniosły rozstrzy-
gnięcia. Tuż przed terminem wprowadzenia w życie (styczeń 1999 r.) Stany
Zjednoczone zwróciły się o upoważnienie do zastosowania retorsji. Unia Euro-
pejska odpowiedziała na to, że USA powinny najpierw uzyskać decyzję panelu,
iż nowy mechanizm narusza zasady WTO. Ekwador zażądał, aby pierwotny pa-
nel zbadał, czy podjęte przez UE środki są zgodne z tymi zasadami. Ponownie
zwołano panel w celu rozpatrzenia obu wniosków. Równocześnie USA wróciły
się do DSB o retorsje wobec UE na sumę 520 mln USD, na co UE odpowiedziała
wnioskiem o arbitraż.

Panel odrzucił wniosek UE z uwagi na to, że już wcześniej zgłosił sprzeciw

Ekwador. Odpowiadając Ekwadorowi, panel stwierdził, że nowe środki zasto-
sowane przez UE nie są w pełni zgodne z zasadami WTO. Ten sam panel okre-
ślił poziom uszczuplenia, jakiego doznały Stany Zjednoczone, na równoważny
191,4 mln USD. Upoważniono następnie USA do zwiększenia ceł przeciwko UE
o tę kwotę. Do końca 1999 r. Ekwador również uzyskał upoważnienie do retor-
sji. Wniosek Ekwadoru był pod wieloma względami pierwszy w historii systemu
handlu: był pierwszym wnioskiem o retorsje złożonym przez kraj rozwijający
się i po raz pierwszy wnioskowano o retorsje krzyżowe. Ekwador twierdził, że
import towarów z Unii Europejskiej był zbyt mały, aby umożliwić pełne retor-
sje (których wartość arbitrzy ocenili na 200 mln USD) wobec dóbr importo-
wanych z UE. Uzyskał więc upoważnienie na zawieszenie koncesji w ramach
innych umów, w tym w ramach TRIPs, po wyczerpaniu możliwości retorsji
przeciwko importowi dóbr konsumpcyjnych z UE (panel doszedł do wniosku,
że retorsje wobec importu półproduktów i maszyn byłyby „nieefektywne” – czy-
li zbyt kosztowne dla gospodarki). Takiego wykorzystania retorsji krzyżowych
nie przewidywali negocjatorzy Rundy Urugwajskiej, którzy uznawali potrzebę
retorsji krzyżowych jako instrumentu egzekwowania porozumień TRIPs (do-
tyczyć to miało krajów rozwijających się, niebędących głównymi eksporterami

120

Maria Kocot

dóbr o dużej zawartości własności intelektualnej), nie zaś jako środka retorsyj-
nego stosowanego przez kraje rozwijające się

Warto dodać, iż w sporach handlowych interesy krajów biednych i bogatych są bar-

dzo rozbieżne. Dla gospodarki państw rozwijających się i najsłabiej rozwiniętych
to właśnie od kształtu wielostronnych porozumień handlowych zależy o wiele
więcej niż od mniejszej lub większej ilości pomocy rozwojowej oferowanej im
przez państwa bogate. Szacunkowo, pełna liberalizacja światowego handlu, do-
konana zarówno przez państwa wysoko rozwinięte, jak i rozwijające się, zwięk-
szyłaby światowy PKB o 254,3 mld dolarów lub prawie 1% światowego PKB.
Liberalizacja dokonana wyłącznie przez kraje wysoko rozwinięte zwiększyłaby
ich dochody o 96,6 mld dol., a krajów o niskim poziomie rozwoju o 43,1 mld
dol. Gdyby tylko kraje słabo rozwinięte zliberalizowały zasady handlu między-
narodowego, ich dochód zwiększyłby się o 65,1 mld dolarów

. Stałoby się tak

pomimo faktu, że udział krajów rozwijających się w całości światowego handlu
wynosi tylko 34,5%, a taki sam udział 49 najsłabiej rozwiniętych państw jest
wręcz marginalny: 0,6% w całości światowego handlu

. Tak ostro krytykowane

zasady światowego handlu ustanowione na forum WTO sprawiły, że w sześć lat
po 1995 r. (w tym roku porozumienie o WTO weszło w życie) wzrost eksportu
krajów rozwijających się był dwukrotnie większy w wartościach realnych niż
wzrost całego światowego eksportu

Ocena funkcjonowania WTO

Jak ocenić działalność WTO? Czy sprawdziła się jako organizacja, której

głównym zadaniem jest liberalizacja handlu? Niewątpliwie kwestią sporną,
i jak dotąd nierozwiązaną, pozostaje rolnictwo. Pojawiają się opinie

, iż WTO

wymaga poważnej reformy mającej na celu zwiększenie jej przejrzystości i de-
mokratyzacji systemu podejmowania decyzji, aby odpowiedzieć na problem
naturalnie pojawiającego się w procesie globalizacji żądania odpowiedzialności
instytucji międzynarodowych i możliwości większej partycypacji innych pod-
miotów życia publicznego. Kluczową sprawą dla rozwoju gospodarczego bied-
nych krajów są zasady światowego handlu ustalane na forum WTO, a dopiero
w drugiej kolejności wielkość pomocy rozwojowej. Potencjalna liberalizacja
zasad światowego handlu przyniesie krajom biednym korzyści porównywalne
do znacznie zwiększonej – w stosunku do dnia dzisiejszego – pomocy rozwojo-
wej. Najważniejszym jednak warunkiem skutecznego działania WTO w przy-
szłości jest przywództwo polityczne oraz polityczna wola dokonania zmian

www.wto.org

Symulacje dokonane na podstawie zwykłego modelu równowagi przez K. Anderson, The cost of rich (and

poor) country protection to developing countries, Center for Economic Studies, University of Adelaide 2001.

J.D. Belisle, What after Cancun?, ,,International Trade Forum” 3/2003, Washington 2003.

J.J. Schott, Unlocking the Benefits of World Trade, ,,The Economist”, 01.11.2003.

B. Nowak, w poszukiwaniu szans rozwojowych, Światowa Organizacja Handlu i Runda z Doha, Centrum

Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 2005, s. 2-3.

121

Działalność WTO na rzecz liberalizacji handlu światowego

w zasadach światowego handlu. Obecny stan światowego handlu jest daleki
od wyobrażeń głównych krytyków globalizacji i liberalizacji handlowej. Kraje
rozwijające się mają pomiędzy sobą o wiele większe bariery celne na towary
przemysłowe oraz rolnicze niż kraje rozwinięte. 80% korzyści, jakie odniosłyby
kraje ubogie z ogólnoświatowej liberalizacji handlu, pochodziłoby z redukcji
taryf pomiędzy nimi samymi. Podział w negocjacjach WTO na kraje rozwinię-
te i rozwijające się jest wysoce skomplikowany. Historia negocjacji dowodzi, że
wiele państw biednych prowadziło podwójną grę, oficjalnie popierając postu-
laty tej grupy krajów, faktycznie będąc mocno wstrzemięźliwymi albo wręcz
je sabotując, więc koalicje przebiegały bardzo różnie. Wszystko spowodowane
jest ogólnym stanem światowych porozumień handlowych, których ilość stale
się zwiększa, a ogromna większość to Preferencyjne Porozumienia Handlowe
i zasady specjalnego traktowania. Instrumenty te bezwzględnie w negocjacjach
wykorzystywały UE i USA, dzięki czemu różnicowały koalicje krajów bied-
nych w sposób, który sprawił, że najważniejsze interesy krajów rozwiniętych
nie zostały naruszone. Aby podtrzymać Rundę negocjacji z Doha, potrzebne
są odważne decyzje polityczne, a nie techniczne. W tym celu UE i USA muszą
dokonać zasadniczych zmian i odejść od wspierania swojego rolnictwa, a także
wykazać dużą elastyczność w tzw. „Kwestiach Singapurskich”. Do tej pory nic
jednak w tym celu nie zrobiono. Z drugiej strony, kraje rozwijające się powinny
przestać traktować negocjacje handlowe jak rundę nad wielkością należnej im
pomocy rozwojowej. Bez ustępstw z ich strony i zauważenia problemu o wie-
le większych barier pomiędzy nimi samymi, niemożliwe będą konstruktywne
rozmowy.

Summary

The article propels the problem of activity the WTO of liberalization of world trade. The

examples in this aim were introduced the procedure of cutting on area the disputes the WTO
along with. The considerations over causes of trade disputes in more far part were spun be-
tween countries. In the final part of article was consecrated opinion of WTO activity.

Key words:

liberalization of world trade, World Trade Organization, considerable trade, Uruguay Round

122

Maria Kocot

Literatura

K. Anderson,

The cost of rich (and poor) country protection to developing

countries, Center for Economic Studies, University of Adelaide 2001.

R.E. Baldwin,

Failure of the WTO Ministerial Conference at Cancun: Re-

asons and Remedies, University of Wisconsin – Madison 2003.

J.D. Belisle,

What after Cancun?, ,,International Trade Forum” 3/2003,

Washington 2003.

J. Bhagwati, R. Baldwin,

Why Doha is Inescapable. Colombia University,

New York 2004.

J. Croome,

Reshhaping the World Trading System. A History of the Uruguay

Round, Kluwer Law International, The Hague 1999.

J. Francois, H. van Meijl, F. van Tongeren,

Economic Implications of Trade

Liberalization Under the Doha Round. Netherlands, Ministry of Foreign Af-
fairs, Amsterdam 2003.

T. Hertel, W. Martin,

Liberalizing Agriculture and Manufactures in a Millen-

nium Round: Implications for Developing Countries, ,,The World Economy”
23/2000.

B. Hoekman, M.M. Kostecki,

Ekonomia światowego systemu handlu. WTO:

Zasady i mechanizmy negocjacji, Wyd. Akademii Ekonomicznej im. Oskara
Langego we Wrocławiu, Wrocław 2002.

B. Hoekman, K. Saggi,

Assesing the case for WTO Disciplines on Investment-

related Policies, ,,Journal of Economic Integration” 2000, nr 15.

E. Latoszek, M. Proczek,

10.

Organizacje międzynarodowe we współczesnym

świecie, Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa 2006.

R. Lawrence,

11.

Crimes and Punishments? An analysis of retaliation under the

WTO, Harvard John F. Kennedy School of Goverment, Cambridge MA
2003.

B. Nowak,

12.

w poszukiwaniu szans rozwojowych, Światowa Organizacja Han-

dlu i Runda z Doha, Centrum Stosunków Międzynarodowych, Warszawa
2005.

D. Palmeter, P.C. Mavroidis,

13.

Dispute Settlement in the Word Trade Organiza-

tion: Practise and Procedure, Kluwer Law International, The Hague 1999.

A. Panagariya,

14.

EU Preferential Trade Policies and Developing Countries,

,,The World Economy”, vol. 25 (10), November 2002.

School of Government, Cambridge MA 2003.

15.

123

Działalność WTO na rzecz liberalizacji handlu światowego

J.J. Schott,

16.

Revieving the Doha Round. Institute for International Economics,

Washington 2003.

J.J. Schott,

17.

Unlocking the Benefits of World Trade, ,,The Economist”,

01.11.2003.

P.D. Sutherland (red.),

18.

The Future of the WTO. Addressing institutional chal-

lenges in the new millennium. World Trade Organization, Geneva 2004.

www.wto.or

19. g

Jerzy Świeca*

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

Streszczenie

Artykuł dokonuje klasyfikacji współczesnych demokracji, uwzględniając kategoryzacje

wprowadzone przez wyspecjalizowaną instytucję Freedom House. Ponieważ ilość państw
demokratycznych znacznie się zwiększyła i obejmuje ok. 120 państw, poddano analizie mo-
dele demokratyzacji (transformację, przemieszczenie, zastąpienie). Współczesny świat dzieli
się pod względem ustrojowym na państwa demokratyczne skonsolidowane (demokracje
liberalne), systemy demokratyczne nieskonsolidowane (demokracje elektoralne), systemy
ustrojowe „szarej strefy”, systemy autorytarne nieskonsolidowane i pełne dyktatury (systemy
autorytarne skonsolidowane). Definiowanie demokracji przeszło długą drogę od czasów Pla-
tona, po zinstytucjonalizowane koncepcje XX w. J. Schumpetera i Roberta Dahla. Demokracje
można także dzielić, uwzględniając dorobek państw europejskich, na pluralistyczne, konso-
cjonalne i korporacyjne. Na przełomie XX i XXI w. pojawiły się silne państwa autorytarne kapi-
talistyczne, które będą stanowiły istotne wyzwanie dla demokracji zachodnich.

Słowa kluczowe:

demokratyzacja, transformacja, systemy

Proces demokratyzacji

Świat po zaniku zimnej wojny zmienił nie tylko obraz struktury układu sił,

ale także struktury ustrojowej. W wyniku procesu demokratyzacji, przechodze-
nia od systemów autorytarnych do ustrojów demokratycznych ukonstytuowała
się liczna grupa państw liberalnych ekonomicznie i demokratycznych instytu-
cjonalnie. Samuel P. Huntington wymienia trzy fale demokratyzacji

. Twierdzi,

że trzecią falę demokratyzacji, po 1974 r. wywołały przyczyny, które definiuje
poprzez następujące teorie wyjaśniające:

Autor w następujący sposób datuje fale demokratyzacji: 1) 1828-1926; 2) 1943-1962; 3) od 1974 r. Podaje

też fale odwrotu od demokracji: 1) 1922-1942; 2) 1958-1975. S.P. Huntington, Trzecia fala demokratyzacji,
Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 23 i nast.

Prof. nadzw. dr hab., pracownik Instytutu Europeistyki Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnowcu, kierownik

Grupy Badawczej Systemów Politycznych i Międzynarodowych Studiów Regionalnych AJD w Częstochowie.

126

Jerzy Świeca

teorię jednej przyczyny,

rozwoju równoległego,

lawiny,

powszechnie uznawanego paneceum

Efekt lawiny czy domina wydaje się jednakże najlepszym wytłumaczeniem

załamania autorytarnego komunizmu w Europie Środkowo-Wschodniej

. Teo-

ria ta ocenia, że udane reformy w jednym kraju pobudziły szybkie przemiany
w państwach kolejnych, co doprowadza do lawinowej demokratyzacji. Proces
ten determinowany był w dużym stopniu przez rewolucję mediatyczną końca
XX w., która uniemożliwiła blokowanie przepływu informacji przez administra-
cję komunistyczną

. Pierwsza grupa czynników, które zdeterminowały szybkie

przemiany ustrojowe, wiąże się z problemami legitymizacji systemu komuni-
stycznego

. Utrata prawomocności systemu wiązała się w Polsce z całkowitą

jego delegitymizacją (ideologiczną, kulturową, edukacyjną i ekonomiczną). Na
Węgrzech władze próbowały zastąpić delegitymizację ideologiczną legitymiza-
cją gospodarczą, ze względu na dynamicznie wdrażane reformy gospodarcze.
Kryzys ekonomiczny w większości państw stanowił jądro drugiej grupy przy-
czyn upadku komunizmu.

Inną przyczyną upadku komunizmu była nowa polityka aktora zewnętrz-

nego, to jest ZSRR od 1985 r. pod władzą M. Gorbaczowa. Jego reformy: głast-
nost (jawność) i pieriestrojka (przebudowa) znacznie osłabiły spoistość pań-
stwa. ZSRR mógłby przetrwać, gdyby mniej zasobów przeznaczał na obronę
i z mniejszą gorliwością prowadził ekspansję, a przede wszystkim gdyby prze-
prowadzał reformy gospodarcze ograniczające wielkość i rolę państwa w syste-
mie społeczno-gospodarczym i politycznym

. Upadek Związku Radzieckiego

nie był nieuchronny, zwłaszcza w okresie, w którym nastąpił i przyśpieszyły go
działania reformistyczne M. Gorbaczowa: przebudowa i jawność. Osłabiły one
centralizację władzy i zwiększyły siłę środków przekazu oraz społeczeństwa
obywatelskiego, kosztem istniejącego porządku. Odrzucenie represji osłabiło
kontrolę państwa i skazało cały system na unicestwienie

. Do rozpadu systemu

sowieckiego przyczyniła się także siła Zachodu, zwłaszcza Ameryki, a miano-
wicie to, czym Stany Zjednoczone były (demokracją z odnoszącym sukces ka-
pitalizmem), jak też to, co czyniły (umacniając obronę, zmusiły ZSRR od odej-

Ibidem, s. 41 i nast.

Zob. B. Dobek-Ostrowska, Proces demokratyzacji Europy Środkowo-Wschodniej – przesłanki i przebieg,

[w:] Demokracje Europy Środkowo-Wschodniej w perspektywie porównawczej, pod red. A. Antoszewskiego
i R. Herbuta, Wyd. U. Wrocławskiego, 1997, s. 16 i nast.

Ibidem, s. 17.

Por. J. Świeca, Proces delegitymizacji sowieckiego typu reżimu politycznego w Polsce Ludowej. Teoretyczne pro-

blemy dekompozycji ideologii komunistycznej, [w:] Polska w procesie przeobrażeń ustrojowych, red. S. Wróbel,
Wyd. „Śląsk”, Katowice 1998, s. 94-103.

R.N. Haass, Rozważny szeryf. Stany Zjednoczone po zimnej wojnie, Wyd. von Borowiecki, Warszawa 2004,

s. 32 i nast. Autor posługując się w rekonstrukcji wieloma innymi publikacjami, wymienia następujące czyn-
niki: słabość systemu sowieckiego, wynik ociężałość ZSRR, nadmierną centralizację polityczną i gospodar-
czą, korupcję, tendencje nacjonalistyczne, nieudane próby represji etniczno-religijnych, wyalienowanie poli-
tyczne, załamanie się ideologii, brak mechanizmu uporządkowanej sukcesji i słabe przywództwo.

Por. ibidem, s. 33.

127

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

ścia od użycia siły i przesunięcia rywalizacji w dziedziny, w których przewaga
Zachodu była druzgocąca)

. Rozpad największego pod względem terytorial-

nym państwa świata oznaczał, według Zbigniewa Brzezińskiego

, nagłe znik-

nięcie z mapy politycznej geopolitycznego „serca kontynentu”. M. Gorbaczow
w gruncie rzeczy był politykiem słabym, a jego błędy przyczyniły się do sukce-
su Zachodu. Chciał on zbudować humanitarny, „z ludzką twarzą” komunizm,
odrzucając powszechny leninowsko-stalinowski wzorzec ustrojowy. Nie udało
mu się także utrwalić istnienia federacji, jaką było ZSRR ani też zachować sys-
temu kierowniczej roli partii, o co zabiegał. Pierwszy prezydent FR – Borys
Jelcyn, najwybitniejszy przywódca struktur rosyjskich w czasach nowożytnych,
przegrał, gdyż mechanizmy demokratyczne, które uruchomił (przede wszyst-
kim instytucję opozycji), wyrastały ponad jego nawyki politycznego kierowa-
nia państwem. W Polsce jednak i na Węgrzech, zmiany rozpoczęły się od we-
wnątrz, a uwarunkowania egzogenne miały charakter drugorzędny

Kolejna przyczyna to znaczenie Kościoła rzymskokatolickiego, a zwłaszcza

oddziaływanie pontyfikatu Papieża Polaka – Jana Pawła II. Z tym procesem
związana była historia wolnych związków zawodowych, NSZZ Solidarność i jej
podmiotowa rola, która może też być wyodrębniona w samodzielny czynnik
sprawczy. Wcześniejsze eksperymenty jednorazowych komitetów strajkowych,
we wszystkich polskich kryzysach, były tymczasowe. Gdy porozumienie komi-
tetów strajkowych w latach 1980-1981 utrwaliło się, powstała nowa jakość

Bardzo istotne dla procesu demokratyzacji były zachowania elity autorytar-

nej w fazie kryzysu systemu niedemokratycznego

. Jedną z możliwych reakcji

było samozerwanie, które oznacza środowisko wysokiej dojrzałości pluralizmu
politycznego oraz przewagę reformatorów, którzy wdrażają strategię zerwa-
nia z systemem komunistycznym. Samozerwanie miało miejsce w Polsce i na
Węgrzech. Natomiast przełom występuje tam, gdzie reformatorzy są słabi, a w
elicie decyzyjnej przeważają konserwatyści. Przełom to całkowite załamanie
się struktur systemu autorytarnego i zastąpienie elit autorytarnych przez elity
opozycyjne

. Przełom był charakterystyczny dla Czechosłowacji. Huntington

wyróżnił trzy modele lub trzy klasy procesów demokratyzacji

. Są to :

transformacja ustrojowa,

zastąpienia,

przemieszczenia.

3.
Transformacja to demokratyzacja, której przewodzą elity reformistyczne

systemu autorytarnego. Wystąpiła ona w Brazylii, Hiszpanii i na Węgrzech.

Ibidem, s. 34.

Z. Brzeziński, Wielka Szachownica, Politeja, Warszawa 1999, s. 88.

B. Dobek-Ostrowska, Proces demokratyzacji Europy Środkowo-Wschodniej – przesłanki i przebieg..., op.

cit., s. 18.

J. Świeca, Polska niezależna aktywność obywatelska jako przesłanka transformacji ustrojowej. Proces upodmio-

towienia społeczeństwa poprzez rezygnację z przemocy w „samoograniczającej się rewolucji” (1980-1981).
„Z problemów współczesnej myśli politycznej”, t. 2, UŚ, Katowice 1999, s. 49-63.

Ibidem, s. 19.

Ibidem, s. 23.

S.P. Huntington, Trzecia fala..., op. cit., s. 121 i nast.

128

Jerzy Świeca

Przemieszczenie to proces, w którym demokratyzacja jest wspólnym dziełem

rządu i opozycji. Przypadki demokratyzacji w Europie Środkowo-Wschodniej
to procesy z pogranicza transformacji i przemieszczenia. Węgry są przykładem
przewagi transformacji nad przemieszczeniem, w Polsce wystąpiła przewaga
przemieszczenia, zaś Czechosłowacja to przypadek pośredni pomiędzy prze-
mieszczeniem a zastąpieniem, z przewagą zastąpienia

. Dążąc do wyjaśnienia

typów demokratyzacji, należałoby wziąć pod uwagę cztery grupy czynników:
dziedzictwo przeszłości i warunki wyjściowe, nowy układ instytucjonalny, kie-
runki polityki nowego rządu, zakres pomocy zewnętrznej

W pierwszym okresie procesu demokratyzacji ukształtowała się grupa kra-

jów przodujących, były to: Czechy, Węgry, Słowenia, Polska. Zmiany gospo-
darcze w tych krajach były bardziej zaawansowane, gospodarki tych państw
były bardziej otwarte i liberalne, polityka ekonomiczna bardziej stabilna i prze-
widywalna, polityka prywatyzacyjna spójna, sektor prywatny znaczny. Przede
wszystkim kraje te cechowała lepsza jakość demokracji, demokratyczne in-
stytucje nie były kwestionowane, procedury przestrzegane, prawa polityczne
i wolności obywatelskie były szersze. Przede wszystkim w krajach tych lepiej
rozwinięte było społeczeństwo obywatelskie, a media były niezależne

. Rów-

noległy, zaawansowany rozwój reprezentowały trzy kraje nadbałtyckie: Litwa,
Łotwa i Estonia. Za nimi pozostawały kraje bałkańskie: Bułgaria, Rumunia,
Chorwacja, Albania oraz Słowacja, spoza subregionu bałkańskiego. Reformy
rynkowe w krajach tej grupy były mniej zaawansowane, prywatyzacja pozo-
stawała w tyle, a infrastruktura instytucjonalno-prawna była (i jest) słabiej
rozwinięta i mniej przejrzysta. Powtarzające się załamania reform skutkowały
ubóstwem społeczeństwa, wzrastającymi nierównościami i słabym napływem
kapitału

Według Jana Ekierta

, model skutecznej transformacji obejmuje sprzyjające

dziedzictwo przeszłości, na które składają się: polityczne konflikty i reformy, li-
beralizacja ekonomiczna za rządów starego reżimu, pragmatyzm komunistycz-
nych elit, opozycja polityczna i kulturalna, silniejsze więzi z Zachodem.

Stan ten (pierwszej fazy), demokratyzacji i liberalizacji ekonomicznej, trwał

prawie do końca lat 90. Okres przejściowy – pierwsze pół dekady nowego wieku
– to wielkie „przetasowania” w grupie państw Europy Środkowo-Wschodniej.
Z grupy zaawansowanych reform wypadła Polska. Ogromne bezrobocie, infla-
cja, korupcja zdegradowały Polskę, umieszczając ją poza grupą liderów prze-
mian. W końcu w 2005 r. zaczęła się trzecia faza przemian gospodarczych.
W latach dziewięćdziesiątych Polska przeżywała szok bezrobocia, Czesi groma-
dzili kupony, Węgrzy zbliżali się do kryzysu walutowego, a Słowacja wchodziła
w mroki nacjonalizmu. Podstawy nowoczesnej słowackiej gospodarki stworzył

B. Dobek-Ostrowska, Proces demokratyzacji Europy Środkowo-Wschodniej – przesłanki i przebieg..., op.

cit., s. 30.

G. Ekiert, Prawidłowości transformacji w Europie Wschodniej, [w:] Demokracje w Europie Środkowej 1989-

99, pod red. J. Miklaszewskiej, ISS, Kraków 2001, s. 16.

Ibidem, s. 20.

Ibidem, s. 40, wykres 5.

129

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

Mikulas Dzurinda

. Zliberalizował on gospodarkę, zderegulował prawo pracy,

przebudował system ochrony zdrowia, wprowadzając współpłacenie, zwalczał
fiskalizm. W 2006 r. Bank Światowy uznał Słowację za czołowego światowego
reformatora w stwarzaniu warunków dla przedsiębiorczości. Aktualnie w Bra-
tysławie rządzi jednak populistyczny Smer Roberta Fico, ale Słowacja pozostaje
tygrysem ekonomicznym Europy Środkowo-Wschodniej.

W styczniu 2008 r. Czesi dołączyli do grupy państw z podatkiem liniowym

(posiadają go już kraje nadbałtyckie, Grupa Wyszehradzka bez Polski), a nawet
Rosja, Ukraina, Bułgaria, Rumunia i Gruzja. Czesi pomimo błędów odnieśli
wiele sukcesów: w latach 1996-2006 do Europy Środkowej napłynęło 400 mld
dol. inwestycji, większość do Czech

. Pojawił się także silny kryzys polityczny,

na rząd Mirka Topolanka w Pradze czekano siedem miesięcy.

Rządy Ferenca Gyurcsanya w Budapeszcie wywołały w 2006 r. silny kryzys.

Cały czas gospodarka węgierska jest w zapaści. Profesor Uniwersytetu Buda-
peszteńskiego Csaba G. Kiss twierdzi, że „mamy demokrację, ale w gospodarce
i polityce rządzą neo-Kadarowskie układy”

Inflacja dotknęła trzy państwa nadbałtyckie, ale najmocniej Łotwę

. Jedy-

nie Estonia może cieszyć się z dobrodziejstw rozwoju ekonomicznego, a nawet
przetrwała pierwszą cyberwojnę. Uderzenie na sieć informatyczną przyszło ze
strony hakerów rosyjskich i sparaliżowało państwo. Wskaźniki ekonomiczne są
najlepszą miarą dla klasyfikacji państw Europy Środkowo-Wschodniej

. O za-

możności krajów świadczy najlepiej wielkość PKB na mieszkańca, która wyno-
siła w tys. dol.: Estonia – 20,3; Czechy – 22, Słowacja – 18,2; Łotwa – 16; Węgry
– 17,5. Dwa kolejne wskaźniki: inflacja i bezrobocie są również bardzo istotne
w tych ocenach. Dla poszczególnych państw przedstawiały się one następująco
(w %): Estonia – 4,4 i 4,5; Czechy – 2,5 i 8,4; Słowacja – 4,5 i 10,2; Łotwa – 6,5
i 6,5; Węgry – 4,1 i 7,4.

Kraje Europy Środkowo-Wschodniej mają już za sobą konstrukcję uregu-

lowań konstytucyjnych, ale agregacja interesów społecznych wokół nowych
instytucji będzie odbywała się jeszcze całe dekady. Podejście neoinstytucjonal-
ne zakłada, że instytucje działają jako pośrednicy między aktorami (ugrupo-
waniami politycznymi i ich liderami) i ich zasobami – a wynikami. Instytu-
cje wywierają też wpływ na zajmowane przez aktorów pozycje i ich zasoby

Znaczenie instytucji jest ogromne, gdyż stwarzają one możliwości dla pewnych
aktorów, przy jednoczesnym ograniczaniu swobody manewru innych aktorów.

Por. G. Sadowski, Tygrysy i żółwie, „Wprost”, 27 i 2008 r., nr 4, s. 84.

W Czechach zachowano jednak 300 ulg, co sprzeniewierza się idei strategii podatku liniowego; Ibidem,

s. 85.

Premier oświadczył, że socjaliści dwa lata okłamywali naród w sprawie stanu państwa; Csaba G. Kiss,

cyt. za: ibidem, s. 86.

Ibidem, s. 87.

Dane podaje: CIA Factbook; cyt. za: ibidem, s. 86.

A. Krowel, B.Verbeek, Instytucje jako pola walki: demokratyczne konsekwencje budowania instytucji w sys-

temach postkomunistycznych, [w:] Demokracje w Europie Środkowej 1989-99, pod red. J. Miklaszewskiej, ISS,
Kraków 2001, s. 335.

130

Jerzy Świeca

Potrafią też ograniczać wpływy aktorów o dużych zasobach

. Jeśli przebadamy

wybory instytucjonalne elit Europy Środkowo-Wschodniej dotyczące prezy-
dencjalizmu i parlamentaryzmu, okaże się, że na Węgrzech, w Bułgarii, Sło-
wacji, Czechach i w Estonii opowiedziano się za podziałem władzy na korzyść
parlamentów. Przeciwna sytuacja występuje na Litwie, w Rumunii i w Rosji,
gdzie znacznie wzmocniono pozycję ustrojowa prezydenta

. Najpoważniejsze

problemy mają jednak charakter polityczny i dotyczą braku dekomunizacji,
nierozliczenia z totalitarna przeszłością, co powoduje utratę więzi elit politycz-
nych ze społeczeństwami.

Tradycja demokratycznych rządów jest tu niewielka, zaś historia nadużyć

władzy sięga setek lat, nie tylko zresztą w europejskiej części świata. Od tysięcy
lat naturalną tendencją elit rządzących była monopolizacja władzy, a nie jej za-
wężanie poprzez rozwój czystego prawa, silne instytucje, rywalizację rynkową.
Gdy akces polityczny elit zostaje zawężony, grupy te konsolidują swoją władzę,
ograniczają rywalizację ekonomiczną, tak by generowane dobra służyły im,
a nie społeczeństwu. W rezultacie kształtuje się państwo „drapieżne”

. W ta-

kich państwach zachowanie elit jest cyniczne i oportunistyczne. Jeżeli nawet
są organizowane wybory, stają się one krwawą walką o sumie zerowej, w któ-
rej wszystko jest najwyższą stawką i nikt nie może przegrać. Zwykli ludzie nie
są też obywatelami, lecz klientami potężnych lokalnych szefów, którzy sami
są z kolei klientami jeszcze potężniejszych patronów

. Silne nierówności we

władzy i w statusie tworzą wertykalny łańcuch zależności, zabezpieczeń po-
przez patronactwo, przemoc, demagogiczne wyborcze apele odwołujące się do
etnicznej dumy i uprzedzeń. Celem rządu nie jest kreowanie dóbr publicznych,
ale tworzenie dóbr dla decydentów i ich rodzin

. Drapieżne państwa nie pod-

trzymują demokracji, gdyż dla skonsolidowanej demokracji potrzebne są: kon-
stytucjonalizm, kompromisy, wypełnianie prawa. Drapieżne państwa wytwa-
rzają drapieżne społeczeństwa. Ludzie w takich społeczeństwach nie bogacą się
przez działalność produkcyjną i ponoszenie uczciwego ryzyka, lecz stają się bo-
gatymi przez manipulowanie władzą, poprzez przywileje i okradanie państwa,
wykorzystywanie słabych i omijanie prawa

. Zrównoważone, skonsolidowane

demokracje i rozwój, wymagają aktywnych „wspólnot obywatelskich”, w któ-
rych obywatele wzajemnie sobie ufają i oddziaływają na siebie jako równi

Instytucje dobrego administrowania: bezstronny system sądowy oraz agencje

Ibidem, s. 336.

Ibidem, s. 347. Autorzy zaliczają tu także Polskę. Należy dodać, że RP na mocy Konstytucji z 1997 r. ma

system parlamentarno-gabinetowy ze wzmocnioną pozycją głowy państwa. Realnie jest to jednak system
zbliżony do kanclerskiego, a nie semiprezydenckiego.

A predatory state, por. L. Diamond, The Democratic Rollback. The Resurgence of the Predatory State, „Fore-

ign Affairs” March/April 2008, vol. 87, No 2, pp. 43.

Ibidem, p. 43.

L. Diamond powołuje się na Roberta Putnama i jego książkę Making Democracy Work. Putnam uznaje, że

korupcja w takich społeczeństwach staje się normą, polityczna partycypacja jest mobilizowana z góry, oby-
watelskie zaangażowanie jest mizerne, kompromisy rzadkie i prawie każdy czuje się bezsilny, eksploatowany
i nieszczęśliwy. Ibidem, s. 43.

Ibidem, p. 43.

Ibidem, p. 44.

131

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

kontroli finansowej inicjują, wzmacniają i nagradzają obywatelskie działa-
nia. Tendencje w kierunku praktyk korupcyjnych i monopolizowania władzy
są kontrowane przez rządy prawa i zaradne społeczeństwo obywatelskie. Jak
argumentuje Putnam, ludzie w takich społeczeństwach przestrzegają prawa,
płacą podatki, działają etycznie i służą dobru publicznemu nie dlatego, że są
publicznie odważni, lecz dlatego, że wierzą, iż inni czynią to samo, i wierzą, że
za działania sprzeczne z prawem grozi kara

Istota demokracji

Spojrzenie na naturę (istotę) demokracji i jej ograniczenia pozwala lepiej

zrozumieć, jakie funkcje pełni ona w systemach politycznych państw wysoko
rozwiniętych. Pojęcie demokracji jako formy rządzenia sięga czasów filozofów
starożytnej Grecji, a jej współczesne rozumienie początków XVIII w. Do po-
łowy XX w. wyłoniły się trzy rozumienia

. Jako formę sprawowania rządów

demokrację zdefiniowano w kategoriach źródeł władzy rządzących, celów
rządzących oraz procedur stosowanych przy ustanawianiu rządów. Kiedy de-
mokracja definiowana jest w kategoriach źródeł lub celów władzy, problemem
stają się znaczne niedokładności i dwuznaczności. Lepiej jest więc wykorzystać
definicję proceduralną. Joseph Shumpeter przedstawił w 1942 r. najdokładniej-
szą wykładnię takiego pojęcia demokracji

. Zwrócił uwagę na niedoskonałości

„klasycznej teorii demokracji”, która definiowała demokrację w kategoriach
„woli ludu” (źródła) oraz „dobra ogółu” (celu). Swoją definicję demokracji
Shumpeter określił mianem „innej”. „...Metoda demokratyczna – pisał – jest
tym rozwiązaniem instytucjonalnym dochodzenia do decyzji politycznych,
w którym jednostki uzyskują moc decydowania poprzez walkę konkurencyj-
ną o głosy wyborców”

. Definicja Shumpetera ostatecznie zwyciężyła w latach

siedemdziesiątych.

Zgodnie z tradycją Shumpetera systemy polityczne są demokracjami w ta-

kim stopniu, w jakim ich najsilniejsi decydenci życia zbiorowego wybierani są
w równych, uczciwych i okresowych wyborach, w trakcie których kandydaci
swobodnie konkurują o głosy, i w których praktycznie ma prawo uczestniczyć
cała dorosła ludność. Tak zdefiniowana demokracja zawiera w sobie dwa kom-
ponenty: walkę i partycypację. Implikuje to istnienie praw obywatelskich i poli-
tycznych wolności: słowa, druku, zgromadzeń i organizacji, które są potrzebne
dla prowadzenia debat politycznych i kampanii wyborczych. Według Roberta
Dahla

ta proceduralna definicja pozwala na wyodrębnienie wskaźników nie-

zbędnych do oceny systemu politycznego.

Cyt. za: ibidem, p. 44.

Problematyka istoty demokracji, jej historycznego i współczesnego rozumienia omawia szeroko S.A. Hun-

tington, Trzecia fala demokratyzacji, PWN, Warszawa 1995, s. 15 nast.

J. Schumpeter, Kapitalizm. Socjalizm. Demokracja, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 336 i nast.

Ibidem, (r. 21, s. 336-337).

R.A. Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven 1971, s. 1-10.

132

Jerzy Świeca

Model poliarchii Dahla wyrasta z opozycji wobec dwóch stanowisk teore-

tycznych: koncepcji rządów większości uosabiającej „wolę powszechną” oraz
teorii elit

. Demokracja w ujęciu tym jest raczej stanem idealnym, który w rze-

czywistości nie został nigdy i nigdzie osiągnięty. To założenie teoretyczne pocią-
ga skutki praktyczne – o demokrację, jej jakość należy w sposób ciągły zawsze
walczyć. Robert Dahl w swej koncepcji poliarchii kładzie nacisk na alternatyw-
ność źródeł informacji, wolność ekspresji politycznej i prawo zrzeszania się

Demokracje powinny spełniać wysokie standardy

. Demokracja ma miej-

sce wówczas, gdy „rządy oparte są na przyzwoleniu”, gdy są to „rządy opinii”

Taka definicja oparta jest na konsensie społecznym, a nie na konflikcie

Należy poczynić jeszcze kilka uwag dotyczących definiowania demokracji

Po pierwsze – definiowanie jej w kategoriach wyborów jest definiowaniem mi-
nimalistycznym. Prawdziwa demokracja dla wielu ludzi oznacza: liberte, ega-
lite, fraternite

, skuteczną kontrolę obywateli nad polityką, odpowiedzialne

rządy, uczciwość i otwartość w polityce, oparte na wiedzy racjonalne debaty
o najważniejszych problemach, równe uczestnictwo i równą władzę oraz inne
obywatelskie cnoty.

Rządy powstałe w wyniku wyborów mogą być nieskuteczne, skorumpowa-

ne, krótkowzroczne, nieodpowiedzialne, zdominowane przez grupy interesu,
niezdolne do przyjęcia polityki niezbędnej dla dobra publicznego.

Po drugie – wybrani demokratycznie liderzy mogą nie mieć realnej władzy.

Mogą istnieć politycznie w funkcji marionetek w rękach innych grup. W stop-
niu, w jakim najsilniejsi decydenci zbiorowości nie są wybierani, system poli-
tyczny pozostaje niedemokratyczny. Decydenci nie mogą też posiadać władzy
totalnej.

Trzeci problem dotyczy stabilności systemu politycznego. Do definicji de-

mokracji można włączyć pojęcie stabilności czy instytucjonalizacji. Na ogół
dotyczy to stopnia, do jakiego można szacować przetrwanie systemu politycz-
nego.

A. Antoszewski, Modele demokracji przedstawicielskiej, [w:] Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza po-

równawcza, pod red. A. Antoszewskiego i R. Herbuta, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1997,
s. 23.

Tak syntetyzują koncepcję R. Dahla A. Antoszewski i R. Herbut, Systemy polityczne wspólczesnego swiata,

Wyd. Arche, Gdańsk 2001, s. 19-20.

Wybory pełnią w nich funkcję mechanizmu umożliwiającego dostęp do władzy oraz egzekwowania poli-

tycznej odpowiedzialności rządzących; - są one rywalizacyjne, cykliczne oraz zapewniają równe traktowanie
ich uczestników przez władze państwowe; - nie są podejmowane żadne działania, które ograniczałyby al-
ternację władzy; istnieje swoboda zrzeszania się, głoszenia poglądów, a przeciwnicy polityczni nie są repre-
sjonowani; - każdy dorosły obywatel ma prawo ubiegania się o mandat deputowanego (ograniczenia mają
charakter sądowy). Ibidem, s. 22.

Zob. G. Sartori, Teoria demokracji, Wyd. PWN, Warszawa 1998, s. 116.

Zasadę konsensu jako element pojęcia demokracji akcentuje również A. Jamróz, Demokracja, Temida 2,

Białystok 1999, s. 6. Obok niej wymienia następujące komponenty demokracji: zasadę suwerenności spo-
łeczeństwa obywatelskiego; zasadę konkurencji podmiotów życia publicznego; zasadę większosci; zasadę
pluralizmu.

S.P. Huntington, Trzecia..., op. cit., s. 19 i nast.

A. Jamróz, Demokracja..., op. cit., s. 16-23.

133

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

Po czwarte – czy demokrację i brak demokracji należy traktować jako zmien-

ną dwudzielną, czy jako zmienną ciągłą. Można traktować demokrację jako
dwudzielną zmienną (jest demokracja, gdy są wybory rywalizacyjne i ochrona
praw mniejszości lub jej nie ma w przypadku braku tych cech). Istnieją przy-
padki pośrednie, które skłaniają do wyodrębniania form niepełnych, miesz-
czących się pomiędzy demokracją a autorytaryzmem. Demokracje dzielimy
na skonsolidowane, pełne, czyli liberalne oraz na demokracje nieskonsolido-
wane, czyli elektoralne. Pomiędzy demokracją a autorytaryzmem znajduje się
„szara strefa” – demokracje delegatywne stanowiące zaprzeczenie demokracji
przedstawicielskich. W dalszym ciągu continuum wyróżniamy autorytaryzm
nieskonsolidowany i autorytaryzm pełny, skonsolidowany

Skonsolidowane demokracje funkcjonują w podobnym otoczeniu ekono-

micznym, społecznym i kulturowym. Są one systemami zintegrowanymi, gdyż
zapewniają duży stopień spójności pomiędzy wartościami, strukturami i za-
chowaniami politycznymi

. Demokracje te są ponadto elastyczne, czyli „re-

produkcyjne”, posiadają zdolność przezwyciężania sytuacji kryzysowych. Jest
to cecha istotna, bowiem nie rezygnują ani z prawa do prowadzenia wojny

ani też z konstytucyjnego prawa do wprowadzania stanów nadzwyczajnych

Fundamentem systemów są prawa człowieka i obywatela, które nie mogą być
naruszane. Demokracje te są przede wszystkim liberalne w sensie polityczno-
filozoficznym, co oznacza, że żadnej grupie nie odmawia się prawa do ekspresji
jej interesów

. Są one demokracjami partycypacyjnymi w najszerszym rozu-

mieniu tego pojęcia

Demokracjami, choć niepełnymi, a więc elektoralnymi

(wyspecjalizowa-

na instytucja – Freedom Hause na przełomie XX i XXI w. naliczyła ich ok.
120) są systemy, w których występują regularne rywalizacyjne wybory, a nawet
brak jest napięć o podłożu etniczno-religijnym wynikających z ograniczania
praw człowieka (są to Polska, Węgry, Czechy, Słowacja, Słowenia, a w pewnym
sensie byłe republiki nadbałtyckie). Ich wspólną cechą jest to, że funkcjonują
one w niesprzyjającym środowisku ekonomicznym, społecznym i kulturowym,
czemu towarzyszy mnogość i intensywność konfliktów politycznych, które za-

Typologię systemów politycznych podają A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy..., op. cit., s. 11-49.

o cechach demokracji szerzej [w:] ibidem, s. 27 i nast.

Szerszą literaturę i zróżnicowane stanowiska na temat posługiwania się przez demokracje siłą przytacza

J. Świeca, Wyzwania historyczne wobec zagrożeń metodologicznych polemologii, peace research oraz teorii pro-
cesu pokojowego, „Zeszyty Naukowe” Szkoły Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku, 1998, vol. 7, s. 80,
przyp. 58.

Prawo wprowadzania stanów nadzwyczajnych przysługuje zwykle głowom panstw - zob. K. Wójtowicz,

Prezydenckie uprawnienia nadzwyczajne, [w:] Ustrój i struktura aparatu państwowego i samorządu terytorial-
nego, red. naukowy W. Skrzydlo, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1997, s. 118-132.

w demokracjach skonsolidowanych możliwe są rządy opinii publicznej i szeroki konsens, por. G. Sartori,

Teoria demokracji..., op. cit., s. 115-135.

Ibidem, s. 145-150.

Demokrację wyborczą szeroko analizuje G. Sartori (ibidem, s. 135-145), stwierdzając, że „wolne wybory

przy zniewolonej opinii niczego nie wyrażają”.

134

Jerzy Świeca

grażają ładowi demokratycznemu i podważają stabilność państwa

. Występuje

w nich także tendencja do koncentracji władzy w rękach jednostki, zwykle pre-
zydenta, mnożą się akty korupcji politycznej. Partie polityczne nie znają kom-
promisu, przetargów, wzajemności czy konieczności samoograniczenia, ale
realizują wizje popierane przez większość. Miernikiem dojrzałości demokra-
cji elektoralnych jest ranga władz samorządowych w całości systemu. Innym
ważnym wyróżnikiem będą interakcje międzynarodowe, zwłaszcza regionalne
(z najbliższymi sąsiadami), czyli stopień współżycia bądź wyizolowania z naj-
bliższego środowiska.

Do systemów demokratycznych w jakimś stopniu „przylega” „szara strefa”

i zajmuje wypośrodkowaną pozycję w continuum systemów politycznych. Są to
systemy delegatywne, różniące się diametralnie od demokracji przedstawiciel-
skich, nawet tych niepełnych, czyli elektoralnych. Kraje te zmierzają w kierun-
ku demokracji lub odwrotnie – w kierunku systemów autorytarnych

. Systemy

te charakteryzują się trudną sytuacją ekonomiczną oraz niskim stanem kultury
politycznej. Wśród istotnych cech tych systemów należy wymienić: koncentra-
cję władzy w rękach prezydenta wybranego w rywalizujących wyborach, domi-
nację „partii władzy”, pozbawienie wyborów do parlamentu realnego znaczenia
politycznego, blokadę procesu tworzenia się opozycji, uchybienia w ochronie
praw człowieka. Wyróżniamy tu Meksyk (1911-1997), Wenezuelę (po 1998 r.,
gdy władzę przejął H. Chavez-Friaz), Peru (po 1992 r., gdy przewrotu dokonał
A. Fujimori, aż do września 2000 r., gdy utracił władzę zmuszony do rozpisania
wyborów bez możliwości kandydowania), Rosję (1991-2005), Ukrainę (1991-
2004), Chorwację (F. Tudjmana) i wiele innych państw.

Po piąte – w niedemokratycznych systemach nie ma miejsca na konkurencję

wyborczą i szeroką partycypację wyborców. Są one negatywnym tłem dla demo-
kracji; uzupełnienie definicji systemów demokratycznych o wariant negatywny
nie stanowi twórczego rozwinięcia teorii i metodologii badań. Nie można tego
aspektu zupełnie pominąć. Kategoria ta obejmuje monarchie absolutne, biuro-
kratyczne imperia, oligarchie, arystokracje, reżimy konstytucyjne o ograniczo-
nych prawach wyborczych, systemy despotyczne, faszystowskie, komunistycz-
ne, dyktatury wojskowe. Dotyczy to zwłaszcza reżimów totalitarnych XX w.
O charakterze populistycznym. Te nowoczesne a zarazem tradycyjne systemy
niedemokratyczne wykazują różnice i najlepiej je zdefiniować poprzez system
totalitarny XX w. Rozróżnienie autorytaryzmu klasycznego i totalitaryzmu XX
w. jest kluczowe dla zrozumienia polityki XX w.

Za systemem „szarej strefy” pojawiają się systemy autorytaryzmu nieskon-

solidowanego

. Nie ma w nich rywalizacyjnych wyborów ani też opozycji

O cechach demokracji nieskonsolidowanych szerzej piszą A. Antoszewski i R. Herbut, Systemy..., op. cit.,

s. 29-34.

Szeroka analiza „szarej sterfy” w: A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy..., op. cit., s. 34-39.

Mechanizm dyktatur totalitarnych prezentuje J. Świeca, Proces delegitymizacji sowieckiego typu reżimu po-

litycznego w Polsce Ludowej. Teoretyczne problemy dekompozycji ideologii komunistycznej, [w:] Polska w pro-
cesie przeobrażeń ustrojowych, pod red. S. Wróbla, Wyd. Śląsk, Katowice 1998, s. 94-103; w szczególności

. 95.

Por. A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy..., op. cit., s. 39-42.

135

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

zdolnej do dokonania alternacji władzy. Autorytaryzm – jak wskazywał E. Nol-
te – jest każdą formą ustrojową, „w której przyznaje się wyższą pozycję innemu
składnikowi władzy naczelnej niż parlament”

. Wydaje się więc, że w zakresie

wartości i zasad funkcjonowania aparatu państwowego w systemie demokra-
tycznym, naczelne mechanizmy koncentrują się wokół pozycji parlamentu:
władzy ustawodawczej, kontrolnej, kreacyjnej (w Wielkiej Brytanii wręcz su-
werennej ze względu na brak wyodrębnienia materii wyłącznie ustawodawczej,
co powoduje, że parlament może w formie ustawy regulować każdą dziedzinę
życia).

Autorytaryzm nieskonsolidowany dopuszcza istnienie zmarginalizowanej

opozycji, ale aparat przemocy strzeże, by nie było procesu alternacji władzy.
Zaliczamy więc do grupy z autorytaryzmem ułomnym wyznaniowe dyktatury
na czele z Iranem po 1979 r., Białoruś Łukaszenki, Serbię S. Milosevica i inne
(bowiem wyspecjalizowana instytucja – Freedom Hause – zakwalifikowała do
grupy tej 24 państwa). Granica pomiędzy ułomnymi systemami autorytarny-
mi a pełnymi – skonsolidowanymi dyktaturami – jest dość płynna

. Zalicza-

my tu zorientowane ideologicznie dyktatury komunistyczne, faszystowskie,
nazistowskie; dyktatury muzułmańskie, powojenne junty wojskowe Ameryki
Łacińskiej, dyktatury, często rodzinne, w Ameryce Środkowej i na Karaibach;
dyktatury na Filipinach i w Indonezji; „sułtańskie” monarchiczne i republikań-
skie dyktatury bliskowschodnie.

Analiza systemowa

Przedmiotem dalszej analizy będą systemy demokratyczne, ukazywane

w obrazie ustrojowym najważniejszych cech instytucjonalnych. Analiza syste-
mowa jest jedną z bardziej wpływowych orientacji teoretycznych i metodolo-
gicznych

. Przez pojęcie system rozumie się zwykle uporządkowany wewnętrz-

nie w całość układ elementów mający określoną strukturę. Analiza systemowa
ustrojów może dotyczyć trzech różnych przedmiotów

Po pierwsze – systemu politycznego jako całości. Można wtedy mówić

o analizie makrosystemowej. Po drugie – analiza systemowa skupić się może
na określonym podsystemie w ramach szerszego systemu politycznego (np. na
systemach partyjnych, instytucji ustrojowo-konstytucyjnych). Można wtedy
mówić o analizie średniego rzędu. Po trzecie – analiza systemowa skupić się
może na jakimś elemencie systemu politycznego (np. konkretnej decyzji poli-
tycznej). Można wtedy mówić o analizie mikrosystemowej. W odniesieniu do
każdego z tych przedmiotów model systemowy generuje pytania badawcze

Rekonstrukcja definicji Noltego za: ibidem, s. 39.

Charakterystyka grupy dyktatur skonsolidowanych [w:] ibidem, s. 43-45.

Por. A. Chodubski, Wstęp do badań politologicznych..., s. 75-76.

Ibidem, s. 75-76.

W analizie makrosystemowej będą to następujące pytania: Jakie elementy należą do sytemu? Jakie elementy

należą do otoczenia? Jakie jest kryterium przynależności do systemu? Jakie są funkcje systemu w otoczeniu?

136

Jerzy Świeca

Metoda decyzyjna, jedna z bardziej wpływowych szkół metodologicznych

politologii, mieści się także w rzędzie analiz mikrosystemowych. Polega ona
na rozpatrywaniu zjawisk i procesów społeczno-politycznych przez pryzmat:
ośrodka decyzji, traktowanego jako przedmiot działania politycznego; procesu
decyzyjnego, tj. zespołu powiązań przyczynowo-skutkowych dotyczących roz-
wiązywanego problemu, występujących wewnątrz ośrodka decyzyjnego oraz
w jego powiązaniach z otoczeniem

. Jej zaletą jest to, że pozwala na całościowe

ujmowanie zjawisk politycznych.

W zasadzie właściwy obszar systemu politycznego stanowią dwa podsyste-

my: system partyjny oraz system organów państwowy. Zespół uwarunkowań
społeczno-politycznych (tradycja, świadomość społeczna, świadomość elit rzą-
dzących) ujmowany jest jako otoczenie systemów politycznych

. Dla ukaza-

nia istoty systemu politycznego istotnym staje się zdefiniowanie roli struktury
społecznej i głównych problemów życia politycznego danego kraju

. Struktura

klasowo-zawodowa rzutuje na funkcjonowanie sytemu politycznego, a zwłasz-
cza na funkcjonowanie systemu partyjnego.

Ważna jest więc problematyka otoczenia systemu politycznego, obejmują-

cego jego sferę zewnętrzną i wewnętrzną

. Sfera wewnętrzna to ekonomicz-

ne, społeczne i kulturowe przejawy funkcjonowania społeczeństwa, a także
środowisko naturalne. System ekonomiczny określany jest jako typ własności
środków produkcji i charakter gospodarowania. System społeczny jest związa-
ny ze strukturą zróżnicowanego według płci, wykształcenia, hierarchii zawo-
dowej społeczeństwa. Na zawartość kulturową cech społeczeństwa składają się
idee i poglądy społeczne. Sfera zewnętrzna to oddziaływanie innych systemów
ustrojowych na system polityczny danego kraju. System polityczny powinien
integrować się ze swym otoczeniem poprzez mechanizmy dostosowawcze
(prawne, społeczne).

Z punktu widzenia analizy systemowej funkcjonowania systemu – prawo

wyborcze regulujące sposób wyboru reprezentantów do przedstawicielskich
organów państwowych dotyczy relacji między trzema elementami systemu
społecznego: społeczeństwem, partiami oraz organami państwowymi. Przyję-
ta sekwencja: zróżnicowane społeczeństwo, system partyjny, system organów

Jakie elementy są funkcjonalne, a jakie dysfunkcjonalne dla systemu jako całości? Jakie elementy stanowią
najważniejsze czynniki zmian w systemie? W analizie systemowej średniego rzędu będą to następujące pyta-
nia: Z jakimi innymi podsystemami dany system jest najmocniej (względnie najsłabiej) powiązany? Jaka jest
względna rola danego podsystemu w utrzymywaniu funkcjonowania systemu jako całości? Jaki jest stopień
autonomii danego podsystemu? W analizie mikrosystemowej: Z jakimi innymi elementami systemu dany
element jest powiązany? Jaki jest charakter oddziaływań (wzajemne, jednostronne, harmonijne, konflikto-
we)? Jaki jest stopień autonomii elementu? Czy działanie elementu jest modyfikowane za pośrednictwem
sprzężenia zwrotnego przez rezultaty jego własnych działań?, ibidem.

Ibidem, s. 80-81.

Por. A. Jamróz, Wprowadzenie. Struktura i mechanizm funkcjonowania burżuazyjnych systemów politycz-

nych, [w:] Systemy polityczne rozwiniętych krajów kapitalistycznych, pod. red. A. Jamroza, PWN, Warszawa
1989, s. 7 i nast.

Ibidem, s. 8.

Problematykę otoczenia systemu rozwija K.A. Wojtaszczyk, Współczesne systemy polityczne, Wydawnictwa

Szkolne i Pedagogiczne, Warszawa 1998, s. 7-8.

137

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

państwowych – jest wynikiem wykorzystania do ujęcia systemowego dość tra-
dycyjnego ujęcia partii politycznych jako pośredników pomiędzy państwem
a społeczeństwem.

Tym, w czym wyraża się istota systemu politycznego, jest przede wszystkim

struktura rywalizacji politycznej, obok niej zaś podłoże społeczno-kulturowe
i układ instytucjonalny

. Struktura rywalizacji przejawia się głównie w zacho-

waniach podejmowanych przez uczestników systemu politycznego. Może być
ona jawna, ukryta, konsensualna, agresywno-pluralistyczna i jest bardzo po-
wiązana ze strategią i taktyką partii oraz grup nacisku, a także z przejawami
partycypacji obywateli.

Demokracje oparte na współdecydowaniu

Systemy oparte na współdecydowaniu różnią się od „demokracji większo-

ściowych”

. To rozróżnienie terminologiczne po raz pierwszy wprowadzili

Arend Lijphart oraz Gerhard Lehmbruch w 1967 r. Do początku lat sześćdzie-
siątych na myślenie politologów o rządach demokratycznych wpływ miały do-
świadczenia USA, Wielkiej Brytanii, Francji, Niemiec i innych państw. Dwa
pierwsze państwa posiadały niezwykle stabilne systemy demokratyczne. Ga-
briel A. Almond już w 1956 r. wskazywał na kulturę polityczną jako czynnik
najważniejszy w trwałości i stabilności systemu demokratycznego

. Sytuacja

Austrii, Szwajcarii, Belgii, Holandii przeczyła tezie Almonda. Kraje te mimo
kulturowego rozdrobnienia posiadały trwałe (stabilne) systemy demokratyczne.
Lijphart i Lehmbruch wyjaśnili tę sytuację faktem, że w tych państwach częściej
praktykowano styl podejmowania decyzji oparty na współdecydowaniu aniżeli
na współzawodnictwie. Stąd ich teza, że kraje rozdrobnione kulturowo mogą
liczyć na ustabilizowanie systemu politycznego, podejmując decyzje w oparciu
o współdecydowanie, a nie konkurencyjny sposób ich podejmowania

W analizie tej przydaje się sprecyzowanie pojęcia społeczeństwa rozdrob-

nionego kulturowo i ustalenie różnic, które je dzielą od społeczeństwa jed-
norodnego pod tym względem. Kraj ulega zróżnicowaniu kulturowemu, jeśli
ludzie posiadający wspólne cechy nabyte (będące wynikiem osiągnięć indywi-
dualnych), rozwijają dodatkowo wspólną tożsamość i wyrażają ją w poczyna-
niach politycznych. Wtedy kształtują się podkultury (katolicka, protestancka).
W rządzie powinni zasiadać przedstawiciele wszystkich podkultur, a procesy
decyzyjne w takim wypadku mają charakter konsocjacyjny. Wielkie koalicje
tworzone są wówczas nie tylko na poziomie rządu. Drugą cechą takich syste-
mów jest prawo weta stosowane przez reprezentantów każdej podkultury. Po
trzecie, wybory, mianowanie urzędników odbywa się zgodnie z zasadą propor-

Zob. A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnego świata, Arche, Gdańsk 2001, s. 46-47.

Szeroka analiza systemu opartego na współdecydowaniu została przeprowadzona przez J. Steinera, De-

mokracje..., op. cit., s. 321-352 (r. 13).

G.A. Almond, Comparative Political Systems, „Journal of Politics”, VIII 1956 s. 391-409.

Stanowisko Lijpharta i Lehmbrucha syntetyzuje J. Steiner, Demokracje..., op. cit., s. 322.

138

Jerzy Świeca

cjonalności. Należy odróżnić współdecydowanie od konkurencyjnego sposobu
podejmowania decyzji. Przy konsocjacyjnym stylu podejmowania decyzji tak-
że mniejszości mają szansę wpływu na prowadzoną politykę.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym sprecyzowania jest pojęcie stabilno-

ści politycznej. Stabilność w pracach Lijpharta i Lehmbrucha rozumiana jest
jako wyraz niskiego poziomu przestępczości cywilnej i bezprawia w danym
kraju.

Stabilne systemy demokratyczne stały się przedmiotem analiz A. Lijpharta,

który w 1968 r. dokonał ich kategoryzacji

. Uwzględnił on w tej typologii dwa

rodzaje zmiennych: 1. stopień fragmentaryzacji kulturowej społeczeństwa oraz
2. styl zachowań elit politycznych (rywalizacyjny bądź konsensualny). Przez
ich zestawienie otrzymał następujące typy demokracji traktowanej dotychczas
jednorodnie (przeważała bowiem opinia, że demokracja jest lub jej nie ma i że
nie można jej stopniować ani kategoryzować):

a) demokrację rywalizacyjną odśrodkową, w której rywalizacyjnemu sty-

lowi zachowania elit politycznych towarzyszy sfragmentaryzowane kulturowo
społeczeństwo. Tak określone systemy są słabe, skonfliktowione, a organy kon-
stytucyjne nie radzą sobie w przywracaniu ładu demokratycznego. Nie są one
elastyczne, a pewna „sztywność” systemowa nie służy stabilności, zwłaszcza
egzekutywy gabinetowej. Nie jest to tylko model teoretyczny. Warianty takie
występowały we Włoszech (do połowy lat dziewięćdziesiątych), w IV Republi-
ce Francuskiej, w Republice Weimarskiej;

b) demokrację rywalizacyjną dośrodkową, w której rywalizacji elit odpo-

wiada słabo zróżnicowane kulturowo społeczeństwo. Elity posiadaja dobre,
optymalne środowisko nawet do „ostrej” rywalizacji, bowiem nie posiada ona
destruktywnego charakteru ze względu na zwartą „konsystencję” społeczną
(jak w krajach anglosaskich, RFN, Izraelu i w państwach skandynawskich);

c) demokrację konsocjonalną, w której zachowaniu konsensualnemu elit

odpowiada sfragmentaryzowane kulturowo społeczeństwo (jak w Holandii,
Belgii i w Austrii);

d) demokrację zdepolityzowaną, w której konsensualny styl elit odpowia-

da niskiej fragmentaryzacji społeczeństwa (taki typ reprezentuje Szwajcaria).
W tym przypadku jest to teoretyczny model, ponieważ Szwajcaria dawno prze-
stała być już demokratycznym „rajem na ziemi”, a mass media donoszą o terro-
rystycznych atakach na kantonalne parlamenty.

W rezultacie długoletnich studiów porównawczych A. Lijphart sformuło-

wał tezę stwierdzającą, że dla społeczeństw homogenicznych (o niskim stopniu
kulturowej segmentacji) właściwszy jest model większościowy (westminster-
ski), a dla społeczeństw pluralistycznych (zwłaszcza tam gdzie występują gru-

A. Lijphart, Typologies of Democratic Systems, „Comparative Political Studies”, vol. 1/1/, 1968 r, s. 36, cyt.

za: A. Antoszewski, Modele demokracji przedstawicielskiej, [w:] Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza
porównawcza, pod red. A. Antoszewskiego, R.E. Herbuta, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław
1997, s. 27.

139

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

py wzajemnie się izolujące, a więc istnieje subkulturowa segmentacja) bardziej
odpowiedni jest model konsensualny

Tam gdzie społeczeństwa są głęboko podzielone (politycznie, religijnie, et-

nicznie, a więc kulturowo), demokracja stabilna okazuje się też możliwa. Wy-
dawało się, że takie podziały zawsze muszą prowadzić do izolacji, wrogości,
napięć, kryzysów. Nie brakuje jednakże takich państw jak Szwajcaria, Holan-
dia, Belgia, Austria, w których konflikty nie są tłumione, lecz rozwiązywane
dla dobra całości, a przemoc strukturalna występuje rzadko

. Decyzje w ta-

kich systemach są bardzo zracjonalizowane, to znaczy dobrze przygotowane
poprzez liczne konsultacje ze społecznościami, a także z ekspertami

Demokracje współczesne ufają procedurom i rozwiązaniom instytucjo-

nalnym. Stalinowskie tak zwane demokracje ludowe Europy Wshodniej i ich
konstytucje wzorowane na radzieckiej z 1936 r. dowiodły, że wykorzystanie
doświadczeń demokracji ateńskiej sprowadzającej się do kanonów: „źródłem
władzy wola ludu”, „celem władzy – dobro ogółu” jest dobrym tworzywem dla
fikcji demokratycznej. Prawdziwa demokracja to demokracja zinstytucjonali-
zowana, wtedy konstytucje zawierają normy bezpośredniego stosowania, a nie
teoretyczne lub programowe.

Te mechanizmy sprawiają, że ustabilizowana demokracja możliwa jest

w pluralistycznych społeczeństwach mocno sfragmentaryzowanych. Należą do
nich: wielka koalicja tworzona przez największe dotychczas rywalizujące ugru-
powania (jak koalicja CDU/CSU-SPD w latach 1966-1969, której kanclerzem
został K. Kiesinger), wzajemne weto wszystkich mniejszości, proporcjonalne
systemy wyborcze, które nie uprzywilejowują dużych ugrupowań i są bardziej
reprezentatywne, segmentalna autonomia pozwalająca załatwiać sprawy lokal-
ne mniejszości przez jej instytucje (z nią związana jest zasada subsydiarności)

Demokracja konsensualna jest zuniwersalizowaną i sformalizowaną wersją
modelu demokracji konsocjonalnej. Konsensualny model zakłada „ogranicza-
nie, rozproszenie oraz udział we władzy na wiele różnych sposobów”

Współdecydowaniu sprzyja występowanie następujących warunków

Żadna z podkultur nie jest na tyle mocna, by zdominować ekonomicznie

−

lub liczebnie inne podkultury;
Istnieją wyraźne, ułatwiające ich identyfikację, granice podkultur;

−

Tezę syntetyzuje A. Antoszewski, ibidem, s. 27.

Por. J. Świeca, Metodologiczne aspekty polemologii i peace research u schyłku XX w., [w:] Między realizmem

a utopią. Świadomościowo-ideologiczne i polityczne przesłanki pokoju i demokracji na przełomie XX i XXI w.
oraz ich historyczne uwarunkowania, pod red. J. Świecy, Wyd. UO, Katowice 1998, s. 24-29.

Szerzej na temat racjonalności w polityce pisze J. Sielski, Pierwotne kategorie aksjologicznej analizy decy-

zyjnej, Wyd. US, Katowice 1997, s. 41-62.

A. Lijphart, Demokracja w społeczeństwach sfragmentaryzowanych, [w:] Elity, demokracja, wybory, pod.

red. J. Szczepańskiego, Agencja Scholar, Warszawa 1994, s. 88-92.

A. Lijphart, Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Obserwations, [w:] G. Szoboszlai

(red.] Democracy and Political Transformacion. Theories and East Central - European Realities, Budapest
1991, s. 76; cyt. za: A. Antoszewski, Modele demokracji..., op. cit., s. 30.

J. Steiner, Demokracja..., op. cit., s. 324 i nast.

140

Jerzy Świeca

Każda podkultura ma wybitnych liderów, którzy potrafią reprezentować jej

−

interesy;
Istnieje wysoki poziom lojalności wobec całości kraju;

−

Na kraj wywierana jest presja międzynarodowa, jednakowo postrzegana

−

przez wszystkie podkultury;
W kraju istnieje tradycja przystosowań i kompromisów;

−

Ciężar nierozwiązanych problemów nie jest dla kraju zbyt dotkliwy.

−

Jeśli na skutek współdecydowania stosunki między podkulturami rozwija-

ją się pokojowo, to kulturowe rozczłonkowanie zaczyna tracić na znaczeniu.
Można wówczas zrezygnować ze współdecydowania.

Austria dobrze ilustruje dynamiczność teorii konsocjacyjnej. Stała się ona

łatwym łupem Hitlera już w 1938 r., gdyż obozy „czarny” i „czerwony” prowa-
dziły walkę konkurencyjną, a o współdecydowaniu nie było mowy. Praprzyczy-
ną Anschlussu było jednakże swoiste zagubienie się Austriaków po rozpadzie
monarchii habsburskiej, związane z brakiem własnej, odrębnej od niemieckiej
tożsamości narodowej

. Przez okres około dwudziestu lat po wojnie oba obozy

w łonie wielkiej koalicji wspólnie zarządzały krajem. W 1966 r. zdecydowano
się na politykę konkurencyjną. W 1987 r. konserwatyści i socjaliści znów utwo-
rzyli wspólny rząd. Pod koniec lat dziewięćdziesiątych tradycyjny układ się za-
łamał, a władza znalazła się w rękach nowej prawicy (ultraprawicy)

Także systemy polityczne Belgii, Holandii, a zwłaszcza Szwajcarii bogate są

w mechanizmy nasycone konsensualnym sposobem podejmowania decyzji,
a więc demokracja większościowa uzupełniona jest w nich o współdecydowa-
nie. Istnieją też inne czynniki, które mogły doprowadzić do stabilności syste-
mów politycznych. Można wyodrębnić inne zmienne, które przybierały różne
wartości w okresie i i II Republiki Austriackiej. Są to obok sposobu podejmo-
wania decyzji: stabilność demokratyczna, zamożność gospodarcza, praktyki
religijne, rozwarstwienie społeczne. Dane dotyczące trzech pozostałych krajów
umożliwiają również interpretacje podważające założenia teorii współdecydo-
wania.

W Szwajcarii teoria o współdecydowaniu sprawdza się ze względu na zróż-

nicowanie na cztery obszary językowe. Czy faktycznie grupy językowe wyra-
żają poczucie swej tożsamości w istotny politycznie sposób? Ze wszystkich
zmiennych zawartych w teorii współdecydowania najtrudniejszy do ustalenia
jest stopień stabilności demokratycznej. W literaturze przyjmuje się tezę o sta-
bilności systemu demokratycznego.

Stanowisko takie przebija się w monografii H. Grunbergera, Östereich zwischen Habsburg und Hitler, Wien

1979.

Przyczyną załamania tradycyjnego układu było oczekiwania zmian, zwłaszcza przez młodych wyborców,

por. A. Purvis, Forward into The Past, ,,Time” nr 5, vol. 155, Febr. 7, 2000, s. 18-19.

141

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

Korporacyjny styl decydowania

Innym sposobem na stabilny system polityczny (demokratyczny) jest kor-

poracyjne podejmowanie decyzji. Pluralizm i korporatywizm dostarczają
odmiennych odpowiedzi na pytania o charakter, poziom oraz rodzaj uczest-
nictwa zorganizowanych grup specjalnych w procesie negocjowania intere-
sów, dystrybucji władzy, suwerenności państwowej

. Nie ma systemów czysto

pluralistycznych i czysto korporatywistycznych. Pluraliści chętniej posługują
się kategorią rynku w interpretacji zjawisk i procesów politycznych, podczas
gdy obóz przeciwny więcej wagi przywiązuje do społecznych i ekonomicznych
efektów kolektywnych działań politycznych, podejmowanych w imię ochrony
jej uczestników.

W modelu pluralistycznym podmiotów wywierających wpływ na elity po-

lityczne jest dużo, a proces decyzyjny przepojony jest walką, a nie współpracą
grup interesu. Jest to tradycja głównie anglosaska (Wielkiej Brytanii, a zwłasz-
cza USA).

Korporatywizm bliższy jest tradycji państw skandynawskich, Austrii, Belgii

i Holandii. Do najważniejszych cech systemu korporatywistycznego zaliczamy:
scentralizowany mechanizm artykulacji interesów; sposób alokacji wartości
ekonomicznych i politycznych poprzedzony negocjacjami; wysoki stopień za-
angażowania partnerów w proces wdrażania wspólnie wypracowanych decyzji
(skuteczność realizacji uzgodnień zależy od siły i reprezentatywności poszcze-
gólnych struktur)

W sumie chodzi o skuteczne zarządzanie konfliktem powstającym na tle

dystrybucji dóbr. Oba modele (pluralistyczny i korporacyjny) pomimo róż-
nic, opisują dwie strategie tej samej kategorii działania politycznego: konsen-
sualnego stylu rywalizacji elit

. A więc jeden wzorzec zakłada występowanie

trzech modeli demokracji obok siebie na równej płaszczyźnie: 1) demokracji
pluralistycznej; 2) konsocjacyjnej i konsensualnej (konsensualizm jest zinsty-
tucjonalizowaną formą konsocjalizmu); 3) korporacyjnej. Drugi zaś definiuje
wszystkie systemy realnie występujące jako konsensualne w wariancie: a) plu-
ralistycznym lub b) korporacyjnym.

Oba kierunki (pluralistyczny i korporacyjny) traktują system polityczny jako

byt niezależny, podlegający co prawda oddziaływaniom społecznym i ekono-
micznym, ale z samodzielną zdolnością sterowania tymi układami. Pluralizm
zakłada wolną grę interesów jako podstawowy mechanizm w osiąganiu kon-
sensusu politycznego i w dokonywaniu korekt w życiu społeczno-ekonomicz-
nym. Koorporacjonizm główne znaczenie przypisuje kooperacji i koordynacji
interesów, które prowadzą do porozumień społecznych.

Por. J. Sroka, Narodziny strategii korporatywnej? Kierunki przemian stosunków przemysłowych w Europie

(Środkowo-Wschodniej), [w:] Demokracje Europy Środkowo-Wschodniej w perspektywie porównawczej, pod
red. A. Antoszewskiego i R. Herbuta. Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1997, s. 165.

Ibidem, s. 168.

J. Sroka opinię taką formułuje na s. 168 (ibidem), powolujac się także na D.G. Garsona, Group Theories

of Politics, London 1978, s. 54. Dla potrzeb niniejszego opracowania przyjęto odmienną opcję, wyróżniajac
oddzielnie pluralistyczny, korporacyjny i konsensualny model podejmowania decyzji.

142

Jerzy Świeca

Po wojnie wielokrotnie demokracje zachodniej Europy czyniły, że plurali-

styczna współpraca elit była zasilana instytucjonalnymi formami kooperatyw-
nej współpracy grup interesów. Na obecnym etapie dojrzałości systemów po-
litycznych wymagane jest duże zróżnicowanie działań politycznych. Oznacza
to potrzebę rozwoju cech charakterystycznych zarówno dla strategii korpora-
cyjnych (subordynacji, odpowiedzialności, gotowości do współpracy przy za-
chowaniu pewnego poziomu centralizacji), jak i zachowań przydatnych w wa-
runkach pluralistycznej dystrybucji władzy, gdy decyduje siła przebicia, dostęp
do zasobów i informacji oraz szybkość działania

. Podmioty rywalizacji, jak

i podmioty koordynacji własnego interesu z preferencjami innych mogą kre-
ować z dużym powodzeniem pożądane efekty w strukturze gospodarki i spo-
łeczeństwa.

Decydowanie korporacyjne, tak jak i współdecydowanie, odnosi się do

wspólnotowej formy rządów. Korporacjonizm jako forma rządów jest głębo-
ko zakorzeniony w Europie i sięga czasów Średniowiecza. Życie ludzi w tych
czasach było mocno podporządkowane interesom grup, do których należeli
i w czasach współczesnego indywidualizmu trudno jest sobie wyobrazić takie
zależności. Istniały cechy, gildie, uniwersytety z korporacyjnym obowiązko-
wym członkostwem i hierarchią – universitas studientiumque, czyli „wspólno-
ta profesorów i studentów”. Korporacje kierowały średniowiecznym miastem,
łącznie z urzędnikami. Techniką były negocjacje, a ideologią model zgodnego
społeczeństwa. Główną funkcją jednostki był wkład we wspólne dobro. Oświe-
cenie wprowadziło na miejsce tych założeń indywidualizm. Stary model har-
monii został zastąpiony modelem konkurencji. Kryzysy wyzwoliły tęsknotę za
porządkiem z harmonią interesów. W 1922 r. Mussolini rozpoczął budowę kor-
poracyjnych rządów po obaleniu demokracji. Partie miały być zastąpione przez
naturalne siły ekonomiczne. Koncepcja korporacjonizmu została w Europie
zdyskredytowana ze względu na skojarzenia z nazizmem. Niektóre demokracje
zachodnie posiadają elementy rządów korporacyjnych.

Najczęściej jako przykład wymienia się Austrię, w której pojęcia współde-

cydowania i korporacjonizmu spotkały się

. Prawo usankcjonowało izby biz-

nesu, pracy, rolnictwa. Członkostwo jest w nich obowiązkowe. Członkowie izb
pod przewodnictwem kanclerza federalnego podejmują najważniejsze decyzje.
Ten styl ustalania decyzji nazywa się w Austrii partnerstwem społecznym. Inne
przykłady to Norwegia, Szwecja, Holandia.

Współczesny korporacjonizm polega na współdziałaniu między zorgani-

zowanym biznesem, zorganizowaną pracą i administracją państwową. Takie
podejmowanie decyzji cechuje „targowanie się”. Interesy w pierwszej fazie są
rozbieżne, ale istnieje przekonanie, że istnieje rozwiązanie optymalne dla do-
bra wspólnego. Współdecydowanie to termin, który powstał jako skutek analizy
podejmowania decyzji w kulturowo niejednolitych społeczeństwach, których
podkultury oparte są na cechach przypisanych, takich jak rasa, język, religia,
narodowość. Korporacyjne zarządzanie angażuje grupy, które funkcjonują

Ibidem, s. 169.

J. Steiner, Demokracje..., op. cit., s. 358.

143

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

w oparciu o interesy ekonomiczne. W Austrii „funkcjonalne interesy ekono-
miczne” znalazły ramy organizacyjne w dwóch ostro zróżnicowanych podkul-
turach – w obozie „czerwonych” i w obozie „czarnych”, w których członkostwo
było w zasadzie przypisane. W Austrii pojęcie współdecydowania i korporacjo-
nizmu spotkały się. Podobnie było we Włoszech w czasach wielkiego kompro-
misu (chadek i komunista to pojęcia sygnalizujące dwie podkultury). W plura-
listycznym systemie władzy ekonomiczne grupy interesu stoją poza instytucjo-
nalną strukturą rządu, głównie poprzez skupianie w nieformalnych „lobbies”
– formalnie wybranych do parlamentu urzędników administracji państwowej.
W owych „lobbies” kręgi biznesu, świat pracy i inne grupy rywalizują ze sobą
i każda z nich wywiera możliwie największy nacisk na inne.

Na korporacyjną formę rządów wpływ mają międzynarodowe naciski kon-

cernów (głównie na państwa małe), które prowadzą do zrozumienia w świecie
pracy danego kraju, że bezrobocie można ograniczyć, gdy produkcja będzie
konkurencyjna na rynkach światowych, a w kręgach biznesu doprowadzają do
przekonania, że w kraju niezbędna jest wydajna i usatysfakcjonowana klasa
robotnicza. Ponieważ występuje świadomość współzależności, mamy do czy-
nienia we wzajemne zaangażowanie się w korporacyjne podejmowanie decy-
zji. Drugim czynnikiem wzmacniającym wybór takiego modelu jest silny ruch
związkowy. Biznes nie może zlekceważyć takiego przeciwnika/partnera. Gdy
dochodzi jeszcze do tego układu socjalistyczny rząd, czynnik związkowy działa
w sposób wzmocniony. Niektórzy teoretycy sądzą, że korporacjonizm jako for-
ma rządu i sposób podejmowania decyzji jest „dzieckiem rozwiniętego kapita-
lizmu”, którego cechą jest zwiększona koncentracja organizacyjna. Główne gru-
py interesu i korporacje mogą stosować skuteczne weto, a władza państwowa
może je tylko zebrać i przeprowadzić negocjacje. W latach siedemdziesiątych
miało to miejsce w Szwajcarii na skutek zagrożenia producentów zegarków
przez przemysł Dalekiego Wschodu. W wyniku narady podjęto decyzję o de-
koncentracji produkcji i uratowano krajowy (narodowy) przemysł zegarków.

W taki sam sposób mechanizmy korporacyjne oraz konsensualne mogą

uratować demokracje pluralistyczne przed zagrożeniami i wyzwaniami XXI w.

Wyzwania ustrojowe w XXI w.

Stany Zjednoczone AP i państwa Unii Europejskiej

to wielki obóz i baza

demokracji liberalnej. Przed nim są dwa wyzwania: 1) radykalny islam, oraz
2) poważniejsze zagrożenie płynące z formułujących się niedemokratycznych
wielkich mocarstw kapitalistycznych, głównie Rosji i Chin

. Takie autorytar-

ne, kapialistyczne państwa – Niemcy i Japonia – odgrywały już znaczną rolę

Zob. pracę szeroko omawiającą miejsce UE w świecie: Pozycja Unii Europejskiej w świecie. Aspekty prawne

i polityczne, red. C. Mika, Toruń 2005; M. Dobroczyński, Ekonomiczne mocarstwa Unii Europejskiej, wyd.
Adam Marszałek, Toruń 2003.

A. Gat, The Return of Authoritarian Great Powers, ,,Foreign Affairs” July/August 2007, vol. 86, No 4,

s. 59.

144

Jerzy Świeca

światową do roku 1945. Aktualnie ten typ mocarstw wraca do światowej gry
na scenie globalnej. Niemcy hitlerowskie po porażce na froncie wschodnim
w grudniu 1941 r. zintensyfikowały mobilizację ekonomiczną. Uwzględniając
udział PKB przeznaczony na cele wojenne, wyprzedziły obóz demokratyczny,
choć produkcja ich była niższa od całkowitej produkcji amerykańskiej

. Po-

ziom mobilizacji gospodarczej w imperialnej Japonii i w stalinowskim Związku
Radzieckim przewyższył ten, występujący łącznie w USA i Wielkiej Brytanii. Za
upadek ZSRR w okresie zimnej wojny ponoszą odpowiedzialność jego struktu-
ralne słabości. Informatyzacja i wymogi globalizacji stwarzały dużo wyższe wy-
mogi dla gospodarki niż pierwsze fazy industrializacji, które centralny model
planowania pokonywał optymalnie

. System nazistowski i militarystyczny ja-

poński posiadały ekonomiczny rdzeń kapitalistyczny, znacznie mobilniejszy od
sowieckiego. Demokracje liberalne pokonały i Niemców, i Japończyków, gdyż
były to państwa tylko średnie z ograniczoną bazą surowcową i konfrontowały
one obóz silniejszy. Pokonanie obozu komunistycznego bardziej było związane
ze słabościami strukturalnymi. Państwa komunistyczne: ZSRR i ChRL zosta-
ły pokonane z powodów strukturalnych hamulców (słabości systemu ekono-
micznego), które nie pozwalały na pełne wykorzystanie posiadanych zasobów,
zaś autorytarne państwa kapitalistyczne przegrały, gdyż były po prostu małe.
Przypadki zadecydowały o przechyleniu się układu sił przeciwko autorytarnym
państwom kapitalistycznym na korzyść obozu liberalnego

. Na początku XXI

w. kształtuje się Drugi Świat: autorytarne państwa kapitalistyczne, które uciele-
śniają syntezę elit politycznych, gospodarczych, wojskowych, które mają naro-
dową (nacjonalistyczną) orientację i które partycypują na własnych warunkach
w globalnej gospodarce. Autorytarny, kapitalistyczny świat staje się atrakcyjną
alternatywą dla liberalnych demokracji

. Można sadzić, że rozwój ekonomicz-

ny i socjalny doprowadzi w tej grupie do demokratyzacji stosunków politycz-
nych. Ponadto w ramach systemów autorytarnych rozwijają się wstępne fazy
gospodarki. Gospodarka informatyczna z trudem buduje swoje fundamenty
w „gorsecie” systemów autorytarnych. Rosja i Chiny są największymi histo-
rycznie strukturami kapitalizmu autorytarnego. Niemcy nazistowskie i mili-
tarystyczna Japonia były za małe w wymiarze demograficznym, zasobów su-
rowcowych i potencjału, by zdystansować USA. Chiny, porzucając komunizm,
przesunęły się do bardziej nowoczesnego sektora systemów autorytarnych. Być
może, że Drugi Świat – autorytarne kraje kapitalistyczne – stanie się atrakcyjną
alternatywą wobec demokratycznych systemów liberalnych. Porzucenie komu-
nizmu spowodowało wzrost gospodarki systemu globalnego. Z drugiej strony
jawi się widmo protekcjonizmu. Największą zmianą po procesie siłowej demo-
kratyzacji Japonii i Niemiec jest pozbawienie byłego sowieckiego imperium
połowy środków z zasobów Europy Środkowo-Wschodniej, którą stracił. Akt
ten zmienił diametralnie układ sił światowych. Problemem nie jest ewentu-

Ibidem, s. 62.

Ibidem, s. 63.

Ibidem, s. 66.

145

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

alna transformacja Chin czy Rosji ewentualnie Indii, ale perspektywa pozycji
amerykańskiej. Pozycja USA na razie jest zwyżkowa nie tylko ze względu na
wielkość GDP oraz dynamikę wzrostu gospodarczego. USA posiadają ogrom-
ny potencjał demograficzny, będąc krajem imigracyjnym. Charakteryzują się
¼ gęstości zaludnienia zarówno UE, jak i ChRL i 1/10 wskaźników japońskich
i indyjskich, co daje perspektywę wzrostu zarówno ekonomicznego, jak i

demo-

graficznego

. Nawet jeśli Chiny w latach dwudziestych uzyskają GDP wyższy

od amerykańskiego, bogactwo per capita będzie stanowiło 1/3 amerykańskie-
go, co zlimituje chińską potęgę gospodarczą i wojskową. Stany Zjednoczone,
podobnie jak w wieku XX, pozostaną gwarantem obozu liberalnego, który nie
zostanie zepchnięty na obrzeża systemu światowego.

Summary

Contemporary Democracies. Institutional analysis

Article creating classification of contemporary democracies, taking into account catego-

ries introduced by specialised institution Freedom House. As the quantity of states multiple
and embrace nearly 120 states, the models of democratisation process have been analysed.
(transformation, displacement, replacement). Contemporary world is divided on consolidated
democracy; non-consolidate demarcate systems (electoral democracies); grey zone systems;
authoritarian, non-consolidated systems; full dictatorship systems (authoritarian, consolida-
ted systems). Process of defining democracy came through long way beginning from Platon
era as to institutionalisation conceptions of XX c. of J. Schumpeter and R. Dahl. Democracies
is possibly to divided as well in the different way and distinguishing, taking into account Eu-
ropean tradition, pluralistically democracy, consensual democracy , corporate democracy. At
the turn of the XX and XXI c. to appear strong authoritarian, capitalist states, which represent
real challenge for western democracies.

Key words:

democratization, transformation, systems

Ibidem, s. 68.

146

Jerzy Świeca

Literatura

G.A. Almond,

Comparative Political Systems, ,,Journall of Politics”, VIII

1956.

A. Antoszewski, R. Herbut,

Systemy polityczne współczesnego świata, Arche,

Gdańsk 2000.

Z. Brzeziński,

Wielka Szachownica, Politeja, Warszawa 1999.

R.A. Dahl, Polyarchy:

Participation and Opposition, New Haven 1971.

L. Diamond,

The Democratic Rollback. The Resurgence of the Predatory Sta-

te, ,,Foreign Affairs” March/April 2008, vol. 87, No 2.

B. Dobek-Ostrowska,

Proces demokratyzacji Europy Środkowo-Wschodniej

– przesłanki i przebieg, [w:] Demokracje Europy Środkowo-Wschodniej
w perspektywie porównawczej, pod red. A. Antoszewskiego i R. Herbuta,
Wyd. U. Wrocławskiego 1997.

M. Dobroczyński,

Ekonomiczne mocarstwa Unii Europejskiej, wyd. Adam

Marszałek, Toruń 2003.

G. Ekiert,

Prawidłowości transformacji w Europie Wschodniej, [w:] Demo-

kracje w Europie Środkowej 1989-99, pod red. J. Miklaszewskiej, ISS, Kra-
ków 2001.

R.N. Haass,

Rozważny szeryf. Stany Zjednoczone po zimnej wojnie, Wyd.

von Borowiecki, Warszawa 2004.

S.P. Huntington,

10.

Trzecia fala demokratyzacji, Wyd. Naukowe PWN, War-

szawa 1995.

A. Jamroz (red.),

11.

Systemy polityczne rozwiniętych krajów kapitalistycznych,

PWN, Warszawa 1989.

A. Jamróz,

12.

Demokracja, Temida 2, Białystok 1999.

A. Krowel, B. Verbeek,

13.

Instytucje jako pola walki: demokratyczne konse-

kwencje budowania instytucji w systemach postkomunistycznych, [w:] De-
mokracje w Europie Środkowej 1989-99, pod red. J. Miklaszewskiej, ISS,
Kraków 2001.

A. Lijphart,

14.

Typologies of Democratic Systems, ,,Comparative Political Stu-

dies”, vol. 1/1/, 1968.

C. Mika (red.),

15.

Unia Europejska w świecie. Aspekty prawne i polityczne, To-

ruń 2005.

G. Sartori,

16.

Teoria demokracji, Wyd. PWN, Warszawa 1998.

147

Współczesne demokracje. Analiza instytucjonalna

J. Schumpeter,

17.

Kapitalizm. Socjalizm. Demokracja, Wyd. Naukowe PWN,

Warszawa 1995.

J. Sielski,

18.

Pierwotne kategorie aksjologicznej analizy decyzyjnej, Wyd. US,

Katowice 1997.

J. Sroka,

19.

Narodziny strategii korporatywnej? Kierunki przemian stosunków

przemysłowych w Europie Środkowo-Wschodniej, [w:] Demokracje Europy
Środkowo-Wschodniej w perspektywie porównawczej, pod red. A. Antoszew-
skiego i R. Herbuta, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1997.

J. Świeca,

20.

Proces delegitymizacji sowieckiego typu reżimu politycznego w Pol-

sce Ludowej. Teoretyczne problemy dekompozycji ideologii komunistycz-
nej, [w:] Polska w procesie przeobrażeń ustrojowych, red. S. Wróbel, Wyd.
,,Śląsk”, Katowice 1998.

J. Świeca,

21.

Wyzwania historyczne wobec zagrożeń metodologicznych pole-

mologii, peace research oraz teorii procesu pokojowego, „Zeszyty Naukowe”
Szkoły Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku, 1998 vol. 7.

J. Świeca,

22.

Metodologiczne aspekty polemologii i peace research u schyłku XX

w., [w:] Między realizmem a utopią. Świadomościowo-ideologiczne i poli-
tyczne przesłanki pokoju i demokracji na przełomie XX i XXI w., Wyd. UŚ,
Katowice 1998.

J. Świeca,

23.

Polska niezależna aktywność obywatelska jako przesłanka transfor-

macji ustrojowej. Proces upodmiotowienia społeczeństwa poprzez rezygnację
z przemocy w „samoograniczającej się rewolucji” (1980-1981), „Z proble-
mów współczesnej myśli politycznej”, t. 2, UŚ , Katowice 1999, s. 49-63.

K.A. Wojtaszczyk,

24.

Współczesne systemy polityczne, Wydawnictwa Szkolne

i Pedagogiczne, Warszawa 1998.

K. Wójtowicz,

25.

Prezydenckie uprawnienia nadzwyczajne, [w:] Ustrój i struk-

tura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, red. naukowy

W. Skrzydło, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1997.

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Rewe Zentral A. G CASSIS DE DIJON, europejskie prawo gospodarcze
de BROIN F & alii 2008 Eurotestudo, a new genus for the species Testudo hermanni
Zacharow, Sebastian Stratégies discursives au service de l’auteur, ou Discours sur le style de Geor
download Prawo PrawoAW Prawo A W sem I rok akadem 2008 2009 Prezentacja prawo europejskie, A W ppt
24 p union de, Europeistyka, Prawo Wspólnotowe, ORZECZENIA - fiszki
Orzeczenia, Cassis de Dijon, Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1974-07-11, C 8/74
sylabus ekonomia 2008[1], Europeistyka, Ekonomia
Aragonesa de Publicidad Exterior SA i Publivía SAE, europejskie prawo gospodarcze
1 2008 2009 Ewolucja integracji europejskiej, Administracja
Wykład 17.05.2008, Prawo europejskie
lista startowa Tour De Pologne 2008, ◄► ROWER - Kolarstwo, Sporty rowerowe, Serwis, naprawa i konser
ZESZYTY NAUKOWE ZAKŁADU EUROPEISTYKI nr2 2008
4 Sprawozdanie z zagrozenia handlem ludźmi za rok 2008, Praca magisterska - Europeistyka - Ws
Dodatki stopowe BGH 01 01 2008 de
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008 112 WE
download Prawo PrawoAW Prawo A W sem I rok akadem 2008 2009 Prezentacja prawo europejskie, A W ppt
Kobyłecka, Ewa Teoría crítica de Mario Vargas Llosa entre autorretrato y discurso autoritario (200
de Lazari, Andrzej Как быть русским (2008)

więcej podobnych podstron