ISSN 2082-7997

ZWIERZCHNICTWO PREZYDENTA

NAD SIŁAMI ZBROJNYMI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Artur Gomułka

2011

Spis treści

1. Ogólna pozycja ustrojowa Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ................................. 3

2. Pojęcie zwierzchnictwa w ramach cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi ................. 6

3. Rola Prezydenta jako zwierzchnika sił zbrojnych na podstawie Konstytucji RP ........ 9

4. Wpływ Prezydenta na wojsko w świetle ustaw............................................................... 13

5. Organy doradcze podporządkowane Prezydentowi ...................................................... 15

5.1. Rada Bezpieczeństwa Narodowego.......................................................................... 15

5.2. Biuro Bezpieczeństwa Narodowego.......................................................................... 16

2

1. Ogólna pozycja ustrojowa Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Pozycję ustrojową Prezydenta RP w znacznym stopniu przesądza fakt zaliczenia głowy

państwa, obok Rady Ministrów do organów władzy wykonawczej. Decyduje to także

o miejscu Prezydenta w systemie organów państwa, a także w ramach określonego

w Konstytucji systemu rządów

1

.

O pozycji tego organu państwowego przesądzają różne czynniki wśród których ważną

rolę odgrywają: struktura władzy i miejsce w niej prezydenta, sposób jego powoływania,

zakres i rodzaj odpowiedzialności, a także powierzony mu zakres kompetencji. Ważną zatem

rolę w formułowaniu wyżej wymienionych kwestii określa już sama systematyka Konstytucji.

W jej ramach regulacje dotyczące Prezydenta ujęte zostały w rozdziale V ”Prezydent

Rzeczypospolitej Polskiej”.

Konstytucja określa Prezydenta jako organ władzy wykonawczej, powierzając mu szereg

kompetencji, pełniący zarazem funkcje głowy państwa i jednocześnie spełniający rolę

arbitrażu politycznego. Prezydenta dotyczy także zasada incopatibilitas, gdyż zgodnie

z art.132 nie może on „piastować żadnego innego urzędu ani pełnić żadnej funkcji publicznej

z wyjątkiem tych, które są związane ze sprawowaniem urzędu”. Przepis ten nie zezwala

Prezydentowi angażować się w sprawy bieżącej polityki, ma na celu chronić prestiż urzędu.

Duża część jego uprawnień ma charakter prerogatyw, czyli uprawnień osobistych,

podejmowanych dyskrecjonalnie, a więc bez kontrasygnaty premiera. Prezydent jest

samodzielnym a nie pomocniczym, konstytucyjnym organem państwowym

2

.

Charakterystyka urzędu Prezydenta wynika z przepisu art. 126 ust.1, który określa go

jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej i gwaranta ciągłości władzy

państwowej”. Należy zwrócić uwagę, że mimo wyboru Prezydenta w wyborach

powszechnych i bezpośrednich nie został on określony jako reprezentant narodu, jak to

uczyniono w odniesieniu do posłów i senatorów (art. 104)

3

.

Nie jest to zresztą możliwe z uwagi na jednoosobową strukturę głowy państwa, w której

nie mogą się uzewnętrzniać różne opcje polityczne zróżnicowanego i pluralistycznie

zbudowanego społeczeństwa

4

.

1

W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2009 s. 151

2

P. Sarnecki, Prezydent RP. Komentarz do przepisów, Zakamycze 2000, s. 53

3

Zasady wyboru Prezydenta określa Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 z 1997 r. , poz. 483) i Ustawa o
wyborze Prezydenta RP z 27 września 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467)

4

W. Skrzydło, Ustrój polityczny ..., op. cit., s.152

3

Konstytucja RP

powierza Prezydentowi czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji

i stanie na straży suwerenności państwa i niepodzielności jego terytorium. Z art. 126

najpełniej wyłania się funkcja arbitrażu politycznego, która ma spełnić ważną rolę

w warunkach zagrożenia wartości konstytucyjnych, zakłócenia funkcjonowania państwa

i mechanizmów władzy publicznej

5

.

Zgodnie z istotą systemu parlamentarno - gabinetowego Prezydent nie ponosi

odpowiedzialności politycznej, nie może być odwołany ani przez wyborców ani przez

Zgromadzenie Narodowe. Działania jego jednak uzależnione są od współpracy z Prezesem

Rady Ministrów, który uprawniony jest do kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta. Nie

wszystkie jednak akty urzędowe Prezydenta wymagają kontrasygnaty. Art.144 ust.3 zawiera

obszerny katalog spraw zwolnionych od kontrasygnowania. Obejmuje on sprawy o różnym

ciężarze gatunkowym, jak np. skracanie kadencji Sejmu, czy zarządzenie ogłoszenia ustawy

w Dzienniku Ustaw.

Artykuł 145 wprowadza zasadę konstytucyjnej odpowiedzialności Prezydenta. Jest to

odpowiedzialność o charakterze prawnym, którą ponosi Prezydent za naruszenie Konstytucji

lub ustaw ( tzw. delikt konstytucyjny)

6

. Dzieje się to na wniosek uprawnionej ilości członków

Zgromadzenia Narodowego, a sprawę rozpatruje Trybunał Konstytucyjny. Prezydent może

również odpowiadać za popełnione przestępstwa przed Trybunałem Stanu.

Zakres kompetencji powierzonych Prezydentowi przez Konstytucję jest niewątpliwie

rozległy i pozwala mu odgrywać ważną rolę ustrojową. Na czoło tych przepisów wysuwają

się te, które sprawuje on w charakterze głowy państwa. Określa je art. 133, wskazując na

zadania w stosunkach zewnętrznych, w odniesieniu do których Prezydent:

- ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm i Senat;

- mianuje i odwołuje ambasadorów i przedstawicieli Polski przy organizacjach

międzynarodowych;

- współdziała w zakresie polityki zagranicznej z premierem i ministrem spraw

zagranicznych.

Funkcje najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej realizuje Prezydent także

w formach nieokreślonych przez Konstytucję, czyni to np. składając oficjalne wizyty

państwowe, utrzymując kontakty z głowami innych państw itp.

Prezydent posiada również określone uprawnienia w stosunku do sił zbrojnych - są one

tematem kolejnych rozdziałów niniejszego opracowania.

5

R. Mojak, Instytucja prezydenta RP w czasie przekształceń ustrojowych, Lublin 1995, s. 301

6

W. Skrzydło, Ustrój polityczny ..., op. cit., s.156

4

Do Prezydenta RP należą również klasyczne uprawnienia głowy państwa jak:

- nadawanie obywatelstwa i wyrażanie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa;

- nadawanie orderów i odznaczeń;

- stosowanie prawa łaski;

- dysponowanie prawem mianowania sędziów, nadawania tytułów naukowych itp.

Prezydentowi przysługują również szerokie uprawnienia w stosunku do Parlamentu, ma

zatem wpływ na proces legislacyjny, czyli tryb i rezultaty działalności ustawodawczej.

W tym zakresie Prezydent:

- zarządza wybory do Sejmu i Senatu i zwołuje ich pierwsze posiedzenia;

- skraca kadencję Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji;

- może zgłaszać projekty ustaw;

- zarządza referendum ogólnokrajowe;

- podpisuje albo odmawia podpisania ustawy na zasadach określonych w Konstytucji;

- składa wnioski do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionując zgodność ustawy

z Konstytucją;

- desygnuje premiera i powołuje go na wniosek Sejmu;

- przyjmuje dymisję rządu;

- może złożyć do Sejmu wniosek o pociągnięcie ministra do odpowiedzialności przed

Trybunałem Stanu;

- odwołuje ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności.

Konstytucja powierza Prezydentowi także inne uprawnienia, a mianowicie powoływania

organów państwowych.

W sądownictwie Prezydent:

- powołuje sędziów, pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, prezesa i wiceprezesa

Trybunału Konstytucyjnego, prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego,

prezesów Sądu Najwyższego i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawach finansów publicznych Prezydent:

- wnioskuje do Sejmu o powołanie prezesa Narodowego Banku Polskiego;

- powołuje członków Rady Polityki Pieniężnej.

Prezydent ponadto powołuje i odwołuje członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Do Prezydenta należy prawo powoływania członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego,

zwoływania posiedzeń Rady Gabinetowej, którą tworzy Rada Ministrów obradująca pod

przewodnictwem Prezydenta w sprawach szczególnej wagi.

5

Prezydent może również wydawać rozporządzenia w warunkach stanów nadzwyczajnych

w zakresie i granicach określonych w Konstytucji i ustawach. Czyni to na wniosek Rady

Ministrów i podlegają one zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Działania

te pozostają jednak pod kontrolą Sejmu, który może uchylać decyzje Prezydenta

7

.

Z uwagi na liczbę uprawnień Prezydenta niecelowe wydaje się przedstawianie ich

wszystkich. Ograniczyłem się więc do zasygnalizowania najważniejszych - przedstawiających

pozycję ustrojową Prezydentowi RP i podkreślenia, że przedstawiony katalog nie jest

kompletny.

2. Pojęcie zwierzchnictwa w ramach cywilnej kontroli nad siłami

zbrojnymi.

Zwierzchnictwo w stosunkach społecznych występuje tam, gdzie członkowie

zbiorowości podlegają prawomocnym i usankcjonowanym przepisom, ustalonym poza nimi,

ale w ramach tych struktur społecznych. Pojęcie „zwierzchnictwa” jest ściśle związane

z władzą polityczną, która ma miejsce wówczas, gdy przynajmniej jeden z podmiotów

stosunku władzy posiada realną możliwość podejmowania społecznie ważnych decyzji

regulujących zachowania wielkich grup ludzi, w tym wypadku sił zbrojnych, a także kiedy

ma realną możliwość egzekwowania podjętych decyzji aż do stosowania przymusu

państwowego włącznie

8

.

Z pojęcia zwierzchnictwa wynika zarówno dominacja, jak i podległość, implikuje ono

zatem istnienie dwu odmiennych zbiorów pozycji i osób.

Władza zwierzchnia oznacza, że we wszystkich społeczeństwach i we wszystkich

warunkach historycznych:

- stosunki zwierzchnictwa są zawsze stosunkami nad - i podrzędności;

- stosunki zwierzchnictwa, jeśli gdzieś występują, tam element nadrzędny w myśl

oczekiwań społecznych kontroluje, za pomocą poleceń i rozkazów, ostrzeżeń

i zakazów, zachowanie elementu podległego;

- w rezultacie określają one zawsze wyraźnie osoby, które podlegają kontroli, i sfery,

w których kontrola jest dozwolona; jeśli zwierzchnictwo jest stosunkiem

prawomocnym, brak posłuszeństwa wobec poleceń może być karalny, jedną z funkcji

7

Tamże, s.158

8

M. Chmaj, M. Żmigrodzki, Wprowadzenie do teorii polityki, Lublin 1996, s. 115

6

systemu prawnego jest podtrzymywanie skutecznego sprawowania prawomocnego

zwierzchnictwa

9

.

Natomiast popularne definicje pojęcia zwierzchnictwa są wręcz prozaiczne. Otóż

zwierzchnictwo to sprawowanie kierownictwa, a zwierzchnik to ten, kto stoi na czele -

przełożony

10

.

Z uwagi na przedmiot opracowania kwestie te wymagają one omówienia w szerszym

kontekście.

W aspekcie polityczno-społecznym siły zbrojne (wojsko, armia - pojęcia te, nie

doszukując się etymologii każdego z nich, będą w opracowaniu używane zamiennie) stanowią

jeden z podstawowych elementów każdego aparatu państwowego.

Wojsko należy do systemu organów administracji państwowej i znajduje się w pionie

organów bezpośredniego przymusu, obok policji i służb bezpieczeństwa publicznego

11.

Jest ono jednak instytucją specyficzną, różniącą się znacznie od innych elementów

aparatu państwowego nie tylko ze względu na charakter zadań jakie wykonuje, ale także

z racji upoważnienia do stosowania w niezbędnym zakresie sił i środków oraz drastycznych

form walki w celu obrony interesów państwa. Armia jest bowiem jednym

z wyspecjalizowanych elementów aparatu państwa przeznaczoną do realizacji funkcji

stosowania przemocy, a stosowanie przymusu jest prawną domeną władzy państwowej

12

.

Z powyższego wynika, że armia jest jednym z elementów składowych systemu

politycznego służącym do zdobycia i utrzymania władzy w państwie. Celem musi być jednak

zapewnienie, że wojsko zostanie utrzymane wewnątrz gmachu struktury społecznej jako jej

część, a nie jako samodzielny element poza tą strukturą, że będzie służyć narodowi i nie

zajmie wobec niego pozycji dominującej. Rozwój sił zbrojnych może następować przy

zastosowaniu mechanizmów konstytucyjno - prawnych, a ich użycie jedynie pod

bezpośrednim kierownictwem demokratycznie wybranych przywódców

13

.

Prawo, a także normy obyczajowe regulują też relacje wojsko - społeczeństwo.

Istotą więc tworzenia sił zbrojnych w państwach demokratycznych jest obrona

niepodległości państwa, jego terytorium oraz zapewnienie bezpieczeństwa obywateli.

Żołnierz - pisze Raymond Aron - podobnie jak i dyplomata „są w swoich działaniach nie

jakimiś dowolnymi uczestnikami, lecz reprezentantami wspólnot, do których należą

14

.

9

Z. Trejnis, Cywilne zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi w „Wojsko i wychowanie” nr 7/1997, s. 78 – 79.

10

Podręczny słownik języka polskiego, Warszawa 2001, s. 1291, Słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s.895

11

K. A. Wojtaszczyk, Kompendium wiedzy o państwie, Warszawa 1995, s. 98

12

R. A. Dahl, Demokracja i jej krytycy, Kraków 1995, s. 336

13

Tamże, s.45

14

R. Aron, Pokój i wojna między narodami, t. l, Warszawa 1995, s.17

7

Armia ma być tylko instrumentem działania politycznego, którego kierunek działania

ustalają demokratycznie wybrane władze cywilne. Kierownictwo sił zbrojnych powinno być

poddane autorytatywnemu zwierzchnictwu osób cywilnych, które koordynują wszystkie fazy

programu wojskowego i są w efekcie tego za działania wojska odpowiedzialne.

W rozważanym, zakresie zwierzchnictwo mieści się w szerszym zakresie pojęcia

cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi. Należy to podkreślić bowiem różnice w potocznym

rozumieniu tych pojęć są nieprecyzyjne.

Zwierzchnictwo nie jest nigdy stosunkiem zgeneralizowanej władzy nad innymi. Nie ma

ponadto pejoratywnego zabarwienia jak samo słowo „kontrola”. W znaczeniu formalnym

kontrola oznacza ogół działań mających na celu ustalenie faktycznego stanu rzeczy

i porównania go ze stanem przedstawianym jako faktyczny lub pożądanym.

Polityczna kontrola podporządkowana jest zasadniczemu celowi, jakim jest utrzymanie

lub zmiana istniejącej konfiguracji politycznej, a działalność podmiotów kontrolujących

oceniana jest zarówno z punktu widzenia tych, którzy władzę aktualnie sprawują, jak i tych,

którzy się o nią ubiegają

15

.

W systemach demokratycznych cywilna kontrola nad siłami zbrojnymi jest faktem

oczywistym. Władze cywilne rozstrzygają o głównych założeniach polityki zagranicznej

i obronnej państwa, określają istotę doktryny obronnej, decydują o przynależności do bloków

wojskowych i sojuszy, ustalają wysokość wydatków przeznaczonych na obronę państwa.

W teorii cywilna kontrola (zwierzchnictwo) wygląda następująco: wszystkie decyzje

rządu, w tym dotyczące bezpieczeństwa narodowego, mają być podejmowane lub

zatwierdzane przez urzędników spoza zawodowych sił zbrojnych, w demokracji - przez osoby

sprawujące swe stanowiska w rezultacie powszechnego wyboru lub przez nie mianowane.

Sprawą zasadniczą jest to, że w swej istocie cywilna kontrola nie jest faktem, lecz

procesem, w trakcie, którego cywilne i wojskowe struktury wzajemnie się przenikają.

W państwach demokratycznych kontrola władz politycznych nad siłami zbrojnymi jest

w pełni uzasadniona teoretycznie i praktycznie. Władza cywilna rządzi siłami zbrojnymi

i jeśli one mają działać jako wyraz woli całego społeczeństwa, ich podległość dotyczyć musi

całej struktury władz państwowych, a nie tylko prezydenta, czy premiera (ministra).

Dany kraj może posiadać cywilną kontrolę nad siłami zbrojnymi bez demokracji, ale nie

może w nim istnieć demokracja, gdy nie ma cywilnej kontroli

16

.

15

Leksykon politologii (red. A. Antoszewski i R. Herbut), Wrocław 1996, s. 72

16

R. Kohn, „Jak demokracje sprawują kontrolę nad siłami zbrojnymi” w Władza i społeczeństwo (red. J. Szczupaczyński ),

Warszawa 1998, s. 150

8

Trójpodział władzy ogranicza możliwość, że egzekutywa mogłaby użyć sił zbrojnych dla

dokonania przewrotu konstytucyjnego lub zastosowania przemocy wobec parlamentu.

Odpowiedzialność sił zbrojnych wobec parlamentu oznacza odpowiedzialność wobec narodu,

wymuszającą publiczną dyskusję i ocenę polityki obronnej, budżetu oraz błędów wojska lub

nadużycia władzy. Sądownictwo zaś odgrywa rolę wspierającą, ale niezbędną, czyniąc

wojsko odpowiedzialnym przed prawem.

Należy jednak wyraźnie stwierdzić, iż kompetencje wynikające z poddania sił zbrojnych

kontroli cywilnej nie oznaczają bynajmniej przejęcia bezpośredniego dowodzenia wojskami

i ich szkolenia. Odpowiedzialność za gotowość bojową wojska, ze wszystkimi

konsekwencjami zarówno gwarantującymi skuteczne zapewnienie tej gotowości, jak

i ewentualne rozliczanie za jej obniżenie, nadal będzie spoczywać na dowódcach.

Władze państwa uznając kompetencje wojskowych pozostawiają im w sferze działania

dowodzenie, kierowanie merytoryczną i administracyjną działalnością wojska w oparciu

o przydzielone środki finansowe i materialne.

W końcu, kluczową podwaliną cywilnej kontroli musi być samo wojsko, które nigdy nie

może stać się, publicznie lub prywatnie, adwokatem określonej polityki lub decyzji, które

wykraczają poza jego sferę zawodową

17

.

3. Rola Prezydenta jako zwierzchnika sił zbrojnych na podstawie

Konstytucji RP.

W świetle przepisów Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku organem, w którym skupia

się zwierzchnictwo i ogólne kierownictwo nad siłami zbrojnymi RP jest Prezydent

Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 126 ust. 2. Prezydent stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa

oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium.

Przepis art. 134 ust. 1. powierza Prezydentowi sprawowanie najwyższego

zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi w następujący sposób: w ust. 2 wskazuje się,

że Prezydent w czasie pokoju sprawuje zwierzchnictwo za pośrednictwem Ministra Obrony

Narodowej.

Przyznanie indywidualnie konstytucyjnego, ideowego zwierzchnictwa nad siłami

zbrojnymi prezydentowi państwa, który jest jednocześnie głową państwa i reprezentantem

17

Tamże, s. 154.

9

jedności narodowej, czyni go gwarantem politycznej neutralności i niezależności armii

w stosunku do wszelkich sił politycznych, a zwłaszcza istniejących partii i ugrupowań

politycznych. Rzeczywista treść prezydenckiego zwierzchnictwa nad armią wyrażać się

powinna poprzez funkcję gwarancji i kontroli, zwłaszcza w odniesieniu do przestrzegania

zasad konstytucyjnych w sferze polityki zagranicznej, neutralności politycznej wojska,

legalności jego użycia wyłącznie w obronie ojczyzny, czy wreszcie zgodności ich struktur

i funkcjonowania z wymogami demokratycznego państwa prawa i społeczeństwa

obywatelskiego

18.

Przekazanie Prezydentowi RP zwierzchności nad Siłami Zbrojnymi RP jest wyrazem

symbolicznego skupienia władzy wojskowej w organie, z którym wiąże się godność

najwyższej reprezentacji władzy państwowej w stosunkach wewnętrznych, aniżeli uczynienie

z niego faktycznego zwierzchnika, dysponującego najwyższą władzą nad siłami zbrojnymi

19

.

Jest to funkcja czysto tytularna i nie musi posiadać czegokolwiek wspólnego

z dowodzeniem siłami zbrojnymi, czy to w czasie pokoju, czy to w czasie działań wojennych.

Prezydent z tytułu zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi nie otrzymuje żadnego stopnia

wojskowego, ani też sam tytuł „zwierzchnik” nie jest takim stopniem wojskowym. Również

akt objęcia tego zwierzchnictwa, mający miejsce bezpośrednio po zaprzysiężeniu nowego

Prezydenta, posiada także czysto symboliczne znaczenie i służy podkreśleniu ciągłości służby

sił zbrojnych swemu państwu. Fakt objęcia zwierzchnictwa nie znajduje wyrazu w żadnym

oficjalnym dokumencie, wystawionym przez Prezydenta (nie jest takim aktem protokół tej

czynności)

20

.

Nie może to jednak oznaczać minimalizowania jego roli.

Konstytucja bowiem przyznaje Prezydentowi kompetencje do powoływania innych

organów kierowniczych państwa w zakresie obronności. Jeżeli nawet świadomie pominiemy

w tym miejscu uprawnienia Prezydenta do powoływania Prezesa Rady Ministrów, a więc tym

samym pośrednio Ministra Obrony Narodowej - art. 154 i 155 (jest to bowiem zagadnienie

przyjęcia takiego a nie innego konstytucyjnego modelu państwa), to nadal jego funkcja

powoływania innych kierowniczych organów państwowych w zakresie obronności posiada

zróżnicowany zakres.

W art. 134 ust. 4. do prerogatyw Prezydenta RP zalicza się mianowanie i odwołanie

Naczelnego Dowódcy, ale tylko na czas wojny i na wniosek Prezesa Rady Ministrów.

18

Z. Trejnis, Siły zbrojne w państwie..., op. cit. s. 297.

19

R. Mojak, Instytucja prezydenta RP…., op. cit. s. 255 – 256

20

P. Sarnecki, Prezydent RP ..., op. cit. s.66

10

Jest to zgodne z zasadą, że w państwach demokratycznych głowa państwa osobiście nie

kieruje siłami zbrojnymi w czasie pokoju i nie dowodzi nimi w czasie wojny

21

.

Prezydentowi w art. 134 ust. 3 przyznaje się prawo mianowania w okresie pokoju Szefa

Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych.

Należy wspomnieć, że akty urzędowe Prezydenta RP o mianowaniu Szefa Sztabu

Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych wymagają dla swojej ważności podpisu

Prezesa Rady Ministrów.

Zgodnie z art. 134 ust. 5. Prezydent nadaje również przewidziane ustawami stopnie

wojskowe w uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej:

- w art. 134 ust. 6 przewiduje się, iż uprawnienia Prezydenta wynikające ze

zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi w czasie pokoju określi ustawa;

- w art. 136 określono, że Prezydent w sytuacjach nagłych - bezpośredniego

zewnętrznego zagrożenia państwa, zarządza mobilizację (powszechną lub częściową)

oraz użycie Sił Zbrojnych do obrony RP, ale tylko na wniosek Prezesa Rady

Ministrów.

W rozdziale XI - Stany Nadzwyczajne uregulowano sprawę uprawnień Prezydenta

w czasie wprowadzania i trwania tych stanów. Prezydent, w razie zagrożenia państwa lub

zbrojnej napaści proklamuje i znosi stan wojenny (art. 229) i stan wyjątkowy (art. 230 ust.1.)

Może on je wprowadzić, ale tylko na wniosek Rady Ministrów (za wyjątkiem stanu

klęski żywiołowej, o którym samodzielnie decyduje Rada Ministrów). Rozporządzenie

o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego Prezydent w ciągu 48 godzin powinien

przedstawić do akceptacji Sejmowi (art. 231).

Zasadniczo o stanie wojny decyduje Sejm, kompetencja Prezydenta ma charakter

zastępczy. Konstytucja jednak nie wymaga jej potwierdzenia przez Sejm, gdy już powstanie

możliwość odbycia się jego posiedzenia. Może warto dodać, że jest to inna uprawnienie

kompetencja niż zarządzanie przez Prezydenta „stanu wojennego”.

Przyczyny uzasadniające wprowadzenie stanu wojennego ustala powołany przepis

konstytucyjny. Tym niemniej nawet w sytuacji bezspornego ich wystąpienia, Prezydent musi

czekać na wniosek Rady Ministrów, choć naturalnie może podejmować nieformalne

działania, mogące skłonić rząd do wysunięcia takiego wniosku.

Wprowadzenie stanu wojennego jest jednym z najbardziej drastycznych posunięć

politycznych, okres jego trwania nie jest określony w przepisach prawnych. Sposób

wprowadzenia, przy uwzględnieniu konstytucyjnego charakteru Prezydenta oznacza,

21

W. Wołpiuk, Siły zbrojne w regulacjach konstytucyjnych, Warszawa 1998, s. 89

11

że również i Prezydent winien posiadać możliwość zaakceptowania lub niezaakceptowania

wniosku Rządu. To samo dotyczy zniesienia stanu wojennego. Rozporządzenie

o wprowadzeniu stanu wojennego podlega kontrasygnacie, co jednak nie ma większego

znaczenia, skoro i tak wydane zostaje na wniosek Rady Ministrów

22

.

W Konstytucji przewidziano też możliwość powołania organu doradczego Prezydenta RP

w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. W myśl art. 135 ma nim być Rada

Bezpieczeństwa Narodowego. Rada ma wyrażać opinie i zgłaszać postulaty Prezydentowi

w sprawach związanych z bezpieczeństwem zewnętrznym i wewnętrznym państwa.

Szczegółowe kompetencje tego organu przedstawione zostały w rozdziale 5.

W art. 141 przewidziano również możliwości zwoływania przez Prezydenta - w sprawach

szczególnej wagi - Rady Gabinetowej, którą tworzy Rada Ministrów obradującą pod jego

przewodnictwem, z zastrzeżeniem, że nie może ona wykonywać swoich konstytucyjnych

uprawnień.

Poza wymienionym zakresem kontroli sprawowanej przez Prezydenta w odniesieniu do

Sił Zbrojnych, kolejne jego uprawnienia kontrolne przejawiają się w:

- procesie stanowienia ustaw, a mianowicie Prezydent może odmówić podpisania ustawy

i z odpowiednio podpisanym wnioskiem przekazać ją Sejmowi do ponownego

rozpatrzenia, może również przed podpisaniem ustawy wystąpić ze stosownym

wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności ustawy

z Konstytucją, zgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub ustawami. Takimi

aktami prawnymi są również akty wydawane przez Ministra Obrony Narodowej;

- prawie do składania wstępnego wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności przed

Trybunałem Stanu osób wchodzących w skład Rady Ministrów, w tym i Ministra

Obrony Narodowej;

- prawie występowania z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę

Kontroli (NIK) w stosunku do resortu obrony narodowej, w tym i sił zbrojnych. W tym

wypadku NIK przedkłada informacje o wynikach kontroli Prezydentowi oraz

Sejmowi

23

.

4. Wpływ Prezydenta na wojsko w świetle ustaw.

22

P. Sarnecki. Prezydent RP ..., op. cit, s.98

23

Tamże, s.109

12

Konstytucja w niektórych przepisach dotyczących kompetencji Prezydenta odsyła do

odpowiednich ustaw. Poniżej zostanie przedstawione jaki wpływ ma w ich świetle Prezydent

RP na Siły Zbrojne i w czym może wyrażać się jego konstytucyjne zwierzchnictwo nad

armią.

Należy do nich określanie, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, głównych

kierunków rozwoju Sił Zbrojnych RP oraz ich przygotowania do obrony Państwa (art. 5 pkt 1

ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP)

24

.

Tego rodzaju uznanie sprawia, że organy państwowe działać mogą według szczególnych

zasad. Kompetencja wykonywana za kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów.

Pochodną sprawowania zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi są też:

- nadawanie sztandarów jednostkom wojskowym

25

.(jako kompetencja niewyrażająca się

w formie wystawienia dokumentu, nie podlega kontrasygnacie);

- mianowanie na wniosek Ministra Obrony Narodowej na pierwszy stopień oficerski, na

stopnie generałów i admirałów oraz na stopień Marszałka Polski (art. 76 ust. 4 i 6

ustawy o powszechnym obowiązku obrony) oraz pozbawianie stopnia generalskiego

i admiralskiego (art. 28 ust. 1 tej ustawy).

Prezydent ponadto na wniosek Ministra Obrony Narodowej wyznacza żołnierzy

zawodowych na stanowisko służbowe Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych oraz Szefa

Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych

26

.

W zakresie kompetencji Prezydenta leży także możliwość zawieszenia stosowania

przepisów, właściwych dla czasu wojny, mimo wprowadzenia stanu wojennego (art. 247

ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony). Odpowiednie postanowienie Prezydenta

wymagać będzie kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.

Ponadto do kompetencji Prezydenta należy uznawanie określonych obszarów Polski za

strefę działań wojennych, a jeżeli w czasie stanu wojennego wystąpi konieczność obrony

państwa, obroną tą kieruje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej we współdziałaniu z Radą

Ministrów

27

.

Na wniosek Rady Ministrów, Prezydent może wprowadzić stan wyjątkowy (art. 230

ust. 1 Konstytucji, art. 2 ustawy o stanie wyjątkowym)

28

.

24

Postanowienie Prezydenta RP z dnia 10 września 2009 r. w sprawie określenia głównych kierunków rozwoju Sił
Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz ich przygotowań do obrony państwa na lata 2009-2018 (M.P. z dnia 18 września
2009 r.)

25

Ustawa z dnia 19 lutego 1993 r. o znakach sił zbrojnych RP (Dz.U. z 1993 r. Nr 34, poz. 154)

26

Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593)

27

Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych
i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 156, poz.1301)

28

Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U.z 2002 r. Nr 113, poz. 985)

13

Należy też przyjąć, że art. 230 Konstytucji częściowo zmienił art. 2 ustawy o stanie

wyjątkowym i pozbawił Prezydenta prawa wprowadzania stanu wyjątkowego z własnej

inicjatywy, a art. 231 zmienił także nazwę stosownego aktu Prezydenta, z zarządzenia na

rozporządzenie. W gestii Prezydenta leży także znoszenie stanu wyjątkowego przed upływem

czasu, na który został wprowadzony (art. 3 ustawy o stanie wyjątkowym). Obie kompetencje

wykonywane są za kontrasygnatą.

Na wniosek Prezesa Rady Ministrów, Prezydent może zdecydować o użyciu Sił

Zbrojnych w razie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub niebezpiecznego zakłócenia

porządku publicznego, gdy użycie uzbrojonych oddziałów Policji okaże się niewystarczające

(art. 18 ust. 3 ustawy o Policji)

29

.

W gestii Prezydenta leży także decydowanie o użyciu jednostek wojskowych poza

granicami państwa. Na podstawie ustawy, na wniosek Rady Ministrów lub w szczególnych

sytuacjach Prezesa Rady Ministrów, Prezydent RP może w drodze postanowienia

zadecydować o użyciu Sił Zbrojnych poza granicami państwa. O podjętym postanowieniu

Prezydent niezwłocznie informuje Marszałków Sejmu i Senatu

30

.

Prezydent jako zwierzchnik Sił Zbrojnych RP ponadto powołuje i odwołuje na wniosek

Krajowej Rady Sądownictwa sędziów sądów wojskowych, a Minister Sprawiedliwości jest

zobowiązany do przedstawiania Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Krajowej Radzie

Sądownictwa informacji o działalności sądów wojskowych

31

.

Kolejna funkcja zwierzchności Prezydenta nad wojskiem wynika z tego, że jest on

przełożonym wszystkich żołnierzy oraz pracowników wojska, zgodnie z wymową i zakresem

uprawnień określonych w Konstytucji oraz ustawach i przepisach wydanych na podstawie

tych ustaw

32

.

W przepisach został również uregulowany ceremoniał przejęcia przez Prezydenta RP

zwierzchnictwa nad armią

33

.

5.

Organy doradcze podporządkowane Prezydentowi.

5.1

Rada Bezpieczeństwa Narodowego.

29

Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.)

30

32

Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami

państwa (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 240, poz.1601)

31

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o ustroju sądów wojskowych (j.t. Dz.U. z 2007 r. Nr 226., poz. 1676)

32

Regulamin Ogólny Sił Zbrojnych RP – Decyzja Ministra Obrony Narodowej Nr 188/MON z dnia 10 czerwca 2009 r.

33

Decyzja Ministra Obrony Narodowej Nr 411/MON z dnia 9 grudnia 2009 r.

14

Status Rady Bezpieczeństwa Narodowego (RBN) oparty jest na artykule 135 Konstytucji,

który stanowi, że jest ona organem doradczym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

w zakresie zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa.

Zadaniem Rady Bezpieczeństwa Narodowego jest rozpatrywanie kwestii i wyrażanie

opinii dotyczących bezpieczeństwa państwa, w tym:

- generalnych założeń bezpieczeństwa RP;

- założeń i kierunków polityki zagranicznej dotyczących bezpieczeństwa państwa;

- strategicznych problemów bezpieczeństwa narodowego, a w szczególności interesów

narodowych, zewnętrznych i wewnętrznych warunków bezpieczeństwa, operacyjnych

i preparacyjnych koncepcji bezpieczeństwa;

- projektów strategii bezpieczeństwa narodowego, polityczno-strategicznej dyrektywy

obronnej oraz kierunków rozwoju Sił Zbrojnych RP;

- zagrożeń dla wewnętrznego bezpieczeństwa państwa i środków przeciwdziałania tym

zagrożeniom;

- problemów pozamilitarnych przygotowań systemu bezpieczeństwa narodowego

34

.

Rada zwoływana jest z inicjatywy Prezydenta, który ustala także porządek obrad i im

przewodniczy. W razie jego nieobecności kompetencje te przejmuje wskazany przez niego

członek Rady. Wewnętrzny tryb działania Rady jest ustalony w drodze zarządzenia

Prezydenta RP

35

.

Skład Rady ustala Prezydent. Nie ogranicza go w tym zakresie żaden przepis.

Konstytucja w art. 144 ust 3 stanowi tylko, że powołuje i odwołuje członków RBN. Obecnie

Rada liczy 11 osób. O ile Prezydent nie zarządzi inaczej, posiedzenia są niejawne.

W posiedzeniach Rady uczestniczą członkowie Rady, a także, na zaproszenie Prezydenta,

inne osoby niebędące członkami Rady - byli prezydenci i prezesi Rady Ministrów oraz inne

osoby, których udział jest wskazany z uwagi na przedmiot rozpatrywanych spraw.

Prezydent powołuje także Sekretarza RBN (z urzędu jest nim Szef Biura Bezpieczeństwa

Narodowego).

Szef BBN w tym zakresie ma następujące zadania:

- przygotowywanie i obsługę posiedzeń Rady;

- przyjmowanie dokumentów i materiałów od instytucji państwowych;

- powoływanie stałych lub doraźnych zespołów eksperckich do opracowania analiz

34

Sławomir Kamiński w „Zarys historii utworzenia i funkcjonowania Biura Bezpieczeństwa Narodowego oraz Rady
Bezpieczeństwa Narodowego”, Wydawnictwo BBN, Warszawa 2011 s.12

35

Zarządzenie Marszałka Sejmu wykonującego obowiązki Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego w sprawie trybu
działania Rady Bezpieczeństwa Narodowego z dnia 24 maja 2010 r.

15

projektów rozwiązań.

Obsługę merytoryczną, organizacyjną, techniczną i finansową Rady prowadzi Biuro

Bezpieczeństwa Narodowego.

Należy zwrócić uwagę, że przepisy Konstytucji wyraźnie stanowią, że jest ona „organem

doradczym” Prezydenta. Funkcja doradcza organu daje uprawnienia dla Rady jedynie do

wyrażania opinii Prezydentowi i rekomendowania sposobów rozwiązywania przez niego

problemów. Nie pozostawia jednak wątpliwości, że organ ten nie może mieć uprawnień

stanowiących. Za rady jakich udzielaliby jej członkowie nie ponosiliby żadnej

odpowiedzialności nie byłyby również w żadnym stopniu obowiązujące dla Prezydenta

36

.

5.2. Biuro Bezpieczeństwa Narodowego.

Funkcjonowanie Biura Bezpieczeństwa Narodowego (BBN) jest oparte na

postanowieniach art. 11 wielokrotnie cytowanej w tekście ustawy o powszechnym obowiązku

obrony Rzeczpospolitej Polskiej. Określenie organizacji oraz zakresu działalności BBN

ustawa powierzyła Prezydentowi RP. W ramach ustawowego upoważnienia Prezydent

wydając zarządzenie ustalił zadania Biura

37

.

Do zakresu działania BBN, jako instytucji państwowej działającej w sferze

bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa należy w szczególności realizowanie

zadań wynikających z konstytucyjnych uprawnień Prezydenta RP, odnoszących się do

sprawowania zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi, a także do stania na straży suwerenności

i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium.

Biuro m.in. jest zapleczem merytoryczno - eksperckim i organizacyjnym (funkcja

sekretariatu) dla Rady Bezpieczeństwa Narodowego.

Pracą Biura Bezpieczeństwa Narodowego kieruje powoływany przez Prezydenta RP, Szef

BBN w randze sekretarza stanu.

Działalność Biura jest finansowana ze środków budżetowych Kancelarii Prezydenta RP,

a jest prowadzona w oparciu o następującą strukturę organizacyjną:

- Gabinet Szefa Biura;

- Departament Analiz Strategicznych;

- Departament Zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi;

- Departament Bezpieczeństwa Pozamilitarnego;

36

M. Dukaczewski, Kompetencje władzy publicznej w zakresie obronności państwa w Zeszyt Problemowy Towarzystwa
Wiedzy Obronnej nr4/98, s.43

37

Zarządzenie Prezydenta RP Nr 2 z 11 sierpnia 2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania Biura Bezpieczeństwa
Narodowego

16

- Departament Prawno-Organizacyjny;

- Pion Pełnomocnika do spraw ochrony informacji niejawnych

38

.

Do pracowników BBN stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o pracownikach

urzędów państwowych, a przewidziane w tych przepisach uprawnienia właściwych organów

przysługują odpowiednio Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z Regulaminem BBN będącym załącznikiem do Zarządzenia Prezydenta RP

Nr 2 z 11 sierpnia 2010 r. do kompetencji Biura należy:

- realizowanie zadań z zakresu bezpieczeństwa i obronności;

- merytoryczna oraz organizacyjna obsługa Rady Bezpieczeństwa Narodowego;

- monitorowanie i analizowanie strategicznych warunków bezpieczeństwa narodowego;

- opracowywanie i opiniowanie dokumentów o charakterze strategicznym w zakresie

bezpieczeństwa narodowego;

- monitorowanie bieżącej działalności Sił Zbrojnych RP;

- monitorowanie i współpraca z organami władzy publicznej oraz organizacjami

społecznymi w sferze bezpieczeństwa pozamilitarnego,

- opiniowanie i opracowywanie aktów normatywnych w zakresie bezpieczeństwa.

Szef Biura określa, w drodze zarządzenia, szczegółową organizację wewnętrzną i liczbę

etatów w Biurze

39

.

38

Zarządzenie Szefa BBN Nr 13/2010 z dnia 16 sierpnia 2010 r.

39

Źródło: BBN.gov.pl

17