STUDIA I PRACE WYDZIA

áU NAUK EKONOMICZNYCH I ZARZąDZANIA NR 33

MARZENA MATKOWSKA

Uniwersytet Szczeci

Ĕski

POLSKA POLITYKA MIGRACYJNA – ZARYS PROBLEMU

Streszczenie

Mi

Ċdzynarodowe migracje są zjawiskiem powszechnym we wspóáczesnej gospo-

darce

Ğwiatowej. Przepáyw zasobów ludzkich wymaga prowadzenia przez wáadze posz-

czególnych pa

Ĕstw przemyĞlanej polityki migracyjnej. Problem ten dotyczy równieĪ

Polski. Celem artyku

áu jest analiza dziaáaĔ wáadz umoĪliwiająca odpowiedĨ na pytanie,

czy Polska realizuje przemy

Ğlaną politykĊ migracyjną. W pierwszej czĊĞci przedstawio-

no poj

Ċcie polityki migracyjnej i jej uwarunkowania, zaĞ w drugiej zaprezentowano

ewolucj

Ċ polskiej polityki migracyjnej.

S

áowa kluczowe: miĊdzynarodowa migracja zasobów pracy, procesy migracyjne

w Polsce, polityka migracyjna

Wprowadzenie

Spo

áeczeĔstwo krajów rozwiniĊtych starzeje siĊ. Przyrost ludnoĞci, a co za

tym idzie poda

Ī siáy roboczej, są w coraz wiĊkszym stopniu uzaleĪnione od

nap

áywu imigrantów. WiĊkszoĞü paĔstw stosuje przemyĞlaną politykĊ migra-

cyjn

ą w celu zarządzania procesami migracyjnymi i wykorzystania ich w roz-

woju danego kraju. Taki sam cel powinien przy

Ğwiecaü polskiemu rządowi.

Polska na tle innych pa

Ĕstw Unii Europejskiej (UE) jest krajem specyficznym,

Adres e-mail: [e-mail].

G

OSPODARKA REGIONALNA I MIĉDZYNARODOWA

78

jednym z nielicznych (obok m.in. Rumunii, Bu

ágarii) o ujemnym saldzie migra-

cyjnym. Emigracja nadal odgrywa w Polsce wa

Īną rolĊ, a imigracja wciąĪ jest

zjawiskiem marginalnym. Taka sytuacja determinuje charakter polityki migra-

cyjnej pa

Ĕstwa, która powinna sprzyjaü rozwojowi kraju, umoĪliwiając przy-

ci

ągniĊcie i wáaĞciwe wykorzystanie potencjaáu migracyjnego.

W by

áych paĔstwach socjalistycznych polityka migracyjna jest relatywnie

nowym przedmiotem bada

Ĕ. Brak dopracowanej metodologii, narzĊdzi anali-

tycznych, a tak

Īe wiarygodnych danych utrudniają analizĊ tego zjawiska, nie-

mniej jednak jest to temat interesuj

ący i wymagający opracowania.

Celem artyku

áu jest analiza dziaáaĔ wáadz umoĪliwiająca udzielenie odpo-

wiedzi na pytania: czy Polska realizuje przemy

Ğlaną politykĊ migracyjną, czy

jest ona skonstruowana pod k

ątem lepszego wykorzystania potencjaáu migra-

cyjnego (potencjalnych emigrantów oraz imigrantów), a tak

Īe czy lub w jakim

stopniu procesy migracyjne wykorzystywane s

ą do stymulacji rozwoju gospo-

darczego Polski.

1. Polityka migracyjna – poj

ċcie i uwarunkowania

W literaturze przedmiotu funkcjonuje wiele definicji polityki migracyjnej.

W cz

ĊĞci z nich utoĪsamia siĊ ją przede wszystkim z aktywnym zarządzaniem

procesami imigracyjnymi. W takim uj

Ċciu politykĊ migracyjną definiowano

zazwyczaj jako „zbiór zasad i dzia

áaĔ podejmowanych przez organy paĔstwa

w stosunku do nap

áywających i przebywających na jego terytorium cudzoziem-

ców, przede wszystkim w odniesieniu do kontroli wjazdu (i wyjazdu), dost

Ċpu

do rynku pracy oraz integracji ze spo

áeczeĔstwem”

1

.

Zasadne jest jednak szersze rozumienie polityki migracyjnej, zw

áaszcza

w kontek

Ğcie specyficznej sytuacji migracyjnej Polski. Autorzy cytowanego

wy

Īej raportu takĪe zwracają uwagĊ na koniecznoĞü postrzegania polityki mi-

gracyjnej w szerszym kontek

Ğcie. Wedáug nich, polityka migracyjna powinna

by

ü rozumiana jako caáoksztaát zasad i dziaáaĔ paĔstwa odnoĞnie do migracji

zagranicznych (emigracji i imigracji)

2

. Na potrzeby artyku

áu przyjĊto definicjĊ

1

Za

áoĪenia polityki ludnoĞciowej Polski 2006, raport Rządowej Rady LudnoĞciowej,

www.ipiss.com.pl, s. 3 (lipiec 2012).

2

Ibidem, s. 4.

M

ARZENA MATKOWSKA

P

OLSKA POLITYKA MIGRACYJNA

…

79

sformu

áowaną przez P. Duszczyka, w myĞl której polityka migracyjna to „kata-

log instrumentów prowadzonych i kreowanych przez pa

Ĕstwo lub jego czĊĞci

sk

áadowe, obejmujący zarówno bierne, jak i aktywne formy zarządzania imi-

gracj

ą i emigracją”

3

.

Istnieje wiele czynników zarówno wewn

Ċtrznych, jak i zewnĊtrznych,

ekonomicznych, politycznych oraz spo

áeczno-kulturowych determinujących po-

lityk

Ċ migracyjną. Szczegóáowe przeanalizowanie wszystkich z nich nie jest

mo

Īliwe z uwagi na rozmiar artykuáu

4

, dlatego skupiono si

Ċ tylko na kilku,

zdaniem autorki najwa

Īniejszych, czynnikach ksztaátujących polską politykĊ

migracyjn

ą.

1.1. Rozwój

procesów

migracyjnych

Emigracja

Polska by

áa i jest przede wszystkim krajem emigracji. Przystąpienie do

Unii Europejskiej i otwieranie w jej obr

Ċbie kolejnych rynków pracy spowodo-

wa

áo dodatkowy strumieĔ emigracji zarobkowej polskich obywateli. W latach

2004–2007 liczba Polaków przebywaj

ących za granicą wzrosáa z 1 mln do

2,3 mln (rys. 1). Kryzys finansowy i gospodarczy przyczyni

á siĊ do zmniejsze-

nia strumienia oraz zasobów emigracji i ju

Ī w 2008 roku napáyw pracowników

z Polski do USA, Islandii, Irlandii i Wielkiej Brytanii, a nast

Ċpnie do wielu

innych pa

Ĕstw wyraĨnie wyhamowaá

5

. Pod koniec 2009 roku poza granicami

Polski przebywa

áo czasowo okoáo 1,87 mln Polaków, ale w 2010 roku liczba

wyje

ĪdĪających z kraju znowu wzrosáa o ponad 100 tys. (rys. 1). Wedáug da-

nych szacunkowych wyprowadzonych na bazie wyników Narodowego Spisu

Powszechnego Ludno

Ğci i MieszkaĔ 2011, pod koniec marca 2011 roku okoáo

2 mln Polaków przebywa

áo za granicą powyĪej trzech miesiĊcy, w tym okoáo

1,5 mln przez co najmniej rok

6

. Nie jest to migracja na taka skal

Ċ jak w latach

3

Polityka migracyjna jako instrument promocji zatrudnienia i ograniczania bezrobocia,

red. P. Kaczmarczyk, M. Okólski, O

Ğrodek BadaĔ nad Migracją WNE UW, Warszawa 2008,

s. 12.

4

Za

áoĪenia polityki ludnoĞciowej w Polsce..., s. 6–32.

5

Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w pa

Ĕstwach Europejskiego

Obszaru Gospodarczego i Szwajcarii oraz obywateli pa

Ĕstw EOG w Polsce, raport Ministerstwa

Pracy i Polityki Spo

áecznej, maj 2010, www.mpips.gov.pl (luty 2012).

6

Narodowy Spis Powszechny Ludno

Ğci i MieszkaĔ 2011, raport GUS, www.stat.gov.pl,

s. 101 (lipiec 2012).

G

OSPODARKA REGIONALNA I MIĉDZYNARODOWA

80

2005–2006, jednak nadal liczba polskich obywateli opuszczaj

ących kraj jest

wysoka (zw

áaszcza Īe moĪe to byü wielkoĞü niedoszacowana).

Rysunek 1. Liczba polskiej ludno

Ğci, która wyjechaáa za granicĊ na pobyt czasowy

w latach 2004–2011

*

0

500

1000

1500

2000

2500

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

tys.

*

Marzec 2011.

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie: Rocznika Demograficznego 2011, GUS,

www.stat.gov.pl, s. 464; Narodowy Spis Powszechny Ludno

Ğci i MieszkaĔ 2011,

raport GUS, www.stat.gov.pl, s. 101 (lipiec 2012).

Polska emigracja zarobkowa z pewno

Ğcią nie wygaĞnie z dnia na dzieĔ.

Wr

Ċcz przeciwnie, ma szanse siĊ rozwinąü, i to nie tylko z powodu otwarcia

rynków pracy oraz ró

Īnic w wysokoĞci wynagrodzeĔ w Polsce i poszczegól-

nych krajach UE, ale tak

Īe w wyniku okreĞlonej polityki demograficznej po-

szczególnych krajów, nakierowanej na przyci

ągniĊcie máodych imigrantów.

Powinno to mie

ü istotny wpáyw na kreowanie polskiej polityki migracyjnej.

Imigracja

Imigranci nie odgrywali istotnej roli w gospodarce powojennej Polski. Do

ko

Ĕca lat 80. XX wieku liczba osób imigrujących do Polski na pobyt staáy byáa

znikoma, co wynika

áo z sytuacji politycznej i gospodarczej kraju. Zmiana wa-

runków po 1990 roku spowodowa

áa wyraĨny wzrost imigracji do Polski

– w 2010 roku liczba imigrantów na pobyt sta

áy podwoiáa siĊ w stosunku do ich

liczby z 1997 roku. Wi

Ċkszą dynamiką przyrostu charakteryzowaáa siĊ jednak

imigracja na pobyt czasowy, która w 2009 roku potroi

áa siĊ w porównaniu

M

ARZENA MATKOWSKA

P

OLSKA POLITYKA MIGRACYJNA

…

81

z 1997 rokiem

7

. Nale

Īy zauwaĪyü, Īe kryzys gospodarczy nie zahamowaá na-

p

áywu cudzoziemców do Polski (rys. 2).

Rysunek 2. Liczba imigruj

ących do Polski na pobyt staáy i czasowy

w latach 1950–2010

0

10

20

30

40

50

60

19

50

19

60

19

70

19

80

19

90

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

tys.

Imigranci na pobyt sta

áy

Imigranci na pobyt czasowy

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie roczników demograficznych GUS

za lata 2008, 2009, 2010.

Imigruj

ący do Polski na pobyt czasowy to przede wszystkim mieszkaĔcy

by

áego ZSRR, gáównie UkraiĔcy, Biaáorusini i Rosjanie. WiĊkszoĞü imigrantów

to m

áodzi, dobrze wyksztaáceni mĊĪczyĨni

8

. Prawie co trzeci imigrant uko

Ĕczyá

studia wy

Īsze, 38% ukoĔczyáo szkoáĊ Ğrednią, wyksztaácenie zasadnicze dekla-

rowa

áo 7% imigrantów, a podstawowe – okoáo 10%

9

. Imigranci to g

áównie oso-

by w wieku od 20 do 49 lat, przy czym najliczniejsza grupa nale

Īy do przedzia-

áu wiekowego 20–29 lat.

Imigranci s

ą w coraz wiĊkszym stopniu obecni na polskim rynku pracy.

W ostatnich latach wyra

Ĩnie wzrosáa liczba pozwoleĔ na pracĊ wydawanych dla

imigrantów w Polsce przy rosn

ącej liczbie kategorii cudzoziemców zwolnio-

nych z tego obowi

ązku. W latach 2004–2011 ich liczba siĊ potroiáa – w 2004

roku wydano 13 tysi

Ċcy pozwoleĔ na pracĊ, a w 2011 roku – ponad 40 tysiĊcy

10

.

7

Dopiero od 1997 roku dost

Ċpne są dane dotyczące imigracji czasowych do Polski.

8

Rocznik Demograficzny 2010, GUS, www.stat.gov.pl, s. 442, 458.

9

Ibidem, s. 457.

10

Zezwolenia na prac

Ċ wydane cudzoziemcom, analizy i raporty Ministerstwa Pracy i Poli-

tyki Spo

áecznej, www.mpips.gov.pl (maj 2011); Rocznik Demograficzny 2006, GUS, Warszawa

2007.

G

OSPODARKA REGIONALNA I MIĉDZYNARODOWA

82

Mimo stosunkowo wysokiej dynamiki wzrostu liczby imigrantów, ich

udzia

á w populacji oraz zasobach siáy roboczej nadal jest niewielki, zwáaszcza

na tle innych pa

Ĕstw UE ( rys. 3). Szacunki liczby migrantów zarobkowych

w Polsce s

ą bardzo zróĪnicowane i w zaleĪnoĞci od metodologii pomiaru wska-

zuj

ą na to, Īe cudzoziemcy stanowią 0,02–0,07% siáy roboczej

11

. Wed

áug da-

nych OECD, w 2009 roku wska

Ĩnik ten wyniósá 0,3%

12

. Niezale

Īnie od Ĩródeá

danych wida

ü wyraĨnie, Īe cudzoziemcy nadal stanowią niewielki procent

17-milionowego polskiego rynku pracy.

Rysunek 3. Udzia

á cudzoziemców w populacji i sile roboczej wybranych paĔstw UE

w 2009 roku

0,1 0,3

0

10

20

30

40

50

60

70

Lu

ks

emb

urg

Hi

sz

pa

ni

a

Irl

an

di

a

Au

st

ria

N

iem

cy

G

rec

ja

W

lo

chy

Da

ni

a

Fr

an

cja

Po

rtu

ga

lia

Sá

ow

en

ia

Sá

owa

cj

a

Po

lsk

a

(%)

Populcja

Si

áa robocza

ħródáo: Migrants in Europe, A statistical portrait of the first and second generation,

www.epp.ec.europa.eu (grudzie

Ĕ 2011); International Migration Outlook 2011, OECD 2011,

tabela A.2.3., www.oecd.org (stycze

Ĕ 2012).

Repatriacja

Od d

áuĪszego czasu liczba repatriantów w Polsce wykazuje staáą tendencjĊ

spadkow

ą. W 2001 roku do Polski przyjechaáo 1000 repatriantów, zaĞ w 2010

roku liczba ta spad

áa prawie szeĞciokrotnie (tylko 173 repatriantów)

13

.

11

Zaspokajanie potrzeb polskiego rynku pracy poprzez migracje, raport krajowy przygoto-

wany przez Europejsk

ą Sieü Migracyjną, www.emn.gov.pl (luty 2012).

12

International Migration Outlook 2011…,

13

Obliczenia w

áasne na podstawie danych GUS.

M

ARZENA MATKOWSKA

P

OLSKA POLITYKA MIGRACYJNA

…

83

Na liczb

Ċ repatriantów w Polsce ograniczająco wpáywają przede wszyst-

kim warunki uzyskania wiz. Przepisy gwarantuj

ą repatriantom wysoki poziom

bezpiecze

Ĕstwa socjalnego, czyli pewnoĞü zatrudnienia (przynajmniej dla jednej

osoby) i sta

áe umowy najmu lokali komunalnych. Paradoksalnie to wáaĞnie te

gwarancje stanowi

ą trudną do pokonania barierĊ dla wiĊkszoĞci osób zaintere-

sowanych osiedleniem si

Ċ w Polsce, a okres od záoĪenia wniosku repatriacyjne-

go do przyjazdu do Polski trwa nawet sze

Ğü lat

14

. Jak wida

ü, repatriacja nie na-

le

Īy do priorytetów polityki migracyjnej, o co postulują Ğrodowiska naukowe

15

.

1.2. Sytuacja demograficzna

Zwi

ązek miĊdzy migracją a demografią jest dwustronny – migracje wpáy-

waj

ą na demografiĊ, a demografia – na migracje. Sytuacja demograficzna Polski

jest niekorzystna. W wyniku modernizacji gospodarki nast

ąpiá spadek páodno-

Ğci, co doprowadziáo do spadku tempa przyrostu naturalnego, a nawet
– w pierwszej po

áowie poprzedniej dekady – do ujemnego tempa przyrostu

ludno

Ğci (rys. 4).

Rysunek 4. Ruch naturalny ludno

Ğci Polski w wybranych latach okresu 1970–2010

200

300

400

500

600

700

19

70

19

85

19

89

19

91

19

93

19

95

19

97

19

99

20

01

20

03

20

05

20

07

20

09

tys.

Urodzenia

Īywe

Zgony

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie roczników demograficznych GUS za odpowiednie lata.

Inne niekorzystne zjawiska demograficzne to spadek wska

Ĩnika dzietnoĞci

oraz starzenie si

Ċ spoáeczeĔstwa. Z prognozy demograficznej GUS wynika, Īe

14

Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane dzia

áania, raport Ministerstwa

Spraw Wewn

Ċtrznych, www.msw.gov.pl, s. 85 (lipiec 2012).

15

Szerzej Raport w sprawie polityki migracyjnej pa

Ĕstwa, Instytut Pracy i Spraw Socjal-

nych, www.ipiss.com.pl (lipiec 2012).

G

OSPODARKA REGIONALNA I MIĉDZYNARODOWA

84

do 2035 roku nale

Īy spodziewaü siĊ znaczącej depopulacji Polski (o ponad

2 mln osób)

16

. Zmniejszeniu liczby ludno

Ğci towarzyszyü bĊdzie spadek udziaáu

osób w wieku produkcyjnym przy jednoczesnym wzro

Ğcie udziaáu ludnoĞci

powy

Īej 60. roku Īycia. Wedáug prognozy demograficznej Komisji Europej-

skiej, w 2060 roku Polska b

Ċdzie liczyáa 31 milionów mieszkaĔców, charakte-

ryzuj

ąc siĊ jednym z najwyĪszych w UE wskaĨników obciąĪenia osób w wieku

aktywno

Ğci zawodowej osobami starszymi (65% w porównaniu ze Ğrednią UE

wynosz

ącą 53%)

17

.

1.3. Sytuacja gospodarcza i na rynku pracy

Kryzys gospodarczy, który rozpocz

ąá siĊ w poáowie 2008 roku w USA,

spowodowa

á spadek tempa wzrostu w skali Ğwiata, zmniejszenie produkcji,

a w efekcie i zatrudnienia, zw

áaszcza w krajach rozwiniĊtych. Po wielu latach

wzgl

Ċdnie szybkiego wzrostu gospodarczego i wzrostu poziomu zatrudnienia

kryzys wywo

áaá recesjĊ gospodarek narodowych wiĊkszoĞci paĔstw Unii Euro-

pejskiej. Sytuacja ta mia

áa istotny wpáyw na miĊdzynarodową migracjĊ – nastą-

pi

á spadek tempa imigracji, wzmoĪone ruchy migrantów pochodzących z UE

(przemieszczanie si

Ċ migrantów miĊdzy paĔstwami UE) oraz wzrost emigracji

o 13% w skali ca

áej UE

18

.

Sytuacja gospodarcza Polski w okresie globalnego kryzysu by

áa relatywnie

dobra, zw

áaszcza na tle innych paĔstw UE. Tempo wzrostu PKB w 2011 roku

wynios

áo 4,3%, podczas gdy Ğrednia w EU wynosiáa 1,5%. Prognoza wzrostu

w kolejnych latach jest równie

Ī korzystniejsza dla Polski niĪ dla caáej UE

(rys. 5).

16

Prognoza ludno

Ğci na lata 2008–2035, GUS, Warszawa 2009, s. 156.

17

Przysz

áoĞü demograficzna polski a migracje, debata Fundacji OĞrodek BadaĔ nad Migra-

cjami, www.obmf.pl, (lipiec 2012).

18

J. Koehler, F. Laczko, C. Aghazarm, J. Schad: Migration and the Economic Crisis: Impli-

cations for Policy in the European Union, IOM, Genewa, www.labourmigration.eu/research/
report/ (kwiecie

Ĕ 2011), s. 2–5.

M

ARZENA MATKOWSKA

P

OLSKA POLITYKA MIGRACYJNA

…

85

Rysunek 5. Tempo wzrostu gospodarczego w Polsce i UE w latach 2007–2013

*

-10

-5

0

5

10

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Polska

UE

*

Lata 2012–2013 prognoza.

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie danych Eurostatu, www.eurostat.ec.europa.eu

(lipiec 2012).

Stopa bezrobocia w Polsce wzros

áa z okoáo 10% w 2008 roku (w tym

okresie zanotowano najni

Īszym poziom bezrobocia) do 12,4% w czerwcu 2012

roku

19

. Nale

Īy zauwaĪyü, Īe w innych paĔstwach UE notowano wyraĨnie wyĪ-

szy jej poziom (w Grecji – 22,5%, w Hiszpanii – 24,1%, a w Portugalii –

15,2%)

20

. Relatywnie dobre wyniki gospodarcze Polski na rynku pracy powinny

mie

ü istotny wpáyw na procesy migracyjne i charakter realizowanej polityki

migracyjnej.

1.4. Cz

âonkostwo w UE

Bardzo wa

Īnym czynnikiem determinującym politykĊ migracyjną Polski

jest te

Ī czáonkostwo w UE. W ramach dziaáaĔ UE w zakresie migracji wyróĪnia

si

Ċ dwa aspekty:

– migracje wewn

Ċtrzne odbywające siĊ w ramach swobodnego przepáywu

osób (pracowników) mi

Ċdzy paĔstwami czáonkowskimi Wspólnoty,

– migracje zewn

Ċtrzne (legalne i nielegalne) z krajów trzecich.

Migracje wewn

Ċtrzne nie podlegają Īadnym ograniczeniom (z wyjątkiem

okresów przej

Ğciowych stosowanych wobec nowych paĔstw UE) i są istotnym

instrumentem zapewniania równowagi na unijnym rynku pracy. Unia rozwija

19

Stopa bezrobocia w latach 1990–2012, GUS, www.stat.gov.pl (lipiec 2012).

20

www.eurostatat.eu (lipiec 2012).

G

OSPODARKA REGIONALNA I MIĉDZYNARODOWA

86

ponadto wspóln

ą politykĊ w dziedzinie imigracji (takĪe azylu i kontroli granic

zewn

Ċtrznych). OdnoĞnie do imigracji obywateli krajów trzecich, UE podejmu-

je

Ğrodki miĊdzy innymi w takich dziedzinach, jak: warunki wjazdu i pobytu,

procedury wydawania d

áugoterminowych wiz i dokumentów pobytowych,

okre

Ğlenie praw obywateli paĔstw trzecich przebywających legalnie w paĔstwie

cz

áonkowskim, nielegalna imigracja i nielegalny pobyt czy zwalczanie handlu

lud

Ĩmi, w szczególnoĞci kobietami i dzieümi.

Istotne znaczenie dla polskiej polityki migracyjnej maj

ą dyrektywy unijne

przyj

Ċte w ostatnim czasie. NaleĪy wĞród nich wskazaü tzw. dyrektywĊ powro-

tow

ą oraz tzw. dyrektywĊ o niebieskiej karcie

21

. Zmiany te s

ą czĊĞcią wiĊkszej

inicjatywy, maj

ącej na celu przyjĊcie nowej ustawy o cudzoziemcach

22

, ale ze

wzgl

Ċdu na upáywający termin, wdroĪenia dyrektyw zostaáy transponowane

przez nowelizacj

Ċ starej ustawy

23

.

Na uwag

Ċ zasáuguje zwáaszcza dyrektywa o niebieskiej karcie, bĊdącej

dokumentem umo

Īliwiającym wykwalifikowanym pracownikom niebĊdącym

obywatelami Unii Europejskiej pobyt i prac

Ċ na terytorium dowolnego paĔstwa

cz

áonkowskiego UE z wyjątkiem Danii, Irlandii i Zjednoczonego Królestwa.

Nowe regulacje wprowadzaj

ą wiele uáatwieĔ dla wykwalifikowanych pracow-

ników w Polsce, a najwa

Īniejsze z nich to:

– jedna procedura uzyskania zezwolenia na zamieszkanie i na prac

Ċ,

– brak konieczno

Ğci zmiany zezwolenia na pracĊ w przypadku zmiany

warunków zatrudnienia (wystarczy tylko powiadomienie o tym fakcie),

– mo

ĪliwoĞü pobytu w Polsce mimo czasowej utraty pracy oraz prefe-

rencyjne zasady

áączenia rodzin

24

.

O niebiesk

ą kartĊ mogą siĊ ubiegaü wszyscy cudzoziemcy na podstawie

niebieskiej karty wydanej przez inne pa

Ĕstwo UE, bez wzglĊdu na dáugoĞü po-

bytu w krajach UE.

21

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia w sprawie

wspólnych norm i procedur stosowanych przez pa

Ĕstwa czáonkowskie w odniesieniu do powro-

tów nielegalnie przebywaj

ących obywateli paĔstw trzecich; Dyrektywa Rady 2009/50/WE z dnia

25 maja 2009 roku w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli pa

Ĕstw trzecich w celu pod-

j

Ċcia pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; www.emn.gov.pl (lipiec 2012).

22

Za

áoĪenia do projektu nowej ustawy o cudzoziemcach zostaáy przyjĊte przez RadĊ Mini-

strów 16 sierpnia 2011 roku.

23

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy o pro-

mocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, DzU 2012, nr 100, poz. 589, (lipiec 2012).

24

www.emn.gov.pl, (lipiec 2012).

M

ARZENA MATKOWSKA

P

OLSKA POLITYKA MIGRACYJNA

…

87

2. Ewolucja polskiej polityki migracyjnej

Przez wiele lat problem migracji i potrzeba stworzenia spójnej polityki

migracyjnej nie by

áy priorytetem dla polskiego rządu. Do 1989 roku emigracja

by

áa przede wszystkim zjawiskiem politycznym, a imigracja wáaĞciwie nie ist-

nia

áa. Transformacja systemowa miaáa swoje konsekwencje równieĪ w ruchach

migracyjnych, czego wynikiem by

áa koniecznoĞü prowadzenia mniej lub bar-

dziej

Ğwiadomej polityki migracyjnej Polski.

Po 1989 roku zliberalizowano warunki wjazdu cudzoziemców. Pocz

ątko-

wo jednym z priorytetów by

áo uáatwienie miĊdzynarodowej mobilnoĞci Pola-

ków i ich dost

Ċpu do zachodnioeuropejskich rynków pracy. Utrzymano w mocy

wcze

Ğniejsze umowy o ruchu bezwizowym z krajami postsocjalistycznym,

a jednocze

Ğnie Polska zawaráa nowe umowy o ruchu bezwizowym z wieloma

krajami Europy Zachodniej i zobowi

ązaáa siĊ do stosowania zasad readmisji

w celu zapobiegania i zwalczania nielegalnej migracji do tych krajów. Narasta-

j

ąca skala nielegalnej migracji tranzytowej przez PolskĊ do Europy Zachodniej

doprowadzi

áa do zaostrzenia polityki imigracyjnej. W 1997 roku weszáa w Īycie

nowa ustawa o cudzoziemcach – bardzo restrykcyjna i ograniczaj

ąca kanaáy

migracji legalnej (poprzednia, obowi

ązująca od 1963 roku, nie przystawaáa do

nowej rzeczywisto

Ğci ekonomicznej i politycznej)

25

. W kolejnych latach prowa-

dzono polityk

Ċ dostosowywania prawa o cudzoziemcach do wymagaĔ UE

i nadal rozbudowywano zasady bezpiecze

Ĕstwa.

Mo

Īna wyróĪniü zatem dwa gáówne czynniki, ksztaátujące polską politykĊ

migracyjn

ą w omawianym okresie (utoĪsamianą wówczas gáównie z polityką

imigracyjn

ą), mianowicie kwestie bezpieczeĔstwa kraju oraz proces integracji

Polski z UE. W efekcie polska polityka migracyjna by

áa restrykcyjna, nasta-

wiona na zniech

Ċcanie imigrantów do osiedlania siĊ w Polsce i unikniĊcie w ten

sposób komplikacji zwi

ązanych ze zjawiskami imigracji osiedleĔczej

26

.

Przyst

ąpienie do Unii Europejskiej rozpoczĊáo nowy etap w polskiej poli-

tyce migracyjnej – zacz

Ċáy siĊ zmieniaü jej uwarunkowania, przede wszystkim

25

Transformacja nieoczywista. Polska jako kraj imigracji, red. A. Górny, I. Grabowska-

-Lusi

Ĕska, M. LesiĔska, M. Okólski, Studia Migracyjne, Uniwersytet Warszawski, Warszawa

2010, s. 8.

26

A. Weinar, Polityka migracyjna Polski w latach 1990–2003 – próba podsumowania, Ra-

porty i Analizy Centrum Stosunków Mi

Ċdzynarodowych 2005, nr 10, www.csm.org.pl, dostĊp:

lipiec 2012.

G

OSPODARKA REGIONALNA I MIĉDZYNARODOWA

88

instytucjonalne, ekonomiczne oraz demograficzne. W zwi

ązku z dostĊpem do

unijnych rynków pracy, a w efekcie masowymi migracjami poakcesyjnymi,

przed polsk

ą polityką migracyjną zostaáy postawione zupeánie nowe wyzwania,

w

Ğród których najczĊĞciej wymienia siĊ: koniecznoĞü zwiĊkszonej ochrony

interesów obywateli polskich pozostaj

ących poza granicami kraju (znaczenie

wzros

áa ich liczba), wspieranie migracji powrotnych i utrzymywanie kontaktów

z emigrantami polskimi (ostatnia fala emigracji to przede wszystkim mobilno

Ğü

czasowa m

áodych ludzi z nieokreĞlonymi planami migracyjnymi) oraz koniecz-

no

Ğü wypeánienia luki na polskim rynku pracy, jaka powstaáa po wzmoĪonej fali

emigracji z Polski.

W ostatnim okresie polska polityka migracyjna skupi

áa siĊ przede wszyst-

kim na tym ostatnim wyzwaniu. W latach 2007–2012 obserwowano wyra

Ĩnie

post

Ċpującą liberalizacjĊ dostĊpu do polskiego rynku pracy. Stopniowo zwiĊk-

szano liczb

Ċ osób niepotrzebujących pozwolenia na pracĊ w Polsce w krótkim

okresie

27

. Kolejne u

áatwienia w zakresie zatrudniania imigrantów dotyczyáy

obni

Īenia kosztów wydawania pozwoleĔ na pracĊ, zniesienia instytucji przyrze-

czenia zezwolenia na prace, przyspieszenia tzw. „testu rynku pracy” lub mo

Īli-

wo

Ğci rezygnacji z niego

28

.

Zespó

á do Spraw Migracji przy Ministerstwie Spraw WewnĊtrznych przy-

gotowa

á dokument Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane

dzia

áania, przeáomowy dla ksztaátowania polskiej polityki migracyjnej. Projekt

ten zosta

á zaprezentowany w kwietniu 2010 roku i byá szeroko dyskutowany

przez

Ğrodowisko związane z problemem migracji. W dniu 31 lipca 2012 roku

raport ten zosta

á przyjĊty przez rząd. Jest to pierwszy tak obszerny i wyczerpu-

j

ący rządowy dokument poĞwiĊcony polityce migracyjnej Polski, w którym

zawarto rekomendacje dotycz

ące miĊdzy innymi:

– uproszczenia przepisów dotycz

ących zasad pobytu i pracy cudzoziem-

ców w Polsce,

– okre

Ğlenia priorytetów odnoĞnie do przyjmowania i legalizacji pobytu

cudzoziemców,

– opracowania i wdro

Īenia programu integracji cudzoziemców,

27

Obywatele pa

Ĕstw sąsiadujących z Polską (Ukrainy, Biaáorusi i Rosji) oraz Moádawii

i Gruzji mog

ą wykonywaü pracĊ na terytorium Polski bez koniecznoĞci uzyskania pozwolenia na

prac

Ċ, przez 6 miesiĊcy w ciągu 12 miesiĊcy.

28

Chodzi o procedur

Ċ sprawdzania, czy na miejsce pracy oferowane cudzoziemcowi nie ma

ch

Ċtnych obywateli polskich.

M

ARZENA MATKOWSKA

P

OLSKA POLITYKA MIGRACYJNA

…

89

– przeciwdzia

áania nielegalnej migracji,

– obywatelstwa i repatriacji,

– monitoringu zjawisk migracyjnych w Polsce

29

.

Opracowanie nie zawiera szczegó

áowego harmonogramu wprowadzania

zmian przepisów prawnych oraz sposobów ich finansowania. Dopiero w dal-

szym etapie zostanie opracowany plan dzia

áania, w którym znajdą siĊ juĪ kon-

krety dotycz

ące sposobów realizacji przyjĊtych zaáoĪeĔ, podmiotów odpowie-

dzialnych za ich wdro

Īenie oraz okreĞlenie kosztów wprowadzanych instru-

mentów i

Ĩródeá finansowania planowanych wydatków

30

.

Niektóre rekomendacje zawarte w omawianym dokumencie s

ą juĪ reali-

zowane, a inne b

Ċdą wdraĪane w najbliĪszym czasie. Ten pierwszy przypadek

dotyczy wprowadzenia w 2012 roku abolicji, za

Ğ drugi – prac nad nową ustawą

o cudzoziemcach. Mi

Ċdzy styczniem a czerwcem 2012 roku cudzoziemcy, któ-

rzy przebywali w Polsce nielegalnie, mieli mo

ĪliwoĞü zalegalizowania swojego

pobytu, oczywi

Ğcie po speánieniu okreĞlonych warunków

31

. Z mo

ĪliwoĞci tej

skorzysta

áo ponad 8 tysiĊcy cudzoziemców. Przygotowywana nowa ustawa

o cudzoziemcach natomiast ma wprowadzi

ü wiele waĪnych zmian dla imigran-

tów, z których najwa

Īniejsze to miĊdzy innymi: wydáuĪenie okresu pozwolenia

na pobyt cudzoziemca z 2 do 3 lat, przy czym pozwolenie na pobyt b

Ċdzie jed-

nocze

Ğnie zezwoleniem na pracĊ; wydáuĪenie terminu pozwolenia na pobyt dla

studentów cudzoziemców oraz przyspieszenie i uproszczenie procedury udzie-

lenia pozwolenia na pobyt. Nowa ustawa powinna wej

Ğü w Īycie w styczniu

2013 roku.

Podsumowanie

W zwi

ązku z powszechnoĞcią zjawiska migracji we wspóáczesnym Ğwiecie

konieczne jest wdra

Īanie spójnej i efektywnej polityki migracyjnej. Polskie

w

áadze równieĪ dostrzegáy ten problem, choü póĨniej niĪ inne kraje UE. Wyni-

ka

áo to z odmiennych uwarunkowaĔ ekonomiczno-politycznych, w Polsce bra-

kowa

áo bowiem tradycji tworzenia polityki migracyjnej. W czasach socjalizmu

29

Rozmiary artyku

áu nie pozwalają na bardziej szczegóáową analizĊ tego dokumentu. Jest

on dost

Ċpny na stronie internetowej Ministerstwa Spraw WewnĊtrznych: www.msw.gov.pl.

30

Ibidem.

31

Szerzej abolicja.gov.pl.

G

OSPODARKA REGIONALNA I MIĉDZYNARODOWA

90

kwestia migracji oficjalnie nie istnia

áa, nie byáo wiĊc problemu prowadzenia

polityki migracyjnej. W pocz

ątkowym okresie transformacji systemowej z kolei

polityka migracyjna by

áa zbiorem dziaáaĔ ad hoc, których celem byáo realizo-

wanie interesów krajów UE, a nie wspieranie rozwoju kraju.

Zmieniaj

ące siĊ uwarunkowania ekonomiczne, polityczne i demograficzne

spowodowa

áy wyraĨną zmianĊ podejĞcia do kwestii polskiej polityki migracyj-

nej. Obecnie sta

áa siĊ ona staáym elementem strategii rozwoju Polski. UwzglĊd-

nia si

Ċ w niej najwaĪniejsze czynniki, takie jak: sytuacja demograficzna, migra-

cyjna; sytuacja na rynku pracy oraz dyrektywy UE. Po raz pierwszy wida

ü wy-

ra

Ĩnie rysującą siĊ przemyĞlaną politykĊ migracyjną z doktryną: „uznanie Pol-

ski za kraj otwarty dla imigrantów – Polska nie tylko dla Polaków”. Za

áoĪeniem

polskiej polityki migracyjnej jest ponadto z jednej strony dostosowanie jej do

potrzeb rynku pracy, za

Ğ drugiej – zapewnienie konkurencyjnoĞci polskiej go-

spodarce. W

áadze dostrzegają zatem moĪliwoĞü wykorzystania potencjaáu mi-

gracyjnego dla stymulacji rozwoju gospodarczego Polski.

Cz

ĊĞü zaáoĪeĔ zarysowanej doktryny jest konsekwentnie realizowana, na

co dowodem jest post

Ċpująca liberalizacja w dostĊpie do polskiego rynku pracy

dla imigrantów spoza UE.

Nale

Īy zwróciü takĪe uwagĊ na dwie istotne kwestie, a mianowicie:

– wyra

Ĩną asymetriĊ miĊdzy polityką imigracyjną a emigracyjną. Polityka

migracyjna koncentruje si

Ċ obecnie na imigracji, w mniejszym zaĞ

stopniu na problemie du

Īej skali polskiej emigracji zarobkowej i jej

konsekwencji dla sytuacji demograficznej Polski,

– dalszej realizacji rekomendacji zawartych w dokumencie Polityka

migracyjna Polski – stan obecny i postulowane dzia

áania. WiĊkszoĞü

postulatów ma charakter programowy. Wdro

Īenie wszystkich zaáoĪeĔ

zawartych w dokumencie wymaga jednak ogromnej pracy legislacyjnej

oraz odpowiedniego finansowania.

Literatura

Informacja w sprawie zatrudnienia obywateli polskich w pa

Ĕstwach Europejskiego

Obszaru Gospodarczego i Szwajcarii oraz obywateli pa

Ĕstw EOG w Polsce, ra-

port Ministerstwa Pracy i Polityki Spo

áecznej, maj 2010, www.mpips.gov.pl.

International Migration Outlook 2011, OECD 2011, tabela A.2.3., www.oecd.org.

M

ARZENA MATKOWSKA

P

OLSKA POLITYKA MIGRACYJNA

…

91

Koehler J., Laczko F., Aghazarm C., Schad J, Migration and the Economic Crisis: Im-

plications for Policy in the European Union, IOM, Geneva, www.labourmigra-

tion.eu/research/report/.

Migrants in Europe, A statistical portrait of the first and second generation, www.

epp.ec.europa.eu.

Narodowy Spis Powszechny Ludno

Ğci i MieszkaĔ 2012, raport GUS, www.stat.gov.pl.

Podstawowe informacje o sytuacji demograficznej Polski w 2011 r., GUS, www.stat.

gov.pl.

Polityka migracyjna jako instrument promocji zatrudnienia i ograniczania bezrobocia,

red. P. Kaczmarczyk, M. Okólski, O

Ğrodek BadaĔ nad Migracją WNE UW, War-

szawa 2008.

Polityka migracyjna polski – stan obecny i postulowane dzia

áania, raport Ministerstwa

Spraw Wewn

Ċtrznych, www.msw.gov.pl.

Prognoza ludno

Ğci na lata 2008–2035, GUS, Warszawa 2009.

Przysz

áoĞü demograficzna polski a migracje, debata Fundacji OĞrodek BadaĔ nad Mi-

gracjami, www.obmf.pl.

Raport w sprawie polityki migracyjnej pa

Ĕstwa, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych,

www.ipiss.com.pl.

Roczniki demograficzne GUS (za odpowiednie lata).

Stopa bezrobocia w latach 1990–2012, GUS, www.stat.gov.pl.

Transformacja nieoczywista. Polska jako kraj imigracji, red. A. Górny, I. Grabowska-

-Lusi

Ĕska, M. LesiĔska, M. Okólski, Studia Migracyjne, Uniwersytet Warszawski,

Warszawa 2010.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy

o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, DzU 2012, nr 100, poz. 589.

Weinar A., Polityka migracyjna Polski w latach 1990–2003 – próba podsumowania,

Raporty i Analizy Centrum Stosunków Mi

Ċdzynarodowych 2005, nr 10, www.

csm.org.pl.

Za

áoĪenia polityki ludnoĞciowej Polski 2012, raport Rządowej Rady LudnoĞciowej,

www.stat.gov.pl.

Za

áoĪenia polityki ludnoĞciowej Polski 2006, raport Rządowej Rady LudnoĞciowej,

www.ipiss.com.pl.

Zezwolenia na prac

Ċ wydane cudzoziemcom, analizy i raporty Ministerstwa Pracy

i Polityki Spo

áecznej, www.mpips.gov.pl.

G

OSPODARKA REGIONALNA I MIĉDZYNARODOWA

92

POLISH MIGRATION POLICY – AN OUTLINE OF THE PROBLEM

Summary

The aim of this article is an analysis of Polish migratory policy and answering the

question whether Poland accomplishes migration policy, which aims at using migration

potential (including immigrants and emigrants) in the economic development of our

country.

The first part of the paper introduces the notion of migration policy and its

conditionings. The second part presents the evolution of Polish migration policy. The

final part of the dissertation includes the answers to the questions mentioned above.

Keyword: international migration of human resources, migration in Poland, Polish

migration policy

Translated by Marzena Matkowska