Microsoft Word - 9_Michal_Tyrakowski

ZNZE WSIiZ 2/2007 (4), ISSN 1689-9229, s. 172-196

Michał Tyrakowski

Rola organizacji pozarz

dowych w rozwi

zywaniu problemów

społecznych

1. Wst

Na pocz

tku lat dziewi

ęć

dziesi

tych rozpocz

ły si

w Pol-

sce procesy przyczyniaj

ce si

do powstania nowego porz

dku spo-

łeczno – ekonomicznego. Szczególnie dwa z nich: demokratyzacja

stwa oraz przechodzenie od gospodarki centralnie planowanej do

gospodarki rynkowej, zainicjowały powstanie nowej przestrzeni

społeczno – gospodarczej, która wcze

niej była wypełniona przez

stwo. Równocze

nie, w zwi

zku ze zmian

koncepcji funkcjo-

nowania pa

stwa, zarówno w sferze ustrojowej jak i społeczno–

ekonomicznej, pojawiło si

wiele nowych wyzwa

i zagro

dla

systemu polityki społecznej.

Transformacja gospodarcza Polski spowodowała równie

e priorytetem funkcjonowania przedsi

biorstw – zgodnie z doktryn

kapitalistyczn

– stała si

realizacja zysku, czego konsekwencj

była

rezygnacja z wielu pełnionych dotychczas funkcji socjalnych w

stosunku do zatrudnionych pracowników. W tych warunkach po-

wstało miejsce dla funkcjonowania sektora pozarz

dowego, stano-

cego pomost pomi

dzy strukturami pa

stwa, społecze

stwem, a

sektorem prywatnym.

Szkoła Główna Handlowa. Studium doktoranckie „Modernizacja struktur społeczno-

gospodarczych w Polsce w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej”.

173

Wraz z dynamicznym wzrostem liczby ró

nego rodzaju

fundacji, stowarzysze

oraz innych inicjatyw społecznych, zacz

ywa

nowej terminologii. Poza u

ywanym dotychczas terminem

„organizacje społeczne”, coraz wi

ksza popularno

ść

zdobyły okre-

lenia organizacje pozarz

dowe, sektor non–profit oraz trzeci sektor.

Zagł

biaj

c si

bardziej w genez

powstania oraz budow

wymie-

nionych terminów, zauwa

ymy,

e akcentuj

one niezale

ść

tych

organizacji od administracji pa

stwowej (rz

du) oraz brak nastawie-

nia tego typu instytucji na zysk (non–profit). Z kolei nazwa instytu-

cje po

ytku publicznego, zwraca uwag

na fakt,

e ich działalno

ść

podejmowana jest dla szeroko rozumianego dobra publicznego np. w

sferze ochrony zdrowia, edukacji, pomocy społecznej, promocji

ró

nych inicjatyw, a termin III sektor, akcentuje odr

bno

ść

sektora

instytucji po

ytku publicznego od sektora pa

stwowego oraz sektora

prywatnego

Pomimo tego, i

koncepcja społecze

stwa obywatelskiego,

wraz z ide

przenoszenia cz

ęś

ci obowi

zków pa

stwa, instytucjom

„bli

szym obywatelowi”, jest w krajach zachodnich sprawdzonym i

skutecznym rozwi

zaniem, w Polsce pozostaje nadal nie pozbawiona

kontrowersji. Sytuacja taka spowodowana jest wieloma czynnikami.

Organizacje pozarz

dowe, cz

sto postrzegane s

jedynie jako kon-

sumenci

rodków publicznych, lub organizacje, które pod parasolem

realizacji celów statutowych, d

ążą

do realizacji partykularnych inte-

resów w

skich grup społecznych, niekoniecznie powi

zanym z tzw.

ytkiem publicznym. Dodatkowo, instytucjom non-profit równie

A. Niewiadomska, Finansowanie sektora organizacji pozarz

ądowych w Polsce [w:]

Funkcjonowanie instytucji non-profit w oparciu o normy i standardy Unii Europej-

174

sto nie s

przychylne struktury pa

stwowe, które upatruj

w or-

ganizacjach pozarz

dowych, konkurencji dla koncepcji systemu

społecznego zgodnego z aktualnie obowi

zuj

cym nurtem politycz-

nym.

Problemy funkcjonowania organizacji pozarz

dowych, po-

gł

biaj

równie

bariery natury legislacyjnej oraz ograniczone mo

liwo

ci pozyskiwania

rodków finansowych na realizacj

statuto-

wych działa

. Na tym polu dochodzi cz

sto do konfliktów na linii

organizacje pozarz

dowe – administracja pa

stwowa. Przedstawicie-

le trzeciego sektora, zarzucaj

urz

dom nadmiern

biurokratyzacj

oraz nieumiej

tno

ść

spojrzenia na cele realizowane przez NGO

szerszej perspektywy. Z drugiej strony, organizacje pozarz

dowe

postrzegane s

przez organy administracji pa

stwowej oraz fundato-

rów

rodków pieni

ęż

nych, jako organizacje o zbyt niskim poziomie

profesjonalizacji oraz formalizacji prowadzonych działa

, co stawia

je w

wietle partnera mało wiarygodnego.

Zasygnalizowane wy

ej problemy, nale

y uzupełni

o sto-

sunkowo nowy, aczkolwiek niezmiernie istotny kontekst – procesy

integracyjne z Uni

Europejsk

. Procesy te stawiaj

organizacje

pozarz

dowe w nowych realiach, stwarzaj

c nowe mo

liwo

ci roz-

woju, finansowania oraz wymiany do

wiadcze

z innymi instytu-

cjami europejskim, ale równie

wzmagaj

konieczno

ść

profesjonali-

zacji oraz pewnej standaryzacji podejmowanych przez nie działa

skiej (pod red. M. Fic), Nowa Ruda 2005, s. 60.

NGO (Non Governmental Organization) – organizacja pozarz

ądowa. Skrót ten

zyskuje coraz wi

ększą popularność i jest coraz częściej stosowany w literaturze

przedmiotu.

175

Tak rysuj

ca si

sytuacja stawia przed organizacjami poza-

dowymi zarówno nowe mo

liwo

ci, jak i zagro

enia w pełnionej

przez nie doniosłej i odpowiedzialnej, aczkolwiek subsydiarnej w

stosunku do roli pa

stwa, funkcji rozwi

zywania problemów spo-

łecznych. Ponadto zmusza organizacje pozarz

dowe do adaptacji do

nowych realiów funkcjonowania spowodowanych post

pem cywili-

zacyjnym, rozwojem społeczno – ekonomicznym społecze

stwa,

niejako wymuszaj

c na nich konieczno

ść

uczestnictwa w nowych

obszarach polityki społecznej – dotychczas marginalizowanych i

bagatelizowanych, a których realizacja jest niezb

dna z perspektywy

budowania nowoczesnego społecze

stwa obywatelskiego.

2. Poj

cie III sektora w koncepcji nowoczesnego pa

stwa

W najprostszym uj

ciu sektor społeczny stanowi uzupełnie-

nie sektora publicznego i prywatnego. Wykształcił si

on jako su-

plement wymienionych sektorów, powstaj

c w odpowiedzi na niedo-

stateczn

realizacj

zada

społecznych przez pa

stwo oraz rynek.

Podstawow

cech

odró

niaj

ten sektor od sektora prywatnego i

publicznego jest wykorzystanie wszelkich zysków z prowadzonej

działalno

ci do realizacji celów statutowych.

W ostatnich latach w Polsce poszukuje si

nowego modelu

polityki społecznej, który odpowiadałby na wyzwania współczesno-

ci, zwi

zane z globalizacj

i integracj

europejsk

z jednej strony

oraz regionalizacj

z drugiej. Poszukuje si

tak

e modelu, który

miałby charakter bardziej aktywizuj

cy i partycypacyjny, a zarazem,

który byłby ta

szy z punktu widzenia bud

etu i finansów pa

stwa.

Jest to zwi

zane z tym, i

polityka społeczna, prowadzona do tej

176

pory przez pa

stwo i samorz

d terytorialny, była przez wiele lat

chaotyczna i mało skuteczna, co doprowadziło nie tylko do pogł

bienia si

starych problemów społecznych, ale i pojawienia nowych

– dot

d nieznanych w takiej skali

Aby zrozumie

rol

oraz miejsce organizacji pozarz

do-

wych, we współczesnych społecze

stwach, warto przyjrze

bli

jakie miejsce zajmuj

instytucje po

ytku publicznego w naukach

ekonomicznych, socjologicznych oraz politologicznych.

a. Rola organizacji pozarz

dowych w teorii ekonomii

Jak wykazała praktyka, tam gdzie chodzi o zaspokajanie

ró

nych potrzeb społecznych, gospodarka rynkowa wykazuje pewne

ograniczenia. Sytuacja taka spowodowana jest tym,

e rynek nie jest

mechanizmem doskonałym i ze społecznego punktu widzenia bywa

zawodny. Przyczyna takiego stanu rzeczy, le

y po stronie pewnych

prawidłowo

ci i mechanizmów wolnorynkowych, co do których

dopiero od pewnego czasu ekonomi

ci s

zgodni. Na pierwszym

miejscu nale

y wymieni

asymetri

informacji, jako główn

przy-

czyn

zawodno

ci rynku. Warunkiem działania doskonałego rynku

jest, równowaga korzy

ci z zawieranych na nim transakcji, wynika-

ca z symetrycznego dost

pu do informacji. W praktyce, z powodu

barier w przepływie informacji dochodzi do sytuacji w której jedna

ze stron transakcji jest lepiej poinformowana, a korzy

ci z transakcji

M. Grewinski, Z perspektywy naukowca o potrzebie obywatelskiej polityki społecz-

nej w Polsce [w:] Ulotka nr 15, Biuro Ł

ącznikowe Przedstawicielstwa polskich orga-

nizacji pozarz

ądowych w Brukseli, s. 18.

177

staj

jednostronne. Pozycj

gorzej poinformowanego zajmuje

zazwyczaj konsument

Istnieje wiele ró

nych dóbr z punktu widzenia łatwo

zdobycia o nich informacji i sposobu reakcji konsumenta na zły

zakup. Jednak

e w przypadku niektórych usług społecznych nie

zawsze mo

liwa jest reakcja rynkowo najkorzystniejsza, polegaj

na tym,

e konsument po do

wiadczeniu ze złym dobrem ju

cej nie kupi. Przykładem takich trudnych do jednoznacznej oceny

dóbr, s

usługi medyczne. Cechy tego rynku mo

na jednak przenie

ść

na cały sektor usług społecznych, w którym mamy do czynienia ze

specjalnymi zindywidualizowanymi stosunkami mi

dzy producen-

tem (

wiadczeniodawc

) a klientem, co oznacza istotn

przewag

informacyjn

producenta

Inn

bardzo istotn

cech

niedoskonałego rynku jest to,

nie produkuje on dóbr publicznych, czyli przeznaczonych dla kon-

sumenta zbiorowego, przy zało

eniu,

e pojedynczych konsumentów

nie mo

na wykluczy

z konsumpcji i nie wyst

puje mi

dzy nimi

rywalizacja o dobro. Trudno wyobrazi

sobie nowoczesne społe-

cze

stwo bez dóbr publicznych, do których nale

y nie tylko infra-

struktura, ale tak

e podstawowa edukacja, informacja, czy opieka

zdrowotna. Poniewa

dobra publiczne cechuj

pozytywnymi

efektami zewn

trznymi, co oznacza,

e konsumpcja takiego dobra

Aczkolwiek nie zawsze – w niektórych przypadkach stron

ą gorzej poinformowaną

że być producent bądź dostawca usługi. Dobrym przykładem może być sytuacja

ubezpieczyciela, który sprzedaj

ąc polisę klientowi ponosi ryzyko, wynikające z braku

pełnych informacji o kliencie.

S. Golimowska, Teoretyczne podstawy działania organizacji pozarz

ądowych [w]

Pozarz

ądowe instytucje społeczne – między państwem a społeczeństwem (pod red. S.

Golimowskiej i D. Głogosza), Warszawa 1999

s. 12.

178

przez jednostk

ma pozytywny wpływ na inn

jednostk

, predesty-

nuje je do tego, aby ich wytwarzaniem i dostarczaniem zaj

ło si

stwo.

Podsumowuj

c z ekonomicznego punktu widzenia rola or-

ganizacji pozarz

dowych w nowoczesnych gospodarkach jest dosy

jasno okre

lona. Powinny działa

wsz

dzie tam, gdzie zawodzi ry-

nek, a tak

e pa

stwo, przy czym lepiej b

rozwi

zywa

problemy

spowodowane ułomno

ciami rynku ni

niedostatecznym lub niewła-

ciwym zaspokajaniem potrzeb społecznych przez pa

stwo. Jednak-

e instytucje po

ytku publicznego powinny by

równie

partnerem

dla pa

stwa, zmniejszaj

c jego zawodno

ść

b. Instytucje pozarz

dowe w socjologii

Rozwa

ania na temat miejsca III sektora w naukach socjo-

logicznych, warto rozpocz

ąć

od przedstawienia uniwersalnej zasady,

która cementuje podstawy ustrojowe nowoczesnych pa

stw demo-

kratycznych. Zasad

jest zasada pomocniczo

ci (subsydiarno

ci),

która w najprostszym uj

ciu polega na przenoszeniu na wy

szy

szczebel jedynie takich zada

i problemów, jakich nie mo

na wyko-

lub rozwi

na szczeblu ni

szym.

Zasada subsydiarno

ci jest rozwini

ciem koncepcji perso-

nalizmu społecznego, zakładaj

cego,

e pa

stwo nie mo

e by

sta-

wiane w uprzywilejowanej pozycji, a obywatelowi nale

y pozosta-

jak najwi

cej swobód. Prób

rozwi

zania danego problemu

jednostka rozpoczyna samodzielnie, szukaj

c wsparcia i pomocy w

bliskich jej wspólnotach: rodzinie, grupie ludzi zorganizowanych

wokół pewnej sprawy, miejscu pracy, gminie. W momencie, kiedy

179

dany problem socjalny nie mo

e by

rozwi

zany przez dan

wspól-

not

, na scen

wkracza pa

stwo,

wiadcz

c niezb

pomoc

Sens podkre

lenia wagi odpowiedzialno

ci osoby polega na

tym,

e wolna jednostka i rodzina ma prawo, a nawet wynikaj

cy z

niego obowi

zek do kierowania swoim

yciem i nie mo

e by

w tej

odpowiedzialno

ci ograniczana. Z drugiej strony, aby umo

liwi

ułatwi

osobom ponoszenie odpowiedzialno

ci za swoje

ycie i

podejmowane decyzje, musz

mie

one prawo do organizowania si

Doskonale obrazuje problem W. Toczyski w pracy Rola organizacji

pozarz

dowych w odrodzeniu społecze

stwa obywatelskiego:

„(…)budowanie powi

prywatnych mi

dzy obywatelami dla

wspólnej sprawy i wspólnych warto

ci takich jak przywi

zanie do

demokratycznych procedur, współdziałanie w skali lokalnej, budo-

wanie kultury politycznej ludzi podobnie my

cych – to wszystko

skłania ludzi do wiary w działanie obywatelskie, które nazywamy

społecze

stwem obywatelskim lub cywilnym. To poj

cie traktujemy

jako emanacj

woli politycznej i afirmacj

niezale

ci społecze

stwa obywatelskiego. Chodzi bowiem o to,

e ustrój demokratyczny

nie wynika z woli parlamentu, ale z woli społecze

stwa, w którego

głos parlament i samorz

dy powinny si

wsłuchiwa

”.

Doszli

my w tym miejscu do poj

cia społecze

stwa obywa-

telskiego, które od wielu lat wymyka si

precyzyjnej definicji. Za-

zwyczaj, w definicjach tych społecze

stwo obywatelskie przeciw-

stawia si

stwu. Okre

la si

je na zasadzie definicji negatywnej –

wszystko, co nie nale

y do sfery aktywno

ci pa

stwa oraz sektora

W. Toczyski, Rola organizacji pozarz

ądowych w odrodzeniu społeczeństwa obywa-

telskiego [w:] Organizacje pozarz

ądowe w społeczeństwie obywatelskim (pod red. M.

180

prywatnego, nale

y do

wiata społecze

stwa obywatelskiego. Z

takiego podej

cia mo

e wynika

zakładanie konfliktu mi

dzy tymi

instytucjami. Dlatego te

, na uwag

zasługuje definicja J. Szackiego,

który zwraca uwag

na to,

e podej

cie traktuj

ce społecze

stwo

jako kategori

antagonistyczn

wobec pa

stwa jest modelowym

uproszczeniem. Zgodnie z podej

ciem reprezentowanym nie tylko

przez J. Szackiego, ale równie

np. Andrzeja Matysiaka, społecze

stwo obywatelskie sytuuje si

dzy jednostk

nastawion

na swe

prywatne cele, a pa

stwem nastawionym na cele makrokolektywne

c. III sektor w naukach politycznych

Niestety, pa

stwo równie

nie jest instytucj

idealn

i w

praktyce jest zawodne. Ze wzgl

du na wpływy ideologiczne, zawod-

ść

stwa jest znacznie bardziej zró

nicowana. W liberalnej

koncepcji pa

stwa jego rola zostaje sprowadzona do „nocnego stró-

a” i jest ono traktowane jako zło konieczne, a jego funkcje powinny

minimalne. Z drugiej strony we współczesnych nurtach ekono-

mii (równie

neoliberalnych), pa

stwu przyznaje si

szereg pragma-

tycznych funkcji, w obszarach w których rynek bardziej lub mniej

zawodzi.

Aby pa

stwo mogło realizowa

swoje funkcje, musi

podatki i na tym polu pojawiaj

pierwsze w

tpliwo

ci: czy istnie-

je model efektywnego i sprawiedliwego społecznie systemu podat-

kowego? Pytanie to jest tym bardziej wa

kie,

e wydatki pa

stwa

podlegaj

wyborom politycznym. Jak wi

c potraktowa

zró

nicowa-

ne preferencje społeczne, co do struktury wydatków?

Załuska), Katowice 1998, str. 12

S. Golimowska, D. Głogosz, dz. cyt., s. 15.

181

Rozwa

ania na temat modelowych podstaw efektywnego

działania pa

stwa, nale

y uzupełni

o zagadnienia zwi

zane z kon-

cepcj

idealnego systemu politycznej demokracji. Problem polega na

tym,

e politycy, nawet w dobrze zorganizowanym systemie poli-

tycznym, nie kieruj

zasadami optymalnymi w sensie Pareto

poniewa

ążą

do maksymalizacji swoich politycznych korzy

ci,

niekoniecznie realizuj

c preferencje swoich wszystkich wyborców.

Nastawiaj

na realizacj

postulatów grup silniejszych, lepiej

zorganizowanych, lobuj

cych, co powoduje,

e grupy słabo zorgani-

zowane trudniej artykułuj

swoje potrzeby, a ich preferencje doty-

ce dóbr publicznych b

uwzgl

dniane w mniejszym stopniu.

Dla polityków istotn

rol

odgrywa równie

czynnik czasu,

powoduj

e b

przychyla

do wytwarzania tych dóbr pu-

blicznych, których pozytywne efekty b

dawały si

odczu

jak

najszybciej, a koszty odsun

ąć

w czasie. Dlatego, te

dochodzi na tym

polu do rozmijania si

celów polityków z natur

dóbr publicznych,

które wymagaj

ych nakładów w długookresowej perspektywie,

nie generuj

c krótkookresowych spektakularnych efektów po

żą

da-

nych przez polityków.

Do zawodno

ci pa

stwa przyczyniaj

nie tylko politycy,

ale równie

biurokracja. Po zapadni

ciu decyzji jakie dobra publicz-

ne i w jakiej ilo

ci b

dzie si

dostarcza

, stron

wykonawcz

zajmu-

je si

administracja pa

stwowa. Poniewa

od wielko

ci rozdyspo-

Optymalny podział dóbr według Pareto wyst

ępuje wtedy, gdy podwyższenie dobro-

bytu co najmniej pojedynczej jednostki nie powoduje zmniejszenia go u innej. Zgod-
nie z tym zało

żeniem, istotne jest, aby każda jednostka dysponowała większym do-

brobytem, od tego który miała uprzednio, a wspólne korzy

ści wszystkich jednostek

ulegały maksymalizacji.

182

nowywanych

rodków, które s

w kompetencji urz

dników, zale

żą

ęś

ciowo ich dochody i presti

, a ich stabilna pozycja jest uwarun-

kowana lojalno

wobec zwierzchników (polityków), przyjmuj

oni cz

sto postawy oportunistyczne, które mog

sta

w konflikcie z

ich wiedz

i profesjonalnymi przekonaniami.

Reasumuj

c, dwie podstawowe instytucje współczesnej go-

spodarki – rynek i pa

stwo – wykazuj

zawodno

ść

w wielu obsza-

rach i s

to w zasadzie obszary wspólne – po pierwsze rynek nie

zaspokaja potrzeb słabszych konsumentów, a pa

stwo – słabszych

wyborców. Po drugie rynek nie produkuje dóbr publicznych w ogó-

le, a pa

stwo produkuje je nieefektywnie lub niezgodnie z preferen-

cjami.

W tym wła

nie obszarze pojawia si

miejsce dla organizacji

pozarz

dowych, które mog

kompensowa

braki rynku, wychodz

z ofert

tam, gdzie nie ma produktów dla pewnych grup konsumen-

tów lub s

one dla nich nieosi

galne. Aby zapewni

liwo

ść

re-

alizacji tego zadania, organizacje pozarz

dowe gromadz

rodki, a

nast

pnie wytwarzaj

kupuj

dobra, które udost

pniaj

konsu-

mentom. Dlatego te

instytucje non-profit musz

przede wszyst-

kim godne zaufania, a zasady oraz sposób ich funkcjonowania przej-

rzyste i podlegaj

ce uwadze opinii publicznej.

Pozostaje nadal pytanie, czy organizacje pozarz

dowe mog

wytwarza

i dostarcza

dobra publiczne w zast

pstwie pa

stwa lub

pełni

w stosunku do niego rol

uzupełniaj

. W tym obszarze rola

organizacji pozarz

dowych jest w znaczny sposób ograniczona.

Głównym powodem jest sama natura dóbr publicznych, których

dostarczenie wymaga zarówno długiego czasu, jak i bardzo wyso-

183

kich nakładów, a organizacje pozarz

dowe dysponuj

ograniczony-

mi mo

liwo

ciami pozyskiwania funduszy. Organizacje III sektora

mog

natomiast partnerem pa

stwa i realizowa

preferencje

społeczne, zmniejszaj

c tym samym jego zawodno

ść

. Rola organiza-

cji pozarz

dowych mo

e polega

na zwracaniu uwagi pa

stwa i

administracji publicznej na autentyczne problemy społeczne, prze-

łamuj

c monopol informacyjny oraz stanowi

głos tych grup spo-

łecznych, na których po

ytek działaj

2. Organizacje pozarz

dowe a problemy społeczne

W ostatnich latach mo

na odnotowa

znacz

cy wzrost licz-

by instytucji non-profit w Polsce. Renesans aktywno

ci społecznej

stanowił z jednej strony rezultat wspomnianych przemian ustrojo-

wych, z drugiej za

efekt nowych rozwi

prawnych, które stwo-

rzyły korzystniejsze ni

poprzednio warunki rozwoju tego typu or-

ganizacji. Jedn

z przyczyn dynamicznego wzrostu tego sektora jest

równie

y napływ zapotrzebowa

społecznych, ze strony ró

nych

grup, na przykład bezrobotnych, jak równie

spadek zaufania do

instytucji publicznych, nie b

cych w stanie zaspokoi

wszystkich

potrzeb.

W najbli

szych latach mo

na si

spodziewa

, i

polityka

społeczna nie b

dzie mogła by

efektywna bez wykorzystania poten-

cjału organizacji społecznych przez sektor publiczny. Szybkie tempo

starzenia si

populacji wywoła znaczny przyrost potrzeb opieku

czych. Ponadto, zmiany w strukturze rynku pracy, takie jak zmiana

pozycji społecznej i roli kobiet, po ich masowym wej

ciu na rynek

pracy, kłopoty z powtórnym wej

ciem na rynek pracy po okresie

184

macierzy

skim, czy problem podj

cia zatrudnienia przez ludzi mło-

dych – stawiaj

powa

ne wyzwania przed systemem polityki spo-

łecznej. Propozycja udziału III sektora w tworzeniu warunków sze-

roko rozumianego bezpiecze

stwa i jako

ycia członków społe-

cze

stwa oraz zaradno

ci i solidarno

ci zbiorowej samych obywateli,

ujawnia rzeczywisty charakter ustroju i polityki konkretnego pa

stwa

Jaka wi

c mogłaby by

rola organizacji pozarz

dowych we

współkreowaniu i realizowaniu zało

polityki społecznej? Jak ju

wspomniano wcze

niej, ogólnie uznaje si

e organizacje pozarz

dowe stanowi

tkank

czna systemu demokratycznego spełniaj

znacz

rol

w procesie zaspokajania potrzeb społecznych.

Do zada

najcz

ęś

ciej przypisywanych organizacjom poza-

dowym nale

żą

−

zaspokajanie potrzeb indywidualnych i społecznych w ma-

łej grupie, w szczególnej atmosferze

yczliwo

ci i solidar-

ci,

−

przyj

cie czynnej postawy obywatelskiej w zakresie spraw

tzw. ludzkich i lokalnych, a wymagaj

cych realizacji w po-

czuciu dobra wspólnego,

−

propagowanie pluralizmu i ró

norodno

ycia społeczne-

go,

Z. Wo

źniak, Między rywalizacją a partnerstwem. Bariery współpracy władz pu-

blicznych z organizacjami pozarz

ądowymi [w:] Samoorganizacja społeczeństwa

polskiego: Trzeci sektor (pod red. P. Gli

ńskiego, B. Lewensteina, A. Sicińskiego),

Warszawa 2002, s. 108.

185

−

tworzenie sektora realizacji zada

indywidualnych i spo-

łecznych, alternatywnych wobec rz

dowego,

−

stworzenie mechanizmów współudziału społecznego w po-

dejmowaniu decyzji dotycz

cych ró

nych problemów i po-

ziomu funkcjonowania nowoczesnego społecze

stwa

Tak wi

c organizacje pozarz

dowe przyczyniaj

do re-

alizacji zada

polityki społecznej, zarówno poprzez

wiadczenie

usług,

rodowiskow

aktywizacj

społeczn

jak i rzecznictwo po-

trzeb i praw obywatelskich.

a. Relacja III sektor – administracja publiczna

Organizacje pozarz

dowe de facto nie dostarczaj

ostatecz-

nych rozwi

problemów społecznych. Okre

la si

je zazwyczaj

jako instytucjonaln

i jako

ciow

alternatyw

dla sektora zarówno

publicznego jak i prywatnego

. Jednak

e i taki obraz jest niepełny.

Termin alternatywny, sugeruje pewn

opozycj

(niejednokrotnie

faktycznie wyst

puj

), w stosunku do działa

podejmowanych

przez administracj

stwow

. Jednak

e, cz

ęś

ciej działania reali-

zowane przez NGO, maj

charakter subsydiarny w stosunku do pa-

stwa, pełni

c rol

uzupełniaj

. Zauwa

anie jedynie alternatywnej

roli organizacji pozarz

dowych w stosunku do funkcji pełnionych

przez pa

stwo, rodzi wiele stereotypów, b

cych przyczyn

kon-

fliktów i wzajemnego braku zaufania. Prowadzi to do postrzegania

przez organizacje pozarz

dowe administracji pa

stwowej jako prze-

M. Fic, dz. cyt, str. 61

E. Le

ś, Koncepcje pożytku społecznego w polityce społecznej krajów wysokorozwi-

ętych, [w:] Praca socjalna nr 8, str. 84

186

ciwnika i

ródło biurokracji. Dlatego te

zbyt cz

sto barierami

współpracy sektora publicznego z organizacjami obywatelskimi s

−

jawna niech

ęć

urz

dników i cz

ęś

ci przedstawicieli władz

pochodz

cych z wyboru w kontaktach z organizacjami spo-

łecznymi, które traktuje si

jako konkurencj

na scenie poli-

tycznej (obawa przed poszerzaniem obszaru kontroli spo-

łecznej oraz utrat

legitymacji do reprezentowania intere-

sów obywateli w kolejnych kadencjach w wyniku dzielenia

władz

−

przewaga działa

dora

nych nad profilaktyk

i prewencj

−

w skrajnej postaci: asekuranctwo, dbało

ść

o zachowanie

status quo, biurokratyzacja i faworyzowanie okre

lonych

partnerów,

−

brak mechanizmów umo

liwiaj

cych dost

p do udziału w

decyzjach i otwartym dialogu w kwestiach le

żą

cych w ob-

szarze interesów partnerów społecznych,

−

niedoinformowanie i zwykła ignorancja (brak zobiektywi-

zowanej wiedzy o partnerze społecznym, jego potencjale,

walorach itp.)

Mimo wymienionych barier i problemów, współpraca mi

dzy organizacjami pozarz

dowymi i administracj

stwow

zata-

cza coraz szersze kr

gi. Sektor pozarz

dowy ma du

żą

sił

przebicia

w osi

ganiu swoich celów, szybko si

profesjonalizuje, zaczynaj

wiadczy

ró

norodne usługi socjalne, cz

sto bardzo wyspecjalizo-

wane.

P. Gli

ński, dz.cyt.., s. 113.

187

Istnieje grupa zada

(precyzowana przez odpowiednie akty

prawne), b

ca obszarami potencjalnej kooperacji sektora publicz-

nego z organizacjami pozarz

dowymi w sferze pomocy społecznej.

Do zada

tych nale

żą

−

opieka, pomoc i oparcie niezb

dne osobom z zaburzeniami

psychicznymi do

ycia w

rodowisku rodzinnym i społecz-

nym,

−

opieka i schronienie dla bezdomnych, samotnych matek i

kobiet w ci

ąż

−

opieka nad dzie

mi z rodzin patologicznych,

−

usługi na rzecz osób niepełnosprawnych, warunkuj

ce ich

uczestnictwo w

yciu społecznym,

−

kompleksowa opieka nad osobami nieuleczalnie lub długo-

trwale chorymi,

−

pomoc postpenitencjarna osobom, które maj

trudno

ci re-

adaptacyjne w swoim

rodowisku,

−

zapewnienie szeroko dost

pnej informacji i poradnictwa

W przypadku niektórych problemów społecznych organiza-

cje pozarz

dowe s

głównym podmiotem działania. Posiadaj

ogromny potencjał skupiaj

c ludzi, którzy z determinacj

oraz cz

sto

nieodpłatnie poprzez znajomo

ść

rodowiska lokalnego, nie tylko

nios

pomoc osobom i grupom zagro

onym, lecz równie

przyczy-

niaj

do identyfikacji pojawiaj

cych si

nowych potrzeb społecz-

nych.

M. Fic, dz. cyt., s. 62.

188

3. Rola organizacji pozarz

dowych w dobie członkostwa w UE

W zwi

zku z procesami integracyjnymi oraz post

puj

globalizacj

, misja organizacji pozarz

dowych uległa bezw

tpienia

rozszerzeniu. Ma to swoje odzwierciedlenie nie tylko w nowych

obszarach działalno

ci III sektora, ale równie

, w sferze jego finan-

sowania, w której pojawiło si

szereg niedost

pnych wcze

niej mo

liwo

ci. Sytuacja ta wymusza dalsz

profesjonalizacj

organizacji

ytku publicznego, w tym w zakresie wykorzystania wykwalifi-

kowanych kadr b

cych w stanie stawi

czoła wyzwaniom wynika-

cym ze zmian zachodz

cych w całej gospodarce.

a. Zmiany w otoczeniu III sektora

W dobie członkostwa w Unii Europejskiej oraz

zachodz

cym gwałtownie rozwojem społeczno – gospodarczym,

pojawiły si

nowe zagadnienia, które maj

znacz

cy wpływ na

kształtowanie specyfiki oraz zakresu działalno

ci III sektora. Nale

żą

do nich mi

dzy innymi:

−

dost

p przedsi

biorców do jednolitego rynku europejskiego,

−

rozwój technologii informacyjnych oraz budowanie społe-

cze

stwa informacyjnego,

−

problem starzenia si

społecze

stwa oraz aktywizacji spo-

łecznej ludzi starszych,

−

wyrównywanie ró

nic społeczno – gospodarczych pomi

dzy polskimi regionami, a regionami pozostałych pa

stw

Unii Europejskiej – z wykorzystaniem funduszy struktural-

nych,

−

kształcenie ustawiczne, dost

p do wiedzy, podnoszenie

kwalifikacji zasobów ludzkich,

189

−

ąż

enie przez pa

stwa członkowskie UE do realizacji po-

stanowie

Strategii Lizbo

skiej

−

wyzwania zwi

zane z integracj

europejsk

, zwłaszcza w

zakresie swobody przepływu pracowników oraz adaptacji

społecznej ludno

ci migruj

cej wewn

trz krajów UE.

Przytoczone niektóre ze zmian zachodz

cych w otoczeniu

sektora pozarz

dowego, powoduj

pojawianie si

nowych organiza-

cji oraz nowych usług, b

cych reakcj

na wyst

puj

cy na rynku

popyt. Z tego wzgl

du, organizacje pozarz

dowe zaczynaj

coraz

aktywniej działa

w obszarze:

−

wspierania przedsi

biorczo

ci – szczególnie sektora M

oraz rozwoju mikroprzedsi

biorczo

ci, głównie w sektorze

usług – uwa

anym za sektor o najwy

szym potencjale roz-

wojowym,

−

wspieranie przedsi

biorców w zakresie pozyskiwania unij-

nych

ródeł finansowania działalno

ci gospodarczej,

−

prowadzenia działalno

ci informacyjnej na temat zasad roz-

poczynania oraz prowadzenia działalno

ci gospodarczej,

−

wspierania osób zatrudnionych oraz poszukuj

cych pracy –

sto we współpracy z lokalnymi instytucjami rynku pracy

takimi jak Wojewódzkie Urz

dy Pracy – poprzez tworzenie

indywidualnych

cie

ek rozwoju pracowników, identyfika-

cje zawodów deficytowych itp.

−

wspieranie pozyskiwania nowych kwalifikacji oraz wzmac-

nianie mobilno

ci pracowników, w tym tak

e mobilno

zawodowej, promowanie kształcenia ustawicznego,

190

−

wspieranie osób bezrobotnych w zdobywaniu umiej

tno

poprzez działalno

ść

szkoleniow

, kojarzenie osób bezro-

botnych z pracodawcami, organizacj

subsydiowanego za-

trudnienia,

−

wspieranie grup dyskryminowanych, promowanie i zapew-

nianie równego dost

pu kobiet do rynku pracy.

Potwierdzeniem wzmo

onej aktywno

ci III sektora w sferze

wspierania przedsi

biorczo

ci jest powołanie do

ycia przez Polsk

Agencj

Rozwoju Przedsi

biorczo

ci Krajowego Systemu Usług

(dalej KSU). System jest sieci

dobrowolnie współpracuj

cych ze

sob

niekomercyjnych organizacji,

wiadcz

cych na rzecz mikro-

przedsi

biorców, małych i

rednich przedsi

biorstw oraz osób po-

dejmuj

cych działalno

ść

gospodarcz

, usługi: doradcze, szkolenio-

we, informacyjne i finansowe. Wszystkie o

rodki KSU posiadaj

wdro

ony system zarz

dzania jako

, zgodny z wymaganiami

normy PN-EN ISO 9001:2001.

b. Nowe

ródła finansowania działa

organizacji po

ytku pub-

licznego

Wraz z akcesj

Polski do struktur Unii Europejskiej, poja-

wiły si

nowe

ródła finansowania ró

norakiej działalno

ci społecz-

no-gospodarczej, skierowane do szerokiego grona beneficjentów.

Najwi

kszym z nich s

fundusze strukturalne – jako instrument re-

alizowanej przez UE polityki spójno

ci. W

ród wielu priorytetów

oraz działa

w ramach których rozdysponowywane s

rodki z fun-

duszy strukturalnych – znajduj

równie

takie, z których mog

korzysta

organizacje po

ytku publicznego. Tendencja ta zostanie

równie

utrzymana w nowym okresie programowania przewidzia-

nym na lata 2007-2013.

191

Fundusze strukturalne nie stanowi

jedynego nowego

ródła

finansowania działalno

ci NGO’s. Organizacje pozarz

dowe działa-

ce w obszarze rynku pracy oraz edukacji w okresie programowania

2000 - 2006

miały do dyspozycji

rodki pochodz

ce równie

inicjatywy wspólnotowej EQUAL, której zadaniem było wprowa-

dzanie nowych paradygmatów rozwi

zywania problemów rynku

pracy. Ponadto cze

ść

organizacji pozarz

dowych zajmuj

cych si

np. kształceniem ustawicznym korzystała ze

rodków takich progra-

mów jak Leonardo da Vinci – którego działania skupiały si

przede

wszystkim na doskonaleniu systemów kształcenia ustawicznego,

opracowywaniu i wdra

aniu rozwi

innowacyjnych w tym zakre-

sie oraz na samym kształceniu ustawicznym i zawodowym.

Podobnie w nowym okresie programowania na lata 2007-

2013 – do dyspozycji organizacji pozarz

dowych przewidziana

dzie znaczna pula

rodków w ramach funduszy strukturalnych.

Dla organizacji działaj

cych w sektorze edukacyjnym, zapewniono

rodki du

ego programu Lifelong Learning (który b

dzie mi

dzy

innymi kontynuacj

i znacznym rozszerzeniem programu Leonardo

da Vinci).

Oczywi

cie nie s

to jedyne nowe mechanizmy finansowa-

nia działalno

ci organizacji pozarz

dowych. Przykładem niech b

dzie program Daphne II stworzony do walki z przemoc

wobec

dzieci, młodzie

y i kobiet oraz program „Młodzie

”, maj

cy na celu

przygotowanie młodych ludzi do aktywnego

ycia społecznego i

rozwijania postaw obywatelskich.

W zwi

ązku z akcesją Polski do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r., okres ten uległ de

facto zaw

ężeniu do lat 2004-2006.

192

c. Realizacja zada

poprzez działalno

ść

projektow

Dost

pno

ść

nowych

ródeł finansowania wymusza na orga-

nizacjach pozarz

dowych (podobnie jak i na innych beneficjentach

korzystaj

cych z tych mechanizmów), dostosowanie si

do okre

lo-

nych procedur zwi

zanych z zarz

dzaniem otrzymanym grantem.

Wchodzi tutaj w gr

dzy innymi monitoring działa

realizowa-

nych w ramach otrzymanych

rodków oraz adekwatno

ci ich wydat-

kowania, a tak

le okre

lona sprawozdawczo

ść

Szereg wymaga

formalnych jakie musi spełni

organiza-

cja, aby otrzyma

pieni

dze a nast

pnie prawidłowo si

z nich rozli-

czy

, jest stosunkowo skomplikowany dla organizacji, które do tej

pory nie korzystały z tego typu finansowania i nie rozumiej

idei

projektowego zarz

dzania swoj

działalno

We współczesnych organizacjach, w tym przedsi

bior-

stwach, obserwuje si

coraz wi

ksze zainteresowanie przechodze-

niem na działalno

ść

o charakterze projektowym. Rozwi

zania takie

maj

szereg zalet – pocz

wszy od postawienia jasno okre

lonego

celu prowadzenia działa

w ramach projektu, przez usystematyzo-

wan

metodyk

jego realizacji oraz zarz

dzanie realizuj

cym go

zespołem, po ewaluacj

osi

gni

tych rezultatów

Przechodzenie organizacji na działalno

ść

opart

na projek-

tach, zmienia ich charakter. Zmienia si

struktura zarz

dzania insty-

tucj

z rozwi

pionowych na rzecz struktur bardziej horyzontal-

W przypadku organizacji pozarz

ądowych, które z racji charakteru swojej działalno-

ści realizują głównie projekty miękkie, w tym finansowane ze środków unijnych,
zalecan

ą metodyką pozwalającą na skuteczną realizację projektów europejskich jest

Project Cycle Managment opracowany w latach dziewi

ęćdziesiątych przez Komisję

Europejsk

ą.

193

nych, opartych o zespoły powoływane na czas realizacji projektu.

Takie rozwi

zania z zasady s

bli

sze organizacjom pozarz

dowym,

jako instytucjom zazwyczaj niewielkim o nierozwini

tej strukturze

administracyjnej. Sformalizowany sposób rozliczania grantu, za-

pewnia efektywno

ść

kosztow

i przejrzysto

ść

finansow

realizowa-

nych działa

. Jednak

e prawidłowe realizowanie projektu, wymaga

zaanga

owania kadr o du

ych kwalifikacjach interpersonalnych i

interdyscyplinarnych, a tak

e znajomo

ci aspektów prawnych oraz

innych regulacji zwi

zanych z realizacj

grantu finansowanego np. z

funduszy strukturalnych. Działalno

ść

projektowa, wymaga od orga-

nizacji oraz od jej pracowników elastyczno

ci oraz ci

głego kształ-

cenia w tym zakresie, tak aby sformalizowana realizacja projektów

była czynno

naturaln

, a nie z góry narzucon

konieczno

Z drugiej strony, pami

nale

y o pewnym zagro

eniu,

które niesie ze sob

, ch

ęć

pozyskania za wszelk

cen

rodków na

realizacj

grantów, przez organizacje pozarz

dowe (aczkolwiek

problem dotyczy prawdopodobnie równie

wszystkich innych bene-

ficjentów).

rodki pochodz

ce z funduszy strukturalnych przezna-

czane s

na realizacj

konkretnych, wcze

niej zaplanowanych celów,

pogrupowanych w odpowiednie programy operacyjne oraz działania,

których zadaniem jest rozwi

zywanie stosunkowo w

skich obszarów

problematycznych w skali regionu, kraju, b

na poziomie wspól-

notowym. Projektodawca, aby uzyska

dotacj

, musi na etapie apli-

kowania udowodni

e realizowany przez niego projekt, b

dzie

wpisywał si

le w formuł

programu operacyjnego i działania, z

którego b

dzie realizowany. Mo

e to powodowa

ęć

wpisywania

organizacji – niejako na sił

– w działalno

ść

, z któr

do tej pory

194

nie miała do czynienia, lub która po prostu nie le

y w profilu (statu-

cie) danej organizacji. Stwarza to gro

realizacji projektów nie dla

osi

gni

cia konkretnych celów zwi

zanych z potrzebami okre

lonej

grupy docelowej, dla której projekt jest skierowany, a jedynie ch

przyci

gni

cia do organizacji okre

lonych

rodków.

Mimo to, nowe

ródła finansowania działalno

ci organizacji

pozarz

dowych, stanowi

ogromn

szanse zarówno dla tych z orga-

nizacji, które b

aktywnie z nich korzysta

, jak i odbiorców ich

usług. Wł

czenie si

organizacji w działalno

ść

projektow

wymusza

głe doskonalenie kadr, wi

kszy profesjonalizm, wzmaga wymian

kontaktów i do

wiadcze

oraz tzw. dobrych praktyk z podobnymi

organizacjami nie tylko w skali regionu czy kraju, ale równie

poziomie europejskim. Pomost mi

dzy ró

nymi organizacjami ma

zapewni

idea tworzenia partnerstw, skupiaj

cych organizacje reali-

zuj

ce podobne projekty (i de facto zajmuj

ce si

podobn

proble-

matyk

społeczn

) na przykład w ramach programu Leonardo da

Vinci, czy Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL. Wypracowane w

innych krajach lub poprzez udział w partnerstwie paradygmaty,

modele działania, mog

zaadaptowane na gruncie polskim, przy-

czyniaj

c si

do czynnego i nowoczesnego kształtowania polityki

społecznej.

4. Podsumowanie

Pojawienie si

nowych

ródeł finansowania – głównie

zwi

zanych z EFS – stało si

czytelnym sygnałem zmian, polegaj

cych na cz

ęś

ciowym przenoszeniu ci

ęż

aru obowi

zku realizacji

zada

polityki społecznej z pa

stwa na organizacje pozarz

dowe.

195

Jednak

e do tej pory nie wiadomo, czy przeniesienie obowi

zku

realizacji tych zada

na organizacje bli

sze obywatelowi, spowoduje

przesuni

cie zainteresowania pa

stwa na inne obszary polityki spo-

łecznej czy te

na przykład zmniejszenie deficytu bud

etowego

Problem stanowi brak czytelnej i spójnej, a przede wszyst-

kim długofalowej koncepcji polityki społecznej, od której wytycze-

nia i realizacji uciekaj

kolejne ekipy rz

ce.

Bez wzgl

du na trudno

ci zwi

zane z kształtowaniem poli-

tyki społecznej, zarówno organizacje pozarz

dowe jak i pa

stwo

musiały dostosowywa

do procesów zachodz

cych we

współczesnym

wiecie powoduj

cych zmiany w charakterze i struk-

turze problemów społecznych. Ponadto, ze wzgl

du na programo-

walny charakter funduszy strukturalnych, organizacje pozarz

dowe

chc

ce z nich korzysta

musiały wpisywa

w model polityki

społecznej proponowany przez instytucje rozdysponowuj

rodki

publiczne. Poniewa

rodki z funduszy unijnych zazwyczaj przeka-

zywane s

w trybie konkursowym, dochodzi do pojawiania si

kon-

kurencji mi

dzy organizacjami – przynajmniej w aspekcie ubiegania

o granty na realizacj

projektów. Sytuacja taka bez w

tpienia

sprzyja realizacji tylko najlepszych i najbardziej przemy

lanych

przedsi

wzi

ęć

, jednak

e równocze

nie doprowadza do pewnej mo-

nopolizacji na „rynku” usług III sektora. Fundusze europejskie rodz

ryzyko wykluczenia organizacji młodszych oraz mniej do

wiadczo-

nych. W chwili obecnej szans

rozwoju dzi

ki EFS maj

te instytu-

cje, które mog

wykaza

histori

, rozległym zapleczem, obrota-

M. Rogaczewska, J. Tyrowicz, Organizacje pozarz

ądowe na rynku pracy – Unika-

towe grupy, czy uniwersalne kompetencje?, Warszawa 2006, s. 39.

196

mi, rezerwami finansowymi i zdolno

kredytow

. Wyst

puje

przez to dalsze preferowanie monopolu, który ju

istnieje, odrzuca-

nie organizacji o zbyt małych zasobach, a przez to izolowanie sporej

ęś

ci zgromadzonego ju

kapitału wi

zi społecznych, który prze-

cie

mógłby by

wykorzystywany

Tam

że, s. 41.