Zagadnienia wprowadzające

Wstęp
1. Pojęcie, cechy i klasyfikacja administracji

1.1. Pojęcie administracji
1.2. Cechy administracji
1.3. Klasyfikacja administracji

2. Podstawy doktrynalne nowożytnej administracji

2.1. Merkantylizm
2.2. Kameralistyka i nauka policji
2.3. Fizjokratyzm

Słownik
Bibliografia

3

Wstęp

W niniejszym module przedstawiono typy definicji administracji w ujęciu histo-
rycznym z uwzględnieniem cech i sposobów klasyfikacji tego pojęcia. Zostały tu
także omówione doktryny podstawowe dla nowożytnej administracji, tj. merkan-
tylizm, kameralistyka, nauka policji i fizjokratyzm.

4

1. Pojęcie, cechy i klasyfikacja

administracji

1.1. Pojęcie administracji

Janusz Sondel w Słowniku łacińsko-polskim dla prawników i historyków w celu
wyjaśnienia terminu administracja (z łac. administratio, -onis) przedstawia kilka
jego znaczeń. Wymienia m.in.: zarząd, sprawowanie urzędu, urząd, kierownictwo
i posługę. Termin administrator (z łac. administrator, -oris) w rozumieniu autora
słownika oznacza natomiast zarządzającego, kierownika. Oba pojęcia pochodzą
od łacińskiego czasownika ministro, -are, czyli ‘służyć’ (Sondel, 2004).

Pojęcie administracji zrodziło się wprawdzie w Rzymie, ale znały je również wcze-
śniejsze despotie wschodnie, np. Egipt i inne państwa starożytności. Geneza po-
jęcia administracja jest więc bardzo odległa. W tak długim przedziale czasowym
(od starożytności do współczesności) powstało co najmniej kilkanaście interpreta-
cji znaczenia tego terminu.

Nie da się ukryć, iż w doktrynie prawa administracyjnego do dnia dzisiejszego ist-
nieje problem z jednoznacznym określeniem pojęcia administracja. Granice admi-
nistracji nigdy nie były przejrzyste. W drugiej połowie XIX wieku w podręczniku
o administracji

Lorenz von Stein

jako pierwszy odważnie wskazał, iż to, czego nie

umie nazwać, jest właśnie administracją (Stahl, 2004: 11). Zresztą w literaturze
dość powszechne są poglądy, iż administrację publiczną można wprawdzie opisać,
ale nie da się jej zdefiniować (Stahl, 2004: 11). Nie oznacza to jednak, iż próby
stworzenia takiej definicji nie są podejmowane.

Pojęcie administracji jest bardzo szerokie, gdyż obejmuje zarówno

administrację

publiczną

, jak i

administrację prywatną

(tj. administrację instytucji prywatnych,

np. szkół, zakładów opieki, zakładów opieki zdrowotnej). Rozróżnienie admini-
stracji publicznej i prywatnej jest możliwe m.in. dzięki kryterium wykonywanych
zadań (określeniu, czy administracja ma publiczny czy prywatny charakter). Za-
kres administracji prywatnej w porównaniu do administracji publicznej jest nie-
wielki

1

. Z reguły przyjmuje się, że administracja odnosi się do zarządzania sprawa-

mi publicznymi. Jest to pogląd ugruntowany zwłaszcza w Europie kontynentalnej.
Administracja rozumiana jest dwojako:
1)

negatywnie

— jako państwowe działania, które nie należą do władzy ustawo-

dawczej lub sądowniczej,

2)

pozytywnie

(z rozróżnieniem na ujęcie pozytywne podmiotowe i przedmiotowe).

Charakter negatywny ma najstarsza, klasyczna definicja administracji, która od-
nosi się do trójpodziału władzy

Monteskiusza

(tj. podziału na władzę ustawo-

dawczą, wykonawczą i sądowniczą). W tym ujęciu administracja publiczna to „ta

1

Przy wyodrębnianiu ad-

ministracji publicznej w

literaturze często wskazu-

je się również na charak-

ter podmiotu sprawującego

administrację (państwowy,

samorządowy), swoistość

form wykonywania admini-

stracji publicznej stosowa-

nie władztwa administra-

cyjnego (publicznego).

5

część działalności państwa, która nie jest ani ustawodawstwem, ani sądownic-
twem” — jest to tzw. definicja

„Wielkiej Reszty”

autorstwa

Waltera Jellinka

i

Ot-

tona Mayera

(Stahl, 2004: 12).

Otton Mayer twierdzi, że przez administrację należy rozumieć zdolność państwa
do urzeczywistniania — zgodnie z porządkiem prawnym — swych zadań, leżą-
cych poza sądownictwem (Mayer, 1914: 18). Autor ten opiera swoją definicję na za-
łożeniu, że administracja w najszerszym ujęciu to wypełnianie zadań publicznych
przez państwo. Administracja jest bowiem tą czynnością państwa, która nie po-
krywa się ani z ustawodawstwem, ani z sądownictwem i której nie można określić
w sposób pozytywny. Według Mayera ustawodawstwo bezpośrednio określa po-
rządek prawny w państwie, sądownictwo utrzymuje ten porządek w ramach obo-
wiązującego prawa, a administracja, realizując funkcje państwa, dąży do zacho-
wania tego porządku, będąc jednocześnie tym porządkiem ograniczona. Definicję
administracji zaproponowaną przez O. Mayera wyznaczały więc dwie przesłanki:
zachowanie porządku prawnego i wyjście poza zakres sądownictwa.

Kolejny przedstawiciel nauki niemieckiej,

Fritz Fleiner

, w swojej definicji admini-

stracji połączył element negatywny z pozytywnym poprzez wyprowadzenie jed-
nego z drugiego. I tak przez administrację sensu stricte rozumie on wszystko to,
co nie jest ustawodawstwem lub sądownictwem. Administracja jest według nie-
go ogółem urządzeń natury technicznej, duchowej lub prawnej, z których każde
ma na celu dobro powszechne (Fleiner, 1920: 5). Autor ten twierdzi, że admini-
stracja jest działalnością, którą rozwija państwo lub inny związek prawno-publicz-
ny, zgodnie z własnym porządkiem prawnym w celu zaspokojenia swych zadań
życiowych, i która znajduje się poza ustawodawstwem i sądownictwem (Fleiner,
1920: 8). Fritz Fleiner w swoim rozumowaniu wychodzi z założenia, że admini-
stracją generalnie nazywamy działalność osoby fizycznej lub prawnej polegającą
na zachowaniu jej interesów. Poprzez dookreślenie administracji za pomocą przy-
miotnika państwowa wyznaczone zostają ogólne zadania dla administracji pań-
stwa. Administracja w szerokim ujęciu jest działalnością państwa ukierunkowaną
na dążenie do rozwiązywania jego podstawowych zadań. Na tak definiowane poję-
cie administracji składają się dwa elementy: wykonywanie i rządzenie. Przez wyko-
nywanie należy tu rozumieć zrealizowanie woli sądu i urzeczywistnienie woli usta-
wodawcy przy pomocy organów administracji. Własna wola organu jest natomiast
urzeczywistniona w procesie rządzenia. Administracja publiczna w ujęciu Fleinera
służy państwu do realizacji za pomocą środków prawnych jego podstawowych za-
dań ograniczonych normami prawa prywatnego. Dla funkcjonowania administra-
cji niezbędna jest władza panowania, przysługująca tylko państwu bądź związkowi
o charakterze publicznoprawnym dysponującemu przekazanym władztwem pań-
stwowym. Fleiner określa prawo administracyjne jako prawo publiczne dostoso-
wane do potrzeb administracji publicznej, regulujące stosunki powstałe w zakresie
administracji publicznej (Fleiner, 1920: 14).

Zaproponowane przez wskazanych autorów definicje administracji mają charakter
negatywny. Punktem wyjścia dla nich jest założenie, iż dla wyodrębnienia admi-
nistracji wystarczające jest dokładne i precyzyjne wskazanie pozostałych obszarów
działalności państwa. Również przedstawiciele polskiej doktryny prawa admini-
stracyjnego, reprezentujący ten sposób myślenia o administracji akcentują, że sko-
ro wszystkie próby pozytywnego określenia administracji zawodzą, to negatyw-
ny sposób określenia administracji, choć nie jest idealny, jest jednak nieunikniony
(Panejko, 1929/1930: 5). W konsekwencji uznaje się, że administracja to ten kieru-
nek działalności państwa, który pozostaje poza ustawodawstwem i sądownictwem
(Hilarowicz, 1917: 5–6, za: Reiss, 1946: 27). Administracja może być również trak-
towana jako działalność państwa i innych związków publicznoprawnych rozwijana
w granicach ustanowionego dla nich porządku prawnego (prawa administracyjnego),

6

a nienależąca do zakresu prawodawstwa i sądownictwa (Kasznica, 1946: 15), czy też
jako całokształt działalności państwa po wyłączeniu ustawodawstwa i sądownictwa
(Panejko, 1929/1930: 4). Definicje negatywne, przeciwstawiając sobie trzy rodzaje
władzy, z jednej strony akcentują odrębność władzy wykonawczej, w tym admini-
stracji, jako rodzaju władzy państwowej niezależnej od pozostałych, z drugiej zaś
podkreślają wtórny charakter zarówno sądownictwa, jak i władzy wykonawczej
względem ustawodawstwa.

Administracja definiowana jest jednak również w sposób pozytywny. We współ-
czesnej doktrynie prawa administracyjnego można napotkać definicje pozytywne
o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. W ujęciu podmiotowym admini-
stracja rozumiana jest jako pewna wyodrębniona organizacja o szczególnych ce-
chach (organy administracji publicznej i inne podmioty administrujące), natomiast
w ujęciu przedmiotowym to pewnego rodzaju działanie, czyli aktywność organów
administracji i innych podmiotów administrujących (Stahl, 2004: 11, 13).

Podmiotowe i przedmiotowe pojęcie administracji rozróżnia

Paul Laband

. Pod-

miotowe ujęcie administracji oznacza ogół czynności woli państwowej, które pod-
legają wykonywaniu przez określony w konstytucji podmiot. Administracja jest
niezależnym zakresem władzy od współdziałania przedstawicielstwa narodowego
i nieograniczonym przez stosowanie prawa przez sądy (Laband, 1911: 175). La-
band dochodzi do przekonania, że administracji nie można ujmować w znacze-
niu materialnym (przedmiotowym), ponieważ nie można rozgraniczyć w sposób
materialny sfery ustawodawczej i sądowej. Przy definiowaniu pojęcia administra-
cji Laband zwraca uwagę na element posłuszeństwa i podporządkowania władzy
oraz porównuje zakres administracji z zakresem konstytucyjnej odpowiedzialności
ministrów. Twierdzi, że zakresy te pokrywają się, ponieważ zakres służbowego obo-
wiązku posłuszeństwa i podporządkowania się władz poleceniom kierownika dane-
go resortu odpowiada zakresowi jego odpowiedzialności. Natomiast administracja
w ujęciu przedmiotowym to postępowanie państwa, tzn. jego czynienie i nieczynie-
nie, podobnie jak czynienie i nieczynienie każdej osoby zdolnej do działania (La-
band, 1911: 177)

Paul Laband krytycznie wypowiada się na temat negatywnej definicji administra-
cji. Twierdzi, że określa ona tylko to, co nie jest administracją. Z kolei

Rudolf Her-

rmann von Herrnritt

właśnie z definicją negatywną łączy materialne ujęcie admi-

nistracji i nazywa administracją stałe planowe normy określone postępowaniem
mającym na celu uzyskanie określonego skutku. Według niego pojęcie materialne
administracji oznacza treść czynności wykonawczej ustawy, która leży poza sądow-
nictwem (Herrnritt, 1921: 1). Autor przeciwstawia sobie sądownictwo i administra-
cję. Jego zdaniem można je rozróżnić na podstawie odrębności celów oraz form.

Przedstawiciele współczesnej polskiej nauki prawa administracyjnego również po-
dejmowali liczne próby zdefiniowania terminu administracja w sposób pozytywny,
zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. Analizując poglądy dok-
tryny prawa administracyjnego, pojęcie administracji od strony podmiotowej naj-
częściej próbuje się określać jako:
— ogół podmiotów administracji (Ochendowski, 1999: 19);
— organy administracyjne (Nowacka, 1997: 11–12);
— organizację stworzoną dla realizacji określonych zadań (Szreniawski, 2002: 7);
— służbę publiczna, sprawowaną przez państwo za pośrednictwem swych orga-

nów, tj. organów samorządowych oraz innych związków publicznoprawnych
w granicach prawa publicznego (Reiss, 1946: 29–33);

— pewien system organów grupujących określone zespoły pracownicze (Staro-

ściak, 1977: 11–15);

— strukturę organizacyjną sektora publicznego (Ożóg, Potoczek, 2001: 9–10);

7

— zespół ludzi zatrudnionych w strukturach organizacyjnych państwa lub samo-

rządu terytorialnego, stanowiących aparat administracji spełniający funkcje ad-
ministracyjne i zaspakajania potrzeb publicznych (Zieliński, 2001: 9–11);

— podmioty realizujące administrację publiczną, przez które rozumie się — obok

organów państwowych — również związki publicznoprawne i inne podmioty
(Stahl, 2004: 11; Ochendowski, 1999: 18).

Z powyższego wynika, iż autorzy takiego typu ujęć administracji publicznej po-
szukują cech administracji w podmiotach odpowiedzialnych za administrację, roz-
maicie je jednak określając. Z kolei charakterystyczną cechą definicji pozytywnych
przedmiotowych (określanych często jako funkcjonalne) jest określanie przez nie
rodzaju aktywności podmiotów wykonujących administrację publiczną (Langrod,
1948: 167). W sposób pozytywny przedmiotowy administrację publiczną określa
się między innymi jako:
— część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyj-

no-prawny (Nowacka, 1997: 11–12),

— działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne (Ochen-

dowski, 1999: 19);

— działalność organizatorską, czyli organizowanie zadań państwa (Knosala,

1985: 8–10).

Jak widać z przedstawionych przykładów, definicje pozytywne przedmiotowe dają
możliwość wielostronnego spojrzenia na problematykę administracji publicznej.
W doktrynie prawa administracyjnego nie są jednak powszechnie akceptowane.
Zdaniem np. Józefa Filipka definicje pozytywne przedmiotowe opierają się na mało
ostrych kryteriach (Filipek, 1995: 19).

Obecnie najczęściej określa się administrację poprzez definicje mieszane, podmio-
towo-przedmiotowe. I tak np. w ujęciu Huberta Izdebskiego i Michała Kuleszy
przez administrację publiczną rozumie się „zespół działań, czynności i przedsię-
wzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji intere-
su publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy
i w określonych prawem formach” (Izdebski, Kulesza, 1998: 91). Natomiast we-
dług Jana Bocia administracja publiczna to „przejęte przez państwo i realizowane
przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspoka-
janie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia
ludzi w społecznościach” (Boć, 1997: 14).

1.2. Cechy administracji

Wielu przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego uważa jednak, iż zapro-
ponowane definicje pojęcia administracja nie należą do precyzyjnych. Taki stan
rzeczy tłumaczy się najczęściej złożonością struktury administracji publicznej i jej
znacznym zasięgiem (Borkowski, 1977: 36), dynamiką administracji, ciągłymi
zmianami i przeobrażeniami, jakie dokonują się w jej ramach, uniemożliwiający-
mi poddanie tego zjawiska definicji oraz wielością i rozległością zadań, wykony-
wanych przez administrację publiczną (Ochendowski, 1999: 21), czy też ogromną
ilością aktów normatywnych regulujących jej strukturę i działanie. Przedstawiciele
tychże poglądów przekonują jednak o możliwości opisu administracji, np. poprzez
wyróżnianie zespołu cech charakteryzujących to zjawisko (Knosala, 1985: 11).

8

I tak do najważniejszych cech charakteryzujących administrację publiczną zaliczają:
— działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego niż od państwo podmio-

tu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swojej władzy;

— charakter polityczny;
— działanie na podstawie i w granicach prawa;
— działanie w interesie publicznym, w ramach którego administracja nie jest na-

stawiona na osiągnięcie zysku;

— charakter monopolistyczny;
— charakter bezosobowy;
— działanie w sposób ciągły i stabilny;
— możliwość działania w formach władczych — zabezpieczonych możliwością

użycia przymusu państwowego;

— możliwość działania z własnej inicjatywy (nie tylko na wniosek podmiotów za-

interesowanych jej rozstrzygnięciem);

— z reguły oparcie na pracy zawodowego, fachowego personelu (świadczenie

pracy przez zawodowy, fachowy personel gwarantowane jest szeregiem norm
prawnych; znaczna ich część zebrana została w ramach tzw. pragmatyk zawo-
dowych) (Stahl, 2004: 11).

Jedną z podstawowych cech administracji publicznej jako zjawiska prawnego, spo-
łecznego i politycznego jest działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego
niż państwo podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swo-
jej władzy. Cecha ta obrazuje, iż:
— za aktami woli podmiotów administracji publicznej oraz innymi jej działaniami

stoi autorytet państwa;

— w normatywnie określonych przypadkach działania administracji publicznej

mogą być wspierane przymusem państwowym;

— odpowiedzialność za szkody powstałe przy realizacji zadań z zakresu admini-

stracji publicznej ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego
(państwowa lub samorządowa osoba prawna).

Drugą ważną cechą administracji jest jej polityczny charakter. Nie da się zaprze-
czyć, iż administracja publiczna, wykonując swe normatywnie określone zadania,
realizuje cele państwa, które ze swej istoty nigdy nie jest neutralne politycznie. Po-
nadto cele i rezultaty działań administracji publicznej oceniane są w kategoriach
politycznych, a efekt działania administracji publicznej wpływa nie tylko na oce-
nę podmiotów ją wykonujących, ale również na ocenę całego ustroju państwa. Ad-
ministracja często staje się obszarem „łupów politycznych”, jak np. wprowadzona
w art. 38 Ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (DzU z 2003 r. nr 24,
poz. 199 ze zm.) zasada, która

przewiduje, że w razie przyjęcia dymisji Rządu przez

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, dymisję składają sekretarze i podsekretarze
stanu oraz wojewodowie i wicewojewodowie (Stahl, 2004: 11)

.

Z artykułu 7 Konstytucji RP (DzU nr 78, poz. 483 ze zm.) wynika, iż organy wła-
dzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde
działanie podmiotu wykonującego administrację publiczną powinno być oparte
na upoważnieniu ustawowym:
— do podjęcia działania,
— do podjęcia działania w określonej formie,
— do podjęcia działania w określonych warunkach.

Z tego powodu w odniesieniu do działania administracji publicznej zasada „co nie
jest zabronione, jest dozwolone” nie ma zastosowania (Stahl, 2004: 15)

.

Obywa-

tele mogą czynić wszystko, czego prawo nie zakazuje — natomiast administracja
publiczna może podejmować tylko działania, do których jest normatywnie zobo-
wiązana. Jednakże, działając w prawnie określonych ramach, administracja może

9

dysponować pewną, normatywnie określoną swobodą — chodzi tu np. o instytu-
cje uznania administracyjnego, swobody w zakresie interpretacji pojęć nieostrych,
dobór form działania w ramach prawnie określonych celów w przypadku działal-
ności społeczno-organizatorskiej czy też swobodną ocenę dowodów w postępowa-
niu administracyjnym.

Celem działania administracji publicznej jest interes społeczny, dobro wspólne,
a nie zysk, stanowiący cel dla wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej. Ta ce-
cha nie oznacza jednak, że wszystkie działania administracji publicznej są nieod-
płatne — przeciwnie, większość świadczeń administracji publicznej ma charakter
odpłatny (częściowo lub całkowicie) (Stahl, 2004: 15). Takie działanie nie przyno-
si jednak zysku — pobierane przy wykonywaniu administracji opłaty należy bo-
wiem traktować jako ekwiwalent kosztów działania administracji i poniesionych
przez nią nakładów.

Kolejną cechą administracji jest jej monopolistyczny charakter, co oznacza, iż pod-
mioty administracji publicznej, działając w ramach powierzonych im kompetencji,
występują jako wyłączny gospodarz określonej kategorii spraw, a sprawy te stano-
wią domenę administracji publicznej (Stahl, 2004: 15). Administracja publiczna
ma ponadto charakter bezosobowy, ponieważ wykonują ją organy lub inne pod-
mioty administrujące (kolegialne lub jednoosobowe) — osoby fizyczne jedynie
piastują funkcje podmiotu administracji. Rozstrzygnięcie w sprawie z zakresu ad-
ministracji publicznej dokonywane jest zatem przez organ administracji publicznej,
jakim jest np. wojewoda, a nie przez Jana Nowaka czy Kowalskiego, piastującego
jedynie funkcję wojewody. Brak obsady personalnej organu jednoosobowego nie
powoduje jego nieistnienia i zasadniczo nie stanowi przeszkody dla wydania okre-
ślonego rozstrzygnięcia. Jest ono jednak wydawane przez dany organ, a nie przez
osobę fizyczną (wszystkie udzielone wcześniej pełnomocnictwa do rozstrzygania
spraw pozostają w mocy).

Administracja publiczna jest działa w sposób ciągły, przez co staje się podstawowym
czynnikiem gwarantującym stabilność codziennego funkcjonowania państwa, po-
rządku i bezpieczeństwa publicznego. Jedną z najważniejszych cech administracji
jest możliwość działania w formach władczych zabezpieczonych możliwością uży-
cia przymusu państwowego, z tym że w każdym przypadku stosowania władztwa
administracyjnego musi istnieć wyraźna podstawa ustawowa do jego zastosowania
(nie może to być tylko działanie np. w granicach normatywnie określonego celu).

Cechą administracji publicznej, która w sposób zasadniczy odróżnia podmioty admi-
nistracji publicznej od organów sądowych, jest możliwość podejmowania działania
z własnej inicjatywy, a nie tylko na wniosek podmiotów zainteresowanych jej roz-
strzygnięciem. Taka inicjatywa podjęcia działania w ramach administracji publicznej
musi każdorazowo wynikać z normy prawnej. Jednakże możliwość podejmowania
działań przez administrację z własnej inicjatywy powoduje, że podmioty administra-
cji publicznej bardzo często nie są neutralne, załatwiana sprawa staje się „ich sprawą”,
a podmiot administracji jest merytorycznie zainteresowany rozstrzygnięciem.

1.3. Klasyfikacja administracji

W kontekście rozważań nad administracją publiczną warto wskazać, iż w doktry-
nie prawa administracyjnego obok pojęcia administracja publiczna używa się rów-
nież pojęć: administracja państwowa, administracja rządowa czy też administracja

10

samorządowa. Pojęcia te związane są z jedną z klasyfikacji administracji publicz-
nej, dokonanej w oparciu o charakter podmiotu sprawującego administrację. Nale-
ży tu podkreślić, iż administracja publiczna obejmuje swoim zakresem administra-
cję samorządową oraz administrację państwową, w ramach której możemy jeszcze
wyróżnić administrację rządową (Stahl, 2004: 11–12).

Bardzo często w klasyfikacji administracji publicznej uwzględnia się również po-
dział terytorialny kraju. Biorąc pod uwagę to kryterium, wyróżnia się administra-
cję centralną i administrację terytorialną. W ramach administracji terytorialnej
można przeprowadzić dalszy podział: na administrację regionalną (terenowa rzą-
dowa administracja zespolona oraz niezespolona oraz samorządowa wojewódzka)
oraz lokalną (samorządowa — powiatowa i gminna) (Stahl, 2004: 17).

W świetle klasyfikacji opartej na przepisach materialnego prawa administracyjne-
go (inaczej ze względu na przedmiotu administracji) wyróżnić można następujące
rodzaje administracji:
— celną,
— ochrony środowiska,
— skarbową,
— oświatową,
— wojskową,
— probierczą,
— ochrony zdrowia,
— pomocy społecznej itd.

Ze względu na zakres zadań wyróżnić można administrację ogólną (organem tego
typu administracji jest np. wojewoda) i administrację specjalną (o wąsko zakre-
ślonym obszarze zadań — np. komendant wojewódzki państwowej straży po-
żarnej, policji, dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych, naczelnicy urzędów
skarbowych, dyrektorzy izb skarbowych itd.). Podstawowy podział administracji
dokonywany jest jednakże na podstawie kryterium stosowania lub niestosowania
władczych form działania, których egzekwowanie jest zabezpieczone możliwością
użycia przymusu państwowego. Biorąc pod uwagę to kryterium, wyróżnia się ad-
ministrację władczą (inaczej: administracja reglamentacyjna lub policja admini-
stracyjna) i administrację niewładczą (inaczej: gestia, administracja zawiadowcza,
administracja świadcząca).

Pierwsza z nich, bardzo często określana również jako klasyczna, obejmuje zada-
nia reglamentacyjno-dystrybucyjne realizowane za pomocą władczych form dzia-
łania administracji (oczywiście chodzi tu głównie o akty administracyjne, takie
jak pozwolenia, zezwolenia, koncesje), które są zabezpieczone możliwością użycia
środków przymusu państwowego (Stahl, 2004: 18). Warto przy tym przypomnieć,
iż początkowo uważano, że funkcja tzw. policji administracyjnej stanowi podsta-
wowy zakres działalności administracji. Przez termin policja administracyjna ro-
zumiano działania prawne i faktyczne podejmowane przez administrację dla od-
sunięcia niebezpieczeństwa grożącego takim dobrom, jak spokój, bezpieczeństwo
i porządek publiczny (Szewczyk, 1995, za: Stahl, 2004: 18).

Rozwój cywilizacyjny spowodował, iż funkcje administracji ulegają zmianie.
Obecnie bardzo ważną rolę zaczęło odgrywać zaspokojenie potrzeb związanych
z warunkami życia społeczeństwa, a także i potrzeb niezwiązanych ze sferą ma-
terialną. Działania administracji w tym zakresie dotyczyć mogą np. zaspokoje-
nia potrzeb mieszkaniowych czy żywieniowych (tj. potrzeb, które w normalnych
warunkach zaspokaja się indywidualnie, we własnym zakresie), a także potrzeb
związanych z ubezpieczeniem społecznym, zdrowotnym oraz z edukacją (potrze-
by tradycyjnie zaspokajane przy udziale administracji publicznej). Jest to drugi
rodzaj administracji, który można określić jako niewładcza, świadcząca. Współcześnie

11

w sferze zaspokajania potrzeb powszechnych postrzegana jest jako równorzęd-
na, a niekiedy nawet nadrzędna w stosunku do administracji władczej. Stano-
wisko to spotyka się jednak z dość powszechną krytyką — przeciwnicy takiego
ujęcia podkreślają podstawową rolę funkcji władczej w działaniach administracji
(zob. Stahl, 2004: 18–20).

12

2. Podstawy doktrynalne nowożytnej

administracji

2.1. Merkantylizm

W poszukiwaniu genezy współczesnej administracji musimy cofnąć się do czasów
monarchii absolutnej, która była ostatnią formą państwa feudalnego (Izdebski,
2001: 15). Główną doktryną ekonomiczną monarchii absolutnych był merkanty-
lizm (z łac. mercari oznacza ‘handlować’) (Maciejewski, 2006: 125).

W myśl założeń merkantylizmu miarą bogactwa państwa była ilość posiada-
nych kruszców, zwłaszcza złota, które pozyskiwano dzięki korzystnemu ekspor-
towi i importowi. W związku z tym merkantyliści początkowo domagali się usu-
nięcia wszelkich przeszkód hamujących swobodny przepływ towarów i pieniędzy.
W miarę upływu czasu zaczęli jednak zwracać uwagę na zależność między pro-
dukcją rodzimą a wielkością dochodu narodowego i tym samym na rozwój pro-
dukcji krajowej, a nie importu, który okazał się zbyt kosztowny. Zaczęli hołdować
zasadzie samowystarczalności, która w dziedzinie importu oznaczała ogranicze-
nie się do sprowadzania niezbędnych surowców, natomiast w zakresie eksportu
— nastawienia się na handel gotowymi wyrobami, co miało zagwarantować naj-
większe zyski. Najważniejszym miernikiem sytuacji gospodarczej kraju był bilans
handlowy. W celu osiągnięcia dodatniego bilansu merkantyliści chcieli wprowa-
dzenia protekcyjnej polityki celnej w handlu zagranicznym, co miało przyczynić się
do wzrostu produkcji krajowej. Propagowano również rozwój kolonializmu i han-
dlu zamorskiego. Kolonie miały się stać źródłem tanich surowców i rynkiem zbytu
metropolii. Zdawano sobie sprawę ze znaczenia takich czynników wpływających
na podwyższenie ilości i jakości produkcji, jak przyrost naturalny, sprowadzanie
fachowców zagranicznych, rozwój szkolnictwa zawodowego, rozbudowę floty han-
dlowej, budowę dróg i kanałów, podniesienie podatków oraz oszczędności w życiu
codziennym (Maciejewski, 2006: 125).

Najwcześniej merkantylizm rozwinął się w Hiszpanii i Portugalii (ok. poło-
wy XV w.). Później zaczęły go realizować Holandia, Anglia i Francja. We Francji
merkantylizm był szczególnie popularny za panowania Ludwika XIV, w okresie
sprawowania funkcji ministra gospodarki i finansów Francji przez Jeana Baptiste
Colberta — stąd też politykę aktywnego merkantylizmu nazywa się również kolber-
tyzmem. J. B. Colbert, kierując się zasadami merkantylizmu, doprowadził we Fran-
cji m.in. do rozwoju produkcji manufakturowej, dzięki czemu zaczęto wytwarzać
towary sprowadzane dotychczas z zagranicy; wprowadzenia wysokich ceł importo-
wych; ograniczenia ceł eksportowych i rozwoju handlu zamorskiego. Zresztą kol-
bertyzm w XVIII w. doczekał się zastosowania nie tylko w monarchii absolutnej.
Wzbogacony o przekonanie, że na wzrost gospodarczy mogą oddziaływać także ta-
kie instytucje finansowe, jak banki i towarzystwa kredytowe (powoływane wówczas
na ogół przez rząd), stosowany był w republikach (Izdebski, 2001: 23).

13

2.2. Kameralizm i nauka policji

Jednym z fundamentów współczesnej administracji jest dorobek kameralistów oraz
przedstawicieli nauki policji (zwanych odpowiednio kameralistami i policystami)
sięgający XVIII wieku (Izdebski, 2001: 24).

Kameralistyka (pochodzące z łaciny słowo camera oznaczało w państwach nie-
mieckich skarbiec królewski, potem również urzędy skarbowe) w ścisłym rozumie-
niu była nauką o metodach zapełniania skarbu monarszego (Izdebski, 2001: 24).
Jednym z narzędzi do osiągnięcia wskazanego celu w myśl założeń merkantylizmu
była odpowiednia organizacja życia gospodarczego, oparta na twierdzeniu, iż do-
brobyt państwa zależny jest od bilansu handlowego. Z czasem dociekania kamera-
listów wykroczyły jednak poza skarbowość, obejmując elementy ekonomii, polity-
ki i filozofii. W kameralistyce XVIII i XIX wieku wyróżnić można trzy okresy:
—

okres koncentrowania się na problematyce gospodarczej

— polityce i policji

gospodarczej państwa; jest to okres wpływu merkantylizmu, w świetle którego
dobrobyt państwa zależy od bilansu handlowego;

—

okres nawiązywania do szkoły prawa natury

, w ramach którego kameraliści

koncentrowali się na problemach interwencjonizmu państwa (wynikającego
z tzw. prawa policji) w kontekście ochrony interesów bogatego mieszczaństwa;
ich badania w dużej mierze sprowadzały się do rejestracji i analizy zakresu po-
licji — zakresu interwencji państwa;

—

okres nawiązywania do dogmatycznej koncepcji prawa ustrojowego

— przede

wszystkim do francuskiej doktryny prawa konstytucyjnego, w ramach które-
go kameraliści badali bezpośrednie odniesienie administracji do prawa stano-
wionego.

Dużo bardziej kompleksowo problematykę działalności państwa ujmowali poli-
cyści, którzy zakładali, że monarchom z tytułu suwerenności państwowej przy-
sługuje prawo regulowania wszelkich spraw o znaczeniu społeczno-gospodarczym
— prawo policji (ius politiae) (Izdebski, 2001: 24). Samo pojęcie policja pochodzi
od greckiego słowa politea i oznacza zarząd miastem-państwem. W XVIII w. ter-
min ten odnoszony był do całej administracji państwa, stanowiąc poniekąd syno-
nim ogółu funkcji państwowych. Policyści głosili, że głównym celem władzy jest
konieczność zapewnienia obywatelom szczęścia (eudajmonizm) oraz powszechne-
go dobrobytu państwa (Wohlfahrtsstaat). Określenie policja stanowiło wówczas jak
gdyby synonim administracji i rozumiano je zarówno jako zapewnienie porządku
i bezpieczeństwa publicznego, jak i też jako z jednej strony reglamentowanie (wy-
dawanie aktów prawnych zawierających nakazy, zakazy zachowań w celu rozwoju
inicjatywy gospodarczej, czy ograniczania ich swobodnej działalności), a z drugiej
rozwijanie rolnictwa, przemysłu, rzemiosła, komunikacji itd. za pomocą niewład-
czych form działania państwa (Izdebski, 2001: 25)

2

.

Dopiero w XIX w. pojęcie policji objęło swym zakresem wyłącznie administra-
cję bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obecnie pod pojęciem policji admini-
stracyjnej rozumie się jedną z funkcji państwa, a ściślej — administracji publicz-
nej. Jest to funkcja ochrony życia, zdrowia i mienia obywateli przed zagrożeniami
mającymi swe źródło zarówno w siłach przyrody, jak i w zachowaniach ludzkich.
W praktyce policja administracyjna to nadzór nad realizacją rozmaitych prawnie
określonych nakazów i przestrzeganiem prawnie ustanowionych zakazów. W ra-
mach administracji (w sensie podmiotowym) — obok podmiotów o kompetencji
ogólnej — zadania w zakresie policji administracyjnej realizują specjalnie w tym
celu utworzone rozmaite służby, inspekcje i straże (Stahl, 2004: 18).

2

W XVIII wieku termin

administracja został pra-

wie wyparty przez termin

policja.

14

W przedstawianiu swoich poglądów kameraliści i policyści kierowali się dobrem
ogólnym i racją stanu. Jednym z przedstawicieli nauki policji jest

Nicolas Delama-

re

(1639–1723), twórca policystyki francuskiej. Swoje głośne dzieło Traktat o po-

licji, które ukazało się w latach 1705–1710, oparł na własnym doświadczeniu za-
wodowym, pełnił bowiem funkcję zastępcy szefa policji w Paryżu. Traktat o policji
to pewnego rodzaju podręcznik, który miał dawać praktyczne wskazówki poli-
cji w celu uskutecznienia i usprawnienia jej działania. Właśnie taką formę przy-
jął francuski policyzm — miał na celu zreformowanie administracji państwowej
w kierunku sprawnego działania (Maciejewski, 2006: 129–130).

W Traktacie o policji N. Delamare dokonał szczegółowej analizy wszystkich dzie-
dzin życia, które powinny być poddane nadzorowi policyjnemu, co w konsekwencji
miało służyć uszczęśliwieniu obywateli. Autor wiązał w ten sposób interes państwa
z dobrem poszczególnych jednostek. Przedstawiony przez niego zakres działania
policji był bardzo szeroki: od walki ze zbytkiem poprzez ochronę przeciwpoża-
rową, zapobieganie epidemiom, rozwój szpitalnictwa i służby medycznej, nadzór
budowlany, przeciwstawianie się klęskom żywiołowym do zagadnień związanych
z bezpieczeństwem publicznym. N. Delamare w swoich rozważaniach nawiązywał
do myśli najwybitniejszego siedemnastowiecznego francuskiego prawnika — Je-
ana Domata, autora spisanego u schyłku XVII w. Traktatu o prawach (Maciejew-
ski, 2006: 130).

W Prusach w XVIII w. miał miejsce absolutyzm oświecony oparty na rządach Fry-
deryka II. Najważniejszym przedstawicielem policystyki stał się wybitny teoretyk
absolutyzmu w Niemczech

Christian Wolff

(1678–1754), autor wielotomowego

dzieła Ius naturae et gentium methodo scientifico pertractatum, które ukazało się
w latach 1740–1749 (Izdebski, 2001: 25). Autor zawarł w nim podstawy filozofii
eudajmonistycznej, zmierzającej do stworzenia państwa dobrobytu, w którym mo-
narcha wraz z podległym mu aparatem administracyjnym mają zapewnić społe-
czeństwu dobrobyt, bezpieczeństwo i szczęście, stając się niejako jego opiekunami.
W tym celu Ch. Wolff dokonał podziału policji na policję bezpieczeństwa i policję
dobrobytu. Do policji bezpieczeństwa został włączony wymiar sprawiedliwości,
natomiast policja dobrobytu miała dbać o tzw. sprawy ogólne, czyli np. pożywie-
nie, warunki materialne, rzemiosło, naukę, sztukę, zdrowie czy budownictwo.

Krytyka dotychczasowego sposobu zarządzania państwem pojawiła się u

Johanna

Heinricha von Justi

(1702–1771), profesora uniwersyteckiego, autora dzieła Zasa-

dy nauki policji (1765). J. H. Justi w swoich poglądach nawiązywał do prawa natu-
ry i przedstawiał antyabsolutystyczny punkt widzenia, twierdząc, że państwo po-
winno być wyposażone jedynie w funkcje nadzorcze w stosunku do działalności
gospodarczej społeczeństwa (Maciejewski 2006: 130). Przede wszystkim zmienił
znaczenie policji w państwie, ponieważ jego zdaniem policja powinna być pośred-
nikiem pomiędzy państwem a społeczeństwem. Pozbawił ją w tym samym możli-
wości stosowania wobec poddanych przymusu państwowego. Celem policji miało
być zapewnienie bezpieczeństwa publicznego oraz dbanie o rozkwit gospodarczy
społeczeństwa bez zważania na naciski ze strony monarchy lub urzędników (Ma-
ciejewski 2006: 130). W świetle poglądów von Justiego kompetencje policji obej-
mowały trzy podstawowe zakresy:
— gospodarkę państwa,
— poprawę i ochronę stanu wyżywienia ludności,
— przestrzeganie przez obywateli prawa i uznanych zwyczajów (Maciejewski

2006: 130).

W związku z tym J. H. Justi wyróżnił dwie współpracujące ze sobą rodzaje policji:
policję gospodarczą, która miała kontrolować realizację wskazanych zadań i poli-
cję wychowawczą, której zadaniem było dbanie o bezpieczeństwo publiczne.

15

Najwybitniejszym przedstawicielem policyzmu, łączącym myśl katolicko- absoluty-
styczną z ideami prawa natury i humanitaryzmu był

Joseph von Sonnenfels

(1733–

–1817), który poglądy swoje zawarł w dziele Zasady nauki policji, handlu i finan-
sów, wydanym w latach 1765–1769 (Izdebski, 2001: 26; Maciejewski, 2006: 131).
J. Sonnenfels wyodrębnił cztery podstawowe zadania państwa, którym przypo-
rządkował odpowiednie nauki i których wspólnym celem było stworzenie państwa
dobrobytu. I tak:
1. Bezpieczeństwu zewnętrznemu państwa przyporządkował politykę.
2. Bezpieczeństwu wewnętrznemu — naukę o policji.
3. Dobrobytowi gospodarczemu ludności — naukę o handlu.
4. Wprowadzeniu systemu skarbowego i podatkowego — naukę o finansach.

Nauka o policji obejmowała dwa działy: pierwszy, regulujący prawa stanów, doty-
czył ewidencji ludności, nadzoru nad stowarzyszeniami i bezpieczeństwem, drugi
natomiast określał zadania policji, tj. zapewnienie obywatelom swobody działania,
poprzez np. ochronę wolności jednostki czy wolności wyznania.

2.3. Fizjokratyzm

Wyraźna potrzeba ograniczenia interwencjonizmu państwa w działalności gospo-
darczej znalazła swój wyraz w doktrynie fizjokratów, której jednym z twórców był
François Quesnay, autor Maksym ogólnych ekonomicznego rządzenia krajem rolni-
czym oraz Tablicy ekonomicznej (Maciejewski, 2006: 126).

Fizjokratyzm (z gr. phýsis ‘natura’ i kratós ‘siła polityczna’) to pierwszy teore-
tyczny system poglądów ekonomicznych powstały we Francji w drugiej połowie
XVIII wieku, którego myślą przewodnią było uznanie zgodności porządku gospo-
darczego z porządkiem naturalnym, wynikającym z praw natury. Stąd też fizjokraci
głosili zasadę pełnej swobody działalności gospodarczej, wolności posiadania wła-
sności i wolności osobistej

(http://portalwiedzy.onet.pl/7831,,,,fizjokratyzm,haslo.

html

). W świetle poglądów fizjokratów jedynym źródłem bogactwa jest ziemia,

a jedyną działalnością produkcyjną zdolną do pomnażania tego bogactwa — rol-

nictwo. Ziemia i gospodarowanie na niej dają produkt czysty (nowe dobra), który
przepływa pomiędzy podzielonym na trzy klasy społeczeństwem:
—

klasą właścicieli ziemskich

(świeccy i duchowni dzierżawiący posiadaną ziemię

rolnikom-dzierżawcom, za co otrzymują czynsz dzierżawny);

—

klasą produkcyjną

(rolnicy) — tylko ona pomnaża wartość produkcji, tworzy

produkt czysty;

—

klasą jałową

(przemysłowcy, rzemieślnicy, kupcy), która nie wytwarza nowej

wartości, przynosi jedynie równowartość zużytych środków konsumpcji (Ma-
ciejewski, 2006: 126).

Założenia fizjokratów miały charakter kapitalistyczny. Domagali się bowiem ogra-
niczenia reglamentacyjnej działalności państwa w sferze gospodarczej, ograniczenia
cechów, zniesienia poddaństwa. Poglądy te w XIX w. znalazły swoją kontynuację
w liberalizmie gospodarczym, który zakładał wycofanie się państwa z wszelkich
form interwencjonizmu, sprowadzając jego rolę do triady: wojsko–policja–sądy,
czyli tzw. koncepcji państwa „nocnego stróża” (Izdebski, 2001: 28).

16

Słownik

Administracja

— w negatywnym, czyli najstarszym, klasycznym, ujęciu to ta część

działalności państwa, która nie jest ani ustawodawstwem, ani sądownictwem;
— w ujęciu pozytywnym podmiotowym przez administrację rozumie się osoby

lub zespoły osób wykonujące funkcje administracyjne, organy administracyjne
i inne jednostki administrujące, natomiast w ujęciu pozytywnym przedmioto-
wym pojęcie administracji wiązane jest z aktywnością tych osób i zespołów, or-
ganów i jednostek administrujących bądź też z działalnością państwa i innych
podmiotów władzy publicznej;

— w ujęciu podmiotowo-przedmiotowym przez administrację rozumie się zespół

działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowa-
dzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy
i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

Administracja świadcząca

— administracja, której funkcją jest zaspokajanie pod-

stawowych potrzeb bytowych ludzi i organizowania usług w dziedzinie infrastruk-
tury komunalnej, oświaty, kultury, czy w sferze socjalnej.

Administracja władcza (reglamentacyjna)

— administracja obejmująca zadania

reglamentacyjno-dystrybucyjne realizowane za pomocą władczych form działania
administracji, głównie aktów administracyjnych (pozwoleń, zezwoleń, koncesji),
zabezpieczonych możliwością użycia środków przymusu państwowego.

Policja administracyjna

— funkcja administracji publicznej polegająca na utrzy-

maniu i ochronie porządku i bezpieczeństwa, usuwaniu zagrożeń dla porządku pu-
blicznego, życia, zdrowia przez organy administracji publicznej, z reguły w stanach
szczególnych, za pomocą swoistych form działania z przymusem bezpośrednim
włącznie. W praktyce policja administracyjna wyraża się w nadzorze nad realiza-
cją rozmaitych prawnie określonych nakazów i przestrzeganiem prawnie ustano-
wionych zakazów. W ramach administracji (w sensie podmiotowym) obok pod-
miotów o kompetencji ogólnej (np. policja, straż graniczna, straż gminna) zadania
w zakresie policji administracyjnej realizują specjalnie w tym celu utworzone roz-
maite służby, straże, inspekcje.

17

Bibliografia

1. Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M., 1999: Historia ustroju i prawa pol-

skiego, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa.

2. Boć J., 1997: Pojęcie administracji, w: Prawo administracyjne, (red.) J. Boć, Ko-

lonia Limited, Wrocław.

3. Borkowski J., 1977: Określenie administracji i prawa administracyjnego, w: Sys-

tem prawa administracyjnego, (red.) J. Starościak, t. 1., Ossolineum, Wrocław.

4. Bystroń J. S., 1960: Dzieje obyczajów w dawnej Polsce. Wiek XVI–XVIII, t. 2.,

PIW, Warszawa.

5. Filipek J., 1995: Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. 1., Universitas,

Kraków.

6. Fizjokratyzm, w:

http://portalwiedzy.onet.pl/7831,,,,fizjokratyzm,haslo.html

,

stan na 4.11.2009 r.

7. Fleiner F., 1920: Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, Tübingen.
8. Herrnritt R. H., 1921: Grundlehren des Verwaltungsrechtes, Tübingen.
9. Izdebski H., Kulesza M., 1998: Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne,

Liber, Warszawa.

10. Izdebski H., 2001: Historia administracji, Liber, Warszawa.
11. Kasznica S., 1946: Polskie prawo administracyjne, Poznań.
12. Kaźmierska-Patrzyczna A., Korzeniowski P., 2004: Prawo i postępowanie ad-

ministracyjne, [skrypt na CD], Polski Uniwersytet Wirtualny, Łódź.

13. Knosala E., 1985: Pojęcie administracji świadczącej w polskiej literaturze pra-

wa administracyjnego, w: Regulacja prawna administracji świadczącej, (red.)
K. Podgórski, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice.

14. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU z 1997 r. nr

78, poz. 483).

15. Laband P., 1911: Das staatsrecht des Deutschen Reiches, Tübingen.
16. Langrod J. S., 1948: Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej,

t. 1., PAU, Kraków.

17. Maciejewski T., 2006: Historia administracji, C. H. Beck, Warszawa.
18. Malec, J. D. 2003: Historia administracji i myśli administracyjnej, Wydawnic-

two Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków.

19. Mayer O., 1914: Deutsches Verwaltungsrecht, München–Leipzig.
20. Nowacka E., 1997: Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Wydaw-

nictwa Prawnicze PWN, Warszawa.

21. Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd: Towarzystwo

Naukowe Organizacji i Kierownictwa Stowarzyszenie Wyższej Użyteczności
„Dom Organizatora” , Toruń 1999.

22. Ożóg H., Potoczek A., 2001: Ustrój organów administracji publicznej, Wydaw-

nictwo Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej, Włocławek.

23. Panejko J., 1929/1930: Skrypt z nauki administracji i prawa administracyjne-

go, Wilno.

24. Reiss W., 1946: Prawo administracyjne w zarysie, cz. 1: Nauka administra-

cji, Toruń.

25. Sczaniecki M., 1997: Powszechna historia państwa i prawa, Wydawnictwa

Prawnicze PWN, Warszawa.

26. Sondel J., 2004: Słownik łacińsko-polski dla prawników i historyków w wersji

elektronicznej, Universitas, Kraków.

18

27. Stahl M., 2004: Cechy administracji, w: Prawo administracyjne. Pojęcia, insty-

tucje, zasady w teorii i orzecznictwie, (red. nauk.) M. Stahl, Difin, Warszawa.

28. Stahl M., 2004: Funkcje administracji i jej podziały, w: Prawo administracyj-

ne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, (red. nauk.) M. Stahl,
Difin, Warszawa.

29. Stahl M., 2004: Pojęcie administracji, w: Prawo administracyjne. Pojęcia, insty-

tucje, zasady w teorii i orzecznictwie, (red. nauk.) M. Stahl, Difin, Warszawa.

30. Starościak J., 1977: Prawo administracyjne, PWN, Warszawa.
31. Szreniawski J., 2002: Wstęp do nauki administracji, Verba, Lublin.
32. Ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (DzU z 2003 r. nr 24, poz.

199 ze zm.).

33. Zieliński E., 2001: Administracja rządowa w Polsce, Dom Wydawniczy Elip-

sa, Warszawa.