plik

ARTYKUŁY

Europejski Przegląd Sądowy marzec 2008

Walerian Sanetra
Kilka refleksji dotyczących skuteczności

europejskiego prawa pracy

Problem skuteczności prawa wspólnotowego bardzo mocno eksponowany jest w orzecznictwie Europej-

skiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej jako ETS lub Trybunał), i to w różnych jej aspektach. O skuteczność

stanowionych przez siebie regulacji prawnych stara się też dbać prawodawca unijny. Dla ETS nie ma roz-

strzygającego znaczenia, jaki poziom gwarancji skuteczności prawa w danym państwie zapewnia istnie-

jący w nim system prawa. Prowadzi to nieraz do tego, że ustalony w wyniku orzecznictwa ETS standard

skuteczności prawa wspólnotowego stanowiącego część porządku wewnętrznego danego państwa jest

wyższy niż ten, który dotyczy pozostałej części tego porządku. W związku z tym istnieje standard sku-

teczności wspólnotowy i standard krajowy, co nie ma dobrego wpływu na jednolitość i koherencję syste-

mów prawnych poszczególnych państw. Prawodawca wspólnotowy i Trybunał koncentrują swoją uwagę

i działalność na prawnych instrumentach zapewnienia skuteczności prawa, zwłaszcza takich, które doty-

czą stosowania sankcji i działalności sądów. W praktyce jednak rzeczywista skuteczność norm prawa pracy,

w tym zwłaszcza tych, które przyznają pracownikom określone uprawnienia, tylko w niewielkim stopniu

zależy od stosowania sankcji i działalności sądów. Decydujące znaczenie mają tu czynniki pozaprawne,

w tym głównie ekonomiczne.

Na poparcie tej ostatniej tezy i daleko nie szukając moż-

na tu dla ilustracji odwołać się do wniosków wypływających

z analizy orzeczenia ETS w sprawie Traghetti.

Szczególnym

instrumentem zapewnienia skuteczności obowiązującemu pra-

wu jest system sankcji karnych i cywilnych, a wśród tych ostat-

nich sankcje polegające na możliwości dochodzenia naprawie-

nia szkody spowodowanej orzeczeniem sądowym niezgodnym

z normami prawa. We wspomnianym orzeczeniu ocenie pod-

dane zostały określone uregulowania prawa włoskiego, które

ograniczają możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody

powodowane przez naruszające prawo orzeczenia sądowe i tym

samym ograniczają zakres zastosowania sankcji, a w konse-

kwencji także instrumentów mających na celu zapewnienie

skuteczności prawa włoskiego (instrumentem takim są sank-

1. Wspólnotowy i krajowy standard

skuteczności prawa

Problem skuteczności prawa europejskiego pojawia się

w różnych kontekstach. Na wstępie można – jak sądzę – za-

ryzykować następujące stwierdzenia ogólne. Po pierwsze, ter-

minologia i stereotypy dotyczące skuteczności prawa wspól-

notowego kształtują się głównie i niejako pod przemożnym

wpływem wypowiedzi formułowanych w orzecznictwie ETS.

Po drugie, w wypowiedziach tego Trybunału i rozważaniach

doktrynalnych stanowiących do nich komentarz czy też bar-

dziej rozwiniętą ich analizę uwidacznia się sądowe spojrzenie

na skuteczność norm prawnych, zasadniczo redukujące poja-

wiające się problemy do tego, czy w razie naruszenia prawa

wspólnotowego istnieje możliwość odwołania się do sądu oraz

możliwość zastosowania adekwatnych sankcji przewidzianych

przez prawo. Po trzecie, analiza orzecznictwa ETS nasuwa spo-

strzeżenie, że w ocenie Trybunału zapewnienie respektowania

prawa wspólnotowego przez kraje członkowskie jest szczególnie

ważnym i istotnym zadaniem oraz że w obszarze prawa wspól-

notowego może dochodzić i dochodzi do szczególnie częstego

jego obchodzenia i naruszania, a wobec tego instrumenty two-

rzone w wewnętrznych porządkach prawnych poszczególnych

państw członkowskich powinny mieć również szczególny cha-

rakter, co nieraz prowadzi do oceny, iż standardowe gwarancje

stworzone w wewnętrznym porządku prawnym (przewidziane

na wypadek złamania wewnętrznej normy prawnej) uznaje się

za niewystarczające.

1 Analizę rozstrzygnięcia w tej sprawie zawierają m.in. następujące opra-

cowania: W. Sanetra, W kwestii odpowiedzialności za wyrządzenie szkody przez

wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem wspólnotowym, „Europejski Przegląd

Sądowy” 2006/3, s. 7–13; W. Sanetra, Za jakie naruszenia prawa wspólnotowego

przez sąd najwyższego szczebla należy się odszkodowanie. Uwagi na marginesie wyro-

ku ETS w sprawie Traghetti, „Europejski Przegląd Sądowy” 2006/9, s. 4–11;

W. Sadowski, Granice odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich

za orzeczenia sądów – glosa do wyroku ETS z 13.06.2006 r. w sprawie C-173/03

Traghetti del Mediterraneo, „Europejski Przegląd Sądowy” 2006/11, s. 41–51;

J. Łacny, Kwalifikowane naruszenia prawa wspólnotowego przez Wspólnotę Europej-

ską i państwa członkowskie jako przesłanka pozaumownej odpowiedzialności odszko-

dowawczej w: Prawo w XXI wieku. Księga pamiątkowa Instytutu Nauk Prawnych

Polskiej Akademii Nauk, pod red. W. Czaplińskiego, Warszawa 2006, s. 485.

ARTYKUŁY

Europejski Przegląd Sądowy marzec 2008

cje odszkodowawcze). Ograniczenia te nie mają mieć jednak

częściowo zastosowania, jeżeli naruszenie, którego dopuszcza

się sąd nie dotyczy włoskiego prawa wewnętrznego, lecz prawa

wspólnotowego, które jest lub powinno być przy rozstrzyganiu

danej sprawy zastosowane. Europejski Trybunał Sprawiedliwo-

ści stwierdził bowiem, że:

1) prawo wspólnotowe stoi na przeszkodzie ustawodaw-

stwu krajowemu, które wyklucza w sposób generalny odpo-

wiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone

jednostkom w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego

przez sąd najwyższej instancji, z tego względu, że naruszenie

to wynika z interpretacji przepisów prawa lub oceny okolicz-

ności faktycznych i dowodów przeprowadzonych przez ten

sąd oraz że

2) prawo wspólnotowe stoi również na przeszkodzie ustawo-

dawstwu krajowemu, które ogranicza tę odpowiedzialność wy-

łącznie do przypadków winy umyślnej lub poważnego uchybie-

nia sędziego, jeżeli ograniczenie to prowadzi do wykluczenia

odpowiedzialności zainteresowanego państwa członkowskiego

w innych przypadkach oczywistego naruszenia obowiązują-

cego prawa w rozumieniu pkt 53–56 wyroku z 30.09.2003 r.

w sprawie Koebler.

Przy niezmienionej redakcji włoskiej ustawy nr 117

z 13.04.1988 r. o naprawieniu szkód wyrządzonych w ramach

wykonywania funkcji sędziowskich i odpowiedzialności cywil-

nej sędziów (określone przepisy tej ustawy były przedmiotem

oceny w sprawie Traghetti) oznacza to ustanowienie dwóch

różnych standardów, a mianowicie – jednego dotyczącego na-

ruszenia przez sąd przepisów prawa włoskiego i drugiego do-

tyczącego naruszenia przepisów prawa wspólnotowego. Ina-

czej mówiąc, w świetle rozstrzygnięcia ETS – ujmując rzecz

w znacznym uproszczeniu – z ostrzejszą reakcją mają się spo-

tykać te naruszenia prawa, których dopuszczają się sądy wyda-

jąc orzeczenia dotyczące prawa wspólnotowego niż te, w któ-

rych naruszenia dotyczą prawa wewnętrznego. Mówiąc jeszcze

inaczej, oznacza to, że prawodawca wspólnotowy bardziej dba

o zapewnienie skuteczności stanowionych przez siebie uregu-

lowań prawnych niż ustawodawca włoski ustanawiający gwa-

rancje mające na celu zapewnienie realizacji tworzonych przez

niego norm sankcjonowanych.

Inaczej sprawa ta przedstawia się na gruncie polskiego sy-

stemu prawnego, gdy rozważaną kwestię ograniczyć jedynie

do wniosków płynących z porównawczej analizy stanowiska

przyjmowanego przez Trybunał oraz naszych uregulowań

prawnych kształtujących podstawę odpowiedzialności odszko-

dowawczej Skarbu Państwa za szkody spowodowane przez

wydanie prawomocnego orzeczenia. Niejako wyjściową prze-

słankę tej odpowiedzialności stanowi bowiem jej „niezgodność

z prawem” (art. 4171 § 2 k.c. – nie ma tu zawężenia podstawy

odpowiedzialności państwa za wadliwe orzeczenia sądowe, tak

jak czyni to prawo włoskie), która stwierdzana jest „we właś-

ciwym postępowaniu” (w sprawach cywilnych jest to postę-

powanie wszczynane przez wniesienie skargi o stwierdzenie

niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia – art. 424

– 424

k.p.c., przy czym orzeczenie wydane w wyniku skargi

kasacyjnej traktuje się jak orzeczenie wydane w postępowa-

niu wywołanym wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgod-

ności z prawem prawomocnego orzeczenia – art. 424

§ 3 zd.

drugie k.p.c.), podczas gdy z orzecznictwa ETS wynika, że

przesłankę uzasadniającą w jego ocenie odpowiedzialność za

naruszenie prawa wspólnotowego ma stanowić jedynie takie

jego naruszenie, które jest „poważne” („oczywiste”). Należy tu

jednak mieć na uwadze, że w piśmiennictwie przyjęto szcze-

gólnie rygorystyczne, by nie powiedzieć swoiste, rozumienie

ustawowej formuły „naruszenie prawa” (użytej w art. 417

§ 2

k.c. i występującej – w konsekwencji tego – także w przepisach

o skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc-

nego orzeczenia).

Ten sposób pojmowania wspomnianej for-

muły przyjęty też został w orzecznictwie Sądu Najwyższego,

co sprawia, że właściwie w rozważanym tu kontekście nie ma

większej różnicy w pojmowaniu wprowadzonego do naszego

prawa ustawowego zwrotu „niezgodność z prawem”, a formu-

łowanym w orzecznictwie ETS wymaganiem, by naruszenie

prawa wspólnotowego – jako przesłanka odszkodowawczej od-

powiedzialności państwa za naruszenie prawa wspólnotowego

przez organy powołane do stanowienia (organy prawodawcze),

jak i stosowania prawa (sądy najwyższego szczebla) – miało

charakter „poważny” („oczywisty”).

2. Dobre i złe strony dualizmu standardu

skuteczności prawa

Niezależnie jednak, co zostało powiedziano wyżej, w pew-

nych wypadkach wykładnia przyjmowana przez Trybunał

prowadzi do tego, że dochodzi do ukształtowania się swoistego

dualizmu w zakresie i sposobach formułowania gwarancji sku-

teczności obowiązujących w danym państwie norm prawnych,

a mianowicie bywa, iż gwarancje te sięgają dalej w przypadku

norm prawnych stanowionych przez Wspólnotę Europejską (sta-

nowiących bezpośrednio lub pośrednio element wewnętrznego

systemu prawnego poszczególnych państw członkowskich) niż

w odniesieniu do regulacji prawnych danego państwa niepo-

zostających w związku z prawem wspólnotowym. W ogólności

poziom gwarancji dla realizacji (stosowania i przestrzegania)

norm prawa wspólnotowego, które jednocześnie staje się częś-

cią wewnętrznego porządku prawnego poszczególnych państw

członkowskich z tej właśnie racji, że zostają one włączone do

tego wewnętrznego porządku, nie może być niższy niż ten,

który przewidziany jest w nich dla unormowań prawnych nie-

mających konotacji europejskiej. Z orzecznictwa ETS wynika

jednak, że poziom ten może być wyższy, co oznacza ukształ-

towanie się dualizmu standardów ochrony i gwarancji, a tym

samym zróżnicowanego podejścia do kwestii skuteczności

w danym państwie regulacji prawa wspólnotowego oraz prawa

wewnętrznego nie tworzonego pod wpływem prawa wspólnoto-

wego. Musi to mieć i ma z natury rzeczy negatywny wpływ na

zwartość i koherencję systemu prawa obowiązującego w danym

państwie. Prowadzi to przy tym do zaburzenia aksjologicznych

podstaw tego systemu i jego wewnętrznej logiki. Oznacza to

pośrednio także, że prawo obowiązujące w danym państwie

dzieli się na prawo lepsze, którym jest obowiązujące w nim

bezpośrednio pierwotne i wtórne prawo wspólnotowe – na stra-

ży właściwego implementowania, stosowania i przestrzegania

(realizacji) którego mają stać niejako dodatkowe gwarancje,

wyrażające się zwłaszcza w ukształtowaniu szczególnych sank-

cji i ułatwień w prowadzeniu spraw w sądach – oraz na prawo

gorsze, czyli prawo pozostałe.

2 Por. J. Gudowski, Węzłowe problemy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem

prawomocnego orzeczenia, „Przegląd Sądowy” 2006/1, 10.

3 Por. W. Sanetra, O pojęciu jednolitości orzecznictwa sądowego i sposobach jej zapew-

niania, „Przegląd Sądowy” 2007/6, s. 5.

ARTYKUŁY

Europejski Przegląd Sądowy marzec 2008

4 Por. np. W. Sanetra, Standardy ochrony praw społecznych określone w Zrewidowanej

Europejskiej Karcie Społecznej a polskie prawo pracy i zabezpieczenia społecznego

w: Dorobek Rady Europy w zakresie kształtowania i ochrony praw społecznych.

W kierunku powszechnej ratyfikacji Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej,

pod red. A. Świątkowskiego, Kraków 2005, s. 145.

5 Por. W. Sanetra, Warunki skuteczności prawa pracy, „Państwo i Prawo” 1986/9,

s. 29; W. Sanetra, Kierunki i metodologia badań skuteczności kodeksu pracy i innych

aktów ustawodawstwa pracy. Kodeks pracy 1975–1985. Materiały XIII Zimowej

Szkoły Prawa Pracy, Wrocław 1986, s. 126.

6 Por. np. W. Sanetra, Prawo pracy a polityka w: Prawo pracy u progu XXI wieku.

Stare problemy i wyzwania współczesności. Materiały z XIII Ogólnopolskiego

Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa Pracy, Białystok 2001, s. 7; W. Sanetra,

Bezrobocie jako zagadnienie prawa pracy w: Prawo pracy a bezrobocie, pod red.

L. Florka, Warszawa 2003, s. 143.

7 Por. np. W. Sanetra, Europeizacja prawa a źródła polskiego prawa pracy, „Praca

i Zabezpieczenie Społeczne” 2006/6, s. 14–15.

8 Por. A. Wróbel (praca zbior.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy,

pod red. A. Wróbla, Kraków 2005, s. 82.

9 Por. D. Miąsik (praca zbior.), Stosowanie prawa Unii..., s. 311. Autor ten

w związku z zasadą efektywności prawa wspólnotowego analizuje takie

kwestie, jak: 1. zasada efektywności a interpretacja przepisów prawa, zasada

efektywności a pojęcie sprawy wspólnotowej, zasada efektywności jako za-

sada dostępu do ochrony sądowej, zasada efektywności jako zasada dostępu

do efektywnego środka ochrony prawnej.

10 N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie Wspólnot Euro-

pejskich, Kraków 2002, s. 49.

11 D. Miąsik, Stosowanie prawa Unii..., s. 316.

prawa wspólnotowego, to jednak w praktyce znacznie wykracza

on poza to co sensownie można określić mianem interpreta-

cji prawa i po prostu prawo wspólnotowe w znacznym stopniu

tworzy sam.

Tworząc je, myśli o zapewnieniu mu możliwie

najpełniejszej skuteczności, co zresztą z kolei służy mu za uza-

sadnienie dla jego przekraczającej ramy wykładni działalności

prawotwórczej.

Skuteczność prawa jest różnie pojmowana, różne też ma

uwarunkowania i może dotyczyć różnych zagadnień. W rozwa-

żaniach dotyczących prawa wspólnotowego, zwracając uwagę

na istniejący zamęt terminologiczny, postuluje się wyraźne roz-

różnianie kwestii dotyczących bezpośredniego obowiązywania

prawa wspólnotowego, bezpośredniego jego stosowania i bezpo-

średniego jego skutku (tzw. doktryny bezpośredniego skutku).

Obok tego w nawiązaniu do wypowiedzi ETS mówi się o za-

sadzie efektywności prawa wspólnotowego.

Pisze się też o za-

sadzie efektywności (prawa wspólnotowego) sensu largo i sensu

stricto. W tym pierwszym znaczeniu efektywność to osiąganie

celów prawa wspólnotowego z zapewnieniem elementu właś-

ciwego wykonywania obowiązków wynikających z przepisów

systemu prawa Wspólnoty przez wszystkie podmioty do tego

zobowiązane.

Zasada efektywności sensu stricto ma natomiast

sprowadzać się do tego, że przepisy prawa krajowego (zarówno

materialnego, jak i procesowego) tak są konstruowane, iż prawa

podmiotowe wynikające z przepisów wspólnotowych są sku-

tecznie chronione przed wszelkiego rodzaju naruszeniami.

Kwestia skuteczności prawa (prawa pracy) może być ujmo-

wana jako komponent polityki prawa (polityki prawa pracy).

Zadaniem polityki prawa nie jest bowiem jedynie kreślenie ce-

lów, które mają być realizowane niejako poprzez czy z użyciem

prawa, ale także dbanie o to, by cele te były realizowane, a co

najmniej możliwe do zrealizowania. Innymi słowy, polityka pra-

wa pracy polega także i na tym, że w jej ramach myśli się także

o zapewnieniu jego skuteczności. Politykę prawa rozumianą

jako używanie prawa do osiągania założonych celów dzieli się

na trzy działy, a mianowicie na politykę tworzenia prawa (norm

generalnych i abstrakcyjnych), politykę stosowania prawa

Przyjmując, że w danym państwie w danym okresie istnie-

je określony standard skuteczności prawa, w tym prawa pra-

cy, który jest historycznie zdeterminowany i ewoluuje, trudno

nie zadać pytania, dlaczego skuteczność prawa wspólnotowego

w tym państwie ma być większa niż ta, która stanowi w nim

pewną normę czy przeciętność. Dla polskiego prawa pracy zna-

mienna jest w szczególności swoista jego fasadowość i słabość

egzekucji, co wyraża się zwłaszcza w tym, że w praktyce pra-

cownicy otrzymują znacznie mniej niż zapowiadają i obiecują

im ustanowione normy prawne, jeżeli ograniczyć się tylko do

ich lektury.

Inaczej mówiąc, skuteczność polskiego prawa pra-

cy jest ograniczona, przy czym dzieje się tak z różnych powo-

dów, które ponadto miały inne źródła i inny charakter w okresie

tzw. realnego socjalizmu,

a inne w czasach budowania gospo-

darki rynkowej i obecnie.

Powstaje więc pytanie, czy wspól-

notowe prawo pracy bezpośrednio stosowane w naszym kraju

lub w naszym kraju implementowane ma być z tego punktu

widzenia traktowane w jakiś szczególny, uprzywilejowany spo-

sób. Uprzywilejowanie tego prawa prowadzi bowiem do rozbi-

cia jednolitości systemu naszego prawa pracy, na całość którego

składają się także normy prawa wspólnotowego. Za cenę tego

rozbicia uzyskuje się jednak to, że standard skuteczności pra-

wa wspólnotowego w całej Wspólnocie (Unii Europejskiej)

i w poszczególnych jej państwach członkowskich jest w miarę

jednolity. Jest to wartość, której nie należy lekceważyć, ale też

jednocześnie nie można tracić z pola widzenia tego, że dzieje

się to – mówiąc metaforycznie i ograniczając się do sfery prawa

pracy (choć problem dotyczy całego prawa) – kosztem tego, iż

w aspekcie gwarancji skuteczności unormowań prawnych ist-

nieje skuteczność dwóch prędkości, a mianowicie skuteczność

tej części wewnętrznego porządku prawnego, która stanowi

wspólnotowe prawo pracy i która jest wyższa (przynajmniej

według tego, czego oczekuje ETS) oraz tej jego części, która

nie ma konotacji europejskiej i której skuteczność jest niższa.

Z punktu widzenia polskiego legislatora należałoby jednak

przyjąć założenie, że celem jego wysiłków powinno być pod-

niesienie (podnoszenie) skuteczności naszego prawa pracy, kul-

tury jego tworzenia, stosowania i przestrzegania, niezależnie od

tego, czy w rachubę wchodzi jego wspólnotowa, czy rodzima

część.

3. Pojmowanie i uwarunkowania

skuteczności prawa

Szczególnym przejawem ukształtowania się niejako dwóch

standardów w zakresie wymagań dotyczących poziomu efek-

tywności prawa (w skrócie można w tym kontekście mówić

o standardach efektywności, skuteczności prawa wspólnoto-

we i prawa krajowego) jest istnienie, sposób ukształtowania

kompetencji i funkcjonowanie Europejskiego Trybunału Spra-

wiedliwości. Trybunał ma bowiem monopol na dokonywanie

wykładni prawa wspólnotowego i w ten sposób zapewnia jego

jednolite pojmowanie i stosowanie w poszczególnych pań-

stwach członkowskich. Jednolitość zaś pojmowania i stosowa-

nia prawa to niejako z samej istoty tych zjawisk także większa

jego skuteczność. Dodatkowo w samym orzecznictwie ETS

ujawnia się w sposób wyraźny jego troska o to, by prawo wspól-

notowe było w maksymalnym stopniu skuteczne, co jest tym

bardziej możliwe, bo choć w art. 234 Traktatu ustanawiającego

Wspólnotę Europejską (dalej jako TWE lub Traktat) Trybunał

wyposaża się jedynie w kompetencję dokonywania „wykładni”

ARTYKUŁY

Europejski Przegląd Sądowy marzec 2008

12 Por. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Warszawa 1985, s. 50–51.

13 M. Zirk-Sadowski, Dwie wersje polityki prawa w: Ratio est anima legis. Księga

jubileuszowa ku czci profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 128.

14 Por. L. Mitrus, Wpływ regulacji wspólnotowych na polskie prawo pracy, Kraków

2006, s. 68.

15 Przykładowo, w myśl preambuły do dyrektywy Rady z 27.11.2000 r. ustala-

jącej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia

i pracy (2000/78/WE, Dz. Urz. WE z 2000 r., C 177 E, s. 42) państwa po-

winny wspierać dialog między przedstawicielami pracodawców i pracow-

ników dotyczący walki z dyskryminacją (pkt 33) oraz mogą im powierzyć,

na ich wspólny wniosek, wprowadzenie w życie tej dyrektywy, w zakresie

tego co wynika z układów zbiorowych pracy, pod warunkiem że zostaną

podjęte wszystkie niezbędne czynności umożliwiające im w każdej chwili

osiągnięcie rezultatów określonych w dyrektywie (pkt 36). Wyraźną regułę

prawną dotyczącą dialogu między partnerami społecznymi i powinności

zachęcania ich przez państwa do zawierania układów zbiorowych pracy

ustanawiających zasady niedyskryminacji formułuje art. 13 dyrektywy ra-

mowej dotyczącej równego traktowania w zatrudnieniu i pracy.

(istnienie której jest uzasadnione i konieczne, zwłaszcza tam,

gdzie organ stosujący prawo ma pewnie luz decyzyjny) i po-

litykę realizacji prawa łączoną z korzystaniem z przyznanych

uprawnień i kompetencji w celu uzyskania pewnych efektów

społecznych.

Uważa się przy tym, że politykę realizacji prawa

można zredukować, czy też umieścić w szerzej rozumianej po-

lityce stosowania prawa.

Odpowiednio do tego można mówić

o skuteczności reguł prawnych w obszarze jego tworzenia oraz

w obszarze jego stosowania, w tym stosowania prawa przez

sądy. Z orzecznictwa ETS wynika, że jego uwaga skupiona

jest głównie właśnie na problemach dotyczących skuteczności

prawa wspólnotowego w sferze jego implementacji do porząd-

ków wewnętrznych państw członkowskich, a więc w obszarze

tworzenia prawa wewnętrznego pod wpływem prawa wspólno-

towego, oraz w sferze stosowania prawa wspólnotowego przez

sądy krajowe.

. Skuteczność norm wspólnotowych

ustanawiających kompetencje normodawcze

W obszarze tworzenia prawa kwestia jego skuteczności, uj-

mowana jako zagadnienie skuteczności prawa regulującego wy-

dawanie aktów normatywnych, dotyczy zwłaszcza – jak sądzę

– dwóch zagadnień, a mianowicie wymuszania na określonych

organach (podmiotach), by w sposób przewidziany przez prawo

korzystały z przysługujących im kompetencji normodawczych

(np. by rozporządzenie wykonawcze zostało wydane zgodnie

z ustaloną delegacją ustawową przez odpowiedni organ, w od-

powiednim trybie i w odpowiednim czasie) oraz wyboru formy

i rodzaju aktu normatywnego dla unormowania danej materii

tam, gdzie prawo taką możliwość stwarza. W myśl art. 249 TWE

dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest

skierowana w odniesieniu do rezultatu, jaki ma być osiągnię-

ty, ale pozostawia władzom krajowym swobodę wyboru form

i metod. Wybór rodzaju i formy aktu prawnego implementu-

jącego dyrektywę pozostawiony jest państwu członkowskiemu

(władzom krajowym). Gdy chodzi o wspólnotowe prawo pracy,

to można powiedzieć, że prawodawca wspólnotowy preferuje

jego powstawanie w wyniku tzw. dialogu społecznego (dialogu

partnerów społecznych), przy czym jest to motywowane róż-

nymi względami. Dialog ten jest zinstytucjonalizowany w ra-

mach Wspólnoty Europejskiej i prowadzony jest przez związ-

ki zawodowe oraz organizacje pracodawców afiliowane przy

Wspólnocie. Jego efektem jest tzw. autonomiczne wspólnotowe

prawo pracy

(art. 138–139 TWE). Ponadto, zgodnie z art. 137

ust. 3 Traktatu państwo członkowskie może powierzyć partne-

rom społecznym, na ich wspólne żądanie, wykonanie dyrektyw

przyjętych w zakresie prawa pracy. Oprócz tego nierzadko się

zdarza, że poszczególne dyrektywy wspólnotowe niejako sta-

rają się w związku z ich implementacją wymusić prowadzenie

w poszczególnych państwach (nakładając na nie obowiązek

„zachęcania”) dialogu społecznego i wprowadzanie ich do po-

rządku prawnego w drodze układów zbiorowych pracy.

Ozna-

cza to, że dyrektywy mogą być wprowadzone do porządków

wewnętrznych poszczególnych państwach w drodze zawiera-

nia układów zbiorowych pracy, a nawet więcej: ze strony Unii

Europejskiej istnieje oczekiwanie i zachęta (swoiste wymusza-

nie), by implementacja ich następowała właśnie w ten sposób.

Z interesującego nas tu punktu widzenia ważne jest stwierdze-

nie, że prawo pracy tworzone w wyniku negocjacji partnerów

społecznych zdaje się być prawem skuteczniejszym niż prawo

ustawowe. Nie jest ono bowiem jednostronnie narzucane przez

państwo i do pewnego stopnia jest następstwem zgody stron

stosunków pracy na poddanie się jego regułom, z tym że zgoda

ta wyrażana jest pośrednio, bo – na ogół – przez związki zawo-

dowe i organizacje pracodawców działające w imieniu poszcze-

gólnych pracowników i pracodawców. Przyjmując dobrowolnie

określone postanowienia układowe i wynikające z nich obo-

wiązki jesteśmy w większym stopniu skłonni do ich przestrze-

gania niż w przypadku jednostronnie narzuconych rozwiązań

ustawowych, a w każdym razie istnieje takie prawdopodobień-

stwo czy szansa pozostające w związku z dość powszechną in-

ternalizacją także w środowiskach pracowniczych zasady pacta

sunt servanda. Korzyści płynące dla skuteczności regulacji prawa

pracy z układowej metody jego tworzenia, gdy chodzi o imple-

mentowanie prawa wspólnotowego, nie są w naszych warunkach

osiągane. Prawie wszystkie dyrektywy wspólnotowe z zakresu

prawa pracy zostały u nas bowiem implementowane poprzez

dokonanie określonych zmian w kodeksie pracy lub wydanie

osobnych ustaw. Stanowi to następstwo słabości naszej prakty-

ki układowej, a w szczególności stosunkowo niewielkiej liczby,

stosunkowo małego znaczenia i braku tradycji negocjowania

i zawierania układów ponadzakładowych, w tym zwłaszcza ta-

kich, które obejmowałyby większość lub co najmniej poważną

cześć ogółu zatrudnionych u nas pracowników.

. Stosowanie odpowiedzialności przez sądy

jako instrument zapewnienia skuteczności

wspólnotowemu prawu pracy

Mówiąc o skuteczności prawa pracy w sferze jego stosowa-

nia możemy mieć na myśli m.in. to, w jaki sposób realizowana

jest przez określone organy (podmioty) kompetencja do formu-

łowania przez nie norm indywidualnych i konkretnych (zwłasz-

cza w wyniku wydania orzeczenia sądowego czy decyzji admi-

nistracyjnej) oraz to, czy rozstrzygnięcia tego typu są następnie

egzekwowane, i to w jakim stopniu i w jaki sposób. Przedsta-

wione powyżej uwagi wskazują na to, że w analizie skutecz-

ności prawa (wspólnotowego prawa pracy) przydatne jest od-

różnienie problematyki skuteczności norm kompetencyjnych

(ustanawiających kompetencję normodawczą i kompetencję

w zakresie stosowania prawa) oraz pozostałych norm prawnych.

Skuteczność ta ma bowiem różne uwarunkowania w zależno-

ARTYKUŁY

Europejski Przegląd Sądowy marzec 2008

ści od tego, czy dotyczy norm ustanawiających kompetencję,

czy też innych norm prawnych. Na osobną analizę – jak sądzę

– zasługuje problematyka skuteczności prawa (wspólnotowego

prawa pracy) także z uwagi na to, czy chodzi o prawo ustrojowe

(dotyczące ustroju określonych organów i podmiotów), prawo

materialne, prawo procesowe czy też prawo regulujące kwestię

dotyczącą egzekucji zwłaszcza orzeczeń sądowych i decyzji

administracyjnych. Problematyka skuteczności prawa wyma-

ga także uwzględnienia podziału norm prawnych na normy

sankcjonowane i sankcjonujące, zwłaszcza że powszechne jest

przekonanie, iż skuteczność norm sankcjonowanych gwaranto-

wana jest przez istnienie norm sankcjonujących, a więc przez

stosowanie instrumentów odpowiedzialności prawnej (środ-

ków przymusu prawnego). Osobny przy tym problem stanowi

skuteczność norm sankcjonujących i stosowanie instrumentów

prawnych (sankcji, odpowiedzialności) w tych przypadkach,

w których adresaci norm sankcjonujących nie wykonują swoich

obowiązków. Przekonanie, że odpowiedzialność jest zasadni-

czym instrumentem zapewnienia skuteczności prawu wspól-

notowemu znajduje mocny wyraz w orzecznictwie ETS. To-

warzyszy temu przeświadczenie, że jest to odpowiedzialność

stosowana przez sądy, odpowiedzialność odszkodowawcza i od-

powiedzialność karna. Dużą wagę przy tym przywiązuje Try-

bunał do tego, by strony, w tym pracownicy, miały możliwość

dochodzenia roszczeń wywodzonych z prawa wspólnotowego

na drodze sądowej. Przy odpowiednio szerokim pojmowaniu

sankcji i odpowiedzialności orzekanie przez sąd o wszelkich

roszczeniach (w tym o roszczeniach stron stosunku pracy) może

być również uważane za stosowanie przezeń sankcji (odpowie-

dzialności). Wprawdzie np. w razie zasądzenia przez sąd na

rzecz pracownika wynagrodzenia, sąd zasadniczo potwierdza

jedynie to, że na podstawie umowy o pracę (i przepisów płaco-

wych) pracownikowi należy się określone wynagrodzenie, ale

jest to jednak coś więcej niż tylko stwierdzenie, iż pracodawca

ma istniejący wcześniej określony obowiązek wobec pracow-

nika, gdyż obowiązek ten jest kontestowany przez pracodawcę

(stąd spór między stronami), a ponadto, rozstrzygając sprawę

sąd korzysta z różnego rodzaju luzów (interpretacyjnego, decy-

zyjnego), co sprawia, że przegranie sprawy w sądzie odbierane

jest przez stronę jako określona dolegliwość czy sankcja, mimo

iż nie jest to sytuacja typowa, w której mówi się o odpowie-

dzialności (sankcji) za naruszenie normy sankcjonowanej, tak

jak jest to w przypadku odpowiedzialności odszkodowawczej

czy odpowiedzialności karnej stosowanych przez sąd.

Wspólnotowe prawo pracy adresowane jest nie tylko – a na-

wet więcej – nie tyle do sądów, co do innych organów czy pod-

miotów. Na co dzień skuteczność prawa pracy, w tym wspól-

notowego prawa pracy, tylko w niewielkim stopniu zależy od

działalności sądów i stosowanej przez nie odpowiedzialności.

W szczególności tylko w niewielkim odsetku zdarzających się

naruszeń praw pracowniczych, pracownicy decydują się na

wszczynanie spraw sądowych przeciwko swoim pracodaw-

com, a ponadto, z reguły ma to miejsce dopiero wtedy, gdy

przestają być przez nich zatrudniani. Prowadzi to do ogólnego

wniosku, że skuteczność prawa pracy, w tym także skuteczność

wspólnotowego prawa pracy, tylko w niewielkim zakresie zale-

ży od orzeczniczej działalności sądów i stosowanej przez nie

odpowiedzialności. Mówiąc inaczej, mimo sprawnego działa-

nia sądów i rozbudowanego systemu sankcji obliczonych na

zapewnienie skuteczności wspólnotowego prawa pracy, czego

oczekuje ETS, w praktyce może być tak, że prawo wspólnoto-

we, a w szczególności uprawnienia pracownicze w nim przewi-

dziane nie są na co dzień respektowane. Bieżące przestrzeganie

przepisów prawa pracy, w tym wspólnotowego prawa pracy,

zależy bowiem od bardzo różnych czynników i okoliczności,

wśród których orzecznictwo sądowe i stosowane przez sądy

sankcje mają stosunkowo ograniczone znaczenie. Dlatego też

można powiedzieć, że sankcje te są przez Trybunał przece-

niane, a jego podejście do kwestii skuteczności wspólnotowe-

go prawa pracy grzeszy jednostronnością. Należy tu mieć na

uwadze, że wspólnotowe prawo pracy, którego normy prawne

mają być bezpośrednio stosowane, jest adresowane w pierwszej

kolejności do innych podmiotów i organów niż sądy, w szcze-

gólności zaś jest ono skierowane do pracodawców i pracowni-

ków, którym – na ogół – przyznaje ono określone uprawnienia.

Stąd rola sądów i stosowanej przez nie odpowiedzialności jest

w tym zakresie wtórna. Sądy mogą funkcjonować prawidłowo

i w sposób rygorystyczny stosować środki przewidziane dla

ochrony praw pracowników, ale to wcale nie musi oznaczać, że

w praktyce pozasądowej uprawnienia te są przez pracodawców

respektowane i że nie dochodzi na masową skalę do ich naru-

szania. Myśląc więc o zwiększeniu skuteczności prawa pracy

nie można ograniczać przyjmowanej w tym zakresie perspek-

tywy jedynie to tego, co łączy się z działalnością sądów i od-

powiedzialnością przez nie stosowaną. Prawo pracy stosowane

jest bowiem nie tylko przez sądy. Istotną rolę w jego stosowaniu

ogrywają m.in. organy inspekcji pracy, a to oznacza, że w du-

żej mierze od ich sprawności zależy skuteczność prawa pracy,

także prawa wspólnotowego. Określone kompetencje kontrolne

w tej dziedzinie mają także związki zawodowe (odpowiednio

również organizacje pracodawców), co sprawia, że również

od nich w dużym stopniu zależy skuteczność obowiązującego

prawa pracy. Związki zawodowe jako organizacje powołane do

reprezentowania i obrony praw i interesów (zawodowych i so-

cjalnych) ludzi pracy (art. 1 ustawy z 23.05.1991 r. o związkach

zawodowych

) mogą wszczynać akcję związkową, w tym akcję

strajkową, w obronie naruszanych uprawnień pracowniczych,

których źródłem jest prawo wspólnotowe stosowane bezpo-

średnio lub pośrednio. Mając na uwadze, że obok sądowego

stosowania prawa pracy istnieje także zjawisko pozasądowego

jego stosowania (np. przez inspekcję pracy), należy również pa-

miętać o fenomenie, który określany jest mianem zakładowego

stosowania prawa pracy. Łączy się on głównie z tzw. władzą pra-

codawcy, która dzieli się na władzę dyrektywną, dystrybutywną

i dyscyplinarną.

Możliwości wymuszania respektowania norm

prawa pracy, w tym norm wspólnotowego prawa pracy, a tym

samym realnego wpływania na jego skuteczność ma nie tylko

pracodawca, ale także pracownik (dysponujący np. możliwoś-

cią rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z powodu

ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków ciążących na

pracodawcy). Ponadto, z reguły obowiązki pracodawcy są reali-

16 Na temat pojmowania odpowiedzialności w prawie pracy por. ostatnio

W. Sanetra, Kilka uwag o pojęciu odpowiedzialności w prawie pracy, „Praca i Za-

bezpieczenie Społeczne” 2007/11, s. 2. Por. też W. Sanetra, Odpowiedzial-

ność według prawa pracy. Pojęcie, zakres, dyferencjacja, Wrocław 1991; W. Sanetra,

Wina w odpowiedzialności pracowniczej, Wrocław–Warszawa 1975.

17 Tekst jedn.: DzU z 2001 r. nr 79, poz. 854 ze zm.

18 Por. W. Sanetra, Konstytucyjne problemy stosowania prawa pracy w: Konstytucyjne

problemy prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, pod red. H. Szurgacza, Wroc-

ław 2005, s. 27. Zob. też J. Jończyk, J. Wróblewski, Stosowanie prawa w zakła-

dzie pracy, Wrocław 1977.

ARTYKUŁY

Europejski Przegląd Sądowy marzec 2008

zowane przez pracowników kierowniczych, a tym samym to od

nich często w praktyce zależy, czy i jak respektowane są upraw-

nienia innych pracowników jako stron stosunku pracy.

. Pozaprawne czynniki decydujące o skuteczności

wspólnotowego prawa pracy

W samym systemie prawa istnieją instrumenty prawne (nor-

my prawne, sankcje, organy powołane do tworzenia, stosowania

i egzekwowania prawa), których celem jest zapewnienie odpo-

wiedniej skuteczności stanowionemu prawu (w związku z tym

można mówić o wewnętrznej skuteczności prawa pracy czy

prawnej skuteczności prawa). Skuteczność ta zależy wszak-

że również od wielu różnorodnych czynników i okoliczności

pozaprawnych (zewnętrzna skuteczność prawa pracy, poza-

prawna skuteczność prawa pracy). Należą do nich np. kultura

prawna społeczeństwa i jego skłonność do podporządkowania

się stanowionemu prawu, nauczanie i wychowywanie społe-

czeństwa w duchu poszanowania prawa, czytelność, spójność

i jednoznaczność reguł prawa oraz ich znajomość w społe-

czeństwie, w tym znajomość norm wspólnotowego prawa pra-

cy wraz z orzecznictwem ETS, które ich dotyczy, wola pracy

znamienna dla danego społeczeństwa. Dla realnego poziomu

skuteczności prawa pracy, w tym także odpowiednich regulacji

prawa wspólnotowego, szczególnie istotne znaczenie ma sytua-

cja, jaka kształtuje się na rynku pracy, a zwłaszcza skala i rodzaj

bezrobocia istniejącego w danym kraju, jak i takie ekonomiczne

zjawiska, jak skala i tempo restrukturyzacji podmiotów gospo-

darczych oraz liczba i rodzaj bankructw czy upadłości. Maso-

we bezrobocie sprzyja łamaniu praw pracowniczych przez pra-

codawców, naruszaniu przez nich przepisów dotyczących ich

przyjmowania i zwalniania z pracy oraz nierespektowaniu regu-

lacji dotyczących czasu pracy. Trudności gospodarcze i groźba

bankructwa są często powodem naruszania przez pracodawców

przepisów dotyczących wynagrodzeń pracowniczych, a także

oszczędzania na bezpieczeństwie i higienie pracy w zakładach

pracy. W stosunkach pracy, a zwłaszcza w zakresie realizacji

uprawnień pracowników oraz przestrzegania przez nich swo-

ich obowiązków, wiele zależy od mechanizmów gospodar-

czych, które nimi rządzą, a zatem od tego, czy są to mechani-

zmy rynkowe czy inne, oraz od tego, w jakiej sytuacji znajdują

się gospodarki poszczególnych państw (państw członkowskich

WE), co z kolei w niezwykle dużym stopniu zależy od postę-

pów integracji europejskiej oraz od tego, jak i w jakim tempie

przebiegają procesy globalizacji gospodarki. Ogólnie można

stwierdzić, że takie zjawiska, jak zmniejszanie się stopy bez-

robocia, ograniczanie się skali zjawiska restrukturyzacji gospo-

darki (w tym jej prywatyzacji) oraz mniejsza liczba bankructw

pozytywnie wpływają na przestrzeganie przez pracodawców

praw pracowniczych i tym samym na skuteczność prawa pracy

(wspólnotowego prawa pracy) w tym zakresie. Procesy odwrot-

ne nieuchronnie prowadzą zaś do ograniczenia tej skuteczno-

ści i niewiele tu są w stanie zmienić zarówno wysiłki czynione

przez prawodawcę wspólnotowego, jak i przez ETS głoszący

zasadę efektywności prawa wspólnotowego. Świadomość tego

faktu jest niezbędna, by nie żyć w świecie iluzji i wierzyć,

że oto skoro Trybunał deklaruje zasadę efektywności prawa

wspólnotowego, to oznacza, iż wspólnotowe prawo pracy rze-

czywiście i na co dzień jest w pełni respektowane w poszcze-

gólnych państwach członkowskich i że właściwie nie ma tu już

nic więcej do zrobienia. Nie oznacza to oczywiście, że należy

19 Por. W. Sanetra, Warunki skuteczności..., s. 29.

20 Mając na uwadze ustalenia ogólnej teorii prawa, w prawie pracy odróżniono

skuteczność faktyczną i skuteczność prawną norm prawa pracy (ta ostatnia

sprowadza się do tego, że określonym stanom przypisuje się normatywnie

następstwa prawne, np. skuteczność prawna wypowiedzenia umowy o pracę

polega na jej rozwiązaniu). W ramach skuteczności faktycznej norm prawa

pracy wyróżnia się ich skuteczność psychologiczną (wywoływanie dodat-

nio kwalifikowanych – z punktu widzenia prawa – stanów psychologicznych

adresatów norm prawnych), skuteczność behawioralną (spełnianie normy

prawnej w określonej sytuacji), skuteczność finistyczną (zrealizowanie sta-

nów rzeczy zamierzonych przez ustawodawcę i uznanych za cel regulacji

prawnej) oraz skuteczność społeczno-wychowawczą (wytwarzanie przez

prawo pracy w procesie historycznym stereotypów postępowania, które

samoistnie oddziałują na zachowanie się adresatów). Odróżnia się ponad-

to kwestię skuteczności poszczególnych norm prawa pracy od kwestii jego

skuteczności jako określonej całości oraz – w odniesieniu do skuteczności

psychologicznej i behawioralnej – zagadnienie skuteczności jednostkowej

i skuteczności statystycznej. W. Sanetra: Kierunki i metodologia badania sku-

teczności kodeksu pracy..., s 127.

21 Por. L. Mitrus, Wpływ regulacji wspólnotowych..., s. 353.

popadać w przesadę w drugą stronę i niedoceniać wysiłków

organów Wspólnoty, w tym ETS, dla zapewnienia możliwie jak

największej skuteczności prawa wspólnotowego (wspólnotowe-

go prawa pracy).

Z punktu widzenia procesu legislacyjnego oraz polityki

tworzenia prawa (wspólnotowego prawa pracy) i polityki jego

stosowania za najistotniejszą może być uznana tzw. finistycz-

na skuteczność norm prawa pracy, tj. osiąganie za pomocą tego

prawa stanów prawnych zamierzonych przez prawodawcę

i uznanych za cel regulacji prawnej.

W innym ujęciu skutecz-

ność prawa to zapewnienie zgodności zachowań adresatów nor-

my prawnej z tym co ona przewiduje.

Cele prawa mogą być

w sposób zasadniczy osiągane także w warunkach częściowego

(ograniczonego) naruszania norm prawnych przez ich adresa-

tów. Wszystko zależy od tego, jak się je zdefiniuje. Analizując

sposób redagowania aktów prawa wspólnotowego, w szczegól-

ności zaś dyrektyw wspólnotowych, można by odnieść wraże-

nie, że przyjmuje się w nich tzw. skuteczność finistyczną prawa

pracy. Z reguły artykułowane części tych aktów prawnych po-

przedzane są bowiem obszernymi preambułami, wyjaśniający-

mi powody ich ustanowienia i cele, które za ich pośrednictwem

powinny zostać osiągnięte. W praktyce jednak oczekuje się, że

państwa członkowskie ustanowią określone regulacje prawne

zgodne z tym, co wynika z poszczególnych postanowień dy-

rektywy i zasadniczo z tego się je „rozlicza”, a więc „egzekwuje

się” skuteczność inną niż finistyczną. Dodatkowym potwier-

dzeniem takiego podejścia do tej kwestii – zwłaszcza przez

ETS – jest tzw. doktryna bezpośredniego wertykalnego skut-

ku postanowień dyrektyw, w tym głównie dyrektyw z obszaru

prawa pracy.

Przy takim podejściu nie jest zasadniczo ważne,

czy ogólne cele dyrektywy są w masowej praktyce osiągane, ale

liczy się przede wszystkim to i tylko to, czy konkretne jej po-

stanowienia, w konkretnym, indywidualnym stanie faktycznym

zostają zastosowane przez sąd.

. Pytania prawne (zagadnienia prejudycjalne)

jako instrument wzmacniający skuteczność

prawa wspólnotowego

Myśl, że istnieje potrzeba zapewnienia w szczególny sposób

skuteczności prawa wspólnotowego, znajduje wyraz nie tylko

w orzecznictwie ETS, ale także bezpośrednio w określonych

uregulowaniach pierwotnego i wtórnego prawa wspólnotowego.

ARTYKUŁY

Europejski Przegląd Sądowy marzec 2008

prawa wspólnotowego (przy uwzględnieniu tzw. doktryny acte

eclaire i doktryny acte clair), których wyjaśnienie jest niezbędne

dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Przyjęcie, że przepis ten nie

ma zastosowania do SN oznaczałoby, iż w sprawach kasacyj-

nych może on, ale nie musi, występować z pytaniami preju-

dycjalnymi (nie ulega bowiem wątpliwości, że jest on sądem

w rozumieniu art. 234 TWE), natomiast obowiązek taki ciążył-

by na sądach drugiej instancji, co trudno zaakceptować z wielu

powodów. Ponadto, trzeba zauważyć, że jeżeli w danej sprawie

istnieją podstawy do zastosowania prawa wspólnotowego i pra-

wo to budzi wątpliwości interpretacyjne, to co najmniej istnieją

podstawy, by twierdzić, że w sprawie tej występuje poważne

zagadnienie prawne (art. 398

pkt 1 k.p.c.), a więc brakuje też

uzasadnienia dla wydania postanowienia odmawiającego przy-

jęcie kasacji do rozpoznania. Należy oprócz tego uwzględnić,

że do pewnego stopnia paralelną do skargi kasacyjnej jest

skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego

orzeczenia, która jest również rozpoznawana przez Sąd Naj-

wyższy, przy czym w jej przypadku przedsąd polega na moż-

liwości odmowy jej przyjęcia z uwagi na jej oczywistą bezza-

sadność (art. 424

k.p.c.). Czym innym jest oczywiście przy

tym kwestia możliwej błędnej oceny przez SN co do istnienia

wątpliwości interpretacyjnych dotyczących prawa wspólnoto-

wego, które w danej sprawie powinno zostać zastosowane, to

może bowiem przytrafić się nie tylko SN, ale także i pozosta-

łym sądom. Okoliczność ta nie może więc mieć znaczenia dla

sposobu pojmowania powinności (możliwości) przedstawiania

zagadnień prejudycjalnych w trybie art. 234 TWE. Niezależnie

od tego nie można nie dostrzegać, że możliwość skutecznego

wniesienia skargi kasacyjnej, podobnie jak i skargi o stwierdze-

nie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, podda-

na jest również innym ograniczeniom niż te, które wynikają

ze sposobu uregulowania przedsądu. Przede wszystkim cho-

dzi zaś o to, że przepisy wskazują, iż skargę kasacyjną można

opierać tylko na określonych podstawach, tj. na zarzucie naru-

szenia prawa materialnego (przez błędną jego wykładnię lub

niewłaściwe zastosowanie) lub przepisów postępowania (jeżeli

uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

Oparcie skargi kasacyjnej na tych podstawach rozumiane jest

przy tym jako wymaganie wskazania w niej konkretnych prze-

pisów prawa, których naruszenie się zarzuca. Dla rozważanej

tu kwestii istnienia ogólnego obowiązku zwracania się przez

SN (a nie sądów drugiej instancji) z pytaniami prawnymi do

ETS bez znaczenia jest to, że w praktyce dość często z uwagi

na wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych skargi kasa-

cyjne nie są uwzględniane. Wadliwość działań pełnomocników

procesowych nie może mieć bowiem znaczenia dla wykładni

art. 234 TWE. Dość często mankamenty wnoszonych skarg

kasacyjnych łączą się z tym, że pełnomocnicy stron w ogóle

22 Na temat instrumentów prawnych służących zapewnieniu jednolitości

orzecznictwa sądowego oraz złożoności uwarunkowań istniejących w tym

zakresie oraz trudności w realizacji tej idei por. W. Sanetra, O roli Sądu Naj-

wyższego w zapewnieniu zgodności z prawem oraz jednolitości orzecznictwa sądowego,

„Przegląd Sądowy” 2006/6, s. 9; W. Sanetra, O pojęciu jednolitości orzecznictwa

sądowego..., s. 5.

23 Kwestie dotyczące pytań prawnych kierowanych do ETS ostatnio całoś-

ciowo zostały przedstawione w pracy M. Domańskiej, M. Wąsek-Wiaderek,

E. Wojtaszek-Mik, A. Zielonego, Pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawie-

dliwości Wspólnot Europejskich, pod red. M. Wąsek-Wiadereki E. Wojtaszek-

-Mik, Warszawa 2007.

24 Por. A. Zielony, Pytania prejudycjalne..., s. 128.

Gdy chodzi o wspólnotowe prawo pierwotne, to znalazła ona

wyraz zwłaszcza we wspomnianym wyżej art. 234 TWE. Prze-

widziano w nim bowiem możliwość zwracania się z pytaniami

prawnymi (przedstawianiem tzw. zagadnień wstępnych) przez

sądy krajowe do Trybunału. Jeżeli przed tym sądem zostanie

podniesione pytanie dotyczące wykładni prawa wspólnotowego,

to sąd ten może, gdy uzna, że do wydania wyroku niezbędne jest

orzeczenie wstępne ETS dla orzeczenia w tej kwestii, zwrócić

się do Trybunału z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia. Jeżeli

natomiast (akapit 3) pytanie tego rodzaju zostanie podniesione

w postępowaniu toczącym się przed sądem krajowym, którego

orzeczenie na mocy prawa krajowego nie podlega zaskarżeniu,

to sąd ten jest zobowiązany zwrócić się do ETS z wnioskiem

o wydanie orzeczenia wstępnego (o udzielenie odpowiedzi na

pytanie prawne). Takie rozwiązanie ustrojowe wzmacnia mo-

nopol ETS w zakresie wykładni prawa wspólnotowego, a jed-

nocześnie gwarantuje, iż wykładnia ta będzie jednolita i sta-

bilna. Jednocześnie wydaje się, że jednolitość wykładni prawa

wspólnotowego (w tym wykładni wspólnotowego prawa pracy)

stanowi elementarny warunek jego skuteczności. O prawie, któ-

re w związku z różnicami dotyczącymi wykładni tych samych

norm prawnych dopuszcza do tego, że w tych samych stanach

faktycznych, przy zastosowaniu tych samych norm prawnych

dochodzi – z uwagi na przyjmowaną różną ich interpretację

– do wydawania różnych rozstrzygnięć, trudno powiedzieć, iż

jest skuteczne. W przyjętym w regulacji art. 234 TWE rozwią-

zaniu zakłada się przy tym, że szczególną rolę w zapewnieniu

jednolitości wykładni prawa wspólnotowego – oczywiście poza

ETS – mają odgrywać sądy najwyższe poszczególnych państw

członkowskich. Stąd bierze się ich obowiązek – a nie tylko moż-

liwość – zwracania się z pytaniami prawnymi do ETS. Sądy te

bowiem – niejako z założenia – są powołane do zapewnienia

jednolitego rozumienia prawa w orzecznictwie sądów niższych

instancji (w tym celu są one wyposażone w ustawodawstwach

wewnętrznych w odpowiednie instrumenty prawne

) i tym sa-

mym stosując właściwą procedurę wewnątrzkrajową stają jed-

nocześnie na straży jednolitości wykładni i stosowania prawa

wspólnotowego (wspólnotowego prawa pracy).

Zakres obowiązku zwracania się przez Sąd Najwyższy (Na-

czelny Sąd Administracyjny, a także – co może budzić wątpli-

wości – przez Trybunał Konstytucyjny) z pytaniami prawnymi

wyznaczony jest przez art. 234 TWE. Uściślenie tego zakresu

następuje przy tym zwłaszcza w drodze orzecznictwa ETS.

Zakres tego obowiązku w sposób pośredni wyznaczają jednak

również wewnętrzne (wewnątrzpaństwowe) przepisy procedu-

ralne (w przypadku spraw z zakresu prawa pracy – przepisy

naszej procedury cywilnej).

. Sposób ukształtowania instytucji skargi

kasacyjnej i skargi o stwierdzenie

niezgodności prawomocnego orzeczenia

a kwestia skuteczności prawa wspólnotowego

W tym też kontekście pojawia się problem szczególnego

ukształtowania w naszych przepisach instytucji skargi kasacyj-

nej. W związku z wprowadzeniem tzw. przedsądu, od którego

zależy, czy dana skarga kasacyjna zostanie przyjęta do rozpo-

znania, formułowana jest wątpliwość, czy SN jest sądem, do

którego ma zastosowanie art. 234 akapit 3 TWE,

a więc, czy

ma on obowiązek zwracania się z pytaniem prejudycjalnym do

Trybunału w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do wykładni

ARTYKUŁY

Europejski Przegląd Sądowy marzec 2008

25 Por. W. Sanetra, Za jakie naruszenia prawa wspólnotowego..., s. 8–9.

26 OSNP 2008/1–2, poz. 8.

27 O pewnych odstępstwach od zasady autonomii proceduralnej państw

członkowskich i wymaganiu od sądu w pewnych wyjątkowych przypad-

kach uwzględnienia z urzędu zarzutów opartych na prawie wspólnotowym

pisze K. Kowalik-Bańczyk, Uwzględnienie przez sąd z urzędu zarzutów opartych

na prawie wspólnotowym, „Europejski Przegląd Sądowy” 2007/12, s. 10, do-

chodząc do wniosku, że wysnucie na podstawie istniejącego orzecznictwa

ETS bardziej ogólnych konkluzji jest niezwykle trudne (s. 20).

nie dostrzegają, że w danej sprawie w rachubę wchodzi zasto-

sowanie prawa wspólnotowego albo też nie potrafią prawidłowo

sformułować zarzutów kasacyjnych z uwzględnieniem koniecz-

ności wskazania konkretnych przepisów prawa wspólnotowego,

które w danej sprawie zostały naruszone.

Inną kwestią jest natomiast, że w myśl art. 398

§ 3 k.p.c.

podstawą skargi kasacyjnej nie mogą być zarzuty dotyczące

ustalania faktów lub oceny dowodów (dotyczy to także skargi

o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzecze-

nia, gdyż w myśl art. 424

zd. drugie k.p.c. również w przy-

padku tej skargi zarzuty nie mogą dotyczyć ustalania faktów

lub oceny dowodów). Wyłączenie takiej możliwości budzi

bowiem wątpliwości w tych przypadkach, w których przy ich

rozstrzyganiu w rachubę wchodzi zastosowanie prawa wspól-

notowego. Orzeczenie SN wydane z zastosowaniem art. 398

§ 3 k.p.c. (art. 424

zd. drugie k.p.c.) należy uznać za prawidło-

we (zgodne z prawem), co wyklucza możliwość zasądzenia od

Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem

orzeczenia sądowego, zgodnie zaś z orzeczeniem ETS w spra-

wie Traghetti prawo wspólnotowe stoi na przeszkodzie usta-

wodawstwu krajowemu, które ogranicza w sposób generalny

odpowiedzialność za szkodę, z tego względu, że naruszenie to

wynika z oceny okoliczności faktycznych i dowodów przepro-

wadzonych przez sąd. Skoro Sąd Najwyższy nie może badać

faktów i oceny dowodów i co więcej nie mogą one być przed

nim kwestionowane, to wobec tego jego orzeczenie nie może

być uważane za nieprawidłowe tylko z tego powodu, że zostało

w istocie oparte na źle ustalonych faktach lub błędnej ocenie

dowodów. Pozostaje to – jak sądzę w kolizji – z wnioskami wy-

pływającymi z rozstrzygnięcia zawartego w sprawie Traghet-

ti.

W sensie praktycznym naruszenie polegające na ustaleniu

niewłaściwej podstawy faktycznej i błędnej ocenie dowodów

w aspekcie odszkodowawczej odpowiedzialności Skarbu Pań-

stwa nie może być bowiem kwalifikowane jako oznaczające

wydanie orzeczenia „niezgodnego z prawem”, bo nie może ono

stanowić zarzutu skargi kasacyjnej czy też skargi o stwierdze-

nie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, a tylko

korzystne dla strony skarżącej się rozstrzygnięcie sprawy przez

SN otwiera jej drogę do ewentualnego uzyskania odszkodowa-

nia od Skarbu Państwa. Wprawdzie przepisy naszego prawa

– inaczej niż przepisy włoskie – nie ustanawiają wyraźnej re-

guły, że państwo nie odpowiada za szkodę wyrządzoną wskutek

orzeczenia sądowego, którego wada polega jedynie na tym, iż

przyjęta w nim ocena okoliczności faktycznych lub dowodów

była nieuprawniona, to jednak praktyczny efekt wykluczenia

możliwości formułowania zarzutów (skargi kasacyjnej i skargi

o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orze-

czenia) dotyczących ustalania faktów lub oceny dowodów jest

w istocie taki sam. W sensie praktycznym, mimo że w prze-

pisach kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego,

w kontekście odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wy-

rządzone wskutek wydawania orzeczeń sądowych operuje się

zwrotem „niezgodność z prawem” – co skłania nieraz do wy-

rażania poglądu, że zakres odpowiedzialności jest w nich ujęty

szczerzej i korzystniej dla osób poszkodowanych, niż wynika to

ze standardu przyjętego przez ETS w kontekście naruszeń pra-

wa wspólnotowego („oczywiste” naruszenie prawa) – to jednak

jej zakres nie jest szerszy (nasze orzecznictwo sądowe w isto-

cie stawia znak równości między „niezgodnością z prawem”

a „oczywistym” naruszeniem prawa) niż ustalony przez ETS,

a co więcej – w związku z wyłączeniem możliwość zwalczania

przed SN uchybień dotyczących ustaleń faktycznych i oceny

dowodów – jej ramy są odpowiednio węższe.

W kontekście rozważań dotyczących znaczenia unormo-

wań wewnętrznych dla konieczności zwracania się z pytaniami

prawnymi do ETS i uwzględniania prawa wspólnotowego warto

wskazać na stanowisko SN wyrażone w wyroku z 18.12.2006 r.,

II PK 17/06,

w którym przyjęto, że SN nie rozważa naruszenia

przepisów prawa UE, jeżeli strona nie wskazała ich jako podsta-

wy skargi kasacyjnej, chyba że występuje potrzeba zwrócenia

się z zagadnieniem wstępnym do ETS (art. 234 TWE). Nale-

ży również uwzględniać przepisy prawa UE, gdy jest oczywi-

ste, że regulują ten sam przedmiot, co prawo krajowe, którego

naruszenie zostało wskazane jako podstawa skargi kasacyjnej

i występuje możliwość bezpośredniego zastosowania prawa

wspólnotowego lub konieczność dokonania wykładni przepi-

sów prawa krajowego zgodnie z przepisami wspólnotowymi.

Formułując te tezy SN jednocześnie stwierdził, że „nie oznacza

to bynajmniej wyjścia poza granice podstaw skargi kasacyjnej,

gdyż praktycznie zawsze wykładnia i zastosowanie przepisu,

którego naruszenie zostało wskazane jako podstawa skargi,

wymaga dokonania jego wykładni (zastosowania) z uwzględ-

nieniem innych przepisów (w danym przypadku prawa euro-

pejskiego)”. Stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone we wska-

zanym wyroku zasługuje na szerszą i pogłębioną analizę, na

którą nie ma tu miejsca. Warto wszakże zaznaczyć, że o ile nie

budzi wątpliwości teza, że przy dokonywaniu wykładni przepi-

sów prawa krajowego stanowiących podstawę skargi kasacyjnej

na względzie należy mieć także odpowiednie regulacje wspól-

notowe, o tyle powstają wątpliwości, czy podstawę rozstrzyg-

nięcia mogą stanowić przepisy wspólnotowe, które nie zostały

wskazane w skardze kasacyjnej, nawet jeżeli regulują one ten

sam przedmiot co prawo krajowe i nawet jeżeli w ogóle istnieje

możliwość ich bezpośredniego zastosowania do rozstrzygania

spraw sądowych w naszym kraju. W każdym zaś razie stanowi-

sko takie wydaje się stanowić wyłom (swoisty ukłon w stronę

prawa wspólnotowego) w dotychczasowej praktyce orzeczni-

czej Sądu Najwyższego, w której rygorystycznie przyjmuje się,

że przepis prawa, który nie został wskazany w skardze kasacyj-

nej jako jej podstawa, nie może być brany pod uwagę, w tym

sensie, że nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego

wyroku czy też jego zmiany. Natomiast gdy chodzi o ETS, to

zasadniczo stoi on na gruncie poszanowania autonomii proce-

duralnej krajowych organów stosujących prawo, w tym prawo

wspólnotowe. W związku z tym m.in. przyjmuje on, że zasa-

da skuteczności nie nakłada na sąd obowiązku podniesienia

z urzędu zarzutu opartego na prawie wspólnotowym, nieza-

leżnie od jego znaczenia dla wspólnotowego porządku praw-

nego, jeżeli strony miały rzeczywistą możliwość podniesienia

przed sądem krajowym zarzutu mającego podstawę w prawie

wspólnotowym.

Wątpliwości rodzą się również na tle tezy, że

ARTYKUŁY

Europejski Przegląd Sądowy marzec 2008

Summary

Some comments concerning

the efficiency of the European Labour Law

The question of efficiency of the European Community Law is strongly

emphasized in the judgements of the European Court of Justice (here-

inafter referred as ECJ or the Court), and it appears in various aspects

of efficiency itself. Also the European Community legislator cares abo-

ut the efficiency of the legal acts it sets out. The degree of guarantee of

legal efficiency which is ensured in given state by the local legal order is

not of a final character for the ECJ. Consequently, the efficiency stan-

dard of the European Community Law determined on the basis of the

ECJ judgements being part of the internal legal order of a given state

is sometimes higher than the standard of the remaining part of such

a legal order. As a result, we have a European Community effeciency

standard and a national standard, which doesn’t have a positive im-

pact on the uniformity and consistency of legal systems of individual

states. The European Community legislator and the Court focus their

attention and actions on legal instruments aimed at ensuring legal

efficiency, particularly in relation to the application of sanctions and

operation of courts. In practice, however, the actual efficiency of labo-

ur law norms, including in particular the norms which grant certain

rights to employees, depends in small degree only on the application of

sanctions and operation of courts. In this case, extra-legal factors are

decisive, of which economic factors should be mentioned above all.

zasada, iż SN nie rozważa naruszenia przepisów prawa UE, je-

żeli strona nie wskazała ich jako podstawy skargi kasacyjnej,

nie obejmuje sytuacji, w której „występuje potrzeba zwrócenia

się z zagadnieniem wstępnym do ETS”. Zagadnienie wstępne

musi bowiem pozostawać w związku z przedmiotem sprawy

i jednocześnie mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Jeżeli zaś

z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej

z góry wiadomo, że odpowiedź na pytanie skierowane do ETS

i tak nie będzie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bo ma

dotyczyć przepisów prawa wspólnotowego, które nie znalaz-

ły się w podstawie skargi kasacyjnej, to powstaje pytanie, czy

można w takiej sytuacji kierować do Trybunału pytanie prawne

(zagadnienie prejudycjalne), skoro w rozstrzyganej sprawie ma

ono w gruncie rzeczy charakter abstrakcyjny czy hipotetyczny,

a więc czy w takiej sytuacji w ogóle można mówić, iż może się

pojawić „potrzeba zwrócenia się z zagadnieniem wstępnym do

ETS”.

. Kilka refleksji końcowych

Zagadnienie zapewnienia skuteczności (efektywności) pra-

wu wspólnotowemu jest stale obecne w orzecznictwie ETS,

stanowiąc przedmiot jego szczególnej troski. Podobnie jest,

gdy chodzi o prawodawcę wspólnotowego, który redagując

akty prawa wtórnego, zwłaszcza dyrektywy, zabiega o to, by

w codziennej praktyce państw członkowskich zapewniona była

ich realizacja. Jednak zarówno wizja, jak i wybór instrumentów,

które prawodawca ten, wspomagany przez ETS, stara się stwo-

rzyć dla zapewnienia skuteczności prawu wspólnotowemu, są

z różnych powodów ograniczone. W uproszczeniu można po-

wiedzieć, że dominuje wiara w sankcję i działalność sądów.

Wiara ta jest przy tym tak silna, że prowadzi do kształtowania

się dwóch standardów skuteczności prawa – wspólnotowego

i krajowego. Z pola widzenia znikają, a w każdym razie na dalszy

plan przesuwane są czynniki pozaprawne, które z reguły mają

decydujące znaczenie dla stopnia praworządności i sprawiedli-

wości w stosunkach pracy, w tym zwłaszcza dla przestrzegania

w codziennym życiu zakładowym praw pracowników.

Warto wreszcie na koniec tych rozważań zwrócić uwagę na

to, że w dążeniu do zapewnienia skuteczności prawa wspólno-

towego, prawodawca unijny wespół z ETS w sposób niezwykle

instrumentalny traktuje instytucję odpowiedzialności odszko-

dowawczej, co prowadzi – jak sądzę – do pewnego wynaturze-

nia jej funkcji i istoty prawnej oraz nadmiernego zbliżenia jej

roli i funkcji do odpowiedzialności karnej. Głównym celem

odpowiedzialności odszkodowawczej w jej tradycyjnym i po-

wszechnym ujęciu jest naprawienie szkody przez tego, który

ją wyrządził, i to przy przyjęciu założeniu, że sprawca działał

w sposób zawiniony, a nie zapewnienie za wszelką cenę skutecz-

28 Dz. Urz. WE z 2002 r., L 269, s. 15 (tekst ujednolicony).

29 Dz. Urz. WE z 2000 r., L 190, s. 22

ności prawa, niezależnie od tego, czy jest to prawo wspólnoto-

we czy inne. Ustawodawca wspólnotowy od sankcji odszkodo-

wawczych oczekuje zaś, że będą one skuteczne, proporcjonalne

i odstraszające, dolegliwe (por. np. art. 8d dyrektywy 76/207/

EWG z 9.02.1976 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady

równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do

zatrudnienia, kształcenia i awansu zawodowego oraz warun-

ków pracy,

art. 15 dyrektywy 2000/43/WE z 29.06.2000 r.

wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez

względu na pochodzenie rasowe lub etniczne,

art. 17 dyrek-

tywy 2000/79/WE ustanawiającej ramowe warunki równego

traktowania), tak jak gdyby były to sankcje karne.

prof. dr hab. Walerian Sanetra

Autor jest Prezesem Sądu Najwyższego

oraz kierownikiem Katedry Prawa Pracy Wydziału Prawa

Uniwersytetu w Białymstoku.

Szczegółowe informacje o prenumeracie oraz zakupie pojedynczych egzemplarzy można uzyskać

pod numerem infolinii 0 00 120 1; fax (0 22) 3 2 0, e-mail: handel@wolterskluwer.pl

Zamówienia na prenumeratę „Europejskiego Przeglądu Sądowego” przyjmują również:

RUCH SA OKDP w Warszawie, tel. (0 22) 32 31, 32 1, 32 1, infolinia 0 00 120 02;

GLM SERVICE,

tel. (0-22) 1 ; GARMOND PRESS SA, tel. (0 22) 1 20 12; KOLPORTER SA, tel. (0 22) , (0 22) 31 .