James G. March, Johan P. Olsen
Nowy instytucjonalizm – organizacyjne podstawy polityki*
W większości współczesnych teorii polityki tradycyjne instytucje
polityczne, np. ciało ustawodawcze, system prawny oraz państwo, jak również
tradycyjne instytucje ekonomiczne, np. przedsiębiorstwo, straciły na
znaczeniu w stosunku do wcześniejszych teorii takich politologów, jak J.W.
Burgess lub W.W. Willoughby, takich ekonomistów, jak Thorstein Veblen bądź
John R. Commons, oraz socjologów, takich jak Max Weber. Z behawioralnego
punktu widzenia, formalnie zorganizowane instytucje polityczne zaczęły być
przedstawiane jedynie jako fora, na których pojawia się zachowanie
polityczne, powodowane bardziej zasadniczymi czynnikami. Z normatywnego
punktu widzenia koncepcje wprowadzające moralność do takich instytucji, jak
prawo lub biurokracja oraz kładące nacisk na obywatelstwo i wspólnotę jako
podstawy tożsamości politycznej, ustąpiły przed koncepcjami moralnego
indywidualizmu i podkreślaniem roli przetargu między sprzecznymi
interesami. (...)
Style współczesnych teorii polityki
Wprawdzie pojęcie instytucji nigdy nie znikło z teorii nauk politycznych,
jednak w ostatnich latach zostały one w dużym stopniu wyparte przez
nieinstytucjonalną koncepcję życia politycznego. Mniej więcej od 1950 roku
teorie polityki cechowała wizja, która jest:
1) kontekstualna, przedstawiająca politykę jako nieodłączną część
społeczeństwa i mniej skłonna do odróżniania systemu politycznego od
reszty życia społecznego;
2) redukcjonistyczna, postrzegająca zjawiska polityczne jako łączne skutki
zachowania jednostek, mniej skłonna przypisywać rezultaty polityki
strukturom organizacyjnym i regułom odpowiedniego zachowania;
3) utylitarystyczna, za źródło działań uznająca świadome kierowanie się
*
Fragment książki J.G. Marcha i J.P. Olsena, Instytucje. Organizacyjne podstawy polityki,
przeł. D. Sielski, Wydawnictwo naukowe „Scholar”, Warszawa 2005, s. 9–36
korzyścią własną, mniej skłonna uznawać działanie za reakcję na
zobowiązania i powinności;
4) instrumentalistyczna, określająca podejmowanie decyzji i alokację
zasobów jako kluczowe kwestie w życiu politycznym, mniej uwagi
poświęcająca sposobom organizacji życia politycznego wokół
kształtowania znaczenia przez symbole, rytuały i ceremonie; a także
5) funkcjonalistyczna, postrzegająca historię jako efektywny mechanizm
dochodzenia do jednoznacznie właściwych stanów równowagi, w
mniejszym stopniu uwzględniająca możliwość niedostosowania i
niejasności w rozwoju historycznym.
podporządkowana
egzogennym:
Dawniej politolodzy i filozofowie polityki na ogół traktowali instytucje
polityczne, w szczególności państwo, jako niezależne czynniki istotne dla
uporządkowania i zrozumienia życia zbiorowego. Podejście współczesnych
politologów, z niewieloma wyjątkami, jest odmienne. Państwo utraciło swoje
kluczowe znaczenie w tej dyscyplinie nauki; zmalało zainteresowanie
kompleksowymi formami organizacji politycznej; zdarzenia polityczne określa
się raczej jako zjawiska wtórne niż jako działania niezbędne do zrozumienia
społeczeństwa; polityka stanowi wyraz swojego kontekstu.
Najczęściej przytaczanym czynnikiem kontekstualnym jest struktura
klasowa społeczeństwa. Rozwarstwienie społeczne we współczesnym
społeczeństwie wraz ze związaną z tym dystrybucją dobrobytu i dochodu
wywiera oczywiście znaczny wpływ na zdarzenia polityczne. Różnice klasowe
bardzo wyraźnie przekładają się na różnice społeczne w różnych czasach i w
wielu kulturach; różnice w organizacji oraz ideologii klasy społecznej wydają
się prowadzić do możliwych do przewidzenia różnic organizacji i instytucji
politycznych Inne analizy na tym samym poziomie agregacji przedstawiają
strukturę polityczną i proces polityczny jako funkcję środowiska naturalnego,
geografii i klimatu; przynależności etnicznej, języka i kultury; warunków i
rozwoju gospodarczego; bądź demografii, techniki, ideologii lub religii. Zostały
zaprezentowane przekonujące argumenty, w których uznaje się życie
polityczne za pochodną jednego lub większej liczby tych ogólnych czynników
kontekstualnych, a znalezienie danych empirycznych potwierdzających te
argumenty nie sprawia trudności. Wprawdzie istnieje wiele względnie
szczegółowych teorii kontekstualnych, jednak z dzisiejszego punktu widzenia
główne teoretyczne znaczenie tych koncepcji wynika mniej z konkretnych form
teorii, a bardziej z ich ogólnego stanowiska, że przyczynowe powiązania
między społeczeństwem a systemem politycznym przebiegają raczej w
kierunku od społeczeństwa do systemu, nie zaś na odwrót. Zakłada się, że
klasa, geografia, klimat, przynależność etniczna, język, kultura, warunki
gospodarcze, demografia, technika, ideologia oraz religia oddziałują na
politykę, lecz polityka nie wywiera na nie znaczącego wpływu.
Skutki w skali makro, zachowania w skali mikro: redukcjonizm
Dawniej teoria polityczna uznawała, że instytucje polityczne określają,
porządkują lub modyfikują motywy jednostek, a także działają samodzielnie z
punktu widzenia interesów instytucjonalnych. Natomiast zasadnicze elementy
współczesnych prac teoretycznych w naukach politycznych zakładają, że
zjawiska polityczne najlepiej można wyjaśnić jako łączne skutki zachowania
zrozumiałego na poziomie jednostki lub grupy.
Takie teorie opierają się na dwóch przesłankach. Pierwsza przesłanka
jest następująca: system polityczny składa się z wielu (często bardzo wielu)
elementarnych aktorów lub zdarzeń. Zachowanie człowieka na poziomie
aktorów lub zdarzeń elementarnych może być postrzegane jako świadome,
celowe i elastyczne lub jako nieświadome, konwencjonalne i sztywne. W obu
przypadkach preferencje i władza aktorów są egzogenne względem ustroju
politycznego i zależą od ich pozycji w systemie społecznym i ekonomicznym.
Moment zajścia zdarzeń jest egzogenny, uzależniony od zewnętrznych
przepływów problemów i rozwiązań. Druga przesłanka jest taka, że
zachowanie zbiorowe najlepiej można wyjaśnić jako wynikające z (być może
skomplikowanego) przeplatania się zachowania zrozumiałego na niższym
poziomie agregacji. Odkrycie, lub wydedukowanie, skutków dla zbiorowości
może być trudne, wręcz niemożliwe; jednak podstawą jest przeświadczenie, że
wyniki na poziomie zbiorowości zależą wyłącznie od zawiłości wzajemnych
oddziaływań między indywidualnymi aktorami lub zdarzeniami, że koncepcje
sugerujące niezależne zachowanie na poziomie zagregowanym są z pewnością
nieprzydatne, a prawdopodobnie zgubne.
W takiej perspektywie, na przykład, zachowanie organizacji jest skutkiem
powiązanych wyborów dokonanych przez osoby indywidualne i podjednostki, z
których każda działa zgodnie z oczekiwaniami i preferencjami występującymi
na tych poziomach. Zachowanie rynku stanowi skutek połączonych ze sobą
wyborów osób i firm, z których każda działa stosownie do zbioru oczekiwań i
preferencji istniejących na tych poziomach. Oczywiście, nie jest konieczne,
aby procesy w skali mikro wiązały się z wyborem. Zagregowane zachowanie w
grupie można określić jako rezultat zazębiania się procesu uczenia się metodą
prób i błędów zachodzącego na poziomie indywidualnym. Zagregowane
zachowanie branży można zatem zdefiniować jako skutek zazębiania się
standardowych procedur operacyjnych (standard operating procedures) i
zasad rachunkowości stosowanych na poziomie indywidualnego
przedsiębiorstwa, a także wskaźnika likwidacji i tempa wzrostu tych
przedsiębiorstw. Ewentualnie zagregowane zachowanie w procesie
decyzyjnym można uważać za łączenie się niezależnych strumieni problemów,
rozwiązań, decydentów oraz możliwości wyboru.
Jak wynika jasno z ostatniego przykładu, perspektywa kładąca nacisk na
skutki w skali makro działań w skali mikro nie musi automatycznie zakładać,
że jednostki elementarne są indywidualnymi osobami. Warunkiem koniecznym
jest jedynie to, aby zachowanie bardziej kompleksowego systemu można było
rozłożyć na zachowania elementarne dające się wyjaśnić na mniej
kompleksowym poziomie. W praktyce jednak w większości nauk społecznych
uznaje się, że działania indywidualnych osób decydują o przepływie zdarzeń w
większym systemie społecznym. Sądzi się, że rezultaty na poziomie systemu
wynikają z interakcji między jednostkami działającymi spójnie z punktu
widzenia zasad indywidualnego zachowania, niezależnie od ich treści.
Przyjmujemy założenia dotyczące indywidualnych konsumentów, aby
zrozumieć rynki, założenia dotyczące wyborców, aby zrozumieć politykę, a
założenia dotyczące biurokratów, aby zrozumieć biurokrację.
Działanie jako podejmowanie przemyślanych decyzji: utylitaryzm
Dawniej nauki polityczne podkreślały, że środowiskiem zachowania
politycznego jest instytucjonalna struktura reguł, norm, oczekiwań i tradycji
poważnie ograniczających swobodną grę indywidualnej woli i kalkulacji.
Natomiast współczesne nauki polityczne w większości opisują zdarzenia
polityczne jako skutek przemyślanych decyzji. Nie tylko w naukach
politycznych, lecz także we wszystkich pracach teoretycznych we
współczesnych naukach społecznych dominującą wizją zachowania człowieka
jest koncepcja wyboru. Życie określa się jako rozważne podejmowanie decyzji.
Szczegóły metafory wyboru różnią się w zależności od ujęcia tematu,
jednak najbardziej charakterystyczna postać zakłada, że wybory wynikają z
dwóch przypuszczeń na temat przyszłości. Pierwsze przypuszczenie dotyczy
niepewnych przyszłych następstw możliwego obecnego działania. Teoretycy
podejmowania decyzji uznają, że ludzkie ograniczenia mogą zmniejszać
dokładność ocen, oceny mogą być nieobiektywne, a informacje stanowiące
podstawę ocen – kosztowne; jednak zakłada się, że informacje na temat
prawdopodobnych skutków są istotne dla wyboru. Z tego założenia wynika
nacisk na rolę informacji i specjalistycznej wiedzy oraz znaczenie
wiarygodnych i obiektywnych źródeł informacji. Chociaż wiele eksperymentów
psychologicznych wskazuje na to, że przypuszczenia badanych osób są
nieobiektywne, niełatwe okazało się sformułowanie koncepcji alternatywnych
wobec prostej hipotezy, że przypuszczenia doświadczonych osób są
przeważnie trafne. W rezultacie większość teorii wyboru określa decyzje jako
na ogół rozważne. Polityczne warianty teorii wyboru zakładają, że przeważnie
wyborcy głosują mądrze z punktu widzenia swoich korzyści, ustawodawcy
tworzą rozsądne koalicje zgodnie ze swoimi interesami, a państwa narodowe
dobrowolnie zawierają sojusze, które na ogół wzmacniają ich pozycję.
Drugie przypuszczenie, na którym opiera się intencjonalny,
antycypacyjny wybór, dotyczy niepewnych przyszłych preferencji decydenta co
do możliwych przyszłych wyników. W każdej teorii racjonalnego wyboru
działanie zależy od wartości istotnych dla decydenta. Skoro interesujące go
skutki mają pojawić się w przyszłości, konieczne jest przewidzenie nie tylko
przyszłych zdarzeń, lecz także reakcji decydenta na te wyniki w momencie ich
wystąpienia. Teorie wyboru w dużej mierze nie uwzględniają złożoności
drugiego przypuszczenia. W standardowej postaci zakładają one, że
preferencje są stabilne, a zatem na podstawie tych obecnych można trafnie
przewidzieć przyszłe preferencje; że preferencje są jednoznaczne i spójne,
toteż przy ustalonym pierwszym przypuszczeniu wybór będzie jasny; oraz że
preferencje są egzogenne, a tym samym wszelki proces generujący
preferencje poprzedza wybór i jest od niego niezależny. W jednej z najbardziej
zaawansowanych postaci teorii wyboru założenia dotyczące preferencji
przyjmuje się za aksjomaty, a preferencje poznaje się nie na podstawie relacji
decydentów, lecz w drodze określenia funkcji „ujawnionych preferencji”, która
spełnia te aksjomaty i jest zgodna z wyborami dokonanymi przez decydenta.
Wprawdzie na temat empirycznego występowania spójnych ujawnionych
preferencji toczy się wiele dyskusji, jednak ta teoretyczna koncepcja stanowi
podstawę licznych analiz i badań empirycznych.
Prymat wyników: instrumentalizm
Dawniej teorie instytucji politycznych przedstawiały podejmowanie
decyzji politycznych przede wszystkim jako proces rozwoju poczucia celu,
kierunku działania, tożsamości i przynależności. Polityka była narzędziem
kształcenia obywateli oraz umacniania wartości kulturowych. Wprawdzie
istnieją wyjątki, jednak współczesna perspektywa w naukach politycznych
przeważnie dawała pierwszeństwo wynikom i nie uwzględniała działań
symbolicznych, ewentualnie uznawała symbole za część manipulacji mających
na celu kontrolę nad wynikami, nie zaś na odwrót.
Współczesne systemy polityczne są w równym stopniu nasycone
symbolami, rytuałami, ceremoniami i mitami co społeczeństwa bardziej znane
tradycji antropologicznej. Politycy deklarują publiczne poparcie dla stanowisk,
których nie bronią prywatnie. Ustawodawcy głosują za ustawami, których
wykonanie jest im obojętne. Administratorzy zabiegają o udział społeczeństwa
w podejmowaniu decyzji, aby zapewnić społeczne poparcie dla polityki, w
którą już są zaangażowani. Prezydenci orędują za reorganizacją biurokracji
publicznej, ogłaszają plany przeprowadzenia reorganizacji, po czym je
regularnie porzucają. Zbierane są informacje, określa się możliwe kierunki
polityki, przeprowadzane są analizy kosztów i korzyści, jednak wydaje się, że
ich celem jest raczej przekonanie obserwatorów o stosowności
(appropriateness) podejmowanych działań niż wywieranie na nie wpływu.
We współczesnych dyskusjach poświęconych polityce działania
symboliczne zwykle przedstawia się jako posunięcia strategiczne dokonywane
przez świadomych aktorów politycznych. Rytuały i ceremonie określa się jako
działania pozorne mające upiększać rzeczywiste procesy polityczne lub jako
instrumenty służące do wykorzystywania naiwnych i słabych przez sprytnych i
wpływowych. Zatrudnianie ekspertów przydaje prawomocności danej polityce;
łączenie niepopularnych przedsięwzięć z popularnymi symbolami jest
uspokajające. Kontrola nad symbolami stanowi podstawę władzy, podobnie jak
kontrola nad innymi zasobami; używanie symboli jest częścią walki o wyniki
polityczne.
Efektywność historii: funkcjonalizm
Dawniej podejście teorii politycznej do efektywności historii było
ambiwalentne. Podobnie jak inni przedstawiciele nauk społecznych, badacze
rozwoju politycznego skłaniali się ku koncepcji postępu, czyli mniej lub
bardziej nieuchronnych historycznych zmian w kierunku jakiegoś bardziej
„zaawansowanego” poziomu. Zarazem historia polityczna często podkreślała
wyjątkowe znaczenie danego szeregu zdarzeń lub wyborów, wpływ konkretnej
strategii lub przemowy w kampanii albo określonej taktyki w negocjacjach
międzynarodowych. Obecnie terminologia postępu w dużej mierze została
wyparta przez terminologię przetrwania, jednak przeważnie we
współczesnych teoriach nauk politycznych uznaje się, że instytucje i
zachowanie ewoluują w jakiejś formie efektywnego procesu historycznego.
Z tego punktu widzenia efektywny jest proces historyczny, który szybko
prowadzi do wyjątkowego rozwiązania uzależnionego od aktualnych
warunków środowiskowych, a tym samym jest niezależny od ścieżki
historycznej. Stan równowagi może oznaczać rozkład stabilny stochastycznie
lub punkt stały, lecz potrzebujemy rozwiązania, które można osiągnąć
stosunkowo szybko i które nie jest uwarunkowane konkretnymi,
prowadzącymi do niego wydarzeniami historycznymi. Założenie o
efektywności historycznej jest typowym, choć zwykle nieformalnym
założeniem w wielu badaniach współczesnych nauk politycznych. Na przykład,
ekonomiczne teorie rynków oraz ekologiczne teorie konkurencji zajmują się
właściwościami stanu równowagi, jeśli taki istnieje. Wykorzystuje się je do
przewidywania różnic (np. dotyczących rynków, struktur organizacyjnych,
ludności, technologii), które wystąpią, w stanie równowagi, w różnych
środowiskach. Nieprzypadkowo najczęstszą zasadą w teoriach nauk
społecznych jest zasada optymalizacji, a do najważniejszych zadań takich
teorii należy wykazanie, że proces ma tylko jedno optimum, które z pewnością
zostanie osiągnięte.
Podobnie niektóre powojenne teorie partii politycznych uznają orientację
i organizację partii za rozwiązania w stanie równowagi dla problemów
przetrwania w konkurencyjnym środowisku politycznym. Założenie o
historycznej efektywności sprawia, że takie teorie w dużej mierze nie
uwzględniają behawioralnych realiów zakładanych procesów na poziomie
mikro. Na przykład, można założyć, że konkurencja eliminuje działania
niezgodne z logiką przetrwania. Ilustrują to m.in. teorie równowagi rynkowej,
takie jak teorie występujące w niedawnych koncepcjach efektywnych rynków
kapitałowych, teorie struktury organizacyjnej, np. występujące w ostatnich
koncepcjach organizacji przemysłowej, oraz teorie partii politycznych w
koncepcjach ekonomii politycznej.
Odkrywanie porządku w świecie bez instytucji
W dalszej części książki badamy różnice między stylami teorii polityki, w
których uwaga koncentruje się na instytucjach, a stylami opisanymi powyżej.
Zanim jednak przejdziemy do tego tematu, pokrótce przeanalizujemy dwa
przykłady teorii, które przedstawiają politykę jako kontekstualną i
redukcjonistyczną: teorie, w których przedmiotem zainteresowania są
konkurencyjne interakcje racjonalnych aktorów oraz teorie kładące nacisk na
tymczasowe uporządkowanie (temporal sorting) problemów, rozwiązań,
decydentów i wyborów. Wprawdzie te dwa przykłady różnią się pod innymi
względami, jednak początkowo oba są redukcjonistyczne i kontekstualne.
Inaczej mówiąc, oba zakładają, że kluczowe cechy makrosystemu można
wyjaśnić jako skutek zbieżności bardzo wielu prostych zdarzeń na poziomie
mikro w egzogennie określonym kontekście społecznym. Teorie te w wielkim
stopniu wzbogacają naszą wiedzę o polityce i powinno się je traktować jako
niezbędne korelaty perspektywy przedstawionej w obecnej książce.
Klasyczne teorie walki konkurencyjnej w sprawach ekonomicznych
zakładają, że rynki (szczególnie rynki pracy, kapitału i produktów) pośredniczą
między sprzecznymi potrzebami za pomocą cen. W odniesieniu do wszelkich
instytucji ekonomicznych uważa się, że przedsiębiorcy narzucają swoje cele
innym uczestnikom w zamian za wzajemnie zadowalające wynagrodzenie
wypłacane pracownikom, rentę wypłacaną właścicielom kapitału oraz jakość
produktów oferowaną konsumentom. Zakłada się, że zachowanie rynku można
wyjaśnić jako skutek wyborów, dokonywanych przez indywidualnych aktorów,
które – na poziomie zagregowanym – łączą się w zjawiska rynkowe.
Można uznać, że w ramach tego procesu zawiera się szereg kontraktów,
na podstawie których uczestnicy potwierdzają i regulują wymianę.
Podejmowanie decyzji następuje w dwóch etapach. Na pierwszym etapie
każda jednostka negocjuje jak najlepsze warunki za to, że zgodzi się działać na
rzecz realizacji preferencji drugiej strony lub uzyska taką zgodę od kogoś
innego. Na drugim etapie jednostki wykonują kontrakty. Oczywiście, w
bardziej wyrafinowanych wersjach kontrakty sporządza się w taki sposób, aby
warunki wynegocjowane na pierwszym etapie były automatyczne
egzekwowane na drugim. Najbardziej zaawansowaną wersję kontraktowych
teorii racjonalnej walki konkurencyjnej stanowi n-osobowa teoria gier. Modele
te zakładają, że wyniki zależą od reguł gry, m.in. od norm dotyczących
zaufania, a reguły te niekiedy przedstawia się jako rezultat pewnego rodzaju
metagry; jednak zainteresowanie ograniczeniami zwykle ma drugorzędne
znaczenie wobec zainteresowania stanem równowagi, który wyniknie z
racjonalnych negocjacji i działań graczy, łącznie ze skutkami gier
sekwencyjnych, a także w stosunku do projektu kontraktów mających
regulować porozumienia.
Polityczne ujęcia walki konkurencyjnej, które nie znajdują się pod
znaczącym wpływem teorii gier i ekonomii, kładą nacisk nie tyle na
projektowanie systemu kontraktów między pryncypałami a agentami bądź
partnerami, ile na zrozumienie procesu politycznego, który umożliwia
podejmowanie decyzji bez potrzeby rozwiązania konfliktu między stronami.
Zasadnicze koncepcje są następujące: jednostki przystępują do procesu
politycznego z pewnymi preferencjami i zasobami, a każda jednostka
wykorzystuje własne zasoby do osiągnięcia własnych korzyści mierzonych w
kategoriach własnych preferencji. Używane są metafory powszechnie
stosowane w literaturze poświęconej polityce. Występuje metafora walki.
Spory rozstrzygane są za pomocą „siły”, tj. w odniesieniu do pewnej
mierzalnej cechy, na podstawie której można uszeregować jednostki. Zbiorowe
decyzje są średnimi ważonymi indywidualnych potrzeb, przy czym wagi
odzwierciedlają dystrybucję władzy wśród jednostek. Występuje metafora
wymiany. Spory rozstrzyga się w drodze oferowania lub wstrzymywania
zasobów oraz ustalania wzajemnie akceptowanej struktury cenowej. Rynki
umożliwiają wymianę międzysektorową (np. przekupstwo, szantaż) oraz
skłaniają do poszukiwania zasobów o wysokiej wartości wymiennej (np. branie
zakładników). Występuje metafora sojuszu. Spory rozstrzyga się przez
tworzenie zespołów na podstawie porozumień dotyczących wymiany oraz
podziału wygranych, a następnie udział w walce na określonych zasadach Po
ustaleniu struktury koalicji wyniki są (najczęściej) jasne, jednak struktura ta
jest problematyczna.
W systemie konkurencyjnym informacja jest narzędziem aktorów
strategicznych. Informacja może być prawdziwa lub fałszywa; zawsze służy
pewnemu celowi. Aktorzy mogą podawać właściwe informacje o swoich
preferencjach lub o skutkach możliwych wariantów decyzji; zwykle tego nie
czynią, najwyżej w ramach możliwej taktyki. W rezultacie informacja sama w
sobie jest grą. Z wyjątkiem sytuacji, w której struktura gry nakazuje uczciwość
jako konieczną taktykę, wszystkie informacje służą własnym celom aktorów.
Sygnałom przypisuje się znaczenie na podstawie teorii intencji, które również
narażone są na manipulacje strategiczne. Prowadzi to do skomplikowanego
szeregu manewrów obejmujących zarówno działania przewidywane, jak i
faktyczne.
Sojusze powstają i upadają. Stanowią one istotę wielu politycznych
koncepcji wyboru, jest jednak mało prawdopodobne, aby w rzeczywistym
świecie sojusze były tak proste jak w świecie metafory. Sojusze polityczne
wiążą się z wymianą w czasie w postaci obietnic i dorozumianych obietnic.
Warunki wymiany rzadko mogą być ściśle określone. Przyszłe okoliczności
wymagające skoordynowanego działania są nieznane, podobnie jak przyszłe
odczucia jednostek towarzyszące tym okolicznościom. Często nie jest to świat
sprecyzowanych kontraktów, a nieformalnych, luźnych porozumień i
oczekiwań.
Zarówno ekonomiczne, jak i polityczne spojrzenia na walkę
konkurencyjną kładą nacisk na problemy związane z angażowaniem
kierujących się własną korzyścią jednostek w charakterze agentów innych
kierujących się własną korzyścią jednostek. Są to problemy nieobce badaniom
ustawodawców, prawników i biurokratów. Jeśli przyjmiemy założenie, że
agenci działają we własnym interesie, wówczas sprawą o zasadniczym
znaczeniu staje się zadbanie, aby własny interes agenta był zbieżny z własnym
interesem pryncypała. Temu zagadnieniu poświęcono obszerne omówienia
systemów bodźców i kontraktów zaprojektowanych w celu zapewnienia tej
zbieżności, rozwinęły się również teorie agencji. Jest jednak oczywiste, że
pryncypałom nie zawsze udaje się zagwarantować rzetelność agentów.
Agentów można przekupić lub kooptować. Z tego względu w polityce często
podkreśla się znaczenie zaufania i lojalności, a zarazem panuje powszechne
przekonanie, że występują one bardzo rzadko. Pokusy wprowadzenia
jednostronnych zmian w kontraktach często są silne, a obietnice niepewnego
przyszłego poparcia łatwo mogą stać się bezwartościowe w przypadku braku
jakiejś sieci wzajemnych korzyści.
Takie komplikacje stwarzają problemy związane z kontrolą wykonania
decyzji. Decyzje rozwijają się za pośrednictwem szeregu współzależnych
działań. Gdyby wszystkie konflikty interesów były rozstrzygane na podstawie
umowy o pracę, wówczas rozwój ten pociągałby za sobą jedynie problemy
informacyjne i koordynacyjne, jednak takie problemy są potęgowane przez
komplikacje wynikające z nierozwiązanego konfliktu. Na przykład, jedna
komplikacja związana z kontrolą polega na tym, że każdy system kontroli
wymaga systemu sprawozdawczości, a każdy system sprawozdawczości
umożliwia oszustwo. W rezultacie systemy kontrolne można uważać za
nieskończoną grę między kontrolującymi a kontrolowanymi, w której
przewagę mają stosunkowo najbardziej zaangażowani gracze, bezpośrednio i
osobiście zainteresowani wynikami.
Polityka jako tymczasowe uporządkowanie
Koncepcje tymczasowego uporządkowania stanowią próby zrozumienia
względnie zagmatwanego obrazu zbiorowego podejmowania decyzji na
podstawie obserwacji empirycznych. Wydaje się, że wiele spraw dzieje się
jednocześnie: technologie ewoluują, a poziom wiedzy o nich jest niski,
zmieniają się sojusze, preferencje i poglądy, rozwiązania, możliwości,
koncepcje, ludzie i wyniki są tak pomieszane, że interpretacja staje się
niepewna, a powiązania niejasne. Zauważono, że jednostki walczą o prawo do
udziału w podejmowaniu decyzji, a następnie niezbyt ochoczo z niego
korzystają. Decydenci nie uwzględniają posiadanych informacji, żądają ich
więcej, po czym ignorują nowe informacje, gdy są one dostępne. Organizacje
oddzielają procesy koncepcyjne i decyzyjne od procesów operacyjnych.
Dyrektorzy poświęcają dużo czasu na czynności, które wydają się jedynie
potwierdzać ważność innych, jak również ich samych. Mało znaczące
problemy wywołują kryzysy rządowe i niespodziewane reakcje polityczne, a
następnie mijają. Uczestnicy zajadle walczą o przyjęcie pewnej polityki, lecz
kiedy to już nastąpi, ci sami walczący w dużym stopniu wydają się podchodzić
obojętnie do jej realizacji lub zarzucenia.
Ze względu na widoczne nieuporządkowanie wielu kwestii w procesie
podejmowania decyzji niektóre osoby twierdzą, że wybór zbiorowy
charakteryzuje bardzo niewiele prawidłowości i najlepiej można go opisać jako
chaos. Ponieważ dezorientacja może wynikać z nieadekwatności teoretycznych
koncepcji, za pomocą których staramy się uporządkować obserwowane
zdarzenia, nie zaś z samych zjawisk, bardziej konserwatywne stanowisko
zakłada, że sposoby zaprowadzania porządku w chaosie nieco się różnią od
przewidywanych na podstawie tradycyjnych teorii. W większości teorii
działania przyjmujemy założenie, że uporządkowanie elementów wynika z ich
powiązań skutkowych. Odstępstwa od porządku skutkowego uznawane są za
aberrację. Są to zakłócenia w systemie, który w innych okolicznościach łączy
w całość sposoby, w jakie potrzeby prowadzą do związanych z nimi działań, a z
tych wynikają skutki powiązane z zamiarami.
Główna koncepcja modeli tymczasowego uporządkowania, takich jak
model kosza na śmieci (garbage can model), polega na zastąpieniu porządku
skutkowego porządkiem tymczasowym. Na przykład, w modelach kosza na
śmieci występują problemy, rozwiązania, decydenci i możliwości wyboru
połączone wskutek jednoczesnej dostępności. Zakłada się, że powiązania
między nimi można wyjaśnić jako skutek napływu niezależnych, zmiennych w
czasie strumieni problemów, rozwiązań i decydentów na arenę wyboru. W
kulturze charakteryzującej się wyraźną cyklicznością miesięczną lub roczną,
bądź łączeniem w roczniki, nie powinniśmy zbytnio dziwić się koncepcji, że
czas wywiera wpływ na proces decyzyjny. W wielu sytuacjach w działaniach
człowieka najłatwiejszą do określenia właściwością obiektów lub zdarzeń są
związane z nimi indeksy czasowe. Badacze podziału czasu przy podejmowaniu
decyzji zaobserwowali, że o uwadze poświęcanej problemom wydaje się
decydować w równym stopniu moment wystąpienia co ocena ich znaczenia.
W czystej postaci modele kosza na śmieci zakładają, że problemy,
rozwiązania, decydenci i możliwości wyboru są niezależnymi, egzogennymi
strumieniami przepływającymi przez system. Problem dotyczy ludzi wewnątrz
systemu i poza nim. Może pojawić się w związku ze stylem życia, rodziną,
frustracjami zawodowymi, karierą, relacjami w grupie, dystrybucją statusu,
stanowisk i pieniędzy, ideologią lub aktualnymi kryzysami ludzkości
interpretowanymi przez środki masowego przekazu lub sąsiadów. Wszystkie
powyższe problemy wymagają uwagi. Rozwiązanie stanowi czyjś produkt lub
pomysł. Komputer nie jest jedynie rozwiązaniem problemu związanego z
prowadzeniem listy płac, znalezionym w razie potrzeby. Jest to odpowiedź
aktywnie poszukująca pytania. Wbrew powiedzeniu, że nie można znaleźć
odpowiedzi przed właściwym sformułowaniem pytania, często nie wiadomo,
jakie jest pytanie w polityce publicznej, dopóki nie zostanie znaleziona
odpowiedź.
Uczestnicy się zmieniają. Skoro każde wejście oznacza wyjście w innym
miejscu, dystrybucja „wejść” w równej mierze zależy od właściwości wyboru,
od którego odchodzimy, co od cech nowego wyboru. Znaczne zmiany
aktywności wynikają z tego, że uczestnicy mają wiele innych zajęć (nie zaś z
cech badanej decyzji). Możliwości wyboru (choice opportunities) oznaczają
sytuacje, w których instytucja powinna wykazać się zachowaniem, dającym się
określić jako decyzja. Możliwości pojawiają się regularnie, a sytuacje
wymagające dokonania wyboru są na porządku dziennym. Należy podpisywać
kontrakty, zatrudniać, awansować lub zwalniać pracowników, wydatkować
fundusze i przydzielać obowiązki.
Wprawdzie strumienie te nie są zupełnie niezależne od siebie, jednak
każdy z nich można uważać za niezależny i egzogenny względem systemu.
Problemy, rozwiązania, decydenci i możliwości wyboru są powiązane w sposób
określony przez czas ich pojawienia się i ustąpienia oraz wszelkie strukturalne
ograniczenia dostępu problemów, rozwiązań i decydentów do możliwości
wyboru. Wobec braku ograniczeń strukturalnych w procesie kosza na śmieci
rozwiązania powiązane są z problemami, a decydenci z wyborami, przede
wszystkim ze względu na ich jednoczesność. W rezultacie podejmowanie
decyzji staje się raczej okazją do praktykowania problemów i rozwiązań niż do
ich łączenia, bardziej do manifestowania procesu podejmowania decyzji niż do
jego stosowania, bardziej do prezentowania możliwości niż do ich
wykorzystywania.
W literaturze przedmiotu najwięcej uwagi poświęca się badaniu skutków
różnych wskaźników tempa i prawidłowości przepływów w każdym strumieniu
oraz różnych procedur ustalania ich wzajemnych związków. W modelu
odzwierciedlone są dwa warianty segmentacji. Pierwszy polega na naniesieniu
wyborów na decydentów – to struktura decyzyjna. W drugim problemy
nanoszone są na wybory i powstaje struktura dostępu. W najczystszej sytuacji
występującej w modelu kosza na śmieci zakładamy, że każdy problem i
każdego decydenta można połączyć z każdym wyborem. Analiza modeli kosza
na śmieci ujawnia cztery główne cechy tych procesów. Po pierwsze,
rozwiązywanie problemów nie jest najczęstszym stylem podejmowania decyzji.
Zwykle wybory są dokonywane jedynie wówczas, gdy nie wiążą się one z
żadnymi problemami. Po drugie, zmiany obciążenia wywierają wpływ na
proces. Kiedy obciążenie wzrasta, zmniejsza się prawdopodobieństwo
rozwiązania problemów, decydenci są skłonni do częstszego przenoszenia
uwagi na inne problemy, wydłuża się czas dokonywania wyborów, a także
maleje prawdopodobieństwo, że rozwiążą one problemy. Po trzecie, decydenci
i problemy wykazują tendencję do wpływania na siebie nawzajem za
pośrednictwem wyborów. Po czwarte, często proces jest wyraźnie interakcyjny.
Wprawdzie niektóre zjawiska związane z modelami kosza na śmieci są stałe i
występują niemal we wszystkich przypadkach, np. efekt ogólnego obciążenia,
jednak inne zjawiska w znacznie większym stopniu zależą od określonego
połączenia zaangażowanych struktur.
Zdarzenia występujące w decyzyjnym procesie kosza na śmieci można
zrozumieć, a także w pewien sposób przewidzieć lub nawet nimi pokierować,
jednak ani procesy, ani wyniki nie wydają się ściśle związane z jawnymi
zamiarami aktorów. W sytuacjach, gdy obciążenie jest duże, a struktura
stosunkowo nierozdrobniona, trudno odnaleźć intencje w uzależnionych od
kontekstu strumieniach problemów, rozwiązań, ludzi i możliwości wyboru.
Często wręcz wyniki w wystarczającym stopniu zależą od elementów
egzogennie określonego czasu, aby różnice między zdarzeniami a tym, co się
nie zdarza, wydawały się zwodniczo istotne.
Porządek kontekstualny w teoriach redukcjonistycznych
Modele racjonalnej konkurencji oraz modele tymczasowego
uporządkowania są zarazem modelami decydentów i środowisk, w których
działają. Te dwa typy modeli opierają się na zupełnie odmiennych poglądach
na charakter podejmowania decyzji; oba jednak przedstawiają ten proces w
kategoriach złożonego zbioru interakcji między elementarnymi zdarzeniami
lub aktorami. Na przykład, w modelach racjonalnej konkurencji występuje
bardzo wielu aktorów, a każdy z nich przewiduje, w nieokreślonym horyzoncie
czasowym, działania i reakcje pozostałych. W modelach tymczasowego
uporządkowania proces ten zależy od skomplikowanej mozaiki uwagi, która
sprawia, że z punktu widzenia środków osiągnięcia celu konkretny układ
powiązań między problemami, rozwiązaniami i wyborem wydaje się dość
chaotyczny.
Podobnie w empirycznych spostrzeżeniach na temat systemów politycznych
często kładzie się nacisk na złożoność współczesnych ustrojów. Określają one
politykę jako raczej skomplikowany splot instytucji, jednostek i zdarzeń.
Istnieje wiele instytucji, przy czym niektóre mieszczą się w strukturach
innych, a ich związki są różnorodne i częściowo się pokrywają. Krajowe
systemy polityczne współtworzą międzynarodowe systemy polityczne i
składają się z licznych podsystemów, a niektóre z nich sięgają poza granice
państwowe. Podział uwagi, na przykład występujący w efektach mobilizacji i
programu, ma kluczowe znaczenie dla przepływu zdarzeń.
Badania procesów decyzyjnych w formalnych organizacjach ujawniają
porównywalny stopień złożoności. Decydent nie ma automatycznego dostępu
do wariantów wyboru; należy je znaleźć. Poszukiwanie możliwych wariantów
odbywa się w sytuacji, gdy problemy nie tylko wymagają rozwiązań, lecz także
rozwiązania wymagają problemów. Informacje o konsekwencjach wariantów
wyboru powstają i są przekazywane przez sieci instytucjonalne, zatem
oczekiwania zależą od struktury bądź od powiązań w ramach systemu, jak
również od kumulacji tendencji i kontrtendencji. Przypuszczenia dotyczące
przyszłych preferencji wysuwane są w instytucjach zajmujących się
określaniem i modyfikowaniem wartości oraz znaczenia działań. Stopień
reagowania systemu na naciski otoczenia może, przynajmniej w krótkim
okresie, zależeć od wielkości rezerwy (slack) w systemie oraz od sposobów
tworzenia danych sprawozdawczych i strategicznego manipulowania nimi. Być
może system nie zbliży się do rozwiązania konfliktu, lecz jedynie będzie
kolejno zajmować się stawianymi mu zadaniami. Proces uczenia się może być
nieobiektywny, a błędne zasady wnioskowania mogą utrzymywać się przez
długi czas.
Teorie zachowania zbiorowego najczęściej upraszczają potencjalny
gąszcz złożoności zbiorowej za pomocą jednej z dwóch klasycznych metod.
Pierwszą jest agregacja statystyczna. W swojej zwykłej postaci agregacja
zakłada, że czynniki wpływające na rezultaty można podzielić na dwie grupy:
czynniki systematyczne oraz losowe. Na przykład, moglibyśmy przyjąć
założenie, że błędy w przewidywaniach mają rozkład normalny ze średnią
równą zeru. Moglibyśmy również założyć, że w populacji wyborców występuje
wiele czynników wpływających na wybór w głosowaniu. Wpływ niektórych
czynników (np. dochodu) na głosowanie jest silny i spójny u wszystkich
jednostek. Wpływ innych czynników (np. konkretnych problemów polityki) jest
słabszy, mniej spójny lub mniej zrozumiały. Jeśli założymy, że drugą grupę
czynników można uznać za zakłócenia, tzn. że są one niezależnymi zmiennymi
o rozkładzie losowym, wówczas w wynikach zagregowanych czynniki
systematyczne będą wyraźne. W ten sposób tradycyjne założenia agregacji
wprowadzają porządek statystyczny w wynikach.
Drugie klasyczne uproszczenie stanowi założenie o historycznej
efektywności. Wprawdzie argument ten zwykle kojarzy się z teoriami doboru
naturalnego i najlepiej formułują go współczesne teorie biologii populacji,
jednak podstawowa koncepcja efektywności historycznej występuje implicite
w wielu współczesnych teoriach. Bez względu na stopień złożoności lub
widoczne nieprawidłowości w zachowaniu człowieka, przyjmuje się założenie,
że procesy historyczne prowadzą do eliminacji zachowań, które nie stanowią
rozwiązań odpowiedniego problemu wspólnej optymalizacji. Prognoza oparta
na rozwiązaniu problemu optymalizacji prawidłowo zatem określi przyszłe
zachowanie, niezależnie od tego, czy zaangażowani aktorzy wyraźnie
sformułują lub rozwiążą ten problem. Oczywiście w wielu przypadkach
rozwiązanie problemu optymalizacji samo w sobie budzi wiele wątpliwości.
Wiele współczesnych teorii kładzie więc nacisk na sposób, w jaki
środowisko zewnętrzne narzuca porządek instytucjom politycznym. W
przypadku modeli racjonalnego aktora narzędziem wprowadzania porządku
jest niewidzialna ręka konkurencji. W przypadku modeli kosza na śmieci
porządek narzuca tymczasowa jednoczesność. W obu przypadkach procesy
prowadzą do wyników uwarunkowanych środowiskowo. Z tej perspektywy, na
przykład, o władzy w systemie politycznym decyduje posiadanie zasobów w
środowisku, interesy określa pozycja w świecie zewnętrznym, a spójność
instytucji zapewniają wymogi istnienia. W zasadzie porządek ma charakter
egzogenny wobec instytucji i nie zależy od cech instytucji ani od zachodzących
w niej procesów.
Większości obserwatorów, a także osób podzielających poglądy dwóch
powyższych tradycji, polityka nie wydaje się ani czystym przypadkiem
racjonalnej konkurencji, ani tymczasowego uporządkowania, podlegającym
ograniczeniom środowiskowym. Na rzeczywiste procesy wywierają wpływ oba
podejścia, lecz również zauważalnie oddziałuje na nie instytucjonalna
struktura, w której polityka jest prowadzona. Świadomość znaczenia instytucji
przejawia się w zainteresowaniu „brakiem decyzji” – nondecisions oraz
efektami programu, a niektóre ostatnie prace zarówno w ramach tradycji
racjonalnego aktora, jak i kosza na śmieci, podkreślały potrzebę formalnego
wprowadzenia instytucji do takich teorii.
W dalszej części niniejszej książki pragniemy przeanalizować, jak
instytucje polityki, szczególnie instytucje administracyjne, zapewniają
porządek i wpływają na zmiany w polityce. Tę instytucjonalną perspektywę
można uważać za uzupełnienie takich teorii, jak teoria racjonalnej konkurencji
bądź tymczasowego uporządkowania, a my z przyjemnością popieramy taki
pogląd. Jednak nasze starania wynikają również z ogólniejszego
zainteresowania interpretacją instytucji politycznych jako zasadniczych
elementów polityki oraz z chęci zrozumienia, w jaki sposób wpływają one na
stabilność i zmiany w życiu politycznym.
Badacze instytucji podkreślają rolę struktur politycznych w tworzeniu i
utrzymywaniu oaz niedoskonałej i tymczasowej organizacji w potencjalnie
powstających politycznych światach. Organizacja opiera się na przesłance, że
nie wszystkim można zająć się natychmiast, choć, w zasadzie, taka uwaga jest
niezbędna do wypracowania kompleksowego rozwiązania. Główna
nieprawidłowość organizacji polega więc na tym, że zwiększają one swoje
możliwości kosztem zmniejszania stopnia kompleksowości. Pomija się lub nie
dopuszcza niektórych potencjalnych uczestników, problemów, punktów
widzenia lub wartości (Schattschneider 1960). Polityka jest oddzielona od
administracji, a różne części administracji są odseparowane od siebie.
Koordynacja między kilkoma elementami problemu odbywa się niezależnie od
znajdowania rozwiązań częściowych. Pewne kwestie przyjmuje się za dane
przy podejmowaniu decyzji dotyczących innych spraw. Paradygmaty oraz
ideologie koncentrują uwagę na niektórych zagadnieniach, odwracając ją od
innych. Instytucje określają tożsamość jednostkową, grupową oraz społeczną,
sens przynależności do pewnej zbiorowości. Takie typy tożsamości stwarzają
bariery w handlu – oznaczają one coś niepodlegającego wymianie, a tym
samym upraszczają występujące w tej dziedzinie problemy.
Wskutek różnych form uproszczeń instytucje polityczne stanowią
zarazem zniewagę dla naszego poczucia uniwersalnej racjonalności oraz
główne narzędzie dążenia do niej. Oddzielenie poszczególnych funkcji
uzasadnia nie tyle pogląd, że aspekty te są niezależne, ile założenie, że
zajmowanie się nimi osobno powoduje mniej błędów niż (nieudane) próby
traktowania ich jako spraw współzależnych. Uproszczenia mają następstwa
polityczne. Wewnętrzne procesy instytucjonalne wywierają wpływ na takie
kwestie, jak dystrybucja władzy. W rezultacie skłaniają do teoretycznego
doskonalenia modeli rozwoju interesów i preferencji w kontekście działań
instytucjonalnych, rozwoju reputacji i oczekiwań w zależności od wyników
polityki, a także wywoływania niespodziewanych skutków przez proces
kontrolowania organizacji służących określonemu celowi oraz jego powiązań z
systemem symboli ewoluującym w ramach instytucji.
Z tego względu, nie kwestionując znaczenia ani społecznego kontekstu
polityki, ani pobudek indywidualnych aktorów, analiza instytucjonalna zakłada,
że instytucje polityczne odgrywają bardziej niezależną rolę. Nie tylko
społeczeństwo wpływa na państwo, lecz także państwo wywiera wpływ na
społeczeństwo. Demokracja polityczna uzależniona jest zarówno od warunków
ekonomicznych i społecznych, jak i od projektu instytucji politycznych.
Agencje biurokratyczne, komisje ustawodawcze i sądy apelacyjne stanowią
forum ścierania się rywalizujących sił społecznych, jednak są one również
zbiorami standardowych procedur operacyjnych oraz struktur, które
wyznaczają wartości, normy, interesy, tożsamość i przekonania, a ponadto
występują w ich obronie.
Argument, że instytucje można uważać za aktorów politycznych, oznacza
uznanie instytucjonalnej spójności oraz niezależności. Hipoteza o spójności
jest nieodzowna, jeśli pragniemy traktować instytucje jako decydentów. Z
takiego punktu widzenia istotne jest pytanie, czy zakładamy, że państwo (lub
inna instytucja polityczna) podejmuje decyzje na podstawie jakiegoś
zbiorowego interesu lub intencji (np. preferencji, zamiarów, celów), wariantów
wyboru oraz oczekiwań. Odpowiedź nie jest konieczna, chyba że ją narzucimy.
Kwestia pragmatycznego teoretycznego sensu przypisywania instytucji
interesów, oczekiwań oraz pozostałych atrybutów spójnej inteligencji nie budzi
ani mniej, ani więcej zastrzeżeń niż, a priori, pytanie o sens przypisywania ich
jednostce. Pragmatyczna odpowiedź wydaje się następująca: stopień spójności
instytucji jest zmienny, lecz niekiedy wystarczająco wysoki, aby uzasadnić
traktowanie działań zbiorowości jako spójnych. W tradycyjnej teorii politycznej
znaczną uwagę poświęcano sposobom wprowadzania spójności przez
konstytucje, akty prawne oraz inne stabilne reguły lub przez wspólne poczucie
moralnego obowiązku, często inspirowane i wzmacniane dogmatem
religijnym.
Twierdzenie o niezależności instytucjonalnej jest niezbędne do ustalenia,
że instytucje polityczne nie są wyłącznie wyrazem sił społecznych. Obserwacje
empiryczne wydają się wskazywać na to, że wewnętrzne procesy instytucji
politycznych, choć mogą być wywoływane zdarzeniami zewnętrznymi,
wpływają na bieg historii. Programy przyjmowane przez ciało ustawodawcze
jako zwykły polityczny kompromis nabierają odrębnego znaczenia i mocy ze
względu na powołanie agencji mającej na celu ich wykonywanie.
Wprowadzanie polityk publicznych bądź rywalizacja między biurokratami lub
ustawodawcami mobilizuje i organizuje poczucie tożsamości i podziały
społeczne, które w innych okolicznościach pozostają nieaktywne. W ramach
systemu politycznego znawcy polityki rozwijają i kształtują wiedzę o
problemach polityki i możliwych rozwiązaniach. (...)
Reguły i instytucjonalizacja działania
W klasycznych otwartych strukturach wolnej konkurencji politycznej i
tymczasowego uporządkowania działanie jest potencjalnie chaotyczne. Nie
jest oczywiste, co się zdarzy ani kto i co zrobi, komu i kiedy. Zasady
racjonalnej kalkulacji skutków bądź ścisłej tymczasowości są dokładnie
określone, jednak ich interakcyjne następstwa w złożonych środowiskach
pozostają wystarczająco niejasne, aby wyniki były niepewne. W bieżącym
rozdziale analizujemy, w jaki sposób instytucjonalizacja działania za pomocą
reguł zmniejsza tę niejednoznaczność i wpływa na politykę.
Wszechobecność działań rutynowych
W literaturze poświęconej biurokracji i organizacji powszechnie
występuje teza, że organizacje przestrzegają reguł, że zachowanie organizacji
często określają standardowe procedury operacyjne. Można ją również
odnieść do instytucji polityki. Wiele zachowań obserwowanych w instytucjach
politycznych stanowi wyraz rutynowego sposobu wykonywania przez ludzi
swoich obowiązków. Proste bodźce uruchamiają złożone, zestandaryzowane
wzory działania bez szczegółowej analizy, rozwiązywania problemów ani
wykorzystywania dyskrecjonalnej władzy.
Instytucje dysponują szerokim wachlarzem procedur, a przy wyborze
między nimi kierują się regułami. Reguły te mogą być narzucone i
egzekwowane za pomocą bezpośredniego przymusu oraz politycznej lub
organizacyjnej władzy bądź mogą one stanowić część kodeksu stosownego
zachowania przyswajanego oraz internalizowanego w procesie socjalizacji lub
przez kształcenie.
Twierdzenie, że zachowaniem kierują reguły, nie oznacza, że jest ono
trywialne lub nieracjonalne. Zachowanie ograniczone regułami jest, lub może
być, starannie przemyślane. Reguły mogą stanowić wyraz subtelnych lekcji
wynikających ze skumulowanego doświadczenia, a proces ustalania i
przestrzegania stosownych reguł wymaga wysokiego poziomu ludzkiej
inteligencji, dyskursu i roztropności. Inteligentne, rozważne zachowanie
polityczne, podobnie jak zachowanie w innych sferach, można opisać w
kategoriach zadań, obowiązków, ról i reguł.
Przez „reguły” rozumiemy rutynowe działania, procedury, konwencje,
role, strategie, formy organizacyjne oraz technologie, wokół których kształtuje
się działalność polityczna. Pojęciem tym obejmujemy również przekonania,
paradygmaty, kodeksy, kulturę i wiedzę, które otaczają, wspierają, uzupełniają
lub kwestionują te role i rutynowe działania. W empirycznych naukach
społecznych powszechnie obserwuje się, że takie kulturowe nakazy i normy
społeczne ograniczają lub narzucają zachowanie. Często działanie opiera się w
większym stopniu na określeniu normatywnie stosownego zachowania niż na
ocenie oczekiwanych korzyści z możliwych wyborów. Działania rutynowe są
niezależne od indywidualnych aktorów, którzy je wykonują i mogą przetrwać
znaczne fluktuacje jednostek.
Wspomniane działania rutynowe mogą być regułami proceduralnymi
określającymi proces, którego należy przestrzegać w pewnych
okolicznościach. Czasami są to reguły decyzyjne ustalające sposób
przekształcania nakładów w wyniki, a kiedy indziej zasady ewaluacji
precyzujące kryteria oceny rezultatów. Reguły mogą normować podział władzy
i odpowiedzialności, przechowywanie akt, a także zbieranie i przetwarzanie
informacji. Mogą one określać, kto ma dostęp do jakich instytucji lub forów i w
jakich warunkach, łącznie z prawami opozycji politycznej. Mogą też regulować
stosowny czas wypowiedzi lub działań przez ustalanie terminów lub
wprowadzanie okresów, w których pewne wystąpienia lub czyny są
niedozwolone. Mogą poza tym określać sposób zmiany reguł. Do pewnego
stopnia reguły są skodyfikowane, często jednak kodyfikacja jest niepełna.
Powszechnie występują sprzeczności. W rezultacie przestrzeganie
jakiejkolwiek konkretnej reguły nie ma charakteru automatycznego.
Rutynowe działania instytucjonalne są wykonywane nawet wówczas, gdy
nie jest oczywiste, czy leży to w wąsko pojętym interesie własnym osoby
ponoszącej za nie odpowiedzialność. Nawet w takich skrajnych sytuacjach, jak
wojna lub w obozach koncentracyjnych wydaje się, że jednostki działają na
podstawie reguł stosowności, a nie racjonalnej kalkulacji skutków. Można
uznać, że przestrzeganie reguł jest umowne, stanowi wyraz milczącego
porozumienia, aby postępować stosownie w zamian za stosowne traktowanie i
do pewnego stopnia taka „umowa” niewątpliwie istnieje. Jednak socjalizacja
do określonego zbioru reguł i zgoda na ich stosowność zazwyczaj nie polega
na świadomym przystąpieniu do formalnej umowy. Reguły, m.in. w różnych
zawodach, są przyswajane jako katechizm oczekiwań. Są one kształtowane i
uszczegóławiane na podstawie badania natury rzeczy, opinii na swój temat, a
także wizerunku instytucji i własnego.
Podejmowano pewne próby zracjonalizowania reguł normatywnych,
takich jak altruizm oraz wzajemność, bądź określenia warunków ich ewolucji.
Wprawdzie takie inicjatywy przyniosły istotne spostrzeżenia, ale przeważnie
ograniczają się one do statyki porównawczej poszczególnych reguł. Bardziej
ogólna teoretyczna analiza porządku normatywnego obejmowałaby związki
między normami, znaczenie ich niejednoznaczności i niespójności, a także
przekształcenia struktur normatywnych. Teoretyczna wiedza na temat takich
tradycyjnych norm, jak normy związane z zaufaniem i prawomocnością wydaje
się szczególnie istotna dla analizy politycznej.
Stwierdzenie, że zachowaniem kierują reguły, jest wyrazem poglądu, że
działanie polega na dopasowaniu sytuacji do wymogów danej pozycji. Reguły
określają związki między rolami w kategoriach powinności osoby odgrywającej
pewną rolę wobec osób odgrywających inne role. Stosowana jest raczej
terminologia zadań i obowiązków niż antycypacyjnego, ukierunkowanego na
konsekwencje podejmowania decyzji. Aktorzy polityczni wiążą konkretne
działania z konkretnymi sytuacjami na podstawie reguł stosowności.
Zachowanie stosowne dla danej osoby w danej sytuacji jest określone przez
instytucje polityczne i społeczne, a przekazywane w procesie socjalizacji.
Poszukiwanie wymaga analizy charakterystycznych cech konkretnej sytuacji,
a wybór wiąże się z jej dopasowaniem do stosownego zachowania.
Kontrast między logiką stosowności (logic of appropriateness) związaną
z obowiązkowym działaniem a logiką konsekwencji (logic of consequentiality)
związaną z wyborem antycypacyjnym został określony jako podstawowe
rozróżnienie w historii teorii sprawiedliwości i racjonalności. Można go
scharakteryzować przez porównanie standardowych sekwencji działania:
Działanie antycypacyjne:
Działanie obowiązkowe:
(logika konsekwencji)
(logika stosowności)
1. Jakie mam warianty wyboru?
1. Jakiego rodzaju jest to sytuacja?
2. Jakie są moje wartości?
2. Kim jestem?
3. Jakie są konsekwencje moich
3. Na ile stosowne są dla mnie różne
wariantów wyboru dla
działania w tej sytuacji?
moich wartości?
4. Należy wybrać wariant, który
4. Należy postąpić w sposób
pociąga za sobą najlepsze
najbardziej stosowny.
konsekwencje
Chociaż współcześnie kładzie się nacisk na pierwszą sekwencję jako
uzasadnienie działania, wydaje się, że druga częściej opisuje działanie.
Księgowy pyta: „Co robi księgowy w takiej sytuacji?”. Dyrektor urzędu pyta:
„Co robi dyrektor urzędu w takiej sytuacji?”. Instytucje są tworzone wokół
grup stosownych czynności, wokół procedur mających na celu utrzymanie ich
w obliczu zagrożeń związanych z fluktuacją jednostek i prywatnymi
interesami, a także wokół procedur wprowadzania w nich zmian.
Wszechobecność działań rutynowych często sprawia, że instytucje
polityczne wydają się biurokratyczne, skostniałe, bezduszne lub głupie.
Uproszczenie będące skutkiem reguł bez wątpienia jest niedoskonałe, a ta
niedoskonałość często jest wyraźnie widoczna, szczególnie po fakcie. Jednak
niektóre główne możliwości współczesnych instytucji wynikają z ich
skuteczności w zastępowaniu swobodnego postępowania jednostek
zachowaniem ograniczonym zasadami. Działania rutynowe umożliwiają
koordynację wielu jednoczesnych czynności w sposób zapewniający ich
wzajemną spójność. Działania rutynowe pomagają unikać konfliktów;
zapewniają one kody znaczenia ułatwiające interpretację niejednoznacznych
światów; ograniczają przetarg do zrozumiałych warunków i umożliwiają
egzekwowanie porozumień; pomagają zmniejszać nieprzewidywalność
wynikającą z otwartych struktur i procesów kosza na śmieci, regulując dostęp
uczestników, problemów i rozwiązań do możliwości wyboru. Działania
rutynowe są wyrazem zbiorowej oraz indywidualnej tożsamości, interesów,
wartości i światopoglądów, ograniczając tym samym podział uwagi, standardy
ewaluacji, priorytety, percepcje oraz zasoby.
Jednocześnie fakt, że zachowaniem najczęściej kierują działania
rutynowe, sam w sobie nie oznacza, iż zachowanie najczęściej również jest
rutynowe. Liczba i różnorodność możliwych reguł sprawia, że jednym z
głównych czynników wpływających na zachowanie jest proces, w którym
aktorzy odwołują się do pewnych reguł częściej niż do innych w określonej
sytuacji. Instytucje, tradycje i normy nie są monolityczne. Historia, która
tworzy i zmienia reguły, nie jest jedną spójną historią, lecz składa się z
różnorodnych doświadczeń w zróżnicowanych miejscach w rozmaitych
sytuacjach. Co więcej, reguły oraz możliwość ich stosowania w konkretnych
sytuacjach często są niejednoznaczne. Jednostki utożsamiają się z wieloma
rolami. Podział pracy czasami jest zaburzony. Sytuacje można
scharakteryzować na różne sposoby, które odwołują się do odmiennych reguł.
Reguły tworzone są w procesie, który niekiedy sprzyja niejednoznaczności.
W rezultacie stwierdzenie, że zachowanie polega na przestrzeganiu
reguł, stanowi zaledwie pierwszy krok do zrozumienia, w jaki sposób reguły
wpływają na zachowanie. Proces ten obejmuje cały wachlarz działań i
interpretacji, za pomocą których odwołuje się do logiki stosowności w obliczu
konfliktu i niejednoznaczności. Kryterium stanowi stosowność, jednak
ustalenie, co jest stosowne w danej sytuacji, nie jest przedsięwzięciem błahym.
Niekiedy reguły są przestrzegane, lecz o wyborze między regułami i ich
możliwymi interpretacjami decyduje logika konsekwencji. Moglibyśmy sobie
zatem wyobrazić, że aktorzy polityczni traktują możliwe reguły i interpretacje
jako warianty w problemie racjonalnego wyboru. Niewątpliwie występują
pewne elementy takiego rachunku, jednak nie jest to najczęściej stosowana
procedura. Na przykład, potencjalny konflikt między regułami jest rozwiązany
częściowo przez niepełną uwagę. W danym miejscu w określonym momencie
aktorzy odwołują się jedynie do ułamka stosownych działań rutynowych.
Bardziej znane reguły mają większą szansę że zostaną wykorzystane, a tym
samym uwaga koncentruje się na regułach niedawno używanych lub ostatnio
aktualizowanych.
Kiedy aktorzy odwołują się więcej niż do jednej potencjalnie stosownej
reguły, problem polega na przyjęciu kryteriów podobieństwa, aby zastosować
najbardziej stosowną regułę. W niektórych przypadkach można dokonać
wyboru na podstawie reguł wyższego rzędu. Proces ten wydaje się osobliwy w
tradycji Realpolitik, dla której typowy jest cynizm wobec ocen dotyczących
„stosowności”. Nie jest to proces powszechnie przyjęty w kontekście
politycznym, jednak ma on istotne znaczenie nawet w sytuacjach o najbardziej
politycznym charakterze. Na przykład, w trakcie kubańskiego kryzysu
rakietowego, gdy posługiwano się, głównie językiem kalkulacji i konsekwencji,
sprawozdania dotyczące podejmowania decyzji kładą nacisk na względy
stosowności oraz dopasowanie właściwego zachowania do konkretnej sytuacji.
Znalezienie reguły pasującej do sytuacji jest przedsięwzięciem bardziej
przypominającym rozumowanie prawne niż ekonomiczne – nawet gdy uznamy,
że współcześnie rozróżnienie to jest mgliste. Levi opisuje proces rozumowania
prawnego w następujący sposób:
Pierwszym etapem jest utworzenie pojęcia prawnego, które jest budowane w
miarę porównywania spraw. Następuje to w okresie, gdy sąd poszukuje
określenia. Może być wypróbowanych kilka określeń; niewłaściwe użycie lub
niezrozumienie samych słów może mieć znaczenie. Pojęcie brzmi podobnie do
innego, zatem następuje przeskok do drugiego pojęcia. W drugim etapie
pojęcie jest mniej więcej ustalone, choć o klasyfikowaniu poszczególnych
kwestii jako objętych lub nieobjętych tym pojęciem nadal decyduje
rozumowanie na podstawie przykładów. Na trzecim etapie następuje upadek
pojęcia, ponieważ rozumowanie na podstawie przykładów doprowadziło do
wniosku, że sugestywny wpływ tego słowa jest już niewskazany 1.
Przy ustalaniu, co jest stosowne, reguły i sytuacje powiązane są na bazie
kryteriów podobieństwa lub różnicy oraz na podstawie rozumowania przez
1
E.H. Levi, An Introduction to Legal Reasoning, University of Chicago Press, Chicago 1949,
s. 8–9.
analogię i metaforę. W procesie tym w dużej mierze pośredniczy język,
zdolność uczestników do mówienia o jednej sytuacji w kategoriach
podobieństw lub różnic w stosunku do innej; przypisanie sytuacji regułom
odbywa się jednocześnie z zachodzącymi zmianami tych ostatnich. Wprawdzie
kwestia konsekwencji działania bez wątpienia wywiera wpływ na ten proces,
jednak organizują go różne zasady działania, logika stosowności oraz
porównanie przypadków w kategoriach podobieństw i różnic. Proces
zachowuje spójność działania głównie przez stworzenie typologii podobieństw,
a nie przez wyprowadzenie działania ze stabilnych interesów lub potrzeb.