James G. March, Johan P. Olsen

Nowy instytucjonalizm – organizacyjne podstawy polityki

*

W większości współczesnych teorii polityki tradycyjne instytucje

polityczne, np. ciało ustawodawcze, system prawny oraz państwo, jak również

tradycyjne instytucje ekonomiczne, np. przedsiębiorstwo, straciły na

znaczeniu w stosunku do wcześniejszych teorii takich politologów, jak J.W.

Burgess lub W.W. Willoughby, takich ekonomistów, jak Thorstein Veblen bądź

John R. Commons, oraz socjologów, takich jak Max Weber. Z behawioralnego

punktu widzenia, formalnie zorganizowane instytucje polityczne zaczęły być

przedstawiane jedynie jako fora, na których pojawia się zachowanie

polityczne, powodowane bardziej zasadniczymi czynnikami. Z normatywnego

punktu widzenia koncepcje wprowadzające moralność do takich instytucji, jak

prawo lub biurokracja oraz kładące nacisk na obywatelstwo i wspólnotę jako

podstawy tożsamości politycznej, ustąpiły przed koncepcjami moralnego

indywidualizmu i podkreślaniem roli przetargu między sprzecznymi

interesami. (...)

Style współczesnych teorii polityki

Wprawdzie pojęcie instytucji nigdy nie znikło z teorii nauk politycznych,

jednak w ostatnich latach zostały one w dużym stopniu wyparte przez

nieinstytucjonalną koncepcję życia politycznego. Mniej więcej od 1950 roku

teorie polityki cechowała wizja, która jest:

1) kontekstualna, przedstawiająca politykę jako nieodłączną część

społeczeństwa i mniej skłonna do odróżniania systemu politycznego od

reszty życia społecznego;

2) redukcjonistyczna, postrzegająca zjawiska polityczne jako łączne skutki

zachowania jednostek, mniej skłonna przypisywać rezultaty polityki

strukturom organizacyjnym i regułom odpowiedniego zachowania;

3) utylitarystyczna, za źródło działań uznająca świadome kierowanie się

*

Fragment książki J.G. Marcha i J.P. Olsena, Instytucje. Organizacyjne podstawy polityki,

przeł. D. Sielski, Wydawnictwo naukowe „Scholar”, Warszawa 2005, s. 9–36

korzyścią własną, mniej skłonna uznawać działanie za reakcję na

zobowiązania i powinności;

4) instrumentalistyczna, określająca podejmowanie decyzji i alokację

zasobów jako kluczowe kwestie w życiu politycznym, mniej uwagi

poświęcająca sposobom organizacji życia politycznego wokół

kształtowania znaczenia przez symbole, rytuały i ceremonie; a także

5) funkcjonalistyczna, postrzegająca historię jako efektywny mechanizm

dochodzenia do jednoznacznie właściwych stanów równowagi, w

mniejszym stopniu uwzględniająca możliwość niedostosowania i

niejasności w rozwoju historycznym.

Polityka

podporządkowana

czynnikom

egzogennym:

kontekstualizm

Dawniej politolodzy i filozofowie polityki na ogół traktowali instytucje

polityczne, w szczególności państwo, jako niezależne czynniki istotne dla

uporządkowania i zrozumienia życia zbiorowego. Podejście współczesnych

politologów, z niewieloma wyjątkami, jest odmienne. Państwo utraciło swoje

kluczowe znaczenie w tej dyscyplinie nauki; zmalało zainteresowanie

kompleksowymi formami organizacji politycznej; zdarzenia polityczne określa

się raczej jako zjawiska wtórne niż jako działania niezbędne do zrozumienia

społeczeństwa; polityka stanowi wyraz swojego kontekstu.

Najczęściej przytaczanym czynnikiem kontekstualnym jest struktura

klasowa społeczeństwa. Rozwarstwienie społeczne we współczesnym

społeczeństwie wraz ze związaną z tym dystrybucją dobrobytu i dochodu

wywiera oczywiście znaczny wpływ na zdarzenia polityczne. Różnice klasowe

bardzo wyraźnie przekładają się na różnice społeczne w różnych czasach i w

wielu kulturach; różnice w organizacji oraz ideologii klasy społecznej wydają

się prowadzić do możliwych do przewidzenia różnic organizacji i instytucji

politycznych Inne analizy na tym samym poziomie agregacji przedstawiają

strukturę polityczną i proces polityczny jako funkcję środowiska naturalnego,

geografii i klimatu; przynależności etnicznej, języka i kultury; warunków i

rozwoju gospodarczego; bądź demografii, techniki, ideologii lub religii. Zostały

zaprezentowane przekonujące argumenty, w których uznaje się życie

polityczne za pochodną jednego lub większej liczby tych ogólnych czynników

kontekstualnych, a znalezienie danych empirycznych potwierdzających te

argumenty nie sprawia trudności. Wprawdzie istnieje wiele względnie

szczegółowych teorii kontekstualnych, jednak z dzisiejszego punktu widzenia

główne teoretyczne znaczenie tych koncepcji wynika mniej z konkretnych form

teorii, a bardziej z ich ogólnego stanowiska, że przyczynowe powiązania

między społeczeństwem a systemem politycznym przebiegają raczej w

kierunku od społeczeństwa do systemu, nie zaś na odwrót. Zakłada się, że

klasa, geografia, klimat, przynależność etniczna, język, kultura, warunki

gospodarcze, demografia, technika, ideologia oraz religia oddziałują na

politykę, lecz polityka nie wywiera na nie znaczącego wpływu.

Skutki w skali makro, zachowania w skali mikro: redukcjonizm

Dawniej teoria polityczna uznawała, że instytucje polityczne określają,

porządkują lub modyfikują motywy jednostek, a także działają samodzielnie z

punktu widzenia interesów instytucjonalnych. Natomiast zasadnicze elementy

współczesnych prac teoretycznych w naukach politycznych zakładają, że

zjawiska polityczne najlepiej można wyjaśnić jako łączne skutki zachowania

zrozumiałego na poziomie jednostki lub grupy.

Takie teorie opierają się na dwóch przesłankach. Pierwsza przesłanka

jest następująca: system polityczny składa się z wielu (często bardzo wielu)

elementarnych aktorów lub zdarzeń. Zachowanie człowieka na poziomie

aktorów lub zdarzeń elementarnych może być postrzegane jako świadome,

celowe i elastyczne lub jako nieświadome, konwencjonalne i sztywne. W obu

przypadkach preferencje i władza aktorów są egzogenne względem ustroju

politycznego i zależą od ich pozycji w systemie społecznym i ekonomicznym.

Moment zajścia zdarzeń jest egzogenny, uzależniony od zewnętrznych

przepływów problemów i rozwiązań. Druga przesłanka jest taka, że

zachowanie zbiorowe najlepiej można wyjaśnić jako wynikające z (być może

skomplikowanego) przeplatania się zachowania zrozumiałego na niższym

poziomie agregacji. Odkrycie, lub wydedukowanie, skutków dla zbiorowości

może być trudne, wręcz niemożliwe; jednak podstawą jest przeświadczenie, że

wyniki na poziomie zbiorowości zależą wyłącznie od zawiłości wzajemnych

oddziaływań między indywidualnymi aktorami lub zdarzeniami, że koncepcje

sugerujące niezależne zachowanie na poziomie zagregowanym są z pewnością

nieprzydatne, a prawdopodobnie zgubne.

W takiej perspektywie, na przykład, zachowanie organizacji jest skutkiem

powiązanych wyborów dokonanych przez osoby indywidualne i podjednostki, z

których każda działa zgodnie z oczekiwaniami i preferencjami występującymi

na tych poziomach. Zachowanie rynku stanowi skutek połączonych ze sobą

wyborów osób i firm, z których każda działa stosownie do zbioru oczekiwań i

preferencji istniejących na tych poziomach. Oczywiście, nie jest konieczne,

aby procesy w skali mikro wiązały się z wyborem. Zagregowane zachowanie w

grupie można określić jako rezultat zazębiania się procesu uczenia się metodą

prób i błędów zachodzącego na poziomie indywidualnym. Zagregowane

zachowanie branży można zatem zdefiniować jako skutek zazębiania się

standardowych procedur operacyjnych (standard operating procedures) i

zasad rachunkowości stosowanych na poziomie indywidualnego

przedsiębiorstwa, a także wskaźnika likwidacji i tempa wzrostu tych

przedsiębiorstw. Ewentualnie zagregowane zachowanie w procesie

decyzyjnym można uważać za łączenie się niezależnych strumieni problemów,

rozwiązań, decydentów oraz możliwości wyboru.

Jak wynika jasno z ostatniego przykładu, perspektywa kładąca nacisk na

skutki w skali makro działań w skali mikro nie musi automatycznie zakładać,

że jednostki elementarne są indywidualnymi osobami. Warunkiem koniecznym

jest jedynie to, aby zachowanie bardziej kompleksowego systemu można było

rozłożyć na zachowania elementarne dające się wyjaśnić na mniej

kompleksowym poziomie. W praktyce jednak w większości nauk społecznych

uznaje się, że działania indywidualnych osób decydują o przepływie zdarzeń w

większym systemie społecznym. Sądzi się, że rezultaty na poziomie systemu

wynikają z interakcji między jednostkami działającymi spójnie z punktu

widzenia zasad indywidualnego zachowania, niezależnie od ich treści.

Przyjmujemy założenia dotyczące indywidualnych konsumentów, aby

zrozumieć rynki, założenia dotyczące wyborców, aby zrozumieć politykę, a

założenia dotyczące biurokratów, aby zrozumieć biurokrację.

Działanie jako podejmowanie przemyślanych decyzji: utylitaryzm

Dawniej nauki polityczne podkreślały, że środowiskiem zachowania

politycznego jest instytucjonalna struktura reguł, norm, oczekiwań i tradycji

poważnie ograniczających swobodną grę indywidualnej woli i kalkulacji.

Natomiast współczesne nauki polityczne w większości opisują zdarzenia

polityczne jako skutek przemyślanych decyzji. Nie tylko w naukach

politycznych, lecz także we wszystkich pracach teoretycznych we

współczesnych naukach społecznych dominującą wizją zachowania człowieka

jest koncepcja wyboru. Życie określa się jako rozważne podejmowanie decyzji.

Szczegóły metafory wyboru różnią się w zależności od ujęcia tematu,

jednak najbardziej charakterystyczna postać zakłada, że wybory wynikają z

dwóch przypuszczeń na temat przyszłości. Pierwsze przypuszczenie dotyczy

niepewnych przyszłych następstw możliwego obecnego działania. Teoretycy

podejmowania decyzji uznają, że ludzkie ograniczenia mogą zmniejszać

dokładność ocen, oceny mogą być nieobiektywne, a informacje stanowiące

podstawę ocen – kosztowne; jednak zakłada się, że informacje na temat

prawdopodobnych skutków są istotne dla wyboru. Z tego założenia wynika

nacisk na rolę informacji i specjalistycznej wiedzy oraz znaczenie

wiarygodnych i obiektywnych źródeł informacji. Chociaż wiele eksperymentów

psychologicznych wskazuje na to, że przypuszczenia badanych osób są

nieobiektywne, niełatwe okazało się sformułowanie koncepcji alternatywnych

wobec prostej hipotezy, że przypuszczenia doświadczonych osób są

przeważnie trafne. W rezultacie większość teorii wyboru określa decyzje jako

na ogół rozważne. Polityczne warianty teorii wyboru zakładają, że przeważnie

wyborcy głosują mądrze z punktu widzenia swoich korzyści, ustawodawcy

tworzą rozsądne koalicje zgodnie ze swoimi interesami, a państwa narodowe

dobrowolnie zawierają sojusze, które na ogół wzmacniają ich pozycję.

Drugie przypuszczenie, na którym opiera się intencjonalny,

antycypacyjny wybór, dotyczy niepewnych przyszłych preferencji decydenta co

do możliwych przyszłych wyników. W każdej teorii racjonalnego wyboru

działanie zależy od wartości istotnych dla decydenta. Skoro interesujące go

skutki mają pojawić się w przyszłości, konieczne jest przewidzenie nie tylko

przyszłych zdarzeń, lecz także reakcji decydenta na te wyniki w momencie ich

wystąpienia. Teorie wyboru w dużej mierze nie uwzględniają złożoności

drugiego przypuszczenia. W standardowej postaci zakładają one, że

preferencje są stabilne, a zatem na podstawie tych obecnych można trafnie

przewidzieć przyszłe preferencje; że preferencje są jednoznaczne i spójne,

toteż przy ustalonym pierwszym przypuszczeniu wybór będzie jasny; oraz że

preferencje są egzogenne, a tym samym wszelki proces generujący

preferencje poprzedza wybór i jest od niego niezależny. W jednej z najbardziej

zaawansowanych postaci teorii wyboru założenia dotyczące preferencji

przyjmuje się za aksjomaty, a preferencje poznaje się nie na podstawie relacji

decydentów, lecz w drodze określenia funkcji „ujawnionych preferencji”, która

spełnia te aksjomaty i jest zgodna z wyborami dokonanymi przez decydenta.

Wprawdzie na temat empirycznego występowania spójnych ujawnionych

preferencji toczy się wiele dyskusji, jednak ta teoretyczna koncepcja stanowi

podstawę licznych analiz i badań empirycznych.

Prymat wyników: instrumentalizm

Dawniej teorie instytucji politycznych przedstawiały podejmowanie

decyzji politycznych przede wszystkim jako proces rozwoju poczucia celu,

kierunku działania, tożsamości i przynależności. Polityka była narzędziem

kształcenia obywateli oraz umacniania wartości kulturowych. Wprawdzie

istnieją wyjątki, jednak współczesna perspektywa w naukach politycznych

przeważnie dawała pierwszeństwo wynikom i nie uwzględniała działań

symbolicznych, ewentualnie uznawała symbole za część manipulacji mających

na celu kontrolę nad wynikami, nie zaś na odwrót.

Współczesne systemy polityczne są w równym stopniu nasycone

symbolami, rytuałami, ceremoniami i mitami co społeczeństwa bardziej znane

tradycji antropologicznej. Politycy deklarują publiczne poparcie dla stanowisk,

których nie bronią prywatnie. Ustawodawcy głosują za ustawami, których

wykonanie jest im obojętne. Administratorzy zabiegają o udział społeczeństwa

w podejmowaniu decyzji, aby zapewnić społeczne poparcie dla polityki, w

którą już są zaangażowani. Prezydenci orędują za reorganizacją biurokracji

publicznej, ogłaszają plany przeprowadzenia reorganizacji, po czym je

regularnie porzucają. Zbierane są informacje, określa się możliwe kierunki

polityki, przeprowadzane są analizy kosztów i korzyści, jednak wydaje się, że

ich celem jest raczej przekonanie obserwatorów o stosowności

(appropriateness) podejmowanych działań niż wywieranie na nie wpływu.

We współczesnych dyskusjach poświęconych polityce działania

symboliczne zwykle przedstawia się jako posunięcia strategiczne dokonywane

przez świadomych aktorów politycznych. Rytuały i ceremonie określa się jako

działania pozorne mające upiększać rzeczywiste procesy polityczne lub jako

instrumenty służące do wykorzystywania naiwnych i słabych przez sprytnych i

wpływowych. Zatrudnianie ekspertów przydaje prawomocności danej polityce;

łączenie niepopularnych przedsięwzięć z popularnymi symbolami jest

uspokajające. Kontrola nad symbolami stanowi podstawę władzy, podobnie jak

kontrola nad innymi zasobami; używanie symboli jest częścią walki o wyniki

polityczne.

Efektywność historii: funkcjonalizm

Dawniej podejście teorii politycznej do efektywności historii było

ambiwalentne. Podobnie jak inni przedstawiciele nauk społecznych, badacze

rozwoju politycznego skłaniali się ku koncepcji postępu, czyli mniej lub

bardziej nieuchronnych historycznych zmian w kierunku jakiegoś bardziej

„zaawansowanego” poziomu. Zarazem historia polityczna często podkreślała

wyjątkowe znaczenie danego szeregu zdarzeń lub wyborów, wpływ konkretnej

strategii lub przemowy w kampanii albo określonej taktyki w negocjacjach

międzynarodowych. Obecnie terminologia postępu w dużej mierze została

wyparta przez terminologię przetrwania, jednak przeważnie we

współczesnych teoriach nauk politycznych uznaje się, że instytucje i

zachowanie ewoluują w jakiejś formie efektywnego procesu historycznego.

Z tego punktu widzenia efektywny jest proces historyczny, który szybko

prowadzi do wyjątkowego rozwiązania uzależnionego od aktualnych

warunków środowiskowych, a tym samym jest niezależny od ścieżki

historycznej. Stan równowagi może oznaczać rozkład stabilny stochastycznie

lub punkt stały, lecz potrzebujemy rozwiązania, które można osiągnąć

stosunkowo szybko i które nie jest uwarunkowane konkretnymi,

prowadzącymi do niego wydarzeniami historycznymi. Założenie o

efektywności historycznej jest typowym, choć zwykle nieformalnym

założeniem w wielu badaniach współczesnych nauk politycznych. Na przykład,

ekonomiczne teorie rynków oraz ekologiczne teorie konkurencji zajmują się

właściwościami stanu równowagi, jeśli taki istnieje. Wykorzystuje się je do

przewidywania różnic (np. dotyczących rynków, struktur organizacyjnych,

ludności, technologii), które wystąpią, w stanie równowagi, w różnych

środowiskach. Nieprzypadkowo najczęstszą zasadą w teoriach nauk

społecznych jest zasada optymalizacji, a do najważniejszych zadań takich

teorii należy wykazanie, że proces ma tylko jedno optimum, które z pewnością

zostanie osiągnięte.

Podobnie niektóre powojenne teorie partii politycznych uznają orientację

i organizację partii za rozwiązania w stanie równowagi dla problemów

przetrwania w konkurencyjnym środowisku politycznym. Założenie o

historycznej efektywności sprawia, że takie teorie w dużej mierze nie

uwzględniają behawioralnych realiów zakładanych procesów na poziomie

mikro. Na przykład, można założyć, że konkurencja eliminuje działania

niezgodne z logiką przetrwania. Ilustrują to m.in. teorie równowagi rynkowej,

takie jak teorie występujące w niedawnych koncepcjach efektywnych rynków

kapitałowych, teorie struktury organizacyjnej, np. występujące w ostatnich

koncepcjach organizacji przemysłowej, oraz teorie partii politycznych w

koncepcjach ekonomii politycznej.

Odkrywanie porządku w świecie bez instytucji

W dalszej części książki badamy różnice między stylami teorii polityki, w

których uwaga koncentruje się na instytucjach, a stylami opisanymi powyżej.

Zanim jednak przejdziemy do tego tematu, pokrótce przeanalizujemy dwa

przykłady teorii, które przedstawiają politykę jako kontekstualną i

redukcjonistyczną: teorie, w których przedmiotem zainteresowania są

konkurencyjne interakcje racjonalnych aktorów oraz teorie kładące nacisk na

tymczasowe uporządkowanie (temporal sorting) problemów, rozwiązań,

decydentów i wyborów. Wprawdzie te dwa przykłady różnią się pod innymi

względami, jednak początkowo oba są redukcjonistyczne i kontekstualne.

Inaczej mówiąc, oba zakładają, że kluczowe cechy makrosystemu można

wyjaśnić jako skutek zbieżności bardzo wielu prostych zdarzeń na poziomie

mikro w egzogennie określonym kontekście społecznym. Teorie te w wielkim

stopniu wzbogacają naszą wiedzę o polityce i powinno się je traktować jako

niezbędne korelaty perspektywy przedstawionej w obecnej książce.

Polityka jako racjonalna konkurencja

Klasyczne teorie walki konkurencyjnej w sprawach ekonomicznych

zakładają, że rynki (szczególnie rynki pracy, kapitału i produktów) pośredniczą

między sprzecznymi potrzebami za pomocą cen. W odniesieniu do wszelkich

instytucji ekonomicznych uważa się, że przedsiębiorcy narzucają swoje cele

innym uczestnikom w zamian za wzajemnie zadowalające wynagrodzenie

wypłacane pracownikom, rentę wypłacaną właścicielom kapitału oraz jakość

produktów oferowaną konsumentom. Zakłada się, że zachowanie rynku można

wyjaśnić jako skutek wyborów, dokonywanych przez indywidualnych aktorów,

które – na poziomie zagregowanym – łączą się w zjawiska rynkowe.

Można uznać, że w ramach tego procesu zawiera się szereg kontraktów,

na podstawie których uczestnicy potwierdzają i regulują wymianę.

Podejmowanie decyzji następuje w dwóch etapach. Na pierwszym etapie

każda jednostka negocjuje jak najlepsze warunki za to, że zgodzi się działać na

rzecz realizacji preferencji drugiej strony lub uzyska taką zgodę od kogoś

innego. Na drugim etapie jednostki wykonują kontrakty. Oczywiście, w

bardziej wyrafinowanych wersjach kontrakty sporządza się w taki sposób, aby

warunki wynegocjowane na pierwszym etapie były automatyczne

egzekwowane na drugim. Najbardziej zaawansowaną wersję kontraktowych

teorii racjonalnej walki konkurencyjnej stanowi n-osobowa teoria gier. Modele

te zakładają, że wyniki zależą od reguł gry, m.in. od norm dotyczących

zaufania, a reguły te niekiedy przedstawia się jako rezultat pewnego rodzaju

metagry; jednak zainteresowanie ograniczeniami zwykle ma drugorzędne

znaczenie wobec zainteresowania stanem równowagi, który wyniknie z

racjonalnych negocjacji i działań graczy, łącznie ze skutkami gier

sekwencyjnych, a także w stosunku do projektu kontraktów mających

regulować porozumienia.

Polityczne ujęcia walki konkurencyjnej, które nie znajdują się pod

znaczącym wpływem teorii gier i ekonomii, kładą nacisk nie tyle na

projektowanie systemu kontraktów między pryncypałami a agentami bądź

partnerami, ile na zrozumienie procesu politycznego, który umożliwia

podejmowanie decyzji bez potrzeby rozwiązania konfliktu między stronami.

Zasadnicze koncepcje są następujące: jednostki przystępują do procesu

politycznego z pewnymi preferencjami i zasobami, a każda jednostka

wykorzystuje własne zasoby do osiągnięcia własnych korzyści mierzonych w

kategoriach własnych preferencji. Używane są metafory powszechnie

stosowane w literaturze poświęconej polityce. Występuje metafora walki.

Spory rozstrzygane są za pomocą „siły”, tj. w odniesieniu do pewnej

mierzalnej cechy, na podstawie której można uszeregować jednostki. Zbiorowe

decyzje są średnimi ważonymi indywidualnych potrzeb, przy czym wagi

odzwierciedlają dystrybucję władzy wśród jednostek. Występuje metafora

wymiany. Spory rozstrzyga się w drodze oferowania lub wstrzymywania

zasobów oraz ustalania wzajemnie akceptowanej struktury cenowej. Rynki

umożliwiają wymianę międzysektorową (np. przekupstwo, szantaż) oraz

skłaniają do poszukiwania zasobów o wysokiej wartości wymiennej (np. branie

zakładników). Występuje metafora sojuszu. Spory rozstrzyga się przez

tworzenie zespołów na podstawie porozumień dotyczących wymiany oraz

podziału wygranych, a następnie udział w walce na określonych zasadach Po

ustaleniu struktury koalicji wyniki są (najczęściej) jasne, jednak struktura ta

jest problematyczna.

W systemie konkurencyjnym informacja jest narzędziem aktorów

strategicznych. Informacja może być prawdziwa lub fałszywa; zawsze służy

pewnemu celowi. Aktorzy mogą podawać właściwe informacje o swoich

preferencjach lub o skutkach możliwych wariantów decyzji; zwykle tego nie

czynią, najwyżej w ramach możliwej taktyki. W rezultacie informacja sama w

sobie jest grą. Z wyjątkiem sytuacji, w której struktura gry nakazuje uczciwość

jako konieczną taktykę, wszystkie informacje służą własnym celom aktorów.

Sygnałom przypisuje się znaczenie na podstawie teorii intencji, które również

narażone są na manipulacje strategiczne. Prowadzi to do skomplikowanego

szeregu manewrów obejmujących zarówno działania przewidywane, jak i

faktyczne.

Sojusze powstają i upadają. Stanowią one istotę wielu politycznych

koncepcji wyboru, jest jednak mało prawdopodobne, aby w rzeczywistym

świecie sojusze były tak proste jak w świecie metafory. Sojusze polityczne

wiążą się z wymianą w czasie w postaci obietnic i dorozumianych obietnic.

Warunki wymiany rzadko mogą być ściśle określone. Przyszłe okoliczności

wymagające skoordynowanego działania są nieznane, podobnie jak przyszłe

odczucia jednostek towarzyszące tym okolicznościom. Często nie jest to świat

sprecyzowanych kontraktów, a nieformalnych, luźnych porozumień i

oczekiwań.

Zarówno ekonomiczne, jak i polityczne spojrzenia na walkę

konkurencyjną kładą nacisk na problemy związane z angażowaniem

kierujących się własną korzyścią jednostek w charakterze agentów innych

kierujących się własną korzyścią jednostek. Są to problemy nieobce badaniom

ustawodawców, prawników i biurokratów. Jeśli przyjmiemy założenie, że

agenci działają we własnym interesie, wówczas sprawą o zasadniczym

znaczeniu staje się zadbanie, aby własny interes agenta był zbieżny z własnym

interesem pryncypała. Temu zagadnieniu poświęcono obszerne omówienia

systemów bodźców i kontraktów zaprojektowanych w celu zapewnienia tej

zbieżności, rozwinęły się również teorie agencji. Jest jednak oczywiste, że

pryncypałom nie zawsze udaje się zagwarantować rzetelność agentów.

Agentów można przekupić lub kooptować. Z tego względu w polityce często

podkreśla się znaczenie zaufania i lojalności, a zarazem panuje powszechne

przekonanie, że występują one bardzo rzadko. Pokusy wprowadzenia

jednostronnych zmian w kontraktach często są silne, a obietnice niepewnego

przyszłego poparcia łatwo mogą stać się bezwartościowe w przypadku braku

jakiejś sieci wzajemnych korzyści.

Takie komplikacje stwarzają problemy związane z kontrolą wykonania

decyzji. Decyzje rozwijają się za pośrednictwem szeregu współzależnych

działań. Gdyby wszystkie konflikty interesów były rozstrzygane na podstawie

umowy o pracę, wówczas rozwój ten pociągałby za sobą jedynie problemy

informacyjne i koordynacyjne, jednak takie problemy są potęgowane przez

komplikacje wynikające z nierozwiązanego konfliktu. Na przykład, jedna

komplikacja związana z kontrolą polega na tym, że każdy system kontroli

wymaga systemu sprawozdawczości, a każdy system sprawozdawczości

umożliwia oszustwo. W rezultacie systemy kontrolne można uważać za

nieskończoną grę między kontrolującymi a kontrolowanymi, w której

przewagę mają stosunkowo najbardziej zaangażowani gracze, bezpośrednio i

osobiście zainteresowani wynikami.

Polityka jako tymczasowe uporządkowanie

Koncepcje tymczasowego uporządkowania stanowią próby zrozumienia

względnie zagmatwanego obrazu zbiorowego podejmowania decyzji na

podstawie obserwacji empirycznych. Wydaje się, że wiele spraw dzieje się

jednocześnie: technologie ewoluują, a poziom wiedzy o nich jest niski,

zmieniają się sojusze, preferencje i poglądy, rozwiązania, możliwości,

koncepcje, ludzie i wyniki są tak pomieszane, że interpretacja staje się

niepewna, a powiązania niejasne. Zauważono, że jednostki walczą o prawo do

udziału w podejmowaniu decyzji, a następnie niezbyt ochoczo z niego

korzystają. Decydenci nie uwzględniają posiadanych informacji, żądają ich

więcej, po czym ignorują nowe informacje, gdy są one dostępne. Organizacje

oddzielają procesy koncepcyjne i decyzyjne od procesów operacyjnych.

Dyrektorzy poświęcają dużo czasu na czynności, które wydają się jedynie

potwierdzać ważność innych, jak również ich samych. Mało znaczące

problemy wywołują kryzysy rządowe i niespodziewane reakcje polityczne, a

następnie mijają. Uczestnicy zajadle walczą o przyjęcie pewnej polityki, lecz

kiedy to już nastąpi, ci sami walczący w dużym stopniu wydają się podchodzić

obojętnie do jej realizacji lub zarzucenia.

Ze względu na widoczne nieuporządkowanie wielu kwestii w procesie

podejmowania decyzji niektóre osoby twierdzą, że wybór zbiorowy

charakteryzuje bardzo niewiele prawidłowości i najlepiej można go opisać jako

chaos. Ponieważ dezorientacja może wynikać z nieadekwatności teoretycznych

koncepcji, za pomocą których staramy się uporządkować obserwowane

zdarzenia, nie zaś z samych zjawisk, bardziej konserwatywne stanowisko

zakłada, że sposoby zaprowadzania porządku w chaosie nieco się różnią od

przewidywanych na podstawie tradycyjnych teorii. W większości teorii

działania przyjmujemy założenie, że uporządkowanie elementów wynika z ich

powiązań skutkowych. Odstępstwa od porządku skutkowego uznawane są za

aberrację. Są to zakłócenia w systemie, który w innych okolicznościach łączy

w całość sposoby, w jakie potrzeby prowadzą do związanych z nimi działań, a z

tych wynikają skutki powiązane z zamiarami.

Główna koncepcja modeli tymczasowego uporządkowania, takich jak

model kosza na śmieci (garbage can model), polega na zastąpieniu porządku

skutkowego porządkiem tymczasowym. Na przykład, w modelach kosza na

śmieci występują problemy, rozwiązania, decydenci i możliwości wyboru

połączone wskutek jednoczesnej dostępności. Zakłada się, że powiązania

między nimi można wyjaśnić jako skutek napływu niezależnych, zmiennych w

czasie strumieni problemów, rozwiązań i decydentów na arenę wyboru. W

kulturze charakteryzującej się wyraźną cyklicznością miesięczną lub roczną,

bądź łączeniem w roczniki, nie powinniśmy zbytnio dziwić się koncepcji, że

czas wywiera wpływ na proces decyzyjny. W wielu sytuacjach w działaniach

człowieka najłatwiejszą do określenia właściwością obiektów lub zdarzeń są

związane z nimi indeksy czasowe. Badacze podziału czasu przy podejmowaniu

decyzji zaobserwowali, że o uwadze poświęcanej problemom wydaje się

decydować w równym stopniu moment wystąpienia co ocena ich znaczenia.

W czystej postaci modele kosza na śmieci zakładają, że problemy,

rozwiązania, decydenci i możliwości wyboru są niezależnymi, egzogennymi

strumieniami przepływającymi przez system. Problem dotyczy ludzi wewnątrz

systemu i poza nim. Może pojawić się w związku ze stylem życia, rodziną,

frustracjami zawodowymi, karierą, relacjami w grupie, dystrybucją statusu,

stanowisk i pieniędzy, ideologią lub aktualnymi kryzysami ludzkości

interpretowanymi przez środki masowego przekazu lub sąsiadów. Wszystkie

powyższe problemy wymagają uwagi. Rozwiązanie stanowi czyjś produkt lub

pomysł. Komputer nie jest jedynie rozwiązaniem problemu związanego z

prowadzeniem listy płac, znalezionym w razie potrzeby. Jest to odpowiedź

aktywnie poszukująca pytania. Wbrew powiedzeniu, że nie można znaleźć

odpowiedzi przed właściwym sformułowaniem pytania, często nie wiadomo,

jakie jest pytanie w polityce publicznej, dopóki nie zostanie znaleziona

odpowiedź.

Uczestnicy się zmieniają. Skoro każde wejście oznacza wyjście w innym

miejscu, dystrybucja „wejść” w równej mierze zależy od właściwości wyboru,

od którego odchodzimy, co od cech nowego wyboru. Znaczne zmiany

aktywności wynikają z tego, że uczestnicy mają wiele innych zajęć (nie zaś z

cech badanej decyzji). Możliwości wyboru (choice opportunities) oznaczają

sytuacje, w których instytucja powinna wykazać się zachowaniem, dającym się

określić jako decyzja. Możliwości pojawiają się regularnie, a sytuacje

wymagające dokonania wyboru są na porządku dziennym. Należy podpisywać

kontrakty, zatrudniać, awansować lub zwalniać pracowników, wydatkować

fundusze i przydzielać obowiązki.

Wprawdzie strumienie te nie są zupełnie niezależne od siebie, jednak

każdy z nich można uważać za niezależny i egzogenny względem systemu.

Problemy, rozwiązania, decydenci i możliwości wyboru są powiązane w sposób

określony przez czas ich pojawienia się i ustąpienia oraz wszelkie strukturalne

ograniczenia dostępu problemów, rozwiązań i decydentów do możliwości

wyboru. Wobec braku ograniczeń strukturalnych w procesie kosza na śmieci

rozwiązania powiązane są z problemami, a decydenci z wyborami, przede

wszystkim ze względu na ich jednoczesność. W rezultacie podejmowanie

decyzji staje się raczej okazją do praktykowania problemów i rozwiązań niż do

ich łączenia, bardziej do manifestowania procesu podejmowania decyzji niż do

jego stosowania, bardziej do prezentowania możliwości niż do ich

wykorzystywania.

W literaturze przedmiotu najwięcej uwagi poświęca się badaniu skutków

różnych wskaźników tempa i prawidłowości przepływów w każdym strumieniu

oraz różnych procedur ustalania ich wzajemnych związków. W modelu

odzwierciedlone są dwa warianty segmentacji. Pierwszy polega na naniesieniu

wyborów na decydentów – to struktura decyzyjna. W drugim problemy

nanoszone są na wybory i powstaje struktura dostępu. W najczystszej sytuacji

występującej w modelu kosza na śmieci zakładamy, że każdy problem i

każdego decydenta można połączyć z każdym wyborem. Analiza modeli kosza

na śmieci ujawnia cztery główne cechy tych procesów. Po pierwsze,

rozwiązywanie problemów nie jest najczęstszym stylem podejmowania decyzji.

Zwykle wybory są dokonywane jedynie wówczas, gdy nie wiążą się one z

żadnymi problemami. Po drugie, zmiany obciążenia wywierają wpływ na

proces. Kiedy obciążenie wzrasta, zmniejsza się prawdopodobieństwo

rozwiązania problemów, decydenci są skłonni do częstszego przenoszenia

uwagi na inne problemy, wydłuża się czas dokonywania wyborów, a także

maleje prawdopodobieństwo, że rozwiążą one problemy. Po trzecie, decydenci

i problemy wykazują tendencję do wpływania na siebie nawzajem za

pośrednictwem wyborów. Po czwarte, często proces jest wyraźnie interakcyjny.

Wprawdzie niektóre zjawiska związane z modelami kosza na śmieci są stałe i

występują niemal we wszystkich przypadkach, np. efekt ogólnego obciążenia,

jednak inne zjawiska w znacznie większym stopniu zależą od określonego

połączenia zaangażowanych struktur.

Zdarzenia występujące w decyzyjnym procesie kosza na śmieci można

zrozumieć, a także w pewien sposób przewidzieć lub nawet nimi pokierować,

jednak ani procesy, ani wyniki nie wydają się ściśle związane z jawnymi

zamiarami aktorów. W sytuacjach, gdy obciążenie jest duże, a struktura

stosunkowo nierozdrobniona, trudno odnaleźć intencje w uzależnionych od

kontekstu strumieniach problemów, rozwiązań, ludzi i możliwości wyboru.

Często wręcz wyniki w wystarczającym stopniu zależą od elementów

egzogennie określonego czasu, aby różnice między zdarzeniami a tym, co się

nie zdarza, wydawały się zwodniczo istotne.

Porządek kontekstualny w teoriach redukcjonistycznych

Modele racjonalnej konkurencji oraz modele tymczasowego

uporządkowania są zarazem modelami decydentów i środowisk, w których

działają. Te dwa typy modeli opierają się na zupełnie odmiennych poglądach

na charakter podejmowania decyzji; oba jednak przedstawiają ten proces w

kategoriach złożonego zbioru interakcji między elementarnymi zdarzeniami

lub aktorami. Na przykład, w modelach racjonalnej konkurencji występuje

bardzo wielu aktorów, a każdy z nich przewiduje, w nieokreślonym horyzoncie

czasowym, działania i reakcje pozostałych. W modelach tymczasowego

uporządkowania proces ten zależy od skomplikowanej mozaiki uwagi, która

sprawia, że z punktu widzenia środków osiągnięcia celu konkretny układ

powiązań między problemami, rozwiązaniami i wyborem wydaje się dość

chaotyczny.

Podobnie w empirycznych spostrzeżeniach na temat systemów politycznych

często kładzie się nacisk na złożoność współczesnych ustrojów. Określają one

politykę jako raczej skomplikowany splot instytucji, jednostek i zdarzeń.

Istnieje wiele instytucji, przy czym niektóre mieszczą się w strukturach

innych, a ich związki są różnorodne i częściowo się pokrywają. Krajowe

systemy polityczne współtworzą międzynarodowe systemy polityczne i

składają się z licznych podsystemów, a niektóre z nich sięgają poza granice

państwowe. Podział uwagi, na przykład występujący w efektach mobilizacji i

programu, ma kluczowe znaczenie dla przepływu zdarzeń.

Badania procesów decyzyjnych w formalnych organizacjach ujawniają

porównywalny stopień złożoności. Decydent nie ma automatycznego dostępu

do wariantów wyboru; należy je znaleźć. Poszukiwanie możliwych wariantów

odbywa się w sytuacji, gdy problemy nie tylko wymagają rozwiązań, lecz także

rozwiązania wymagają problemów. Informacje o konsekwencjach wariantów

wyboru powstają i są przekazywane przez sieci instytucjonalne, zatem

oczekiwania zależą od struktury bądź od powiązań w ramach systemu, jak

również od kumulacji tendencji i kontrtendencji. Przypuszczenia dotyczące

przyszłych preferencji wysuwane są w instytucjach zajmujących się

określaniem i modyfikowaniem wartości oraz znaczenia działań. Stopień

reagowania systemu na naciski otoczenia może, przynajmniej w krótkim

okresie, zależeć od wielkości rezerwy (slack) w systemie oraz od sposobów

tworzenia danych sprawozdawczych i strategicznego manipulowania nimi. Być

może system nie zbliży się do rozwiązania konfliktu, lecz jedynie będzie

kolejno zajmować się stawianymi mu zadaniami. Proces uczenia się może być

nieobiektywny, a błędne zasady wnioskowania mogą utrzymywać się przez

długi czas.

Teorie zachowania zbiorowego najczęściej upraszczają potencjalny

gąszcz złożoności zbiorowej za pomocą jednej z dwóch klasycznych metod.

Pierwszą jest agregacja statystyczna. W swojej zwykłej postaci agregacja

zakłada, że czynniki wpływające na rezultaty można podzielić na dwie grupy:

czynniki systematyczne oraz losowe. Na przykład, moglibyśmy przyjąć

założenie, że błędy w przewidywaniach mają rozkład normalny ze średnią

równą zeru. Moglibyśmy również założyć, że w populacji wyborców występuje

wiele czynników wpływających na wybór w głosowaniu. Wpływ niektórych

czynników (np. dochodu) na głosowanie jest silny i spójny u wszystkich

jednostek. Wpływ innych czynników (np. konkretnych problemów polityki) jest

słabszy, mniej spójny lub mniej zrozumiały. Jeśli założymy, że drugą grupę

czynników można uznać za zakłócenia, tzn. że są one niezależnymi zmiennymi

o rozkładzie losowym, wówczas w wynikach zagregowanych czynniki

systematyczne będą wyraźne. W ten sposób tradycyjne założenia agregacji

wprowadzają porządek statystyczny w wynikach.

Drugie klasyczne uproszczenie stanowi założenie o historycznej

efektywności. Wprawdzie argument ten zwykle kojarzy się z teoriami doboru

naturalnego i najlepiej formułują go współczesne teorie biologii populacji,

jednak podstawowa koncepcja efektywności historycznej występuje implicite

w wielu współczesnych teoriach. Bez względu na stopień złożoności lub

widoczne nieprawidłowości w zachowaniu człowieka, przyjmuje się założenie,

że procesy historyczne prowadzą do eliminacji zachowań, które nie stanowią

rozwiązań odpowiedniego problemu wspólnej optymalizacji. Prognoza oparta

na rozwiązaniu problemu optymalizacji prawidłowo zatem określi przyszłe

zachowanie, niezależnie od tego, czy zaangażowani aktorzy wyraźnie

sformułują lub rozwiążą ten problem. Oczywiście w wielu przypadkach

rozwiązanie problemu optymalizacji samo w sobie budzi wiele wątpliwości.

Wiele współczesnych teorii kładzie więc nacisk na sposób, w jaki

środowisko zewnętrzne narzuca porządek instytucjom politycznym. W

przypadku modeli racjonalnego aktora narzędziem wprowadzania porządku

jest niewidzialna ręka konkurencji. W przypadku modeli kosza na śmieci

porządek narzuca tymczasowa jednoczesność. W obu przypadkach procesy

prowadzą do wyników uwarunkowanych środowiskowo. Z tej perspektywy, na

przykład, o władzy w systemie politycznym decyduje posiadanie zasobów w

środowisku, interesy określa pozycja w świecie zewnętrznym, a spójność

instytucji zapewniają wymogi istnienia. W zasadzie porządek ma charakter

egzogenny wobec instytucji i nie zależy od cech instytucji ani od zachodzących

w niej procesów.

Rola instytucji w polityce

Większości obserwatorów, a także osób podzielających poglądy dwóch

powyższych tradycji, polityka nie wydaje się ani czystym przypadkiem

racjonalnej konkurencji, ani tymczasowego uporządkowania, podlegającym

ograniczeniom środowiskowym. Na rzeczywiste procesy wywierają wpływ oba

podejścia, lecz również zauważalnie oddziałuje na nie instytucjonalna

struktura, w której polityka jest prowadzona. Świadomość znaczenia instytucji

przejawia się w zainteresowaniu „brakiem decyzji” – nondecisions oraz

efektami programu, a niektóre ostatnie prace zarówno w ramach tradycji

racjonalnego aktora, jak i kosza na śmieci, podkreślały potrzebę formalnego

wprowadzenia instytucji do takich teorii.

W dalszej części niniejszej książki pragniemy przeanalizować, jak

instytucje polityki, szczególnie instytucje administracyjne, zapewniają

porządek i wpływają na zmiany w polityce. Tę instytucjonalną perspektywę

można uważać za uzupełnienie takich teorii, jak teoria racjonalnej konkurencji

bądź tymczasowego uporządkowania, a my z przyjemnością popieramy taki

pogląd. Jednak nasze starania wynikają również z ogólniejszego

zainteresowania interpretacją instytucji politycznych jako zasadniczych

elementów polityki oraz z chęci zrozumienia, w jaki sposób wpływają one na

stabilność i zmiany w życiu politycznym.

Badacze instytucji podkreślają rolę struktur politycznych w tworzeniu i

utrzymywaniu oaz niedoskonałej i tymczasowej organizacji w potencjalnie

powstających politycznych światach. Organizacja opiera się na przesłance, że

nie wszystkim można zająć się natychmiast, choć, w zasadzie, taka uwaga jest

niezbędna do wypracowania kompleksowego rozwiązania. Główna

nieprawidłowość organizacji polega więc na tym, że zwiększają one swoje

możliwości kosztem zmniejszania stopnia kompleksowości. Pomija się lub nie

dopuszcza niektórych potencjalnych uczestników, problemów, punktów

widzenia lub wartości (Schattschneider 1960). Polityka jest oddzielona od

administracji, a różne części administracji są odseparowane od siebie.

Koordynacja między kilkoma elementami problemu odbywa się niezależnie od

znajdowania rozwiązań częściowych. Pewne kwestie przyjmuje się za dane

przy podejmowaniu decyzji dotyczących innych spraw. Paradygmaty oraz

ideologie koncentrują uwagę na niektórych zagadnieniach, odwracając ją od

innych. Instytucje określają tożsamość jednostkową, grupową oraz społeczną,

sens przynależności do pewnej zbiorowości. Takie typy tożsamości stwarzają

bariery w handlu – oznaczają one coś niepodlegającego wymianie, a tym

samym upraszczają występujące w tej dziedzinie problemy.

Wskutek różnych form uproszczeń instytucje polityczne stanowią

zarazem zniewagę dla naszego poczucia uniwersalnej racjonalności oraz

główne narzędzie dążenia do niej. Oddzielenie poszczególnych funkcji

uzasadnia nie tyle pogląd, że aspekty te są niezależne, ile założenie, że

zajmowanie się nimi osobno powoduje mniej błędów niż (nieudane) próby

traktowania ich jako spraw współzależnych. Uproszczenia mają następstwa

polityczne. Wewnętrzne procesy instytucjonalne wywierają wpływ na takie

kwestie, jak dystrybucja władzy. W rezultacie skłaniają do teoretycznego

doskonalenia modeli rozwoju interesów i preferencji w kontekście działań

instytucjonalnych, rozwoju reputacji i oczekiwań w zależności od wyników

polityki, a także wywoływania niespodziewanych skutków przez proces

kontrolowania organizacji służących określonemu celowi oraz jego powiązań z

systemem symboli ewoluującym w ramach instytucji.

Z tego względu, nie kwestionując znaczenia ani społecznego kontekstu

polityki, ani pobudek indywidualnych aktorów, analiza instytucjonalna zakłada,

że instytucje polityczne odgrywają bardziej niezależną rolę. Nie tylko

społeczeństwo wpływa na państwo, lecz także państwo wywiera wpływ na

społeczeństwo. Demokracja polityczna uzależniona jest zarówno od warunków

ekonomicznych i społecznych, jak i od projektu instytucji politycznych.

Agencje biurokratyczne, komisje ustawodawcze i sądy apelacyjne stanowią

forum ścierania się rywalizujących sił społecznych, jednak są one również

zbiorami standardowych procedur operacyjnych oraz struktur, które

wyznaczają wartości, normy, interesy, tożsamość i przekonania, a ponadto

występują w ich obronie.

Argument, że instytucje można uważać za aktorów politycznych, oznacza

uznanie instytucjonalnej spójności oraz niezależności. Hipoteza o spójności

jest nieodzowna, jeśli pragniemy traktować instytucje jako decydentów. Z

takiego punktu widzenia istotne jest pytanie, czy zakładamy, że państwo (lub

inna instytucja polityczna) podejmuje decyzje na podstawie jakiegoś

zbiorowego interesu lub intencji (np. preferencji, zamiarów, celów), wariantów

wyboru oraz oczekiwań. Odpowiedź nie jest konieczna, chyba że ją narzucimy.

Kwestia pragmatycznego teoretycznego sensu przypisywania instytucji

interesów, oczekiwań oraz pozostałych atrybutów spójnej inteligencji nie budzi

ani mniej, ani więcej zastrzeżeń niż, a priori, pytanie o sens przypisywania ich

jednostce. Pragmatyczna odpowiedź wydaje się następująca: stopień spójności

instytucji jest zmienny, lecz niekiedy wystarczająco wysoki, aby uzasadnić

traktowanie działań zbiorowości jako spójnych. W tradycyjnej teorii politycznej

znaczną uwagę poświęcano sposobom wprowadzania spójności przez

konstytucje, akty prawne oraz inne stabilne reguły lub przez wspólne poczucie

moralnego obowiązku, często inspirowane i wzmacniane dogmatem

religijnym.

Twierdzenie o niezależności instytucjonalnej jest niezbędne do ustalenia,

że instytucje polityczne nie są wyłącznie wyrazem sił społecznych. Obserwacje

empiryczne wydają się wskazywać na to, że wewnętrzne procesy instytucji

politycznych, choć mogą być wywoływane zdarzeniami zewnętrznymi,

wpływają na bieg historii. Programy przyjmowane przez ciało ustawodawcze

jako zwykły polityczny kompromis nabierają odrębnego znaczenia i mocy ze

względu na powołanie agencji mającej na celu ich wykonywanie.

Wprowadzanie polityk publicznych bądź rywalizacja między biurokratami lub

ustawodawcami mobilizuje i organizuje poczucie tożsamości i podziały

społeczne, które w innych okolicznościach pozostają nieaktywne. W ramach

systemu politycznego znawcy polityki rozwijają i kształtują wiedzę o

problemach polityki i możliwych rozwiązaniach. (...)

Reguły i instytucjonalizacja działania

W klasycznych otwartych strukturach wolnej konkurencji politycznej i

tymczasowego uporządkowania działanie jest potencjalnie chaotyczne. Nie

jest oczywiste, co się zdarzy ani kto i co zrobi, komu i kiedy. Zasady

racjonalnej kalkulacji skutków bądź ścisłej tymczasowości są dokładnie

określone, jednak ich interakcyjne następstwa w złożonych środowiskach

pozostają wystarczająco niejasne, aby wyniki były niepewne. W bieżącym

rozdziale analizujemy, w jaki sposób instytucjonalizacja działania za pomocą

reguł zmniejsza tę niejednoznaczność i wpływa na politykę.

Wszechobecność działań rutynowych

W literaturze poświęconej biurokracji i organizacji powszechnie

występuje teza, że organizacje przestrzegają reguł, że zachowanie organizacji

często określają standardowe procedury operacyjne. Można ją również

odnieść do instytucji polityki. Wiele zachowań obserwowanych w instytucjach

politycznych stanowi wyraz rutynowego sposobu wykonywania przez ludzi

swoich obowiązków. Proste bodźce uruchamiają złożone, zestandaryzowane

wzory działania bez szczegółowej analizy, rozwiązywania problemów ani

wykorzystywania dyskrecjonalnej władzy.

Instytucje dysponują szerokim wachlarzem procedur, a przy wyborze

między nimi kierują się regułami. Reguły te mogą być narzucone i

egzekwowane za pomocą bezpośredniego przymusu oraz politycznej lub

organizacyjnej władzy bądź mogą one stanowić część kodeksu stosownego

zachowania przyswajanego oraz internalizowanego w procesie socjalizacji lub

przez kształcenie.

Twierdzenie, że zachowaniem kierują reguły, nie oznacza, że jest ono

trywialne lub nieracjonalne. Zachowanie ograniczone regułami jest, lub może

być, starannie przemyślane. Reguły mogą stanowić wyraz subtelnych lekcji

wynikających ze skumulowanego doświadczenia, a proces ustalania i

przestrzegania stosownych reguł wymaga wysokiego poziomu ludzkiej

inteligencji, dyskursu i roztropności. Inteligentne, rozważne zachowanie

polityczne, podobnie jak zachowanie w innych sferach, można opisać w

kategoriach zadań, obowiązków, ról i reguł.

Przez „reguły” rozumiemy rutynowe działania, procedury, konwencje,

role, strategie, formy organizacyjne oraz technologie, wokół których kształtuje

się działalność polityczna. Pojęciem tym obejmujemy również przekonania,

paradygmaty, kodeksy, kulturę i wiedzę, które otaczają, wspierają, uzupełniają

lub kwestionują te role i rutynowe działania. W empirycznych naukach

społecznych powszechnie obserwuje się, że takie kulturowe nakazy i normy

społeczne ograniczają lub narzucają zachowanie. Często działanie opiera się w

większym stopniu na określeniu normatywnie stosownego zachowania niż na

ocenie oczekiwanych korzyści z możliwych wyborów. Działania rutynowe są

niezależne od indywidualnych aktorów, którzy je wykonują i mogą przetrwać

znaczne fluktuacje jednostek.

Wspomniane działania rutynowe mogą być regułami proceduralnymi

określającymi proces, którego należy przestrzegać w pewnych

okolicznościach. Czasami są to reguły decyzyjne ustalające sposób

przekształcania nakładów w wyniki, a kiedy indziej zasady ewaluacji

precyzujące kryteria oceny rezultatów. Reguły mogą normować podział władzy

i odpowiedzialności, przechowywanie akt, a także zbieranie i przetwarzanie

informacji. Mogą one określać, kto ma dostęp do jakich instytucji lub forów i w

jakich warunkach, łącznie z prawami opozycji politycznej. Mogą też regulować

stosowny czas wypowiedzi lub działań przez ustalanie terminów lub

wprowadzanie okresów, w których pewne wystąpienia lub czyny są

niedozwolone. Mogą poza tym określać sposób zmiany reguł. Do pewnego

stopnia reguły są skodyfikowane, często jednak kodyfikacja jest niepełna.

Powszechnie występują sprzeczności. W rezultacie przestrzeganie

jakiejkolwiek konkretnej reguły nie ma charakteru automatycznego.

Rutynowe działania instytucjonalne są wykonywane nawet wówczas, gdy

nie jest oczywiste, czy leży to w wąsko pojętym interesie własnym osoby

ponoszącej za nie odpowiedzialność. Nawet w takich skrajnych sytuacjach, jak

wojna lub w obozach koncentracyjnych wydaje się, że jednostki działają na

podstawie reguł stosowności, a nie racjonalnej kalkulacji skutków. Można

uznać, że przestrzeganie reguł jest umowne, stanowi wyraz milczącego

porozumienia, aby postępować stosownie w zamian za stosowne traktowanie i

do pewnego stopnia taka „umowa” niewątpliwie istnieje. Jednak socjalizacja

do określonego zbioru reguł i zgoda na ich stosowność zazwyczaj nie polega

na świadomym przystąpieniu do formalnej umowy. Reguły, m.in. w różnych

zawodach, są przyswajane jako katechizm oczekiwań. Są one kształtowane i

uszczegóławiane na podstawie badania natury rzeczy, opinii na swój temat, a

także wizerunku instytucji i własnego.

Podejmowano pewne próby zracjonalizowania reguł normatywnych,

takich jak altruizm oraz wzajemność, bądź określenia warunków ich ewolucji.

Wprawdzie takie inicjatywy przyniosły istotne spostrzeżenia, ale przeważnie

ograniczają się one do statyki porównawczej poszczególnych reguł. Bardziej

ogólna teoretyczna analiza porządku normatywnego obejmowałaby związki

między normami, znaczenie ich niejednoznaczności i niespójności, a także

przekształcenia struktur normatywnych. Teoretyczna wiedza na temat takich

tradycyjnych norm, jak normy związane z zaufaniem i prawomocnością wydaje

się szczególnie istotna dla analizy politycznej.

Stwierdzenie, że zachowaniem kierują reguły, jest wyrazem poglądu, że

działanie polega na dopasowaniu sytuacji do wymogów danej pozycji. Reguły

określają związki między rolami w kategoriach powinności osoby odgrywającej

pewną rolę wobec osób odgrywających inne role. Stosowana jest raczej

terminologia zadań i obowiązków niż antycypacyjnego, ukierunkowanego na

konsekwencje podejmowania decyzji. Aktorzy polityczni wiążą konkretne

działania z konkretnymi sytuacjami na podstawie reguł stosowności.

Zachowanie stosowne dla danej osoby w danej sytuacji jest określone przez

instytucje polityczne i społeczne, a przekazywane w procesie socjalizacji.

Poszukiwanie wymaga analizy charakterystycznych cech konkretnej sytuacji,

a wybór wiąże się z jej dopasowaniem do stosownego zachowania.

Kontrast między logiką stosowności (logic of appropriateness) związaną

z obowiązkowym działaniem a logiką konsekwencji (logic of consequentiality)

związaną z wyborem antycypacyjnym został określony jako podstawowe

rozróżnienie w historii teorii sprawiedliwości i racjonalności. Można go

scharakteryzować przez porównanie standardowych sekwencji działania:

Działanie antycypacyjne:

(logika konsekwencji)

1. Jakie mam warianty wyboru?

2. Jakie są moje wartości?

3. Jakie są konsekwencje moich

wariantów wyboru dla

moich wartości?

4. Należy wybrać wariant, który

pociąga za sobą najlepsze

konsekwencje

Działanie obowiązkowe:

(logika stosowności)

1. Jakiego rodzaju jest to sytuacja?

2. Kim jestem?

3. Na ile stosowne są dla mnie różne

działania w tej sytuacji?

4. Należy postąpić w sposób

najbardziej stosowny.

Chociaż współcześnie kładzie się nacisk na pierwszą sekwencję jako

uzasadnienie działania, wydaje się, że druga częściej opisuje działanie.

Księgowy pyta: „Co robi księgowy w takiej sytuacji?”. Dyrektor urzędu pyta:

„Co robi dyrektor urzędu w takiej sytuacji?”. Instytucje są tworzone wokół

grup stosownych czynności, wokół procedur mających na celu utrzymanie ich

w obliczu zagrożeń związanych z fluktuacją jednostek i prywatnymi

interesami, a także wokół procedur wprowadzania w nich zmian.

Wszechobecność działań rutynowych często sprawia, że instytucje

polityczne wydają się biurokratyczne, skostniałe, bezduszne lub głupie.

Uproszczenie będące skutkiem reguł bez wątpienia jest niedoskonałe, a ta

niedoskonałość często jest wyraźnie widoczna, szczególnie po fakcie. Jednak

niektóre główne możliwości współczesnych instytucji wynikają z ich

skuteczności w zastępowaniu swobodnego postępowania jednostek

zachowaniem ograniczonym zasadami. Działania rutynowe umożliwiają

koordynację wielu jednoczesnych czynności w sposób zapewniający ich

wzajemną spójność. Działania rutynowe pomagają unikać konfliktów;

zapewniają one kody znaczenia ułatwiające interpretację niejednoznacznych

światów; ograniczają przetarg do zrozumiałych warunków i umożliwiają

egzekwowanie porozumień; pomagają zmniejszać nieprzewidywalność

wynikającą z otwartych struktur i procesów kosza na śmieci, regulując dostęp

uczestników, problemów i rozwiązań do możliwości wyboru. Działania

rutynowe są wyrazem zbiorowej oraz indywidualnej tożsamości, interesów,

wartości i światopoglądów, ograniczając tym samym podział uwagi, standardy

ewaluacji, priorytety, percepcje oraz zasoby.

Jednocześnie fakt, że zachowaniem najczęściej kierują działania

rutynowe, sam w sobie nie oznacza, iż zachowanie najczęściej również jest

rutynowe. Liczba i różnorodność możliwych reguł sprawia, że jednym z

głównych czynników wpływających na zachowanie jest proces, w którym

aktorzy odwołują się do pewnych reguł częściej niż do innych w określonej

sytuacji. Instytucje, tradycje i normy nie są monolityczne. Historia, która

tworzy i zmienia reguły, nie jest jedną spójną historią, lecz składa się z

różnorodnych doświadczeń w zróżnicowanych miejscach w rozmaitych

sytuacjach. Co więcej, reguły oraz możliwość ich stosowania w konkretnych

sytuacjach często są niejednoznaczne. Jednostki utożsamiają się z wieloma

rolami. Podział pracy czasami jest zaburzony. Sytuacje można

scharakteryzować na różne sposoby, które odwołują się do odmiennych reguł.

Reguły tworzone są w procesie, który niekiedy sprzyja niejednoznaczności.

W rezultacie stwierdzenie, że zachowanie polega na przestrzeganiu

reguł, stanowi zaledwie pierwszy krok do zrozumienia, w jaki sposób reguły

wpływają na zachowanie. Proces ten obejmuje cały wachlarz działań i

interpretacji, za pomocą których odwołuje się do logiki stosowności w obliczu

konfliktu i niejednoznaczności. Kryterium stanowi stosowność, jednak

ustalenie, co jest stosowne w danej sytuacji, nie jest przedsięwzięciem błahym.

Niekiedy reguły są przestrzegane, lecz o wyborze między regułami i ich

możliwymi interpretacjami decyduje logika konsekwencji. Moglibyśmy sobie

zatem wyobrazić, że aktorzy polityczni traktują możliwe reguły i interpretacje

jako warianty w problemie racjonalnego wyboru. Niewątpliwie występują

pewne elementy takiego rachunku, jednak nie jest to najczęściej stosowana

procedura. Na przykład, potencjalny konflikt między regułami jest rozwiązany

częściowo przez niepełną uwagę. W danym miejscu w określonym momencie

aktorzy odwołują się jedynie do ułamka stosownych działań rutynowych.

Bardziej znane reguły mają większą szansę że zostaną wykorzystane, a tym

samym uwaga koncentruje się na regułach niedawno używanych lub ostatnio

aktualizowanych.

Kiedy aktorzy odwołują się więcej niż do jednej potencjalnie stosownej

reguły, problem polega na przyjęciu kryteriów podobieństwa, aby zastosować

najbardziej stosowną regułę. W niektórych przypadkach można dokonać

wyboru na podstawie reguł wyższego rzędu. Proces ten wydaje się osobliwy w

tradycji Realpolitik, dla której typowy jest cynizm wobec ocen dotyczących

„stosowności”. Nie jest to proces powszechnie przyjęty w kontekście

politycznym, jednak ma on istotne znaczenie nawet w sytuacjach o najbardziej

politycznym charakterze. Na przykład, w trakcie kubańskiego kryzysu

rakietowego, gdy posługiwano się, głównie językiem kalkulacji i konsekwencji,

sprawozdania dotyczące podejmowania decyzji kładą nacisk na względy

stosowności oraz dopasowanie właściwego zachowania do konkretnej sytuacji.

Znalezienie reguły pasującej do sytuacji jest przedsięwzięciem bardziej

przypominającym rozumowanie prawne niż ekonomiczne – nawet gdy uznamy,

że współcześnie rozróżnienie to jest mgliste. Levi opisuje proces rozumowania

prawnego w następujący sposób:

Pierwszym etapem jest utworzenie pojęcia prawnego, które jest budowane w

miarę porównywania spraw. Następuje to w okresie, gdy sąd poszukuje

określenia. Może być wypróbowanych kilka określeń; niewłaściwe użycie lub

niezrozumienie samych słów może mieć znaczenie. Pojęcie brzmi podobnie do

innego, zatem następuje przeskok do drugiego pojęcia. W drugim etapie

pojęcie jest mniej więcej ustalone, choć o klasyfikowaniu poszczególnych

kwestii jako objętych lub nieobjętych tym pojęciem nadal decyduje

rozumowanie na podstawie przykładów. Na trzecim etapie następuje upadek

pojęcia, ponieważ rozumowanie na podstawie przykładów doprowadziło do

wniosku, że sugestywny wpływ tego słowa jest już niewskazany

1

.

Przy ustalaniu, co jest stosowne, reguły i sytuacje powiązane są na bazie

kryteriów podobieństwa lub różnicy oraz na podstawie rozumowania przez

1

E.H. Levi, An Introduction to Legal Reasoning, University of Chicago Press, Chicago 1949,

s. 8–9.

analogię i metaforę. W procesie tym w dużej mierze pośredniczy język,

zdolność uczestników do mówienia o jednej sytuacji w kategoriach

podobieństw lub różnic w stosunku do innej; przypisanie sytuacji regułom

odbywa się jednocześnie z zachodzącymi zmianami tych ostatnich. Wprawdzie

kwestia konsekwencji działania bez wątpienia wywiera wpływ na ten proces,

jednak organizują go różne zasady działania, logika stosowności oraz

porównanie przypadków w kategoriach podobieństw i różnic. Proces

zachowuje spójność działania głównie przez stworzenie typologii podobieństw,

a nie przez wyprowadzenie działania ze stabilnych interesów lub potrzeb.