Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

Nazwa przedmiotu:

GOSPODARKA PRZESTRZENNA

studia drugiego stopnia

kierunek: Administracja

semestr I

Wykład VII: Prawo gospodarki przestrzennej (I)

Gospodarka przestrzenna i planowanie przestrzenne

Transformacja polskiej gospodarki oznaczała głębokie zmiany o charakterze realnym

(czyli materialnym - obejmujące powstanie gospodarki rynkowej, w której cena

odzwierciedlała zależności podażowo-popytowe, i którą cechuje silna konkurencja

wewnętrzna i zewnętrzna, masowa przedsiębiorczość, nowe zachowania producentów i

konsumentów, zmienione relacje pracodawców i pracobiorców, etc.) oraz wyprzedzające je

zmiany o charakterze regulacyjnym (zmiana sposobów oddziaływania państwa na

gospodarkę z form dyrektywnych na parametryczne, wzmacniająca autonomię podmiotów

gospodarczych wobec instytucji wpływających pośrednio na ich rozwój, modyfikacja form

tego wpływu znajdująca odbicie przede wszystkim w nowych rozwiązaniach legislacyjnych).

Powyższe wyróżnienie sfery realnej i sfery regulacyjnej ma istotne znaczenie dla

wyjaśnienia zależności zachodzących w ramach gospodarki przestrzennej, z którą ściśle

związana jest zasada racjonalnego działania powszechnie stosowana przy podejmowaniu

jakichkolwiek decyzji, na dowolnym szczeblu zarządzania (vide fundamentalna praca

Tadeusza Kotarbińskiego na ten temat). W tym obszarze przyjmie ona postać zasady

racjonalnego kształtowania struktur przestrzennych. Gospodarka przestrzenna oraz

dokonywanie wyborów zgodnych z zasadą racjonalnego kształtowania struktur

przestrzennych decydują więc o kształcie sfery realnej i sfery regulacyjnej. Na rozwój sfery

realnej wpływają funkcjonujące w niej mechanizmy samoregulujące (rynek). Z drugiej

strony mechanizmy te mogą być modyfikowane (reglamentowane bądź rozszerzane) w

wyniku działań władz publicznych. Są więc w pewnym stopniu efektem procesów

zachodzących w sferze regulacyjnej. Głównymi polami regulacji (w tym stanowienia prawa)

są jednak przede wszystkim planowanie przestrzenne, polityka przestrzenna i mechanizm

podejmowania decyzji przestrzennych. Powyższe zależności można przedstawić w

następującym schemacie:

-

gospodarka przestrzenna

-

racjonalne kształtowanie struktur przestrzennych

determinują procesy zachodzące w:

-

sferze realnej

G

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VII

strona 2

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

-

sferze regulacyjnej

Sfera realna - posiada dwukierunkowe zależności z mechanizmami samoregulującymi.

Sfera regulacji zawiera rozstrzygnięcia dotyczące:

-

mechanizmów samoregulujących (tylko w niewielkim stopniu)

-

planowania przestrzennego

-

polityki przestrzennej

-

mechanizmu podejmowania decyzji przestrzennych.

Mechanizmy samoregulujące wpływają także na kształt planowania przestrzennego, będącego

wyrazem określonej polityki przestrzennej, tworzącej mechanizm podejmowania decyzji

przestrzennych. Znajduje to odzwierciedlenie w prawie o zagospodarowaniu

przestrzennym.

Tworzenie nowego prawa wiązało się ze znacznym wysiłkiem parlamentu i rządu

posiadającego inicjatywę ustawodawczą. Najbardziej fundamentalne zmiany dotyczyły

właśnie tworzenia zrębów gospodarki rynkowej i one były najpilniejsze (przedsiębiorczość,

przekształcenia własnościowe, demonopolizacja, otwieranie gospodarki, samorząd

terytorialny, system podatkowy, finanse publiczne, bankowość i polityka pieniężna itp.). Do

nowych warunków nie przystawało także prawo odnoszące się do innych dziedzin

gospodarki, lecz z oczywistych względów zmiany te były nieco opóźnione. Dotyczyło to

także planowania przestrzennego.

Planowanie przestrzenne do 1994 r.

W momencie rozpoczęcia transformacji polskiej gospodarki obowiązywała Ustawa z dnia 12

lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35 z 1984 r.). Obejmowała ona 50

artykułów i zmieniała ustawę pochodzącą z 1961 r. (pierwszą regulacją powojenną był dekret

z 1946 r. o zagospodarowaniu przestrzennym kraju). W art. 1 ustawu z lat 80. następowało

zdefiniowanie głównego celu planowania przestrzennego, którym było „kompleksowe

kształtowanie zagospodarowania przestrzennego kraju, regionów, miast i wsi w sposób

zapewniający warunki do poprawy jakości życia społeczeństwa, zachowania równowagi

przyrodniczej, ochrony dóbr kultury, zwiększenia efektywności procesów gospodarczych i

podnoszenia zdolności obronnej państwa”. Z tak generalnymi stwierdzeniami można by było

zgodzić się również i dzisiaj. Wyszczególnione są tu pewne dobra, które należy ciągle chronić

– ekologia, dziedzictwo kulturowe, wymagania związane z obronnością. Występują także

elementy życzeniowe – kompleksowość, podnoszenie efektywności ekonomicznej. Należy je

uznać za ogólne wskazania realizacyjne. Plan przestrzenny w każdych warunkach powinien

G

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VII

strona 3

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

sprzyjać zwiększaniu efektywności gospodarowania, lecz bardzo trudno jest jego skutki

precyzyjnie ocenić i zweryfikować. Niewątpliwie jednak pewne ogólne elementy szacowania

skutków ekonomicznych poszczególnych rozwiązań przestrzennych są możliwe do

zastosowania. Chociaż zasada ustawowa była nieco kłopotliwa, mogła stanowić podstawę

wyboru rozwiązań szczegółowych.

W art. 2 następowało określenie zadań składających się na proces planowania

przestrzennego:

1)

dokonywanie ocen stanu zagospodarowania przestrzennego, prowadzenie badań i

studiów oraz opracowywanie prognoz w tym zakresie,

2)

opracowywanie planów zagospodarowania przestrzennego,

3)

ustalanie lokalizacji inwestycji,

4)

kontrola realizacji planów zagospodarowania przestrzennego.

Proces planowania obejmował więc nie tylko sporządzanie planów, ale także był podstawą

ustalania lokalizacji inwestycji. Wśród przepisów ogólnych, którym poświęcono pierwszy

rozdział, znalazły się zapisy o konieczności godzenia interesów ogólnych z interesami

miejscowymi (art. 3) oraz o współzależności planowania przestrzennego z planowaniem

społeczno-gospodarczym (art. 4). Odzwierciedlały one de facto prymat rozstrzygnięć

dokonywanych na szczeblu centralnym oraz w planach społeczno-gospodarczych. Wyrazem

takiego podejścia do planowania przestrzennego była kolejność i gradacja planów w ustawie.

W art. 7 stwierdzano, iż plany sporządza się dla obszaru:

1)

kraju – jako plan zagospodarowania przestrzennego kraju, zwany dalej „planem

krajowym”,

2)

regionu – obejmującego województwo, część województwa albo wykraczającego poza

obszar jednego województwa – jako regionalny plan zagospodarowania

przestrzennego, zwany dalej „planem regionalnym”,

3)

miasta, gminy (miasta i gminy), ich części lub zespołu tych jednostek podziału

terytorialnego – jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej

„planem miejscowym”.

Ze względu na spełnianie szczególnych funkcji gospodarczych, społecznych, kulturalnych lub

przyrodniczo-środowiskowych przewidywano także tworzenie odrębnych planów

zagospodarowania przestrzennego – planów obszarów funkcjonalnych. Tym samym w

systemie planów przestrzennych mogło występować wiele szczebli:

-

krajowy,

-

ponadregionalny (w tym makroregionalny),

G

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VII

strona 4

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

-

regionalny,

-

zespołów gmin (w tym aglomeracji),

-

miast i gmin,

-

części miast i gmin,

-

obszarów funkcjonalnych.

W istocie ta wielość szczebli prowadziła do pewnego rozmywania się systemu tworzonych

planów. Trudno było rozróżnić, które plany powinny być sporządzane obligatoryjnie, a które

w wyniku określonych inicjatyw oddolnych. Jednocześnie podkreślało to jeszcze bardziej

dominującą rangę planu krajowego nie tylko ze względu na procedurę jego tworzenia

(uchwalała go Rada Ministrów po przedstawieniu w Sejmie i konsultacjach z komisjami

sejmowymi), stosowne zapisy dotyczące jego nadrzędności (art. 20 p. 1: w planie

regionalnym uwzględnia się ustalenia planu krajowego oraz określa wnioski do tego planu

oraz art. 25 p. 3: w planie miejscowym ogólnym uwzględnia się ustalenia planu krajowego i

planu regionalnego oraz określa się wnioski do tych planów), ale także kolejność planów w

cytowanym artykule oraz rozdziałów w całej ustawie. Tytuły rozdziałów były następujące:

I.

Przepisy ogólne (art. 1-9).

II.

Opracowywanie i uchwalanie planów (art. 10-17).

III. Plan krajowy (art. 18-19).

IV. Plany regionalne (art. 20-24).

V.

Plany miejscowe (art. 25-34).

VI. Lokalizacja inwestycji (art. 35-45).

VII. Zmiany w przepisach obowiązujących oraz przepisy przejściowe i końcowe (art. 46-50).

Pomimo zarysowanej hierarchii planów najwięcej miejsca poświecono planom miejscowym

sporządzanym jako plany ogólne i szczegółowe. Ich znaczenie jako źródła prawa

miejscowego podkreślał zapis o obowiązku ogłaszania w wojewódzkim dzienniku

urzędowym (art. 31) oraz art. 32 mówiący, iż: plan miejscowy stanowi podstawę gospodarki

gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania na cele inwestycyjne i decyzji o

zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz o wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej

gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne.

Wiele artykułów odnosi się do rozdziału kompetencji w sprawach planowania między

poszczególne jednostki administracyjne, w tym jednostki wyspecjalizowane – ówczesny

Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, Państwowa Rada Gospodarki

Przestrzennej, i innym sprawom proceduralnym – np. zasadom społecznej konsultacji prac

nad planami.

G

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VII

strona 5

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

Duże znaczenie planów wynikało także z wymagań odnoszących się do lokalizacji

inwestycji. Obejmowały one (art. 35):

1)

udzielanie wskazań lokalizacyjnych na wniosek inwestora,

2)

określanie warunków dla wybranego wariantu lokalizacyjnego,

3)

wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Decyzje te oczywiście musiały być zgodne z planami miejscowymi, gdyż decyzje o ustaleniu

lokalizacji inwestycji lub o zmianie sposobu wykorzystania gruntów, zawierające

rozstrzygnięcia niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, są

nieważne (art. 45).

Ustawa ta obowiązywała w okresie od 1 stycznia 1985 r. do 31 grudnia 1994 r., a więc

w warunkach zarówno gospodarki planowej jak i gospodarki rynkowej. Doczekała się wielu

nowelizacji, z których większość miała jednak charakter kosmetyczny (odnosząc się np. do

zmian nazw ministerstw i innych organów). Większe zmiany wprowadziła dopiero nowa

ustawa.

Planowanie przestrzenne po 1994 r.

Nowa Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 z

1994 r.) zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 1995 r.

Interesująca jest już sama zmiana nazwy. Zagospodarowanie przestrzenne jest pojęciem

szerszym niż planowanie przestrzenne. Planowanie stanowi najważniejszy instrument polityki

zagospodarowania przestrzennego (i jednocześnie całej polityki regionalnej). Z tego względu

zmianę można uznać za uzasadnioną. Z drugiej strony autorzy i inicjatorzy ustawy chcieli

uciec w tytule od niewygodnego wówczas politycznie słowa „planowanie” kojarzonego z

gospodarka planową. Jednak w przypadku planowania przestrzennego skojarzenia takie były

całkowicie nieuzasadnione i z tego powodu zmiana nazwy nie była konieczna.

Nowa ustawa nie wprowadziła zmian rewolucyjnych w zakresie roli planowania

przestrzennego, jego treści i zasad, procedur i trybu uchwalania. Zburzyła jednak

dotychczasowy kształt, proporcje i hierarchię. Jej treść przedstawia się następująco:

I.

Przepisy ogólne (art. 1-5)

II.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 6-32)

III. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.

33-38)

IV. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39-50)

V.

Uprawnienia urbanistyczne (art. 51-54)

G

OSPODARKA PRZESTRZENNA

wykład VII

strona 6

Materiały dydaktyczne stworzone przez Wyższą Szkołę Zarządzania i Bankowości w Poznaniu nr Rej. MEN 9/92. Wszelkie prawa zastrzeżone –
wykorzystanie poza programem nauczania we WSZiB zabronione bez zgody właściciela wyrażonej na piśmie. Powyższe nie dotyczy studentów
Programu SIN we WSZiB. Przygotowane w oparciu o know-how programu Zarządczego Herkules firmy PASSAT - Paweł Pietrzyk.

Va.

Kształtowanie i realizacja polityki przestrzennej województwa (art. 54a-d)

VI. Kształtowanie i realizacja polityki przestrzennej państwa (art. 55-60)

VIa.

Zasady realizacji zadań rządowych i zadań samorządu województwa (art.61-5)

VII. Przepisy przejściowe i końcowe (art. 66-75)

Nawet pobieżne przyjrzenie się zawartości ustawy pozwala zauważyć zmiany wskazujące na

ewolucję polityki przestrzennej państwa. Główne zmiany to:

-

rozszerzona objętość,

-

zmiana filozofii planowania przestrzennego w wyniku rezygnacji z modelu

centralistycznego na rzecz modelu zdecentralizowanego; wyrazem tego jest

przesunięcie na pierwszy plan zagadnień związanych z planami miejscowymi oraz

umieszczenie zapisów o polityce przestrzennej państwa w końcowej części ustawy i

poświęcenie jej zmniejszonej liczby artykułów; nie oznacza to jednak zerwania z

zasadą, iż plany miejscowe powinny realizować polityką przestrzenną państwa,

-

podkreślenie znaczenia prawnych skutków planów przestrzennych; dotyczy to z jednej

strony wypełniania funkcji źródła prawa miejscowego, a z drugiej ustalenia zasad

uzyskiwania uprawnień urbanistycznych; powinno to zapewnić większy profesjonalizm

planowania i jednocześnie możliwość konkurencji na tym specyficznym rynku,

dotychczas całkowicie zdominowanym przez urzędników administracji.

Obecna ustawa doczekała się kilku nowelizacji wprowadzających zmiany o różnym zakresie

(tekst ujednolicony można odnaleźć na ogólnodostępnych stronach internetowych sejmu lub

„Rzeczpospolitej”). Przewidywane są dalsze zmiany, m. in. prowadzące do bardziej

rygorystycznych procedur zapewniania ładu przestrzennego. Propozycje te oprotestowały

jednak środowiska biznesowe, widząc w nich przejaw dalszego ograniczania swobody

gospodarowania – przedsiębiorczości i możliwości inwestycyjnego rozwoju firm.

Wykład opracował dr Leszek Cybulski