dr Agata Kosieradzka-Federczyk, WSISiZ WIT;
dr Wojciech Federczyk, WPiA UKSW;
dr Aleksandra Syryt, WPiA UKSW;
PRAWNE ASPEKTY ETOSU ZAWODOWEGO PRACOWNIKÓW ADMINISTRACJI
PUBLICZNEJ
1. POJ
CIE ETOSU ZAWODOWEGO I ETYKI ZAWODOWEJ
Prezentacja i analiza prawnych uwarunkowań etyki zawodowej pracowników
administracji publicznej wymaga odniesienia się do siatki pojęciowej wypracowanej w nauce
zarówno filozofii jak też socjologii.
W aktach prawnych i rozstrzygnięciach, które odnoszą się do statusu prawnego
pracowników administracji wykorzystywane jest pojęcie  etyki zawodowej . Etos ma
natomiast szerszy zakres, ponieważ może być definiowany jako zbiór zwyczajowych reguł
postępowania danej grupy społecznej czy zawodowej. Powstają one w trakcie
funkcjonowania danej zbiorowości i są przez nią przynajmniej w minimalnym stopniu
przestrzegane. Z kolei zasady etyczne, szczególnie w formie kodeksów, mają jedynie
charakter deklaratoryjny  a więc potwierdzają istnienie pewnych reguł zwyczajowych, albo
też stanowią pożądany wzorzec zachowań, jaki dana grupa powinna realizować (Cieślak,
2012: 221).
Etyki zawodowej nie należy utożsamiać z etosem zawodowym. Są to pojęcia odrębne.
Etos określonej społeczności zawodowej, jest całokształtem postaw, zachowań, sposobu
myślenia takiej grupy, a także akcentowaniem określonych wartości oraz specyficzną skalą
wartości (Skorowski, 1997: 12).
Proces kształtowania etosu powinien być celowy i systematyczny. Przebiega on przez
dłuższy okres czasu. Etos wiąże się z tradycją danej instytucji, jej znaczeniem oraz
samooceną członków danej grupy. Powinien on opierać się na przekonaniu, że praca
zawodowa to nie tylko sposób na utrzymanie się, ale również możliwość samorealizacji (Bąk,
2007: 80).
Etos to styl życia i obyczajów oparty na zasadach moralnych i etycznych danej grupy
W pojęciu etosu mieszczą się treści opisowe, wartościujące i normatywne. Istnieje ścisły
związek pomiędzy etosem a etyką zawodową.
1
 Etyka zawodowa, charakteryzuje się podejściem wartościującym oraz normatywnym 
bowiem określa wzorce postępowania oraz wskazuje ich uzasadnienia aksjologiczne
(Skorowski, 1997: 14).
I. Bogucka oraz T. Pietrzykowski proponujÄ… dwa rozumienia etyki zawodowej 
szerokie i wąskie. W pierwszym znaczeniu mieszczą się zarówno normy określające, w jaki
sposób przedstawiciele danego zawodu powinni się zachowywać, jak i przekonania moralne
przedstawicieli danego zawodu, a także oceny etyczne ich zachowań. W węższym znaczeniu
sprowadza się etykę zawodową wyłącznie do zespołu norm wskazujących, jak z moralnego
punktu widzenia powinni zachowywać się przedstawiciele określonego zawodu (Bogucka,
Pietrzykowski, 2009: 93).
B. Kudrycka wyróżnia trzy funkcje etyki w administracji publicznej. Pierwszą z nich
jest przeciwdziałanie wszelkim zjawiskom patologicznym, czy też bezprawnym, takim jak
korupcja, nadużycia czy stronniczość (Kudrycka 1995: 147). Druga funkcja polega na
usprawnianiu samej administracji poprzez podniesienie poziomu jej pracowników. Trzecią
funkcją jest ochrona dla uczciwych urzędników (Kudrycka, 1995: 149).
2. CHARAKTERYSTYKA PRACOWNIKA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Współczesna administracja publiczna w Polsce obejmuje szereg różnych podmiotów i
systemów organizacyjnych. Podstawowy wydaje się podział na administrację rządową oraz
samorząd terytorialny. Poza tymi grupami instytucji pozostaje szereg podmiotów o
szczególnym statusie, które również mieszczą się w sektorze administracji publicznej, takich
jak Państwowa Inspekcja Pracy czy Komisja Nadzoru Finansowego.
Osoby zatrudnione w aparatach pomocniczych, które obsługują organy administracji
zarówno centralnej  jak np. ministerstwa, czy urzędy centralne, jak też terenowej 
pracownicy starostwa powiatowego lub izby skarbowej należą do zbiorczej kategorii
zawodowej określanej jako urzędnicy. Należy jednak zaznaczyć, że z punktu widzenia
prawnego jest to sformułowanie nieprecyzyjne, ponieważ obowiązujące ustawodawstwo
wyróżnia kilka odrębnych korpusów urzędniczych, które podlegają różnym regulacjom
prawnym, a mianowicie:
- korpus służby cywilnej zatrudniony w administracji rządowej;
- pracowników samorządowych, którzy pracują w organach gmin, powiatów i
województw;
2
- pracowników urzędów państwowych, zatrudnionych m.in. w Kancelarii Sejmu i
Senatu, Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich czy Praw Dziecka albo w Biurze Krajowej
Rady Radiofonii i Telewizji.
Duże zróżnicowanie grup urzędniczych powoduje trudności w ustaleniu jednakowych
warunków czego? stawianych przed wszystkimi. Istniejący podział na pracowników
zatrudnionych w administracji rządowej, samorządowej, czy też tych, którzy podlegają
przepisom ustawy o pracownikach urzędów państwowych wprowadza niepotrzebne
rozróżnienie wielu norm regulujących kwestie dotyczące zatrudniania w administracji
publicznej (Szczot, 2007: 47).
W literaturze wskazano, że pojęcie etosu zawodowego urzędnika administracji
publicznej jest dość rozmyte (Bąk, 2007: 74). Wystarczy choćby wskazać na różnice między
statusem urzędnika służby cywilnej i urzędnika administracji samorządowej. W tym drugim
przypadku nie ma jednoznacznych uregulowań dotyczących rekrutacji i naboru; brak jest
wymogu niekaralności i nieposzlakowanej opinii, a także procedur weryfikujących
kwalifikacje (poza wykształceniem) oraz określających potrzeby szkoleniowe (Bąk, 2007:
84).
Jednocześnie jednak wskazuje się na istnienie wspólnych elementy, które wpływają
podobnie na kształt etosu urzędników administracji państwowej i samorządowej. Pierwszym
z nich jest założenie, że administrowanie wiąże się z ponoszeniem odpowiedzialności za
prawidłowe i skuteczne wykonywanie funkcji państwa i potrzebą realizacji wartości o
znaczeniu fundamentalnym dla państwa jako całości. Analogiczny dla obu grup urzędniczych
jest także społecznie aprobowany i oczekiwany katalog podstawowych wartości, który
powinien przyświecać całej administracji publicznej (Banajski, 2007: 152).
Kwestie te nie mają jednak przesądzającego znaczenia dla prowadzonych rozważań,
ponieważ środowisko normatywne osób zatrudnionych w administracji publicznej stanowią
nie tylko normy prawne, lecz również reguły etyczne i zasady moralne (Cieślak, 2008: 37). Z
tego powodu możliwe jest rozpatrywanie zbiorczej kategorii urzędników jako grupy
zawodowej. Zdaniem I. Boguckiej i T. Pietrzykowskiego można mówić o zawodzie
urzędnika, pomimo tak zróżnicowanej grupy jak pracownicy organów administracji
publicznej. Przepisy prawa regulujące ustrój i działanie administracji publicznej formułują
wymagania dotyczące osób zatrudnianych w charakterze pracowników, w tym na
stanowiskach urzędniczych. Wymagania te zasadniczo dotyczą odpowiedniego
wykształcenia, odbycia aplikacji administracyjnej, posiadania doświadczenia zawodowego,
3
stażu pracy (Bogucka, Pietrzykowski, 2008: 105). Mają one jednak wymiar prawny, a nie
etyczny.
Cechą charakterystyczną wszystkich urzędników jest praca służąca wypełnianiu zadań
władz publicznych  czyli bezpośredniej realizacji dobra wspólnego. Oznacza to istnienie
przewagi w stosunku do podmiotów prywatnych uczestniczących w administrowaniu.
Urzędnicy mają uprawnienie do podejmowania rozstrzygnięć, które dotyczą pośrednio lub
bezpośrednio praw lub obowiązków podmiotów prywatnych. Są to często prawa o
charakterze podstawowym, co stanowi o bezpośrednim związku profesji urzędniczej ze sferą
konstytucyjnych wolności i praw. Wykonywanie w charakterze urzędnika czynności z
zakresu administracji publicznej, związanych z reglamentacją i władczym kształtowaniem
uprawnień i obowiązków jednostek, spełnia kryterium bezpośredniego powiązania zawodu ze
sferą wartości zasadniczych, chronionych na poziomie regulacji konstytucyjnej (Bogucka,
Pietrzykowski: 108). Mieści się w niej również rozwiązywanie problemów społecznych, które
powinno prowadzić do harmonizacji interesu publicznego i prywatnego, budując ład
społeczny (Kłos, 2007: 73).
Działalność urzędnicza posiada także wymiar moralny i nie można traktować jej jako
sfery wolnej od wartości wynikających m.in. z czynników kulturowych, wychowania,
tradycji, systemu społeczno-gospodarczego oraz wartości religijnych (Szczot, 2007: 45).
Ponieważ urzędnicy realizują zadania publiczne, to przez pryzmat ich postępowania
kształtują się postawy wobec państwa. Zdaniem J. Kłos, nie ulega wątpliwości, że miarą
zaufania do państwa jest zaufanie do jego urzędników (Kłos, 2007: 58). Współczesne
przekształcenia ustroju demokratycznego prowadzą też do pewnego paradoksu  rozluz
nienia
więzów zależności służbowej między urzędnikami a władzą i zbliżenie urzędników do
obywateli (KÅ‚os, 2007: 66).
W konsekwencji pracownik administracji publicznej znajduje siÄ™ w trudnej i
odpowiedzialnej sytuacji, gdyż to od jego działań, konkretnych form zachowań zależy w
praktyce ludzkie oblicze administracji publicznej (Stadniczenko, 2009: 655). Należy brać pod
uwagę, że etyka profesjonalna urzędników zasadniczo służy ochronie praw i interesów
petentów, dlatego należy dbać o jej szeroki rozwój (Kudrycka, 1995: 41).
Na aksjologiczną podstawę etosu urzędniczego składa się: wiedza, kompetencje,
uczciwość, obiektywizm, neutralność i bezstronność, nieskazitelność, zaangażowanie i
otwartość, zgodność między postępowaniem w życiu zawodowym i prywatnym. zapobieganie
nepotyzmowi i protekcjonizmowi (Stadniczenko, 2009: 658).
4
3. JURYDYZACJA ETOSU PRACOWNIKÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Problemy etyczne związane z pracą zawodową nie występują w jednakowym
natężeniu we wszystkich profesjach. Do znacznej części zawodów można zastosować ogólne
wskazania etyki. W literaturze wskazano, że pewne zawody  wymagają mocniejszego i
znacznie bardziej szczegółowego podkreślenia moralnych obowiązków oraz zakazów
zwiÄ…zanych z ich wykonywaniem (Skorowski, 1997: 11). Bez wÄ…tpienia charakter pracy
urzędników powoduje w praktyce wiele dylematów etycznych, co również uzasadnia potrzebę
formułowania zbioru zasad w tym zakresie.
Sformalizowanie etyki zawodowej, np. w postaci spisanego zbioru norm, nie jest
koniecznym warunkiem jej wyodrębnienia jako etyki szczególnej (Bogucka, Pietrzykowski,
2008: 117). Natomiast samo tworzenie kodeksów etycznych było i jest przedmiotem
kontrowersji w nauce. Dowodem na to jest miedzy innymi zapis dyskusji w redakcji  Etyki
poświęcony problematyce etyki zawodowej (Etyka, 1994: 167-206). Problem ustanawiania
zbiorów zasad etycznych stanowił jeden z zasadniczych tematów tej debaty.
Przeciwnicy idei tworzenia zbiorów reguł etycznych wskazują, że założeniem ich
tworzenia jest przekonanie o powtarzalnym charakterze sytuacji moralnych. Istotą moralności
jest podejmowanie rozstrzygnięć w zakresie tego, jaka decyzja jest dobra lub zła. Istnienie
kodeksów powoduje niejako zdjęcie odpowiedzialności za swoje decyzje. Wreszcie jest to
przekonanie o możliwości uporządkowania relacji pomiędzy wartościami i ustalenia ich
hierarchii (Bogucka, Pietrzykowski, 2008: 118).
Kolejne argumenty przeciw tworzeniu zbiorów zasad etycznych wskazują, że ich
funkcjonowanie prowadzi do znieczulenia moralnej świadomości, fanatyzmu, zwalnia z
odpowiedzialności. Dążenie do tworzenia kodeksów jest wyrazem lęku przed
podejmowaniem decyzji (Bogucka, Pietrzykowski, 2008: 119).
Nieodpowiednio skonstruowane kodeksy mogą poprzez swoje wady prowadzić do
nieuzyskania pozytywnych zmian lub pogłębić zjawiska patologiczne. Sformułowanie
kodeksu jako wyliczanki zakazów ogranicza integrację otoczenia z jego zasadami, prowadzi
do kształtowania postawy minimalistycznej, to znaczy skupienia się pracowników tylko na
wypełnianiu przepisów, ograniczając ich samodzielne myślenie oraz prowadząc do
nieetycznych zachowań w zakresie nieobjętym przepisami takiego zbioru zasad (Kowalski,
2005: 105).
5
Zwolennicy tworzenia kodeksów etycznych przede wszystkim akcentują fakt, że
wyodrębnienie reguł etycznych konkretnego zawodu pozwala na uwzględnienie jego
specyfiki, a także rozwiazywanie konfliktów, jakie pojawiają się przy podejmowaniu danego
rodzaju działalności. Wreszcie kodeks przedstawia pewien wzorzec do którego należy dążyć,
a jego istnienie podnosi rangę konkretnego zawodu (Kulesza, Niziołek, 2010: 61).
Etyka nie może być jednak traktowana jako  odświętna abstrakcja , lecz wartości,
jakie leżą u podstaw wyborów i decyzji podejmowanych każdego dnia (Gintowt-Jankowicz,
1996: 8).
Zbiory zasad etycznych nie mogą być jednak traktowane jako podręczniki działania
danej grupy zawodowej. Mogą być natomiast postrzegane jako zawierające ogólne wytyczne
określonego zachowywania się, lub jako zbiór bardziej szczegółowych reguł zachowania o
różnym stopniu ogólności (Kudrycka, 1995: 179). Przegląd treści kodeksów etycznych
przygotowany przez B. Kudrycką, wskazuje, że najczęściej regulowane są następujące
sprawy: stosunki pomiędzy urzędnikami a radnymi, konflikty interesów, przepływ informacji,
działalność polityczna, stosunki pracy, sprawy personalne, kultura osobista, stosunki ze
społeczeństwem (Kudrycka, 1995: 181).
Należy pamiętać, że w Polsce etos urzędniczy nie ma zbyt długiej historii, w dodatku
w dużym stopniu powstał poprzez recepcję obcych wzorców. W czasach pierwszej
Rzeczypospolitej nie wykształciła się administracja państwowa w nowożytnym znaczeniu,
chociaż funkcjonowały dworskie i samorządowe urzędy szlacheckie. W wyniku rozbiorów
sąsiednie państwa o ustroju absolutystycznym narzuciły własną administrację na ziemiach
polskich, co wiązało się często z represjami, a dostęp do urzędów państwowych był dla
Polaków znaczne ograniczony. Istotnym wyjątkiem był teren zaboru austriackiego,
szczególnie w drugiej połowie XIX wieku. Odrodzone w 1918 roku państwo polskie
wykształciło stosunkowo dobrą kadrę urzędników, opierając się w znacznej mierze na
doświadczeniach galicyjskich. Po II wojnie światowej, budując polską kadrę urzędniczą,
bazowano w znacznym zakresie na doświadczeniach przedwojennych, ale póz
niej, w miarÄ™
odchodzenia starszego pokolenia urzędniczego, usiłowano tworzyć pozorny etos urzędnika
socjalistycznego. W okresie transformacji ustrojowej, ale także w ustroju demokratycznym,
jak zauważa M. Gintowt-Jankowicz, sytuacja w państwach takich jak Polska jest szczególnie
skomplikowana:  nie omijają nas bowiem wyzwania współczesnego świata, lecz nadto
6
dochodzą zadania szczególne, związane z transformacją polityczną i ekonomiczną o
bezprecedensowym charakterze (Gintowt-Jankowicz, 1996: 98).
Dodatkowym czynnikiem, dzięki któremu coraz szerzej podjęto problematykę etyki
administracji publicznej jest prawo obywatela do  dobrej administracji . Jest to pojęcie
związane z regułami etycznymi, ponieważ wiąże się m.in. z bezstronnością i obiektywizmem
urzędników oraz przeciwstawianiem się ewentualnym naciskom politycznym(A
oÅ›, 2007: 72).
Podstawowym z
ródłem prawa obowiązującego jest Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997
r. W rozdziale VI poświęconym Radzie Ministrów i administracji rządowej ustrojodawca
unormował podstawowe kwestie profesji urzędniczej w aparacie administracji rządowej.
Zgodnie z art. 153 Konstytucji konieczne jest powołanie i istnienie w administracji rządowej
korpusu służby cywilnej, który podlega Prezesowi Rady Ministrów. Celem służby cywilnej
jest zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa.
Istotą regulacji konstytucyjnej jest nałożenie na ustawodawcę obowiązku powołania
korpusu służby cywilnej, działającego z mocy Konstytucji w administracji rządowej oraz
zdefiniowanie jego celów, by zapewnić należyte wykonywanie zadań państwa. Cele te muszą
korespondować z zasadami konstytucyjnymi takimi jak dobra wspólnego (art. 1),
demokratycznego państwa prawnego (art. 2), pluralizmu politycznego (art. 12) oraz dostępu
obywateli do służby publicznej (art. 60). Dzięki temu członkowie korpusu mogą realizować
wartości określone w Konstytucji. Nie mogą być one jednak oderwane od jednostki.
Wykonywanie zadań państwa musi bowiem służyć dobru wspólnemu i powinno realizować
zasadę godności.
Przymiotniki określone w art. 153 Konstytucji RP, jak słusznie wskazano w literaturze
(Cieślak, 2008, 33), powinny być odnoszone przedmiotowo, tzn. jako cechy, jakim powinno
odpowiadać wykonywanie zadań państwa, a nie cechy członków służby cywilnej. Nie
oznacza to jednak, że określenia te, zawarte w Konstytucji nie kształtują w pewnym zakresie
zasad działania tego korpusu.
Jak stwierdził W. Sokolewicz, przez pojęcie zawodowości może mieć dwa rozumienia
 pierwsze jako  fakt wykonywania zadań przez traktujących to jako zawód i zajęcie
zapewniajÄ…ce z
ródła utrzymania funkcjonariuszy, gotowych służyć swoją wiedzą i
umiejętnościami każdej ekipie politycznej oraz jako  profesjonalizm, czyli wykonywanie
zadań państwa ze znajomością rzeczy, przy wykorzystaniu wszelkiej dostępnej wiedzy i
najwyższych umiejętności [& ] w sposób kompetentny (Sokolewicz, 2001: 1-2, 14-16).
7
Konstytucyjny postulat rzetelności korpusu służby cywilnej oznacza wymóg
zgodności słów wypowiedzianych i rejestrowanych ze stanem faktycznym. Z kolei nakaz
bezstronności wiąże się z niezależnością członka korpusu od wszelkich czynników
zewnętrznych i pozamerytorycznych. To znaczy, że wykonując zadania państwa musi on
kierować się prawem, a nie innymi względami. Ostatnim z elementów kształtowania służby
publicznej jest neutralność polityczna. Jeśli bowiem uzasadnieniem istnienia korpusu służby
cywilnej jest potrzeba zapewnienia mechanizmowi sprawowania władzy publicznej zespołu
niezaangażowanych partyjnie, wyspecjalizowanych, niezależnych od zmiennych w
demokracji rządów, wykonawców gwarantujących ciągłość i przewidywalność działania
państwa (Sokolewicz (): 16-17). Osiągnięcie zakładanych celów jest możliwe, gdy jasno
zostaną określone kryteria kwalifikujące do tego typu służby. Chodzi nie tylko o kryteria
merytoryczne, ale o właściwości moralne danej osoby.
Bezstronność urzędnika polega na powstrzymaniu się od działań negatywnych bądz

faworyzujących klienta administracji publicznej, bez względu na motywy postępowania.
Chodzi o to, by przy rozstrzyganiu sprawy nie sugerować się okolicznościami, które nie są z
nią związane (Suchanek, 2010: 15). W podejmowaniu rozstrzygnięć urzędnik musi się
kierować interesem wspólnym, publicznym i ogólnym, nadrzędnym wobec interesów
partykularnych i szczegółowych (wyrok TK z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn. K 9/02, OTZ ZU
nr 7/A/2002, poz. 94).
W tym kontekście na uwagę zasługuje pogląd Trybunału Konstytucyjnego dotyczący
apolityczności. Trybunał stoi na stanowisku, że jest ona integralnym składnikiem
bezstronności. Apolityczność nie może jednak oznaczać braku poglądów politycznych.
Dotyczy jedynie niemożności manifestowania tych poglądów w pracy zawodowej. To ma
związek z polityczną neutralnością, która nakazuje równe traktowanie wszystkich podmiotów
przed administracjÄ™ (wyrok TK z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. K 42/97, OTK ZU nr
7/1998, poz. 113). W ten sposób może być realizowana konstytucyjna zasada równości wobec
prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji).
Konstytucjonalizacja służby cywilnej nadaje jej szczególny charakter w systemie
organizacyjno-prawnym administracji oraz krajowym porządku prawnym, a także jest
wyrazem intencji zagwarantowania wypełniania zadań państwa przez wyspecjalizowany
korpus urzędniczy. Jest to również wyraz troski ustrojodawcy o zapewnienie stabilności
działania państwa (Drobny, Mazuryk, Zuzankiewicz, 2012: 26).
8
Równocześnie Konstytucja nie określa statusu innych pracowników administracji
publicznej  np. urzędów jednostek samorządu terytorialnego czy organów ochrony prawa.
Ponieważ służba cywilna stanowi największy jednorodny korpus urzędniczy w Polsce,
dalsze analizy zostały oparte o zasady etyki właśnie tej grupy urzędniczej. Pozostałe kategorie
pracowników administracji publicznej działają w systemie zdecentralizowanym, co oznacza,
że każda z kilku tysięcy gmin ma prawo, z którego często korzysta, aby określić na swoje
potrzeby zasady etyczne jej pracowników samorządowych tej jednostki.
Zasadnicza regulacja prawna kształtu korpusu służby cywilnej, a także praw i
obowiązków jego członków została przyjęta na poziomie ustawowym. Od 1996 r., gdy
uchwalono ustawę o służbie cywilnej z dnia 5 lipca 1996 r., obowiązywały już cztery akty
prawne regulujÄ…ce tÄ™ materiÄ™. Obecnym (czwartym) jest ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o
służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111, ze zm.; dalej: u.s.c.). Poprzednie ustawy o
służbie cywilnej nie regulowały kwestii zasad etycznych tego korpusu urzędniczego. Dopiero
u.s.c. (art. 15 ust. 10 u.s.c.) wprowadziła formalne upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów
do określenia w drodze zarządzenia:
-ð wytycznych w zakresie przestrzegania zasad sÅ‚użby cywilnej;
-ð zasad etyki korpusu sÅ‚użby cywilnej.
Warto zwrócić uwagę, że upoważnienie to ma zróżnicowany charakter. W odniesieniu
do zasad służby jest to tylko ustalenie sposobów ich przestrzegania, ponieważ wynikają one z
samej u.s.c. Natomiast w odniesieniu do zasad etyki, musi je sformułować Prezes Rady
Ministrów. .Drugim zagadnieniem, które wiąże się z tym upoważnieniem ustawowym jest
kwestia mocy obowiÄ…zujÄ…cej zarzÄ…dzenia, stanowiÄ…cego jedno ze z
ródeł prawa
wewnętrznego, o czym przesądza art. 93 Konstytucji. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu  [& ]
zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują
tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty . To znaczy, że
podmioty, do których skierowany jest tego typu akt prawny są nim związane i muszą
postępować zgodnie z dyspozycjami norm w nich zawartymi. Podległość, o której mowa w
art. 93 ust. 1 jest rozumiana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako więz

ustrojowo-prawna, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować w
przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie w działania podmiotów
podporzÄ…dkowanych (orzeczenie TK z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. K 21/98, OTK ZU nr
7/1998, poz. 116). Wynika z tego, że wydane przez Prezesa Rady Ministrów zarządzenie
9
dotyczące zasad etyki korpusu służby cywilnej wiąże prawnie osoby należące do tego
korpusu. Wymogi w nim wskazane mogą być egzekwowane na drodze prawnej.
Określenie, że to Prezes Rady Ministrów  jako konstytucyjny zwierzchnik tego
korpusu urzędniczego jest uprawniony do ustalenia zasad etycznych w drodze zarządzenia,
które wiąże wszystkie osoby zatrudnione w administracji rządowej jest uporządkowaniem
formy prawnej kodeksu etycznego. Czy jednak zmienia status takiej regulacji? Od 2002 r.
obowiązywał Kodeks Etyki Służby Cywilnej przyjęty Zarządzeniem nr 114 Prezesa Rady
Ministrów z dnia 11 paz
dziernika 2002 r. (M. P. Nr 46, poz. 683). Był to zatem akt prawny tej
samej rangi.
Kodeks Etyki Służby Cywilnej z 2002 r. zawierał następujące zasady odnośnie do
pracy członków korpusu służby cywilnej:
-ð rzetelność - rozumiana jako sumienność, twórczość, odpowiedzialność, bezstronność,
gotowość przyznania się do błędu i do jego naprawienia, racjonalność w gospodarowaniu,
lojalność, zgoda na ograniczenie zasady poufności informacji także z życia osobistego
(ż2).
-ð dbaÅ‚ość o rozwój wÅ‚asnych kompetencji - rozwijanie wiedzy zawodowej, dążenie do
poznania aktów prawnych, gotowość skorzystania z wiedzy innych, wyjaśnianie swego
stanowiska (ż 3).
-ð bezstronność - niedopuszczanie do podejrzeÅ„ o konflikt interesów, nieprzyjmowanie
żadnych korzyści materialnych ani osobistych w związku z prowadzonymi sprawami,
szanowanie prawa obywateli do informacji (ż4).
-ð neutralność polityczna - lojalne i rzetelne wykonywanie strategii RzÄ…du RP niezależnie od
własnych przekonań, dbanie o jasność własnych relacji, eliminowanie wpływów
politycznych na rekrutację i awans w służbie cywilnej (ż 5).
Zasady te zostały zmodyfikowane przez aktualnie obowiązujące, wydane na podstawie
art. 15 ust. 10 u.s.c., ZarzÄ…dzenie Nr 70 z dnia 6 paz
dziernika 2011 r. w sprawie wytycznych
w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby
cywilnej (M. P. Nr 93, poz. 593; dalej: zarzÄ…dzenie).
W ż 13 sformułowano następujące zasady etyki:
-ð godnego zachowania  a wiÄ™c odpowiedniego postÄ™powania w pracy i poza niÄ…;
poszanowania godności współpracowników i klientów, życzliwości w relacjach
urzędowych i osobistych;
10
-ð sÅ‚użby publicznej  to z jednej strony dbaÅ‚ość o interes paÅ„stwa, a z drugiej dobra
wspólnego bardziej niż interesów indywidualnych;
-ð lojalnoÅ›ci  wobec paÅ„stwa, Rady Ministrów, która jest centralnym organem administracji
odpowiedzialnym za prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej, własnego urzędu
oraz przełożonych i podwładnych;
-ð neutralnoÅ›ci politycznej  nie oznacza wykluczenia wszelkich praw politycznych
urzędników, ale zakazuje manifestowania publicznego swoich poglądów, ale również
odporność na wpływy polityczne;
-ð bezstronnoÅ›ci  która ma dwa wymiary  oddzielenia sfery osobistej od pracy urzÄ™dowej
oraz równego traktowania wszystkich spraw i podmiotów, które podlegają administracji;
-ð rzetelnoÅ›ci  a wiec sumiennym wykonywaniu zadaÅ„ z odpowiedniÄ… starannoÅ›ciÄ… i
zaangażowaniem.
Kolejne przepisy zarządzenia wyjaśniają treść każdej z zasad poprzez jednolitą metodę
wskazania kilku najistotniejszych działań, których realizacja mieści się w każdej z zasad.
Wyliczenia te nie wyczerpują jednak treści zasad, ponieważ są to katalogi otwarte, wyliczenie
zaczyna się od słowa  w szczególności . Wyjaśnienia te jednak pozwalają na zrozumienie
znaczenia każdej z zasad jakie nadano im w zarządzeniu.
W literaturze wskazano, że zasady służby cywilnej mają charakter generalny, bowiem
dotyczą ogółu członków tego korpusu, natomiast zasady etyki mają wymiar bardziej
indywidualny, są adresowane do poszczególnych urzędników (Izdebski, 2012: 51)
Warto także odnieść kształt polskich zasad etyki służby cywilnej do tzw. Siedmiu
Zasad Życia Publicznego, które opracowane zostały przez brytyjską Komisję ds. Standardów
w Życiu Publicznym, kierowaną przez lorda Nolana. Zasady te obejmują: (Kurczewski, 2008:
422):
-ð bezstronność  osoby sprawujÄ…ce funkcje publiczne w trakcie podejmowania decyzji
powinny kierować się jedynie dobrem publicznym;
-ð niezawisÅ‚ość  osoby sprawujÄ…ce funkcje publiczne nie mogÄ… pozostawać w jakiejkolwiek
zależności od osób trzecich, które mogłyby wywierać wpływ na sposób sprawowania
funkcji publicznej;
-ð obiektywizm  osoby sprawujÄ…ce funkcje publiczne, w trakcie wypeÅ‚niania funkcji
publicznych, powinny kierować się kryteriami merytorycznymi;
-ð odpowiedzialność  osoby sprawujÄ…ce funkcje publiczne ponoszÄ… odpowiedzialność za
swoje decyzje i działania przed społeczeństwem;
11
-ð jawność  osoby sprawujÄ…ce funkcje publiczne powinny podejmować wszelkie decyzje w
sposób jawny;
-ð uczciwość  osoby sprawujÄ…ce funkcje publiczne powinny deklarować wszelkie prywatne
korzyści osiągane w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz rozwiązywać wszelkie
zaistniałe konflikty w sposób chroniący dobro społeczne;
-ð przywództwo  osoby peÅ‚niÄ…ce funkcje publiczne powinny promować i poprzez dawanie
dobrego przykładu, wspierać realizację wymienionych zasad. (Kurczewski, 2008: 422).
Aktualne zasady etyczne korpusu służby cywilnej prawie w całości odzwierciedlają
powyższe reguły.
4. STOSOWANIE KODEKSÓW ETYKI WŚRÓD PRACOWNIKÓW
ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Wskazana powyżej specyfika profesji urzędniczej powoduje, że w odróżnieniu od
większości kodeksów etycznych, które są przyjmowane przez samych przedstawicieli danego
zawodu, zasady te są w sposób władczy określane przez zwierzchnika tego korpusu
urzędniczego  Prezesa Rady Ministrów. Jednak ważniejszym skutkiem takiej formy
wdrażania zasad etycznych jest ich wiążący charakter  co wynika z zamieszczenia ich w
akcie prawa wewnętrznego.
W literaturze podkreśla się, że jest to zbiór zasad i wartości, którymi powinni
kierować się członkowie tej szczególnej grupy zawodowej podczas wykonywania zadań
służbowych w miejscu pracy, a także poza nim. Wyznacza on standardy postępowania i
zachowania pracowników; jest zbiorem zasad i wartości etycznych (Filek, 2004: 85).
Samo jednak określenie zasad nie jest wystarczające, potrzebne jest także zapewnienie
stałego przestrzegania standardów etycznych w działaniu administracji, a pomocnym
instrumentem winien być audyt etyczny(Stadniczenko, 2009: 656).
Ze względu na specyfikę zawodu urzędnika, wskazuje się na pewne swoiste cele i
funkcje zbiorów norm etycznych. Z jednej strony kodeksy takie motywują pracowników oraz
stanowią bodziec do podnoszenia kwalifikacji, z drugiej natomiast zniechęcają do zachowań
nieodpowiednich (Kudrycka, 1995: 179). Zasady etyki pracowników administracji publicznej
mają za zadanie zapewnić odpowiednie warunki do realizacji zadań i polityki
administracyjnej (Kudrycka, 1995: 143).
Przy określaniu funkcji, jakie ma spełnić kodyfikacja zasad etyki zawodowej w
administracji wskazuje siÄ™ m.in. aspekty informacyjno-szkoleniowe, kontrolne,
12
marketingowe, motywacyjne, gwarancyjne, czy też zapobiegające nieprawidłowościom
(Suchodolski, 2012: 159).
Do podstawowych funkcji powinno należeć pobudzanie urzędników do refleksji,
przemyśleń na temat etycznych dylematów oraz sposobów ich rozwiązywania na danym
stanowisku (Kowalski, 2005: 106).
Przestrzeganie zasad etyki służby cywilnej jest sankcjonowane możliwością
poniesienia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zgodnie z art. 113 ust. 1 u.s.c. członek
korpusu służby cywilnej odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie swoich obowiązków. Co
prawda u.s.c. nie wskazuje bezpośrednio konieczności przestrzegania zasad etycznych, ale
aktualna formuła dopuszcza możliwość, że naruszenie takich zasad, a nie przepisów ustawy
będzie rodzić odpowiedzialność dyscyplinarną (Izdebski, 2012: 52).
Ta zmieniona sytuacja prawna powoduje, że traci na znaczeniu argument o tym, że w
odbiorze społecznym bezpośredni brak powiązania normy etycznej z sankcją z tytułu jej
naruszenia doprowadza do przekonania, że są to normy mniejszej rangi, a ich stosowanie jest
uzależnione od jeszcze innych czynników (Szczot, 2007: 52).
Rozpatrywanie naruszenia zasad etycznych jako deliktów dyscyplinarnych jest
potwierdzone treścią corocznych sprawozdań Szefa Służby Cywilnej.
W latach 2012  2014 ponad 40% postępowań wyjaśniających dotyczyło przewinień,
które stanowią też naruszenie zasad etyki służby cywilnej (liczba wszczętych postępowań
wyjaśniających wynosiła ok. 500 rocznie, spraw dyscyplinarnych ponad 200 rocznie).
Natomiast wszczęte sprawy dyscyplinarne dotyczyły w kolejnych latach następujących zasad
etyki:
Rok Naruszona zasada etyki:
2012 rzetelności 27% spraw dyscyplinarnych
godnego zachowania 28% spraw dyscyplinarnych
2013 rzetelności 27% spraw dyscyplinarnych
godnego zachowania 14% spraw dyscyplinarnych
2014 rzetelności 22% postępowań wyjaśniających
godnego zachowania 22% postępowań wyjaśniających
y
ródło: Sprawozdania Szefa Służby Cywilnej za 2012, 2013 i 2014 r.
Z przytoczonych danych wynika, że podstawowe problemy w praktycznym
stosowaniu zasad etyki służby cywilnej wiążą się z zasadami rzetelności oraz godnego
zachowania.
13
 Zasady etyki są również podstawą orzeczeń sądów powszechnych, które rozpatrują
odwołania od rozstrzygnięć Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej. Analizując
zachowanie członka korpusu służby cywilnej polegające na agresywnych wypowiedziach,
które miały służyć zastraszaniu przełożonego Sąd Apelacyjny w Rzeszowie uznał, że czyn
taki stanowi naruszenie zarządzenia w sprawie zasad etyki służby cywilnej (wyrok z 8
listopada 2012 r., sygn. akt APo 7/12, niepubl.).
Konsekwencją rozpatrywania naruszenia zasad etyki służby cywilnej w
postępowaniach wyjaśniających i dyscyplinarnych jest doprecyzowanie treści konkretnych
reguł, w drodze indywidualnego orzecznictwa, co postulowano w literaturze jako sposób
stopniowego i rzeczywistego wypracowania zinternalizowanych w grupie urzędniczej norm
etycznych (Cieślak, 2008: 34). Jako przykład można podać orzecznictwo sądowe i
dyscyplinarne, które przesądziło jeden z aspektów zasady neutralności politycznej służby
cywilnej. Mianowicie kandydowanie z listy danej partii czy ugrupowania w wyborach
parlamentarnych lub samorzÄ…dowych nie stanowi samo w sobie przejawu manifestowania
poglądów politycznych (orzeczenia Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej z 21
września 2011 r., sygn. akt DSC-3602-28(2)/20118 i z 12 paz
dziernika 2011 r., sygn. akt
DSC-3602-20(2)/2011, niepubl. oraz wyrok SÄ…du Apelacyjnego w Warszawie z 22 listopada
2012 r., sygn. akt APo 14/12, niepubl.). W tym ostatnim wyroku sąd wskazał, że
manifestowanie poglądów zakłada a priori ich publiczne głoszenie, a zatem jeśli członek
korpusu służby cywilnej nie prowadzi agitacji wyborczej, tudzież nie eksponuje swojej roli
zawodowej jako przymiotu istotnego z punktu widzenia wyborów, to nie można zarzucać mu
naruszenia zasady neutralności politycznej. Sam fakt kandydowania z konkretnej listy
wyborczej oznacza, że dana osoba jest popierana przez podmiot, który listę wystawił, ale nie
można zakładać odwrotnej zależności  tzn. że kandydat w całości akceptuje poglądy twórcy
listy. Wymaga to indywidualnego badania okoliczności każdej sprawy.
5. WNIOSKI
Podstawową zasadą działania administracji prawa jest legalizm. Organ władzy
publicznej musi działać na podstawie i w granicach prawa. To formalne podejście nie
wystarczy jednak, by być dobrym urzędnikiem. Każde wykonywanie pracy zawodowej, także
to w ramach administracji publicznej wymaga przestrzegania norm etycznych. Od tego zależy
jakość funkcjonowania administracji.
14
Etos grupy zawodowej urzędników jest kształtowany poza regulacjami prawnymi
również przez reguły etyczne, w stosunku do korpusu służby cywilnej zebrane w zarządzeniu
Prezesa Rady Ministrów.
Wszystkie zasady etyczne mają jednak również podbudowę aksjologiczną. Jak
wskazuje Z. Cieślak zachowanie urzędnika można sprowadzić do trzech cech charakteru, a
mianowicie uczciwości, sprawiedliwości i dzielności. W ramach etycznego działania można
wymagać jedynie uczciwości  a więc podejmowania działań bez względu na to, jakie będą
dla niego skutki takiego postępowania. Natomiast sprawiedliwość i dzielność mogą być
jedynie postulowane jako wzorce idealne, bo wymagające do wdrożenia odwagi (Cieślak,
2012: 224).
Członkowie określonej profesji mogą wykonywać działania i wymagać przywilejów,
które wykraczają poza to, na co zezwala się osobom spoza tej profesji. Tezę o odrębności
odnosi się do relacji między przedstawicielami określonych zawodów i ich klientami lub
innymi zainteresowanymi osobami (Gewirth, 2010: 184).
Istotnym elementem tezy o odrębności jest zatem idea autonomii roli zawodowej. Idea
ta głosi, że każdy zawód jest określany przez swoje własne cele i sposoby postępowania, tak
iż każdy ma swoje własne kryteria wartości i swoje wewnętrzne moralne usprawiedliwienie.
Idea ta wiąże się z koncepcją kulturowego pluralizmu. Alternatywą dla niej jest totalny
monizm. Zawodową autonomię traktuje się zatem jako warunek osobistej i społecznej
wolności, w przeciwieństwie do scentralizowanej kontroli, sprawowanej przez monolityczny
system etyczny, pretendujący do uniwersalnej ważności (Gewirth, 2010: 185).
Jurydyzacja obowiązków urzędniczych w kodeksie etyki ma znaczenie praktyczne.
Przypomina pracownikom administracji publicznej reguły postępowania właściwe z punktu
widzenia interesów społecznych. Nadanie tym zasadom rangi normatywnej może ułatwić
interpretację zdarzeń i wyznaczenie określonych konsekwencji prawnych. Jednocześnie
należy pamiętać, że nawet najlepiej skonstruowane przepisy prawne nie zastąpią właściwej
postawy ludzkiej, która jest niezależna od danego systemu prawa.
15
BIBLIOGRAFIA
Banajski R. (2007) Etos urzędników administracji państwowej a etos urzędników
administracji samorządowej. Elementy wspólne i różnice, [w:] Etos urzędnika, .(red.) D. Bąk
Warszawa
Bąk D. (2007) O możliwości kreowania etosu urzędnika [w:] Etos urzędnika, (red.) D. Bąk,
Warszawa
Bogucka I., Pietrzykowski T. (2009) Etyka w administracji publicznej, Warszawa
Cieślak Z. (2008) Etyka urzędnika
Cieślak Z, Bukowska J., Federczyk W., Klimaszewski M., Majchrzak B (2012) Nauka
administracji, Warszawa
Drobny W., Mazuryk M., Zuzankiewicz P. (2012) ABC służby cywilnej, Warszawa
Filek J. (2004) Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego, Kraków
Sokolewicz W. (2001) Komentarz do artykułu 153, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, T. II, L. Garlicki (red.), Warszawa
Gewirth A. (2010) Etyka zawodowa: teza o jej odrębności, [w:] Spór o pozycję etyk
zawodowych, W. Galewicz (red.), Kraków
Gintowt-Jankowicz M. (1996) Służba cywilna a etyka, Warszawa
Izdebski H. (2012) Zarządzanie etyką za pośrednictwem kodeksów etyki zawodowej [w:]
Etyka w służbie publicznej, J. Czaputowicz (red.), Warszawa
Kłos J. (2007) Pomiędzy sługą i panem  dylemat urzędnika nowoczesnego państwa [w:] Etos
urzędnika, (red.) D. Bąk, Warszawa
Kowalski T. (2005) Kodeks etyczny a kształtowanie zasad etycznych w administracji, Studia
Lubuskie Prace Instytutu Prawa i Administracji PWSZ w Sulechowie, 1/2005
Kudrycka B. (1995) Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok
Kulesza M., Niziołek M (2010) Etyka służby publicznej, Warszawa
Kurczewski J. (2008) Brytyjska walka o standardy życia publicznego, [w:] Administracja
publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, Warszawa
A
oś J. (2007) Swoistość etyki zawodowej urzędnika [w:] Etos urzędnika, (red.) D. Bąk
Warszawa
Skorowski, H. (1997) Etyka zawodowa, Warszawa
Stadniczenko S. L. (2009) Etos pracowników zawodów administracji publicznej, [w:] Między
tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana
Profesorowi Janowi Bociowi, J. Supernat (red), Wrocław
Suchanek M. (2010) Etos w administracji publicznej, Studia Administracyjne, 2/2010
Suchodolski B. (2012) Kodeks etyczny jako narzędzie służące do podnoszenia jakości usług
administracji publicznej, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo Humanistycznego w
Siedlcach, Seria: Administracja i ZarzÄ…dzanie, 21/2012
Szczot J. (2007) Pozycja urzędnika we współczesnej administracji [w:] Etos urzędnika, (red.)
D. BÄ…k, Warszawa
16