Ministerstwo Polityki Społecznej
Proces decyzyjny
w Unii Europejskiej
Opis procedur tworzenia prawa
w Unii Europejskiej
Procedury w Polsce
Pod redakcją merytoryczną
Marty Godłozy
Warszawa 2005
Projekt PHARE 2002/000-580-02-04
 Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego
realizowany przez Ministerstwo Polityki Społecznej
Publikacja zrealizowana w ramach polsko-hiszpańskiej umowy blix
niaczej
Consensus IV nr PL-IB-2002-SO-03
Autor:
Grażyna Sypniewska
Projekt okładki:
Luiza Daab
Redakcja i korekta:
Jolanta Lewińska
Skład i łamanie:
Krzysztof Biesaga
� Copyright by Ministerstwo Polityki Społecznej
Warszawa 2005
ISBN 83-60259-07-0
Druk: ITE-PIB w Radomiu
Umowa nr BBU 02/08/2005, nakład 350 egz.
Spis treS
ci
I. WPROWADZENIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1. Rada Europejska. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2. Rada Unii Europejskiej (Rada UE) . . . . . . . . . . . . 7
3. Komisja Europejska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
4. Parlament Europejski . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
II. OPIS PROCESU TWORZENIA PRAWA
UNII EUROPEJSKIEJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1. Tworzenie prawa pierwotnego . . . . . . . . . . . . . . 10
2. Tworzenie prawa pochodnego . . . . . . . . . . . . . . 11
2.1 Tworzenie prawa w I filarze . . . . . . . . . . . . . 12
2.1.1. Instytucje i procedury . . . . . . . . . . . . 12
2.1.2. Procedura oparta na autonomicznej
decyzji Rady Unii Europejskiej . . . . . . . 14
2.1.3. Procedura konsultacji . . . . . . . . . . . . 15
2.1.4. Procedura współpracy . . . . . . . . . . . . 16
2.1.5. Procedura współdecydowania. . . . . . . . 19
2.1.6. Procedura wyrażania zgody przez Parlament 22
2.2. Sposoby podejmowania uchwał w Radzie UE . . . 22
2.2.1. Zwykła większoS
ć . . . . . . . . . . . . . . 23
2.2.2. WiększoS
ć kwalifikowana . . . . . . . . . . 23
2.2.3. JednomyS
lnoS
ć . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.3. Wydawanie aktów prawnych przez Komisję
Europejską . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.4. Obowiązek uzasadniania i publikacja aktów
prawnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.5. Procedury podejmowania decyzji w ramach
II i III filaru Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . 28
III. PROCEDURA PRZYJMOWANIA AKTÓW PRAWNYCH
Z DZIEDZINY KOORDYNACJI SYSTEMÓW
ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO . . . . . . . . . . . 29
3
IV. ZASADY WYPRACOWYWANIA STANOWISK POLSKI
WOBEC PROJEKTÓW NOWYCH AKTÓW PRAWA
UNII EUROPEJSKIEJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
1. Prezentacja stanowisk Polski na poszczególnych
etapach prac nad projektem w Radzie . . . . . . . . . 36
2. Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem
w sprawach związanych z członkostwem Polski w UE . 39
2.1. Przekazywanie Sejmowi i Senatowi dokumentów
UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
2.2. Przekazywanie stanowisk rządu w odniesieniu
do projektów nowych aktów prawa UE. . . . . . . 41
2.3. Zasięganie opinii przed rozpatrzeniem aktu
prawnego w Radzie UE i przedstawianie
informacji o stanowisku rządu . . . . . . . . . . . 45
2.4. Informowanie o udziale Polski w pracach UE . . . . 47
2.5. Przedkładanie projektów ustaw wykonujących
prawo UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
2.6. Przedstawianie do opinii kandydatur na
okreS
lone stanowiska w instytucjach europejskich 48
V. WYPRACOWYWANIE STANOWISK WOBEC
PROJEKTÓW AKTÓW PRAWNYCH Z DZIEDZINY
WSPÓLNOTOWEJ KOORDYNACJI SYSTEMÓW
ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO . . . . . . . . . . . 49
1. Przygotowywanie stanowisk wobec projektów nowych
rozporządzeń z obszaru wspólnotowej koordynacji
systemów zabezpieczenia społecznego . . . . . . . . 49
2. Przygotowywanie stanowisk wobec projektów nowych
decyzji komisji administracyjnej ds. zabezpieczenia
społecznego pracowników migrujących . . . . . . . . . 50
4
I. WPROWADZENIE
Przez proces tworzenia prawa Unii Europejskiej (UE), lub inaczej euro-
pejski proces decyzyjny, należy rozumieć całokształt działań podejmo-
wanych przez odpowiednie instytucje Wspólnot Europejskich i Unii Euro-
pejskiej oraz państwa członkowskie w celu opracowania i przyjęcia
nowego aktu prawnego. Zasady i tryb tworzenia prawa UE okreS
lone zo-
stały w traktatach, jednak wstępnym warunkiem ich zrozumienia jest za-
poznanie się z klasyfikacją prawa Unii Europejskiej. ródła prawa UE
tworzą bardzo zróżnicowany obraz i mogą być systematyzowane na
wiele sposobów. JeS
li jednak potraktować dorobek wspólnotowy jako
zwarty system prawny i zastosować tradycyjne kryterium związane
z hierarchią x
ródeł prawa, prawo Unii Europejskiej można podzielić na
dwa zasadnicze działy, prawo pierwotne i prawo pochodne (wtórne).
ródłami prawa pierwotnego są traktaty założycielskie Wspólnot Euro-
pejskich i Unii Europejskiej, traktaty je nowelizujące, traktaty akcesyjne,
protokoły i deklaracje do wyżej wymienionych traktatów oraz tzw. ogólne
zasady prawa. WS
ród x
ródeł prawa pochodnego wyodrębnia się prawo
wewnętrzne Unii Europejskiej, regulujące jej organizację i funkcjonowa-
nie oraz prawo  zewnętrzne , skierowane do państw członkowskich, sta-
nowione w ramach poszczególnych filarów Unii Europejskiej1. W tej dru-
giej kategorii, najistotniejszy dział prawa pochodnego UE stanowią akty
I filaru, przyjmujące formę rozporządzeń, dyrektyw, decyzji, zaleceń
bądx
opinii (aczkolwiek w ramach I filaru występują także inne akty zali-
czane do tzw. aktów nienazwanych). Prawo stanowione w II i III filarze
opiera się na innych instrumentach. W ramach II filaru przyjmowane są
zasady i ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej i bezpiecze-
ństwa, wspólne strategie, wspólne działania, wspólne stanowiska, nato-
miast głównymi x
ródłami prawa w III filarze są wspólne stanowiska, de-
cyzje ramowe i decyzje.
1
Trzy filary Unii Europejskiej to: I filar  integracja gospodarcza i społeczna (Wspólnoty Eu-
ropejskie), II filar  Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa oraz III filar 
Współpraca Sądowa i Policji w Sprawach Karnych.
5
Należyte zrozumienie podziału x
ródeł prawa jest niezwykle istotne.
Przedstawiona wyżej klasyfikacja znajduje bowiem przełożenie na pro-
cedurę tworzenia prawa Unii Europejskiej. W drodze analogii, europejski
proces decyzyjny można podzielić na: proces tworzenia prawa pierwot-
nego oraz proces tworzenia prawa pochodnego, ten ostatni zaS
na pro-
ces tworzenia prawa w I filarze oraz proces tworzenia prawa w II i III fila-
rze. Każda z tych procedur wymaga osobnego omówienia, służą one
bowiem realizacji innych celów i odbywają się na podstawie odrębnych
regulacji.
Zanim jednak przystąpimy do omawiania procedur związanych
z tworzeniem prawa Unii Europejskiej, warto poS
więcić chwilę uwagi in-
stytucjom uczestniczącym w tym procesie. Kluczowe miejsce poS
ród
nich zajmują: Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Komisja Euro-
pejska i Parlament Europejski.
1. Rada Europejska
Rada Europejska jest organem Unii Europejskiej (jedynym wymienio-
nym w traktatach założycielskich), w którego skład wchodzą szefowie
państw lub rządów państw członkowskich UE oraz przewodniczący Ko-
misji Europejskiej. Spotkania Rady Europejskiej odbywają się co naj-
mniej dwa razy w roku (na sesjach zwyczajnych pod koniec każdej pre-
zydencji w czerwcu i w grudniu oraz w razie potrzeby na sesjach
nieformalnych), pod przewodnictwem szefa państwa lub rządu państwa
członkowskiego, które przewodniczy Radzie. Rada Europejska daje
impuls dalszemu rozwojowi integracji europejskiej poprzez okreS
lanie
nowych obszarów integracji, wydaje ogólne zalecenia polityczne oraz
gwarantuje spójnoS
ć działań UE we wszystkich dziedzinach. Rada Euro-
pejska stanowi ponadto forum wymiany poglądów i osiągania konsensu-
su bez formalnego podejmowania decyzji. Bardziej szczegółowe kom-
petencje przepisy traktatowe przyznają Radzie Europejskiej w ramach
II filaru UE.
6
2. Rada Unii Europejskiej (Rada UE)
Rada Unii Europejskiej jest głównym organem decyzyjnym Wspólnot
Europejskich. Ma ona charakter organu międzyrządowego, którego za-
daniem jest realizacja wynikających z traktatów celów Wspólnot, a zara-
zem reprezentowanie i ochrona interesów państw członkowskich. Rada
posiada kompetencje prawotwórcze w ramach wszystkich filarów UE,
zapewnia koordynację ogólnych polityk gospodarczych państw człon-
kowskich, zawiera umowy międzynarodowe w imieniu WE, współpracu-
je z Parlamentem w zakresie uchwalania budżetu.
W skład Rady UE wchodzą przedstawiciele państw członkowskich
(po jednym z każdego) na szczeblu ministerialnym. Rada UE może obra-
dować i podejmować decyzje w różnym składzie: albo jako rada do
spraw ogólnych, złożona z ministrów spraw zagranicznych, albo jako
rada wyspecjalizowana, złożona odpowiednio z ministrów odpowiedzial-
nych za:
 sprawy gospodarcze i finansowe (ECOFIN)
 wymiar sprawiedliwoS
ci i sprawy wewnętrzne
 zatrudnienie, politykę społeczną, ochronę zdrowia i konsumenta
 konkurencyjnoS
ć (rynek wewnętrzny, przemysł i badania)
 transport, telekomunikację i energetykę
 rolnictwo i rybołówstwo
 ochronę S
rodowiska
 edukację, młodzież i kulturę.
W sumie Rada Unii Europejskiej może obradować w dziewięciu tzw. for-
macjach. Obradom Rady przewodniczy przedstawiciel państwa aktual-
nie sprawującego prezydencję w Unii Europejskiej.
Organem pomocniczym Rady jest Komitet Stałych Przedstawicieli
(Committee of the Permanent Representatives  COREPER), który
przygotowuje sesje Rady Unii Europejskiej i wykonuje inne zadania mu
przez nią powierzone. Komitet pracuje w dwóch formułach: w składzie
ambasadorów państw członkowskich akredytowanych przy UE (tzw.
COREPER II, właS
ciwy dla spraw politycznych, zawsze odpowiedzialny
7
za przygotowanie obrad Rady ds. Ogólnych oraz ECOFIN-u), oraz
w składzie zastępców ambasadorów (tzw. COREPER I, odpowiedzialny
za sprawy legislacyjno-techniczne). Oddzielną grupę tworzy specjalny
komitet do spraw polityki rolnej.
Komitet Stałych Przedstawicieli wspierany jest przez liczne grupy
robocze Rady, złożone z ekspertów krajowych administracji państw
członkowskich, wspomaganych przez pracowników stałych przedstawi-
cielstw przy UE w Brukseli. Zadaniem grup roboczych jest szczegółowa
analiza propozycji Komisji i przygotowanie decyzji COREPER-u i Rady
Ministrów.
3. Komisja Europejska
Komisja Europejska jest głównym organem wykonawczym Wspólnot
Europejskich, ale jej kompetencje i powierzone jej traktatami zadania
wykraczają poza funkcje czysto wykonawcze. Komisja jest organem ko-
legialnym i ponadnarodowym, powoływanym na pięcioletnie kadencje.
Obecnie w jej skład wchodzi 25 członków, po jednym przedstawicielu ka-
żdego państwa członkowskiego, jednakże gdy liczba członków Unii
zwiększy się do 27, liczba komisarzy będzie mniejsza od liczby państw
członkowskich, a ich narodowoS
ć będzie okreS
lana systemem rotacyj-
nym. Każdy komisarz odpowiada za okreS
lony obszar polityki Unii Euro-
pejskiej (analogicznie jak minister w rządzie), a swoje zadania realizuje
przy pomocy dyrekcji generalnych oraz wyspecjalizowanych służb. Ko-
misarze w wykonywaniu swoich funkcji są niezależni i kierują się ogól-
nym interesem Wspólnoty. W okresie wykonywania swoich obowiązków
nie mogą przyjmować wskazówek od jakiegokolwiek rządu lub innego
organu czy organizacji.
Komisji Europejskiej przysługuje wyłączne prawo inicjatywy legisla-
cyjnej (nieco zmodyfikowane w ramach II i III filaru), ma ona również pra-
wo wydawania własnych aktów prawnych w ramach upoważnień trakta-
towych bądx
udzielonych jej przez Radę. Komisja sprawuje ponadto
nadzór nad wykonywaniem postanowień traktatów i decyzji podjętych
8
przez organy Wspólnot (tzw. funkcja strażnika traktatów) oraz zarządza
na co dzień Wspólnotami Europejskimi i administruje S
rodkami finanso-
wymi przeznaczonymi na realizację wspólnych przedsięwzięć, w tym
przede wszystkim pięcioma głównymi funduszami strukturalnymi.
4. Parlament Europejski
Parlament Europejski powstał w wyniku scalenia Zgromadzeń Parla-
mentarnych Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Euratomu ze
Wspólnym Zgromadzeniem Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Po-
czątkowo funkcjonował jako Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne,
lecz w 1962 roku zmienił nazwę na Parlament Europejski. Do końca lat
70. Parlament Europejski składał się z przedstawicieli delegowanych
przez parlamenty narodowe, jednak od 1979 roku deputowani do Parla-
mentu Europejskiego wybierani są w bezpoS
rednich wyborach pow-
szechnych. Obecnie Parlament liczy 732 deputowanych, którzy zasia-
dają w nim według frakcji politycznych. Kadencja trwa pięć lat.
W ramach kolejnych zmian traktatów, Parlament Europejski uzy-
skał doS
ć szerokie uprawnienia w procesie tworzenia prawa w I filarze.
Ponadto sprawuje demokratyczny nadzór nad instytucjami UE, w szcze-
gólnoS
ci nad Komisją Europejską. Jest on uprawniony do zatwierdzania
lub odrzucania kandydatur komisarzy, a także ma prawo zgłaszania wo-
tum nieufnoS
ci wobec całej Komisji. Parlament posiada także szczegó-
lne uprawnienia w zakresie uchwalania budżetu UE. W praktyce decydu-
je on o tzw. wydatkach nieobowiązkowych oraz formalnie przyjmuje
projekt budżetu.
9
II. OPIS PROCESU TWORZENIA PRAWA UNII
EUROPEJSKIEJ
1. Tworzenie prawa pierwotnego
Przez tworzenie prawa pierwotnego rozumie się zawieranie nowych
traktatów albo dokonywanie uzupełnień lub zmian w już istniejących
traktatach, na których opiera się Unia Europejska (traktat o Unii Europej-
skiej, traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, traktaty dotyczące
pozostałych Wspólnot oraz protokoły i deklaracje do tych traktatów).
Procedura dokonywania zmian w prawie pierwotnym uregulowana jest
w art. 48 traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Zgodnie z jego postanowie-
niami, inicjatywa w omawianym zakresie przysługuje rządowi każdego
z państw członkowskich oraz Komisji Europejskiej, zaS
forum dla przy-
gotowywania zmian w traktatach stanowi konferencja przedstawicieli
państw członkowskich, nazywana Konferencją Międzyrządową. Decyzję
w sprawie zwołania takiej konferencji podejmuje Rada zwykłą większo-
S
cią głosów, po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego, Komisji
Europejskiej oraz Europejskiego Banku Centralnego, jeżeli zmiany
miałyby dotyczyć kwestii instytucjonalnych w dziedzinie walutowej.
Zmiany traktatowe uzgadniane są w trakcie Konferencji Między-
rządowej  za wspólnym porozumieniem państw członkowskich, czyli po
uzyskaniu jednomyS
lnoS
ci w toku przeprowadzonych negocjacji. Nowy
traktat podpisywany jest przez przedstawicieli wszystkich państw człon-
kowskich, a następnie podlega ratyfikacji, zgodnie z wymogami konsty-
tucyjnymi poszczególnych państw. Warunkiem wejS
cia nowego traktatu
w życie jest zakończenie procedury ratyfikacyjnej przez wszystkie pań-
stwa członkowskie.
Zmiany w prawie pierwotnym mogą następować także w wyniku
zawierania traktatów o przystąpieniu do Unii Europejskiej nowego pań-
stwa/nowych państw członkowskich, czyli tzw. traktatów akcesyjnych.
Procedurę zawierania takich traktatów reguluje art. 49 TUE. Zgodnie
10
z jego postanowieniami, każde państwo europejskie, które szanuje za-
sady okreS
lone w art. 6 ust. 1 TUE (wolnoS
ć, demokracja, poszanowanie
praw człowieka i podstawowych wolnoS
ci oraz zasada państwa prawa)
może ubiegać się o członkostwo w Unii. W tym celu składa ono swój
wniosek Radzie Europejskiej, która podejmuje decyzję w sprawie, stano-
wiąc jednomyS
lnie po zasięgnięciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu
zgody Parlamentu Europejskiego, wyrażonej bezwzględną większoS
cią
głosów jego członków. Warunki przyjęcia oraz wynikające z tego przyję-
cia dostosowania w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej
są przedmiotem negocjacji, a następnie znajdują wyraz w umowie
pomiędzy państwami członkowskimi a państwami ubiegającymi się
o członkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie uma-
wiające się państwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytu-
cyjnymi.
2. Tworzenie prawa pochodnego
Przez tworzenie prawa pochodnego należy rozumieć działania legisla-
cyjne podejmowane przez poszczególne instytucje Wspólnot Europej-
skich (funkcjonujące także jako instytucje Unii Europejskiej w II i III fila-
rze) w celu realizacji ich traktatowych zadań. Procedura tworzenia prawa
pochodnego w I filarze znacznie różni się od procedur II i III  filarowych.
Różnice w tym względzie wynikają z samej odmiennoS
ci między
poszczególnymi filarami: o ile I filar oparty jest na tzw. metodzie wspól-
notowej, zakładającej istnienie kompetencji WE, o tyle II i III filar opierają
się na tzw. metodzie międzynarodowej, tj. współpracy międzyrządowej
państw członkowskich.
11
2.1 Tworzenie prawa w I filarze
2.1.1. Instytucje i procedury
Art. 249 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) okreS
la
instytucje, które posiadają kompetencje w zakresie stanowienia prawa
pochodnego. Należą do nich: Parlament Europejski wspólnie z Radą
Unii Europejskiej, Rada Unii Europejskiej oraz Komisja Europejska.
Instytucją odgrywającą pierwszoplanową rolę w stanowieniu prawa
pochodnego w I filarze pozostaje niewątpliwie Rada UE, choć w wyniku
kolejnych zmian traktatowych stopniowo w tym procesie wzrasta rola
i znaczenie Parlamentu Europejskiego. Podstawowym zadaniem i upra-
wnieniem Komisji Europejskiej jest nadal przygotowywanie projektów
nowych aktów prawa wspólnotowego i występowanie z inicjatywą pra-
wodawczą, choć Komisja posiada także kompetencje w zakresie wyda-
wania własnych aktów prawnych  na podstawie upoważnienia Rady lub
na podstawie przepisów traktatowych.
Rada Europejska, będąca organem UE, nie uczestniczy formalnie
w tworzeniu prawa pochodnego w I filarze. Warto jednak powiedzieć, że
jej decyzje polityczne, które dają impulsy niezbędne do rozwoju UE oraz
okreS
lają kierunki polityki UE, skłaniają właS
ciwe instytucje wspólnotowe
do podejmowania prac legislacyjnych oraz wpływają na treS
ć aktów
prawnych, wydawanych w wyniku tych prac.
Pierwszym etapem procedury tworzenia prawa pochodnego jest
przygotowanie projektu aktu prawnego i wystąpienie z inicjatywą prawo-
twórczą. Z nielicznymi wyjątkami, tylko Komisja Europejska jest upowa-
żniona do przedkładania projektu aktu prawnego wraz z uzasadnieniem
właS
ciwym instytucjom do dalszych prac legislacyjnych. Impulsy dla
sporządzenia projektu mogą wypływać przede wszystkim z dokumentów
kierunkowych Rady Europejskiej/Rady Unii Europejskiej, mogą również
pochodzić od państw członkowskich lub rozmaitych grup interesów. Za
przygotowane projektu aktu prawnego odpowiada formalnie komisarz 
członek Komisji, w którego kompetencjach znajduje się regulowany ob-
12
szar. W sformułowaniu tekstu projektu zwykle uczestniczą w różnych
formach przedstawiciele państw członkowskich. Szczególną rolę odgry-
wają w tym procesie stałe komitety, powoływane decyzją Rady UE lub
Komisji na podstawie odpowiedniego artykułu dyrektywy lub roz-
porządzenia oraz grupy ekspertów powoływanych ad hoc. Ciała te nie
podejmują żadnych decyzji, pełnią raczej funkcje opiniodawczo  dorad-
cze. Poznawanie stanowisk poszczególnych państw członkowskich na
tym wczesnym etapie jest jednak z punktu widzenia Komisji niezwykle
istotne, pozwala bowiem na ocenę szans danego projektu na przyjęcie
przez Radę i na szukanie kompromisów, zanim projekt zostanie formal-
nie zgłoszony.
W niektórych przypadkach inicjatywa legislacyjna Komisji zostaje
niejako wymuszona przez inne instytucje zaangażowane w proces decy-
zyjny. Na podstawie art. 192 zd. 2 TWE, Parlament Europejski, stano-
wiąc większoS
cią głosów, może zażądać od Komisji przedłożenia właS
-
ciwych propozycji w kwestiach, co do których uważa, że prawidłowa
realizacja przepisów TWE wymaga opracowania aktu wspólnotowego.
Także Rada na podstawie art. 208 TWE może zażądać od Komisji prze-
prowadzenia wszelkich analiz, które uzna za pożądane dla realizacji
wspólnych celów i przedłożenia jej właS
ciwych propozycji. W przedsta-
wionych wyżej przypadkach, Komisja zobowiązana jest rozpatrzyć wnio-
sek Rady lub Parlamentu i w razie uznania jego zasadnoS
ci, przedłożyć
odpowiedni projekt aktu prawnego. JeS
li Komisja uzna, że takiej potrze-
by nie ma, zawiadamia o swoim stanowisku wnioskodawcę.
Po przygotowaniu i formalnym przedłożeniu przez Komisję Euro-
pejską projektu nowego aktu prawa wspólnotowego, pracę nad nim roz-
poczynają inne instytucje zaangażowane w europejski proces decyzyj-
ny. Art. 192 TWE daje podstawę do wyodrębnienia pięciu procedur
tworzenia prawa na tym etapie, w zależnoS
ci od tego, czy i jaka rola przy-
pada w nich Parlamentowi Europejskiemu, a mianowicie: procedurę
opartą na autonomicznej decyzji Rady, bez udziału Parlamentu, proce-
durę konsultacji, tj. opiniowania projektu aktu Rady przez Parlament,
procedurę współpracy Rady i Parlamentu, procedurę współdecydowa-
13
nia Rady i Parlamentu, procedurę wyrażania zgody przez Parlament na
dany akt Rady.
O tym, która z wyżej wymienionych procedur znajdzie w konkret-
nym wypadku zastosowanie, rozstrzygają przepisy traktatu, dające pod-
stawę dla podejmowania działań legislacyjnych w danym obszarze. Ana-
lizując powyższe procedury, należy pamiętać, że prace nad projektem
nowego aktu prawa wspólnotowego w Radzie obejmują zwykle trzy eta-
py: prace w grupie roboczej, prace na poziomie COREPER oraz posie-
dzenie samej Rady, natomiast prace w Parlamencie koncentrują się
głównie w odpowiednich komisjach. W procesie tworzenia prawa wspól-
notowego biorą także udział  na zasadach okreS
lonych w przepisach
traktatowych  organy pomocnicze instytucji wspólnotowych, w szcze-
gólnoS
ci Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów. Ko-
mitet Ekonomiczno-Społeczny jest organem doradczym, złożonym
z przedstawicieli gospodarczych i społecznych grup zorganizowanego
społeczeństwa obywatelskiego, w tym m.in. reprezentantów pracodaw-
ców, związków zawodowych, rolników, rzemieS
lników, wolnych zawo-
dów i konsumentów. Komitet Regionów jest również ciałem doradczym
i składa się z przedstawicieli władz regionalnych i lokalnych w Europie.
2.1.2. Procedura oparta na autonomicznej decyzji Rady Unii
Europejskiej
Rada, w okreS
lonych przez traktat przypadkach, ma możliwoS
ć wydawa-
nia aktów prawnych samodzielnie, bez kontaktowania się i konsultacji
z Parlamentem Europejskim. Konsultacje z Parlamentem są oczywiS
cie
możliwe, mają one jednak charakter fakultatywny i nie wiążą prawnie
Rady co do podjęcia decyzji (w praktyce rozwiązanie takie stosowane
jest wyłącznie w ważniejszych sprawach). Za pomocą tej procedury są
stanowione decyzje między innymi z obszaru wspólnej taryfy celnej
(art. 26 TWE), usług (art. 49 TWE), czy przepływu kapitału (art. 60 TWE).
14
2.1.3. Procedura konsultacji
Istota procedury konsultacji wyraża się w obowiązku przedstawienia
przez Radę projektu aktu prawnego Parlamentowi Europejskiemu w celu
zajęcia przez niego stanowiska. Analogicznie jak w przypadku pozo-
stałych procedur, inicjatywa prawodawcza należy tu do Komisji Europej-
skiej, która przekazuje projekt aktu prawnego zarówno Radzie, jak i Par-
lamentowi Europejskiemu. Następnie Rada zasięga opinii Parlamentu
odnoS
nie do projektowanej regulacji. Stanowisko Parlamentu Europej-
skiego nie wiąże prawnie Rady, choć ma znaczenie polityczne. Zanie-
chanie wystąpienia przez Radę do Parlamentu w celu zasięgnięcia opinii
lub wydanie aktu przed sformułowaniem opinii Parlamentu Europejskie-
go stanowi wadę proceduralną i może spowodować orzeczenie przez
Europejski Trybunał SprawiedliwoS
ci nieważnoS
ci aktu prawnego na
podstawie art. 230 TWE.
JeS
li Parlament w swojej opinii zaproponuje dokonanie zmian
w projekcie, Komisja rozważa propozycje Parlamentu. W razie uznania
zasadnoS
ci którejkolwiek z propozycji zmian, Komisja przygotowuje
i przesyła Radzie zmieniony projekt. Rada zapoznaje się z nowym pro-
jektem i przyjmuje go w poprawionej formie, wprowadza do niego kolejne
zmiany lub całkowicie go odrzuca. JeS
li Rada postanowi odrzucić wnio-
sek Komisji, decyzja o w tej sprawie musi zapaS
ć jednomyS
lnie.
Do obszarów objętych procedurą konsultacji należą między innymi:
zwalczanie dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etnicz-
ne, religię lub przekonania polityczne, niepełnosprawnoS
ć, wiek lub
orientację seksualną (art. 13 TWE), prawo udziału w wyborach lokalnych
i wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie zamieszkania
(art. 19 TWE), uzupełnianie praw związanych z obywatelstwem UE (art.
22 zd. 2 TWE), liberalizacja usług (art. 52 ust.1 TWE), reguły konkurencji
mające zastosowanie do przedsiębiorstw (art. 83 ust.1 TWE), pomoc
państwa (art. 89 TWE), wytyczne w zakresie zatrudnienia (art. 128 ust. 2
TWE), tworzenie wspólnych przedsiębiorstw lub innych struktur nie-
zbędnych dla realizacji wspólnotowych programów badawczych i rozwo-
ju technologicznego (art. 172 zd.1 TWE).
15
2.1.4. Procedura współpracy
Procedura współpracy ma na celu wzmocnienie roli Parlamentu Euro-
pejskiego w procesie stanowienia prawa poprzez nadanie konsultacjom
między Parlamentem a Radą charakteru wiążącego i została uregulo-
wana w art. 252 TWE. Można w niej wyróżnić szeS
ć podstawowych eta-
pów. Procedurę otwiera przygotowanie projektu aktu prawnego przez
Komisję Europejską i przekazanie go do Parlamentu Europejskiego.
Drugi etap stanowi pierwsze czytanie projektu w Parlamencie Europej-
skim. Parlament przyjmuje w tym czytaniu opinię wobec projektu zwykłą
większoS
cią głosów. Kolejny, trzeci krok stanowi przekazanie projektu
do Rady, która kwalifikowaną większoS
cią głosów uchwala wobec niego
 wspólne stanowisko .  Wspólne stanowisko Rady jest następnie 
w czwartym etapie  przekazywane do Parlamentu w celu przeprowa-
dzenia drugiego czytania, przy czym Rada informuje Parlament o powo-
dach przyjęcia  wspólnego stanowiska oraz o stanowisku Komisji.
Jeżeli Parlament w terminie trzech miesięcy przyjmie  wspólne stanowi-
sko Rady albo nie podejmie w tym zakresie żadnej uchwały, wówczas
Rada przyjmuje akt w brzmieniu zaproponowanym we  wspólnym stano-
wisku , co kończy procedurę legislacyjną. Jeżeli Parlament odrzuci
 wspólne stanowisko bezwzględną większoS
cią głosów, Rada może
przyjąć projektowaną regulację, wyłącznie działając jednomyS
lnie, co
również oznacza zakończenie procedury legislacyjnej. Trzecia możli-
woS
ć, którą dysponuje Parlament, to przyjęcie bezwzględną większo-
S
cią głosów poprawek do  wspólnego stanowiska . W takim wypadku,
całe dossier  w piątym etapie  zostaje przekazane Komisji Europej-
skiej, ta zaS
ustosunkowuje się do poprawek Parlamentu, odrzucając je
bądx
akceptując w całoS
ci lub w częS
ci. W szóstym etapie, poprawiony
projekt, ewentualnie wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag Parla-
mentu i uzasadnieniem rozbieżnoS
ci, przechodzi do drugiego czytania
w Radzie. JeS
li Komisja uwzględniła zmiany proponowane przez Parla-
ment, Rada może przyjąć większoS
cią kwalifikowaną nowy projekt lub
jednogłoS
nie go zmienić i w tej zmienionej postaci uchwalić. JeS
li Komi-
sja nie uwzględniła poprawek Parlamentu, Rada może jednomyS
lnie
16
przyjąć projekt wraz z poprawkami nie uwzględnionymi przez Komisję.
Brak decyzji Rady w ciągu trzech miesięcy oznacza zakończenie proce-
dury legislacyjnej bez przyjęcia aktu prawnego.
Procedura współpracy zmierza do osiągnięcia porozumienia mię-
dzy Radą, Parlamentem i Komisją. Decydujące jest jednak w tym ukła-
dzie stanowisko Rady, z tym że musi ona w razie rozbieżnoS
ci zdań
z Parlamentem lub Komisją podjąć uchwałę jednomyS
lnie. Jeżeli Rada
nie aprobuje propozycji Komisji lub Parlamentu, może zablokować wy-
danie aktu.
Procedura współpracy jest najszerzej wykorzystywana w procesie
stanowienia aktów prawnych w dziedzinie polityki gospodarczej i pienię-
żnej, np. w odniesieniu do przyjmowania zasad wielostronnego nadzoru
(art. 99 ust. 5 TWE), precyzowania definicji w celu stosowania zakazów
udzielania przez EBC lub krajowe banki centralne pożyczek (art. 103
ust. 2 TWE), czy przyjmowania S
rodków w celu harmonizacji nominałów
i specyfikacji technicznych monet przeznaczonych do obiegu (art. 106
ust. 2 TWE).
17
Schemat 1. Procedura współpracy legislacyjnej organów UE
KOMISJA EUROPEJSKA opracowuje propozycję
PARLAMENT EUROPEJSKI wydaje opinię
RADA UNII EUROPEJSKIEJ uchwala tzw. wspólne stanowisko
PARLAMENT EUROPEJSKI
Nie wypowiada się Akceptuje  wspólne Odrzuca  wspólne Proponuje poprawki
w ciągu 3 miesięcy, stanowisko Rady stanowisko Rady do  wspólnego
nt.  wspólnego bezwzględną stanowiska Rady
stanowiska Rady większoS
cią głosów bezwzględną
większoS
cią głosów
Akt zostaje przyjęty
KOMISJA EUROPEJSKA
zgodnie ze  wspólnym
wydaje opinię o poprawkach
stanowiskiem Rady
Parlamentu i przygotowuje nowy
projekt uwzględniający poprawki /
Akt może zostać przyjęty,
ewentualnie wykaz nieuwzględnionych
jeS
li Rada uchwali go
uwag wraz z uzasadnieniem rozbieżnoS
ci
jednomyS
lnie
PARLAMENT EUROPEJSKI
Przyjmuje nowy Zmienia Przyjmuje W ciągu trzech
projekt Komisji jednogłoS
nie nowy jednogłoS
nie miesięcy nie
uwzględniający projekt Komisji projekt aktu, który podejmuje żadnej
poprawki uwzględniający uwzględnia decyzji
Parlamentu poprawki poprawki
kwalifikowaną Parlamentu Parlamentu
większoS
cią odrzucone wczeS
niej
przez Komisję
Akt zostajeprzyjęty Akt nie zostaje przyjęty
18
2.1.5. Procedura współdecydowania
Procedura współdecydowania została wprowadzona do TWE traktatem
z Maastricht, a zakres jej stosowania był stopniowo rozszerzany trakta-
tami amsterdamskim i nicejskim. W ramach procedury współdecydowa-
nia Parlament Europejski uzyskał możliwoS
ć decydowania o treS
ci dane-
go aktu prawnego na równi z Radą. W procedurze tej powodzenie
procesu legislacyjnego zależy w głównej mierze od wykazanej przez
obie instytucje dobrej woli i skłonnoS
ci do kompromisu. Szczególną rolę
odgrywa w ramach współdecydowania Komisja Europejska, która wy-
stępuje tu już nie tylko jako inicjator całej procedury, lecz także jako me-
diator pomiędzy Radą a Parlamentem.
Przebieg procedury współdecydowania został uregulowany w art.
251 TWE. Na podstawie tego przepisu, procedurę tę w pełnej wersji mo-
żna podzielić na osiem etapów. Pierwszym z nich jest oczywiS
cie przy-
gotowanie projektu aktu prawnego przez Komisję Europejską i przeka-
zanie go równoczeS
nie do Rady i do Parlamentu Europejskiego. Drugim
etapem jest pierwsze czytanie projektu w Parlamencie Europejskim.
Parlament może przyjąć w tym czytaniu poprawki do projektu zwykłą
większoS
cią głosów. Kolejny krok stanowi pierwsze czytanie w Radzie.
Jeżeli Parlament nie zgłosił żadnych poprawek, Rada kwalifikowaną
większoS
cią głosów może uchwalić akt prawny w niezmienionej postaci.
Jest to równoznaczne z zakończeniem procedury legislacyjnej. Jeżeli
Parlament zgłosił poprawki, Rada może je przyjąć kwalifikowaną więk-
szoS
cią głosów, co kończy procedurę legislacyjną, lub odrzucić. W razie
odrzucenia poprawek Parlamentu, Rada przyjmuje tzw. wspólne stano-
wisko i przekazuje je Parlamentowi. Po etapie prac w Radzie, następuje
drugie czytanie projektu w Parlamencie. Jeżeli Parlament w terminie
trzech miesięcy przyjmie  wspólne stanowisko Rady albo nie podejmie
w tym zakresie żadnej uchwały, to akt zostaje przyjęty w brzmieniu za-
proponowanym przez Radę we  wspólnym stanowisku , co kończy pro-
cedurę legislacyjną. Jeżeli Parlament odrzuci  wspólne stanowisko bez-
względną większoS
cią głosów, prace nad projektem aktu prawnego
zostają zakończone bez uchwalenia aktu. Trzecia możliwoS
ć, którą dys-
19
ponuje Parlament, to przyjęcie bezwzględną większoS
cią głosów, popra-
wek do  wspólnego stanowiska . W takim wypadku, w ramach piątego
etapu, Komisja wydaje opinię do zgłoszonych poprawek, a projekt prze-
chodzi do drugiego czytania w Radzie (szósty etap). Jeżeli Rada w ter-
minie trzech miesięcy zaakceptuje kwalifikowaną większoS
cią głosów
poprawki Parlamentu do  wspólnego stanowiska , pozytywnie zaopinio-
wane przez Komisję, akt prawny zostaje przyjęty. Przyjęcie przez Radę
poprawek Parlamentu, które zostały negatywnie zaopiniowane przez
Komisję, wymaga jednomyS
lnoS
ci. Jeżeli Rada nie zaakceptuje w trzy-
miesięcznym terminie wszystkich poprawek Parlamentu, w ciągu sze-
S
ciu tygodni uruchamiana jest procedura pojednawcza, stanowiąca sió-
dmy etap prac. Brak porozumienia w ramach Komitetu Pojednawczego
w ciągu szeS
ciu tygodni oznacza zakończenie procedury legislacyjnej
bez przyjęcia aktu prawnego. Jeżeli jednak w ramach Komitetu Pojed-
nawczego w terminie szeS
ciu tygodni zostanie wypracowane porozu-
mienie (wymagane jest osiągnięcie kwalifikowanej większoS
ci głosów
przedstawicieli Rady i większoS
ci wS
ród przedstawicieli Parlamentu),
przedstawiany jest  wspólny projekt . Rada kwalifikowaną większoS
cią
i Parlament większoS
cią bezwzględną zatwierdzają w terminie szeS
ciu
tygodni  wspólny projekt będący wynikiem procedury pojednawczej. Je-
żeli w tym czasie któryS
z organów nie wyrazi zgody na zatwierdzenie
wyniku procedury pojednawczej, to procedura legislacyjna zostaje zako-
ńczona bez uchwalenia aktu prawnego.
Na podstawie procedury współdecydowania przyjmowane są mię-
dzy innymi akty prawne z dziedziny: swobody przepływu pracowników
(art. 40 TWE), koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego
(art. 42 TWE), prawa prowadzenia działalnoS
ci gospodarczej (art. 44
ust. 1 TWE), transportu (art. 71 ust. 1, art. 80 TWE), równoS
ci szans ko-
biet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (art. 141 ust. 3 TWE),
decyzji wykonawczych dotyczących Europejskiego Funduszu Społecz-
nego (art. 148 TWE), edukacji (art. 149 TWE), kultury (art. 151 TWE), za-
pobiegania nadużyciom finansowym naruszającym interesy Wspólnoty
(art. 280 ust. 4 TWE).
20
Schemat 2. Procedura współdecydowania organów UE w procesie
legislacyjnym
KOMISJA EUROPEJSKA opracowuje propozycję
PARLAMENT EUROPEJSKI wydaje opinię
RADA UNII EUROPEJSKIEJ
Uchwala proponowany akt Odrzuca poprawki
Zatwierdza wszystkie
większoS
cią kwalifikowaną/ Parlamentu i przyjmuje
poprawki Parlamentu
jeS
li Parlament nie zgłosił tzw. wspólne stanowisko
i uchwala zmodyfikowany
poprawek
akt większoS
cią
kwalifikowaną
Akt zostaje przyjęty
PARLAMENT EUROPEJSKI
Nie wypowiada się Akceptuje  wspólne Odrzuca  wspólne Proponuje poprawki
w ciągu 3 miesięcy, stanowisko Rady stanowisko Rady do  wspólnego
nt.  wspólnego bezwzględną stanowiska Rady
stanowiska Rady większoS
cią głosów bezwzględną
większoS
cią głosów
Akt zostaje przyjęty
KOMISJA EUROPEJSKA
zgodnie ze  wspólnym
wydaje opinię o poprawkach Parlamentu
stanowiskiem Rady
Akt nie zostaje przyjęty
RADA UNII EUROPEJSKIEJ
Zatwierdza poprawki Parlamentu Nie zatwierdza wszystkich poprawek
większoS
cią kwalifikowaną Parlamentu. Przewodniczący Rady
(lub jednomyS
lnie) wspólnie z przewodniczącym
Akt
Parlamentu zwołują Komitet
zostaje
Pojednawczy
przyjęty
KOMITET POJEDNAWCZY
W ciągu 6 tygodni zatwierdza W ciągu 6 tygodni nie zatwierdza
wspólny projekt wspólnego projektu
W ciągu 6 tygodni Rada W ciągu 6 tygodni jedna
Akt nie zostaje
i Parlament przyjmują tekst z instytucji odrzuca tekst
przyjęty
wspólnego projektu. wspólnego projektu
Przyjęcie aktu
21
2.1.6. Procedura wyrażania zgody przez Parlament
Istota procedury wyrażania zgody polega z jednej strony na zobowiąza-
niu Rady do przedstawiania Parlamentowi Europejskiemu projektu aktu
prawnego przed jego ostatecznym uchwaleniem, z drugiej zaS
na upo-
ważnieniu Parlamentu do zaakceptowania lub odrzucenia tego projektu.
Zgodnie z tą procedurą, Rada ma obowiązek uzyskania zgody Parla-
mentu przed ostatecznym podjęciem decyzji. Parlament działa tu jako
instytucja nadzorcza, która nie może wpływać na treS
ć danego projektu
aktu prawnego, może go natomiast przyjąć lub odrzucić.
Do obszarów objętych powyższą procedurą należą między innymi:
szczególne zadania Europejskiego Banku Centralnego (art. 105 ust. 6
TWE), zmiana statutów Europejskiego Systemu Banków Centralnych
(art. 107 ust. 5 TWE), fundusze strukturalne (art. 161 TWE), jednolita pro-
cedura wyborcza do Parlamentu Europejskiego (art. 190 ust. 4 TWE).
2.2. Sposoby podejmowania uchwał w Radzie UE
Istotne znaczenie w procesie tworzenia prawa wspólnotowego mają
sposoby podejmowania uchwał w Radzie UE. Przepisy TWE dają pod-
stawę do wyróżnienia trzech sposobów głosowania: zwykłą większoS
cią
głosów, kwalifikowaną większoS
cią głosów oraz jednomyS
lnie. Głosowa-
nie zwykłą większoS
cią głosów znajduje zastosowanie głównie w spra-
wach wewnętrznych i organizacyjnych, natomiast w procesie stano-
wienia prawa wykorzystywane są przede wszystkim głosowanie
większoS
cią kwalifikowaną oraz jednomyS
lnoS
ć. O sposobie głosowania
w Radzie przesądzają każdorazowo przepisy traktatu, zawierające upo-
ważnienia do wydawania aktów prawnych w poszczególnych dziedzi-
nach. Analiza kolejnych traktatów zmieniających TWE wskazuje na ten-
dencję do rozszerzania głosowania kwalifikowaną większoS
cią kosztem
głosowania jednomyS
lnego. JednomyS
lnoS
ć w Radzie w dalszym ciągu
jest jednak wymagana w sprawach o szczególnym znaczeniu dla Wspól-
noty oraz państw członkowskich, a także w sprawach wrażliwych poli-
tycznie.
22
2.2.1. Zwykła większoS
ć
W głosowaniu zwykłą większoS
cią przedstawiciel każdego państwa
członkowskiego ma do dyspozycji jeden głos, a do podjęcia uchwały wy-
magana jest większa liczba głosów  za niż  przeciw . Wstrzymanie się
od głosu lub nieobecnoS
ć w głosowaniu traktowane jest jako głos  prze-
ciw . Jak zostało to wspomniane wczeS
niej, ten sposób głosowania
znajduje przede wszystkim zastosowanie w odniesieniu do spraw proce-
duralnych i organizacyjnych, takich jak np.: przyjmowanie regulaminu
wewnętrznego Rady (art. 207 ust. 3 TWE), wnioskowanie do Komisji Eu-
ropejskiej o podjęcie okreS
lonych działań (art. 208 TWE) czy okreS
lenie
statusów prawnych komitetów przewidzianych w traktatach (art. 209
TWE).
2.2.2. WiększoS
ć kwalifikowana
Punktem wyjS
cia tej procedury jest przydzielenie każdemu państwu
członkowskiemu okreS
lonej liczby głosów (tzw. głosów ważonych), uza-
leżnionych od wielkoS
ci danego państwa. Od 1 listopada 2004 r. na pod-
stawie art. 205 ust. 4 TWE, zmienionego art. 12 aktu dotyczącego wa-
runków przystąpienia, liczba głosów przysługujących poszczególnym
państwom przedstawia się następująco:
Tabela 1. Podział głosów w Radzie Europejskiej
Niemcy, Francja, Włochy, Zjednoczone Królestwo 29
Hiszpania, Polska 27
Holandia 13
Belgia, Republika Czeska, Grecja, Węgry, Portugalia 12
Austria, Szwecja 10
Dania, Irlandia, Litwa, Słowacja, Finlandia 7
Cypr, Estonia, Łotwa, Luksemburg, Słowenia 4
Malta 3
ŁĄCZNIE 321
23
Od 1 listopada 2004 r., Rada przyjmuje decyzję kwalifikowaną wię-
kszoS
cią głosów (w przypadku wniosku Komisji Europejskiej), jeżeli
spełnione są dwa następujące warunki: po pierwsze oddano minimum
232 głosy  za , tzn. 72,3% wszystkich głosów, oraz po drugie, większoS
ć
państw członkowskich głosowała  za (w niektórych wypadkach wyma-
gana jest większoS
ć dwóch trzecich głosów). Po głosowaniu każdy
członek Rady może zażądać sprawdzenia, czy państwa członkowskie
stanowiące większoS
ć kwalifikowaną reprezentują co najmniej 62%
ogółu ludnoS
ci Unii. JeS
li warunek ten nie zostanie spełniony, dana
uchwała nie zostanie przyjęta. Obecne rozwiązanie funkcjonować bę-
dzie zapewne do 1 listopada 2009 r., kolejną zmianę przepisów do-
tyczących kwalifikowanej większoS
ci przewiduje bowiem projekt traktatu
ustanawiającego konstytucję Europy.
2.2.3. JednomyS
lnoS
ć
Dla jednomyS
lnego podjęcia uchwały przez Radę wystarczy, aby żaden
z jej członków nie głosował  przeciw . Zgodnie z art. 205 ust. 3 TWE,
wstrzymanie się od głosu przez członków obecnych lub reprezentowa-
nych nie stanowi przeszkody w przyjęciu uchwał, które wymagają jedno-
myS
lnoS
ci.
Obecnie zasadę jednomyS
lnoS
ci stosuje się m.in. w głosowaniach
dotyczących harmonizacji podatków poS
rednich (art. 93 TWE), zbliżania
przepisów państw członkowskich, które wpływają bezpoS
rednio na two-
rzenie lub funkcjonowanie jednolitego rynku wewnętrznego (art. 94
TWE) czy przyjęcia jednolitej procedury wyborczej do Parlamentu Euro-
pejskiego (art. 190 ust. 4 TWE).
Należy pamiętać, że wymóg jednomyS
lnoS
ci w Radzie UE może
również dotyczyć projektów aktów prawnych należących do innych ob-
szarów, jeżeli wynika to z zasad okreS
lonych w traktacie dla realizowanej
procedury decyzyjnej (np. przyjęcie przez Radę w drugim czytaniu pro-
cedury współdecydowania poprawek Parlamentu, które zostały nega-
tywnie zaopiniowane przez Komisję).
24
2.3. Wydawanie aktów prawnych przez Komisję Europejską
Zgodnie z tym, co zostało powiedziane wczeS
niej, Komisja Europejska
jest instytucją, która nie tylko dysponuje inicjatywą ustawodawczą (choć
jest to jej główne uprawnienie w procesie decyzyjnym), ale także w S
ciS
le
okreS
lonych sytuacjach sama wydaje akty prawne. Akty prawne Komisji
mogą być wydawane albo na podstawie upoważnień traktatowych, albo
na podstawie upoważnień wydawanych Komisji przez Radę. Przypad-
ków, w których traktaty upoważniają Komisję do wydawania regulacji
prawnych, jest niewiele, ale w praktyce mają one istotne znaczenie.
Przykłady w tym zakresie mogą stanowić art. 39 ust. 3 lit. d) TWE, zawie-
rający uprawnienie do okreS
lenia przez Komisję warunków pozostawa-
nia pracownika migrującego na terytorium innego państwa członkow-
skiego po zakończeniu zatrudnienia, czy też art. 86 ust. 3 TWE, przewi-
dujący upoważnienie dla Komisji do wydawania dyrektyw lub decyzji
w sprawie stosowania reguł konkurencji.
Oprócz przepisów, które zawierają bezpoS
rednie upoważnienie dla
Komisji do wydawania pewnych aktów, w traktacie występują postano-
wienia, które wyznaczają Komisji okreS
lone zadania, nie formułując jed-
nakże wyrax
nych podstaw do wydawania aktów prawnych. Przykładem
takiej normy może być art. 140 TWE, wyznaczający Komisji zadania
w obszarze polityki społecznej. W takich przypadkach zakres uprawnień
Komisji może zostać oceniony przez Europejski Trybunał Sprawiedli-
woS
ci.
Komisja może także wydawać akty prawne na podstawie odrębne-
go upoważnienia Rady. Podstawę prawną tego działania stanowią
art. 202 TWE w powiązaniu z art. 211 TWE, przewidujące możliwoS
ć
upoważnienia Komisji przez Radę do wydawania aktów wykonawczych.
W omawianych sytuacjach Rada albo Rada wspólnie z Parlamentem
formułują odpowiednie upoważnienie dla Komisji w wydawanym przez
siebie akcie prawa pochodnego (np. rozporządzeniu bądx
dyrektywie).
Akt taki można nazwać podstawowym.
Na podstawie upoważnienia zawartego w akcie podstawowym Ko-
misja wydaje akt wykonawczy. Rada, powierzając Komisji kompetencje
25
do wykonywania norm przez siebie ustanowionych, może uzależnić
korzystanie z tej możliwoS
ci od pewnych warunków. Korzystając z przy-
sługującego jej uprawnienia, Rada w 1999 r. wydała decyzję okreS
lającą
procedury wykonywania zadań prawotwórczych powierzonych Komisji
Europejskiej. Istotą tych zasad jest to, że Komisja zobowiązana jest do
konsultowania poszczególnych delegowanych na nią działań z komiteta-
mi powoływanymi przez Radę, a złożonymi z przedstawicieli państw
członkowskich (komitologia). Komitetom tym przewodniczy przedstawi-
ciel Komisji, jednak nie uczestniczy on w głosowaniu. Decyzja Rady
z 1999 r. wyodrębnia trzy rodzaje komitetów uczestniczących w procesie
wydawania aktów prawnych przez Komisję, a mianowicie komitety admi-
nistracyjne, regulacyjne i doradcze. Każdy rodzaj komitetów posługuje
się swoją własną procedurą.
W razie wydawania aktów prawnych przez Komisję Europejską, naj-
większe zastosowanie znajduje procedura regulacyjna i tylko ta zostanie
tu omówiona. Procedurę regulacyjną otwiera przedstawienie przez Komi-
sję danemu komitetowi projektu aktu prawnego z wnioskiem o opinię. Je-
żeli opinia komitetu jest pozytywna, Komisja projektowaną regulację wy-
daje. Jeżeli opinia komitetu jest negatywna bądx
komitet nie wydał żadnej
opinii, Komisja przekazuje swoją propozycję Radzie, informując o tym
Parlament. JeS
li Parlament uznaje, że Komisja w procesie stanowienia
aktu wykonawczego przekroczyła swoje uprawnienia, tj. że propozycja
Komisji wykracza poza upoważnienie wynikające z aktu podstawowego,
informuje Radę o swoim stanowisku. Rada może wówczas w wyznaczo-
nym terminie, nie dłuższym niż trzy miesiące od przedstawienia propozy-
cji przez Komisję, przyjąć dany akt kwalifikowaną większoS
cią głosów.
W takich wypadkach Rada, a nie Komisja, wydaje akt wykonawczy. JeS
li
w tym samym terminie i tą samą większoS
cią głosów Rada stwierdzi, że
sprzeciwia się propozycji Komisji, Komisja może wstąpić z nową propozy-
cją, podtrzymać propozycję poprzednią lub wystąpić w zwykłym trybie
z inicjatywą prawotwórczą. JeS
li jednak w terminie okreS
lonym powyżej
Rada nie wydała aktu wykonawczego zgodnie z propozycją Komisji, ani
też nie zgłosiła sprzeciwu wobec tej propozycji, akt może być wydany
przez Komisję. Uchwała Parlamentu o wykroczeniu przez Komisję poza
26
upoważnienie udzielone w akcie podstawowym przyjętym w wyniku pro-
cedury z art. 251 TWE powinna zostać przez Komisję rozpatrzona i może
doprowadzić do zmiany propozycji.
2.4. Obowiązek uzasadniania i publikacja aktów prawnych
Zgodnie z art. 253 TWE, rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjmo-
wane wspólnie przez Parlament Europejski i Radę oraz akty tego same-
go rodzaju przyjmowane przez Radę lub Komisję wskazują przyczyny,
dla których zostały wydane i odnoszą się do wniosków lub opinii, które
były wymagane zgodnie z traktatem. Wprowadzony tym przepisem
ogólny obowiązek uzasadniania aktów wspólnotowych, w praktyce reali-
zowany jest poprzez poprzedzanie aktów prawnych preambułami, w nie-
których przypadkach bardzo obszernymi. W S
wietle orzecznictwa Euro-
pejskiego Trybunału SprawiedliwoS
ci, w preambule powinna zostać
wskazana ogólna sytuacja, która doprowadziła do wydania danego aktu,
a także generalne cele, jakim dany akt służy. Preambuła powinna także
zawierać informację na temat kolejnych etapów powstawania aktu,
począwszy od wniosku, poprzez opinie i stanowiska instytucji uczest-
niczących w procedurze prawotwórczej, aż do ostatecznego przyjęcia.
I wreszcie instytucja wydająca akt powinna uzasadnić wybór podstawy
prawnej aktu, a także wykazać, że uwzględniła obowiązywanie zasad
pomocniczoS
ci i proporcjonalnoS
ci.
Kwestia publikowania aktów prawa wspólnotowego uregulowana
została w art. 254 TWE. Oficjalnym publikatorem Unii Europejskiej jest
 Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej . Obowiązkowi publikacji podle-
gają wszystkie rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjmowane przez
Parlament Europejski i Radę w trybie procedury współdecydowania. Po-
nadto w  Dzienniku Urzędowym UE publikowane są rozporządzenia
Komisji oraz Rady, a także dyrektywy tych instytucji skierowane do
wszystkich państw członkowskich. Publikacja aktu prawnego powinna w
miarę możliwoS
ci nastąpić w ciągu miesiąca od dnia jego wydania. Po-
zostałe dyrektywy, jak również decyzje nie podlegają obowiązkowi publi-
27
kacji, lecz są jedynie podawane do wiadomoS
ci (notyfikowane ich adre-
satom). Akty takie mogą być publikowane w  Dzienniku Urzędowym (i z
reguły są), co jednak zdaniem ETS nie zastępuje ich notyfikacji.
Akty prawne opublikowane w  Dzienniku Urzędowym wchodzą
w życie w dniu okreS
lonym w ich treS
ci, a w braku takich wskazań  dwu-
dziestego dnia po ich publikacji. Akty niewymagające publikacji stają się
skuteczne wraz z ich notyfikacją.
2.5. Procedury podejmowania decyzji w ramach II i III filaru
Unii Europejskiej
Przepisy dotyczące tworzenia prawa w II i III filarze są znacznie mniej
rozbudowane niż w przypadku aktów objętych I filarem. W II i III filarze
punkt ciężkoS
ci spoczywa na współpracy między państwami członkow-
skimi  jest więc to model wzorowany na prawie międzynarodowym, nie
zaS
model wspólnotowy. W obszarze III filaru Unii Europejskiej, organem
tworzącym prawo jest Rada Unii Europejskiej, natomiast za tworzenie
aktów prawnych objętych II filarem odpowiedzialne są Rada Unii Euro-
pejskiej i Rada Europejska, które podejmują decyzje mające znaczenie
strategiczne.
Rada Unii Europejskiej w znakomitej większoS
ci przypadków po-
dejmuje decyzje w ramach II i III filaru jednomyS
lnie, aczkolwiek przepisy
traktatu o Unii Europejskiej przewidują w niektórych wypadkach głoso-
wanie większoS
cią kwalifikowaną. W procedurach II i III filaru, Komisja
Europejska dzieli inicjatywę prawodawczą z państwami członkowskimi,
a rola Parlamentu Europejskiego pozostaje ograniczona jedynie do funk-
cji konsultacyjnych.
28
III. PROCEDURA PRZYJMOWANIA AKTÓW
PRAWNYCH Z DZIEDZINY KOORDYNACJI
SYSTEMÓW ZABEZPIECZENIA
SPOŁECZNEGO
Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego jest jedną z pod-
stawowych gwarancji realizacji swobodnego przepływu osób i dziedziną
należącą do I filaru Unii Europejskiej. Jej traktatową podstawę stanowi
art. 42 TWE, zgodnie z którym:  Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą
okreS
loną w art. 251 TWE, przyjmuje w dziedzinie zabezpieczenia spo-
łecznego S
rodki niezbędne do ustanowienia swobodnego przepływu
pracowników; w tym celu Rada ustanawia system umożliwiający pra-
cownikom migrującym oraz uprawnionym osobom od nich zależnym:
1) sumowanie wszelkich okresów uwzględnianych w prawie poszcze-
gólnych państw w celu nabycia i zachowania prawa do S
wiadczeń
oraz obliczania wysokoS
ci tych S
wiadczeń,
2) wypłacanie S
wiadczeń osobom, mającym miejsce zamieszkania na
terytoriach państw członkowskich.
Rada stanowi jednomyS
lnie w toku całej procedury okreS
lonej w art.
251 .
Art. 42 TWE z jednej strony okreS
la cel wspólnotowej koordynacji i zasa-
dy, na jakich powinna ona zostać oparta, z drugiej zaS
jednoznacznie
wskazuje tryb przyjmowania aktów prawa wspólnotowego regulujących
ten obszar. Na podstawie art. 42 TWE możemy wyrax
nie stwierdzić, że
akty z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego
przyjmowane są w ramach procedury współdecydowania przez Radę
i Parlament. Istotne jest także, że współdecydowanie zostało w tym wy-
padku dodatkowo zmodyfikowane poprzez wprowadzenie wymogu jed-
nomyS
lnoS
ci w Radzie na wszystkich etapach prac. Modyfikacja ta wyra-
x
nie wskazuje, że obszar wspólnotowej koordynacji jest niezwykle
wrażliwy politycznie i społecznie, a państwa członkowskie pragną utrzy-
29
mać możliwoS
ć pełnej ochrony swoich interesów poprzez ewentualne
blokowanie niekorzystnych dla siebie projektów aktów prawnych.
Specyfikę tego obszaru podkreS
la także rodzaj aktu wybranego dla
jego regulacji. Rada i Parlament normują kwestie zabezpieczenia spo-
łecznego pracowników migrujących, aktem prawa wspólnotowego
o szczególnej mocy, a mianowicie rozporządzeniem. Zgodnie z art. 249
TWE, rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże adresatów w całoS
ci i jest
bezpoS
rednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich z
pierwszeństwem przed niezgodnymi z nim przepisami prawa krajowego.
Projekty nowych rozporządzeń z zakresu koordynacji systemów
zabezpieczenia społecznego, przygotowywane są przez Komisję Euro-
pejską, Dyrekcję Generalną ds. Zatrudnienia i Spraw Społecznych i w ra-
mach procedury legislacyjnej podlegają konsultacji z Komitetem Ekono-
miczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów, będącymi organami
doradczymi Rady i Komisji.
Schemt 3. Procedura przyjmowania rozporządzeń z dziedziny koordy-
nacji systemów zabezpieczenia społecznego
KOMITET
INICJATYWA KOMISJI
EKONOMICZNO-
D.G. ds. zatrudnienia i spraw społecznych
-SPOŁECZNY
KOMITET
REGIONÓW
RADA PARLAMENT
JednomyS
lnoS
ć WSPÓŁDECYDOWANIE EUROPEJSKI
w toku całej procedury
ROZPORZĄDZENIE
RADY I PARLAMENTU
30
Przy utrzymaniu procedury współdecydowania, jako podstawowej dla
przyjmowania aktów z dziedziny koordynacji systemów zabezpieczenia
społecznego, szczególne rozwiązanie zostało przyjęte w odniesieniu do
zmiany treS
ci załączników do rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72
(dalej: rozporządzenia 547/72). Z uwagi na techniczny charakter zapi-
sów umieszczanych w tych załącznikach, w roku 1999 na mocy roz-
porządzenia 1399/99 Komisja Europejska uzyskała upoważnienie do
wydawania aktów zmieniających załączniki do rozporządzenia 574/72,
w sytuacjach w których jedynym celem zmian jest uwzględnienie w do-
kumentach Wspólnoty decyzji podejmowanych przez zainteresowane
państwa członkowskie lub ich władze właS
ciwe. Upoważnienie to zawar-
te zostało w art. 122 rozporządzenia 574/72, zgodnie z którym załączniki
do niego mogą być zmienione w drodze rozporządzenia Komisji na wnio-
sek zainteresowanego państwa lub zainteresowanych państw człon-
kowskich lub ich właS
ciwych organów oraz po wydaniu jednomyS
lnej
opinii przez Komisję Administracyjną. Mamy więc w tym wypadku
przykład stanowienia prawa przez Komisję Europejską na podstawie
upoważnienia udzielonego w tzw. akcie podstawowym (tu: w art. 122
rozporządzenia 574/72).
Schemt 4. Procedura wydawania decyzji regulujących koordynację sys-
temów zabezpieczenia społecznego
PROPOZYCJA PAŃSTW CZŁONKOWSKICH
OPINIA KOMISJI ADMINISTRACYJNEJ
JEDNOMYR
LNOR
Ć
ROZPORZĄDZENIE KOMISJI
W obszarze koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, poza
rozporządzeniami  stanowiącymi akty podstawowe  wydawane są ta-
kże inne wiążące dokumenty prawa wspólnotowego, a mianowicie decy-
zje. Organem uprawnionym do wydawania decyzji regulujących tę dzie-
31
dzinę jest Komisja Administracyjna ds. Zabezpieczenia Społecznego
Pracowników Migrujących. Komisja Administracyjna jest wyspecjalizo-
wanym organem Komisji Europejskiej, powołanym do życia na podsta-
wie art. 80 rozporządzenia 1408/71. W skład Komisji Administracyjnej
wchodzą przedstawiciele rządów każdego z państw członkowskich, któ-
rym towarzyszą w razie potrzeby doradcy techniczni. W posiedzeniach
Komisji uczestniczy także w charakterze doradczym przedstawiciel Ko-
misji Europejskiej. Zgodnie z art. 81 rozporządzenia 1408/71, do zadań
Komisji Administracyjnej należy:
" rozpatrywanie wszelkich spraw administracyjnych lub dotyczących
wykładni, wynikających z przepisów rozporządzeń, jak i każdej
umowy lub uzgodnień zawartych w ramach tych rozporządzeń, bez
uszczerbku dla uprawnień władz, instytucji i osób zainteresowa-
nych do korzystania z procedur i sądownictwa przewidzianych
przez ustawodawstwo państw członkowskich, niniejsze rozpo-
rządzenie oraz traktat  art. 81 (a);
" zlecanie dokonywania na wniosek właS
ciwych władz, instytucji
i sądów państw członkowskich wszelkich tłumaczeń dokumentów
dotyczących stosowania rozporządzeń, w szczególnoS
ci tłuma-
czeń wniosków wnoszonych przez osoby, które mogą być upraw-
nione do S
wiadczeń na podstawie rozporządzeń  art. 81 (b);
" wspieranie i rozwijanie współpracy między państwami członkow-
skimi w zakresie zabezpieczenia społecznego, w szczególnoS
ci
w celu prowadzenia działań na rzecz ochrony zdrowia lub ochrony
socjalnej, stanowiącej przedmiot wspólnego zainteresowania 
art. 81 (c);
" ustanowienie i rozwijanie współpracy między państwami członkow-
skimi poprzez unowoczeS
nianie procedur wymiany informacji,
w szczególnoS
ci przez dostosowanie przepływu informacji pomię-
dzy instytucjami w celu wymiany telematycznej, z uwzględnieniem
etapu rozwoju przetwarzania danych w każdym państwie człon-
kowskim  art. 81 (d);
" rejestrację elementów, które należy uwzględnić w celu sporządza-
nia rachunków dotyczących kosztów przypadających na instytucje
32
państw członkowskich, na podstawie przepisów rozporządzenia
oraz przyjmowanie corocznych rozliczeń między tymi instytucjami
 art. 81 (e);
" realizacja innych zadań wynikających z przepisów rozporządzenia
lub umów czy uzgodnień zawartych w jego ramach  art. 81 (f);
" przedstawianie Komisji wniosków w celu opracowywania zmian
w rozporządzeniach  art. 81 (g).
Zgodnie ze swym statutem, Komisja Administracyjna ds. Zabezpiecze-
nia Społecznego Pracowników Migrujących podejmuje decyzje w spra-
wach objętych zakresem jej działania w trojaki sposób: jednomyS
lnie
przez wszystkich członków wchodzących w skład Komisji Administracyj-
nej, jednomyS
lnie przez członków obecnych na danym posiedzeniu Ko-
misji Administracyjnej, albo większoS
cią głosów co najmniej 20 członków
Komisji Administracyjnej.
JednomyS
lnoS
ć wszystkich członków wchodzących w skład Komi-
sji Administracyjnej zastrzeżona została dla decyzji dotyczących inter-
pretacji przepisów rozporządzeń oraz wydawanych w celu wykonywania
innych uprawnień okreS
lonych w art. 81 (a) rozporządzenia 1408/71,
a także w razie zmian statutu Komisji. JednomyS
lnoS
ć członków Komisji
obecnych na danym posiedzeniu wymagana jest w sprawach doty-
czących ustalania rozliczeń pomiędzy państwami członkowskimi, wyni-
kającymi z przepisów rozporządzeń, oraz decyzji w głosowaniach do-
tyczących propozycji zmian w rozporządzeniach. Wstrzymanie się od
głosu obecnych członków nie wyłącza w tych przypadkach podjęcia de-
cyzji, pod warunkiem, że uzyska ona co najmniej 20 głosów poparcia.
W pozostałym zakresie Komisja podejmuje wszelkiego rodzaju działania
większoS
cią co najmniej 20 głosów. Z zastrzeżeniem powyższych reguł,
decyzja Komisji Administracyjnej może być uznana za ważną, tylko je-
żeli została przyjęta przez co najmniej 20 członków Komisji lub ich za-
stępców.
Przeważająca większoS
ć dotychczasowych decyzji Komisji Admi-
nistracyjnej (aktów prawa wspólnotowego) uchwalana była na podsta-
wie art. 81 (a) rozporządzenia 1408/71. Dotyczą one interpretacji przepi-
33
sów wspólnotowej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego
lub szeroko pojętego rozpatrywania spraw administracyjnych. W pozo-
stałych przypadkach decyzje przyjmowane były na podstawie art. 81 (d),
rzadziej 81 (c), lub na podstawie innych przepisów rozporządzeń
1408/71 i 574/72.
Decyzje Komisji Administracyjnej mogą być przyjmowane w trakcie
posiedzeń Komisji lub w drodze procedury pisemnej. JeS
li w danym
wypadku przyjęto procedurę pisemną, przewodniczący Komisji (przed-
stawiciel państwa sprawującego prezydencję) przekazuje członkom
tekst projektu decyzji, wyznaczając jednoczeS
nie termin, w którym
członkowie Komisji powinni wypowiedzieć się na temat przedstawionej
propozycji. Brak odpowiedzi w wyznaczonym terminie traktowany jest
jako wstrzymanie się od głosu. Przewodniczący Komisji po upływie wy-
znaczonego terminu informuje członków Komisji o rezultatach głosowa-
nia. Decyzję, która uzyskała wymaganą liczbę głosów  za , uważa się za
przyjętą ostatniego dnia terminu, w którym członkowie proszeni byli o za-
jęcie stanowisk. Jeżeli któryS
z członków Komisji w trakcie procedury
pisemnej zgłosi poprawki do propozycji, przewodniczący Komisji albo
ponawia procedurę pisemną poprzez przekazanie zgłoszonych zmian
wszystkim członkom Komisji, albo odwołuje procedurę pisemną i zgła-
sza kwestię do dyskusji na następnym posiedzeniu Komisji Administra-
cyjnej. Procedura pisemna zostaje odwołana także wówczas, gdy któ-
rykolwiek z członków Komisji przed upływem terminu na zajęcie
stanowiska zwróci się z wnioskiem o omówienie proponowanego tekstu
na posiedzeniu Komisji Administracyjnej.
Decyzje Komisji Administracyjnej przyjęte w ramach realizacji za-
dań okreS
lonych w art. 81(a) rozporządzenia 1408/71 powinny wskazy-
wać powody, dla jakich zostały wydane, i podlegają publikacji w  Dzien-
niku Urzędowym UE , chyba że większoS
ć członków Komisji zdecyduje
inaczej. W praktyce publikacji w  Dzienniku Urzędowym podlegają
wszystkie decyzje, także te przyjęte na innej podstawie niż art. 81 (a),
wszystkie też w swoich preambułach zawierają uzasadnienie. Decyzje
wchodzą w życie w dniu w nich wskazanym, a w braku takiego wskaza-
34
nia od pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po ich opubli-
kowaniu w  Dzienniku Urzędowym UE .
Komisja Administracyjna ds. Zabezpieczenia Społecznego Pra-
cowników Migrujących uprawniona jest także do wydawania nie-
wiążących aktów prawa wspólnotowego, tj. zaleceń.
IV. ZASADY WYPRACOWYWANIA
STANOWISK POLSKI WOBEC PROJEKTÓW
NOWYCH AKTÓW PRAWA UNII
EUROPEJSKIEJ
W interesie każdego państwa członkowskiego leży aktywne uczestnic-
two w procesie tworzenia prawa UE, jest to bowiem jedyny sposób na
zapewnienie sobie wpływu na kształt przyjmowanych rozwiązań praw-
nych i kierunki dalszego rozwoju acquis. Oczywistym obszarem aktyw-
noS
ci państw członkowskich jest Rada Unii Europejskiej i jej organy po-
mocnicze  tutaj państwa członkowskie prezentują swoje opinie wobec
projektowanych zmian w prawie UE, szukają sojuszników dla swoich
stanowisk i budują koalicje interesów. Od 1 maja 2004 r. w gronie człon-
ków Unii znalazło się 10 nowych państw, w tym także Polska. Nasza ad-
ministracja stanęła tym samym przed ogromnym wyzwaniem wypraco-
wania procedur okreS
lania i skutecznej prezentacji polskich interesów na
forum Unii Europejskiej. Przyjęte ostatecznie rozwiązania, choć opierają
się w pewnym zakresie na doS
wiadczeniach innych państw członkow-
skich, mają swoją specyfikę. W Polsce proces wypracowywania stano-
wisk wobec projektów nowych aktów prawa UE jest wieloetapowy, a jego
efekt końcowy  stanowisko prezentowane na forum Rady lub jej orga-
nów pomocniczych  jest wynikiem współpracy administracji rządowej
i Sejmu.
Niniejszy rozdział poS
więcony jest omówieniu zasad przygotowy-
wania stanowisk Polski wobec nowych projektów prawa UE i zasad ich
prezentacji na szczeblu wspólnotowym.
35
1. Prezentacja stanowisk Polski na poszczególnych
etapach prac nad projektem w radzie
Zgodnie z tym, co zostało powiedziane w drugiej częS
ci niniejszego ma-
teriału, prace nad projektem aktu prawnego w Radzie w największym
uproszczeniu obejmują trzy etapy: prace w grupie roboczej, prace na po-
ziomie COREPER oraz posiedzenie samej Rady. Przypomnijmy, że
w posiedzeniach grup roboczych mających charakter stricte ekspercki,
uczestniczą przedstawiciele ministerstwa wiodącego dla danego zagad-
nienia lub pracownicy odpowiedniego pionu Stałych Przedstawicielstw
przy UE, w posiedzeniach COREPER biorą udział ambasadorowie akre-
dytowani przy UE (COREPR II) lub ich zastępcy (COREPER I), nato-
miast w posiedzeniach Rady  ministrowie odpowiedzialni za obszar te-
matyczny, właS
ciwy dla danej formacji Rady.
Na każdym z wyżej wymienionych etapów prac w Radzie, polska
administracja opracowuje stanowisko wobec projektu aktu prawnego
i za poS
rednictwem swoich przedstawicieli uczestniczących w pracach
poszczególnych ciał prezentuje je na szczeblu wspólnotowym. Na ka-
żdym etapie polskie stanowisko wobec danego projektu wraz z jego uza-
sadnieniem oraz pewnymi dodatkowymi elementami znajduje swoje od-
zwierciedlenie w tzw. instrukcji dla przedstawiciela Polski na daną grupę
roboczą (COREPER) Radę. Wzór instrukcji został opracowany przez
UKIE i jest jednolity dla wszystkich gremiów unijnych, niezależnie od ich
szczebla. Instrukcje na posiedzenia grup roboczych przygotowywane są
przez ministerstwo/urząd centralny wiodący dla danej tematyki i podle-
gają zatwierdzeniu na poziomie resortowym, zgodnie z wewnętrznymi
procedurami. Przygotowywanie instrukcji na posiedzenia COREPER ko-
ordynowane jest przez UKIE (COREPER I) i MSZ (COREPER II). TreS
ć
tych instrukcji opiera się na wkładach do poszczególnych punktów prze-
widzianych w agendzie posiedzenia Komitetu Stałych Przedstawicieli,
opracowanych przez resorty wiodące. Instrukcje na posiedzenia po-
szczególnych formacji Rady przygotowywane są przez resort odpowie-
dzialny za obsługę ministra, który bierze udział w spotkaniu, przy
36
współpracy innych resortów i urzędów centralnych, do kompetencji któ-
rych należą projekty aktów prawnych omawiane na danej Radzie.
Po każdym posiedzeniu grupy roboczej, COREPER czy Rady,
uczestniczący w nim przedstawiciel Polski zobowiązany jest przygoto-
wać sprawozdanie z jego przebiegu. W przypadku posiedzeń CORE-
PER oraz Rady, sprawozdania w praktyce przygotowywane są przez
pracowników Stałego Przedstawicielstwa lub resortu, wchodzących
w skład delegacji towarzyszącej odpowiednio ambasadorowi (jego za-
stępcy) lub ministrowi, a następnie przedkładane do akceptacji przewod-
niczącemu delegacji. Wzór sprawozdania z posiedzeń ciał wspólnoto-
wych został opracowany przez UKIE i analogicznie jak w przypadku
instrukcji pozostaje jednolity niezależnie od ich szczebla.
Omawiając procedurę wypracowywania stanowisk strony polskiej
do prezentacji na poszczególnych etapach prac w Radzie, warto zwrócić
uwagę na fakt, że o ile instrukcje i sprawozdania z posiedzeń grupy robo-
czej zatwierdzane są na poziomie wiodącego resortu, o tyle już instruk-
cje i sprawozdania z posiedzeń COREPER oraz Rady wszystkich forma-
cji wymagają akceptacji na poziomie rządu. Organem upoważnionym do
zatwierdzania tych dokumentów jest Komitet Europejski Rady Ministrów
 ciało pomocniczo  doradcze Rady Ministrów i Prezesa Rady Mini-
strów w sprawach związanych z członkostwem Polski w UE. Warto
w tym miejscu bliżej przyjrzeć się podstawom działania i zadaniom Komi-
tetu Europejskiego Rady Ministrów, odgrywa on bowiem niezwykle
istotną rolę nie tylko w procesie wypracowywania stanowisk Polski na
etapie COREPER-u i Rady, ale jest również w istotny sposób zaanga-
żowany w realizację obowiązków wynikających z ustawy o współpracy
Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członko-
stwem Polski w UE. Współpraca rządu z Parlamentem w kwestiach eu-
ropejskich stanowi kolejny aspekt wypracowywania stanowisk Polski
wobec projektów aktów prawa unijnego.
Komitet Europejski Rady Ministrów (KERM) jest stałym komitetem
Rady Ministrów i organem opiniodawczo-doradczym oraz pomocniczym
Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów w sprawach związanych
z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Podsta-
37
wę jego działania stanowi zarządzenie nr 30 Prezesa Rady Ministrów
z 23 marca 2004 r. w sprawie Komitetu Europejskiego Rady Ministrów
( Monitor Polski z 2004 r. nr 14, poz. 223). Członkami Komitetu Europej-
skiego są sekretarze lub podsekretarze stanu w ministerstwach, do za-
kresu działania których należą sprawy integracji europejskiej. W skład
Komitetu wchodzi także w charakterze przewodniczącego KERM, prze-
wodniczący Komitetu Integracji Europejskiej. Zadaniem Komitetu Euro-
pejskiego jest, najogólniej rzecz ujmując, przygotowywanie, uzgadnianie
lub opiniowanie projektów rozstrzygnięć albo stanowisk Rady Ministrów
lub Prezesa Rady Ministrów w sprawach związanych z członkostwem
Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz podejmowanie roz-
strzygnięć i zajmowanie stanowisk w zakresie tych spraw, które nie zo-
stały zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów, Prezesa
Rady Ministrów i innych organów. Do zadań KERM należy ponadto wy-
rażanie opinii albo udzielanie rekomendacji projektom dokumentów
rządowych, które będą przedstawione Radzie Ministrów lub Prezesowi
Rady Ministrów do rozpatrzenia. Rozpatrzeniu przez Komitet Europejski
podlegają w szczególnoS
ci:
" informacje Rady Ministrów o udziale Rzeczypospolitej Polskiej
w pracach Unii Europejskiej
" harmonogramy prac legislacyjnych związanych z wdrażaniem pra-
wa Unii Europejskiej do prawa polskiego oraz informacje w sprawie
stanu realizacji tych harmonogramów
" projekty ustaw wdrażających prawo Unii Europejskiej do prawa pol-
skiego
" informacje Rady Ministrów o przebiegu procedur stanowienia ak-
tów prawnych Unii Europejskiej oraz projekty stanowisk zajmowa-
nych przez przedstawicieli Rady Ministrów w trakcie tych procedur
" projekty rozstrzygnięć w zakresie przeznaczania S
rodków po-
chodzących z funduszy unijnych oraz pomocy zagranicznej
" stanowiska na posiedzenia Rady Unii Europejskiej oraz Komitetu
Stałych Przedstawicieli
" stanowiska dotyczące reform Unii Europejskiej
" stanowiska dotyczące projektów aktów prawnych Unii Europejskiej
38
" stanowiska dotyczące dokumentów Unii Europejskiej podlega-
jących konsultacjom z państwami członkowskimi oraz ich ocen
sformułowanych przez właS
ciwe instytucje lub inne organy Unii Eu-
ropejskiej
" stanowiska dotyczące planów pracy Rady Unii Europejskiej, rocz-
nych planów legislacyjnych Komisji Europejskiej oraz ocen rocz-
nych planów legislacyjnych sporządzonych przez Parlament Euro-
pejski i Radę Unii Europejskiej
" stanowiska dotyczące projektów umów międzynarodowych, któ-
rych stroną mają być Unia Europejska, Wspólnoty Europejskie lub
ich państwa członkowskie
" stanowiska dotyczące projektów aktów Unii Europejskiej nie ma-
jących mocy prawnej, w szczególnoS
ci propozycji wytycznych
przyjmowanych w sferze unii gospodarczej i pieniężnej oraz w sfe-
rze zatrudnienia
" rozstrzygnięcia w zakresie spraw związanych z postępowaniami
przed Europejskim Trybunałem SprawiedliwoS
ci
" dokumenty dotyczące przygotowania kadrowego ministerstw i urzę-
dów centralnych
" programy informowania społeczeństwa o konsekwencjach przys-
tąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej oraz spra-
wozdania z realizacji tych programów
" informacje o stanie prac związanych z tłumaczeniem prawa wspól-
notowego.
2. Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem
w sprawach związanych z członkostwem Polski w UE
Zgodnie z tym, co zostało powiedziane wczeS
niej, proces wypracowy-
wania stanowisk Polski wobec projektów nowych aktów prawa UE na po-
szczególnych etapach prac w Radzie pozostaje w S
cisłym związku
z obowiązkiem współpracy rządu z Parlamentem w sprawach związa-
nych z członkostwem Polski w UE. Podstawę prawną tej współpracy sta-
39
nowi ustawa z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem
i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej
Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. nr 52, poz. 515). Zadania wynikające
dla Rządu z ww. ustawy można podzielić na kilka kategorii, wyróżniając
wS
ród nich:
 obowiązek przekazywania parlamentowi okreS
lonych ustawą do-
kumentów UE,
 przekazywanie parlamentowi stanowisk rządu w odniesieniu do
projektów nowych aktów prawa UE,
 zasięganie opinii parlamentu przed rozpatrzeniem aktu prawnego
w Radzie UE i przedstawiania informacji o stanowisku rządu,
 okresowe informowanie parlamentu o udziale Polski w pracach UE,
 przedkładanie w ustawowo okreS
lonych terminach projektów ustaw
wykonujących prawo UE,
 przedstawianie parlamentowi do opinii kandydatur na okreS
lone
stanowiska w instytucjach europejskich.
SpoS
ród wyżej wymienionych zadań, cztery pierwsze pozostają w bez-
poS
rednim związku z wypracowywaniem stanowisk Polski w ramach eu-
ropejskiego procesu decyzyjnego i to one zostaną omówione najszerzej.
Realizacja dwóch pozostałych zadań przedstawiona zostanie skrótowo.
2.1. Przekazywanie Sejmowi i Senatowi dokumentów UE
Ustawa o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europej-
skiej nakłada na rząd obowiązek przekazywania Sejmowi i Senatowi RP
niezwłocznie po ich otrzymaniu:
 dokumentów UE, które podlegają konsultacjom z państwami człon-
kowskimi, a w szczególnoS
ci białych i zielonych ksiąg, komunika-
tów Komisji Europejskiej oraz ich ocen sformułowanych przez orga-
ny UE (art. 4 ustawy),
40
 planów pracy Rady Unii Europejskiej, rocznych planów legislacyj-
nych Komisji Europejskiej oraz ich oceny dokonanej przez Parla-
ment Europejski i Radę (art. 5 ustawy),
 projektów aktów prawnych UE (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy),
 projektów umów międzynarodowych, których stroną ma być Unia
Europejska, Wspólnoty Europejskie lub państwa członkowskie,
projektów decyzji przedstawicieli państw członkowskich, projektów
aktów nie mających mocy prawnej, w szczególnoS
ci propozycji wy-
tycznych w dziedzinie unii gospodarczej i pieniężnej oraz zatrud-
nienia, oraz projektów aktów mających znaczenie dla wykładni
i stosowania prawa UE (art. 7 ustawy).
W praktyce dokumenty te są przekazywane do Sejmu i Senatu
drogą elektroniczną w ramach ogólnopolskiego systemu obiegu doku-
mentów  koordynacja , oplatającego całą polską administrację, a słu-
żącego przekazywaniu uprawnionym podmiotom dokumentów UE
bezpoS
rednio z Sekretariatu Generalnego Rady. Tylko w wyjątkowych
sytuacjach, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) dostarcza
parlamentowi okreS
lone ustawą dokumenty w formie papierowej.
2.2. Przekazywanie stanowisk rządu w odniesieniu do
projektów nowych aktów prawa UE
JeS
li chodzi o projekty nowych aktów prawa Unii Europejskiej, ustawa
nakłada na Radę Ministrów nie tylko obowiązek przekazywania Sejmowi
i Senatowi ich tekstów, lecz również przedstawiania wstępnych stano-
wisk rządu w tych sprawach (art. 6 ust.1 pkt 2 i następne ustępy art. 6
ustawy). Do projektów stanowisk rządu, ustawa nakazuje dołączanie
uzasadnienia obejmującego ocenę przewidywanych skutków prawnych,
społecznych, gospodarczych i finansowych danego aktu prawa unijnego
oraz informację o procedurze jego przyjmowania i trybie głosowania
w organach UE. Projekty stanowisk wraz z uzasadnieniem powinny być
przedstawione Sejmowi i Senatowi nie póx
niej niż w ciągu 14 dni od ich
41
formalnego otrzymania przez Polskę. Sejm i Senat mogą wyrazić opinię
o projekcie aktu prawnego w terminie 21 dni od daty przekazania im pro-
jektu stanowiska Rady Ministrów. Jeżeli wyznaczony przez Komisję Eu-
ropejską termin na zgłoszenie przez państwa członkowskie opinii wobec
projektu aktu Unii Europejskiej jest krótszy niż 42 dni, Rada Ministrów
zobowiązana jest do przedstawienia projektu swojego stanowiska nie-
zwłocznie, tak aby Sejm i Senat miały na wyrażenie opinii nie mniej niż
2/3 czasu okreS
lonego przez Komisję dla państw członkowskich. Niewy-
rażenie przez parlament opinii w terminach wyżej okreS
lonych uważa się
za niezgłoszenie opinii.
Terminy narzucone przez ustawę przygotowania propozycji stano-
wiska wobec projektu aktu prawnego są niezwykle krótkie i rygorystycz-
nie przestrzegane. Opracowanie oraz formalne uzgodnienie w ustawo-
wym terminie stanowiska rządu, spełniającego wymagania okreS
lone
w art. 6 ustawy, to zadanie trudne, dlatego też UKIE, właS
ciwe resorty
oraz Stałe Przedstawicielstwo RP przy UE często podejmują działania
o charakterze nieformalnym, mające na celu uzyskanie dostępu do pro-
jektu aktu prawnego jeszcze przed jego oficjalnym przekazaniem Polsce
przez Sekretariat Generalny Rady. Działania te mogą polegać m.in. na:
" próbach uzyskania informacji nt. spodziewanego kształtu projektu
na etapie pracy nad nim w Komisji Europejskiej lub w komitetach
eksperckich Komisji. Szczególnie istotny wydaje się zwłaszcza ten
drugi etap, gdyż w pracach komitetów eksperckich uczestniczą
zwykle przedstawiciele właS
ciwych resortów państw członkow-
skich. Istotne jest w szczególnoS
ci monitorowanie prac stałych ko-
mitetów, powoływanych decyzją Rady lub Komisji na podstawie od-
powiedniego artykułu dyrektywy lub rozporządzenia oraz grup
ekspertów powoływanych ad hoc;
" monitorowaniu bazy danych PreLex1. Celem tego działania jest po-
zyskanie na jak najwczeS
niejszym etapie tekstów projektów aktów
1
W bazie PreLex umieszczane są wszystkie dokumenty urzędowe (projekty, zalecenia
i komunikaty) przesyłane przez Komisję Europejską do instytucji posiadających kompeten-
cje w zakresie tworzenia prawa, tzn. Rady UE, oraz  w zależnoS
ci od procedury  Parla-
42
prawnych (również w angielskiej lub francuskiej wersji językowej),
które zostały przekazane przez Komisję Europejską Radzie i/lub
Parlamentowi.
WczeS
niejsze zebranie informacji na temat przewidywanego kształtu
projektu aktu prawnego pozwala na przygotowanie wstępnego stanowi-
ska i skrócenie czasu na jego wypracowanie po formalnym przekazaniu
danego projektu Polsce.
Formalne prace nad projektem rozpoczynają się w dniu przekazania
go państwom członkowskim przez Sekretariat Generalny Rady. W Polsce
projekt przekazywany jest za poS
rednictwem UKIE do właS
ciwych mini-
sterstw i urzędów centralnych  zgodnie z przyjętym podziałem kompe-
tencji  za pomocą systemu obiegu dokumentów  koordynacja (elektro-
niczne wersje projektów aktów prawnych UE przekazywane są również,
jak zostało to wczeS
niej wspomniane, do Sejmu i Senatu RP). W S
lad za
projektem aktu prawnego, UKIE przekazuje zaangażowanym resortom
pismo z proS
bą o przygotowanie projektu stanowiska rządu w trybie art. 6
ustawy. Od tego momentu właS
ciwe ministerstwa i urzędy centralne roz-
poczynają prace nad projektem stanowiska, w miarę możliwoS
ci wykorzy-
stując informacje i analizy zebrane na wczeS
niejszych etapach. Stanowi-
sko rządu powinno odpowiadać wzorowi ustalonemu przez UKIE i
zawierać m.in. takie elementy, jak: tytuł projektowanej regulacji, datę
przekazania Polsce projektu, tryb głosowania nad nim w Radzie, resort
wiodący dla projektu oraz resorty współpracujące, treS
ć stanowiska wraz
z uzasadnieniem oraz przewidywane skutki prawne, społeczne, gospo-
darcze i finansowe projektowanej regulacji.
Przygotowany przez właS
ciwe resorty projekt stanowiska rządu
podlega przed przekazaniem go Parlamentowi, zatwierdzeniu przez Ko-
mitet Europejski Rady Ministrów. Odbywa się to zwykle na ostatnim po-
mentu, a także Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów oraz Europej-
skiego Banku Centralnego. Konstrukcja bazy PreLex stwarza szerokie możliwoS
ci jej
przeszukiwania. Na szczególną uwagę zasługuje możliwoS
ć S
ledzenia procesu podejmo-
wania decyzji w odniesieniu do dokumentów przygotowanych przez Komisję.
43
siedzeniu Komitetu przed upływem 14-dniowego terminu. Instytucja
wiodąca może jednak złożyć do sekretarza KERM wniosek o przyspie-
szenie terminu rozpatrzenia projektu stanowiska rządu, jeżeli dostępne
informacje wskazują, że projekt aktu prawnego zostanie przyjęty przez
Radę UE przed upływem 42 dni od daty przekazania projektu aktu praw-
nego w ramach systemu  koordynacja . Zaakceptowany przez Komitet
Europejski projekt stanowiska rządu w odniesieniu do projektu aktu
prawnego UE jest przesyłany do Sejmu i Senatu w celu wydania opinii.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, opinia wyrażona przez Sejm powinna
stanowić podstawę stanowiska rządu. Jeżeli rząd w swoim stanowisku
nie uwzględnia opinii wydanej przez Sejm, przedstawiciel Rady Mini-
strów ma obowiązek niezwłocznie wyjaS
nić parlamentowi przyczyny roz-
bieżnoS
ci. Możliwe są tu zatem dwa scenariusze. JeS
li opinia Sejmu jest
zbieżna z projektem stanowiska rządu, stanowisko to zostaje zaprezen-
towane przez przedstawicieli Polski w pracach organów przygotowaw-
czych Rady UE. JeS
li opinia Sejmu, wyrażona w trybie art. 6 ust. 3, jest
odmienna od projektu stanowiska rządu, resort wiodący przedstawia
Komitetowi Europejskiemu Rady Ministrów propozycję reakcji na opinię
wyrażoną przez Sejm. Po pierwsze, instytucja wiodąca może zapropo-
nować uwzględnienie opinii Sejmu. Decyzję w tej sprawie podejmuje
KERM, a w uzasadnionych przypadkach Rada Ministrów. Wówczas
w organach przygotowawczych Rady UE prezentowane jest stanowisko
uwzględniające opinię Sejmu. Po drugie, resort wiodący może zapropo-
nować utrzymanie dotychczasowego stanowiska rządu. W tym wypadku
właS
ciwy minister przedstawia członkom Komitetu Europejskiego Rady
Ministrów informację wyjaS
niającą przyczyny rozbieżnoS
ci między sta-
nowiskiem rządu a opinią Sejmu. Po akceptacji KERM informacja ta
przekazywana jest Sejmowi w trybie art. 10 ust. 2 ustawy.
W razie braku opinii Sejmu w terminie 21 dni, projekt stanowiska
rządu staje się formalnym stanowiskiem, które jest prezentowane przez
rząd w Radzie UE.
Przedstawiciel rządu uczestniczący w pracach gremiów wspólnoto-
wych zobowiązany jest zgłosić tzw. zastrzeżenie parlamentarne w sto-
sunku do projektu aktu wspólnotowego, jeżeli nie upłynął termin przewi-
44
dziany na zajęcie przez parlament opinii. Zastrzeżenia parlamentarne
zgłaszane są również wówczas, gdy spełnione są łącznie dwa warunki:
po pierwsze, opinia Sejmu była odmienna od stanowiska, które rząd pre-
zentował w Sejmie, i po drugie, KERM (w uzasadnionych przypadkach
Rada Ministrów) nie podjął decyzji utrzymującej lub modyfikującej do-
tychczasowe stanowisko rządu.
2.3. Zasięganie opinii przed rozpatrzeniem aktu prawnego
w Radzie UE i przedstawianie informacji o stanowisku rządu
Art. 9 ust. 1 ustawy zobowiązuje Radę Ministrów do zasięgania opinii
Sejmu (Komisji ds. Unii Europejskiej) bezpoS
rednio przed rozpatrzeniem
projektu aktu prawnego w Radzie Unii Europejskiej poprzez przedsta-
wianie informacji o stanowisku (wraz z uzasadnieniem i oceną skutków
regulacji), jakie rząd ma zamiar przedstawić na posiedzeniu Rady2.
W celu realizacji tego zobowiązania członek kierownictwa minister-
stwa wiodącego dla danej formacji Rady oraz członkowie kierownictw
ministerstw i urzędów współpracujących przedstawiają ustnie Komisji do
Spraw Unii Europejskiej Sejmu, zatwierdzoną uprzednio przez KERM,
instrukcję na posiedzenie Rady. W przypadku projektów aktów praw-
nych UE, które są szczególnie istotne z punktu widzenia Polski i mogą
budzić zainteresowanie posłów, przedstawiciel resortu wiodącego
przedkłada Komisji informację pisemną stanowiącą wyciąg z instrukcji
zatwierdzonej przez KERM. Zasadą jest zasięganie opinii Komisji przez
każdym posiedzeniem Rady, jednakże ustawa przewiduje przypadki,
kiedy rząd może zająć w trakcie Rady stanowisko bez zasięgania opinii
Sejmu. MożliwoS
ć takiego postępowania dopuszcza się jedynie w wy-
jątkowych sytuacjach, uzasadnionych organizacją prac organów Unii
2
Z dniem 18 stycznia 2005 r. art. 9 ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Sena-
tem w sprawach związanych z członkostwem RP w UE, w zakresie, w jakim pomija obo-
wiązek zasięgania opinii organu właS
ciwego na podstawie regulaminu Senatu został
uznany za niezgodny z art. 10 ust. 2 i art. 95 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konsty-
tucyjnego z 12 stycznia 2005 r.). Obecnie trwają prace nad zmianą treS
ci art. 9 ustawy.
45
Europejskiej. Wówczas po posiedzeniu Rady przedstawiciel resortu
wiodącego zobowiązany jest przedstawić Komisji do Spraw Unii Euro-
pejskiej w trybie art. 9 ust. 3 ustawy informację na temat stanowiska zaję-
tego przez rząd na forum Rady oraz informację na temat przyczyn, dla
których nie zasięgnięto opinii Sejmu w normalnym trybie. Informacja ta
jest wczeS
niej zatwierdzana przez Komitet Europejski Rady Ministrów.
Ustawa wyłącza możliwoS
ć niezasięgnięcia przez Radę Ministrów
opinii Sejmu przed posiedzeniem Rady w sprawach, w których stanowi
ona jednomyS
lnie, oraz w sprawach, które pociągają za sobą znaczne
obciążenia dla budżetu państwa.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, opinia wyrażona przez Komisję do
Spraw Unii Europejskiej w trybie art. 9 ust 1 ustawy powinna stanowić
podstawę stanowiska rządu. Jeżeli rząd w swoim stanowisku nie uw-
zględnia opinii wydanej przez Sejm, przedstawiciel Rady Ministrów ma
obowiązek niezwłocznie wyjaS
nić parlamentowi przyczyny rozbieżnoS
ci.
JeS
li opinia Sejmu wyrażona w trybie art. 9 ust. 1 jest zbieżna ze
stanowiskiem rządu, stanowisko to prezentowane jest na posiedzeniu
Rady UE. W razie rozbieżnoS
ci Komitet Europejski Rady Ministrów na
wniosek resortu wiodącego podejmuje decyzję o ewentualnej modyfika-
cji stanowiska rządu (zmiana instrukcji na posiedzenie Rady UE). Jeżeli
KERM podtrzyma dotychczasowe stanowisko rządu, właS
ciwy minister
przedstawia na pierwszym posiedzeniu KERM po posiedzeniu Rady UE
informację na temat przyczyn rozbieżnoS
ci. Po akceptacji KERM infor-
macja ta jest przekazywana Komisji do Spraw Unii Europejskiej, zgodnie
z art. 10 ust. 2 ustawy.
Przedstawiciel rządu uczestniczący w posiedzeniu Rady zgłasza
zastrzeżenie parlamentarne w stosunku do projektu aktu prawnego, je-
żeli Sejm RP nie wyraził w stosunku do niego opinii w trybie art. 9 ust. 1.
Zastrzeżenia parlamentarne zgłaszane są również wówczas, gdy
spełnione są łącznie dwa warunki: po pierwsze, opinia Sejmu wyrażona
w trybie art. 9 ust. 1 była odmienna od stanowiska, które rząd prezento-
wał w Sejmie, i po drugie, KERM (w uzasadnionych przypadkach Rada
Ministrów) nie podjął decyzji utrzymującej lub modyfikującej dotychcza-
sowe stanowisko rządu.
46
2.4. Informowanie o udziale Polski w pracach UE
Ustawa o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
związanych z członkostwem RP w UE zobowiązuje rząd do udzielania
parlamentowi informacji o udziale Polski w pracach UE nie rzadziej niż
raz na 6 miesięcy (art. 3 ust. 1 ustawy) oraz do przekazywania informacji
na temat przebiegu procedur stanowienia prawa UE oraz o stanowi-
skach rządu zajmowanych w trakcie tych procedur (art. 8 ustawy).
Powyższe informacje  w formie raportów  opracowywane są
przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) w porozumieniu
i z wykorzystaniem wkładów opracowanych przez poszczególne mini-
sterstwa i urzędy centralne. Rozpoczęcie prac nad kolejnymi raportami
dla parlamentu następuje w ostatnim miesiącu każdej prezydencji. Ra-
porty obejmują sprawy zamknięte w trakcie danej prezydencji, sprawy
pozostające w toku oraz nowe inicjatywy legislacyjne, wraz z omówie-
niem poszczególnych stanowisk Polski w odniesieniu do dokumentów,
które były prezentowane na forum Rady Unii Europejskiej. Przed przeka-
zaniem Sejmowi i Senatowi, raporty są zatwierdzane przez Komitet Eu-
ropejski Rady Ministrów.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, Rada Ministrów przedstawia ponadto
Sejmowi i Senatowi na ich żądanie informację o każdej sprawie związa-
nej z członkostwem w Unii Europejskiej. Informacje prezentowane parla-
mentowi w imieniu Rady Ministrów przez właS
ciwych ministrów są wcze-
S
niej uzgadniane na forum Komitetu Europejskiego Rady Ministrów.
2.5. Przedkładanie projektów ustaw wykonujących prawo
UE
Zgodnie z art. 11 ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Sena-
tem w sprawach związanych z członkostwem RP w UE, rząd ma obo-
wiązek wnoszenia do Sejmu nie póx
niej niż na 3 miesiące przed upły-
wem terminu wykonania bądx
transpozycji danego aktu prawa
wspólnotowego, projektu ustawy wdrażającej prawo Unii Europejskiej
47
do prawa polskiego. JeS
li termin wykonania bądx
transpozycji aktu
wspólnotowego przekracza 6 miesięcy, projekt ustawy wdrażającej po-
winien być wniesiony do Sejmu nie póx
niej niż na 5 miesięcy przed
upływem tego terminu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach,
Rada Ministrów po zasięgnięciu opinii organu właS
ciwego na podstawie
regulaminu Sejmu może wnieS
ć projekt bez zachowania powyższych
terminów.
2.6. Przedstawianie do opinii kandydatur na okreS
lone
stanowiska w instytucjach europejskich
Na mocy art. 12 ustawy, rząd zobowiązany jest do przedkładania do za-
opiniowania przez Sejm propozycji kandydatur na stanowiska członka
Komisji Europejskiej, członka Trybunału Obrachunkowego, sędziów Try-
bunału SprawiedliwoS
ci i Sądu Pierwszej Instancji oraz rzecznika gene-
ralnego Trybunału SprawiedliwoS
ci, przedstawiciela Rzeczypospolitej
Polskiej w Komitecie Stałych Przedstawicieli przy Unii Europejskiej,
członków Komitetu Regionów, członków Komitetu Ekonomiczno-Spo-
łecznego oraz dyrektora w Europejskim Banku Inwestycyjnym. Organ
właS
ciwy na podstawie regulaminu Sejmu może wyrazić swoją opinię
w ciągu 21 dni od przedstawienia mu przez Radę Ministrów propozycji
kandydatur. Przed upływem tego terminu, Rada Ministrów nie może de-
sygnować kandydatów na wymienione stanowiska.
48
V. WYPRACOWYWANIE STANOWISK WOBEC
PROJEKTÓW AKTÓW PRAWNYCH
Z DZIEDZINY WSPÓLNOTOWEJ
KOORDYNACJI SYSTEMÓW
ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO
1. Przygotowywanie stanowisk wobec projektów
nowych rozporządzeń z obszaru wspólnotowej
koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego
Projekty nowych rozporządzeń z obszaru wspólnotowej koordynacji
systemów zabezpieczenia społecznego opracowywane są przez Dy-
rekcję Generalną ds. Zatrudnienia i Spraw Społecznych Komisji Euro-
pejskiej. W ramach prac w organach pomocniczych Rady, projekty te
przechodzą kolejno etap prac w grupie roboczej ds. kwestii społecz-
nych (Working Party on Social Questions) oraz COREPER I, by osta-
tecznie trafić na posiedzenie Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecz-
nej, Zdrowia oraz Ochrony Konsumentów (EPSCO), która jest formacją
właS
ciwą dla przyjmowania aktów prawnych z tego obszaru. Zgodnie
z przedstawioną w poprzednim punkcie procedurą, dla każdego z pro-
jektów nowych rozporządzeń z obszaru wspólnotowej koordynacji
opracowywany jest projekt stanowiska rządu, konsultowany z parla-
mentem oraz zatwierdzany przez Komitet Europejski Rady Ministrów.
Zaakceptowany projekt stanowiska rządu stanowi podstawę do przygo-
towywania instrukcji na posiedzenia poszczególnych gremiów wspólno-
towych. Resortami odpowiedzialnymi za przygotowywanie stanowisk
wobec projektów rozporządzeń z obszaru wspólnotowej koordynacji
systemów zabezpieczenia społecznego są Ministerstwo Polityki
Społecznej i/lub Ministerstwo Zdrowia.
49
2. Przygotowywanie stanowisk wobec projektów
nowych decyzji Komisji Administracyjnej
ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników
Migrujących
Polska reprezentowana jest w Komisji Administracyjnej ds. Zabezpie-
czenia Społecznego Pracowników Migrujących przez przedstawicieli
Ministerstwa Polityki Społecznej oraz Ministerstwa Zdrowia. Teksty
nowych decyzji Komisji każdorazowo konsultowane są z instytucjami za-
angażowanymi w realizację zadań z zakresu wspólnotowej koordynacji,
tj. Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, Kasą Rolniczego Ubezpiecze-
nia Społecznego, Ministerstwem Gospodarki i Pracy, Ministerstwem
Obrony Narodowej, Ministerstwem SprawiedliwoS
ci, Zakładem Emery-
talno-Rentowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Na-
rodowym Funduszem Zdrowia. Uzgodnione stanowisko wobec projektu
decyzji znajduje odzwierciedlenie w instrukcji dla przedstawiciela Polski
na posiedzenie Komisji Administracyjnej. Instrukcja ta każdorazowo za-
twierdzana jest przez właS
ciwego członka kierownictwa każdego z mini-
sterstw. JeS
li decyzja Komisji wypracowywana jest w ramach procedury
pisemnej, uzgodnione stanowisko Polski przekazywane jest elektronicz-
nie do Sekretariatu Komisji.
W stosunku do decyzji Komisji Administracyjnej ds. Zabezpiecze-
nia Społecznego Pracowników Migrujących nie mają zastosowania
przedstawione w poprzednim punkcie reguły procedury współpracy
Rady Ministrów z parlamentem (procedury te dotyczą wyłącznie aktów
prawnych przyjmowanych przez Radę UE lub Radę we współpracy
z Parlamentem Europejskim).
50