PLANOWANIE STRATEGICZNE
JAKO INSTRUMENT ZARZ DZANIA
ROZWOJEM REGIONALNYM
Warszawa, kwiecie 2003 r.
0
W latach polskiej transformacji termin „strategia” pojawi si w obiegu jako substytut skompromitowanego terminu „plan”. Pierwsze zastosowanie tego terminu w nowej rzeczywisto ci ustrojowej to dokument pt. „Przes anki wyboru d ugookresowej
strategii rozwoju kraju.
Uwarunkowania; dylematy; opcje”, zaakceptowany przez Rad Ministrów w lipcu 2000 r. Po kilkuletnim okresie pe nego triumfu neoliberalnej idiosynkrazji do jakkolwiek nazywanego planowania, termin „strategia” pojawia si w tytule redniookresowego programu dzia ania rz du, „Strategia dla Polski” (1994 r.). W aneksie do tego programu pojawia si nb. rozdzia pt. „Rozwój Regionalny”. W
1999 r. zaakceptowana zosta a przez Rad Ministrów „Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2000-2006”, jako jeden z sze ciu dokumentów tzw. sektorowych, stanowi cych efekt prac nad Wst pnym Narodowym Planem Rozwoju. W ten sposób termin „strategia” w odniesieniu do „rozwoju regionalnego” wszed w oficjalny kr g poj
, stosowanych w planowaniu rozwoju.
Termin „plan” powróci do dokumentów rz dowych w majestacie wytycznych Komisji
Europejskiej. Wst pny Narodowy Plan Rozwoju na lata 200-2002 oraz przyj ty ostatnio przez Rad Ministrów Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006 to ju pe na rehabilitacja planów i planowania na szczeblu ogólnokrajowym.
Na poziomie regionalnym przejawem planowania strategicznego nowej generacji sta y si strategie rozwoju poszczególnych województw, sporz dzone u schy ku lat dziewi
dziesi tych ju na
starcie samorz dów województw po reformie terytorialnej organizacji kraju. J znów inspiracj by y wymogi Brukseli zwi zane ze sporz dzeniem wst pnej wersji Narodowego Planu Rozwoju!
Na progu akcesji do UE zasadnym wydaje si by po wi cenie szczególnej uwagi planowaniu strategicznemu na poziomach krajowym i wojewódzkim. Od jego jako ci zale
b dzie w bardzo
znacznym stopniu efektywne wsparcie rozwoju spo eczno-gospodarczego Polski i jej regionów rodkami UE. Stanowi c instrument zarz dzania rozwojem regionalnym, planowanie strategiczne ukierunkowuje bowiem, inspiruje i stymuluje poczynania ró nych podmiotów, wp ywaj cych bezpo rednio, a tak e po rednio na rozwój regionalny.
2. Specyfika regionu jako podmiotu i jako przedmiotu planowania
2.1. Region to w warunkach polskich województwo rz dowo-samorz dowe, utworzone w wyniku reformy terytorialnej organizacji kraju w 1999 r., Rz dowo-samorz dowy status regionu decyduje o podmiotowym dualizmie zarz dzania regionem: s bowiem sfery, którymi zarz dzaj ogólnokrajowe organy w adzy publicznej, a obok nich - sfery zarz dzane przez samorz d województwa. Oprócz samorz du województwa dzia aj na jego obszarze tak e samorz dy lokalne - gminne, miejskie i powiatowe - ka dy w zakresie ustawowo okre lonych kompetencji. Wreszcie - co oczywiste - na obszarze regionu dzia a wielka ilo
podmiotów niepublicznych, a tak e - quasi publicznych (NGO).
Dzia alno
wszystkich wymienionych podmiotów kszta tuje wizerunek regionu i jego struktur ,
a
zwi zki funkcjonalne mi dzy tymi podmiotami tworz bogat sie powi za spo eczno-
gospodarczych, powi za nie zawsze harmonijnych i bezkonfliktowych. Strategiczne zarz dzanie regionem musi uwzgl dnia z
ono
jego struktury podmiotowej tym bardziej, e w relacji: w adza
1
publiczna regionu - podmioty niepubliczne, a tak e w relacji mi dzy podmiotami w adzy publicznej (województwo - powiat - gmina) nie wyst puje podporz dkowanie hierarchiczne.
2.2. Przyjmuj c za ustawodawc , e podmiotem strategicznego zarz dzania regionem jest samorz d województwa, trzeba uzmys owi sobie ograniczenia przedmiotowe sfery jego kompetencji.
Ustawy t.zw. kompetencyjne okre laj gesti samorz dów gmin, powiatów i województwa, mo na by wi c mniema , e problemu nie ma: po prostu samorz d województwa zarz dza tym, co przypisano mu w ustawach kompetencyjnych. Rzecz jednak komplikuje si , gdy przywo amy Art. 11 ust.2 ustawy o samorz dzie województwa, który przypisuje temu samorz dowi prawa i obowi zki sporz dzania i realizacji strategii, planów i programów rozwojowych regionu. Aby sprosta wynikaj cym st d zadaniom, samorz d województwa skazany jest na rozpoznawanie przes anek i uwarunkowa rozwojowych tak e poza przedmiotowo okre lonymi kompetencjami w asnymi. Przy braku powi za hierarchicznych z samorz dami lokalnymi oznacza to imperatyw wspó dzia ania, co najmniej w sferze informacji i konsultacji. Imperatyw ten rozszerza si równie na sfer decyzyjn wówczas, gdy realizacja przedsi wzi
rozwojowych uzale niona jest od monta u finansowego rodków,
pozostaj cych w gestii wielu partycypantów. Poniewa sytuacja taka jest typow przy istniej cym modelu finansów publicznych mo emy przyj
, i zakres przedmiotowy planowania i zarz dzania
strategicznego przez samorz d województwa obejmuje co najmniej ca y zakres kompetencji, powierzony samorz dom terytorialnym. Co najmniej - gdy mo e on i powinien obejmowa
(aczkolwiek w formie postulatywnej) równie i te problemy, które wchodz w zakres kompetencji poziomu ogólnokrajowego.
2.3. Przedmiotowa i podmiotowa z
ono
strategicznego zarz dzania regionem sprawia, i zarówno
w sferze planowania, jak i w sferze realizacji wymaga ono zró nicowanych rozwi za metodycznych i proceduralnych. Rozwi zania te musz ró nicowa tre
strategii, planów i programów oraz sposoby
ich realizacji w sposób nie naruszaj cy uk adu kompetencyjnego dzia aj cych w regionie organów adzy publicznej. Ten w
nie aspekt sprawia, e strategiczne zarz dzanie rozwojem w regionie nie
jest pod wzgl dem merytorycznym i metodycznym to same ze strategicznym zarz dzaniem wielkimi korporacjami.
3. Uwarunkowania ustrojowe planowania i zarz dzania rozwojem regionu
3.1 W ród ustrojowych uwarunkowa strategicznego zarz dzania rozwojem regionu kluczowe znaczenie ma przyj ty ustawowo rz dowo-samorz dowy model województwa.
Generalne za
enie reformy terytorialnej organizacji kraju i towarzysz ce jej reformy
administracji publicznej mo na lapidarnie okre li jako „wzrost efektywno ci poprzez decentralizacj i dekoncentracj w adzy”. Zak adano, e rozmieszczenie uprawnie i narz dzi na w
ciwych
poziomach w adzy b dzie sprzyja trafniejszej alokacji rodków publicznych, poprawiaj c efektywno
rozwoju. W my l szeroko propagowanej przez UE zasady pomocniczo ci, na poziomie
ogólnokrajowym pozosta mia tylko taki zakres zada publicznych i zwi zanych z nimi rodków, który nie mo e by racjonalnie wykonywany na poziomach lokalnym i regionalnym. Ustawy t.zw.
kompetencyjne dokona y podzia u zada rz dowych i samorz dowych w adz publicznych, tak e w sferze polityki rozwoju regionalnego. Rozró niono przy tym (niestety raczej implicite, ni explicite) 2
polityk rozwoju województwa okre lan cz sto w literaturze przedmiotu jako polityk intraregionaln , od polityki regionalnej pa stwa zwanej te polityk interregionaln .
Jak ju stwierdzono wy ej, obowi zek sporz dzania strategii rozwoju regionu przypisano samorz dowi województwa. Strategie takie powsta y we wszystkich województwach, a na szczeblu krajowym sporz dzona zosta a najpierw Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego (NSRR), a ostatnio – Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006 (NPR) i Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR). Wydawa by si mog o, i si rzeczy, w toku tych prac ukszta towa y si jasno okre lone granice kompetencyjne w relacji region-centrum. W rzeczywisto ci jednak pozostajemy nadal wy cznie pod rz dami zasady „kompetencji domniemanej”. Polega ona na za
eniu, e w kompetencji organu w adzy publicznej pozostaje wszystko, co nie zosta o explicite zastrze one dla organu poziomu wy szego. A wi c - dla województwa pozostawiono wszystko, co nie zosta o zastrze one dla ogólnokrajowego poziomu w adzy publicznej. W praktyce jednak zasada taka nie funkcjonuje po prostu dlatego, e w sferze polityki rozwoju regionalnego kompetencje w adz krajowych, zw aszcza w rozumieniu przedmiotowym, nie zosta y okre lone.
W teorii i w praktyce wyró nia si dwie formy realizacji polityki regionalnej w pa stwach o cechach ustrojowych zbli onych do Polski:
• poprzez rz dowe programy rozwoju regionalnego, realizowane w sposób na ogó scentralizowany i obejmuj ce sfery dzia ania pozostaj ce w kompetencji rz du i jego organów,
• poprzez wspieranie regionalnych (samorz dowych, niekiedy samorz dowo-rz dowych) programów rozwoju regionalnego w ró nych formach i w zró nicowanym zakresie. Szczególnie wówczas, gdy programy takie s zgodne, a przynajmniej - nie sprzeczne z polityk regionaln pa stwa. Tzw.
kontakty regionalne s szczególn mutacj takich programów.
O ile ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego próbuje okre la procedury w ciwe
dla drugiej z wymienionych form, to w dotychczasowej praktyce polskiej pierwsza z nich praktycznie nie wyst puje. Podobnie zreszt , jak regionalne przekroje programów tzw. sektorowych. Potencjalna rola wojewody jako przedstawiciela rz du nie zosta a w tej mierze wykorzystana. W efekcie trudno jest nadal okre li w sposób jednoznaczny relacj centrum - województwo w sferze planowania i zarz dzania rozwojem regionalnym.
4. Uwarunkowania finansowe strategicznego zarz dzania rozwojem regionalnym
Realizacja za
ekonomicznych reformy terytorialnej organizacji pa stwa zale y w
decyduj cym stopniu od alokacji rodków publicznych na poszczególnych poziomach w adzy w sposób koherentny do ich formalnych kompetencji. Chodzi przy tym nie tylko o ogólny wolumen rodków publicznych w dyspozycji odpowiednich organów, lecz tak e, aby by y to rodki t.zw.
nieznaczone, do wykorzystania na realizacj w asnych celów, na w asn odpowiedzialno materialn
i polityczn . W pi tym ju roku funkcjonowania reformy model finansów publicznych jest jednak nadal nieadekwatny do formalnej gestii organów publicznych. Mimo, i udzia bud etów samorz dowych pozostaje w godziwej relacji do bud etu pa stwa, poziom rodków „nieznaczonych” ( rodki w asne plus subwencja ogólna) na poziomie samorz du województwa pozostaje w wyra nym dysparytecie do zada , zwi zanych ze strategicznym zarz dzaniem rozwojem regionów. Do wiadczenia wynikaj ce z 3
pierwszej edycji strategii rozwoju województw, programów operacyjnych i kontraktów wojewódzkich wskazuj jednoznacznie na konsekwencje sytuacji, w której rodki finansowe na cele rozwojowe pochodz w dominuj cym stopniu ze szczebla ogólnokrajowego, w stopniu znacz cym - z poziomu lokalnego,, a w stopniu praktycznie nieodczuwalnym - z poziomu wojewódzkiego. Lapidarnie rzecz ujmuj c mo na pos
si maksym : „kto p aci, ten wymaga”. Ilustruj to chocia by nast puj ce
zjawiska:
• centrum p aci (co prawda niezbyt szczodrze) za kontynuowanie niechcianych inwestycji niegdy centralnych, przekazanych na poziom samorz dowy w ramach „decentralizacji k opotów” i wymaga, aby strona wojewódzka uwzgl dni a te inwestycje w kontraktach wojewódzkich. Jest to typowy przyk ad najmniej efektywnego inwestowania „cudzych rodków na cudze cele”,
napi tnowanego niegdy przez ameryka skiego noblist Miltona Friedmana;
• gminy p ac , wnosz c partycypacj do inwestycji przez siebie projektowanych a
dofinansowywanych ze róde scentralizowanych i wymagaj , aby inwestycje te, o znaczeniu przewa nie li tylko lokalnym, znalaz y miejsce w dokumentach strategicznych województwa i odpowiadaj cych im programach operacyjnych, z kontraktami wojewódzkimi w cznie.
Przy chronicznym i dotkliwym braku rodków finansowych, samorz d województwa postawiony zosta wi c w pozycji „ubogiego krewnego” w
stosunku do partnerów lokalnych i partnera
ogólnokrajowego. Skutkuje to niedostatkiem aspektów regionalnych w kontraktach wojewódzkich i projektach programów operacyjnych. Odpowied na pytanie, czy i na ile sytuacja ta ulegnie zmianie przy wzbogaceniu strumienia zasilania rozwoju regionalnego w Polsce rodkami pomocowymi Unii Europejskiej, jeszcze nie pad a.
5. Strategiczne i operacyjne planowanie rozwoju regionalnego
5.1. Truizmem jest stwierdzenie, e jakkolwiek zwane plany strategiczne s nieodzownym instrumentem strategicznego zarz dzania rozwojem regionalnym. Nowa generacja planów
strategicznych rozwoju regionalnego, sporz dzanych w przededniu akcesji Polski do Unii Europejskiej sta a si ju faktem. Sk adaj si na ni :
• w skali ogólnokrajowej - Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego
(ZPORR), który wraz z pi cioma innymi programami operacyjnymi o charakterze
sektorowym stanowi podstaw i rozwini cie Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006. Dzi ki równoleg emu prowadzeniu prac nad tymi dokumentami, zawarte w nich cele oraz rodki
realizacji s wzajemnie powi zane, co stanowi ewenement w historii planowania
strategicznego w Polsce;
• w skali wojewódzkiej, gdzie funkcje planu strategicznego pe ni strategie rozwoju, sporz dzane w ramach prac nad Narodow Strategi Rozwoju Regionalnego w latach 1999-2000, funkcje programu operacyjnego pe ni za dotychczas kontrakt wojewódzki. Takie
za
enie przyj to dla sprostania „ksi
ycowemu” harmonogramowi realizacji ustawy o
zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Planem operacyjnym województwa
mianowano... - wnioski o wsparcie, sk adane przez samorz dy województw „ministrowi
4
ciwemu”! (n.b. ju po uchwaleniu przez Rad Ministrów nowego narz dzia regulacji relacji „centrum-regiony”, jakim sta si Program Wsparcia).
6. Sprzeczno ci i niespójno ci w sferze strategicznego zarz dzania i planowania rozwoju regionalnego
Rozwój regionalny oraz strategia rozwoju regionalnego s w Polsce traktowane jako integralna cz
problematyki rozwoju kraju sensu largo. Instrumentacja rozwoju regionalnego jest nader cz sto (i wyra nie na wyrost) traktowana jako wewn trznie spójny system, powi zany z ca okszta tem regulacji prawnych i dzia
faktycznych zwi zanych z polsk transformacj . W rzeczywisto ci
natomiast mo na co najwy ej, i to z du
doz optymizmu twierdzi , e system taki znajduje si
wci
in statu nascendi. Luki i niekonsekwencje regulacji prawnych oraz praktyka realizacyjna powoduj , e w interesuj cej nas sferze wyst puj zjawiska o cechach dychtomicznych, obna aj ce brak powi za pomi dzy sk adowymi poj cia „rozwój regionalny”.
6.1. Najbardziej oczywista i krytykowana w sposób najbardziej powszechny jest dychtomia mi dzy celami ekonomicznymi reformy terytorialnej organizacji kraju (w tym szczególnie -
upodmiotowienia województw) a systemem finansów publicznych. Przypomnijmy, i koronnym argumentem przemawiaj cym za decentralizacj w adzy publicznej by o prze wiadczenie, e po reformie kompetencje ulokowane zostan na poziomach sprzyjaj cych poprawie efektywno ci decyzji rozwojowych. Dope nieniem tego za
enia by o przekonanie, e w lad za decentralizacj
kompetencji nast pi decentralizacja rodków publicznych, a szczególnie - nowy, korzystny dla samorz du terytorialnego podzia
róde ich uzyskiwania. Chodzi o bowiem o wzrost samodzielno ci
finansowej tych samorz dów, mierzony relacj mi dzy dochodami w asnymi i subwencjami ogólnymi z jednej, a dotacjami celowymi z drugiej strony.
W jaskrawej sprzeczno ci z tymi za
eniami pozostaje rzeczywisto
, w której - w majestacie
nowych rozwi za prawnych - wszelkie wsparcie dzia
rozwojowych w województwach przez
centrum nabra o znamion dotacji celowych. Ka dy bowiem projekt wspierany przez centrum (a innych nie ma, z braku rodków w asnych) to nic innego, jak uzupe niaj ca dotacja celowa, która mo e (ale nie musi) by przyznana. Trafno
powy szej tezy potwierdza w pe ni praktyka kontraktów
wojewódzkich: ich tre
powstaje pod dyktando centrum, a negocjacje s w istocie przys owiowym
kwiatkiem do ko ucha.
6.2. Kolejny problem, zbyt cz sto pomijany b
zbywany ogólnikami to odmienno
celów i
ich hierarchii mi dzy regionalnymi a lokalnymi samorz dami terytorialnymi. Odmienno
celów jest
sama w sobie czym naturalnym i nie zas uguje na miano zjawiska dychtomicznego. Takiego charakteru nadaje tym odmienno ciom dopiero dysparytet mi dzy ustawowymi zadaniami tych poziomów Polski samorz dowej a rodkami finansowymi w ich dyspozycji. Samorz d województwa jest zobligowany do prowadzenia polityki quasikohezyjnej, a wiec - do dba
ci o zrównowa ony,
trwa y rozwój regionu. Samorz dy lokalne natomiast, co zrozumia e, maj w asne cele rozwojowe i preferuj je w my l uniwersalnej zasady, e „bli sza cia u koszula, ni sukmana”. Pod naporem potrzeb i nierozwi zanych problemów lokalnych, samorz dy te z du ymi oporami wychodz z 5
op otków dla wspó uczestnictwa w rozwi zywaniu spraw wykraczaj cych poza ich w ciwo
terytorialn .
Przy ewidentnym niedoposa eniu samorz dów województw w finansowe rodki dzia ania rodzi to sytuacj , w której wojewódzkie strategie, a zw aszcza programy operacyjne, powstaj pod dyktando tych organów w adzy publicznej, które rodkami takimi dysponuj . A s to nie tylko organy centralne (do tego przywykli my na tyle, e jeste my sk onni mo e nie tyle wybaczy , co potraktowa jako nieusuwalne „z o konieczne”), lecz tak e samorz dy lokalne, co w realiach polskich jest zjawiskiem nowym, o nie w pe ni jeszcze rozpoznanych konsekwencjach. Konsekwencji takich mo na jednak ju dopatrywa si , analizuj c projekty, zg aszane do wojewódzkich subprogramów operacyjnych w ramach ZPORR: dominuj w ród nich przedsi wzi cia o charakterze bezspornie lokalnym!
6.3. Kolejnym, niepokoj cym zjawiskiem w sferze planowania strategicznego jest pog biaj ca si dychtomia mi dzy spo eczno-gospodarczym a przestrzennym nurtem tego planowania. Istot strategii rozwoju regionalnego jest wykorzystanie zró nicowanych cech, zasobów, uwarunkowa i predyspozycji poszczególnych cz
ci kraju jako potencjalnego czynnika dynamizacji i wzrostu
efektywno ci dzia
prorozwojowych, podejmowanych przez podmioty publiczne poziomu
ogólnokrajowego, regionalnego i lokalnego oraz jako czynnika stymuluj cego efektywne decyzje alokacyjne przez sektor niepubliczny. Strategiczne planowanie regionalne powinno wiec integrowa spo eczne, ekonomiczne, ekologiczne, techniczne i przestrzenne aspekty problematyki rozwoju województwa. Kanon ten nie znalaz jednak, jak dot d, potwierdzenia ani w ustawodawstwie, ani w podejmowanych dzia aniach organizacyjnych.
6.4. Niespójno ci i mankamenty w sferze strategicznego zarz dzania i planowania rozwoju regionalnego dowodz , e obowi zuj ce dot d regulacje i praktyki s niewystarczaj ce. Prze om mia a przynie
, zdaniem jej autorów i zwolenników, ustawa o zasadach wspierania rozwoju
regionalnego.
Ponad dwuletni ju okres funkcjonowania tej ustawy potwierdzi jednak tylko argumenty jej oponentów. Szczup
miejsca nakazuje selektywne podej cie do ich prezentacji. Z punktu widzenia
strategicznego zarz dzania rozwojem regionalnym najbardziej istotne jest ograniczenie jej zakresu tematycznego do wspierania samorz dów „znaczonymi pieni dzmi”, a wi c - dotacjami do zada (projektów) uj tych w kontraktach wojewódzkich. wiadczy o tym tre
Art. 5 ustawy, który stanowi,
e:
Po pierwsze - wsparcie finansowe mo e by w rozumieniu ustawy przeznaczone wy cznie na zadania (projekty - A.P.) uj te w kontraktach wojewódzkich,
Po drugie - co jest konsekwencj powy szego, do rodków wsparcia nie zalicza si subwencji ogólnych na zadania w asne jednostek samorz dowych. Wy cza to ze wspierania rodkami bud etu pa stwa „samodzielne” dzia ania rozwojowe samorz du terytorialnego, podejmowane w ramach ich ustawowych kompetencji. Wspierane mog by wy cznie zadania (projekty), zawarte w kontraktach wojewódzkich (a wi c - zaaprobowane przez ministra w
ciwego w sprawach rozwoju regionalnego).
Nie trudno spostrzec, e jest to bardzo istotna kolizja z za
eniami reformy samorz dowej,
upatruj cej w samodzielnym dzia aniu na rzecz realizacji w asnych celów na w asny rachunek i w asn 6
samorz dów potencjalne ród o poprawy efektywno ci wykorzystywania rodków
publicznych.
6.5. Kolejnym problemem wymagaj cym na wietlenia w kontek cie strategicznego zarz dzania rozwojem regionalnym jest charakter i rzeczywiste funkcje kontraktu wojewódzkiego.
W sensie formalnym kontrakt regionalny, traktowany w kategoriach umowy prawnej mi dzy równorz dnymi stronami, w niczym nie narusza ustrojowych prerogatyw strony samorz dowej.
Umowa ma charakter dobrowolny, mo na j zawrze , b
nie. Przyj to jednak e ciche za
enie, e
kontrakty b
z pewno ci zawierane. Mizeria rodków w asnych zmusza bowiem samorz d
województwa do ubiegania si o wsparcie, gdy nie jest on w stanie samodzielnie sfinansowa nie tylko zada rozwojowych, lecz nawet wydatków bie
cych. Ta sytuacja ustawia stron samorz dow
w pozycji klienta, ubiegaj cego si o wsparcie centrum. Trudno wi c mówi o równowadze mi dzy stronami kontraktu.
Kontrakt nie jest wi c de facto umow zwart przez partnerów dla realizowania obopólnie korzystnych przedsi wzi
. Jest to jedynie forma finansowania rodkami centralnymi przedsi wzi
,
których zdecydowana wi kszo
znajduje si w formalnej gestii samorz dów lokalnych. W ten sposób
kompetencje rzeczowe samorz dów, szeroko zakrojone w ustawach ustrojowych, nie mog by realizowane bez wsparcia finansowego ze strony centrum. Umo liwia to stronie rz dowej praktyczn ingerencj we wszystkie niemal przedsi wzi cia rozwojowe samorz du województwa. Instrument kontraktu nabiera w tych warunkach cech dyrektywy wyra onej w zawoalowanej formie.
Powy sza charakterystyka kontraktu jako instrumentu polityki regionalnej odnosi si do konkretnych warunków polskich A.D. 2002 i nie powinna by generalizowana w odniesieniu do idei kontraktu regionalnego „w ogóle”. Warto tylko podkre li , i kontrakt regionalny jest instrumentem nie tylko atrakcyjnym, lecz równocze nie - skomplikowanym i nie atwym w zastosowaniu. Dla jego efektywnego zastosowania musz zaistnie odpowiednie warunki w otoczeniu prawnym,
instytucjonalnym, programowym i kadrowym.
We Francji, jedynym kraju stosuj cym ten instrument, warunki takie tworzono z niema ym trudem przez kilkana cie lat, a i tak ocena efektywno ci kontraktów jako narz dzia polityki regionalnej pa stwa nie jest bynajmniej jednoznacznie pozytywna. Bezkrytyczne i powierzchowne
na ladownictwo wzorów wypracowanych w innym otoczeniu, i to ju w inicjacyjnej fazie kszta towania instytucji i instrumentów polityki regionalnej w Polsce, nie rokuje wi c efektów których osi gni cie deklarowali autorzy ustawy. Przeciwnie, Kontrakt Wojewódzki w obecnych warunkach okazuje si by raczej symptomem odwrotu od decentralistycznych tendencji w organizacji pa stwa i finansów publicznych. Zapewnia bowiem „centrum” mo liwo
ingerencji w przedsi wzi cia rozwojowe,
pozostaj ce w formalnej gestii samorz du terytorialnego, a kosztowne i pracoch onne procedury negocjacyjne s jedynie parawanem, skrywaj cym recentralizacyjny charakter tego instrumentu w zastosowaniu „tu i teraz”.
7
Na progu akcesji Polski do UE niezb dnym staje si dostosowanie instrumentarium
planistycznego do wymogów i standardów stosowanych w polityce strukturalnej i kohezyjnej UE
zarówno w etapie jej formu owania, jak i realizacji. Wymogi te i standardy dotycz wprawdzie przede wszystkim dokumentów o charakterze operacyjnym, tym niemniej w toku ich sporz dzania analizowane s , i to bardzo wnikliwie, ich powi zania z narodowymi i regionalnymi strategiami rozwoju. Stawia to w nowym wietle relacje mi dzy planowaniem strategicznym (z regu y ugookresowym) a planowaniem operacyjnym (powi zanym ci le z finansowymi rodkami
realizacji). Finansowe wymiarowanie celów strategicznych (urealnianych w trybie programów operacyjnych) staje si obecnie wyzwaniem tym trudniejszym do podj cia, e strategiczne (z nazwy) plany w czasach realnego socjalizmu, prze adowane by y z regu y ju nie „drzewkami”, lecz wr cz
„baobami” „jedynie s usznych celów”. Nie zbilansowane z mo liwo ciami, by y interpretowane przez adze jako wyraz jej intencji, przez rodowisko profesjonalne za – jako propagandowe „wishful thinking”. Dzi spotykamy si tak e ze swoist dezynwoltur wobec dokumentów planistycznych orientowanych na perspektyw d
sz , ni rok bud etowy.
Na tle powy szych uwag mo na stwierdzi , i pilnym zadaniem w adz publicznych w obliczu akcesji do UE jest:
•
reforma finansów publicznych, a szczególnie – dostosowanie róde dochodów w asnych
samorz du terytorialnego do zada wynikaj cych z ustaw ustrojowych i kompetencyjnych.
Dochody w asne samorz dów powinny by adekwatne do zada w asnych oraz umo liwia
podejmowanie dzia
wspólnych z centrum na zasadzie partnerstwa,
•
powi zanie d ugookresowego planowania wielkoprzestrzennego (poziom krajowy i
regionalny) z planowaniem strategicznym w wymiarze spo eczno-gospodarczym. Brak
takiego powi zania sprowadza planowanie wielkoprzestrzenne do funkcji li tylko studialnej, planowanie za spo eczno-gospodarcze zuba a poprzez niedostatek czynników
przestrzennych i ekologicznych,
•
powi zanie planowania strategicznego z planowaniem operacyjnym na poziomie krajowym
i regionalnym. Nale
oby wykorzysta i rozwin
do wiadczenia z prac nad NPR 2004-
2006 oraz nad towarzysz cymi im pracami nad sektorowymi planami operacyjnymi,
•
obok pozytywnych, z oceny tych prac wynikaj jednak e równie wnioski negatywne:
okresy bezczynno ci czy ja owego biegu, powodowane permanentnymi reorganizacjami, a
tak e – karuzel kadrow sprawi y, e terminy dostarczenia ko cowych dokumentów
planistycznych organom rz dowym i organom Komisji Europejskiej by y z regu y okupione nadmiernym po piechem, ograniczeniem i sp yceniem diagnostycznej warstwy opracowa ,
pozorn li tylko konsultacj spo eczn , a w efekcie – obni on jako ci dokumentów o strategicznym znaczeniu dla kraju i regionów. Na tym tle uzasadnia si postulat
bezzw ocznego przyst pienia do prac nad Narodowym Planem Rozwoju na lata 2007-2013
na poziomach krajowym i regionalnym.
8