Metody i zasady stosowane w procedurach tworzenia strategii rozwoju jednostki samorządowej

1. Jednym z podstawowych instrumentów zarządzania rozwojem społeczno-gospodarczym jest strategia, która w ogólnym rozumieniu jest określoną koncepcją systemowego działania, polegającą na

• po pierwsze - formułowaniu zbioru perspektywicznych celów rozwojowych i ich modyfikacji w zależności od zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych,

• po drugie - określaniu niezbędnych zasobów ludzkich, rzeczowych, finansowych i naturalnych, koniecznych do osiągnięcia przyjętych celów,

• po trzecie - określaniu sposobów postępowania (reguł działania, dyrektyw) zapewniających osiągnięcie przyjętych perspektywicznych celów rozwojowych oraz optymalne wykorzystanie i rozmieszczenie przestrzenne zasobów dla zapewnienia danej społeczności terytorialnej optymalnych warunków egzystencji i rozwoju.

2. Przystępując do konstruowania strategii rozwoju społeczno-gospodarczego szczególną uwagę trzeba zwrócić na problemy metodyczne. Wybór określonej metody formułowania strategii determinuje bowiem przebieg i zakres merytoryczny prac z nią związanych. W polskich realiach wykształciły się trzy podstawowe metody (style planistyczne) projektowania strategii rozwoju jednostek samorządowych:

1. Metoda opierająca się na biznes planie,

2. Metoda ekspercka,

3. Metoda bazująca na planowaniu partycypacyjnym.

3. Metoda opierająca się na biznes planie polega na ujmowaniu przedsięwzięć rozwojowych w rzeczowe i finansowe programy inwestycyjne, skorelowane z potencjalnymi źródłami dochodów i kierunkami ich rozdysponowania. Tworzenie programów strategicznych bazujących na biznes planach może stanowić interesującą i przydatną ofertę dla potencjalnych inwestorów, są one bowiem prezentacją najatrakcyjniejszych walorów szeroko rozumianej infrastruktury oraz zasobów umożliwiających podejmowanie intratnych przedsięwzięć na danym terenie Konstruowany w ten sposób program strategiczny wykorzystywany jest również, jako podstawa do uzyskiwania zewnętrznych źródeł zasileń finansowych w formie kredytów, pożyczek, czy też dotacji z krajowych funduszy celowych i zagranicznych funduszy strukturalnych. Zaletą tej metody jest prostota, wadą natomiast krótki horyzont czasowy. Dla kształtowania długookresowej koncepcji rozwoju opieranie się na planach z reguły trzy lub pięcioletnich nie jest wystarczające. Można uznać, że metoda ta jest bardziej przydatna do programowania zamierzeń średnio lub krótkookresowych, wynikających z ustaleń całościowej, strategicznej koncepcji rozwoju społeczno-gospodarczego, a mniej użyteczna w opracowaniu ogólnego projektu strategii rozwoju na okres dziesięciu czy piętnastu lat.

4. W metodzie eksperckiej, tworzenie strategii rozwoju zleca się gronu niezależnych specjalistów. Eksperci najczęściej zajmujący się problematyką z zakresu spraw społecznych, gospodarczych, infrastrukturalnych, ekologicznych, przestrzennych itp. powinni odznaczać się profesjonalizmem i sprawnością w opracowywaniu planów rozwoju, a także zobowiązać się do częściowego wdrożenia strategii oraz stałych konsultacji. Nie rzadko grono ekspertów tworzą reprezentanci najbliższych ośrodków naukowo-badawczych, wykazujący się praktycznymi doświadczeniami z dziedziny zarządzania strategicznego. Atutem tej metody jest większa obiektywność fachowców w podejściu do problemów związanych z szeroko pojętym rozwojem, defektem zaś, brak znajomości i wyczucia specyfiki danej jednostki dla której opracowuje się strategię. Strategia sporządzona przez grono ekspertów z zewnątrz może być wiec w mniejszym stopniu akceptowana przez społeczność terytorialną.

5. Metoda planowania partycypacyjnego opiera się na uspołecznieniu procesu budowy strategii. Polega ona na zaangażowaniu w pracę nie tylko ekspertów zewnętrznych, ale również przedstawicieli miejscowego biznesu, organizacji gospodarczych i środowisk społecznych. Istotą tej metody jest włączenie w proces tworzenia strategii możliwie najbardziej reprezentatywnej grupy mieszkańców, oraz wspieranie się na jej oczekiwaniach, opiniach, doświadczeniach oraz znajomości problemów występujących na danym obszarze. Ostateczna koncepcja rozwoju społeczno - gospodarczego powstając przy wykorzystaniu umiejętności i wiedzy ekspertów z zewnątrz, pełniących tu rolę jedynie konsultantów, ma większe szanse na uzyskanie społecznego poparcia.

6. Przy procedurze konstruowania strategii rozwoju konieczne jest przestrzeganie trzech podstawowych zasad

1. konsensusu społeczności lokalnej (regionalnej) co do przyjętych celów i zadań strategicznych,

2. elastyczności w doborze metod i instrumentów zarządzania rozwojem jednostki samorządowej,

3. otwarcia strategii w wymiarze egzogenicznym.

7. Istotą pierwszej z wymienionych zasad jest uzyskanie powszechnego konsensusu miedzy uczestnikami procesu tworzenia strategii co do wizji, misji, strategicznych celów. Przedstawiciele różnych środowisk zawodowych, społecznych i gospodarczych, tworząc społeczną współwłasność jaką jest strategia, muszą być gotowi ponosić później odpowiedzialność za jej realizację. Oczywistym jest fakt, że odpowiedzialność tą przejmą na siebie tylko wtedy, kiedy będą się w pełni zgadzać z zapisami danej strategii. Dlatego też należy dążyć do stworzenia takiego programu, który będzie najszerzej zaspokajał odmienne potrzeby poszczególnych grup społecznych. Istota tej zasady polega na doprowadzeniu do najbardziej optymalnego programu strategicznego w drodze konsensusu (dyskusji i przekonania argumentami), nie zaś kompromisu (ustępstwami).

8. Zasada elastyczności polega na takim dostosowywaniu sposobów i instrumentów służących realizacji postulowanych celów, aby były one możliwe do zastosowania nawet wtedy, kiedy zmienią się uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne. Postulowane zamierzenia rozwojowe mogą być realizowane tylko wówczas, kiedy istnieje porozumienie podmiotów rozwoju lokalnego i istnieją zasoby finansowe na ten rozwój. Dodatkowo, instrumentarium to musi mieć charakter długookresowy. Przy konstruowaniu strategii rozwoju jednostek samorządowych należy zatem pamiętać o elastyczności w doborze instrumentów i sposobów działania, aby pojawiające się w przyszłości nowe uwarunkowania nie stanowiły bariery uniemożliwiającej ich wykorzystanie.

9. Cele i zadania strategiczne powinna cechować otwartość w wymiarze egzogenicznym, czyli muszą one być tak wyznaczane, aby znaczna część efektów ich realizacji przekraczała obszar danej jednostki samorządowej. Gmina, powiat czy województwo nie stanowią systemu zamkniętego. Oznacza to, że przy opracowaniu strategii rozwoju należy brać pod uwagę skutki jakie przynosi ona dla „sąsiadów”. Pozytywne efekty rozwoju jednostki samorządowej, stanowiące korzyści również poza jej granicami w konsekwencji prowadzą m. in. do zwiększenia jej roli w układzie terytorialnym, wzrostu popytu zewnętrznego (np. na produkty i usługi przemysłowe, turystyczne), a tym samym wzrostu dochodów (w tym dochodów własnych jednostek samorządowych).

10. Analiza i ocena uwarunkowań rozwojowych

Diagnoza stanu wyjściowego i analiza strategiczna to dwie odmienne czynności. Choć obie łączy specyficzny punkt widzenia, ukierunkowany na wyciągnięcie wniosków dla przyszłości oraz dążenie do rozpoznania i zidentyfikowania listy problemów rozwojowych, to należy wskazać, że diagnoza jest niczym innym jak opisem, podczas gdy analiza strategiczna jest już oceną uwarunkowań rozwoju.

11. W szczególności, diagnoza dotyczy identyfikacji podstawowych mechanizmów rozwoju we wszystkich jego aspektach i identyfikuje możliwie najdokładniej czynniki tego rozwoju. Główny nacisk kładzie na opisie uwarunkowań otoczenia bliższego i dalszego w którym funkcjonuje dany układ lokalny (regionalny). Taka dywersyfikacja otoczenia znacznie ułatwia dokonanie analizy strategicznej.

12. Analiza strategiczna polega natomiast na identyfikacji przewag konkurencyjnych i kluczowych problemów rozwoju, a także rozpoznaniu tych zdarzeń, faktów, tendencji, o których wiadomo, że wystąpią w przyszłości. W analizie sytuacji wyjściowej powszechnie wykorzystuje się metodę SWOT (lub SWOT/TOWS). Pozwala ona na rzetelne i dokładne określenie atutów i słabości danego układu lokalnego (regionalnego) oraz szans i zagrożeń wynikających z jego otoczenia.

13. Diagnoza społeczno - ekonomiczna powinna obejmować przede wszystkim analizę takich zagadnień jak: położenie geograficzne i uwarunkowania przyrodnicze, potencjał społeczny, infrastrukturę społeczną i techniczną, potencjał gospodarczy

14 . Kompleksowa procedura analizy strategicznej składa się z następujących etapów

1. Sporządzenie listy zjawisk, które najbardziej wpływają na tempo przemian rozwojowych (przyczyniają się do rozwoju lub ten rozwój hamują),

2. Określenie, które z pośród listy zjawisk można zakwalifikować jako wewnętrzne atuty, a które jako słabości oraz które z określonych okoliczności i faktów mogą być wykorzystane jako potencjalna szansa rozwoju, a które mogą stanowić zagrożenie,

3. Stworzenie hierarchii znaczenia atutów, słabości, szans i zagrożeń czyli dokonanie oceny ważności subobszarów problemowych,

4. Przeprowadzenie oceny systemu wzajemnych oddziaływań między sytuacją wewnętrzną jednostki samorządowej i jej otoczenia, czyli zbadanie tzw. synergii rozwoju ,

5. Budowa macierzy SWOT w oparciu o wyniki przeprowadzonego postępowania badawczego. Do macierzy wpisuje się wynik analizy synergii (powiązań rozwojowych), prezentuje to schemat (rys.2)

6. 15. Macierz SWOT z wyznaczonymi strategiami czystymi

Czynniki zewnętrzne Potencjał wewnętrzny	Lista szans (sposobności) ......................................... .........................................	Lista zagrożeń ......................................... .........................................
Lista mocnych stron jednostki samorządowej ......................................... .........................................	Strategia ofensywna	Strategia umiarkowanego rozwoju
Lista słabych stron jednostki samorządowej ......................................... .........................................	Strategia zachowawcza (odłożenie rozwoju)	Strategia defensywnego rozwoju

16 Tablica krzyżowa do badania synergii w układzie potencjał - otoczenie

Otoczenie Potencjał		Szanse						Zagrożenia
				1	2	3	4	5	6	1	2	3	4	5	6
Silne strony	1
		2
		3
		4
		5
		6
	Słabe strony	1
		2
		3
		4
		5
		6

17. Po rozpoznaniu interakcji pomiędzy silnymi i słabymi stronami oraz szansami i zagrożeniami należy sformułować główne problemy rozwoju społeczno-gospodarczego. Formułowanie kluczowych problemów ma na celu wytypowanie kilku najważniejszych zagadnień, na których powinny w przyszłości koncentrować się wysiłki lokalnych (regionalnych) władz samorządowych. Dokonanie wyboru tylko kilku z najważniejszych zagadnień spośród wielu spraw do załatwienia jest podyktowane koniecznością optymalnego wykorzystania posiadanych zasobów finansowych i organizacyjnych. Sformułowanie zbyt dużej liczby celów może być natomiast równoznaczne z tworzeniem nierealistycznych planów i programów działania. Określone problemy strategiczne powinny stanowić związek pomiędzy oczekiwaniami mieszkańców, a zasobami i zainteresowaniem inwestorów.


18. Scenariusz rozwoju powinien określać pożądany stan i prezentować sekwencję (ciąg następujących po sobie) środków zaradczych, które pozwolą przekształcić stan obecny w przyszły. Analizując przebieg zdarzeń dokładniej można przewidzieć przyszłe stany, co umożliwia określenie środków działania, a w ostateczności podejmowanie właściwych decyzji we właściwym czasie. Dla pełniejszego przedstawienia przyszłości kreowanej w danym układzie lokalnym czy regionalnym, niezbędne jest posługiwanie się zestawem scenariuszy, które w stosunku do siebie mają charakter graniczny, tzn. wyznaczają pole możliwych dla niego strategii rozwoju W ujęciu teoretycznym brzegowymi wariantami są scenariusz optymistyczny i pesymistyczny. Scenariusze rozwoju jednostki samorządu terytorialnego

19. Wizja musi być rozpatrywana jako syntetyczna koncepcja rozwoju. Jest ona najbardziej zwięzłym opisem stanu przyszłego, porządkującym rzetelne prognozy skonstruowane na podstawie stanu przeszłego. Porządkuje ona także dążenia władz i społeczeństwa uwzględniając uznawane przez nich wartości. Jej wyrazem jest formułowana w strategii misja i cele rozwoju lokalnego lub regionalnego.

20. Misja jako konkretyzacja wizji uzasadnia sens istnienia i funkcjonowania jednostki samorządowej w danym układzie terytorialnym. Poszukiwanie misji strategicznej to przede wszystkim poszukiwanie podstawowych wartości, na których powinny opierać się sprawy publiczne związane z życiem miejscowej społeczności. Pytanie o misję jednostki samorządowej to pytanie o to, dlaczego istnieją struktury samorządu terytorialnego i komu (czemu) powinny one służyć. Misję można zatem potraktować jako „myśl przewodnią” rozwoju pod warunkiem, że odpowiada ona specyfice danej jednostki i jej zdolności do samodzielnego działania.

21. Cele strategii rozwoju lokalnego lub regionalnego powinny być ogólnopodmiotowe i ponadpodziałowe łącząc dążenia i konkretne działania wszystkich uczestników życia społecznego i gospodarczego. Strategie mogą różnić się pod względem liczebności zawartych w nich celów. Wyróżnienie kilkunastu lub kilkudziesięciu celów może świadczyć o tym, że są one formułowane wąsko i bardzo szczegółowo. W wielu przypadkach wyodrębnienie znacznej liczby celów wskazuje na dążenia do uwzględnienia wszystkich możliwych aspektów i kierunków rozwoju danego układu terytorialnego. Podejście takie nie jest jednak słuszne, ponieważ istotą strategii rozwoju jest dokonanie najważniejszych wyborów, nie zaś dążenie do realizowania wszystkich zgłaszanych potrzeb.

22. Kolejny etap procedury budowy strategii polega na wyborze wariantu strategicznego, który jest odzwierciedleniem przyjętych kierunków rozwoju, a w szczególności wskazaniem głównej dziedziny społecznej czy gospodarczej na której rozwój ma być oparty. Zakładając, że rozwój sam w sobie przybiera różne kształty i formy, a w związku z tym jest mniej lub bardziej zrównoważony, można wyróżnić różne warianty strategii czystych. W literaturze przedmiotu wymienia się trzy dominujące grupy strategii czystych:

• kontrastowe - są względem siebie przeciwstawne i konkurencyjne (wymagają jednoznacznego wyboru); podstawą ich formułowania jest różny stosunek do obecnej rzeczywistości i odmienny sposób postrzegania przyszłości,

• komplementarne - stanowią wzajemne uzupełnienie; w różny sposób i w różnym stopniu dopasowują się do siebie na poszczególnych etapach rozwoju,

• preferencyjne - eksponują jedną ze sfer życia, nadrzędny cel działania lub wybrany podmiot strategii.

23. Strategiczne plany działania są końcowym rezultatem strategii i pełną formą jej konkretyzacji. W odniesieniu do wyznaczonych wcześniej celów strategicznych i taktycznych charakteryzują się różnym stopniem szczegółowości. Plany te są opracowywane przez struktury zarządzania odpowiedzialne za ich realizację.

Plany działania można sklasyfikować według dwóch podstawowych typów:

• plany jednorazowe (akcje, plany jednorazowego wdrożenia),

• plany stałe (plany działań wielokrotnych, powtarzalnych).

Plany jednorazowe stosowane są wówczas, gdy prawdopodobieństwo powtórzenia się czynności danego rodzaju jest bardzo małe. Najczęściej tworzy się je dla potrzeb realizacji jednostkowej inwestycji lub przedsięwzięcia o specyficznym charakterze. Wśród planów jednorazowych wymienia się w szczególności

1. Programy, które ustala się w celu koordynacji większej liczby działań. Jako elementy planu działania o charakterze jednorazowym zawierają zespół wytycznych identyfikujących:

• cel, który ma być osiągnięty,

• główne etapy, których realizacja warunkuje osiągnięcie wskazanego celu,

• osoby (instytucje) odpowiedzialne za realizację każdego etapu,

• ramowy harmonogram realizacji każdego etapu,

• oszacowanie kosztów realizacji każdego z etapów (budżet).

2. Projekty realizacyjne, które są skoncentrowane na sposobach i terminach realizacji ściśle określonych, jednostkowych przedsięwzięć (zadań). Projekty są zazwyczaj elementami składowymi programów, które szczegółowo opisują tryb realizacji poszczególnych etapów programowych, w tym szczegółowe budżety.

3. Budżety, które są planem finansowym, określającym alokację zasobów finansowych koniecznych do realizacji określonych działań w danej jednostce czasu. Są elementami zarówno programów, jak i projektów - jakkolwiek stopień dokładności zapisów budżetowych w obu przypadkach jest różny.

24. Plany stałe odnoszą się natomiast do tych obszarów funkcjonowania danej struktury organizacyjnej, w której określone czynności powtarzają się cyklicznie oraz tam, gdzie wymagana jest koordynacja działań kilku osób lub jednostek organizacyjnych jednocześnie. Można wyróżnić trzy podstawowe rodzaje planów stałych

1. Polityki, czyli plany wyznaczające główne kierunki postępowania i podejmowania decyzji w sprawach określonego typu. Wyznaczają one granice zakresu możliwości podejmowania decyzji i zazwyczaj odnoszą się do struktury danej jednostki w całości.

2. Standardowe procedury operacyjne będące formą planów, w których ujęte są konkretne, ściśle określone działania w konkretnych sytuacjach.

3. Statuty i regulaminy określające mniej lub bardziej szczegółowo jakie działania są dozwolone, a jakie zabronione.

25. Wdrażanie strategii jest procesem realizowanym w zmiennych uwarunkowaniach wewnętrznych i zewnętrznych, które wymuszać mogą daleko idące zmiany w planach realizacyjnych samej strategii. Nie wszystko można przewidzieć z dużym wyprzedzeniem i szczegółowością. Tym trudniej w dłuższej perspektywie zaplanować wdrażanie poszczególnych projektów i działań, a także wskazać dokładny czas ich realizacji. Istotną role odgrywa tu więc umiejętnie zarządzanie przedmiotem strategii, a precyzyjniej określając zarządzanie poszczególnymi projektami taktycznymi.





Etapy budowy strategii rozwoju społeczno - gospodarczego jednostki samorządu terytorialnego

Działania

zmniejszające

zagrożenie

TERAŹNIEJSZOŚĆ

PRZYSZŁOŚĆ

POLE ROZWOJU JEDNOSTKI SAMORZĄDOWEJ

Scenariusz niespodziankowy

Scenariusz prawdopodobny

Scenariusz pesymistyczny

Scenariusz optymistyczny

Scenariusz niespodziankowy

Działania maksymalizujące

szanse

PRZESZKODY

DZIAŁANIA ZAPOBIEGAWCZE

WARIANT ZEROWY

ANALIZA I OCENA UWARUNKOWAŃ ROZWOJOWYCH

Analiza atrakcyjności i potencjału rozwojowego

Diagnoza sytuacji ekonomicznej i społecznej

Diagnoza komponentów

A. Położenie geograficzne i

zasoby naturalne

B. Potencjał społeczno -

demograficzny

C. Infrastruktura społeczna

i techniczna

D. Potencjał gospodarczy

E. Oraz inne, dodatkowe elementy ważne dla specyfiki rozwoju JST np.

• infrastruktura kulturowa

• infrastruktura turystyczna

• współpraca z innymi samorządami

• system finansowy

Określenie głównych problemów rozwojowych

Badanie zbieżności w układzie potencjał - otoczenie

Analiza strategiczna jednostki samorządowej

1. Sporządzenie listy zjawisk najbardziej wpływających na tempo przemian rozwojowych

2. Sformułowanie listy silnych i słabych stron oraz szans i zagrożeń

3. Ocena systemu wzajemnych powiązań i oddziaływań (badanie „synergii rozwoju”)

4. Budowa macierzy SWOT

Analiza otoczenia

1. Otoczenie bliższe (mikrootoczenie)

2. Otoczenie dalsze (makrootoczenie)

WYBÓR WARIANTU STRATEGII ORAZ FORMUŁOWANIE

PLANÓW DZIAŁAŃ

STUDIA PERSPEKTYWICZNE

Procedura sporządzania scenariuszy

1.Określenie sytuacji

wyjściowej

2. Charakterystyka

dotychczasowego

zachowania otoczenia

3. Zachowanie otoczenia w

dalszej i bliższej

przyszłości

4. Sytuacja JST

w przypadku zaniechania

działań

5. Ocena zmian w potencjale i

funkcjonowania jednostki

6. Sprawdzenie

wiarygodności dokonanych

analiz i ocen

7. Sformułowanie kilku

alternatywnych scenariuszy

i dokonanie wyboru

najbardziej właściwego

Sformułowanie misji i celów rozwojowych

1. Określenie misji JST

2. Stworzenie drzewa celów

rozwojowych

REALIZACJA I KONTROLA WYBRANEJ STRATEGII ROZWOJU

1. Aktualizacja i weryfikacja decyzji strategicznych

2. Monitoring jednostki samorządowej i jej otoczenia

Wybór wariantu strategii

1. Przygotowanie wariantów

strategicznych na

podstawie analizy SWOT

2. Wybór rodzaju strategii

3. Ocena wyboru wariantu strategii

Opracowanie metryk projektów zadań strategicznych

Opracowanie planów działania i programów taktycznych

Opracowanie biznesplanów

---