Zeszyt nr 4
BUDŻET JEDNOSTKI SAMORZ
DU
TERYTORIALNEGO
Opracował mgr Zbigniew Michalski
Tomaszów Lubelski 2010
1
Spis treści
1. Budżet jednostki samorządu terytorialnego  treść budżetu i zasady budżetowe& & & & 2
2. Dochody i wydatki budżet j.s.t& & & & & & & & & .& & & & & & & & & & & & & & .8
.
3. Deficyt i nadwyżka budżetu j.s.t& & & & & & & & & & & & & & & & & & & & ...& & 12
4. Rezerwy budżetowe& & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & .& & .17
5. Inicjatywa budżetowa& & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & .& & ..20
6. Uchwała proceduralna& & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & .& & & 24
7. Terminy& & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & ..& ..& .26
8. Zastępcze uchwalenie budżetu& & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & .30
2
I. Budżet jednostki samorządu terytorialnego  treść budżetu i zasady
budżetowe
Jednostkami samorządu terytorialnego są gminy, powiaty i województwa
samorządowe. Każda j.s.t. prowadzi gospodarkę finansową samodzielnie i opiera się na
budżecie. Definicja legalna budżetu jest zawarta obecnie w art. 211 ustawy o finansach
publicznych.1 W poprzednim stanie prawnym definicja ta zawarta była w art. 165 ustawy
o finansach publicznych z 2005r. 2 Podobnie jak poprzednio stwierdza siÄ™ w nowej ustawie,
że budżet jest rocznym planem:
·ð dochodów i wydatków
·ð przychodów i rozchodów
danej jednostki, uchwalanym przez organ przedstawicielski, na rok budżetowy. Nowum
to przede wszystkim uściślenie pojęcia rok budżetowy. Ustawodawca wyraz
nie zaznacza, że
jest to rok budżetowy. Druga zmiana to rezygnacja ze stwierdzenia, że budżet jest uchwalany
w formie uchwały budżetowej.
Uchwała budżetowa, podobnie jak ustawa budżetowa różni się od pozostałych uchwał
organów stanowiących j.s.t. zarówo jeśli chodzi o treść, jak i sposób jej uchwalenia,
wykonywania i kontroli. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest planem, co
determinuje jego prospektywny charakter. Budżet samorządowy dotyczy operacji
finansowych w zakresie gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków przyszłych, a nie
już dokonanych. Zasada planowania jest postulatem ujmowania procesów związanych
z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych w plany finansowe o charakterze
mikroekonomicznym, odnoszące się do poszczególnych jednostek sektora finansów
publicznych oraz makroekonomicznym - obejmujące budżet państwa (a także budżety
samorządowe). Planowanie ma zapewnić ustalenie właściwego poziomu i struktury
dochodów oraz wydatków publicznych; plany ustalają przeznaczenie i wysokość wydatków
ze środków publicznych3. Budżet jest planem finansowym, stanowiącym w roku budżetowym
podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. W ujęciu słownikowym
1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, Dz.U z 2009r. Nr , 157, poz. 1240, zwana dalej
ustawÄ… f.p.
2
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2005r., Nr 249, poz. 2104, zwana dalej
starÄ… ustawÄ… o f.p.
3
Orzeczenie GKO z dnia 26 maja 2003 r., DF/GKO/Odw.-178/228/2002, Lex nr 81689
3
termin "finanse" oznacza zasoby pieniężne, majątek, fundusz, dochody lub wydatki4 .Budżet
jako plan finansowy musi być zatem wyrażony w pieniądzu.
Specjalizacja budżetu obejmuje trzy aspekty: rzeczowy (rodzajowy), ilościowy
i czasowy.
Specjalizacja w ujęciu rzeczowym polega na ujmowaniu dochodów budżetowych
według z
ródeł pochodzenia, a wydatków według przeznaczenia, co służy po stronie
dochodów wskazaniu granic fiskalnych dokonywania wydatków i niedopuszczenia do
deficytu budżetowego, a po stronie wydatków ukazaniu zakresu finansowania przez państwo
poszczególnych rodzajów działalności profilu realizowanej przez budżet polityki.
Specjalizacja ilościowa dotyczy ujmowania w budżecie dochodów i wydatków w określonych
ilościach, przy czym dochody stanowią minimum, a kwota wydatków nieprzekraczalny limit.
Specjalizacja czasowa przesądza o możliwości wykonywania ujętych w budżecie
dochodów i wydatków tylko w okresie obowiązywania uchwały budżetowej. Po tym czasie
prawo dysponowania środkami przewidzianymi w budżecie co do zasady wygasa5.
Uchwała budżetowa jest jedynym aktem, który może autoryzować budżet i nadać mu
moc wiążącą. Spornym zagadnieniem jest charakter prawny uchwały budżetowej i tym
samym budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z jednej strony uchwałę budżetową
traktuje siÄ™ tylko jako akt zarzÄ…dzania finansowego, nieposiadajÄ…cy cech aktu normatywnego,
z drugiej zaś uznaje ją za specyficzny akt normatywny o charakterze ogólnym, kreujący
prawa i obowiązki oraz zachowanie się wielu podmiotów. Nie ma również jednoznacznej
odpowiedzi na pytanie, czy uchwała budżetowa jest aktem prawa miejscowego. Można
wskazać jednak wiele argumentów za uznaniem tej uchwały za akt prawa miejscowego
(normatywny charakter zawartych w niej upoważnień dla organu wykonawczego, zawarte w
niej wydatki jednostek pomocniczych gminy, normatywny charakter limitów wydatków
budżetu. Budżet jest najistotniejszym, ale nie jedynym elementem treści uchwały
budżetowej.6 Zgodnie z art. 211 ustawy o f.p. uchwała budżetowa składa się z budżetu j.s.t. i
załączników. W poprzedniej regulacji w art. 165 ust. 4 u.f.p. ustawodawca wskazywał, że
uchwała budżetowa miała zawierać także plany przychodów i wydatków zakładów
budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz
dochodów własnych jednostek budżetowych. Wynikająca z powołanego przepisu reguła
4
Słownik języka polskiego. Tom II, red. M. Szymczak, Warszawa 1989, s. 882
5
J. Szołno-Koguc, Zasady gospodarki budżetowej w ujęciu teoretycznym, Annales Universitatis Mariae Curie-
Skłodowska, Lublin, s. 138, K. Sawicka, Zakres budżetu (w:) Gospodarka budżetowa jednostek samorządu
terytorialnego 206, red. N. Miemiec, Wrocław 2006, s. 23-43
6
Z. Ofiarski, Prawo finansowe, Warszawa 2007, s. 245
4
stanowiła tzw. zasadę zupełności budżetu w ujęciu zmodyfikowanym, oznaczającą rozliczanie
z budżetem wszelkich form gospodarki budżetowej przynajmniej nadwyżką lub niedoborem i
dołączanie do uchwały budżetowej planów finansowych jednostek budżetowanych metodą
netto7.
Zasady budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wskazujące wzorcowe, pożądane
cechy budżetu, które zapewnić mają optymalną realizację jego funkcji w procesach
organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej, obejmują w większości te same zasady,
które dotyczą funkcjonowania budżetu państwa. W tym miejscu zostaną one przedstawione w
sposób skrótowy, akcentujący powiązanie ze szczególnymi cechami budżetów
samorzÄ…dowych.
Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest planem rocznym, co wynika wprost z art.
211 u.f.p. Uzasadnieniem dla zasady roczności budżetu w odniesieniu do jednostek
samorządowych są te same względy, co dla budżetu państwa (przesłanki ekonomiczne i
polityczne), ale także ścisłe powiązanie gospodarki finansowej jednostek samorządu
terytorialnego z budżetem państwa (przede wszystkim w zakresie wysokości dotacji i
subwencji z budżetu państwa). Konsekwencją zasady roczności budżetu jednostki
samorzÄ…du terytorialnego jest ograniczony zakres czasowy jej obowiÄ…zywania, a
derogacja następuje z końcem roku budżetowego. Ustawa o finansach publicznych
przewiduje odstępstwa od tej reguły, przede wszystkim w postaci wieloletnich prognoz
finansowych (dawniej wieloletnich programów inwestycyjnych) oraz wydatków
niewygasających z upływem roku budżetowego.
Zasada jedności formalnej budżetu jednostki samorządu terytorialnego zakłada
ustalenie budżetu w jednym dokumencie ujmującym całość gospodarki finansowej danego
szczebla. Uchwalenie "uzupełniającej" uchwały do ustawy budżetowej narusza art. 211 u.f.p.,
a tym samym jedną z podstawowych zasad budżetowych, tzn. zasadę jedności formalnej
budżetu. Zgodnie z zasadą jedności formalnej budżetu wszystkie dochody i wydatki budżetu
oraz przychody i rozchody jednostki samorządu terytorialnego powinny być uchwalone w
formie jednego aktu budżetowego8. Do budżetów jednostek samorządu terytorialnego w
pełni odnosi się reguła niefunduszowania (tzw. zasada jedności materialnej budżetu),
sformułowana. Zgodnie z nią środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie
mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że
7
E. Ruśkowski, Zasady finansów lokalnych (w:) B. Dolnicki, E. Ruśkowski, Władza i finanse lokalne w Polsce
i krajach ościennych, Bydgoszcz, Białystok, Katowice 2007, s. 39
8
Uchwała Kolegium RIO w Kielcach z dnia 4 maja 2007 r., 25/2007, OwSS 2007, nr 3, poz. 63
5
odrębna ustawa stanowi inaczej. Budżet organizować należy jako jedną pulę środków, w
której całość dochodów przeznaczana jest na całość wydatków. Odstępstwa od zasady
niefunduszowania formułują przepisy ustawy o finansach publicznych oraz przepisy innych
ustaw. Spośród wyjątków określonych w ustawie o finansach publicznych wskazań należy:
- wydatki ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej;
- wydatki finansowane z kredytów udzielonych przez międzynarodowe instytucje
finansowe;
- wydatki finansowane ze z
ródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi;
- wydatki jednostek prowadzących działalność gospodarczą, zakładów budżetowych
Przykładami ustawowych odstępstw od zasady niefunduszowania są:
- samorzÄ…dowe fundusze celowe;
- dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na imiennie określone zadania
(zadania z zakresu administracji rządowej i inne zlecone ustawami, zadania przejęte
do realizacji w drodze umowy lub porozumienia, zadania realizowane wspólnie z
innymi jednostki, określone zadania własne, usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla
bezpieczeństwa i porządku publicznego);
- dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych,
przeznaczone na wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i
rozwiązywania problemów alkoholowych;
- dochody ze spadków, zapisów i darowizn, przeznaczonych na określony cel.
W literaturze akcentuje się, że duża liczba odstępstw od zasady niefunduszowania może
się przyczynić do ograniczania elastyczności i efektywności gospodarowania środkami
budżetowymi przez jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji negatywnie
wpływać na ich samodzielność finansową i optymalne wykorzystanie środków publicznych9.
Zasady jedności materialnej budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie narusza
natomiast wprowadzony ustawÄ… z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach
publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1832) prawny obowiązek
ujęcia dochodów i wydatków w budżecie w podziale na bieżące i majątkowe. Wymóg ten
określa formę prezentacji dochodów i wydatków w budżecie, formalnie następuje naruszenie
klasycznej zasady jedności budżetu10.
9
E. Ruśkowski, System budżetowy jednostek samorządu terytorialnego (w:) Finanse publiczne i prawo
finansowe, red. C. Kosikowski i E. Ruśkowski, Warszawa 2006, s. 400-402
10
E. Chojna-Duch, Nowelizacja ustawy o finansach publicznych jako pierwszy etap ich reformy, Państwo i
Prawo 2007, nr 7, s. 49
6
Zasada równowagi budżetowej w budżetach jednostek samorządu terytorialnego
oznacza nie tyle konieczność dostosowania ogólnej kwoty wydatków budżetowych do
ogólnej kwoty dochodów, co we współczesnych realiach byłoby niemożliwe do osiągnięcia,
ale zrównoważenie budżetu w roku budżetowym za pomocą dostępnych z
ródeł finansowania.
Ustawa o finansach publicznych dopuszcza możliwość uchwalenia budżetu samorządowego z
nadwyżką lub deficytem, wyliczając w art& ., dawniej w art. 168 ust. 2 z
ródła przychodów
mogących ten deficyt sfinansować. Należy do nich: sprzedaż papierów wartościowych
wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, kredyty, pożyczki, prywatyzacja
majątku jednostki samorządu terytorialnego, nadwyżka budżetu z lat ubiegłych oraz wolne
środki jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki
samorządu terytorialnego, wynikająca z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych [zob.
tezy komentarza do art. 168 u.f.p.].
Zasada jawności i przejrzystości, sformułowana w art. 33 ustawy o f.p. , dawniej w art.
12 u.f.p., jako ogólna zasada finansów publicznych, w pełni znajduje zastosowanie do
gospodarki finansowej jednostek samorzÄ…du terytorialnego. W odniesieniu do podsektora
samorządowego jawność realizuje się przede wszystkim przez jawność budżetów, jawność
debat budżetowych, jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetów, podawanie do
publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu
terytorialnego i samorządowych funduszy celowych, podawanie do publicznej wiadomości
przez jednostki podsektora samorządowego informacji dotyczących zakresu zadań lub usług,
wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych,
przekazanych na ich realizację, zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów
uprawnionych oraz zasad odpłatności za świadczone usługi, zapewnianie radnym dostępu do
dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych oraz informacji o wynikach
kontroli finansowej11.
Uchwała budżetowa zawiera też postanowienia dotyczące:
·ð Å‚Ä…cznej kwoty planowanych dochodów i wydatków budżetu j.s.t. z
wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych oraz wydatków bieżących i
majÄ…tkowych,
·ð kwot planowanego deficytu lub nadwyżki budżetu j.s.t. wraz ze z
ródłami pokrycia
tego deficytu lub odpowiednio przeznaczenia nadwyżki budżetu j.s.t.
·ð kwot planowanych przychodów oraz rozchodów budżetu j.s.t.
11
E. Ruśkowski, Zasady jawności i przejrzystości w budżetach samorządowych (w:) Finanse publiczne i prawo
finansowe, red. C. Kosikowski i E. Ruśkowski, Warszawa 2006, s. 396-398
7
·ð limitu zobowiÄ…zaÅ„ z tytuÅ‚u zaciÄ…gniÄ™tych kredytów lub wyemitowanych papierów
wartościowych (o których mowa w art. 89 i 90 ustawy o f.p.
·ð kwot wydatków przypadajÄ…cych do spÅ‚aty w danym roku budżetowym z tytuÅ‚u
poręczeń i gwarancji udzielonych przez j.s.t.
·ð szczególnych zasad wykonywania budżetu j.s.t. w roku budżetowym
wynikających z odrębnych ustaw
·ð uprawnieÅ„ jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w
ramach budżetu j.s.t. (gminy)
·ð innych postanowieÅ„, których obowiÄ…zek zamieszczenia wynika z postanowieÅ„
organu stanowiÄ…cego j.s.t.
W uchwale budżetowej organ stanowiący j.s.t. może upoważnić zarząd do zaciągania
pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych (o których mowa w art. 89 i 90 ustawy o
j.s.t. oraz do dokonywania zmian w budżecie w zakresie określonym w art. 258.12
W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się:
·ð zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu j.s.t. ( w podziale na
dotacje dla sektora finansów publicznych i pozostałych jednostek). W zestawieniu
tym wyodrębnia się dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe13.
·ð plany dochodów jednostek o których mowa w art. 223 ust. 1 oraz wydatków nimi
finansowanych
·ð plany przychodów i kosztów samorzÄ…dowych zakÅ‚adów budżetowych14.
II. Dochody i wydatki budżet j.s.t.
Regulacje w zakresie określenie z
ródeł dochodów budżetów j.s.t. oraz przeznaczenia
wydatków budżetów samorządowych zawiera obecnie art. 216 ustawy o f.p.15
y
ródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego klasyfikować można z
uwzględnieniem postanowień Konstytucji RP, ustawodawstwa zwykłego oraz poglądów
doktryny16. Ramowa klasyfikacja konstytucyjna, określona w art. 167 ust. 2 ustawy
12
Art. 211 ustawy o f.p.
13
Art. 215 ustawy o f.p.
14
Art. 214 ustawy o f.p.
15
W poprzednim stanie prawnym kwestie te regulował art. 165 ustawy o f.p. z 2005r.
16
Z. Ofiarski, Dochody jednostek samorządu terytorialnego (w:) Gospodarka budżetowa jednostek samorządu
terytorialnego, red. W. Miemiec, Wrocław 2007, s. 44
8
zasadniczej, wyróżnia dochody własne jednostek samorządu terytorialnego, należne im w
całości, oraz subwencje ogólne i dotacje przekazywane samorządom z budżetu państw.
W zakresie z
ródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego ustawa o finansach
publicznych odsyła do odrębnej ustawy. Formy i prawne tytułu dochodów określa ustawa z
dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorzÄ…du terytorialnego.17 Zgodnie z
klasyfikacją sformułowaną w art. 3 tej ustawy dochody jednostki samorządowej dzieli się na:
- obligatoryjne, tj. dochody własne, subwencja ogólna, dotacje celowe z budżetu
państwa, a także udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób
fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych;
- fakultatywne, które obejmować mogą środki pochodzące ze z
ródeł zagranicznych
niepodlegające zwrotowi, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz
inne środki określone w odrębnych przepisach.
Katalog dochodów poszczególnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego
zawierają również samorządowe ustawy ustrojowe art. 54 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorzÄ…dzie gminnym18, art. 56 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzÄ…dzie
powiatowym19 oraz art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzÄ…dzie
województwa.20
Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację
zadań określonych w art. 216 ust. 2 u.f.p. Jednostki samorządowe nie mają pełnej swobody w
zakresie wydatkowania środków publicznych21. Wśród wydatków jednostek samorządu
terytorialnego ustawa o finansach publicznych wymienia:
1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego;
2) zadania z zakresu administracji rzÄ…dowej i inne zadania zlecone jednostkom
samorzÄ…du terytorialnego ustawami;
3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze
umowy lub porozumienia;
4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;
5) pomoc rzeczowÄ… lub finansowÄ… dla innych jednostek samorzÄ…du terytorialnego,
określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną
uchwałą.
17
Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z póz
n. zm.
18
Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póz
n. zm
19
Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z póz
n. zm
20
Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z póz
n. zm
21
Zob. uchwała RIO w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2002 r., 309/2002, OwSS 2003, nr 2 oraz RIO w Rzeszowie z
dnia 27 września 2005 r., XXX/5220/2005, Finanse Komunalne 2005, nr 12
9
6) programy finansowane z udziałem środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3.
Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, finansowane ze środków budżetów
jednostki samorządu terytorialnego, określone są przez samorządowe ustawy ustrojowe.
Podział zadań na zadania własne i zlecone ma swoją podstawę konstytucyjną. Zgodnie z art.
166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty
samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne.
Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym,
niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przykładowy katalog zadań własnych
gminy zawiera art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zadania własne powiatu stanowią
ustawowo określone zadania o charakterze ponadgminnym (art. 4 ustawy o samorządzie
powiatowym). Zadania własne samorządu województwa wylicza art. 14 ustawy
o samorządzie województwa. Określenie zadań własnych poszczególnych szczebli samorządu
terytorialnego następuje poprzez wskazanie dziedzin lub sfer działania, istotę poszczególnych
zadań wskazują dopiero przepisy szczególne administracyjnego prawa materialnego.
Wydatki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na zadania z zakresu
administracji rzÄ…dowej i inne zadania zlecone jednostkom samorzÄ…du terytorialnego
ustawami mają swoją podstawę prawną w przepisach szczególnych.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawy mogą nakładać na gminę
obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu
organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.
Zadania z zakresu administracji rzÄ…dowej zlecone gminom wynikajÄ… m.in. z ustawy z dnia
12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z póz
n. zm.), ustawy
z dnia 9 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z póz
n.
zm.), ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr
139, poz. 992 z póz
n. zm.), ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004
r. Nr 53, poz. 532 z póz
n. zm.), ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie
uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach
uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z póz
n. zm.).
W świetle samorządowych ustaw ustrojowych ustawy odrębne mogą nakładać na
jednostki gminy obowiązek wykonywania dodatkowych zadań zleconych z zakresu
administracji rządowej ( art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) lub określać niektóre z
zadań wykonywanych przez powiaty i województwa jako zadania z zakresu administracji
rzÄ…dowej, wykonywane przez jednostki tych szczebli samorzÄ…du ( art. 4 ust. 4 ustawy o
10
samorządzie powiatowym i art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Zadania
zlecone to zadania wynikające z uzasadnionych potrzeb państwa.22
Zdania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy
lub porozumienia mają na celu przeniesienie wykonywania zadań na podmiot inny niż ten,
który dane zadanie pierwotnie miał wykonywać. Przeniesienie zadań może nastąpić w drodze
przekazania zadań do wykonania lub powierzenia, a różnica sprowadza się przede wszystkim
do aspektów finansowych. Powierzenie zadań nie wiąże się z ustawowym obowiązkiem
przekazywania środków finansowych, natomiast przy przekazaniu zadań obowiązek taki
istnieje. Na podstawie przepisów samorządowych ustaw ustrojowych porozumienia w
sprawie przekazywania zadań poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego mogą być
zawierane w układzie poziomym - pomiędzy jednostkami tego samego szczebla, jak i w
układzie pionowym - w celu przejęcia zadań jednostki innego szczebla.23 Przepisy te
przewidują następujące rodzaje współpracy:
- gmina może na podstawie porozumień zawartych z powiatami lub województwami
wykonywać zadania publiczne należące do zadań tych szczebli, nie może natomiast
w drodze porozumienia przekazywać im zadań własnych (art. 8 ust. 2a ustawy
o samorzÄ…dzie gminnym);
- powiat może powierzać zadania gminom oraz województwu, na obszarze którego
znajduje siÄ™ jego terytorium ( art. 5 ust. 2 w zw. z art. 12 pkt 8a ustawy o samorzÄ…dzie
powiatowym);
- województwo może zawierać porozumienia z lokalnymi jednostkami samorządu
terytorialnego znajdujÄ…cymi siÄ™ na jego obszarze ( art. 8 ust. 2 ustawy o samorzÄ…dzie
województwa);
- jednostki samorządu terytorialnego mogą zawierać porozumienia dotyczące
powierzenia zadań publicznych z jednostkami równego szczebla (art. 74 ustawy
o samorządzie gminnym - porozumienia pomiędzy gminami, art. 73 ustawy
o samorządzie powiatowym - porozumienia pomiędzy powiatami, art. 8 ust. 2 -
porozumienia pomiędzy województwami).
Jak się podkreśla w literaturze, zawarcie wśród zadań i wydatków budżetów jednostek
samorzÄ…du terytorialnego pomocy rzeczowej i finansowej dla innych jednostek samorzÄ…du
22
B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 268
23
M. Ofiarska, Porozumienia jednostek samorządu terytorialnego (w:) Formy publicznoprawne współdziałania
jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008; D. Renczyńska, Realizacja zadań publicznych w drodze
porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego na przykładzie zarządu drogami publicznymi, Finanse
Komunalne 2001, nr 3
11
terytorialnego budzi niekiedy wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że dopuszczalna jest
wyłącznie pomoc określona w ustawach, a nie każda pomoc udzielana z jakiegokolwiek
powodu. Podstawą udzielenia pomocy jest odrębna uchwała organu stanowiącego jednostki
samorządu terytorialnego. Najczęściej spotykaną pomocą jest pomoc udzielana przez
jednostki samorządu terytorialnego, związki międzygminne (związki komunalne) oraz
stowarzyszenia gmin w razie klęski żywiołowej, nadzwyczajnego zagrożenia środowiska lub
innych zdarzeń losowych24.
III. Deficyt i nadwyżka budżetu j.s.t.
Deficyt budżetowy pojawić się może nie tylko na etapie planowania i ustalania wyniku
budżetu, ale także w ciągu roku budżetowego. Może mieć charakter trwały albo stanowić
jedynie przejściowy niedobór środków finansowych, wynikający z nieterminowego
pozyskiwania dochodów lub braku korelacji pomiędzy pozyskiwaniem dochodów i
dokonywaniem wydatków budżetowych25. Wymóg równowagi budżetowej respektują
samorządowe ustawy ustrojowe. Artykuł 57 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje
określić w uchwale budżetowej z
ródła pokrycia niedoboru budżetowego, jeżeli planowane
wydatki budżetu przewyższają planowane dochody. Ustawa o samorządzie powiatowym w
art. 59 ustala, że budżet powiatu może mieć nadwyżkę albo niedobór, a uchwała budżetowa
powinna określić przeznaczenie nadwyżki lub z
ródła pokrycia niedoboru. Odpowiednie
regulacje zawierają również art. 61 ust. 2 i art. 71 ustawy o samorządzie województwa.
Ekonomiczne przyczyny samorządowego deficytu budżetowego nie są jednorodne.
Wśród przyczyn jego występowania wskazuje się:
- przekazywanie samorządom zadań bez pozyskania stosownych środków na ich
realizacjÄ™;
- podejmowanie przez samorządy działalności inwestycyjnej bez posiadania środków w
budżecie;
- nieterminowe regulowanie zobowiązań przez podatników podatków lokalnych;
- nieterminowe przekazywanie dotacji i subwencji26.
W strukturze zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego w latach 2005-2008
największy udział stanowią kredyty i pożyczki - ponad 83%, a ich udział utrzymuje się na
prawie niezmienionym poziomie. W dalszej kolejności w strukturze zobowiązań jednostek
24
C. Kosikowski, Polskie prawo finansowe na tle prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 456
25
J. Glumińska-Pawlic, Dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego, (w:) Finanse samorządowe 2005,
red. C. Kosikowski, Warszawa 2005, s. 286
26
M. Kostek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów samorządu terytorialnego, Warszawa 2007, s. 93
12
samorządu terytorialnego znaczenie mają zobowiązania związane z emisją papierów
wartościowych, które w latach 2005-2008 stanowiły odpowiednio 15,5%, 15,1% i 15,7%
zobowiązań ogółem. Ustęp 2 art. 217 ustawy o f.p. wymienia z
ródła przychodów, z których
sfinansowany może być deficyt budżetu jednostki samorządowej. Systematyka przychodów
według z
ródła pochodzenia środków obejmuje trzy zasadnicze grupy, tj.:
- środki zwrotne, w tym środki ze z
ródeł obcych;
- środki pieniężne będące w posiadaniu jednostki samorządu terytorialnego;
- środki własne pochodzące z prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego27.
Deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być sfinansowany
przychodami pochodzÄ…cymi:
1) ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu
terytorialnego;
2) z kredytów;
3) z pożyczek;
4) z prywatyzacji majÄ…tku jednostki samorzÄ…du terytorialnego;
5) z nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych;
6) z wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym
budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń kredytów i
pożyczek z lat ubiegłych.
Opinię o tym, czy założony przez jednostkę samorządu terytorialnego deficyt budżetowy
jest możliwy do sfinansowania ze wskazanych przez jednostkę z
ródeł, wydaje regionalna izba
obrachunkowa, będąca instytucją nadzoru nad działalnością jednostek samorządowych
w sprawach z zakresu gospodarki finansowej. Opinia RIO jest publikowana przez jednostkÄ™
samorządu terytorialnego w terminie miesiąca od dnia przekazania projektu uchwały
budżetowej do regionalnej izby obrachunkowej, na zasadach określonych w ustawie z dnia 6
września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej28 w Biuletynie Informacji Publicznej
Zobowiązania z tytułu emitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego papierów
wartościowych dotyczą przede wszystkim obligacji, regulowanych przez ustawę z dnia 29
czerwca 1995 r. o obligacjach.29 Ustawa o f.p. przyznaje jednostkom samorzÄ…du
terytorialnego zdolność do emitowania obligacji (tzw. zdolność obligacyjną), potwierdzoną i
skonkretyzowanÄ… w przepisach ustrojowych ustaw samorzÄ…dowych. Prawo emisji obligacji
27
J.M. Salachna (w:) Ustawa o finansach publicznych. Komentarz praktyczny , red. E. Ruśkowski i J.M.
Salachna, Gdańsk 2008, s. 492
28
Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z póz
n. zm.
29
Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 z póz
n. zm.
13
komunalnych (municypalnych) mają gminy, powiaty, województwa, związki tych jednostek
oraz miasto stołeczne Warszawa. Zakres dopuszczalnej emisji komunalnych papierów
wartościowych ukształtowany został przepisami ustaw ustrojowych. Możliwość emitowania
obligacji, określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9
lit. b (w zakresie gmin) oraz art. 69 ust. 2 (w zakresie związku międzygminnego) ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), art. 12 pkt 8 lit. b (odnośnie do powiatów),
art. 69 ust. 1 (odnośnie do związków powiatów) oraz art. 74 (odnośnie do miast na prawach
powiatu) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzÄ…dzie powiatowym oraz art. 18 pkt 19 lit. b
ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent
stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec
niego do spełnienia określonego świadczenia, przy czym świadczenie to może mieć charakter
pieniężny lub niepieniężny. Szczególnym rodzajem obligacji emitowanych przez jednostki
samorzÄ…du terytorialnego sÄ… obligacje przychodowe, przyznajÄ…ce obligatariuszowi prawo do
zaspokojenia swoich roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta z
całości albo z części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć, które
zostały sfinansowane ze środków uzyskanych z emisji obligacji, lub z całości albo z części
przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez emitenta (art. 23a ustawy o
obligacjach).
Obligacje komunalne pełnią w gospodarce jednostki samorządu terytorialnego
różnorakie funkcje. Wśród najistotniejszych wskazać należy funkcję kredytową - polegającą
na pozyskaniu od nabywców środków finansowych, funkcję refinansową - umożliwiającą
wykup wcześniej wyemitowanych walorów, funkcję inwestycyjną - pozwalającą na
infrastruktury dzięki pozyskanym środkom, funkcję promocyjną - poprzez wpływanie na
wizerunek samorzÄ…du oraz funkcjÄ™ prywatyzacyjnÄ… - sprowadzajÄ…cÄ… siÄ™ do usprawnienia
procesów prywatyzacji przedsiębiorstw komunalnych. Zarówno obligacje komunalne, jak i
skarbowe emitowane są w celu pozyskania środków pieniężnych dla potrzeb związku
publicznoprawnego. Skarbowe papiery wartościowe służą sfinansowaniu stałego niedoboru
środków finansowych, a ich sprzedaż jest nieodzownym warunkiem normalnego
funkcjonowania budżetu państwa. Obligacje komunalne pełnią natomiast rolę uzupełniającą,
ułatwiającą prowadzenie aktywnej polityki inwestycyjnej. Na ich emisję decydują się
jednostki samorządu terytorialnego o dobrej sytuacji finansowej, szukające sposobów na
14
przyspieszenie realizacji swoich inwestycji30. Przyczyn tego stanu rzeczy upatrywać należy
przede wszystkim w wysokim koszcie i skomplikowanym trybie emisji oraz konkurencji ze
strony skarbowych papierów wartościowych.
Kredyty i pożyczki są podstawowymi instrumentami dłużnymi, z jakich korzystają
jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to przede wszystkim z dostępności tych
instrumentów, nawet dla jednostek znajdujących się w gorszej sytuacji finansowej oraz
rozbudowanej ofercie banków. Jednostki samorządu terytorialnego jako związki
publicznoprawne o dużej wiarygodności finansowej są atrakcyjnym klientem dla instytucji
kredytowych. Kredyty i pożyczki stanowią także stosunkowo prosty i szybki, w porównaniu z
emisją komunalnych papierów wartościowych, sposób pozyskania przychodów. Możliwość
zaciągania kredytów i pożyczek przez jednostki samorządu terytorialnego przewidują
przepisy samorzÄ…dowych ustaw ustrojowych, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c i d ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorzÄ…dzie gminnym , art. 12 pkt 8 lit. c i lit. d ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorzÄ…dzie powiatowym oraz art. 18 pkt 19 lit. c i d ustawy z dnia 5 czerwca 1998
r. o samorządzie województwa.
Pożyczki mogą być udzielane przez banki na podstawie prawa bankowego, jak również
przez inne podmioty, w szczególności Skarb Państwa, państwowe fundusze celowe, fundacje,
osoby fizyczne. Pożyczek na warunkach preferencyjnych dla jednostek samorządu
terytorialnego udzielają fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, Agencja
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych. Warunki preferencyjne polegają przede wszystkim na niższym niż
rynkowe oprocentowaniu pożyczek oraz możliwości umorzenia części zadłużenia. Kredyty i
pożyczki udzielane na zasadach rynkowych są znacznie kosztowniejsze niż udzielanie z
zastosowaniem preferencji.
Prywatyzacja majątku jednostki samorządu terytorialnego następuje na zasadach
określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji
przedsiębiorstw państwowych31. Zgodnie z art. 68 ust. 1 tej ustawy stosuje się ją
odpowiednio do prywatyzacji majÄ…tku jednostki samorzÄ…du terytorialnego. Prywatyzacja
majątku jednostki samorządowej polega przede wszystkim na zbywaniu należących do niej
akcji i udziałów w spółkach komunalnych. Podstawą przeprowadzania prywatyzacji są
30
E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Warszawa - Rzeszów 2006, s. 659
31
Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 z póz
n. zm.
15
również przepisy samorządowych ustaw ustrojowych oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o
gospodarce komunalnej32.
Nadwyżka budżetowa jest efektem rocznej działalności jednostki samorządu
terytorialnego w zakresie wykonywania budżetu. Nadwyżka jest efektem osiągnięcia
dochodów budżetowych wyższych niż zaplanowane, pozyskania dodatkowych wpływów
budżetowych, oszczędności w wydatkach przy pełnym wykonaniu zadań lub niepełnego
zrealizowania zaplanowanych zadań i wydatków budżetowych33. Nadwyżka budżetowa
może być również przejawem oszczędnego wydatkowania środków publicznych,
w szczególności w zakresie działalności bieżącej, a także wynikać ze zdarzeń przypadkowych
i nieplanowanych. Nadwyżka dochodów nad wydatkami przeznaczona może być zgodnie z
ustawą o f.p. na pokrycie deficytu budżetowego planowanego w następnym roku
budżetowym, ale także na cele inne, m.in. jako lokata bankowa, lokata w papiery
wartościowe, środki przeznaczone na pożyczki34. Ustalenie ostatecznej wielkości nadwyżki
następuje po zakończeniu roku budżetowego. Przy ustalaniu tej wielkości należy uwzględnić
ewentualne zwroty środków (np. niewykorzystanych dotacji celowych, zawyżonych
subwencji ogólnych) do budżetu państwa35. Deficyt budżetowy sfinansowany może być
nadwyżką budżetową z lat ubiegłych (a więc nadwyżką skumulowaną), a nie jedynie
nadwyżką z ostatniego roku budżetowego.
Deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego sfinansowany może być z wolnych
środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki
samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.
Wobec braku definicji legalnej, pojęcie "wolnych środków" rozumieć należy jako użyte
w znaczeniu potocznym, tj. jako środki znajdujące się na rachunku bankowym jednostki
sektora finansów publicznych, okresowo "niepotrzebne" na dokonanie wydatków lub
rozchodów36. Wolne środki, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r.
o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw37 stanowią
nadwyżkę środków pieniężnych pochodzącą z rozliczenia kredytów i pożyczek.
32
Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z póz
n. zm
33
M. Kostek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów, s. 93
34
A. Borodo, Zasady finansowania deficytu budżetowego jednostek samorządu terytorialnego (w:) Gospodarka
budżetowa jednostek samorządu terytorialnego 2006, red. W. Miemiec, Warszawa 2006, s. 136
35
A. Borodo, Prawo budżetowe¸ Warszawa 2008, s. 321
36
E. Ruśkowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz praktyczny, pod. red. E. Ruśkowski i J. M.
Salachna, Gdańsk 2007, s. 174-175
37
Dz. U. Nr 249, poz. 1832
16
IV. Rezerwy budżetowe
Artykuł 222 ustawy o .f.p. stanowi podstawę tworzenia w budżecie państwa rezerw
celowych oraz rezerwy ogólnej. Ustawa o finansach publicznych normuje dwa rodzaje rezerw
budżetowych: rezerwę ogólną oraz rezerwy celowe, specyfikujące dane zadanie. Wysokość
sumy rezerw celowych oraz rezerwy ogólnej określona jest odniesieniu do planowanych
wydatków budżetowych.
Postanowienia dotyczące rezerw budżetowych są fakultatywnym elementem treści
uchwały budżetowej. Rezerwy budżetowe są środkami zamieszczanymi w budżecie jednostki
samorządu terytorialnego po stronie wydatków, w dziale 758 - Różne rozliczenia, rozdziale
75818 - Rezerwy ogólne i celowe, z których nie można bezpośrednio dokonywać wydatków.
Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą
elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach
uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją
rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej
szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaz
ników, od których zależy prawidłowy
podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych
bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkich przyszłych wydatków
budżetowych, preliminując je w sposób adekwatny. Rezerwy środków na zabezpieczenie
skutków np. klęski żywiołowej, epidemii, inflacji, na pokrycie skutków finansowych jeszcze
nieuchwalonych ustaw i innych nieprzewidzianych okoliczności, których z góry przy
uchwalaniu budżetu nie sposób zapreliminować, okazują się niezbędne38. Z założenia rezerwa
budżetowa powinna być tworzona na wydatki nieprzewidziane i nadzwyczajne, ustawa o
finansach publicznych nie zawiera jednak takich ograniczeń, stąd też z rezerwy budżetowej
pokrywać można wydatki o różnym charakterze39. Tworzenie rezerw budżetowych jest
jednym z kilku instrumentów dokonywania zmian w budżecie jednostki samorządu
terytorialnego. Pozostałe z nich to przenoszenie planowanych wydatków budżetowych
pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetowej oraz blokowanie planowanych wydatków.
Instrumenty te mają na celu zwiększenie wydatków budżetowych na konkretne zadania, jeżeli
w toku wykonywania budżetu samorządowego okaże się, że pierwotnie zaplanowana ich
38
Wielka encyklopedia prawa, red. E. Smoktunowicz, C. Kosikowski, Warszawa 2000, s. 863
39
E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2007, s. 254
17
wysokość jest niewystarczająca40. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie
właściwego wykonania uchwalonego budżetu.
Rezerwa ogólna jest obligatoryjną instytucją w budżecie jednostki samorządu
terytorialnego. Wysokość rezerwy ogólnej nie może przekraczać 1% zaplanowanych
wydatków budżetowych, nie może być też mniejsza niż 0.1% .
Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit
może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją
zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego41
Rezerwa ogólna może być, w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
przeznaczona na jakiekolwiek wydatki budżetowe. Dysponentem rezerwy ogólnej jest
zarzÄ…d jednostki samorzÄ…du terytorialnego.
Organ stanowiący nie może wiążąco oddziaływać - poprzez nałożenie obowiązku ujęcia
w budżecie rezerwy ogólnej nie mniejszej niż 0,1% wydatków - na organ wykonawczy i
ograniczać jego kompetencje w tym zakresie. Podział kompetencji między organami jednostki
samorządu terytorialnego jest zasadny ze względu na wyłączną odpowiedzialność organu
wykonawczego za wykonanie budżetu jednostki.
Rezerwy celowe są rezerwami fakultatywnymi. Rezerwa ma charakter celowy, jeżeli
łącznie spełnione są dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być
przeznaczone środki z rezerwy oraz brak jest możliwości dokonania szczegółowego podziału
na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Rezerwy celowe są
tworzone na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie
może być dokonany w okresie opracowywania budżetu, a zatem nie jest możliwe
przyporządkowanie danego wydatku do odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej.
Konieczność wskazania celu wykorzystania rezerwy celowej jest podstawową funkcją
odróżniającą rezerwę celową od rezerwy ogólnej, przy czym cel ten określony jest na tyle
ogólnie, że nie jest możliwa klasyfikacja zadania finansowanego z tych środków. Nie jest
dopuszczalne tworzenie rezerw celowych na wydatki, które już w chwili opracowywania
budżetu mogą zostać zaklasyfikowane do właściwych podziałek klasyfikacji budżetowej.
W przeciwnym razie wydatek sfinansowany na wykonanie określonego zadania zostałby
40
J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego (w:)
Finanse samorządowe 2008. 410 pytań i odpowiedzi. Wzory uchwał, deklaracji, decyzji, pod red. C.
Kosikowskiego, Warszawa 2008, s. 407-408
41
uchwała RIO w Opolu z dnia 28 grudnia 2004 r., 24/102/2004, Finanse Komunalne 2005, nr 12, s. 62
18
zaplanowany w budżecie. Suma rezerw celowych nie może przekroczyć 5 % wydatków
budżetu j.s.t42.
Rezerwą ogólną oraz rezerwami celowymi dysponuje zarząd jednostki samorządu
terytorialnego. Regulacja ta jest powtórzeniem przepisów samorządowych ustaw
ustrojowych, przyznających zarządom jednostek wyłączne prawo dysponowania rezerwami
budżetowymi (art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym -.,
art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzÄ…dzie powiatowym oraz art. 70
ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa . Wykorzystanie
środków finansowych z rezerwy budżetowej wymaga przeniesienia określonej kwoty z
rezerwy do właściwej podziałki klasyfikacyjnej43. Możliwa jest dzięki temu kontrola
przeznaczenia środków publicznych oraz stanu środków pozostałych w rezerwie do
wykorzystania. Rezerwa celowa nie jest faktycznie wydatkiem, ale staje siÄ™ nim dopiero
po jej rozdysponowaniu, polegającym na przeniesieniu do odpowiedniej podziałki
klasyfikacyjnej44. Rozdysponowanie rezerw budżetowych następuje w drodze przeniesień
środków finansowych z tych rezerw na wydatki uprzednio nieprzewidziane. Rezerwy celowe,
mające ustalone przeznaczenie już na etapie planowania i uchwalania budżetu, powinny być
wykorzystane zgodnie z celem, na którego sfinansowanie rezerwa została utworzona.
Dysponowanie rezerwami przekazane przez ustawodawcę do wyłącznej kompetencji zarządu
miasta (gminy) jest elementem wykonywania budżetu. Polega ono na przenoszeniu środków
finansowych na zwiększenie wydatków ujętych w budżecie lub na wydatki wcześniej w nim
nieprzewidziane45. W trakcie roku budżetowego możliwe jest zwiększanie rezerw
budżetowych lub dokonywanie innych zmian46, ale nie tworzenie rezerw budżetowych na
etapie wykonywania uchwalonego budżetu47. W toku wykonywania budżetu zarząd jednostki
samorządu terytorialnego może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu
jednostki samorządu terytorialnego, polegających m.in. na przenoszeniu wydatków z rezerw
budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków oraz zmianach w planie
dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian kwot subwencji w
wyniku podziału rezerw.
42
Art. 222 ust. 3 ustawy o f.p.
43
Kornberger-Sokołowska, M. Mekiński, Finanse jednostek samorządu terytorialnego (w:) Prawo finansowe ,
red. E. Chojna-Duch i H. Litwińczuk, Warszawa 2007, s. 193
44
Uchwała RIO w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2005 r., 2/54/2005, OSS 2005, z. 4, poz. 105
45
A. Niezgoda, Glosa do wyroku NSA z dnia 9 paz
dziernika 2002 r., III SA 1799/02¸OSP 2003, nr 6
46
Wyrok NSA z dnia 2 paz
dziernika 2002 r., I SA/Gd 1245/02, OwSS 2004, nr 2
47
Wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2003 r., I SA/Po 1683/03, Wspólnota 2004, nr 2
19
Szczególnym rodzajem rezerwy budżetowej jest rezerwa utworzona ze środków kwot
wydatków zablokowanych na podstawie art. 260 ustawy o f.p. Rezerwę tę tworzy zarząd
jednostki samorządu terytorialnego, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do
spraw budżetu. Utworzona w ten sposób rezerwa celowa nie może być przeznaczona na
finansowanie wynagrodzeń. Decyzje o przeznaczeniu tych środków podejmuje organ
stanowiÄ…cy jednostki samorzÄ…du terytorialnego.
Przeznaczenie środków rezerwy budżetowej na inny cel niż określony w decyzji o ich
przyznaniu jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych (art. 12 ustawy z dnia 14
grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.48
Naruszenie dyscypliny finansowej stanowi zmiana planu finansowego jednostki, polegajÄ…ca
na zwiększeniu wydatków w odpowiedniej podziałce tego planu, która sprzeczna jest
z decyzją o przeznaczeniu środków z rezerwy budżetowej. Zrealizowanie decyzji o
przyznaniu środków rezerwy budżetowej polega na zmianie planu finansowego jednostki,
zgodnie z wynikającym z decyzji przeznaczeniem wydatków. Zachowaniem karalnym jest
taka zmiana planu finansowego polegająca na zwiększeniu wydatków w odpowiedniej
podziałce planu finansowego, która jest sprzeczna z decyzją o ich przeznaczeniu.
Normatywny zwrot "przeznaczenie środków z rezerwy budżetowej" rozumieć należy jako
zaplanowanie określonej kwoty pochodzącej z rezerwy na dany cel. Delikt finansowy
zachodzi niezależnie od tego, czy dokonano wydatku ze środków pochodzących z rezerwy
niezgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji.
V. Inicjatywa budżetowa
Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, uchwały
o prowizorium budżetowym oraz o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie
zarzÄ…dowi j.s.t.49 Art. 233 ustawy o f.p. przyznaje organowi wykonawczemu jednostki
samorządu terytorialnego wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej w zakresie
przygotowania:
·ð projektu uchwaÅ‚y budżetowej wraz z objaÅ›nieniami;
·ð projektu uchwaÅ‚y o prowizorium budżetowym wraz z objaÅ›nieniami
·ð projektu zmian uchwaÅ‚y budżetowej.
48
Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z póz
n. zm.
49
Art. 233 ustawy o f.p.
20
Regulacja ta jest odwzorowaniem art. 221 Konstytucji RP, która przyznaje Radzie
Ministrów wyłączną kompetencję ustawodawczą w zakresie przygotowywania projektu
ustawy budżetowej oraz jej zmian. Na gruncie art. 233 ustawy o f.p. przez inicjatywę
uchwałodawczą rozumieć należy służące danemu podmiotowi prawo, a niekiedy również
obowiązek, przedłużenia organowi stanowiącemu projektu uchwały50. Natomiast prawo do
podejmowania uchwały można określić jako prawo do wyrażenia woli w zakresie tego, co ma
być uchwalone. Obejmuje ono nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu, ale też
uprawnienie do decydowania o jego treści. Dlatego też inicjatywa uchwałodawcza, co do
zasady, nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości
decydowania o treści uchwalanych aktów51. Kompetencję do opracowania projektu uchwały
budżetowej i przedstawiania go organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego
przyznają organowi wykonawczemu również przepisy samorządowych ustaw ustrojowych
(zob. art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzÄ…dzie gminnym, art. 55 ust. 1
ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzÄ…dzie powiatowym oraz art. 66 ustawy z dnia 5
czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Artykuł 233 ustawy o f.p. jest przepisem
kompetencyjnym, tj. przyznającym określonym podmiotom kompetencje do dokonywania
pewnych czynności konwencjonalnych. Świadomość ta determinuje sposób ich wykładni i
wnioskowania o obowiÄ…zujÄ…cej normie prawnej. Uzasadnieniem dla ustawowego
zagwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu w
zakresie projektu uchwały budżetowej oraz jej zmian jest pozycja prawna tego organu i jego
odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz
wykonanie budżetu jednostki. Kompetencji tej nie może scedować na organ stanowiący52.
W doktrynie przeważa stanowisko, że "budżet nie może być przedmiotem decyzji
politycznych, które nie mają oparcia w przepisach prawa oraz w możliwościach finansowych
danej jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza że możliwości te są sztywno określone
przepisami prawa i merytorycznie rzecz biorąc nie mogą być ocenione jako duże53. Autor
argumentuje, że ustawa o finansach publicznych nie zabrania radnym zgłaszania zarządowi
wniosków prowadzących do wystąpienia z inicjatywą zmiany uchwały budżetowej, zarząd nie
musi jednakże uwzględniać tych wniosków.
50
A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego, Warszawa 1999, s. 57-
58
51
Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2007 r., I SA/Bk 361/07, OwSS 2007, nr 4, poz. 100
52
Uchwała RIO we Wrocławiu z dnia 2 listopada 2005 r., 81/2005, Wspólnota 2005, nr 25
53
C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 379
21
 Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, już na etapie planowania
budżetu, nie może wprowadzać do projektu zmian powodujących zmniejszenie
dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetowego
jednostki, bez zgody organu wykonawczego (art. 240 ust. 2 ustawy o f.p.). Analogiczne
regulacje zawiera art. 52 ust. 1a ustawy o samorzÄ…dzie gminnym, art. 55 ust. 3 ustawy
o samorządzie powiatowym oraz art. 66 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Oznacza
to, że dopuszczalna jest inicjatywa organu stanowiącego w zakresie zwiększenia wydatków
z jednoczesnym wskazaniem z
ródeł ich pokrycia. O zakresie dopuszczalnych zmian w
projekcie uchwały budżetowej przedstawionej przez organ wykonawczy jednostki samorządu
terytorialnego oraz o stanowiskach doktryny w tym zakresie. W literaturze zauważa się, że
regulacje ustawy o finansach publicznych oraz ustaw ustrojowych w zakresie podziału
kompetencji pomiędzy organem wykonawczym a stanowiącym jednostki samorządu
terytorialnego w zakresie inicjatywy uchwałodawczej w sprawach budżetowych z jednej
strony przyznają organom wykonawczym wyłączność w zakresie inicjatywy uchwałodawczej,
z drugiej zaś strony wyłączność tę ograniczają, co pozwala wysnuć trzy wnioski, prowadzące
do sprzeczności:
1. skoro wyłączna inicjatywa uchwałodawcza w zakresie spraw budżetowych przysługuje
organowi wykonawczemu, to brakuje miejsca na inicjatywÄ™ radnych, a wobec tego
także zgody organu wykonawczego na tę inicjatywę i spowodowane nią zmiany
budżetu lub projektu budżetu;
2. organ stanowiący może z własnej inicjatywy dokonać zmiany budżetu lub jego
projektu, jeżeli zmiany te nie spowodują wzrostu deficytu budżetowego lub
zwiększenie dochodów będzie połączone ze wskazaniem z
ródeł tych dochodów;
3. za zgodą organu wykonawczego możliwe jest zwiększenie wydatków bez zwiększenia
planowanych dochodów54.
Kwestia podziału kompetencji w zakresie ustalania kształtu budżetu ma swoje bogate
orzecznictwo administracyjne i sądowoadministacyjne. Tytułem przykładu wskazać można
najważniejsze poglądy regionalnych izb obrachunkowych, wojewódzkich sądów
administracyjnych oraz Naczelnego SÄ…du Administracyjnego:
- rada gminy może uchwalać zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane
przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), polegające zarówno na zmniejszeniu
54
S. Srocki, Opracowanie projektu oraz uchwalenie budżetu (w:) Gospodarka budżetowa jednostek samorządu
terytorialnego 2006, red. W. Miemiec, Wrocław 2006, s. 146-147
22
dochodów, jak i zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do wzrostu deficytu, lecz
inaczej rozkładają proporcje55
- nie zawsze organ stanowiący musi uzgadniać z organem wykonawczym zmiany
wprowadzane w projekcie uchwały budżetowej; musi tak czynić tylko wtedy, gdy
zmiany te, poprzez zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków, powodują
jednoczesne zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego 56
- rada gminy posiada wyłączną kompetencję nie tylko do uchwalenia budżetu gminy, ale
także do dokonywania jego zmiany w trakcie roku budżetowego i nie jest uprawniony
pogląd, w myśl którego rada ma obowiązek uchwalenia budżetu lub jego zmiany w
wersji przedstawionej przez organ wykonawczy, a ewentualne wątpliwości co do
rozłożenia kompetencji w procesie uchwalania budżetu pomiędzy organem
stanowiącym a organem wykonawczym należy rozstrzygać na rzecz organu
stanowiÄ…cego57
- podejmowane w obowiązującej uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego
zmiany mogą nastąpić jedynie z inicjatywy organu wykonawczego oraz że zmiany
wykraczające poza propozycje tego organu powinny być z nim uzgodnione58
- inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym
znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalonych aktów.
W ujęciu podmiotowym odróżnienie inicjatywy uchwałodawczej od podjęcia uchwały
sprowadza się do wyróżnienia podmiotów, którym tego rodzaju kompetencje są
przypisane59
- podział kompetencji między organami jednostki samorządu terytorialnego jest zasadny
ze względu na wyłączną odpowiedzialność organu wykonawczego za wykonanie
budżetu jednostki60
- organ wykonawczy nie może przekazać ani zlecić prac związanych z opracowaniem
projektu budżetu innemu podmiotowi, zadanie to musi wykonać samodzielnie i na nim
spoczywa odpowiedzialność za realizację tego zadania. Na tym etapie procedury
budżetowej organ stanowiący nie może oddziaływać na organ wykonawczy wiążąco,
poprzez wydawanie wskazówek lub zaleceń do projektu budżetu61
55
Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2004 r., I SA/Wr 3239/03, Wspólnota 2004, nr 24, s. 56
56
Wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2006 r., I SA/Op 268/05, OwSS 2006, nr 3, poz. 82
57
Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2004 r., I SA/Wr 2544/03, ZNSA 2005, nr 1, s. 88
58
Wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., I SA/Bk 759/02, Finanse Komunalne 2003, nr 2, s. 66
59
Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2007 r., I SA/Bk 361/07, OwSS 2007, nr 4, poz. 100
60
Uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 19 września 2007 r., 76/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 21
61
Uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2007 r., 44/2007, OwSS 2007, nr 3, poz. 65
23
- nie ma żadnych podstaw prawnych do wydawania wiążących wytycznych dla wójta co
do rozdysponowania jakichkolwiek środków finansowych na etapie przygotowania
budżetu62
- wyłączna kompetencja organy wykonawczego w przygotowaniu projektu uchwały
budżetowej nie oznacza całkowitej dowolności w kształtowaniu jego treści. Normy
prawne określają bowiem rodzaje zadań, które muszą być w projekcie ujęte, z
ródła
dochodów pozostające do dyspozycji danej jednostki samorządu terytorialnego, jak
również zakres szczegółowości projektu budżetu oraz terminy jego sporządzenia.
Ponadto w podjętych uchwałach organu stanowiącego (należących do jego wyłącznej
kompetencji) organ ten określa strategię rozwoju gminy, plan zagospodarowania
przestrzennego, programy gospodarcze, wieloletnie programy inwestycyjne - treść
tych uchwał ma istotny wpływ na kształt budżetów kolejnych lat, przygotowywanych
przez organ wykonawczy63
- zmiany w budżecie wykraczające poza propozycje organu wykonawczego powinny być
z nim uzgodnione64
- skarbnik jednostki samorzÄ…du terytorialnego nie jest organem wykonawczym, a zatem
nie jest odpowiedzialny za przygotowanie projektu budżetu, nie jest jednak wyłączony
z prac nad nim. Skarbnik może, a nawet powinien, brać udział w pracach nad tym
dokumentem, ale nie może zastępować organu wykonawczego w jego ustawowo
określonych kompetencjach65
VI. Uchwała proceduralna
Na podstawie art. 233 ustawy o f.p. organ wykonawczy jednostki samorzÄ…du
terytorialnego jest zobowiązany do opracowania zarówno projektu uchwały budżetowej, jak i
projektu budżetu, będącego częścią uchwały budżetowej. Projekty obu dokumentów muszą
spełniać wymagania określone przez ustawę o finansach publicznych dla budżetu oraz dla
uchwały budżetowej. Podstawą prowadzenia prac nad projektem budżetu i uchwały
budżetowej przez organ wykonawczy jest uchwała proceduralna organu stanowiącego w
62
Uchwała kolegium RIO w Katowicach z dnia 25 lipca 2007 r., 81/XXIII/2007, OwSS 2007, nr 4, poz. 103
63
Uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 19 września 2007 r., 76/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 21
64
Uchwała Kolegium RIO w A
odzi z dnia 26 paz
dziernika 2007 r., 26/156/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 23
65
Uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy z dnia 26 paz
dziernika 1994 r., XXV/107/94, Finanse Komunalne
1995, nr 3, s. 12
24
sprawie procedury opracowania i uchwalania budżetu lub jego zmian ( art. 53 ust. 1 ustawy o
samorzÄ…dzie gminnym, art. 53 ustawy o samorzÄ…dzie powiatowym oraz art. 63 ust. 2 ustawy o
samorządzie województwa). Uchwała ta ma takie znaczenie dla budżetów samorządowych,
jak tzw. nota budżetowa dla budżetu państwa. Powinna ona przede wszystkim wskazywać
podmioty mające uczestniczyć w przygotowaniu materiałów planistycznych do opracowania
projektu uchwały budżetowej, ich obowiązki oraz tryb przedkładania materiałów. Tryb prac
nad projektem uchwały budżetowej, uchwalany przez organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego, powinien mieć charakter wyłącznie proceduralny i nie może przewidywać
obowiązku przedstawiania przez organ wykonawczy różnych wariantów projektu budżetu lub
wersji poprawionej projektu budżetu66, ani wskazówek lub wytycznych dotyczących
zawartości merytorycznej projektu budżetu67 . Uchwała proceduralna powinna określać w
szczególności:
- terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej;
- obowiÄ…zki samorzÄ…dowych jednostek organizacyjnych podczas prac nad projektem
budżetu;
- szczegółowość projektu budżetu
- dodatkowe materiały informacyjne, inne niż wymagane przez ustawę o finansach
publicznych, które należy przedstawić wraz z projektem uchwały budżetowej.
Wśród fakultatywnych elementów uchwały proceduralnej wymienia się:
- szczegółowość objaśnień dołączanych do projektu uchwały budżetowej;
- terminy i tryb prac organu stanowiącego w trakcie procedury uchwalania budżetu
(obowiązki przewodniczącego i poszczególnych komisji);
- terminy i tryb prac organu wykonawczego w pracach organu stanowiÄ…cego i jego
komisji nad uchwałą budżetową;
- porządek posiedzenia organu stanowiącego, na którym uchwalana jest uchwała
budżetowa68.
Przygotowanie projektu uchwały budżetowej rozpatrywać należy w ujęciu formalnym,
oznaczającym przygotowanie projektu aktu zgodnie z wymaganą prawem treścią, formą oraz
czasem i miejscem zgłoszenia, oraz w ujęciu materialnym, obejmującym rachunkowe
zestawienie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz
66
Uuchwała Kolegium RIO w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2003 r., V/1065/2003, OwSS 2003, nr 4, poz. 108
67
Uchwała Kolegium RIO w Katowicach z dnia 23 września 2004 r., 163/XXX/2004, OwSS 2005, nr 1
68
K. Sawicka, Przedmiot nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w świetle nowelizacji
ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, Finanse Komunalne 2000, nr 2, s. 5
25
nadwyżki lub deficytu budżetowego, w oparciu o ekonomiczny szacunek dochodów i
projekcję wydatków budżetowych.
Merytoryczną podstawę do przygotowania przez organ wykonawczy projektu uchwały
budżetowej stanowią założenia makroekonomiczne, materiały planistyczne przekazane przez
podległe jednostki organizacyjne, założenia dotyczące wielkości dochodów transferowanych,
zadania wynikające z planów wieloletnich oraz planów inwestycyjnych, wnioski kierowane
przez członków wspólnoty oraz jednostki organizacyjne działające na jej terenie, a także
wykonanie budżetu w roku bieżącym. Planowanie (projektowanie) budżetowe wymaga
przeprowadzenia licznych analiz i obliczeń, przeprowadzania konsultacji i uzgodnień, tak o
charakterze politycznym, jak i merytorycznym. Organ wykonawczy jednostki samorzÄ…du
terytorialnego przygotowuje projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami. Objaśnienia
są koniecznym elementem uchwały budżetowej, spełniającym ważną funkcję w zakresie
jawności i przejrzystości finansów samorządowych. Objaśnienia umożliwiają radnym oraz
mieszkańcom jednostki samorządowej zrozumienie zaprezentowanych w projekcie uchwały
budżetowej wielkości. Objaśnienia przy każdym rodzaju dochodów i wydatków powinny
zawierać krótki opis z informacjami dotyczącymi danej pozycji, zawierający w szczególności:
podstawę prawną dochodów i wydatków, sposób ich kalkulacji, związki poszczególnych
wielkości dochodów z uchwałami w sprawie określenia stawek podatków i opłat lokalnych
oraz z uchwalonymi zwolnieniami podatkowymi, związki pomiędzy uchwałami w sprawie
sprzedaży majątku samorządowego69. Uzasadnienie poszczególnych wydatków powinno
wskazywać podstawowe czynniki wpływające na ich poziom, z uwzględnieniem rzeczowego
zakresu wykonywanych zadań. Poszczególne dochody i wydatki budżetowe powinny być
porównane do szacunkowych wielkości dochodów i wydatków z roku poprzedniego, co
najlepiej zilustruje kierunki i tendencje zmian.
VII. Terminy
Zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały
budżetowej organowi stanowiącemu j.s.t i RIO do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok
budżetowy. Wraz z projektem uchwały, zarząd przedkłada tym podmiotom
1) uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej;
2) inne materiały określone w uchwale, o której mowa w art. 234 ustawy o f.p. .
69
U. Wiktorowska, B. Kaczmarek, Procedura uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Finanse
Komunalne 2004, nr 4, s. 23
26
Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd jednostki
samorządu terytorialnego jest obowiązany przedstawić przed uchwaleniem budżetu organowi
stanowiącemu j.s.t70. Uchwałę budżetową organ stanowiący j.s.t. podejmuje przed
rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach , nie póz
niej
niż do 31 stycznia roku budżetowego71. Do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie
póz
niej niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest
projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi j.s.t. Bez zgody zarządu j.s.t. organ
stanowiący nie może wprowadzić zmian w budżecie powodujących zmniejszenie dochodów
lub zwiększenie wydatków powodujące jednocześnie zwiększenie deficytu72.
W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie do końca roku (lub
awaryjnie do 31 stycznia), RIO w terminie do końca lutego roku budżetowego ustala budżet
j.s.t. w zakresie zdań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenie budżetu przez RIO,
podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej73. W przypadku gdy RM
uchwali projekt ustawy o prowizorium budżetowym, organ stanowiący j.s.t. na wniosek
zarządu, może podjąć uchwałę o prowizorium budżetowym j.s.t. na okres objęty prowizorium
budżetowym.
Artykuły 238  240 ustawy o f.p., określając terminy podjęcia uchwały budżetowej,
wyrażają regułę uprzedniości budżetu, postulującej uchwalenie budżetu przed rozpoczęciem
roku, w którym ma obowiązywać, czyli do dnia 31 grudnia roku poprzedniego.
Podjęcie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego
jednostki samorządu terytorialnego, o czym - oprócz wyraz
nego wskazania w art. 233 u.f.p.
- stanowiÄ… przepisy samorzÄ…dowych ustaw ustrojowych (zob. art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorzÄ…dzie gminnym , art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorzÄ…dzie powiatowym oraz art. 18 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzÄ…dzie
województwa. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie póz
niej niż do dnia 31
stycznia roku budżetowego (dawniej było do 31 marca), podstawą gospodarki finansowej
jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu
terytorialnego (art. 240 ust. 1 u.f.p. oraz art. 53 ust. 2 ustawy o samorzÄ…dzie gminnym, art. 54
ust. 2 ustawy o samorzÄ…dzie powiatowym oraz art. 65 ust. 2 ustawy o samorzÄ…dzie
województwa). Reguła ta wiąże się z zasadą roczności budżetu jednostki samorządu
70
Art. 238 ustawy o f.p.
71
Art. 239 ustawy o f.p.
72
Art. 240 ust.1-2 ustawy o f.p.
73
Art. 240 ust. 3 ustawy o f.p.
27
terytorialnego, zgodnie z którą niezrealizowane z upływem roku budżetowego wydatki
wygasają. W nowym roku budżetowym każda jednostka organizacyjna powinna mieć nowy
plan finansowy. Wydatki ujęte w projekcie planu finansowego powinny być skonkretyzowane
w podziale na działy i rozdziały, z wyodrębnieniem wynagrodzeń i pochodnych od
wynagrodzeń, dotacji, wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,
wydatki z tytułu poręczeń i gwarancji przypadające do spłaty w danym roku budżetowym
zgodnie z zawartą umową. "Tak uszczegółowiony projekt uchwały budżetowej daje podstawę
i gwarancję do prawidłowego prowadzenia gospodarki finansowej jednostek samorządu
terytorialnego do czasu uchwalenia uchwały budżetowej przez organ stanowiący. Częstą
praktyką było dotychczas podejmowanie uchwał budżetowych w marcu roku budżetowego,
co spowodowane było przede wszystkim póz
nym przekazywaniem danych ze szczebla
centralnego do budżetów samorządowych oraz tryb prac nad budżetem państwa74.
Przykładowo, w roku 2006 około 66% wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w
Polsce uchwaliło uchwałę budżetową do końca grudnia roku budżetowego, zachowując tym
samym ustawowy termin. Przesłanką skorzystania z ustawowego wyjątku, wydłużającego
termin uchwalenia uchwały budżetowej do dnia 31 stycznia roku budżetowego, są
"szczególnie uzasadnione przypadki". Ustawa o finansach publicznych nie wskazuje,
jakiego rodzaju okoliczności uwzględniać należy przy wykładni tej klauzuli generalnej i
ocenie, czy jednostka samorządu terytorialnego nie uchwalając w terminie budżetu i
prowadząc gospodarkę finansową na podstawie projektu uchwały budżetowej w trybie art.
240 ust. 1 u.f.p., czyni to legalnie. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem jest zdarzenie
losowe lub zdarzenie trudno przewidywalne (np. klęski żywiołowe, wprowadzenie stanu
wyjątkowego), a także brak uchwalenia ustawy budżetowej na dany rok75. Za szczególnie
uzasadniony przypadek nie można uznać braku opinii regionalnej izby obrachunkowej
odnośnie do przedstawionego projektu budżetu lub niedochowania przez organ wykonawczy
terminu przedstawienia projektu uchwały budżetowej.
Uchwała budżetowa powinna wejść w życie z dniem 1 stycznia roku budżetowego.
W przypadku uchwalenia budżetu w terminie póz
niejszym (przed dniem 31 stycznia),
uchwała budżetowa wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia
1 stycznia roku budżetowego (faktyczna retroaktywność uchwały budżetowej). Przyjęcie
uchwały budżetowej po dniu 1 stycznia, a przed dniem 31 stycznia roku budżetowego nie
74
B. Dolnicki, E. Ruśkowski, Władza i finanse lokalne w Rzeczypospolitej Polskiej (w:) Władza i finanse
lokalne w Polsce i krajach ościennych, red. E. Ruśkowski i B. Dolnicki, Bydgoszcz-Białystok-Katowice 2007, s.
49
75
C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 403
28
stanowi przeszkody w nadaniu jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia roku budżetowego,
a więc mocy wstecznej76. W razie nieuchwalenia budżetu jednostki samorządowego
w terminie do dnia 31 stycznia roku budżetowego budżet ustala regionalna izba
obrachunkowa, nie póz
niej niż do końca lutego. Budżet zastępczy ma ograniczony zakres
przedmiotowy, obejmuje bowiem zadania własne oraz zadania zlecone. W świetle regulacji
ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 240, naruszenie nieprzekraczalnego
terminu uchwalenia przez organ stanowiący budżetu jednostki samorządu terytorialnego do
dnia 31 stycznia roku budżetowego powoduje ustanie kompetencji organu stanowiącego do
podjęcia uchwały w sprawie budżetu, a organem umocowanym do ustalenia budżetu staje się
regionalna izba obrachunkowa77. Warunkiem wejścia uchwały budżetowej w życie jest jej
ogłoszenie. Uchwały budżetowe gmin i województw podlegają publikacji w trybie ustawy z
dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych78, w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla powiatowych uchwał budżetowych
ani przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych,
ani ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują takiego obowiązku. Są one ogłaszane
w sposób zwyczajowo przyjęty.
Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie póz
niej niż do dnia 31 stycznia
roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej
przedstawiony organowi stanowiÄ…cemu jednostki samorzÄ…du terytorialnego. Tylko projekt
uchwały budżetowej przedstawiony w tym trybie może stanowić podstawę gospodarki
finansowej, a nie ewentualne jego zmiany bÄ…dz
nowy projekt, uwzględniający wnoszone
przez organ wykonawczy poprawki79.
VIII. Zastępcze uchwalenie budżetu
W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej do dnia 31stycznia roku budżetowego,
regionalna izba obrachunkowa w terminie do dnia końca lutego roku budżetowego ustala
budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych.
Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki
76
Wyrok NSA z dnia 11 maja 2005 r., II GSK 47/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 29
77
Wyrok NSA z dnia 4 listopada 1994 r., SA/Gd 1373/93, ONSA 1994, z. 4, poz. 154
78
Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z póz
n. zm
79
uchwała Kolegium RIO w Warszawie z dnia 5 marca 2003 r., 68/K/2003, OwSS 2003, nr 3, poz. 79
29
finansowej jest projekt uchwały budżetowej, przedstawiony organowi stanowiącemu przez
organ wykonawczy.
Uzasadnieniem dla instytucji zastępczego uchwalenia budżetu jest wypełnienie luki,
która zaistnieć może po dniu 31 stycznia w przypadku nieuchwalenia budżetu przez organ
stanowiÄ…cy, a tym samym braku podstawy prawnej do prowadzenia gospodarki finansowej
jednostki samorządu terytorialnego. W literaturze zwraca się uwagę, że jest to pozorne
wypełnienie luki, skoro do czasu dokonania ustaleń przez RIO podstawę gospodarki
finansowej nadal stanowi projekt uchwały budżetowej opracowany przez organ wykonawczy,
a po wtóre ustalenia RIO, z uwagi na ograniczony zakres przedmiotowy, nie zastępują
uchwały budżetowej w całości. Zastępcze ustalenie budżetu jest z jednej strony
nadzwyczajnym środkiem umożliwiającym funkcjonowanie jednostek samorządu
terytorialnego, a z drugiej stanowi swoistą dolegliwość dla jednostek niewywiązujących się ze
swych obowiązków. Wśród przyczyn niedotrzymania terminu przez organ stanowiący do
podjęcia uchwały budżetowej wymienia się przede wszystkim względy polityczne i brak
porozumienia w radzie bÄ…dz
sejmiku. Podstawę prawną zastępczego uchwalenia budżetu
jednostki samorządu terytorialnego przez regionalną izbę obrachunkową, oprócz art. 240 ust.
3 u.f.p., stanowiÄ… przepisy samorzÄ…dowych ustaw ustrojowych (zob. art. 53 ust. 3 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorzÄ…dzie gminnym oraz art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998
r. o samorządzie powiatowym. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa
nie zawiera szczególnych regulacji w tym zakresie).
Uchwalenie zastępcze jest zastępczym aktem budżetowym, ustalanym w miejsce
uchwały budżetowej, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu
terytorialnego do czasu podjęcia właściwej uchwały budżetowej. W literaturze prawno-
finansowej, przy określaniu prawnej charakterystyki ustalenia zastępczego, wskazuje się na
następującego jego cechy:
- jest instrumentem prawnym o charakterze nadzwyczajnym i szczególnym;
- stanowi podstawÄ™ prowadzenia gospodarki finansowej w sytuacji, gdy organ stanowiÄ…cy
nie uchwalił budżetu w terminie;
- jest aktem zastępczym - obejmuje wydatki wyłącznie w wysokości niezbędnej do
sfinansowania zadań własnych oraz zadań zleconych;
- ma charakter tymczasowy, ale nie jest ograniczony czasowo. Ustalenie zastępcze
obowiązuje do czasu uchwalenia uchwały budżetowej;
- nie spełnia wymogów powszechności, równowagi budżetowej ani roczności;
30
- jego budowa, zakres przedmiotowy oraz relacja do innych aktów wskazują, że nie jest
podstawowym aktem prowadzenia gospodarki finansowej w trakcie roku
budżetowego;
- powinien opierać się na projekcie budżetu przedstawionym przez organ wykonawczy
oraz uwzględniać informacje od dysponentów przekazujących dotacje oraz dochody z
tytułu udziału w podatkach dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych80.
Ustalenie przez regionalną izbę obrachunkową budżetu jednostki samorządu
terytorialnego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych nie jest
aktem podstawowym, ale zastępczym w zakresie przyjmowania budżetu. Zakres
przedmiotowy zastępczego ustalenia budżetu jest ograniczony. Obejmuje ono zadania własne
oraz zadania zlecone jednostki samorzÄ…du terytorialnego. Regionalna izba obrachunkowa nie
określa wydatków na programy wieloletnie, dochodów i wydatków na realizację porozumień,
pomocy finansowej dla jednostek samorządu terytorialnego ani dotacji dla podmiotów spoza
sektora finansów publicznych.
Z danych sprawozdawczych wynika, że w roku 2005 regionalne izby obrachunkowe
ustaliły budżety zastępcze dla 4 jednostek samorządu terytorialnego, natomiast w roku 2005
dla 5, w tym dla 3 gmin i 2 związków komunalnych. Artykuł 241 ust. 2 zakreśla granice
ingerencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w projekt uchwały
budżetowej przedstawiony przez organ wykonawczy, wprowadzając ogólny zakaz
wprowadzania przez organ stanowiący zmian w projekcie uchwały budżetowej jednostki
samorządu terytorialnego, powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków
i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego bez zgody
zarzÄ…du jednostki samorzÄ…du terytorialnego. AnalogicznÄ… regulacjÄ™ zawierajÄ… samorzÄ…dowe
ustawy ustrojowe (zob.: art. 52 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzÄ…dzie
gminnym, art. 55 ust. 3 ustawy o samorzÄ…dzie powiatowym oraz art. 66 ust. 3 ustawy o
samorządzie województwa. Bez zgody organu wykonawczego organ stanowiący nie może
wprowadzić do projektu uchwały budżetowej zmian skutkujących zmniejszeniem dochodów
lub zwiększeniem wydatków. A contrario uznaje się, że zmiany niewywołujące
powyższych skutków są dopuszczalne.
Zgodnie z poglądem większości doktryny oraz orzecznictwa regionalnych izb
obrachunkowych, stosując wykładnię a contrario art. 240 ust. 3 u.f.p., wywieść można
80
K. Sawicka, Ustalenie budżetu przez RIO, Finanse Komunalne 1995, nr 3
31
konkluzję, w świetle której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może
dokonać zmian w projekcie budżetu, bez zgody organu wykonawczego, w zakresie:
- zmniejszenia wydatków (z wyjątkiem wydatków sztywnych) i przeniesienia
zaoszczędzonych w ten sposób kwot na inne lub nowe zadania;
- zwiększenia określonych wydatków, jeżeli przedstawiony projekt budżetu zamyka się
nadwyżką budżetową;
- ustanowienia nowych z
ródeł dochodów budżetowych;
- zwiększenia określonych wydatków w przypadku znalezienia dla nich pokrycia w
planowanych dochodach, w tym w nowych z
ródłach dochodów81.
Rada gminy może uchwalać zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane
przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), polegające zarówno na zmniejszeniu
dochodów, jak i zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do wzrostu deficytu, lecz
inaczej rozkładają proporcje.82 W doktrynie wskazując ratio legis komentowanej regulacji
podkreśla się, że "u podstaw rozwiązania zawartego w art. 240 ust. 2 leży przeświadczenie,
że projekt uchwały budżetowej, w tym zawarta w nim wysokość deficytu budżetowego, jest
opracowywany na podstawie przesłanek ekonomicznych i uwzględnia możliwości finansowe
danej jednostki, tymczasem organ stanowiÄ…cy jednostki samorzÄ…du terytorialnego podejmuje
decyzje oparte głównie na przesłankach politycznych, a nie ekonomicznych.
81
A. Ostrowska, E. Ruśkowski, Procedura uchwalania uchwały budżetowej (w:) Finanse samorządowe 2008, s.
368
82
Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2004 r., I SA/Wr 3239/03, Wspólnota 2004, nr 24 s. 56
32