Prawo Spółek
46 Nr 2/2004
Vademecum unijne
Obywatelstwo a prawa
podmiotowe w Unii Europejskiej
dr JAROSA
AW SOZAC
SKI
adiunkt w UMK oraz w Wyższej Szkole Handlu i Prawa w Warszawie
Kategoria prawna obywatelstwa Unii
mieniu z PE), natomiast obowiązki obywatelskie mo-
została wprowadzona do systemu
gą być nałożone tylko poprzez zmianę traktatów. Po-
prawnego Wspólnot dopiero w 1993 r.
nadto obywatelstwo Unii nie może być definiowane ja-
przez Traktat z Maastricht (w dodanych ko formalna więz
między jednostką a UE, na podo-
bieństwo przynależności państwowej. Statusu obywa-
do TWE art. 8a 8e), a następnie nie-
tela Unii nie można uzyskać bezpośrednio, na podsta-
znacznie zmodyfikowana przez Traktat
wie jednolicie określonych kryteriów. Decyduje o tym
amsterdamski (1997).
prawo wewnętrzne państwa członkowskiego (które
prócz modyfikacji Traktat amsterdamski prowadzi do nabycia obywatelstwa narodowego), a to
wprowadził też niewielkie uzupełnienia zakre- dopiero implikuje powstanie obywatelstwa unijnego.
Osu obywatelstwa UE (głównie prawo do zwra-
cania się do instytucji w rodzimym języku). Pomimo Obywatelstwo Unii przysługuje (z pewnymi zastrze-
swej nazwy obywatelstwo Unii jest regulowane przez żeniami  vide stanowisko TS w sprawie C-369/90
przepisy TWE (a nie w TUE). W preambule TUE od- Micheletti) obywatelom państw członkowskich, nie-
najdujemy zapis, że ustanowienie jednolitego oby- zależnie od tego, czy posiadają obywatelstwo pań-
watelstwa Unii stanowi jedną z form realizacji ce- stwa trzeciego2. Stąd utrata obywatelstwa Unii może
lów UE. Status obywatela Unii powinien przyczy- nastąpić tylko w wyniku utraty obywatelstwa pań-
niać się do skuteczniejszej ochrony praw przed są- stwa członkowskiego. Każdy obywatel ma prawo do
dami krajowymi oraz przed Trybunałem Sprawie- swobodnego poruszania się i przebywania (pobytu)
dliwości (TS)1. na terenie państw członkowskich, z uwzględnieniem
ustalonych tam warunków i ograniczeń (art. 18). Pra-
wo to przysługuje wyłącznie obywatelom UE. Wyko-
Obywatelstwo Unii
nywanie tego prawa jest precyzowane i rozszerzane
wieloma przepisami prawa wtórnego. W ramy tego
jako prawo podmiotowe
prawa wchodzi swobodny wjazd, wyjazd oraz pobyt,
Aktualnie obywatelstwo Unii normują przepisy czę- z możliwością korzystania z powszechnie dostępnych
ści II TWE, czyli artykuły 17 22. Zgodnie z tymi uprawnień, na zasadzie traktowania narodowego (za-
przepisami obywatelstwo Unii nabywa każdy obywa- sada niedyskryminacji). Rada może, zgodnie z proce-
tel państwa członkowskiego. Obywatelstwo UE uzu- durą art. 251, rozszerzyć zakres tych uprawnień.
pełnia obywatelstwo narodowe (co podkreślił Traktat
z Amsterdamu), lecz go nie zastępuje. Składają się na Przebywając w innym państwie członkowskim, każdy
nie prawa i obowiązki wymienione w Traktacie (art. obywatel UE może korzystać z czynnego i biernego pra-
17). Sposób sformułowania przepisu oznacza, że kata- wa wyborczego do władz lokalnych (samorządowych).
log praw i obowiązków nie ogranicza się tylko do tych Ma też prawo głosowania i kandydowania do Parlamentu
podmiotów, które wymieniono w przepisach części II Europejskiego (art. 19). Realizację tych praw precyzują
TWE, ale obejmuje wszystkie uprawnienia zawarte akty prawa wtórnego3. Wykonywanie ich może podlegać
w Traktacie. Warto wskazać, że TWE nie wprowadza pewnym uzasadnionym ograniczeniom; np. w niektórych
żadnych obowiązków o powszechnym, obywatelskim krajach stanowiska szefów organów administracji samo-
charakterze. W związku z tym można przyjąć, że pra- rządowej są zastrzeżone dla stałych mieszkańców.
wa obywatelskie mogą (a nawet powinny) być  sto-
sownie do art. 22 akapit 2 TWE  rozszerzone, Jeśli obywatel Unii przebywa w kraju trzecim, gdzie
wzmocnione i uzupełnione decyzją Rady (w porozu- nie ma przedstawicielstwa państwa jego przynależno-
Vademecum unijne Nr 2/2004 47
ści, ma on prawo do opieki dyplomatycznej i konsu- kowskich. Natomiast brak jest podstaw do uznania
larnej ze strony przedstawicielstwa innego państwa mocy wiążącej prawa do dobrego zarządzania, prze-
Unii, na podobnych zasadach, jak jego właśni obywa- widzianego w Karcie Praw Podstawowych6.
tele (art. 20). Zgodnie z decyzją Rady z 1995 r. ochro-
na sprawowana przez przedstawicielstwa innych Na marginesie należy przypomnieć o uprawnieniach
państw dotyczy jedynie ochrony konsularnej, co mo- osób fizycznych i prawnych przewidzianych w ra-
że sprawiać wrażenie ograniczenia  aktem prawa mach skarg sądowych. Oprócz skarg odszkodowaw-
wtórnego  zakresu regulacyjnego normy Traktatu czych (art. 235 TWE), podmioty te mogą w określo-
założycielskiego, choć w istocie służy poprawie nych warunkach wnieść: skargę o niezgodność aktów
sprawności i efektywności jej realizacji4. Obywatel z prawem WE (art. 230 TWE) i skargę o zaniechanie
Unii ma też prawo petycji do Parlamentu Europej- (art. 232).
skiego, zwracania się do ombudsmana oraz kierowa-
nia pism do każdej instytucji WE (UE) w dowolnym Z regulacjami dotyczącymi obywatelstwa Unii łączy
języku państw Unii, a także otrzymywania odpowie- się szereg innych praw podmiotowych przewidzia-
dzi w tym samym języku (art. 21). nych we wspólnotowym systemie prawnym, nazywa-
nych często prawami zasadniczymi. Te prawa pod-
Prawo petycji do PE przysługuje każdej osobie fi- miotowe przysługują wszystkim obywatelom UE,
zycznej i prawnej zamieszkałej lub mającej siedzibę stąd nie powinny być tu pomijane. A. Przyborowska-
w państwie członkowskim. W przypadku obywateli -Klimczak i E. Skrzydło-Tefelska, przy okazji oma-
Unii prawo do petycji nie zależy od miejsca zamiesz- wiania Traktatu z Amsterdamu, do praw zasadni-
kania. Jednak zakres przedmiotowy petycji jest ogra- czych zaliczają regulacje odnoszące się do proble-
niczony do sfery spraw należących do kompetencji mów: zatrudnienia, polityki socjalnej, ochrony środo-
WE. Zakres ten musi także dotyczyć bezpośrednio wiska naturalnego i ludzkiego, ochrony konsumenta,
interesów osoby składającej petycję. obywatelstwa Unii, a także ochrony praw człowieka
i niedyskryminacji7.
Prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO,
ombudsmana) także zostało ustanowione przez Traktat Na Konferencji Międzyrządowej w Amsterdamie pro-
z Maastricht. Reguluje je art. 195 TWE oraz uchwała PE blematykę socjalną uznano za jedną z najważniej-
z 9 marca 1994 r., stanowiąca Statut RPO5. Prawo to szych, konstatując, iż wzrastające bezrobocie może
przysługuje osobom fizycznym i prawnym zamieszkałym stanowić zagrożenie dla procesów integracyjnych8.
lub mającym siedzibę na obszarze Unii. Skarga powinna Dlatego zagadnieniu zatrudnienia poświęcono nowy
być wniesiona w ciągu 2 lat od momentu uzyskania wia- tytuł VIII TWE, czyniąc je po raz pierwszy przed-
domości o stanie lub sytuacji będących przedmiotem miotem regulacji o charakterze ponadnarodowym.
skargi. Skarga ta nie obejmuje przedmiotowo zagadnień
II i III filara. Jej przedmiotem nie mogą być również spra- Wspólnotowe prawa socjalne przed 1989 r. były reali-
wy rozpatrywane w postępowaniu sądowym. Nie ma na- zowane głównie w ramach norm ustalanych przez Try-
tomiast ograniczenia przedmiotowego przy wykony- bunał, a jedynie w niewielkim stopniu i akcydentalnie
waniu prawa do zwracania się do instytucji WE przez (przy okazji rozwiązywania innych problemów) w pra-
obywateli Unii (art. 21 ust. 3 TWE) niezależnie od wie wtórnym. Wspólnotowa Karta Podstawowych
ich miejsca zamieszkania. Do praw obywatelskich Praw Socjalnych Pracowników z 1989 r. rozpoczęła
w Unii należy również zaliczyć prawo dostępu do po- proces zmiany tego stanu rzeczy, kontynuowany przez
trzebnych informacji, uregulowane w art. 1 ust. 2 TUE umowę w sprawie polityki socjalnej z Maastricht
oraz w cytowanym już art. 21 ust. 3 TWE. Za jedną (1991) i zakończony przez Traktat z Amsterdamu.
z najważniejszych norm w tym zakresie można uznać
prawo dostępu do dokumentów instytucji wspólnoto- Obecnie wspólnotowe prawa socjalne (uregulowane
wych, uregulowane w art. 255 TWE. Ograniczenia w ramach polityki społecznej WE) posiadają również
mogą tu dotyczyć uzasadnionej ochrony interesu pu- swą szeroką regulację traktatową. Odnoszą się do nich
blicznego lub prywatnego. przede wszystkim art. 136-148 TWE. Należy podkre-
ślić, że Traktat amsterdamski dokonał uchylenia tzw.
mechanizmu z Maastricht, który umożliwiał Wielkiej
Inne prawa podmiotowe
Brytanii wyłączanie się z przyjmowania i implementa-
Niektórzy autorzy słusznie wymieniają jeszcze inne cji decyzji w omawianej dziedzinie. Rozbudował też za-
prawa, takie jak: prawo do naprawienia szkód powsta- sady równego traktowania kobiet i mężczyzn. Ogólna
łych z winy instytucji i funkcjonariuszy Wspólnot, klauzula antydyskryminacyjna z art. 13 została rozwi-
prawo do skargi sądowej (odszkodowawczej) oraz do nięta w art. 141, dopuszczając także  w ust. 4  tzw. po-
kontroli instytucji publicznych WE i państw człon- zytywną dyskryminację kobiet9.
48 Nr 2/2004 Vademecum unijne
Cele socjalne WE zostały określone w art. 136 TWE, znaczenie dla precyzowania treści i zakresu praw za-
który odwołuje się (podobnie jak wstęp Traktatu sadniczych w sferze socjalnej. Większość autorów
z Maastricht) do postanowień Europejskiej Karty So- uważa, że te uprawnienia nie wyczerpują katalogu
cjalnej z 1961 r.10 i Wspólnotowej Karty Podstawo- praw zasadniczych. Można ponadto np. wskazać, że
wych Praw Socjalnych Pracowników z 1989 r. W Am- rozpatrując sprawę 149/77 Defrenne Trybunał uznał,
sterdamie poszerzono zakres tych celów, włączając do że zakaz dyskryminacji ze względu na płeć jest jed-
nich: rozwijanie zatrudnienia, utrzymywanie jego wy- nym z praw zasadniczych systemu wspólnotowego12.
sokiego i trwałego poziomu, zapewnienie właściwej
ochrony socjalnej, rozwój dialogu społecznego oraz Parlament Europejski wydał w 1989 r. deklarację
zwalczanie izolacji społecznej. W sferze dialogu spo- w sprawie praw zasadniczych obowiązujących we
łecznego ustalono, że należy wspierać służącą mu wy- Wspólnotach13. Obejmowała ona: klasyczne prawa
mianę informacji oraz tryb konsultacji, w tym zwłasz- wolnościowe, podstawowe prawa socjalne, prawa są-
cza między pracownikami a pracodawcami. W tym dowe, zakaz kary śmierci, zasady demokracji, ochronę
względzie przyznano określone uprawnienia Komisji. środowiska i prawa konsumenta. Dokonując tego wyli-
czenia PE dokonał takiej redakcji deklaracji, iż można
W Amsterdamie wprowadzono także nowe postano- sądzić, że katalog ten nie jest enumeratywnie określo-
wienia dotyczące ochrony zdrowia i ochrony konsu- ny i zamknięty, lecz jedynie przykładowy. Zwłaszcza,
menta. Znowelizowany art. 152 TWE stanowi, że poli- że nie ma w nim wielu praw wymienionych powyżej
tyka Wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia powinna (np. prawa własności, prawa wyboru i wykonywania
uzupełniać polityki krajowe państw członkowskich zawodu, prawa do działalności gospodarczej).
oraz przyczyniać się do poprawy zdrowia społeczeń-
stwa, zapobiegania chorobom i zagrożeniom dla zdro- Należałoby przy tym odróżniać prawa zasadnicze,
wia publicznego. Natomiast według regulacji art. 153 związane z ogólnymi zasadami prawa oraz wspólny-
TWE polityka Wspólnot powinna w możliwe maksy- mi tradycjami państw członkowskich, od praw zwią-
malnym zakresie chronić interesy ekonomiczne konsu- zanych z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, czy
menta. W dziedzinie ochrony środowiska regulacje innych praw wprowadzonych prawem stanowionym.
wprowadzone w art. 6 TWE zapewniają realizację za- W tym zakresie normy prawa WE mogą bezpośred-
sady zrównoważonego rozwoju, czyli uwzględniania nio kształtować stosunki prawne14.
nakazów ochrony oraz zachowania i utrzymania mak-
symalnie wysokiego standardu środowiska we wszyst-
1
F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, Warszawa Wrocław
kich sferach aktywności Wspólnot i Unii11.
2002, s. 254, 256, twierdzą, że prawo WE ma własny system ochro-
ny praw człowieka; nie dysponuje on tu bowiem własnymi standar-
dami  zapożycza je z regulacji międzynarodowych poprzez wspól-
A. Przyborowska-Klimczak i E. Skrzydło-Tefelska
ne tradycje państw członkowskich. Por. też A. Wyrozumska [w:]
wskazują też, że dla realizacji praw socjalnych bardzo
Prawo Unii Europejskiej, pod red. J. Barcza, Warszawa 2002, s. 328.
istotne znaczenie mają także inne regulacje traktato- 2
Chodzi tu o to, że wiele państw nie akceptuje podwójnego lub
we, takie jak: zakaz dyskryminacji (art. 12 i 13), za- wielorakiego obywatelstwa. ECR 1992, I-4239.
3
Np. Dyrektywa 93/109/EC w sprawie wyborów do PE  OJ L
sada równości kobiet i mężczyzn (art. 2, 137, 141)
1993, 329/34 oraz Dyrektywa 94/80/EC w sprawie wyborów lo-
oraz ochrona osób w związku z przetwarzaniem da-
kalnych  OJ L 1994, 368/38, Dyrektywa 364/90/EEC o prawie
nych osobowych (art. 286). Katalog ten należałoby
pobytu  OJ L 1990, 180/26 oraz Dyrektywa 93/96/EC o prawie
także uzupełnić regulacjami odnoszącymi się do pobytu studentów  OJ L 1993, 317/59.
4
Decyzja Rady 95/553/EC z 19 grudnia 1995 r.  OJ L 1995,
praw człowieka (art. 6, 7 i 49 TUE) oraz do wolności
314/73.
rynku wewnętrznego.
5
OJ L 1994, 113/15.
6
Por. Prawo Unii Europejskiej, cyt., s. 333 i nast.
7
Należy zauważyć, że tak szerokie ujęcie praw socjal- Zob. Dokumenty Europejskie, w opr. A. Przyborowskiej-Klimczak
i E. Skrzydło-Tefelskiej, tom III, Lublin 1999, Wstęp, s. 29 i nast.
nych zostało przyjęte w regulacjach Wspólnot m.in.
8
Por. M. Matey-Tyrowicz, Traktat amsterdamski a europejski mo-
dla zapewnienia realizacji odnośnych polityk wspól-
del socjalny, PPE 1998, nr 1 (4), s. 51 i nast.
notowych. Nie można go więc identyfikować wyłącz- 9
Por. S. Langrish, The Treaty of Amsterdam: Selected Highlights,
nie z prawami zasadniczymi. Prawa zasadnicze mają
 European Law Review , vol. 23, 1998, nr 1 s. 3 i nast.
10
Obecna jej wersja pochodzi z 1996 r. Zob. Revised European So-
bowiem bardziej ogólny i zindywidualizowany cha-
cial Charter, Strasbourg 1997, CoE.
rakter. Jednak w większości zakresy tych praw po-
11
Por. J. Sozański, Wspólna polityka ochrony środowiska,  Prawo
krywają się. Można tu więc mówić o prawie do za-
Unii Europejskiej nr 3/2002, s. 21 i nast.
12
trudnienia (a właściwie o kilku związanych z tym
ECR 1978, 1365.
13
OJ C 1989, 120/51. Por. też J. Sozański, Prawa mniejszości w Unii
prawach zasadniczych), prawie do ochrony socjalnej,
Europejskiej, Warszawa 2002, s. 111 oraz Prawo Wspólnot Euro-
do ochrony zdrowia, do ochrony środowiska natural-
pejskich. Orzecznictwo, pr. zb., Warszawa 2001, s. 342.
nego i ludzkiego oraz prawie do ochrony interesów
14
Prawo Wspólnot Europejskich, cyt., ibidem oraz Wspólna Dekla-
konsumenta. Przedstawione regulacje mają istotne
racja z 5.04.1977 r.  OJ C, 103, s. 1.