Teka Kom. Politol. i Stos. Międzynar.  OL PAN, 2007, 30 38
ZARZ
DZANIE WIELOPODMIOTOWE
 CZY MOśLIWE, CZY POś
DANE
W TRANSFORMUJ
CYCH SI
DEMOKRACJACH?
Agnieszka Pawłowska
Instytut Nauk Politycznych, Uniwersytet Rzeszowski
ul. Moniuszki 10c, 35-015 Rzeszów
e-mail: [e-mail]
Streszczenie. Przedmiotem artykułu jest dylemat zarządzania wielopodmiotowego związany z coraz
liczniejszymi i coraz bardziej wpływowymi aktorami pozapaństwowymi, niepoddanymi demokra-
tycznym procedurom. Brak demokratycznej kontroli nad pozapaństwowymi aktorami, biorącymi
udział w procesie decyzyjnym budzi niepokój transformujących się społeczeństw. Przedstawione
zostały ramy teoretyczne zarządzania wielopodmiotowego oraz okoliczności, które doprowadziły
do jego upowszechnienia się w sektorze publicznym. Dyskusji poddano bariery wprowadzania
zarządzania wielopodmiotowego  w szczególności niski poziom zaufania społecznego  w pań-
stwach posttotalitarnych. Podniesiona została równie\
kwestia, czy zarządzanie wielopodmiotowe
jest właściwą alternatywą dla tradycyjnych procedur demokratycznych.
Słowa kluczowe: zarządzanie wielopodmiotowe, sieci decyzyjne, usługi publiczne, transformacja
WST
P
Wizja polityki drobnych spraw (mikropolityki) Jeffreya Goldfarba, którą pre-
zentuje w swojej ostatniej pracy The politics of small things: the power of the
powerless in dark times (University of Chicago Press 2006), jak te\
w artykule
zamieszczonym w niniejszym tomie, zasługuje zarówno na refleksję, jak te\

umieszczenie w kontekście rozwa\
ań nad sprawami  średniej i  du\
ej miary
(mezo- i makropolityki). Wiedząc, \
e w niniejszym tomie makropolityka znaj-
dzie swoich autorów, pragnę pochylić się nad sprawami lokującymi się  pomię-
dzy , a więc takimi, które dotyczą raczej małych grup społecznych ani\
eli jed-
nostek, społeczności lokalnych ani\
eli globalnych, chocia\
przejawy \
ycia pu-
blicznego w mezoskali mogą mieć  i w istocie mają  wymiar globalny. Zarzą-
dzanie wielopodmiotowe (governance) jest bowiem wielowymiarowe  odnosi
się do sfery lokalnej, narodowej, regionalnej oraz globalnej.
Pozapaństwowi aktorzy (korporacje międzynarodowe, organizacje pozarzą-
dowe, nowe ruchy społeczne, organizacje religijne, siatki terrorystyczne) są
coraz liczniejsi i coraz bardziej wpływowi we wszystkich wymiarach \
ycia publicz-
ZARZ
DZANIE WIELOPODMIOTOWE  CZY TO MOśLIWE...
31
nego. Nie są oni poddani demokratycznym procedurom, tak jak aktorzy państwowi,
tote\
ich aktywność budzi niepokój społeczności, szczególnie tych przyzwyczajo-
nych do wszechstronnej kontroli państwa. Agendy państwowe postrzegają z kolei
pozapaństwowych aktorów jako konkurencję na rynku usług publicznych, tote\

nieufność do nich ma wymiar zarówno społeczny, jak i instytucjonalny.
Wydaje się jednak, i\
zło\
oność współczesnego świata wymaga działań wie-
lopodmiotowych oraz interaktywnych. Państwo, ani te\
\
aden inny podmiot
\
ycia publicznego, nie ma monopolu na władzę, zasoby materialne i finansowe,
informację, wiedzę, czy nawet środki przymusu. śyjemy w świecie rozproszo-
nych zasobów i tylko ich połączenie w interakcji ró\
nych podmiotów mo\
e do-
prowadzić do rozwiązania i tych małych i du\
ych problemów świata. Jednak\
e
to wielopodmiotowe i interaktywne rozwiązywanie problemów  które tutaj
nazywamy zarządzaniem wielopodmiotowym  stawia nowy dylemat przed
społecznościami (szczególnie postkomunistycznymi) przyzwyczajonymi do
wizji sfery publicznej bardzo upolitycznionej (o ile nie upartyjnionej), zdomi-
nowanej przez ośrodki decyzyjne na ka\
dym poziomie administracyjnym.
Przedmiotem niniejszego artykułu jest właśnie ów dylemat związany z za-
rządzaniem wielopodmiotowym. Pierwotnie pojawiło się ono jako sposób
świadczenia usług publicznych, następnie przybrało ramy teoretyczne, by w
bardziej rozwiniętej postaci, jako prawie \
e forma demokracji, przedostać się
tam, gdzie zarządzanie w sektorze publicznym (a właściwie sam sektor publicz-
ny) pojawiło się w bardzo nieodległej przeszłości.
KILKA REFLEKSJI TEORETYCZNYCH I HISTORYCZNYCH
Zarządzanie wielopodmiotowe jest procesem łączenia celów ró\
norodnych
uczestników (w literaturze przedmiotu określanych niejednokrotnie jako udzia-
łowcy  stakeholders): obywateli, którzy  wypowiadają się regularnie w wybo-
rach, respondentów badań opinii publicznej, konsumentów, czy te\
interesan-
tów, zorganizowanych grup interesów oraz wybranych i mianowanych funkcjo-
nariuszy publicznych.1 Zarządzanie wielopodmiotowe jest procesem dynamicz-
nym i interaktywnym; zło\
onym i wielopoziomowym, realizującym się w sieci
wzajemnych kontaktów i wspólnych decyzji aktorów z trzech sektorów: pu-
blicznego, prywatnego i tzw. trzeciego, czyli organizacji pozarządowych. Poję-
cie to często te\
słu\
y opisowi obni\
ającej się zdolności państwa (rozumianego
tutaj szeroko jako wszelkie instytucje władzy publicznej) do sprawowania bez-
pośredniej kontroli nad procesem tworzenia polityki oraz zastępowania tradycyjnie
rozumianej kontroli wpływem w rozbudowujących się sieciach decyzyjnych.
1
L.E. Lynn, Jr., C.J. Heinrich, C.J. Hill, Studying Governance and Public Management: Why? How? [w:]
Governance and Performance: New Perspectives, (red.) C.J. Heinrich, L.E. Lynn, Jr., Georgetown University
Press, Washington, D.C. 2000, s. 4.
Agnieszka Pawłowska
32
Zarządzanie wielopodmiotowe występuje jako jedno z wielu podejść teore-
tycznych do administracji publicznej, obok teorii biurokracji, instytucjonalnej,
zarządzania publicznego, postmodernistycznej, decyzyjnej, racjonalnego wybo-
ru.2 Podejście to wydaje się w tym momencie  równoprawnym narzędziem
słu\
ącym wyjaśnianiu zjawisk społecznych. Wskazać jednak nale\
y, i\
nie tak
rozwiniętym i precyzyjnym, jak wymienione tutaj inne teorie. Zarządzanie wie-
lopodmiotowe jest raczej  uznaniem empirycznej rzeczywistości zmieniających
się czasów, ani\
eli spójną teorią .3
Zarządzanie wielopodmiotowe  tak w praktyce, jak i w teorii  charakteryzuje się:
1) dominacją sieci decyzyjnych: nie instytucje publiczne, lecz amorficzny zbiór
aktorów decyduje o katalogu usług publicznych i sposobie ich świadczenia;
2) obni\
eniem zdolności państwa do sprawowania bezpośredniego nadzoru
nad polityką społeczną: agendy państwowe występują raczej jako negocjatorzy
w sieciach decyzyjnych, których aktorzy mają równoprawny status;
3) wymieszaniem zasobów publicznych i prywatnych: państwo wykorzystuje
aktorów pozapaństwowych do zdobycia tego, czego nie mo\
e zdobyć samo-
dzielnie i vice versa;
4) wykorzystaniem ró\
norodnych instrumentów do realizacji celów polityki spo-
łecznej: stosowanie  niekonwencjonalnych metod uzyskiwania środków i świad-
czenia usług publicznych.4
Charakterystyka podejścia, które tutaj określamy jako zarządzanie wielo-
podmiotowe, wskazuje, i\
bynajmniej nie chodzi o kategorię z zakresu teorii
organizacji, lecz politologii. Pozwala ono bowiem zrozumieć proces konstru-
owania i implementacji polityki społecznej; w mniejszym zakresie odnosi się do
instytucji, w większym zaś do relacji zachodzących pomiędzy ró\
norakimi
podmiotami procesu decyzyjnego, tzw. sieci decyzyjnych. Zarządzanie wielo-
podmiotowe nale\
y więc do teorii polityki.
Jakie okoliczności sprzyjały rozwojowi sieci decyzyjnych? W ciągu ostatniego
ćwierćwiecza rozwinięte demokracje doświadczyły istotnych zmian w celach i me-
todach sprawowania władzy publicznej. Na sytuację tę zło\
yło się wiele elementów:
wzrost deficytów bud\
etowych, stagnacja w gospodarce, pewne rozczarowanie
zakresem usług dostarczanych przez państwa opiekuńcze i ogólne odczucie, i\
rząd
coraz bardziej wkracza w zakres wolności jednostki. Szczególnie dostrzegalne stało
się to w latach 90. w Unii Europejskiej, której instytucje zaczęły być postrzegane
jako zbiurokratyzowane, dysfunkcjonalne wobec potrzeb mieszkańców, a sami
obywatele nieco wyalienowani ze Wspólnoty, czemu dawali wyraz malejącą fre-
kwencją w wyborach do Parlamentu Europejskiego.5
2
Zob.: H.G. Frederickson, K.B. Smith, The Public Administration Theory Primer, Westview Press, Boul-
der 2003.
3
Ibidem, s. 209.
4
G.B. Peters, J. Pierre, Governance Without Government? Rethinking Public Administration,  Journal of
Public Administration Research and Theory 1998, nr 8, s. 225 227.
5
Commission of the European Communities, European Governance. A White Paper, Brussels, 25.7.2001.
COM(2001) 428 final.
ZARZ
DZANIE WIELOPODMIOTOWE  CZY TO MOśLIWE...
33
Kryzys zaufania do instytucji publicznych, a właściwie trybu i efektów po-
dejmowanych przez nie decyzji, wa\
nych dla codziennego \
ycia obywateli, dał
się zauwa\
yć najdobitniej na ponadnarodowym poziomie uprawiania polityki
oraz na poziomie lokalnym. W odniesieniu do tego ostatniego poziomu nale\
y
zwrócić uwagę na procesy zachodzące w latach 80. Na skutek kryzysu gospo-
darczego lat 70. w słabej kondycji znalazły się równie\
usługi świadczone przez
samorządy. By poprawić ich efektywność, sięgnięto po narzędzia właściwe eko-
nomii. Efektywność, jakość, koszty, zarządzanie, strategia, etc.  pojęcia, miary
i narzędzia dotychczas nieznane sektorowi publicznemu zaczęły być w nim co-
raz częściej stosowane. To podejście do sektora publicznego określono jako
Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management). Przedefiniowano równie\

rolę administracji lokalnej w procesie świadczenia usług publicznych  z instytucji
świadczącej na instytucję tworzącą warunki do świadczenia usług publicznych
przez ró\
ne podmioty  publiczne i prywatne. Wydaje się, \
e takie usytuowanie
instytucji publicznych  jako aktorów uczestniczących w grze rynkowej obok
innych aktorów, na tych samych prawach, w ogóle dopuszczenie do usług pu-
blicznych podmiotów niepublicznych, stworzyło przesłanki do póz
niejszego
kształtowania się sieci decyzyjnych, które przecie\
z definicji charakteryzują się
równoprawnymi relacjami licznych i ró\
nych aktorów.6
Wydaje się jednak, \
e miały miejsce te\
inne przyczyny  zaproszenia do
procesu decyzyjnego innych, niepublicznych podmiotów. Miary ekonomiczne,
które zaczęto stosować do sektora publicznego są bezwzględne. Trudno jest
podwa\
ać rachunek kosztów, kwestionować metody prowadzące do świadczenia
usług o wy\
szej jakości i tańszych. A przecie\
obok wartości ekonomicznych są
wartości społeczne  nie zawsze zbie\
ne z tymi pierwszymi, co więcej, często-
kroć stojące z nimi w sprzeczności. W sytuacji zderzenia wartości społecznych
i ekonomicznych, te ostatnie były realizowane z całą bezwzględnością.
Niemo\
ność realizacji celów społecznych kosztem większym ani\
eli ten wy-
nikający z rachunku ekonomicznego poddała w wątpliwość sens zaanga\
owania
społecznego w lokalny proces decyzyjny, z udziałem w wyborach włącznie.
Spadek frekwencji wyborczej w tradycyjnie bardzo zaanga\
owanych społeczeń-
stwach (skandynawskich) był sygnałem spadku zainteresowania rozstrzygnię-
ciami drobnych, ale najbli\
szych obywatelom spraw. Była to druga, obok do-
puszczenia do świadczenia usług publicznych podmiotów niepublicznych, prze-
słanka wykreowania zarządzania wielopodmiotowego. Stworzenie mechanizmu
wpływu ró\
nych grup społecznych i instytucji na tworzenie polityki lokalnej i
świadczenie usług publicznych miało być środkiem przezwycię\
enia niedobo-
rów uczestnictwa obywateli w lokalnym procesie decyzyjnym.
Szczególnie doniosłą konsekwencją zarządzania wielopodmiotowego w sfe-
rze publicznej jest pojawienie się quasi-instytucji, których cele częstokroć
kolidują z celami instytucji publicznych. Zjawisko to, je\
eli występuje w du\
ej
6
H.G. Frederickson, K.B. Smith, op. cit., s. 207 208.
Agnieszka Pawłowska
34
skali, bywa nazywane quangokratyzacją (quangocratization). Quango (quasi-non-
governmental organization) to organizacja realizująca jedno lub kilka zadań pu-
blicznych, utrzymująca się równie\
ze środków publicznych i wprawdzie kon-
trolowana przez rząd, lecz w sensie prawnym niebędąca jego częścią.7 Quan-
go działa w  szarej strefie pomiędzy wolnym rynkiem a hierarchicznym rządem
 niepoddane prawom pierwszego oraz nadzorowi ze strony drugiego. Quangokra-
tyzacja jest odbierana jako zagro\
enie przez instytucje publiczne (szczególnie
lokalnego szczebla), które z jednej strony dysponują udzieloną przez obywateli
legitymacją do realizowania zadań, z drugiej zaś nie mogą w pełni ponosić za
nie odpowiedzialności, gdy\
du\
y ich zakres jest realizowany przez podmioty
takie jak quango.
Nie tylko instytucje publiczne nie mogą  pogodzić się z sytuacją, i\
zadania
publiczne są realizowane przez organizacje publicznie  nieodpowiedzialne .
Praktyka, jak te\
badania zjawiska zarządzania wielopodmiotowego wskazują,
\
e jego aktorzy starają się zachować swoje pierwotne role. Tradycyjne wzory
zachowań: obywateli, grup interesu, urzędników, czy polityków nie tracą na
znaczeniu w nowych okolicznościach decyzyjnych (sieciach decyzyjnych).8
Z drugiej strony jednak, przekazanie implementacji du\
ej części polityki spo-
łecznej instytucjom pozarządowym jest suwerenną decyzją władz publicznych.
Muszą więc same odnosić korzyści z delegowania zadań innym podmiotom,
a poprzez to anga\
owania ró\
nych stron w proces konstruowania polityki spo-
łecznej. Wydaje się, \
e jest to sposób na podniesienie zaufania społecznego do
działań władzy publicznej, a co za tym idzie utrzymanie legitymacji do dalszego
jej sprawowania.
Zarządzanie wielopodmiotowe stawia przed teorią i filozofią polityki dwa
doniosłe problemy. Pierwszym z nich jest problem sfery publicznej, której za-
sięg przedmiotowy powinien zostać uzupełniony o aktorów tradycyjnie uwa\
a-
nych za pozostających poza sferą politycznego rządu, a tak\
e na nowo określone
relacje zachodzące pomiędzy nimi a tradycyjnymi uczestnikami sfery publicznej.
Drugim doniosłym zagadnieniem jest nadzór i związana z nim odpowiedzial-
ność. Teoretycy zarządzania wielopodmiotowego utrzymują, i\
tradycyjne rela-
cje nadzoru i odpowiedzialności (control and accountability) zostały zastąpione
przez inne ni\
wyborcze procedury, np. wybór konsumencki czy kontrola udzia-
łowców (stakeholderism). Czy są to jednak procedury wystarczające? Mo\
na
być podatnikiem i w systemie demokratycznym rozliczać polityków ze sposobu
dysponowania środkami publicznymi, ale niekoniecznie korzystać z usług pu-
blicznych (w takiej sytuacji jesteśmy pozbawieni kontroli konsumenckiej). Sła-
bością zarządzania wielopodmiotowego jest brak bezpośrednich relacji nad-
zoru i odpowiedzialności pomiędzy obywatelami a pozarządowymi podmiotami
7
A.M. Bartelli, Delegating to the Quango: Ex Ante and Ex Post Ministerial Constrains,  Governance: An
International Journal of Policy, Administration, and Institutions 2006, nr 2, s. 231.
8
J. Edelenbos, Institutional Implications of Interactive Governance: Insights from Dutch Practice,  Governance:
An International Journal of Policy, Administration, and Institutions 2005, nr 1, s. 120 125.
ZARZ
DZANIE WIELOPODMIOTOWE  CZY TO MOśLIWE...
35
świadczącymi usługi publiczne oraz pomiędzy tymi ostatnimi a instytucjami
publicznymi, które w świetle prawa i przyznanej im legitymacji społecznej od-
powiadają za realizację szczegółowych polityk.9
Zarządzanie wielopodmiotowe, tak jak inne modele świadczenia usług pu-
blicznych, jest pochodną kultury politycznej, w której otoczeniu jest praktyko-
wane. Tote\
powinno być rozpatrywane w ró\
nych kontekstach narodowych.
Kolejne fragmenty niniejszego studium zostaną poświęcone warunkom decydo-
wania sieciowego w społeczeństwach ciągle jeszcze budujących swoje systemy
demokratyczne.
DYLEMATY TRANSFORMUJ
CYCH SI
DEMOKRACJI
Sieci decyzyjne organizacji publicznych, prywatnych i pozarządowych zwy-
kle są zło\
one. Wprawdzie głównym celem ich działania jest rozwiązywanie
problemów społecznych, podstawową trudnością w ich zrozumieniu są niejasne
relacje; częstokroć, nieformalne i mało przejrzyste. Wiele podmiotów zaanga-
\
owanych w proces sieciowego podejmowania decyzji nie pochodzi z demokra-
tycznych wyborów, obywatele nie mogą więc pociągnąć ich do bezpośredniej
odpowiedzialności wyra\
onej w akcie wyborczym.
Trzeba wobec tego wziąć równie\
pod uwagę mo\
liwość, i\
obywatele uzna-
ją  zaproszenie niepublicznych uczestników do procesu decyzyjnego inaczej
ani\
eli oczekiwaliby tego animatorzy sieci. Takie działanie, a więc to, co często
nazywamy konsultacjami społecznymi  tyle \
e posunięte dalej, albowiem przy-
noszące ostateczne decyzje odnośnie kierunków polityki społecznej oraz zasad
i sposobów świadczenia usług publicznych  mo\
e być interpretowane jako
sposób na umocnienie władzy wykonawczej. Administracja lokalna, rozumiana
jako organ wykonawczy wraz z aparatem urzędniczym, mo\
e kierować wa\
ne
kwestie bezpośrednio do zorganizowanych grup obywateli  konsumentów lo-
kalnych usług, ale zarazem wyborców  ponad głowami lokalnego organu sta-
nowiącego, a zarazem bezpośredniej reprezentacji wspólnoty lokalnej, tj. rady.
Pozycja organów przedstawicielskich na scenie publicznej zdominowanej przez
sieci decyzyjne jest w chwili obecnej niejasna.
Chcę teraz odnieść się do kwestii, czy i jak decydowanie wielopodmiotowe
jest mo\
liwe w państwach, które ciągle pracują nad swoim systemem politycz-
no-prawnym, gdzie mechanizmy demokratyczne są stabilne, ale mo\
e nie funk-
cjonują jeszcze tak sprawnie, jak nale\
ałoby tego oczekiwać; gdzie instytucja
państwa pozostawiona przez poprzedni system okazała się zadziwiająco wątła,
aczkolwiek biurokratycznie rozbudowana; gdzie zainteresowanie polityką jest
du\
e, ale nie przekłada się na poziom uczestnictwa politycznego; w społeczeń-
9
G.B. Peters, J. Pierre, op. cit., s. 228.
Agnieszka Pawłowska
36
stwach, które charakteryzują się nie tylko niskim poziomem zaufania do instytu-
cji publicznych, ale równie\
organizacji pozarządowych i współobywateli.
W transformujących się demokracjach, innymi słowy społeczeństwach post-
totalitarnych, zarządzanie wielopodmiotowe napotyka na kilka podstawowych
barier:
 decyzje polityczne są rzadko formułowane w kontekście misji, wymiernych
celów i osiąganych rezultatów;
 uczestnictwo obywatelskie przyjmuje zwykle formę zinstytucjonalizowa-
nego protestu, rzadko wczesnych konsultacji;
 niska kultura konsultacji i dialogu (np. z sąsiadami, ekspertami, etc.);
 brak tradycji pracy grupowej.
Wymienione bariery są efektem jednopodmiotowości i jednowymiarowości
działań państwa totalitarnego i wytworzonej w systemie komunistycznym pró\
ni
społecznej. Czy wypełniła się ona na tyle, i\
mo\
liwe jest stworzenie i funkcjo-
nowanie sieci decyzyjnych, które by nie nazwano sitwami? W społeczeństwach
o niskim poziomie zaufania, natomiast o wysokim poziomie korupcji w \
yciu
gospodarczym i publicznym zarządzanie wielopodmiotowe, a właściwie odpo-
wiadający mu sposób podejmowania decyzji, mo\
e być traktowane z podejrzli-
wością. Tak więc, je\
eli sieci decyzyjne miałyby ukształtować się w państwach
posttotalitarnych, to z pewnością nie będą one efektem tych samych procesów,
które zachodziły w państwach demokratycznych, chocia\
zaufanie do instytucji
publicznych w tych ostatnich jest równie niskie, o ile nie ni\
sze.10 Problemem
społeczeństw posttotalitarnych jest permanentnie niski poziom zaufania społecz-
nego, niewynikający z wahań koniunktury gospodarczej, czy te\
afer w rządzie,
lecz z braku więzi społecznych. Lojalność i zaufanie objawia się w małych,
nieformalnych grupach i słu\
y realizacji interesów partykularnych, a nie
ogólnospołecznych.
Je\
eli więc zarządzanie wielopodmiotowe ma zostać wykorzystane jako me-
chanizm decyzyjny, nale\
y zapewnić mu przejrzystość oraz ramy formalne,
chciałoby się powiedzieć  instytucjonalne. Nie jestem jednak pewna, czy dale-
ko idąca instytucjonalizacja sieci decyzyjnych nie zmieniłaby ich istoty i nie
przekształciła w coś w rodzaju korporatywizmu.
Jest jeszcze jedna kwestia, która utrudnia zarządzanie wielopodmiotowe
w społeczeństwach posttotalitarnych. Zwykle poziom rozwoju technologiczne-
go, gospodarczego i społecznego jest tam znacznie poni\
ej ambicji mieszkań-
ców. Ludzie oczekują szybkich decyzji i natychmiastowych rezultatów. Mniej-
szą wagę przywiązują do samego procesu decyzyjnego, jakkolwiek warto za-
uwa\
yć, i\
w szczególności tam, gdzie zagro\
one jest ich zdrowie, własność
i dobre samopoczucie reagują zdecydowanie, o ile nie gwałtownie. Reakcja ta
jest jednak efektem ju\
podjętej decyzji, a nie jej przyczyną. Mieszkańcy rza-
10
CBOS, Zaufanie do rządu, przedsiębiorstw, ONZ i organizacji pozarządowych w 20 krajach świata.
Komunikat z badań, Warszawa 2006.
ZARZ
DZANIE WIELOPODMIOTOWE  CZY TO MOśLIWE...
37
dziej anga\
ują się w sam proces decyzyjny, nawet je\
eli mają ku temu okazję.
Zmierzam ku temu, \
e zarządzanie wielopodmiotowe wymaga budowy partner-
stwa, co jest procesem długotrwałym, wymagającym cierpliwości, determinacji,
no i pewnej  kultury dyskusji . W sytuacji decyzji, na które obywatele czekali
długie lata. Nie zabraknie im z pewnością determinacji, ale mo\
e zabraknąć
cierpliwości, by osiągnąć ten punkt dyskusji, w którym ró\
ni  udziałowcy do-
chodzą wspólnie do jednego rozwiązania problemu.
Środowisko społeczne nie sprzyja zarządzaniu wielopodmiotowemu w trans-
formujących się demokracjach. Mimo \
e sfera pomiędzy rządem a obywatelami
 zapełnia się niezwykle szybko nowymi organizacjami, a formy instytucjonalne
świadczenia usług publicznych coraz bardziej się ró\
nicują, to wyraz
na jest nie-
ufność wobec pozarządowych form realizowania polityki społecznej. Nieufni są
zarówno obywatele, którzy w podtekście działalności publicznej podmiotów
niepublicznych doszukują się ukrytych interesów, jak i agendy rządowe, dla
których oddanie fragmentu polityki społecznej podmiotom pozarządowym ozna-
cza utratę kontroli nad nią, jak te\
związanymi z nią finansami.
Pomimo niesprzyjających okoliczności, decydowanie sieciowe w społeczeń-
stwach posttotalitarnych jest mo\
liwe. Świadczy o tym dość powszechne przyję-
cie zasady pomocniczości jako jednej z podstaw ustrojowych transformujących
się demokracji oraz stworzenie odpowiednich ram instytucjonalno-prawnych dla
jej realizacji. Czy zarządzanie wielopodmiotowe jest po\
ądaną formułą realizacji
polityki społecznej? Niewątpliwie jej przyjęcie byłoby w chwili obecnej
 ucieczką do przodu , próbą  ominięcia barier i zignorowaniem posttotalitarnej
kultury politycznej. Byłoby to niewątpliwie działanie ryzykowne, chocia\
mo-
głoby się okazać najbardziej skutecznym sposobem budowania społeczeństwa
obywatelskiego.
Wątpliwości w stosunku do zrządzania wielopodmiotowego jako formy
świadczenia usług publicznych są coraz częściej wyra\
ane tam, gdzie ma ono
najdłu\
szą historię. Wobec tego, nale\
y zadać pytanie, czy istotnie jest to po\
ą-
dany sposób podejmowania decyzji w sferze publicznej? Czy proponując decy-
dowanie sieciowe transformującym się demokracjom, nie jesteśmy w tzw. nie-
doczasie? Kwestia ta jest przedmiotem zakończenia niniejszego studium.
ZAKOC
CZENIE
Zarządzanie wielopodmiotowe jest procesem politycznym, opierającym się
na udziale podmiotów nie tylko publicznych, równorzędności stron w procesie
decyzyjnym o charakterze niesformalizowanym, a co za tym idzie elastycznym.
W państwach anglosaskich ten sposób realizowania polityki społecznej upo-
wszechnił się w szczególności. Być mo\
e dlatego, i\
poziom zaufania do rządu
nie jest tam wysoki, natomiast znacznie wy\
szy do organizacji pozarządowych.
Agnieszka Pawłowska
38
Stąd akceptacja udziału tych ostatnich w aktywności sektora publicznego.11
W innych krajach zarządzanie wielopodmiotowe w istotny sposób przyczyniło
się do efektywnego świadczenia usług publicznych i poprawiło odbiór społeczny
instytucji, a tak\
e podniosło jakość polityki lokalnej. W licznych przypadkach
zaobserwowano wzrost zaanga\
owania mieszkańców w sprawy lokalne.12
Coraz częściej jednak pojawiają się zastrze\
enia do decydowania sieciowego
jako alternatywy dla tradycyjnych form demokracji. Rosną obawy, i\
zarządza-
nie wielopodmiotowe urośnie do rozmiarów równoległej struktury rządowej,
której  efektywność podwa\
y legitymację tradycyjnej demokracji, bez zaofero-
wania równowa\
nej formy odpowiedzialności .13 Początkowy entuzjazm dla
decydowania sieciowego ustąpił wątpliwościom związanym z brakiem efektyw-
nego mechanizmu kontrolowania tego procesu, w celu zapewnienia, i\
podej-
mowane tak decyzje będą słu\
yć maksymalizacji dobra publicznego.
W transformujących się demokracjach trudno uzyskać odpowiedni poziom
zaufania społecznego i wzajemnej lojalności podmiotów, które pozwoliłyby na
sprawne funkcjonowanie sieci decyzyjnych. Na obecnym etapie  otwierania się
społeczeństw posttotalitarnych zaufanie społeczne jest ciągle jeszcze  dobrem
deficytowym . Ten niedobór ma swoje z
ródło zarówno w przeszłości, jak i do-
świadczaniu codzienności naznaczonej licznymi dysfunkcjami (biurokracją,
korupcją, brakiem profesjonalizmu, partykularyzmem).
Najbardziej racjonalną drogą wydaje się więc w pierwszej kolejności elimi-
nacja dysfunkcji, co jest warunkiem sine qua non podniesienia poziomu zaufa-
nia społecznego, to bowiem jest nie tylko nieodzowne w decydowaniu siecio-
wym, ale przede wszystkim funkcjonowaniu społeczeństwa obywatelskiego.
Dalsze utrwalanie procedur demokratycznych, budowanie przejrzystych i spraw-
nych instytucji, umacnianie filarów społeczeństwa obywatelskiego muszą z ko-
nieczności poprzedzać rozwój bardziej zło\
onych mechanizmów decyzyjnych,
takich jak zarządzanie wielopodmiotowe.
11
Zob.: CBOS, op. cit.
12
Citizen and City. Developments in Fifteen Local Democracies in Europe, (red.), H. Daemen, L. Schaap,
Eburon, Delft 2000.
13
C.F. Sabel, A Quiet Revolution of Democratic Governance: Towards Democratic Experimentalism [w:]
Governance in the 21st Century, OECD 2001, s. 122.