1
Prof. dr hab. E. Kornberger-Sokołowska
Główne założenia nowej ustawy o finansach publicznych
Uchwalona 27 sierpnia 2009 r. nowa ustawa o finansach publicznych1 zastępuje
ustawę z 30 czerwca 2005 r. Weszła ona w życie 1 stycznia 2010 r. Przejściowo utrzymano w
mocy część przepisów poprzedniej ustawy z 30 czerwca 2005 r., które tracą moc 31 grudnia
2010 r. Dotyczy to głównie przepisów regulujących formy organizacyjne w sektorze finansów
publicznych.
Przepisy dotyczące limitów zadłużenia w jednostkach samorządu terytorialnego
zawarte w ustawie z 2005 r. tracą moc 31 grudnia 2013 r. (art. 169 171).
Niektóre z przepisów ustawy wchodzą w życie od 1 stycznia 2012 r. (dotyczy to
niektórych kwestii odnoszących się do tzw. zadaniowego układu budżetu państwa oraz
skonsolidowanego planu wydatków na rok budżetowy i 2 kolejne lata, sporządzanego w
układzie zadaniowym (art. 142 pkt 11).
Wraz z ustawą o finansach publicznych uchwalono także ustawę z 27 sierpnia 2008 r.
 Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, na mocy której dokonano
licznych zmian w wielu ustawach dotyczących funkcjonowania sektora finansów publicznych
i w której określono także terminy oraz zasady wejścia w życie samej ustawy o finansach
publicznych.
1. Podstawowe zmiany dotyczące budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu
terytorialnego
Do podstawowych zmian w systemie finansów publicznych wprowadzonych przez nową
ustawę o finansach publicznych zaliczyć należy:
1. Likwidację części dotychczas funkcjonujących rodzajów form organizacyjnych sektora
finansów publicznych lub ograniczenie zakresu ich stosowania w sektorze finansów
publicznych oraz wprowadzenie nowych form.
2. Prawne uregulowanie planowania wieloletniego w sektorze finansów publicznych.
3. Poszerzenie i wzmocnienie regulacji prawnych dotyczących zadaniowego ujęcia
budżetu państwa i planów finansowych w jednostkach sektora rządowego.
4. Wyłączenie z budżetu państwa tzw. budżetu środków europejskich.
5. Nowy system przepływów finansowych w odniesieniu do tzw. środków europejskich.
6. Nowe regulacje dotyczące długu sektora finansów publicznych, w tym dotyczące
skutków wynikających ze stosowania procedur ostrożnościowych i sanacyjnych.
7. Nowy sposób limitowania zadłużenia w jednostkach samorządu terytorialnego.
8. Wprowadzenie regulacji dotyczących nowej instytucji  kontroli zarządczej oraz
zmiany w sposobie funkcjonowania instytucji audytu wewnętrznego.
9. Nowe regulacje dotyczące niektórych elementów procedury budżetowej i treści aktów
prawnych zawierających budżet. Zmiany dotyczą w tym zakresie zarówno budżetu
państwa, jak i budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
1
Dz.U. nr 157, poz. 1240.
 2
1.1. Zmiany form organizacyjnych gospodarki budżetowej
Wprowadzone przez ustawę nowe formy, wraz z likwidacją części dotychczasowych,
służyć mają konsolidacji sektora finansów publicznych i zwiększeniu przejrzystości tego
sektora. Na podstawie nowej ustawy od 1 stycznia 2010 r. nastąpi całkowita likwidacja jednej
z dotychczasowych form prowadzenia gospodarki budżetowej, tj. gospodarstw
pomocniczych. Zadania publiczne realizowane dotychczas przez gospodarstwa pomocnicze
jednostek budżetowych będą musiały być przyjęte przez jednostki budżetowe bądz
ze
względu na swoją specyfikę wykonywane w innej dopuszczalnej formie organizacyjnej.
Zasadniczo ograniczony został dopuszczalny zakres funkcjonowania gospodarki budżetowej
w formie zakładów budżetowych. Pozostawiono możliwość ich funkcjonowania tylko w
podsektorze samorządowym, dodatkowo ograniczając ich zakres do działalności wyłącznie w
sprawach dotyczących realizacji zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego w
sprawach określonych w art. 14.
Nastąpiła także likwidacja rachunków dochodów własnych poza dopuszczoną
wyjątkowo możliwością ich tworzenia na mocy art. 223 w samorządowych jednostkach
budżetowych realizujących zadania określone w ustawie z 7 września 1991 o systemie
oświaty2. Środki finansowe zgromadzone na takim rachunku będą musiały być jednak
odprowadzone na rachunek budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego do 5
stycznia następnego roku budżetowego. Na mocy ustawy zlikwidowane także zostały
rachunki funduszy motywacyjnych.
Nowe formy organizacyjne wprowadzane przez ustawę to:
- agencje wykonawcze (art. 18 22 ustawy) oraz
- instytucje gospodarki budżetowej (art. 23 28 ustawy).
Agencje wykonawcze, dla których rozwiązania prawne zostały wzorowane na
rozwiązaniach przyjętych w UE3:
Agencja wykonawcza charakteryzuje się następującymi cechami:
- tworzona jest na mocy odrębnej ustawy,
- ma osobowość prawną,
- działa na podstawie planu finansowego, który co do zasady powinien być
zrównoważony, a deficyt może w nim być przewidziany tylko za zgodą ministra
sprawującego nadzór nad agencją wydaną w porozumieniu z Ministrem Finansów,
- plany agencji wykonawczych są ujmowane w załącznikach do ustawy budżetowej,
- zobowiązana jest do wypłaty nadwyżki środków finansowych do budżetu państwa,
- może otrzymać z budżetu państwa dotacje w zakresie ustalonym w odrębnych ustawach.
Instytucja gospodarki budżetowej charakteryzuje się następującymi cechami:
- może być tworzona tylko w sektorze rządowym,
- tworzona jest przez ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub organ
wymieniony w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który nadaje statut tej
instytucji,
- ma osobowość prawną z chwilą wpisania do KRS,
2
Dz.U. nr 256, poz. 2572 z póz
n. zm.
3
Por. rozporządzenie Rady (WE) nr 55/2003 z 19 grudnia 2002 r. ustanawiające statut agencji wykonawczych,
którym zostały powierzone niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi  Dz.U. UE z
2003 r. nr LOII, s. 1.
 3
- działa na podstawie planu finansowego, w którym przewiduje się pokrywanie działania z
uzyskiwanych przychodów oraz środków z poprzedniego okresu,
- plany instytucji gospodarki budżetowej zamieszczone są w załączniku do ustawy
budżetowej,
- plany te mogą być zmieniane w toku roku budżetowego pod warunkiem niezmienionych
relacji finansowych z budżetem państwa,
- instytucja samodzielnie gospodaruje mieniem, które może być jej przekazane na
własność bądz
nabyte z własnych środków, a także użyczone przez organ wykonujący
funkcje organu założycielskiego. Zbywanie mienia może jednak następować tylko na
zasadach określonych przez organ założycielski.
Nowa ustawa zmieniła zakres i zasady funkcjonowania funduszy celowych.
Przewiduje jedynie funkcjonowanie państwowych funduszy celowych (zlikwidowano
samorządowe fundusze celowe, włączając ich zasoby finansowe do zasobów budżetowych
właściwych jednostek samorządu terytorialnego).
Fundusze celowe przewidziane przez ustawę nie mają osobowości prawnej, stanowiąc
jedynie wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje wskazany w ustawie tworzącej
fundusz minister albo inny organ. Plany finansowe ujmowane będą w załączniku do ustawy
budżetowej, a ich zmiany w trakcie roku budżetowego mogą być dokonywane w
ograniczonym zakresie (nie mogą powodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa).
1.2. Planowanie wieloletnie wg nowej ustawy o finansach publicznych
Nowa ustawa wprowadza do polskiego systemu finansów publicznych instytucję
planów wieloletnich. Mają one funkcjonować zarówno w związku z budżetem państwa (art.
103 108 ustawy), jak i odpowiednio  w związku z budżetami jednostek samorządu
terytorialnego (art. 226 232 ustawy).
Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) sporządzany jest krocząco na 4 lata
budżetowe w układzie zadaniowym, uwzględniając cele średniookresowej strategii rozwoju
kraju (uregulowanej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz kierunki
polityki społeczno-gospodarczej Rady Ministrów. Ustawa określa treść i stopień
szczegółowości planu. Plan ten stanowi podstawę przygotowywania kolejnych ustaw
budżetowych, a ustalenia planu dotyczące wielkości deficytu mają charakter względnie
obowiązujący. Oznacza to, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Rada Ministrów
może przewidzieć wyższy poziom deficytu, ale musi przedstawić Sejmowi szczegółowe
uzasadnienie tej sytuacji.
Plan jest uchwałą Rady Ministrów publikowaną w Monitorze Polskim oraz Biuletynie
Informacji Publicznej. Plan jest corocznie aktualizowany w związku z koniecznością
dostosowania go do obowiązującej ustawy budżetowej.
Minister Finansów przedstawia corocznie informację o przebiegu wykonania WPFP
Radzie Ministrów wraz ze sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej.
W gospodarce budżetowej jednostek samorządu terytorialnego ustawa wprowadziła
 wieloletnią prognozę finansową jednostki samorządu terytorialnego (WPF). Jest ona
uchwalana przez organ stanowiący na okres roku budżetowego i co najmniej 3 kolejnych lat
(może być na okres dłuższy, jeśli samorząd realizuje przedsięwzięcia wieloletnie). Częścią
prognozy jest wieloletnia prognoza długu danej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała
jest opiniowana przez regionalną izbę obrachunkową w analogicznym trybie jak uchwała
 4
budżetowa. Do zmian w wieloletniej prognozie upoważniony jest zarząd jednostki samorządu
terytorialnego, z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań na przedsięwzięcie wieloletnie.
1.3. Zadaniowe ujęcie budżetu państwa
Ustawa przesądza o kolejnych krokach w procesie wdrażania budżetowania
zadaniowego w Polsce. Ogranicza je tylko do budżetu państwa. Podstawowymi elementami
budżetowania zadaniowego jest:
- obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu do ustawy budżetowej wydatków w
układzie zadaniowym,
- zadaniowe ujęcie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa,
- wprowadzenie do systemu sprawozdawczości ujęcia zadaniowego budżetu,
- obowiązek planowania zadaniowego przez agencje wykonawcze, instytucje
gospodarki budżetowej oraz inne państwowe osoby prawne.
Zadaniowe ujęcie budżetu państwa służyć ma poprawie efektywności wydatków
publicznych oraz zwiększeniu przejrzystości w systemie finansów publicznych.
Ustawa nie wprowadza regulacji prawnych dotyczących zadaniowego ujęcia budżetów
jednostek samorządu terytorialnego.
1.4. Budżet środków europejskich
Ustawa wprowadza nową kategorię budżetu środków europejskich. Pojęcie środków
europejskich zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy.
Środki europejskie to środki pochodzące z funduszy strukturalnych UE, Funduszu
Spójności, Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środki na realizację Wspólnej Polityki
Rolnej, a także część środków pomocy bezzwrotnej pochodzącej od państw  członków
EFTA. Do środków tych nie zalicza się jednak środków przeznaczonych na realizację
programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu
Sąsiedztwa i Partnerstwa.
Budżet środków europejskich zgodnie z art. 117 ustawy jest rocznym planem
dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczanych na realizację programów
finansowanych z udziałem środków europejskich. Do budżetu tego nie zostały włączone także
środki przeznaczone na realizację projektów pomocy technicznej.
Poprzez wyłączenie tych środków z budżetu państwa wyłączony został także z
deficytu budżetu państwa deficyt budżetu środków europejskich. Finansowanie tego
deficytu będzie odbywać się w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, nadwyżka w
tym budżecie służyć zaś będzie spłacie zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na
pokrycie deficytu budżetu środków europejskich.
Programy finansowane z udziałem środków europejskich ujmowane są w załączniku
do ustawy budżetowej. Budżet środków europejskich zawiera podział środków wg
programów oraz wydatków na ich realizację według części i działów tradycyjnej klasyfikacji
budżetowej. W budżecie tworzona jest rezerwa budżetu na wydatki związane z realizacją
programów w zakresie, w jakim podlegają one refundacji.
 5
1.5. Nowy system przepływów finansowych w zakresie środków europejskich
Ustawa wprowadziła nowy system przepływów finansowych polegający na tym, że
środki europejskie są gromadzone na wyodrębnionych rachunkach bankowych, których
dysponentem jest Minister Finansów. Rachunki te mogą być prowadzone przez NBP lub bank
Gospodarstwa Krajowego. Następnie po ich przekazaniu do budżetu środków europejskich 
obsługę płatności będzie wykonywał Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), który zgodnie z
art. 200 ustawy zawiera umowę rachunku bankowego z Ministrem Finansów. BGK będzie
zatem pełnił funkcje centralnego podmiotu płatniczego, realizując zlecenia płatności na rzecz
beneficjentów programów realizowanych przy współudziale środków UE. Zlecenie płatności
będzie składał podmiot, z którym beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie. Ustawa
rezygnuje zatem z dotychczasowej formy dotacji rozwojowych, zastępując je tzw.
płatnościami. System wdrażania programów operacyjnych nie ulega zmianom i regulowany
jest przez ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Minister Finansów
odpowiedzialny jest za zabezpieczenie płatności w zakresie dokonywania płatności przez
BGK na rzecz beneficjentów. Ustawa rozbudowała prawne regulacje dotyczące sankcji za
niewłaściwe wykorzystanie środków europejskich (art. 207 ustawy) oraz prowadzenie przez
Ministra Finansów rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymywania środków
europejskich (art. 210 ustawy).
1.6. Nowe regulacje dotyczące długu publicznego
Ustawa zmieniła skutki prawne procedur ostrożnościowych i sanacyjnych
stosowanych w sytuacjach, gdy wskaz
nik długu publicznego do PKB przekracza określone
progi.
Próg pierwszy  obejmuje wskaz
nik między 50 a 55% wartości relacji między
długiem a PKB i skutkuje zakazem uchwalenia projektu ustawy budżetowej przez Radę
Ministrów, w którym relacja deficytu tego budżetu do dochodów budżetowych nie może być
zwiększona w stosunku do relacji z poprzedniego roku budżetowego.
Próg drugi  obejmuje wskaz
nik między 55 a 60% i skutkuje koniecznością
przedstawienia Sejmowi projektu uchwały budżetowej bez deficytu lub z mniejszym
deficytem zapewniającym obniżenie wielkości długu, a ponadto nie przewiduje się wzrostu
wynagrodzeń w tzw. państwowej sferze budżetowej, waloryzacja rent i emerytur może zaś
być dokonana tylko o wielkość inflacji. Znacznie bardziej rygorystyczne sankcje dotyczą
budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w których nie powinno przewidywać się
deficytów budżetowych, z niewielkimi wyjątkami wskazanymi w art. 86 pkt 2. Gdyby
wielkość długu publicznego przekroczyła 60% PKB  istnieje bezwzględny zakaz uchwalania
budżetów z deficytem w samorządach, nie ma jednak nadal bezwzględnego nakazu
uchwalenia budżetu państwa bez deficytu.
Zmieniono w istotny sposób ograniczenie ustawowe dotyczące wielkości długu każdej
jednostki samorządu terytorialnego. Wprowadzono zakaz uchwalania budżetu, w którym
zarówno planowane, jak i wykonane wydatki bieżące są wyższe niż planowane bądz

wykonane dochody bieżące, powiększone ewentualnie o nadwyżkę z lat poprzednich (deficyt
może dotyczyć tylko kwot środków przeznaczonych na realizację programów
współfinansowanych ze środków europejskich).
 6
Wprowadzono także nowy sposób ustalania wielkości zadłużenia każdej jednostki
samorządu terytorialnego w art. 243, określając sposób indywidualnego obliczania dla każdej
jednostki samorządu terytorialnego dopuszczalnej relacji między wielkością spłat zadłużenia
a dochodami budżetowymi (z dopuszczeniem możliwości zwiększenia tego limitu w
przypadkach realizacji projektów współfinansowanych przez środki europejskie).
1.7. Nowe regulacje dotyczące kontroli zarządczej i audytu w sektorze finansów
publicznych
Ustawa w art. 68 wprowadziła nową instytucję, jaką jest kontrola zarządcza.
Kontrola zarządcza to ogół działań podejmowanych w celu zapewnienia realizacji
założeń i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Standardy
kontroli zarządczej określa Minister Finansów, zgodnie z międzynarodowymi standardami
takiej kontroli, która ma charakter planowy i zadaniowy. Wdrożenie systemu kontroli
zarządczej należy do zadań ministra kierującego działem oraz wójta (burmistrza lub
prezydenta) albo przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego.
Nowe regulacje prawne dotyczące audytu związane są z utworzeniem komitetów
audytu jako ciał doradczych dla ministrów w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej i
audytu wewnętrznego w kierowanych przez nich działach administracji rządowej. Artykuł
289 ustawy określa zadania komitetu audytu.
Nowym rozwiązaniem jest stworzenie możliwości prowadzenia audytu wewnętrznego
przez usługodawców zewnętrznych, którzy muszą spełniać warunki określone przez ustawę w
art. 279. Ustawa zmieniła także warunki uzyskiwania kwalifikacji zawodowych przez
audytorów wewnętrznych. Są one określone w art. 286 ustawy i stwarzają możliwości
uzyskania kwalifikacji audytora wewnętrznego m.in. przez osobę, która  posiadając 2-letnią
praktykę w zakresie audytu wewnętrznego  ukończyła odpowiednie studia podyplomowe w
zakresie audytu.
1.8. Szczegółowe regulacje dotyczące zmian w procedurze tworzenia i treści ustawy
budżetowej
Ustawa wprowadza zasadę, iż założenia do projektu budżetu państwa na rok następny,
przygotowywane przez Ministra Finansów, muszą uwzględniać ustalenia przyjęte w
Wieloletnim Planie Finansowym Państwa oraz kierunki działań wynikające z Programu
Konwergencji.
Suma rezerw celowych obniżona została do 3%. Zrezygnowano ze sporządzania
układu wykonawczego budżetu państwa, pozostawiając jako główny dokument dotyczący
wykonywania budżetu  harmonogram realizacji budżetu państwa. Sprecyzowano, co oznacza
wykorzystanie dotacji (art. 168). Rozbudowane zostały przepisy dotyczące umarzania,
odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny
(art. 55 59 ustawy) oraz przepisy dotyczące wydawania decyzji dotyczących niepodatkowych
należności budżetowych (art. 60 67 ustawy).
Zmianie uległ jeden z terminów procedury budżetowej. Skrócony został bowiem
termin uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego przez wyznaczenie 31
stycznia jako ostatecznego terminu na uchwalenie budżetu przez organ stanowiący. W
 7
przypadku nieuchwalenia w tym terminie budżetu regionalna izba obrachunkowa ma
obowiązek ustalenia budżetu tej jednostki do końca lutego.
Wprowadzono także zasadę konieczności zrównoważenia budżetów jednostek
samorządu terytorialnego w zakresie dochodów i wydatków bieżących. Wykonane
wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące, powiększone o
nadwyżkę z lat ubiegłych i wolne środki. W wyjątkowej sytuacji  realizacji zadań bieżących
ze środków europejskich mogą być one pod określonymi ustawowo warunkami wyższe o
kwotę związaną z realizacją zadań bieżących ze środków europejskich, gdy środki na te
zadania nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.
Nowa konstrukcja wskaz
nika zadłużenia dla jednostek samorządu terytorialnego
określona w art. 243, znosi ograniczenia dotychczasowe, które były krytycznie oceniane jako
nadmiernie rygorystyczne dla jednostek samorządu terytorialnego o dużym potencjale
rozwojowym. Ponadto w limicie spłaty zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego
uwzględnia się według nowej ustawy kwotę przypadających w danym roku budżetowym spłat
i wykupu zobowiązań związku współtworzonego przez tę jednostkę.
W zakresie wykonywania budżetu rozszerzono zakres uprawnień organu
wykonawczego do wprowadzania zmian w budżecie. Ustawa przewiduje rezygnację z
konieczności przedkładania przez organ wykonawczy informacji o stanie mienia
komunalnego wraz z projektem uchwały budżetowej, wprowadza natomiast obowiązek
przedkładania takiej informacji w procesie zatwierdzania wykonania budżetu.