Wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego
Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 marca 2013 r.
II OSK 2590/12
Teza
1. Sprawa w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego
ostatecznego pozwolenia na budowę powinna być przeprowadzona przy zastosowaniu regulacji prawnych
zawartych w art. 48 lub art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.
1623) i może - ale nie musi - zakończyć się orzeczeniem o nakazie rozbiórki obiektu. Postępowanie
administracyjne w takiej sprawie wszczynane jest przez organ nadzoru budowanego z urzędu, a zatem to organ
ustala zakres i podstawy materialnoprawne prowadzonego postępowania.
2. Celem postępowania administracyjnego jest zawsze nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu
określonego wg kryteriów przyjętych w przepisie art. 28 KPA lub przepisach szczególnych (np. art. 28 ust. 2
ustawy Prawo budowlane) poprzez nałożenie obowiązku (lub nadanie uprawnienia). Postępowania należące do
właściwości organów nadzoru budowlanego ze względu na charakter i istotę przedmiotu sprawy wszczynane są z
urzędu po dokonaniu przez organ wiarygodnych ustaleń wstępnych. Jeżeli ustalenia takie pozwalają uznać
ewentualną ingerencję organu nadzoru budowlanego za zbędną czy bezpodstawną to niezasadne jest
wszczynanie postępowania wyłącznie z racji literalnego formalizmu, który jest niepożądany ze względu na zasady
ekonomii procesowej i interes społeczny.
3. Zgodnie z art. 104 ż 1 KPA sprawa administracyjna podlega załatwieniu przez wydanie decyzji, chyba, że
przepisy stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga zaś sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny
sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 ż 2 KPA). Ten inny sposób to umorzenie postępowania w
przypadku spełnienia przesłanki jego bezprzedmiotowości lub na wniosek stron (art. 105 ż 1 i ż 2 KPA).
- Legalis
- Kodeks postępowania administracyjnego, Art. 104 ż 1, Art. 104 ż 2, Art. 105 ż 1, Art. 105 ż 2
- Prawo budowlane, Art. 28 ust. 2, Art. 48, Art. 50
Numer 760661
Skład sądu
Arkadiusz Despot - Mładanowicz (przewodniczący sprawozdawca)
Elżbieta Kremer
Jerzy Stelmasiak
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie
Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II SAB/WR 49/11 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego
Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego rozbiórki pawilonu
handlowo-usługowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/WR 49/11,
oddalił skargę J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie
rozpoznania wniosku dotyczącego rozbiórki pawilonu handlowo-usługowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
J. K. w dniu 17 sierpnia 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na
bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) polegającą na nie wydaniu
decyzji administracyjnej "w sprawie ostatecznego postanowienia Wojewody W. z dnia (...) listopada 1997 r. Nr (...)
znak: (...) w przedmiocie nakazania rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 września 1997 r. w formie decyzji
administracyjnej w przedmiocie rozbiórki spornego pawilonu handlowo  usługowego o pow. zabudowy 157,52
m2, położonego w J., przy ul. (...)", wnioskując jednocześnie o zobowiązanie PINB w O. do wydania decyzji
administracyjnej w terminie 14 od daty wydania wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wywodził, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. pismem z dnia 27
września 1999 r. przekazał zgodnie z właściwością do PINB jego zażalenie w sprawie niewykonanej rozbiórki
spornego pawilonu handlowo-usługowego. Następnie w dniu 20 grudnia 2000 r. skarżący wezwał na piśmie PINB
do wykonania ostatecznego postanowienia Wojewody W. z dnia (...) listopada 1997 r. w którym organ ten nakazał
rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 1 września 1997 r. w formie decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał,
że wobec bezskuteczności wezwania wniósł wówczas skargę na bezczynność PINB do sądu administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił podając, że najpierw trzeba
rozstrzygnąć ostatecznie kwestie dotyczące pozwolenia na budowę, co wymagało zawieszenia postępowania.
 Dalej skarżący podaje, że jak wynika z decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...)
paz
dziernika 2002 r. Nr (...), brak było podstaw do "wznowienia pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy art.
50 i art. 51 ustawy  Prawo budowlane i dlatego uchylono decyzję KUR w O. z dnia (...) grudnia 1998 r.
pozwalającą na wznowienie robót budowlanych". W dniu 20 maja 2011 r. po raz kolejny zwrócił się do PINB o
wykonanie ostatecznego postanowienia Wojewody W. z dnia (...) listopada 1997 r. Wezwanie to również było
bezskuteczne, zatem w dniu 16 czerwca 2011 r. wniósł do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
zażalenie na bezczynność PINB w trybie art. 37 ż 1 KPA Postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r. DWINB
odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy.
W tych okolicznościach skarżący podniósł, że wyczerpał tryb zażaleniowy w niniejszej sprawie, czym wypełnił
przesłankę dopuszczalności skargi do Sądu.
W przekazanej Sądowi wraz ze skargą w dniu 2 września 2011 r. odpowiedzi na skargę, PINB w O. wniósł o jej
oddalenie. Na uzasadnienie organ podał, że postępowanie w sprawie wybudowania obiektu pawilonu handlowo 
usługowego zostało umorzone decyzją z dnia (...) marca 2004 r. Nr (...). Aktualnie sprawa toczy się w
Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, gdyż zaskarżane są decyzje wydane przez Głównego
Inspektora Nadzoru Budowlanego i D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na potwierdzenie
powyższego przedstawiono cztery pisma ww. organów z 2010 r. informujące o przekazaniu skarg do sądów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Powiatowemu
Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) bezczynność w przedmiocie niezałatwienia jego wniosku z
dnia 1 września 1997 r. o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku pawilonu handlowo  usługowego, przez
wydanie decyzji administracyjnej. Skarga taka znajduje swoje umocowanie w art. 3 ż 2 pkt 8 ustawy z dnia 30
sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej
PostAdmU Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie skargi poprzedzone zostało skorzystaniem ze
środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym (art. 52 ż 1 i ż 2 PostAdmU). Na
bezczynność organu rozumianą jako nie wydanie decyzji w terminie określonym dla załatwienia sprawy służy
bowiem zażalenie w trybie art. 37 KPA Skarżący wykazał, że przed wniesieniem skargi do Sądu skierował do D.
Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora
Nadzoru Budowanego w O. w takim zakresie jak zostało to określone w skardze. Organ wyższego stopnia
zażalenia jednak nie uwzględnił.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O.
bezczynność w przedmiocie niewykonania postanowienia Wojewody W. z dnia (...) listopada 1997 r., wydanego
na podstawie art. 37 KPA, w którym organ ten  po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego dotyczącego jego wniosku
z dnia 1 września 1997 r. w sprawie rozbiórki pawilonu handlowo-usługowego - zobowiązał Kierownika Urzędu
Rejonowego w O. do wydania, do dnia 28 listopada 1997 r., stosownej decyzji administracyjnej w tej sprawie.
Skarżący domagał się rozbiórki rozpoczętej budowy pawilonu handlowo  usługowego położonego w J. przy ul.
(...), w związku z faktem, że Wojewoda W. decyzją z dnia (...) listopada 1996 r. stwierdził nieważność decyzji o
pozwoleniu na budowę ww. pawilonu handlowego. W skardze na bezczynność podnosił zaś, że skoro złożył
wniosek do ówczesnego organu nadzoru budowanego, to wniosek ten wszczął przed tym organem postępowanie
w sprawie rozbiórki obiektu i powinien być rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji przyjąć
należało, że jeżeli skarżący zarzuca organowi nadzoru budowlanego bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia
jego wniosku z dnia 1 września 1997 r., domagając się wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki wzniesionego
ostatecznie w 1998 r. obiektu budowlanego (z akt wynika, że w maju 1998 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy
pawilonu pow. 129 m2, co zostało przez organ przyjęte bez sprzeciwu) - w związku z faktem wybudowania
obiektu bez pozwolenia na budowę - to tym samym domaga się zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ustawy z
dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, iż po wydaniu przez Wojewodę W.
opisanego wyżej postanowienia z dnia (...) listopada 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego nie wydał żadnej
decyzji w przedmiocie ewentualnej rozbiórki pawilonu handlowo  usługowego. Następnie w związku z reformą
ustrojową państwa, kompetencje kierownika urzędu rejonowego o których mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r.  Prawo budowlane przejął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 ustawy Prawo
budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających
kompetencję organów administracji publicznej (Dz.U Nr 89, poz. 414 ze zm.). W dniu 14 paz
dziernika 1999 r.
PINB w O.  w związku z wystąpieniem skarżącego z dnia 25 września 1999 r. zwrócił się do Starosty O. o
przekazanie całości akt sprawy dotyczącej budowy pawilonu handlowo- usługowego. W dniu (...) listopada 1999 r.
PINB wydał decyzję nr (...)  po rozpatrzeniu pisma J. K. z dnia 16 września 1999 r. (przekazanego do PINB
przez DWINB w dniu 29 września 1999 r.) - o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowania pawilonu
handlowo-usługowego, gdyż skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego a ponadto inwestor
dokonał skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. DWINB decyzją z dnia (...) stycznia 2000 r.
((...)) uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. PINB
w dniu 2 marca 2000 r. zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania w sprawie wybudowania pawilonu
handlowo  usługowego. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2000 r. Nr (...) PINB zawiesił postępowanie w
sprawie wybudowanego pawilonu handlowo-usługowego ze względu na konieczność zakończenia postępowania
w sprawie pozwolenia na budowę. DWINB oddalił zażalenie na powyższe postanowienie (postanowienie z dnia
(...) paz
dziernika 2000 r.).
Skarżący  jak sam podaje  już w 2000 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą na
bezczynność PINB w O. w przedmiocie rozbiórki rozpoczętej budowy pawilonu. W wyroku który zapadł w wyniku
wniesienia tej skargi - w której skarżący podnosił podobne argumenty i żądania jak w skardze obecnie
rozpoznawanej - NSA stwierdził, że postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego w przedmiocie rozbiórki
przedmiotowego pawilonu handlowo- usługowego zostało zawieszone wspomnianym wcześniej postanowieniem
PINB z dnia (...) czerwca 2000 r. Nr (...). Zawieszenie to zostało przez Sąd wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r.
(II SA/Wr 2564/200) ocenione jako zgodne z prawem. Również w wyroku oceniającym legalność postanowienia
zawieszającego postępowanie NSA podkreślił, że zawieszona sprawa dotyczy ewentualnej rozbiórki obiektu
budowlanego. Bezsprzecznie zatem już wówczas, NSA w wydanych orzeczeniach ocenił i uznał, że postępowanie
z wniosku J. K. z dnia 1 września 1997 r. zostało zawieszone postanowieniem PINB z dnia (...) czerwca 2000r. Nr
(...), które to postępowanie, co Sąd podkreślił, toczyło się w sprawie określonej w tym akcie jako sprawa
wybudowanego pawilonu handlowo  usługowego. Tym samym przyjąć należało, że postępowanie przed PINB
toczące się w sprawie wybudowania pawilonu handlowo-usługowego obejmowało wniosek J. K. z dnia 1 września
1997 r. i dotyczyło również ewentualnej rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowego. Rozstrzygnięcie w tej
sprawie uzależnione zaś było  na ówczesny moment  od rozstrzygnięcia kwestii związanych z udzieleniem
inwestorowi pozwolenia na budowę lub kontynuowania robót, gdyż dopiero po ich ostatecznym rozwiązaniu
możliwie będzie prawidłowe rozpatrzenie wniosku w przedmiocie rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny w
przywołanym wyżej wyroku zwrócił skarżącemu uwagę, że obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji nie jest
jednoznaczny z uwzględnieniem wniosku skarżącego o wydanie nakazu rozbiórki.
Na podstawie akt sądowych II SAB/Wr 4/04, Sąd ustalił także, że kolejną skargę na bezczynność PINB w sprawie
niewykonania nakazu rozbiórki skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 13 lutego
2004 r. z podobną argumentacją. Skarga ta została zakwalifikowana jako skarga na bezczynność PINB w sprawie
budowy obiektu budowlanego i prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r. oddalona jako niezasadna.
W tych okolicznościach Sąd przyjął, że postępowanie prowadzone przed PINB w sprawie wybudowanego
pawilonu handlowo  usługowego jest postępowaniem w tej samej sprawie, która zainicjowana została
wystąpieniem skarżącego z dnia 1 września 1997 r. i co do której Wojewoda W. nakazał jej rozstrzygnięcie w
formie decyzji administracyjnej.
Obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w art. 104 KPA istnieje od momentu
wszczęcia postępowania administracyjnego w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 ż 1 KPA, tzn. na
zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) - w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa
(uprawnienia), lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) - w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego
postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. Taka generalna reguła procesowa dotycząca
możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie
również do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy z
dnia 7 lipca 1994 r.  Prawo budowlane (t.j. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Zgodnie z koncepcją ustawodawcy wynikającą z przepisów rozdziału 8 powołanej powyżej ustawy, organy
nadzoru budowlanego działają w formule organów policyjnych i uprawnione są do podejmowania czynności
kontrolnych, sprawdzających oraz interwencyjnych. Taka pozycja ustrojowa i materialnoprawna powoduje, że od
ich oceny i dokonanych przez nie ustaleń uzależnione jest wszczęcie postępowania w spawie administracyjnej,
którego celem jest konkretyzacja obowiązku określonego w ustawie  Prawo budowlane. Celem postępowania
administracyjnego jest bowiem zawsze nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu określonego wg kryteriów
przyjętych w przepisie art. 28 KPA lub przepisach szczególnych (np. art. 28 ust. 2 ustawy  Prawo budowlane)
poprzez nałożenie obowiązku (lub nadanie uprawnienia).
Konstrukcja przepisów ustawy  Prawo budowlane, wskazujących na właściwość organów nadzoru budowlanego
uprawnia do stwierdzenia, że dotyczą one sytuacji, w których realizowanie postulatu państwa prawa wymaga
określonej interwencji tego organu administracji publicznej poprzez podjęcie wstępnych czynności,
przeprowadzenie postępowania w uzasadnionych przypadkach i orzeczenie o obowiązkach. Postępowania takie
ze względu na charakter i istotę przedmiotu sprawy wszczynane są z urzędu po dokonaniu przez organ
wiarygodnych ustaleń wstępnych. Jeżeli ustalenia takie pozwalają uznać ewentualną ingerencję organu nadzoru
budowlanego za zbędną czy bezpodstawną to niezasadne jest wszczynanie postępowania wyłącznie z racji
literalnego formalizmu, który jest niepożądany ze względu na zasady ekonomii procesowej i interes społeczny.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że PINB w O.  po przejęciu
kompetencji KUR w O. - prowadził na zasadzie oficjalności czynności procesowe związane z budową spornego
pawilonu handlowo  usługowego pomimo, że zostały one zainicjowane wystąpieniem skarżącego zawartym we
wniosku z dnia 1 września 1997 r. Czynności te prowadzone były w związku z wyeliminowaniem z obrotu
prawnego przez Wojewodę W. decyzji KUR w O. z dnia (...) grudnia 1995 r. Nr (...) w sprawie udzielenia
pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego oraz decyzji z dnia (...) paz
dziernika 1996 r. Nr (...)
w sprawie częściowej zmiany decyzji KUR z dnia (...) grudnia 1995 r. (orzeczenia Wojewody z dnia (...) listopada
1996 r. Nr (...) i z dnia (...) listopada 1996 r. Nr (...)). Sprawa tocząca się przed organem nadzoru budowlanego
dotyczyła zatem kwestii likwidacji niezgodnego z prawem wybudowania obiektu budowlanego na skutek
wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego pozwolenia na budowę. Likwidacja ta powinna być
przeprowadzona przy zastosowaniu regulacji prawnych zawartych w art. 48 lub art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. - Prawo budowlane i może  ale nie musi  zakończyć się orzeczeniem o nakazie rozbiórki obiektu.
Przywołane przepisy prawa materialnego wskazują, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie zapada w formie decyzji
administracyjnej, co oznacza, że organ nadzoru budowanego przed wydaniem decyzji zobligowany jest wszcząć i
prowadzić postępowanie administracyjne, zgodnie z regułami KPA Jak już to zauważono, postępowanie
administracyjne w takiej sprawie wszczynane jest przez organ nadzoru budowanego z urzędu, a zatem to organ
ustala zakres i podstawy materialnoprawne prowadzonego postępowania. Tym samym brak podstaw do
twierdzenia, że wniosek skarżącego z dnia 1 września 1997 r. wszczął odrębne postępowanie administracyjne w
sprawie nakazu rozbiórki które nie zostało zakończone w formie decyzji administracyjnej. Przed PINB nie toczą
się dwa odrębne postępowania w sprawie wybudowania obiektu i w sprawie rozbiórki tego obiektu. Jak już to
wyżej wskazano, żądanie nakazu rozbiórki skarżącego objęte jest postępowaniem w sprawie wybudowania
obiektu budowlanego prowadzonego przez PINB w O., co również w sposób jednoznaczny wynika też z
orzeczenia NSA z dnia 13 listopada 2002 r. (II SA/Wr 84/2001).
W takiej sytuacji koniecznym było zbadanie, czy tak jak twierdzi skarżący PINB pozostaje w bezczynności w
załatwieniu tej sprawy. Zgodnie z art. 104 ż 1 KPA sprawa administracyjna podlega załatwieniu przez wydanie
decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga zaś sprawę co do jej istoty w całości lub w części
albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 ż 2 KPA). Ten inny sposób to umorzenie
postępowania w przypadku spełnienia przesłanki jego bezprzedmiotowości lub na wniosek stron (art. 105 ż 1 i ż 2
KPA).
W doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym
terminie organ nie podejmie żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, jak też, gdy co prawda
prowadzi postępowanie, lecz nie zakończy go wydaniem stosownej decyzji. Celem skargi na bezczynność organu
jest spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej
sprawy administracyjnej.
Terminy załatwienia spraw administracyjnych określone zostały w rozdziale 7 Kodeksu postępowania
administracyjnego. Według art. 35 organy administracji obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. W ż 3
tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Rozpoczynają one
swój bieg, w przypadku organu pierwszej instancji, w momencie wszczęcia postępowania - tj. w dacie doręczenia
żądania organowi lub w dacie wszczęcia postępowania z urzędu, a kończą się z chwilą wydania decyzji
administracyjnej. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono termin
"niezwłoczny" a termin miesięczny i dwumiesięczny dla spraw szczególnie skomplikowanych. Terminy te mogą
być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 ż 1 KPA, albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe
zgodnie z art. 37 ż 2 KPA.
Po odniesieniu tych uregulowań do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że nie można wskazanemu przez
stronę skarżącą organowi postawić zarzutu bezczynności. Chronologia zdarzeń wynikająca z uzyskanych akt
administracyjnych oraz akt sądowych wskazuje, że PINB w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę W.
nieważności pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, decyzją z dnia (...) paz
dziernika 2002 r. - na podstawie
art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy  Prawo budowane, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności
w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. DWINB decyzją z dnia (...)
lutego 2003 r. uchylił decyzję PINB z dnia (...) paz
dziernika 2002 r. w części określającej obowiązki i termin ich
wykonania i orzekając w tym zakresie zobowiązał inwestora do dostarczenia wymienionych dokumentów oraz
ustalił nowy termin dla wykonania tego obowiązku; w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po
wywiązaniu się inwestora z nałożonych obowiązków PINB w dniu (...) marca 2004 r. decyzją nr (...) udzielił mu
pozwolenia na użytkowanie parteru spornego pawilonu handlowo  usługowego.
Następnie decyzją z dnia (...) marca 2004 r. Nr (...) r. PINB w O. umorzył na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy
Prawo budowlane oraz art. 105 ż 1 KPA postępowanie w sprawie wybudowania przez W. S. przedmiotowego
pawilonu handlowo  usługowego, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że
inwestor wykonał obowiązki wynikające z jego decyzji z dnia (...) paz
dziernika 2002 oraz z decyzji DWINB z dnia
(...) lutego 2003 r., wobec czego prowadzenie dalszego postępowania legalizacyjnego stało się bezprzedmiotowe.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia (...) lipca 2004 r. Nr (...) z tym, że Główny Inspektor
Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r.  wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. K. - na podstawie
art. 156 ż 1 pkt 2 KPA - stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji odwoławczej z dnia (...) lipca 2004 r.
uznając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja podjęta w trybie nieważnościowym
została utrzymana w mocy, po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a skarga i skarga
kasacyjna wniesione przez skarżącego zostały oddalone  odpowiednio wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14
sierpnia 2007 r. (sygn. akt VII SA/WA 364/07) i wyrokiem NSA z dnia 30 grudnia 2008 r. (II OSK 1713/07). Sąd
dodał, że w wyniku skargi J. K. WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. (II SA/WR 152/07)
stwierdził nieważność decyzji DWINB z dnia (...) lutego 2003 r. Nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia
(...) paz
dziernika 2002r. Nr (...).
W rezultacie podjętych orzeczeń zaistniał stan w którym DWINB ponownie zobligowany był do rozpatrzenia
odwołania J. K. od decyzji PINB z dnia (...) marca 2004 r. Nr (...) o umorzeniu postępowania w sprawie
wybudowania pawilonu handlowo  usługowego. W związku z powyższym decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r. Nr
(...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ta decyzja została następnie zaskarżona przez J. K. do
WSA, który uchylił ją wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. II SA/WR 432/10. Od tego wyroku wywiedziona została
skarga kasacyjna i jest on nieprawomocny.
Mając na uwadze, że skarżący wniósł skargę na bezczynność powiatowego inspektora nadzoru budowlanego,
której celem było zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej
sprawy nie może uwzględnić wniesionej skargi. Na dzień dzisiejszy w obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja
PINB z dnia (...) marca 2004 r. umarzająca postępowanie w sprawie wybudowanego pawilonu handlowo-
usługowego, obejmującej również wniosek J. K. o nakazanie rozbiórki tego obiektu. Tym samym postępowanie
przed PINB w powyżej sprawie, w chwili wniesienia skargi oraz w chwili podjęcia przez sąd orzeczenia co do
skargi na bezczynność, należało uznać za zakończone. O ile dojdzie do uprawomocnienia się wyroku WSA z dnia
28 kwietnia 2011 r. decyzja PINB z dnia (...) marca 2004 r. będzie poddana ponownej kontroli w toku instancji
przez DWINB. Niezależnie jednak od prawidłowości tej decyzji, Sąd nie może zobowiązać organu do wydania
aktu kończącego postępowanie. Odrębną bowiem kwestią jest to, że decyzja z dnia (...) marca 2004 r. nie
odpowiada oczekiwaniom skarżącego wyrażonym w jego wniosku z dnia 1 września 1997 r., tzn. nie jest to
decyzja orzekająca o nakazie rozbiórki spornego obiektu, jak również to, że zapadła ona pomimo braku podjęcia
przez organ zawieszonego postępowania. Te okoliczności, dotyczące legalności przedmiotowego aktu, nie mogą
być przedmiotem kontroli w ramach skargi na bezczynność organu. Sąd dodał, że przedmiotem odrębnego
postępowania sądowego była skarga na bezczynność organu w postępowaniu wpadkowym dotyczącym
zawieszonego postępowania, która została przez Sąd w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r. II SAB/WR 14/06
uwzględniona. Niezależnie jednak od zgodności z prawem, decyzja z dnia (...) marca 2004 r. kończy
postępowanie przed PINB w sprawie dotyczącej nielegalnego wybudowania pawilonu handlowo  usługowego.
Tak określony przedmiot sprawy obejmuje również ewentualną możliwość uwzględnienia wniosku skarżącego o
orzeczenie nakazu rozbiórki, o ile zaistnieją ku temu ustawowe przesłanki. Sąd nie mógł natomiast zaaprobować
stanowiska skarżącego, że wskazany wniosek spowodował zawisłość przed organami nadzoru budowlanego
odrębnej sprawy o nakaz rozbiórki. Powodowałoby to konieczność prowadzenia przez PINB dwóch postępowań w
tej samej sprawie administracyjnej, co jest niedopuszczalne, gdyż mogłoby prowadzić do wydania dwóch
merytorycznych decyzji w tej samej sprawie.
Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, na podstawie art. 151 PostAdmU Sąd
skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i
przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, o
zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w
postępowaniu kasacyjnym.
 Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:
1) naruszenie art. 54 ż 2 PostAdmU, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez brak w niniejszej sprawie
akt administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie zarejestrowanej pod sygn.
akt (...),
2) naruszenie art. 134 ż 1 PostAdmU, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez brak rozstrzygnięcia w
granicach danej sprawy, tj. niezbadanie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w
sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt (...),
3) naruszenie art. 151 PostAdmU, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez jego zastosowanie, a w
konsekwencji oddalenie skargi,
4) naruszenie art. 149 PostAdmU, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie w
okolicznościach niniejszej sprawy,
5) naruszenie art. 47 ż 1 PostAdmU przez niedoręczenie skarżącemu pism Powiatowego Inspektora Nadzoru
Budowlanego w O. z dnia 2 grudnia 2011 roku (k.19) i z dnia 3 stycznia 2012 roku (k.46-47), kierowanych do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co prowadzi do wniosku, iż skarżący nie mógł się
wypowiedzieć, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przekazał Sądowi właściwe akta
administracyjne o znaku: (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 ż 1 PostAdmU, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi
kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej
sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 ż
2 PostAdmU, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 PostAdmU, które
Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji,
Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami
skargi kasacyjnej.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 54 ż 2 PostAdmU Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w braku
dołączenia do akt sprawy akt administracyjnych PINB w O. nr (...). Wskazać należy, że stosownie do art. 54 ż 2
PostAdmU organ, o którym mowa w ż 1 (organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie
postępowania jest przedmiotem skargi), przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę
w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Powołany przepis nakłada zatem na organ administracji
publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zostały zaskarżone,
obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę w określonym terminie. W
rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, albowiem Sądowi zostały przesłane wszystkie
konieczne do rozstrzygnięcia sprawy akta administracyjne. W takiej sytuacji nie można organowi czynić zarzutu,
że nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 ż 2 PostAdmU Tym bardziej brak jest podstaw, aby zarzucać
Sądowi I instancji naruszenie niniejszego przepisu. Na marginesie wskazać należy, że kwestia braku orzekania
przez Sąd na podstawie całości akt sprawy mogłaby być rozważana przez pryzmat regulacji art. 133 ż 1
PostAdmU, jednakże skarga kasacyjna takiego zarzutu nie zawiera.
Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 134 ż 1 PostAdmU, zgodnie z którym Sąd
rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną
podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem
rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiot rozpoznania Sądu I
instancji stanowiła skarga na bezczynność organu administracji publicznej. Granice sprawy ze skargi na
bezczynność organu określa sprawa, w której strona zwróciła się do organu o wydanie aktu lub interpretacji lub
dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, orzekał bowiem w granicach,
jakie wyznaczyła skarga na bezczynność. W skardze skarżący wyraz
nie wskazał, że chodzi o bezczynność w
sprawie ostatecznego postanowienia Wojewody W. z dnia (...) listopada 1997 r. Podnoszenie zatem zarzutu, że
Sąd nie zbadał bezczynności organu w sprawie nr (...) nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 149 i 151 PostAdmU W rozpoznawanej sprawie bowiem Sąd nie
uwzględnił skargi na bezczynność, zatem nie mógł zastosować art. 149 PostAdmU Skoro Sąd stwierdził brak
podstaw do uwzględnienia skargi, zasadnie skargę oddalił na podstawie art. 151 PostAdmU.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 47 ż 1 PostAdmU przez niedoręczenie skarżącemu pism
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 2 grudnia 2011 roku (k-19) i z dnia 3 stycznia 2012
roku (k-46-47), kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazać należy, że z
protokołu rozprawy z dnia 13 czerwca 2012 r. (k-73) wynika, że Sąd doręczył skarżącemu ww. pisma i na wniosek
skarżącego odroczył rozprawę w celu umożliwienia skarżącemu zapoznanie się z treścią tych pism. Brak jest
zatem podstaw do uznania, że skarżący nie mógł się wypowiedzieć, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru
Budowlanego w O. przekazał Sądowi właściwe akta administracyjne o znaku: (...). Powyższy zarzut należało
zatem uznać za niezasadny.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę
kasacyjną.