USTROJE PAŃSTW WSPÓŁCZESNYCH

Ewa Gdulewicz � Wojciech Kręcisz
Wojciech Orłowski � Wiesław Skrzydło
Wojciech Zakrzewski
USTROJE PAŃSTW WSPÓŁCZESNYCH
1
Redaktor naukowy Wiesław Skrzydło
WYDAWNICTWO
UNIWERSYTETU MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ LUBLIN 2002
Redakcja /Jolanta Jędrak
Redakcja techniczna / Antoni Dudek
Projekt okładki /Jerzy Durakiewicz
Wydanie czwarte, rozszerzone i uaktualnione
Druk i oprawa / Petit SC, Lublin
� Wydawnictwo UMCS, Lublin 2002
ISBN 83-227-1977-9
Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej
20-031 Lublin, pl. Marii Curie-Skłodowskiej 5
Tel. (0-prefiks-81) 537-53-04
http://press. umcs. lublin.pl
Dział Handlowy: tel./faks (0-prefiks-81) 537-53-02
IKA tel. (0-prefiks-81) 537-53-03
www.ika.edu.pl
B!żUQTEKA
raalu Dziennikarstwa i Nauk Politycznych � Uniwersytetu Warszawskiego ii. Nowy Swiai 6y, 00-046 Warszaw* tel. [phone] w 295 296
6W89
WSTĘP
Rozdział I
USTRÓJ POLITYCZNY W
(E. Gdulewicz, W. Kręcisz)
I. EWOLUCJA
II. KONSTYTUCJ
III. IZBA GMIN
IV. IZBA LORDpV
V. MONARCH
VI. RZĄD I GA$I!
Rozdział II USTRÓJ POLIT1
(W. Orłowski, W
I. EWOLUCJA
II. KONSTYTUCJ
III. SYSTEM OF
SPIS TREŚCI
USTROJU POLITYCZNEGO...................................................................9
BRYTYJSKA....................................................................................14
...........................................................................................................20
...........................................................................................................40
...........................................................................................................45
.................................................................................................47
CZNY REPUBLIKI WŁOSKIEJ
Skrzydło)
I. GENEZA I OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI Z ROKU 1947.......55
II. PARTIE POLITYCZNE WŁOCH.................................................................................62
III. PRAWA I WOLNOŚCI OBYWATELI.........................................................................73
IV. SYSTEM WYBORCZY WŁOCH.................................................................................75
V. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH...................................................................79
Rozdział III USTRÓJ POLIT^Ci
(E. Gdulewicz)
USTROJU POLITYCZNEGO.................................................................93
RFN I JEJ ZASADY NACZELNE...................................................99
:GANÓW PAŃSTWOWYCH.................................................................106
Rozdział IV
USTRÓJ POLITYCZNY REPUBLIKI FRANCUSKIEJ
(W. Skrzydło)
I. EWOLUCJA USTROJU REPUBLIKAŃSKIEGO......................................................127
II. TWORZENIE PRAWNYCH PODSTAW USTROJU
I CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI Z ROKU 1958.......................................136
III. SYSTEM PARTYJNY - PODSTAWOWE SIŁY POLITYCZNE FRANCJI.............141
IV. SYSTEM WYBORCZY I JEGO EWOLUCJA W OKRESIE V REPUBLIKI............150
V. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH V REPUBLIKI.......................................155
VI. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO W OKRESIE V REPUBLIKI...............169
Rozdział V
USTRÓJ STANÓW ZJEDNOCZONYCH AMERYKI
(W. Zakrzewski)
I. GENEZA I KSZTAŁTOWANIE SIĘ AMERYKAŃSKIEGO
SYSTEMU POLITYCZNEGO....................................................................................173
II. SYSTEM ŹRÓDEŁ PRAWA......................................................................................180
III. SYSTEM FEDERALNY..............................................................................................183
IV. SYSTEM PARTYJNY.................................................................................................187
V. KONGRES...................................................................................................................192
VI. PREZYDENT..............................................................................................................198
VII. WŁADZA SĄDOWNICZA.........................................................................................205
WSTĘP
W programie studiów prawniczych w Polsce, w porównaniu z innymi państwami europejskimi, problematyka dotycząca ustrojów państw obcych nie była nigdy szerzej rozbudowana. Stąd znajomość zagadnień ustrojowych ujmowa-
nych w aspekcie his uczelni o współczi
torycznym przeważała nad wiedzą, jaką absolwent wynosił z jsnych ustrojach państwowych. Do wszechstronnego wy-
kształcenia prawniczego i pogłębienia kultury politycznej słuchaczy niezbędne było poszerzenie icn wiedzy o systemach politycznoustrojowych.
Wyraźną zmianę pod tym względem przyniosła reforma studiów przeprowadzona w latach siedemdziesiątych. W wyniku jej wprowadzenia pojawiły się dwa odrębne przedmioty z tej dziedziny, prowadzone w formie konwersatoriów.
Jeden z nich doty
czył ustrojów państw kapitalistycznych, a drugi ustrojów
państw socjalistycznych.
Wprowadzenie
tyczne dla studentów. Wychodząc naprzeciw tym potrzebom, ówczesny kierow-Państwowego UMCS prof. dr Andrzej Burda wraz z zespo-
nik Zakładu Prawa łem współpracown państw kapitalistyc
wego skryptu, a to
stanowiło przedruk
noczenie Niemiec i tekst mógł się ostć omawianym czasie tylko ustrojów par
tych zmian zrodziło zapotrzebowanie na pomoce dydak-
ków opracował i udostępnił skrypt pt. Współczesne ustroje mych, wydany przez UMCS. Skrypt ten miał dwa wydania:
w roku 1983 i 1985.
Całkowite wyczerpanie obydwu nakładów zrodziło potrzebę przygotowania podręcznika. Nie brano pod uwagę możliwości nowego wydania dotychczaso-
z kilku powodów. Po pierwsze, od czasu podjęcia prac zmie-
rzających do pierwszego wydania upłynęło ponad 10 lat (wydanie z roku 1985
bez żadnych zmian tekstu z roku 1983), w tym zaś czasie
zaszło w świecie wiele zmian, praktyka ustrojowa różnych państw uległa wydatnemu wzbogaceniu, ujawniła też nowe zjawiska i tendencje, nastąpiło zjed-
inne ważne wydarzenia. Nie pozwalały one na to, by dawny ć bez uzupełnień i koniecznych uaktualnień. Po drugie, w dokonały się w Europie istotne zmiany - dotyczyły one nie stw centralnej i wschodniej Europy, ale i innych. Upadek
komunizmu, zmiany, jakie dokonały się w Polsce i krajach sąsiednich, objęły nie tylko sferę stosunków społecznych, politycznych i ekonomicznych, ale znalazły wyraz także w innych dziedzinach. Nie można było zatem ograniczyć się do przedruku dawnego tekstu bez dokonania rewizji ocen i opinii. Wymagało to krytycznego przeglądu tekstu, wprowadzenia koniecznych uzupełnień. Po trzecie, tak istotnych zmian nie mógł się podjąć zespół w dawnym składzie, bowiem
uległ zdekompleto
>vaniu. W marcu 1987 roku zmarł prof. dr Andrzej Burda,
organizator Katedry Prawa Państwowego UMCS, związany z tą uczelnią od
roku 1950, twórca lubelskiej szkoły konstytucjonalistów. Nikt z nas, Jego współpracowników i wychowanków, nie mógł i nie może czuć się kompetentny do ingerencji w tekst Profesora.
W tej sytuacji powstała konieczność stworzenia nowego zespołu autorskiego, który przygotował w dużej części nowy tekst, wprowadzając do dotychczasowego wiele istotnych zmian. Nie uległa natomiast zmianie liczba i wybór państw, których ustrój scharakteryzowano. Uznać należy, że dotychczasowy wybór był trafny i uzasadniony, objął bowiem najbardziej charakterystyczne w świecie współczesnym ustroje państwowe. Przedstawiony więc został system prezydencki na podstawie Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki, półpre-zydencki na przykładzie Francji w okresie V Republiki, parlamentarny na tle rozwiązań przyjętych w Wielkiej Brytanii i w Republice Włoskiej, a więc na tle odmiennych systemów partyjnych wywierających wpływ na funkcjonowanie ustroju politycznego, wreszcie system kanclerski w postaci przyjętej w Konstytucji RFN. W układzie treści przyjęto zasadę prezentacji najpierw systemu parlamentarnego, by poprzez różne jego odmiany dojść do systemu prezydenckiego-
Wybór tych ustrojów i ich udostępnienie studentom spełnia obecnie jeszcze
jedno zapotrzebowanie. Polska znajduje się w okresie przebudowy ustrojowej, w okresie ożywionych dyskusji na tematy konstytucyjne. W dyskusjach tych sięgamy do polskich tradycji ustrojowych, poszukując tego, co trwałe i co może być przydatne także obecnie, ale badamy również rozwiązania ustrojowe stosowane w różnych państwach o utrwalonych i rozbudowanych systemach demokracji politycznej. Poszukiwania te powinny przynieść praktyczne rozwiązania odpowiadające aktualnym potrzebom Polski. Stąd bardziej niż kiedykolwiek problematyka ta posiada nie tylko poznawczy, ale i zarazem utylitarny charakter.
Rozdział I
USTRÓJ POLITYCZNY WIELKIEJ BRYTANII
I.
EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO
albo
ukształtowaniem
es
Jedną z chara jest nieprzerwany ciągłością. Nie są raczej historia ni można stwierdzić i następnej, oddalonej kryć zmiany przy bowiem można ws lub owego roku
Można jednak parlamentarnego, wyróżniając w nirr ogólnonarodowej, królewskiej, zakon władzą ustawodaw uwieńczony Stuartów); 3) okn wieku XVIII i pie których cechą chć i premiera) nad leg
1. Początków XII, u schyłku dyn ośrodku życia pub dzenie wasali prz> formę: mogło to b Zwykła - Conciliu\n rżących Wielką Radę biskupi, opaci, szerzony o niejszej reprezentai
W tym też mn stała po raz pierw "sklep z gadaniną" by tłumaczyć, nie wicielstwa ani też
cterystycznych cech ustroju politycznego Wielkiej Brytanii rozwój urządzeń politycznych dokonywany z zadziwiającą o dzieje burzenia starego i budowania nowego ustroju, lecz ieuchwytnych modyfikacji, bardzo powolnych zmian. Łatwo poważne różnice pomiędzy ustrojem politycznym jednej epoki j od niej o jeden bądź kilka wieków, trudno natomiast wy-porównaniu okresów dwóch najbliższych pokoleń. Rzadko brytyjskiego parlamentaryzmu szukać można już w wieku astii normandzkiej i zarania Plantagenetów, w ówczesnym icznego, jakim był dwór królewski - Curia Regis i zgroma-boku królewskim. Zgromadzenie wasali przybierało różną f& zgromadzenie najbliższych doradców Korony, czyli Rada Ordinarim, zgromadzenie króla i baronów królestwa two-- Magnum Concilium, w której od r. 1215 zasiadali arcy-i hrabiowie królestwa. Z czasem skład jej został po-rycerstwa, miast i miasteczek, dając początek póź-:ji narodu - parlamentowi.
ej więcej czasie, za panowania Henryka III (1216-1272), zo-;zy użyta w Anglii nazwa "parlament". Parlatnentum, czyli jak tłumaczyli jedni, lub "konferowanie", jak trafniej można :awierał wówczas w sobie jakiejś idei wyboru lub przedsta-nie oznaczał koniecznie zgromadzenia prawodawczego lub
baranowie przedstawicieli
uchwalającego podatki. Była to curia, czyli rada królewska w swej najszerszej i najbardziej uroczystej postaci, kiedy to baronowie i urzędnicy królestwa spotykali się, aby deliberować nad ogólnymi problemami polityki zagranicznej i wewnętrznej, dyskutować na temat petycji i zażaleń, nowych zarządzeń na piśmie, aby prowadzić państwowe procesy sądowe. Ciało to było na równi ciałem ustawodawczym i administracyjnym, finansowym i sądowym. Już wówczas parlament wywalczył w podstawowym akcie tej epoki, jakim była Wielka Karta Wolności (r. 1215), Magna Charta Libertatum, pewną niezależność, głównie w dziedzinie finansowej i sądowej. Postanowienia jej m.in. zabraniały ściągania podatków bez zgody Walnej Rady Królestwa. Panowie feudalni, baronowie i hrabiowie otrzymali gwarancję, że będą sądzeni tylko przez równych sobie: ta zasada w późniejszych czasach rozciągnięta została na wszystkich wolnych (sądy przysięgłych). Ustalono, że w razie skazania na karę majątkową człowieka wolnego należy mu pozostawić taką część majątku, która by wystarczała na utrzymanie. Legalizowała i sankcjonowała prawo oporu: w przypadku naruszenia przez króla postanowień Karty i nienaprawienia tego w oznaczonym czasie specjalna komisja składająca się z 25 baronów mogła wezwać ludność do wystąpienia przeciwko królowi. Wielka Karta Wolności, sformułowana w sposób pozbawiony uogólnień, mająca wyraźnie klasowy charakter, broniąc interesów panów feudalnych i odpowiadających ich koncepcjom feudalnych stosunków między panami a wasalami - przetrwała swoją epokę. Jej interpretacje w późniejszych wiekach z powodzeniem służyły rozwojowi swobód parlamentarnych i wolności w walce z dążeniami absolutystycznymi monarchy.
Jak napisał angielski historyk1, Wielka Karta Wolności stała się: "[...] symbolem ducha naszej konstytucji [...]. Jej znaczenie historyczne polegało nie tylko na tym, co ludzie w r. 1215 rozumieli przez jej postanowienia, ale i na jej oddziaływaniu na wyobraźnię ich potomków".
Skład Wielkiej Rady, zwłaszcza od czasu gdy zwiększył się o przedstawicieli rycerstwa i miast, był różnorodny w celu zachowania niepodzielności. Już w wieku XVIII dokonał się podział parlamentu, i to, na co zwraca szczególną uwagę historyk angielski, w sposób odmienny od analogicznych zgromadzeń tego samego okresu w Europie - nie trzy stany: duchowieństwo, szlachtę i mieszczan, lecz dwie izby - Lordów i Gmin.
Stopniowo wzrastają także uprawnienia parlamentu. O ile Wielka Karta Wolności gwarantowała parlamentowi prawo wyrażania zgody na dodatkowe ciężary finansowe, o tyle już na początku w. XIV wykształciła się zasada, iż żadna ustawa nie będzie ważna bez zgody króla, lordów i gmin. Około wieku XV izby zaczęły same redagować odpowiedzi na petycje i przedstawiać je królowi w formie projektu ustawy - bili, uzyskując w ten sposób prawo inicjatywy ustawodawczej. Zwiększają się uprawnienia finansowe Izby Gmin; na skutek wyodrębnienia się oddzielnych organów sądowych przekształceniu ulegają funkcje sądowe. Na szczególną uwagę zasługuje uznana już wówczas możli-
G. M. Travelyan, Historia Anglii, Warszawa 1967, s. 222.
10
wość posłużenia si Izba Gmin posiada
ę przez parlament formą tzw. impeachment. Od roku 1377 prawo wniesienia przez Izbę Lordów skargi przeciwko oso-
bom urzędowym oskarżonym o nadużycie władzy, defraudację itp. Impeachment wykorzystywany był jako dość skuteczna broń parlamentu przeciwko niewygodnym dla niego doradcom królewskim.
Powoli parlament wywalczał swoje przywileje osobiste. Od roku 1541 spiker przy otwarciu każdej sesji prosił króla o szanowanie trzech swobód: nietykalności członków parlamentu, swobody dyskusji i wolnego dostępu do tronu. Zmianie ulega charakter mandatu. Posłowie, początkowo krępowani instrukcjami swoich wyborców, stopniowo uzyskują instrukcje bardziej ogólnikowe, natomiast w wieku XVI ustala się pogląd, że wola posła wyraża wolę jego wyborców. Wzrost uprawnień parlamentu jako logiczne następstwo spowodował zmianę w stosunkach pomiędzy panującym a izbami. Parlament przekształcił się stopniowo w niezależny organ oddzielony od królewskiej władzy rządowej.
Do wieku XVI formalnie przewaga należała do króla, choć od początku wieku XVI zobowiązywał się on w przysiędze koronacyjnej do przestrzegania praw ustanowionych przez parlament, posiadał w wielu dziedzinach tzw. prerogatywy, czyli uprawnienia wykonywane bez udziału parlamentu. Większość swych prerogatyw monarcha angielski wykonywał po zasięgnięciu rady swych doradców stanowiących Radę Zwykłą {Concilium Ordinarium), której członków powoływał spośród osób cieszących się jego zaufaniem i sympatią. Jej początkowe uprawnienia zwyczajowe to służenie radą królowi w sprawach administracyjnych, finansowych i sądowych. To właśnie spośród jej członków wyodrębniło się ciało węższe. Stała Rada (Continual Concilium), którą tworzyli wyżsi dygnitarze państwowi i urzędnicy znajdujący się stale przy osobie króla, a następnie około połowy wieku XV, jeszcze węższe grono tworzące Tajną Radę (Privy Council). Tajna Rada, której członkowie związani byli specjalną przysięgą na wierność i zachowanie tajemnicy, wkrótce stała się głównym organem, przy którego pomocy faktycznie i prawnie rządził król.
Stosunki pomiędzy monarchą (wraz z doradcami) a parlamentem były w dużej mierze uzależnione od indywidualności panującego, aczkolwiek w zasadzie utrzymywała się równowaga i ścisła więź między władzą wykonawczą a prawodawczą.
2. Sytuacja uległa radykalnej zmianie w okresie panowania dynastii Stuartów (1603-1714). Sprzeczna z interesami dużej części społeczeństwa polityka
wewnętrzna (konfl prowadziła do kon tecznie mocna, aby ciwstawić i strzec s
cił mu jako bezpra^ lamentu, wtrącanie
kty religijne) i zagraniczna tej dynastii bardzo szybko do-liktu z Izbą Gmin, która nie była wprawdzie jeszcze dosta-dyktować politykę, ale miała już dość siły, żeby jej się prze-wych przywilejów. W roku 1628 parlament doprowadził do
podpisania przez monarchę Petycji o prawa {Peńtion of Rights), w której zarzu-
vne złamanie zakazów: pobierania podatków bez zgody par-ludzi wolnych do więzienia bez podania powodów oraz
przymusowe kwaterowanie żołnierzy w domach prywatnych, ustanowienie są-
11
dów wojennych w czasie pokoju, wreszcie niepociąganie do odpowiedzialności osób, które zasługują na ukaranie.
Petycja zmierzająca do ograniczenia samowoli królewskiej była również wyrazem sprzeciwu wobec głoszonego przez Jakuba I poglądu o boskim pochodzeniu władzy i - co za tym idzie - niedopuszczalności krytyki zarządzeń królewskich. Jej uchwalenie zapoczątkowało, podobnie jak niegdyś Wielka Karta Wolności, kolejny etap walki o prawa parlamentu i wolności obywatelskie.
Konflikt pomiędzy parlamentem a monarchią zakończył się w latach 1688 1689, nazwanych przez potomnych okresem "Chwalebnej rewolucji" (Glorius Rewolution). Chwalebnej, bo bezkrwawej, bez wojny domowej, chwalebnej, bo osiągnięto porozumienie co do różnic religijnych i politycznych, które dzieliły w tym czasie ludzi i stronnictwa. Długotrwała i osłabiająca rywalizacja między Koroną i parlamentem ustąpiła miejsca współpracy między nimi, przy czym parlament stał się czynnikiem kierującym. Odtąd już żaden król nie próbował rządzić bez parlamentu albo wbrew uchwałom Izby Gmin, a państwo weszło w długi okres rozwoju gospodarczego i społecznego, wolności politycznej i religijnej oraz żywotności intelektualnej. Dochodząca do władzy w połowie wieku XVII burżuazja przejmuje instytucję parlamentu, który po zreformowaniu staje się wyrazicielem jej interesów klasowych. Uchwalone wówczas akty prawne : Habeas Corpus Act z roku 1679, Bili o prawach (Bili of Rights) z roku 1689 oraz nieco późniejsza ustawa z roku 1701 o następstwie tronu, skierowane przeciwko samowoli królewskiej, wraz z Petycją o prawa utworzyły podstawę dalszej ewolucji formy rządów, odpowiadającej potrzebom nowej formacji spo-łeczno-ekonomicznej, i stanowiły punkt wyjścia do kształtowania się burżuazyj-nej demokracji parlamentarnej.
Habeas Corpus Act ustanowił do dziś obowiązującą zasadę, która zabrania aresztowania obywatela bez nakazu sędziowskiego oraz gwarancję, iż osoba aresztowana powinna być postawiona w stan oskarżenia przed właściwym sądem.
W Deklaracji praw po raz pierwszy uznano tron za opróżniony, przeciwstawiając się doktrynie, w myśl której początek następstwa tronu miał należeć do niepodważalnych, boskich praw dziedzicznych. Znalazły w niej potwierdzenie wyłączne prawa parlamentu w zakresie ustawodawstwa, nakładania na obywateli podatków i wszelkich innych ciężarów realnych oraz decydowania o wielkości armii.
Zagwarantowane miało być prawo wnoszenia przez poddanych petycji do króla, ustanowiono do dziś obowiązującą zasadę, że parlament stanowi forum, na którym powinno dochodzić do wyjawiania krzywd obywateli doznanych od Korony (czyli wyrządzonych przez administrację) i ich zadośćuczynienia. Bili o prawach przewidywał ponadto zagwarantowanie wyborów parlamentarnych,
2 Teksty powoływanych aktów prawnych zamieszczone są w zbiorze: Konstytucje Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Belgii, Szwajcarii w tłumaczeniu S. Gebethnera.
12
wolność słowa, debat i postępowania w parlamencie oraz zawierał postulat częstego zwoływania parlamentu.
Deklaracja zawierała też pewne zasady z zakresu prawa karnego: zakaz wtrącania do więzienia lub prześladowania obywateli z powodu wniesionych petycji, niedopuszczalności zmuszania obwinionego do składania zbyt wysokiej kaucji, zakaz nakładania na skazanego wysokich grzywien, wymierzania kar okrutnych i niezwykłych, żądanie, aby sędziowie przysięgli byli należycie wciągani na listę przysięgłych i należycie wybierani.
Ustawa o następstwie tronu z roku 1701 regulująca porządek dziedziczenia wymagała, aby monarcha należał do Kościoła anglikańskiego oraz aby małżonek czy małżonka nie byli katolikami. Zawierała też kilka postanowień, których celem było dalsze ograniczenie władzy królewskiej. Doniosłe znaczenie miała przyjęta w niej zasada pozbawiająca króla możliwości usunięcia niewygodnego mu sędziego. Zakazane zostało królowi wydanie dokumentu zawierającego przebaczenie popełnionego przestępstwa, a w konsekwencji pozbawiającego Izbę Gmin możliwości występowania z oskarżeniem (impeachment) przeciwko tej osobie. Podkreślano po raz kolejny, że monarcha związany jest prawem.
Niewątpliwym osiągnięciem tego okresu było utrwalenie zasad, że król, zgodnie z rozpowszechnioną w Anglii doktryną Johna Locke'a, podlega prawu. Jego władza nie jest pochodzenia boskiego, lecz stanowi wynik umowy zawartej z ludem. Do obowiązków panującego należy ochrona wolności i własności. Król ma prawo wykonywania przekazanej mu władzy, dopóki jej nie nadużywa - w przeciwnej sytuacji lud może go jej pozbawić.
Tajna Rada straciła swoje znaczenie; z powodu zbyt licznego składu stała się organem ociężałym, co pozbawiło ją możliwości pozostawania w stałych poufnych stosunkach z monarchą. Nastąpiła kolejna "selekcja" doradców królewskich. W jej wyniku w wieku XVI powstał nieliczny krąg rzeczywistych doradców, złożony z głównych ministrów - gabinet (Gabinet Council). Z uwagi na pojawienie się w tym czasie pierwszych stronnictw politycznych (wigów i tory-sów) w celu osiągnięcia zgodności od r. 1695 utarł się zwyczaj powoływania ministrów spośród tej partii, która zdobyła większość w wyborach do parlamentu. W konsekwencji przyjęcia tej zasady gabinet, który początkowo nie cieszył się poparciem izb i z reguły pozostawał z nimi w konflikcie, przekształcił się w instytucję uznawaną, a następnie popieraną i uzależnioną od parlamentu. Na jego dalszą przyszłość i pozycję w stosunku do króla i parlamentu wpłynęła uchwała Izby Gmin (1705), w której uznano, że godność o charakterze ministerialnym najlepiej harmonizuje z mandatem. Był to akt znamienny, wiążący gabinet z Izbą Gmin, zapobiegający jednocześnie mianowaniu ministrów wyłącznie spośród lordów.
3. Ugruntowanie systemu parlamentarno-gabinetowego przypada na czasy dynastii hanowerskiej. Pierwsi królowie tej dynastii: Jerzy I (1714-1727) i Jerzy II (1727-1760) nie znali prawa i zwyczajów angielskich, zachowując "pod angielską koroną niemiecki sposób myślenia". Jerzy I nie znał także języka swoich
13
poddanych, nie miał więc po co siadywać na radach gabinetu. Pojawia się praktyka obrad gabinetu bez króla, pod przewodnictwem pierwszego ministra-premiera, który jest pierwszym Lordem Skarbu. Premier przewodniczy też sesjom parlamentu, w którym udział króla staje się zbyteczny, a po trosze zaczyna uchodzić nawet za niekonstytucyjny. Wykształca się zasada, że premier musi mieć poparcie Izby Gmin, ministrowie zaś, powoływani spośród większości parlamentu, przed nim są odpowiedzialni solidarnie za działalność Korony. Od roku 1782 kolegialna odpowiedzialność gabinetu przed parlamentem jest już zasadą niekwestionowaną. U schyłku wieku XVIII rozwinęła się praktyka, że w przypadku braku aprobaty w Izbie Gmin dla powołanego przez króla gabinetu rozwiązywał on izbę i zarządzał nowe wybory.
O ile jeszcze jednak w w. XVIII gabinet korzystał z zaufania zarówno króla, jak i parlamentu - w zależności od przesuwania się ośrodka władzy - o tyle już w w. XIX przejmuje faktycznie uprawnienia monarchy i w jego imieniu je wykonuje. Dotychczasowi słudzy Korony zmieniają się w organ związany z parlamentem, legislatywa przestaje ich zwalczać i wydzierać dalsze atrybuty władzy, starając się raczej wykorzystywać możliwości gabinetu - utrzymując go pod kontrolą - dla własnych celów. Gabinet politycznie odpowiedzialny przed Izbą Gmin, która może go obalić, ma jednak oręż pewnej równowagi: premier w imieniu króla może rozwiązać Izbę Gmin. Władza króla staje się nominalna.
4. Na dalsze przeobrażenia systemu parlamentarnego wpływa rozwój prawa wyborczego, a zwłaszcza przeprowadzona z dużymi oporami reforma z r. 1832, która rozszerzając prawa wyborcze na "solidną i szacowną" klasę średnią, przełamała supremację arystokracji w parlamencie i zapoczątkowała nowy okres w rozwoju angielskiego parlamentaryzmu. Dalsze reformy prawa wyborczego (rozszerzenie zasady powszechności, przyznanie praw wyborczych kobietom), ugruntowanie systemu dwupartyjnego przy wzrastającej roli partii, zmiany w wieku XX poglądów na rolę i funkcję państwa i związany z tym wzrost interwencjonizmu państwowego - to tylko niektóre elementy wpływające na przeobrażenie społeczeństwa kapitalistycznego, powodujące dalsze przekształcenia systemu parlamentarno-gabinetowego. Izba Gmin powoli staje się w większym stopniu pośrednikiem między wyborcami a gabinetem niż jego równorzędnym partnerem. Premier, będąc przywódcą partii, która wygrała wybory, i tym samym liderem większości parlamentarnej, staje się w rzeczywistości przełożonym członków gabinetu.
II. KONSTYTUCJA BRYTYJSKA
W Wielkiej Brytanii nie ma konstytucji w znaczeniu, jakie przypisuje się jej na kontynencie, tzn. jednego aktu normatywnego o charakterze nadrzędnym w stosunku do innych aktów; określającego podstawowe zasady i instytucje ustrojowe państwa; prawa i wolności obywatelskie oraz ich gwarancje; uchwa-
14

szących się do powstawały om i z różnorodnoś prawa konstytu
lonego i zmienianego w trybie szczególnej procedury. Brak konstytucji pisanej3 nie pozbawia jednak Wielkiej Brytanii charakteru państwa konstytucyjnego. Konstytucje brytyjską tworzy całokształt norm o różnej proweniencji odno-
podstaw politycznego ustroju państwa. Wynika to z faktu, że
w różnych okresach rozwoju konstytucjonalizmu brytyjskiego
:i sposobów ich ukształtowania. Tym samym na system źródeł
:yjnego składają się: prawo zwyczajowe, orzecznictwo sądów,
konwenanse konstytucyjne, prawo pisane (tzw. konstytucja w znaczeniu materialnym).
Tak szeroki w ich jednakow
powoduje, że konstytucja brytyjska ma charakter elastyczny. Niemniej obowiązujące konwenanse konstytucyjne nakazują, aby propozycja zmiany konstytucji przedstawiana była suwerenowi politycznemu - narodowi - w trakcie wyborów
powszechnych, gitymowana jes cej konstytucję ujawniła w swo
Oznacza to, że rządząca partia polityczna, tworząca rząd, le-prawnie i politycznie do wniesienia projektu ustawy zmieniają-tylko i wyłącznie wtedy, kiedy swój zamiar w tym przedmiocie m programie wyborczym.
pisanego powsz ono w opozycji ustawodawstwa
tyczne, jak: par lewskie oraz za "król nie może głowy państwa. 2. Orzeczn które odnoszą s
system źródeł, ich niekonkurencyjny charakter, wyrażający się j mocy prawnej, brak sądowej kontroli konstytucyjności ustaw
1. Zwyczajowe prawo konstytucyjne jest częścią niemającego charakteru jchnego prawa zwyczajowego (common law). Kształtowało się do recepcji prawa rzymskiego. W związku z szybkim rozwojem faktem, że niezbędnym elementem kształtowania się reguł prawa zwyczajowego jest dostatecznie długi upływ czasu, traci ono swoją pierwotnie dominującą pozycję. Stosunkowo dużą rolę odgrywa jeszcze w zakresie prawa konstytucyjnego. Efektem jego obowiązywania są takie instytucje poli-
ament, ceremonialna już dzisiaj Tajna Rada, prerogatywy kró-
ada zwierzchnictwa parlamentu, czy też wynikająca z zasady, że
czynić źle", polityczna i konstytucyjna nieodpowiedzialność
ctwo sądowe - czyli te postanowienia sądów powszechnych, ię do zakresu uprawnień wynikających z prerogatyw królew-
skich. Sądy, przy pomocy instytucji desuetudo oraz zasady zbędności wykonywania prerogatywy wobec ustawowego upoważnienia do działania, określają na podstawie własnej interpretacji prawa zwyczajowego i pisanego obecny zakres
prerogatyw.
3. Konwen; chowania się w
" We wrześniu Brytanii, tzw. Karta której podstawą był nywaniajej interpre
nse konstytucyjne4 to utarty i powszechnie uznany sposób za-określonej sytuacji, uznawany za prawną regułę działania. Ich
1988 r. powstał ruch na rzecz szerokich zmian konstytucyjnych w Wielkiej 88, domagający się między innymi zawarcia nowej "umowy konstytucyjnej", iby Deklaracja praw oraz konstytucja pisana, na której straży z prawem doko-acji stałby Sąd Najwyższy.
4 Według Dictya {Wstęp do nauki o prawie konstytucyjnym, Warszawa 1908, s. 272) są to reguły określające sposób wykonania prerogatywy lub sposób dokonania każdej czynności, jaką prawnie można wykonać na podstawie prerogatywy królewskiej. A zatem ustąpienie gabinetu jest
15
cechą charakterystyczną jest to, że kształtują się one w drodze pewnego zwyczaju wynikającego z precedensów konstytucyjnych, czyli jednorazowych rozstrzygnięć, związanych ze stosowaniem konstytucji. Inaczej jednak niż prawo zwyczajowe stwierdzenie ich istnienia nie następuje przed sądem, lecz w postępowaniu przed innymi organami. W celu uznania ich za obowiązujące niezbędne jest wykazanie: występowania danego typu zachowania, związania daną zasadą zachowania osób działających w określonych warunkach, przeświadczenia o zgodności zasady zachowania z rozsądkiem. Do najważniejszych z nich, określających zasady brytyjskiego systemu parlamentarno-gabinetowego, należą5:
1) obowiązek rezygnacji rządu, który stracił zaufanie Izby Gmin;
2) kolegialna odpowiedzialność gabinetu przed Izbą Gmin za ogólną politykę i działalność poszczególnych resortów administracji;
3) powierzenie funkcji i misji tworzenia rządu przez monarchę liderowi partii posiadającej większość mandatów w Izbie Gmin;
4) rezygnacja premiera jako szefa rządu równoznaczna jest z dymisją wszystkich członków rządu;
5) złożenie rezygnacji przez premiera, jeżeli jego partia w wyniku wyborów parlamentarnych utraciła większość w Izbie Gmin;
6) zasada, że premier musi być członkiem Izby Gmin;
7) zmiany w prawie wyborczym oraz ustroju parlamentu uzgadniane są przez obie partie polityczne na konferencji pod przewodnictwem spikera;
8) instytucje premiera, gabinetu, opozycji JKMości;
9) zwoływanie sesji parlamentu co roku.
Sankcją nieprzestrzegania konwenansów konstytucyjnych jest albo niemożność dalszego sprawowania rządów, albo wyraźne podeptanie prawa. Ich obecność w życiu politycznym Wielkiej Brytanii ma zapewnić, zgodnie z obowiązującą doktryną, wyrażenie i doprowadzenie do skutku woli politycznego zwierzchnika państwa, którym są wyborcy.
4. Prawo pisane to akty prawne pochodzące od parlamentu, ale także i ustawodawstwo europejskie. Współcześnie jako źródło prawa odgrywają one rolę dominującą. Zasada zwierzchnictwa parlamentu, wyrażająca się w skrajny sposób w tezie, że parlament może wszystko zrobić za wyjątkiem "zmiany kobiety w mężczyznę, i odwrotnie", w zakresie pisanego prawa konstytucyjnego ogranicza się w zasadzie do poprawek i ulepszenia tego, co już działa od dawna.
Wiele z aktów prawa pisanego ma dzisiaj jedynie walor historyczny, niemniej ze względu na rolę, jaką odegrały w kształtowaniu się świadomości politycznej narodu i podstaw ustrojowych państwa, są bardzo często przywoływane i godne przypomnienia.
Aktem historycznym, choć niepochodzącym jeszcze od parlamentu, jest Wielka Karta Swobód z r. 1215, traktowana w przeszłości jako zbiór fundamen-
niczym innym jak tylko zgodnym z życzeniem parlamentu wykonaniem prerogatywy polegającej na usunięciu sług Korony.
1 Za: S. Gebethner, Systemy polityczne, Warszawa 1971, s. 45,
16
talnych zasad prawa powszechnego. Aktualne do dzisiaj są postanowienia Ha-beas Corpus Act z r. 1679, zakazujące aresztowania bez nakazu sądowego i gwarantujące postawienie w stan oskarżenia przed właściwym sądem, czy też niektóre z postanowień Deklaracji praw z r. 1689 i ustawa o następstwie tronu z r. 1701, określająca oprócz zasad sukcesji zasadę nieusuwalności sędziów.
Obecnie struktura organów państwowych regulowana jest w szeregu ustawach. Ustawa o parlamencie z r. 1911 (zmieniona w r. 1949) ogranicza ustawodawcze uprawnienia Izby Lordów, stanowiąc, że projekty ustaw dochodzą do skutku mimo jej sprzeciwu, jeżeli Izba Gmin uchwali je w niezmienionym brzmieniu na dwóch kolejnych sesjach w okresie jednego roku, a projekty ustaw finansowych mogą być uchwalane bez jej zgody przez Izbę Gmin. Ustawa ta zmieniła ponadto czas trwania pełnomocnictw parlamentu z siedmiu do pięciu lat. Preambuła ustawy zawiera niezrealizowaną do dzisiaj zapowiedź konstytucyjną "zastąpienia Izby Lordów, która obecnie istnieje, przez drugą izbę ustawodawczą ukonstytuowaną na zasadzie reprezentacji ludowej zamiast dziedzicznej".
W latach następnych poddano reformie wewnętrzną strukturę Izby Lordów. Wydana w roku 1958 ustawa (The Life Peerage Act) wprowadziła do izby obok lordów dziedzicznych nową kategorię jej członków - lordów dożywotnio mianowanych przez Koronę w nieograniczonej liczbie oraz zezwoliła na zasiadanie w Izbie Lordów kobietom. Ustawa z roku 1963, czyniąc zadość dążeniom lordów do przełamania zasady uniemożliwiającej im głosowanie i kandydowanie w wyborach do Izby Gmin, wprowadziła możliwość zrzeczenia się tytułu lorda i nabycia w ten sposób czynnego i biernego prawa wyborczego.
Uchwalona w roku 1999 ustawa o Izbie Lordów (The House of Lords Act) w istotny sposób zmieniła dotychczasowy tryb kreowania składu personalnego drugiej izby, ograniczając w poważnym.zakresie prawo do zasiadania w niej parów dziedzicznych (hereditary peers).
Istotne znaczenie dla brytyjskiego prawa konstytucyjnego mają ustawy o ministrach Korony. Pierwsze z nich z roku 1937 i 1964 oprócz regulacji dotyczących wewnętrznej struktury rządu, wysokości uposażeń jego członków zawierały również ustawowe uznanie istniejących już zwyczajowo instytucji: gabinetu, partii politycznych, opozycji JKMości i jej lidera. Ustawa o ministrach Korony z r. 1975 określa maksymalną liczbę członków rządu, którzy mają prawo zasiadania i głosowania w Izbie Gmin (którzy mogą piastować mandat poselski) na 95 (poprzednio 91).
Zasady prawa wyborczego regulują: ustawa o tajności głosowania z r. 1872; ustawy z r. 1868 i 1883, określające katalog nielegalnych i korupcyjnych praktyk wyborczych, sankcje za ich stosowanie oraz możliwość weryfikacji wyborów w następstwie dopuszczenia się zakazanego przez prawo zachowania w czasie wyborów; ustawy o przedstawicielstwie z r. 1983 i 1985 ze zmianami z r. 1987 rozszerzającymi prawa wyborcze na wyborców "zamorskich"; ustawa z r. 1975 określająca kategorie urzędów i stanowisk (z wyłączeniem tych o cha-
BIBLIOTEKA Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Poiiiycznycti , 7
Uniwersytetu Warszawskiego
li. Nowy Świal 69. 00-046 Warszawa
lei. 620-03-81 w. 295, 2%
rakterze politycznym), które dyskwalifikują osoby je piastujące jako kandydatów w wyborach do Izby Gmin (ograniczenie biernego prawa wyborczego) lub których przyjęcie przez członka Izby Gmin powoduje utratę mandatu poselskiego-
W związku z rozpowszechnianiem się formy ustawodawstwa delegowanego i w celu poddania go kontroli wydana została w r. 1946 ustawa określająca jako formy kontroli parlamentarnej aktów ustawodawstwa delegowanego zatwierdzającą lub negatywną rezolucję parlamentu.
W roku 1967 wprowadzono do systemu organów nową instytucję - Parlamentarnego Komisarza ds. Administracji - rzecznika naruszonych przez administrację praw i interesów obywateli (ombudsmari).
Struktura władz na szczeblu lokalnym zorganizowana jest na podstawie wydanych osobno dla Anglii i Walii, Szkocji, Irlandii Północnej ustaw o samorządzie lokalnym z lat 1972-1973. Zostały one zmienione ustawą z r. 1996.
Osobną grupę aktów prawnych stanowią uregulowania dotyczące struktury Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. Unitarny charakter państwa ma dosyć skomplikowaną organizację wewnętrzną, której podstawy wynikają z ustaw: o unii ze Szkocją z r. 1707, o unii z Irlandią z r. 1800 oraz ustawy z r. 1920 o ustroju Irlandii, zmienioną w r. 1922 ustawą o Wolnym Państwie Irlandzkim. Inaczej zupełnie uregulowany jest w ramach Zjednoczonego Królestwa status najbardziej zintegrowanej z Anglią Walii, wcielonej do królestwa ustawą parlamentu z r. 1536.
Szkocja i Walia w efekcie połączenia z Anglią stopniowo traciły na swojej odrębności, chociaż do dzisiaj Szkocja posiada odmienny niż w Anglii i zintegrowanej z nią Walii system prawny, system sądownictwa i szkolnictwa, kościół, ustrój administracji lokalnej. Wpływy angielskie nie zdołały jednak osłabić nastrojów i dążeń o charakterze niepodległościowym i separatystycznym w obydwu krajach. Uwzględniając je, utworzono w r. 1929 urząd sekretarza stanu ds. Szkocji i w r. 1964 analogiczny ds. Walii. Obaj sekretarze stanu są członkami gabinetu. Odrębności obydwu krajów uwzględniono również w wewnętrznej organizacji parlamentu brytyjskiego, powołując Wielką Komisję Szkocką i Wielką Komisję Walijską. Podjęta w roku 1979 pierwsza od kilku stuleci próba zmiany statusu politycznego Szkocji i Walii nie powiodła się. Odrębne dla Szkocji i Walii ustawy o powołanie w tych krajach narodowych zgromadzeń ustawodawczych poddane pod referendum nie uzyskały wymaganych do ich wejścia w życie 40% głosów. Niemniej idea dewolucji Szkocji, a także Walii znalazła poparcie zdecydowanej większości Szkotów i Walijczyków, którzy w referendach - 11 września w Szkocji i 19 września 1997 r. w Walii -opowiedzieli się za powołaniem regionalnych parlamentów narodowych.
W konsekwencji laburzystowski rząd wniósł do Izby Gmin projekty ustaw dotyczące dewolucji Szkocji i Walii. Inicjatywa ustawodawcza rządu doprowadziła do uchwalenia w r. 1998 ustawy szkockiej (The Scotland Act) i ustawy walijskiej (The Government of Wales Act). Ustawy te nie naruszają co do zasady
18
(Irlandii
dotychczasoweg podstawie doszłi systemu organóv systemu westmin szy. Należy do nach (lokalnych) czące budżetu i p
Bardziej sk w Zjednoczonyrr dii), uznanej prz r. 1949 ze Wspó Królestwem. W nomii. W wynik domowej i nieud i władz irlandzkich Irlandia Północn twem sekretarza gabinetu.
Efektem ws rozpoczętej w ce ści Ulsteru ków określana ja
W efekcie w pokojowego roz formę normatyw głosów (318 do dynu Zgromad pisaniu ustawy wie ustawy mieś administrację z skich przekazań służby zdrowia i Republika Irland nując także zmi ściu hrabstw na go Ulsteru z wach dotyczącyi spraw zagranicz nej porozumieni irlandzkiej konfe
Mimo wyra mienie pokojów domi są także je
statusu tych krajów w strukturze unitarnego państwa. Na ich do wykreowania w obydwu krajach odrębnego regionalnego (parlamentu, rządu), stanowiącego, w istocie rzeczy, replikę Perskiego. Zakres uprawnień parlamentu szkockiego jest więk-niego tworzenie prawa w wyraźnie powierzonych mu dziedzi-Obydwa parlamenty wyposażone zostały w uprawnienia doty-odatków.
mplikowana jest sytuacja Irlandii Północnej, pozostającej Królestwie po secesji Irlandii Południowej (Republika Irlan-z Wielką Brytanię w r. 1921. Republika Irlandii, występując w lnoty Brytyjskiej, zerwała wszelkie więzy ze Zjednoczonym ego ramach Irlandia Północna do roku 1972 korzystała z auto-konfliktów społecznych wybuchających na różnym tle, wojny nych prób unormowania sytuacji, działalność autonomicznych została zawieszona. Utrzymywał się tam stan wyjątkowy, od tego czasu rządzona była wprost z Londynu, za pośrednic-stanu ds. Irlandii Północnej będącego jednocześnie członkiem
zeniu
ółpracy rządów Zjednoczonego Królestwa i Republiki Irlandii, u normalizacji sytuacji i podjęcia decyzji w sprawie przyszło-Północnej), była podpisana w r. 1985 umowa, przez scepty-co "niemąjąca znaczenia" lub "przelotna", eloletnich i wielostronnych rokowań doprowadzono jednak do viązania konfliktu ulsterskiego. Zawarty kompromis przybrał ną. 30 listopada 1999 r. Izba Gmin zdecydowaną większością 0) przyjęła ustawę o przekazaniu władzy nad Ulsterem z Lon-Autonomicznemu Irlandii Północnej. Nastąpiło to po pod-pjrzez królową Elżbietę II z dniem 1 grudnia 1999 r. Na podsta-
kańcy prowincji po 25 latach odzyskali więc własną odrębną okalnym parlamentem i rządem. Do kompetencji władz ulster-
zostały sprawy finansów prowincji, zatrudnienia i rolnictwa, ;dukacji, kultury, środowiska i inwestycji. W konsekwencji też i zrzekła się swoich roszczeń terytorialnych do Ulsteru, doko-n w swojej konstytucji stanowiącej o prawie Dublina do sze-ółnocy wyspy. W celu zacieśnienia współpracy autonomiczne-iką Irlandii, a także współpracy Londynu i Dublina w sprali prowincji doszło do zawarcia w Dublinie między ministrem ych Irlandii i brytyjskim sekretarzem stanu ds. Irlandii Północ -
o powołaniu Rady Ministerialnej Północ-Południe, brytyjsko-
encji międzyrządowej i Rady Brytyjsko-Irlandzkiej.
nych podstaw do uznawania, iż zawarte wielostronne porozu-
normalizuje sytuację w Irlandii Północnej, jego autorzy świa-go kruchości. Trwałość porozumienia bowiem i wiązane z nim
19
Republ
nadzieje uzależnione będą w dalszym ciągu od postawy IRA i jej deklaracji rozbrojeniowych. To zaś na pewno wpływać będzie na stosunki między ulster-skimi unionistami i Sinn Fein (partia katolicka stanowiąca polityczne skrzydło IRA), a w konsekwencji na możliwość współpracy tych partii w nowym rządzie i parlamencie prowincji.
Nieodłącznym elementem ustroju politycznego Wielkiej Brytanii są partie. Ich początków można upatrywać już w w. XVIII. W okresie restauracji Stuartów powstały w Anglii dwa stronnictwa: torysi i wigowie. Torysi byli - najogólniej biorąc - katolikami i stronnikami króla; wigowie opowiadali się po stronie dysydentów Kościoła anglikańskiego. W praktyce politycznej granica poglądów jednych i drugich była dość płynna, zdarzały się wzajemne odstępstwa i kompromisy. Od tych stronnictw wywodzi się rodowód dzisiejszych partii politycznych; torysi z czasem, kiedy podział nabrał charakteru politycznego, utożsamieni zostali z partiami prawicy (dzisiejsi konserwatyści), wigowie - z liberałami, których znaczenie w w. XX zmalało na skutek powstania silnej Partii Pracy.
Po drugiej wojnie światowej ton życiu politycznemu nadają dwie zmieniające się przy władzy partie: konserwatywna i Partia Pracy6. Inne działające w systemie partyjnym partie polityczne wskutek dominacji swych potężnych konkurentów są wręcz pozbawione realnych szans na zdobycie władzy. Najważniejszą partią "trzecią" jest Partia Liberalnych Demokratów, utworzona w marcu 1988 r. z połączenia Partii Liberalnej, założonej w r. 1887, z Partią Socjaldemokratyczną, założoną w r. 1981, która powstała na skutek rozłamu w Partii Pracy. Partia Liberalnych Demokratów posiadała stosunkowo dużą reprezentację w Izbie Gmin, liczącą po wyborach w 1992 r. 20 posłów. Wydaje się, że jako jedyna może ona nawiązywać do tradycji Partii Liberalnej, jako partii "trzeciej", która w latach 1940-1945 i 1978-1979 odgrywała pewną rolę w sprawowaniu władzy. Po wyborach w r. 1992 pozostałe działające w Wielkiej Brytanii partie polityczne posiadały w izbie reprezentację liczącą łącznie 24 posłów.
III. IZBA GMIN
1. UWAGI OGÓLNE
Cechą charakterystyczną kształtowania się struktury władzy w Anglii było dążenie do podziału i racjonalizacji funkcji państwowych, które w w. XVIII
' Obok Partii Konserwatywnej, Partii Pracy oraz jako "trzeciej" Partii Liberalno-Demo-kratycznej w systemie partyjnym Wielkiej Brytanii działają: Szkocka Partia Narodowa; Walijska Partia Narodowa (Ptaid Cymru); współpracująca z Partią Pracy Partia Spółdzielcza; Partia Zielonych; utworzona w r. 1991, w miejsce rozwiązanej Komunistycznej Partii Wielkiej Brytanii, Lewica Demokratyczna; skrajnie prawicowa Brytyjska Partia Narodowa. W Irlandii Północnej działają natomiast: Partia Ulsterskich Unionistów, Demokratyczna Partia Unionistów, Sinn Fein oraz SDLP jako partia umiarkowanych katolików północnoirlandzkich.
20
posłużyło Monteskiuszowi do jego konstrukcji podziału władz. Wzmocnienie w w. XVII i XVIII pozycji parlamentu w stosunku do roli króla i parlamentu wobec sądownictwa spowodowało ukształtowanie się władzy ustawodawczej w postaci parlamentu, a ściślej - króla w parlamencie, władzy wykonawczej
w formie rządu z czej w postaci ni między tymi włac
premierem, a według prawa - z monarchą na czele, i sądowni-
zawisłych sądów działających w imieniu Korony. Stosunki
zami określone są przez zasady prawnoustrojowe w ten spo-
sób, że rząd powoływany formalnie przez zneutralizowaną politycznie głowę
państwa pozostaje mie organów pańs
pod kontrolą parlamentu jako organu nadrzędnego w syste-twowych (system parlamentarno-gabinetowy).
Parlament brytyjski, zgodnie z określeniem tradycyjnym, to król, Izba Lordów i Izba Gmin. Z uwagi na tradycyjną raczej rolę króla we władzy ustawodawczej, przedmiotem naszych rozważań w tym miejscu będą obie izby.
Tradycyjna dwuizbowość parlamentu brytyjskiego jest dziś bardziej pozorna niż rzeczywista. W rzeczywistości to Izba Gmin dysponuje większością władzy, która we współczesnym systemie parlamentarnym przynależy parlamento-
wi. Izba Gmin na
gabinetem. Od wi
tym idzie - organ
liwość oddziaływ jej skład, rolę w s)
skutek swej historycznej ewolucji jest organem przedstawi-
cielskim, do którego należy władza ustawodawcza, finansowa i kontrola nad
:ku XIX na skutek rozwoju systemu dwupartyjnego stała się
organem politycznie zdominowanym przez jedną z partii politycznych, a co za
m praktycznie podporządkowanym gabinetowi, którego pre-
mier jako lider pa-tii mającej większość w parlamencie posiada skuteczną moż-
nia na parlament. Ten podwójny charakter Izby Gmin określa 'stemie organów państwowych i tryb funkcjonowania.
2. ZASADY PRAWA WYBORCZEGO
Określenie "wybory parlamentarne" w odniesieniu do parlamentu brytyj-
skiego może mieć
charakter mylący. Dotyczy ono tylko Izby Gmin jako jedyne-
go centralnego org anu pochodzącego z wyborów.
Izba Gmin nie ma określonego czasu trwania kadencji w sposób trwały. Ustawa o parlamencie z r. 1911 ustanawia zasadę, że kadencja Izby Gmin nie może przekroczyć pięciu lat. Tym samym wcześniejsze rozwiązanie parlamentu nie ma nic wspólnego z kontynentalną praktyką rozwiązywania parlamentu przed upływem kadencji na skutek jego konfliktu z rządem i jest w Wielkiej
Brytanii naturalny
m sposobem zakończenia jego pełnomocnictw.7
7 W okresie od d; wyborach powszechny jego ustawowego 1918 i 1945 (powinn) okres jego pełnomocn zakończenia wojny. W którego okres pełi
ity wejścia w życie ustawy o parlamencie z r. 1911 na 21 razy zarządzonych ch, 9 było efektem rozwiązania parlamentu z powodu nadchodzącego końca :rniinu 5 lat. Podobny charakter miało również rozwiązanie parlamentu w r. być rozwiązane w r. 1915 i w 1940), kiedy to ze względu na stan wojny ctw był podejmowaną co roku uchwałą obydwu izb przedłużany do czasu tym trybie nastąpiło również rozwiązanie parlamentu kadencji 1987-1992, rmpenictw kończył się w lipcu 1992 r. (F. W. S. Craig, Briłish elektorat facts
21
Rozwiązanie parlamentu i jednoczesne określenie daty wyborów powszechnych formalnie należy do panującego i wykonywane jest w formie podpisanej i ogłoszonej przez niego proklamacji. Faktyczna decyzja należy do premiera. Wybory parlamentarne przeprowadzane sanie później niż w ciągu 20-25 dni od wydania proklamacji.
Podstawowe zasady prawa wyborczego są efektem ich historycznego rozwoju: ustawy z lat drugiej połowy ubiegłego wieku sukcesywnie rozszerzały krąg uprawnionych do głosowania; ustawa z r. 1872 wprowadziła zasadę tajności; ustawa z r. 1948 zapewniła równość wyborów, likwidując podwójne głosy i okręgi uniwersyteckie; ustawy z r. 1928 i 1969 obniżyły granice wieku wyborczego (18 lat); sankcje za stosowanie określonych i uznanych za nielegalne i korupcyjne praktyk wyborczych określiły ustawy z r. 1867 i 1883.
Czynne prawo wyborcze przysługuje osobom, które są obywatelami brytyjskimi, obywatelami innych państw Wspólnoty i Republiki Irlandii zamieszkującymi w Zjednoczonym Królestwie. Dotyczy to osób, które ukończyły 18 lat i zostały zarejestrowane w powszechnym rejestrze wyborców właściwym dla miejsca ich zamieszkania. W lutym 1987 rozszerzono prawa wyborcze na wyborców zamorskich, tzn. pozostających poza Zjednoczonym Królestwem obywateli brytyjskich zamieszkujących w Zjednoczonym Królestwie i wpisanych do rejestru wyborców w okresie poprzednich pięciu lat. Rejestr wyborczy w każdym okręgu jest corocznie uzupełniany przez specjalnie powołanych do tego wyborczych urzędników rejestracyjnych. Czynnego prawa wyborczego pozbawieni są: parowie będący członkami Izby Lordów; nienaturalizowani cudzoziemcy; umysłowo chorzy; skazani w czasie odbywania kary; osoby skazane na pięć lat więzienia za nielegalne lub korupcyjne praktyki wyborcze.
Głosowanie nie jest obowiązkowe. Pomimo obowiązywania generalnej zasady, że głosuje się osobiście, można to również uczynić za pośrednictwem poczty lub ustanowionego w tym celu pełnomocnika.
Bierne prawo wyborcze przysługuje każdemu, kto nie jest pozbawiony prawa głosowania (czynnego prawa wyborczego) i ukończył 21 lat z wyjątkiem: bankrutów, osób skazanych na ponad rok pozbawienia wolności i kleru. Niezależnie od wskazanej podmiotowej kategorii niewybieralności osób, w stosunku do których zachodzą swoistego rodzaju przesłanki o charakterze negatywnym, uniemożliwiające z prawnego punktu widzenia ich wybór, prawu wyborczemu znana jest także instytucja niepołączalności mandatu posła z zajmowaniem urzędów i stanowisk publicznych określonych ustawą z r. 1975 (np. urzędnicy cywilni, członkowie regularnych sił zbrojnych i policji, sędziowie, członkowie organów ustawodawczych działających poza Wspólnotą Brytyjską). Reasumując, można stwierdzić, że wymienione urzędy uznane zostały przez ustawodawcę za niepołączalne z mandatem poselskim z uwagi na jedno z następujących kryteriów: politycznej bezstronności urzędu; podległości urzędu i opłacaniu go
1832-1987, Parliamentary Research Services, Dartmouth 1989, s. 177-178), oraz parlamentu kadencji 1992-1997.
22
przez Koronę, finansowego związania urzędu z rządem czy też faktycznie niemożliwego do pogodzenia z mandatem piastowania urzędu ze względów natury praktycznej.
Zgłoszenie kandydatury w wyborach powszechnych następuje w formie pisemnej z dwoma podpisami osób ją wysuwających (tzw. proposer i seconder) i ośmioma podpisami osób zarejestrowanych w rejestrze okręgu, w którym kandydatura jest wysuwana i zarejestrowana. Warunkiem zarejestrowania kandydatury jest złożenie przez kandydata kaucji w wysokości 500 funtów szterlingów, która przepada w wypadku nieuzyskania 5% ogółu ważnie oddanych w okręgu głosów. W praktyce kandydaci wysuwani są przez partie polityczne. Od roku 1970 istnieje możliwość umieszczenia na liście w nie więcej niż sześciu słowach informacji o przynależności partyjnej kandydata. Przepisy prawa wyborczego każdorazowo określają również sposób finansowania kampanii wyborczej.8
Wybory są równe - każdemu uprawnionemu przysługuje prawo oddania jednego głosu. Wybory powszechne przeprowadzane są w jednomandatowych okręgach wyborczych. Są one tworzone decyzją Komisji Granicznej {The Boun-dary Commissioń) - specjalnego organu opartego na reprezentacji głównych partii politycznych. Zadaniem Komisji jest podział kraju raz na 8-12 lat na okręgi wyborcze, tak aby w związku z migracjami ludności zabezpieczona została w Izbie Gmin sprawiedliwa reprezentacja, uwzględniająca liczebność elektoratu w poszczególnych okręgach. W praktyce z uwagi na długi upływ czasu pomiędzy kolejnymi decyzjami Komisji równość prawa wyborczego ma jedynie charakter formalny. Obecnie po zmianach z r. 1995 wybory przeprowadzane są w 659 jednomandatowych okręgach: 528 w Anglii, 40 w Walii, 72 w Szkocji i 18 w Irlandii Północnej.
Za wybranego uważa się kandydata, który uzyskał w okręgu wyborczym, bez względu na frekwencję, względną większość z ogólnej liczby ważnie oddanych głosów. Oznacza to, że mandat może przypaść kandydatowi, na którego padło mniej niż 50 % wszystkich oddanych głosów, przy frekwencji niższej niż 50 % uprawnionych do głosowania. Do nominacji kandydata może dojść w sytuacji, w której zgłoszono i zarejestrowano kandydaturę jednej tylko osoby, uznanej następnie za wybraną bez przeprowadzania głosowania. Wybory uzupełniające do Izby Gmin przeprowadzane są w przypadkach: śmierci jej członka, zrezygnowania z mandatu9, wykluczenia ze składu izby i powstania w związku z tym wakatu.
8 W wyborach w r. 1987 ogólna suma poniesionych przez kandydata wydatków związanych z 3-, 5-tygodniową kampanią wyborczą nie mogła przekraczać 3370 funtów szterlingów plus 2,9 pensa na każdego wyborcę w okręgu miejskim i 3370 funtów szterlingów plus 3,8 pensa na wyborcę w okręgu hrabstwa. Wydatki osobiste kandydata nie podlegały tym ograniczeniom, ale sumy ponad 600 funtów szterlingów powinny być wliczone przez agenta wyborczego kandydata do ogólnej sumy wydatków.
9 Zrzeczenie się mandatu posła Izby Gmin nie ma cech podobnych instytucji zrzeczenia się obowiązującej w innych parlamentach. Wynika to z faktu, że jeszcze do dzisiaj jako reminiscencję
23
Z przeprowadzeniem wyborów powszechnych związany jest proces ich weryfikacji. W Wielkiej Brytanii kompetencje do weryfikowania wyników wyborów dzielone są między Izbę Gmin a organ sądowniczy. Poczynając od r. 1868, rozstrzyganie protestów wyborczych przeciwko wyborom lub wyborowi posła, jak również zarzutów korupcji lub nielegalnych praktyk wyborczych powierzono Sądowi Wyborczemu. Decyzja Sądu Wyborczego wydawana jest w formie opinii podlegającej następnie, po przekazaniu jej spikerowi, rozpatrzeniu i zaakceptowaniu jej przez izbę. Jedynie w przypadku gdy postawiono i udowodniono zarzut popełnienia przestępstwa, opinia Sądu Wyborczego stanowi ostateczną i samodzielną podstawę do unieważnienia wyboru i zdyskwalifikowania kandydata.
Procedurę sądową uruchamia tzw. petycja wyborcza, którą po złożeniu kaucji w odpowiedniej wysokości i w terminie 21 dni w zależności od treści zarzutu może wnieść do sądu każdy wyborca, każdy kandydat, każda osoba zdolna zgłosić swą kandydaturę. Orzeczenie sądu ma charakter ostateczny i jest niezwłocznie przekazywane spikerowi Izby Gmin. Sąd może w nim uznać ważność wyboru, dokonać jego reformacji, ogłaszając wybranym innego kandydata, unieważnić wybór, w którym to przypadku spiker zarządza przeprowadzenie ponownych wyborów.
W programach partii politycznych bardzo często pojawiają się postulaty zastąpienia prostego systemu większościowego innym systemem. Problemy związane z ewentualną zmianą systemu wyborczego rozstrzygane są przez obradującą pod przewodnictwem spikera konferencję, której skład odzwierciedla układ sił politycznych w parlamencie. Jej wnioski przekazywane są premierowi. Ostatnia taka konferencja odbyła się w r. 1978, a wynik jej prac nie pozwala na wysunięcie wniosków o ewentualnym zastąpieniu prostego systemu większościowego innym, chociaż szeroka opinia publiczna proponuje wprowadzenie w jego miejsce systemu proporcjonalnego. Żądanie zmiany systemu wyborczego nasiliło się zwłaszcza od r. 1983, kiedy konserwatyści wygrali wybory, uzyskując w skali kraju mniejszą liczbę głosów niż ich konkurenci. W związku z tym rzecznicy mniejszych partii, a także Partii Pracy częściej wysuwają postulat wprowadzenia systemu proporcjonalnego.
Rola partii w wyborach uzewnętrznia się przy okazji podjęcia pierwszej decyzji związanej z wyborami - rozwiązanie Izby Gmin. Formalnie decyzja ta
minionych wieków traktuje się mandat jako rodzaj służby publicznej. W związku z tym zrzeczenie się (rezygnacja) może nastąpić tylko w efekcie oficjalnej prośby skierowanej do Lorda Kanclerza Exczekeru o powierzenie urzędu płatnego "ze szkatuły królewskiej", który zgodnie z zasadą in-compatibilitas nie koresponduje z członkostwem w Izbie Gmin. Otrzymanie urzędu powoduje utratę mandatu. Do osiągnięcia tego celu wykorzystywane są starodawne urzędy, pełniące funkcję "urzędów dyżurnych" ułatwiających rezygnację z mandatu, o rocznej pensji ł funta szt., z zajmowaniem których nie są związane żadne obowiązki czy też odpowiedzialność, tj. Królewskiego Szeryfa z Chiltern Hundreds i Królewskiego Zarządcy Posiadłości w Northsead. Są one dzierżawione do czasu "ubiegania się o któryś z nich" przez kolejnego z posłów. Jak dotąd nigdy prośba o ich objęcie nie została odrzucona.
24
podejmowana je;
t przez monarchę, faktycznie zaś przez premiera. W warunkach
systemu dwupartyjnego stanowi to ogromny przywilej dla partii rządzącej, chociaż premier brytyjski, podejmując decyzję o rozwiązaniu parlamentu, działa przeważnie same dzielnie, bez udziału swego gabinetu lub kierowniczych organów własnej partii. Sens rozwiązania nie polega tu na walce gabinetu z większością parlamentarną (chociaż "modelowe" rozwiązanie Izby Gmin - konflikt
rządu z parlamentem - nie stracił zupełnie swojego znaczenia) , lecz tkwi w stosunkach między rządzącą partią większościową a wyborcami. Premier, dążąc do utrzymania władzy własnej partii, wybiera moment najdogodniejszy do rozwiązania parlamentu, uwzględniając przy tym obecną sytuację gospodarki narodowej, stosunki międzynarodowe, stosunki wewnątrz własnej partii, a także partii opozycyjnej. Pamiętajmy o tym, że partia decydująca się na rozwiązanie parlamentu posiada w nim większość, a rozwiązanie izby ma na celu utrzymanie lub powiększenie tej większości. Wybierając stosowny moment, ma ona możliwość nie tylko przygotowania własnego programu wyborczego, wykorzystania sprzyjającej sytuacji, ale także możliwość świadomego i celowego kształtowania faktów politycznych i ekonomicznych, zapewniających poparcie społeczeństwa. Opozycja, nie chcąc być zaskoczona terminem wyborów w niedogodnym dla siebie momencie, stara się przez cały okres trwania pełnomocnictw parlamentu być w każdej chwili gotowa do przeprowadzenia kampanii wyborczej. Toteż bez przesady można powiedzieć, że walka wyborcza toczy sie przez cały czas trwania pełnomocnictw parlamentu, nasilając się w miarę zbliżania się do końca 5-letniej kadencji.
Wybory odbywają się na podstawie programu przygotowanego przez partię." Program ten w zasadzie układa kierownictwo partyjne, starając się umieszczać w nim te postulaty i żądania społeczeństwa, które są szczególnie popularne w podstawowej grupie wyborców własnej partii lub też w grupie, którą partia chce pozyskać. Charakterystyczne jest unikanie w przedstawionym programie elementów zbyt kontrowersyjnych i drażliwych, co w konsekwencji prowadzić może do zacierania ostrych różnic programowych i upodabniania się programów do siebie. Partie częstokroć zadowalają się ogólnikami pozwalającymi na różnorodną interpretację, niewiążącymi zbytnio przyszłego kierownictwa. Miejsce racjonalnych wyv/odów zajmują często slogany, hasła wyborcze czy nawet sym-
bole. W Wielkie
stanowią konfrontację negatywną: każda partia zamiast przedstawić własne
projekty, w które wyborców - woli
10 Porównaj J. ! Autor, wskazując na
Brytanii, podobnie jak i gdzie indziej, programy wyborcze
się angażuje i na podstawie których będzie oceniana przez podejmować krytykę swego przeciwnika. Programy wyborcze
tembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 30-31. modyfikację rozwiązania parlamentu, zwraca uwagę na możliwość utraty
przez większość parlamentarną mandatów na skutek wyborów uzupełniających lub naruszenia dyscypliny partyjnej, lub też w sytuacji, gdy partia, która uzyskała najwięcej mandatów, nie ma bezwzględnej większości w Izbie Gmin.
Szerzej na tt mat programów wyborczych i ich roli w państwach burżuazyjnych zob.
M. Sobolewski, Partii
i i systemy partyjne, s. 309-320.
25
Ś

m
m
m
rzadko stają się okazją do wszczęcia prawdziwej debaty, w której toku partie zdecydowanie określają swoje stanowisko. A przecież głosowanie za partią i jej kandydatami jest traktowane jako poparcie jej programu, wyraz opinii i woli obywateli i jednoznaczne jest z wyrażeniem zgody na zawarte w programie propozycje polityczne.
W zakresie wysuwania kandydatów partie w Wielkiej Brytanii faktycznie mają monopol. Formalnie prawo zgłaszania kandydatów jest prawem indywidualnym, lecz aby zostać członkiem Izby Gmin, trzeba mieć poparcie partii politycznej, gdyż jedynie incydentalnie i wyjątkowo (poza Irlandią Północną) kandydaci niezależni odnoszą sukces w wyborach - np. w r. 1997 M. Beli. W roku 1970 w związku z możliwością uwidaczniania przynależności politycznej kandydata po raz pierwszy w prawie wyborczym pojawiła się wzmianka o partiach politycznych. Sposób selekcji kandydatów przez partie polityczne związany jest w dużej mierze z zasadą jednomandatowych okręgów wyborczych i tradycyjnym przywiązaniem wyborców do jednej z dużych partii. W tzw. "pewnych" okręgach walka wyborcza ma charakter pozorny, gdyż od lat wybierany jest w nich kandydat jednej partii. Prawdziwa rywalizacja toczy się w okręgach "marginalnych". O wynikach wyborów powszechnych decydują bowiem nastroje mieszkańców tych właśnie okręgów. O ile w latach 1955-1970 szacowano ich liczbę na 160, o tyle aktualnie na 659 okręgów wyborczych za "marginalne" uchodzi około 80. Sposób wysuwania kandydatów stanowi wewnętrzną sprawę partii i regulowany jest w drodze instrukcji i utartych zwyczajów. Zgłaszanie i selekcja kandydatów należy formalnie do uprawnień lokalnych organizacji partyjnych. Przy wysuwaniu kandydata partia musi uwzględnić specyfikę okręgu ("pewny" czy "marginalny") oraz osobę dotychczas piastującą mandat. Innymi kryteriami kieruje się lokalna organizacja partii posiadająca mandat, a innymi jej przeciwnicy. W przypadku okręgów "pewnych" walory osobiste kandydata wywierają na ogół minimalny wpływ na decyzje wyborców, którzy oddają swe głosy, opierając się przede wszystkim na kryteriach partyjnych, a nie personalnych. Z reguły partia, która posiada mandat, wystawia dotychczasowego posła, a gdy z jakichś przyczyn rezygnuje z jego kandydatury (rezygnacja samego posła lub naruszenie przez posła dyscypliny partyjnej i usunięcie z frakcji, konflikt z lokalną organizacją), dokonuje wyboru nowego kandydata.
W okręgu, w którym tradycyjnie zwycięża kandydat partii przeciwnej, natychmiast po wyborach partia wyłania potencjalnego kandydata, którego zadaniem jest pozyskanie jak największej liczby zwolenników (działalność propagandowa na rzecz partii i zaprawianie się w walce politycznej). Jeżeli wykaże się on odpowiednimi zdolnościami, daje mu się okazję do odbicia przeciwnikowi określonego "okręgu marginalnego" lub szansę wyboru w okręgu "pewnym". Ten pierwszy stopień selekcji kandydatów przeprowadzany jest więc przez organizację, a właściwie elitę lokalnej organizacji partyjnej, i już na tym etapie zapewnić może "odpowiedni" skład parlamentu (według statutu Partii Pracy istnieje możliwość wykluczenia zgłoszenia kandydata należącego do tzw. "or-
26
ganizacji zakazanej" - jest nią m.in. Komunistyczna Partia Wielkiej Brytanii; działacze lewicowi PP mogli być utrąceni nie tylko z powodu przynależności do partii komunistycznej, ale za same objawy sympatii ku niej).
Elita lokalnej organizacji partyjnej przeprowadza wstępną selekcję kandydatów, lecz nie zawsze do niej należy ostateczna decyzja. Centrale obu partii (konserwatywnej i laburzystowskiej) posiadają faktyczne prawo weta w stosunku do decyzji organów terenowych w zakresie doboru kandydatów. Ostateczna decyzja w tej sprawie należy do lidera partii konserwatywnej lub ogólnokrajowego Komitetu Wykonawczego Partii Pracy. W obu partiach kandydat oficjalnie uznany przez organa centralne po formalnym zgłoszeniu go przez organizację lokalną otrzymuje zawsze list polecający od lidera partii, co oznacza oficjalną akceptację jego nominacji oraz poparcie dla jego kandydatury. Nie było przypadku, aby kandydat partii bez listu polecającego osiągnął sukces wyborczy. W konsekwencji z jednej strony posłowie do Izby Gmin w swej działalności czują się ściśle związani z liderem partii, dzięki której uzyskali mandat, z drugiej strony lider uzyskuje sankcje na wypadek niedostosowania się do zaleceń partii (odmowa listu polecającego).
Zależność od partii posiada też aspekt finansowy pokrywanie kosztów kampanii wyborczej przez partię.
Zależności między prawem wyborczym a systemem partyjnym wpływają także deformująco na układ sił politycznych w parlamencie (wyniki wyborów). Przyjęta zasada większości względnej i jednomandatowe okręgi wyborcze sprawiają, że wyniki wyborów zarówno w skali jednego okręgu, jak i w skali ogólnokrajowej niejednokrotnie nie odzwierciedlają rzeczywistej woli wyborców.
W okręgach wyborczych, w których zgłoszono więcej niż dwóch kandydatów, bardzo często zdarza się, że mandat zdobywa kandydat reprezentujący mniejszość wyborców swego okręgu. Zasada większości względnej ma też w praktyce wpływ na stosunki między partiami politycznymi. Na przykład bardzo często komuniści, nie chcąc przyczyniać się do rozbicia głosów robotniczych pomiędzy kandydatów Partii Pracy i partii komunistycznej, na czym mogliby korzystać konserwatyści, w ogóle nie wystawiali swoich kandydatów. Analogiczna sytuacja może zaistnieć w okręgu, gdzie kandydują: liberał, konserwatysta i laburzysta - konserwatyści nie wystawiają kandydata, licząc na skupienie głosów na rzecz kandydata liberalnego. Również liberałowie starają się nie zgłaszać swoich kandydatów tam, gdzie mogłoby to zaszkodzić konserwatystom. W rezultacie sytuacja ta sprzyja wyeliminowaniu z walki wyborczej ewentualnych partii trzecich na rzecz umocnienia systemu dwupartyjnego.
Konsekwencją oddziaływania tej zasady (większości względnej) w skali całego państwa jest fakt, że rządy w państwie może sprawować partia, która nie musi mieć poparcia zdecydowanej większości wyborców. Zdarza się, że partia
27
opozycyjna zdobędzie łącznie więcej głosów niż partia rządząca (posiadająca większość mandatów w Izbie Gmin).'2
Zasada większości względnej w połączeniu z zasadą okręgów jednomanda-towych utworzyła trudną do przebycia przeszkodę dla mniejszych partii i kandydatów niezależnych w dostaniu się do parlamentu. Nie można też zapomnieć, na co zwraca uwagę S. Gebethner, o psychologicznym aspekcie wyborów. W odczuciu społeczeństwa wytworzyło się przekonanie, że oddanie głosu na innego kandydata jest jednoznaczne ze zmarnowaniem głosu, gdyż nie ma on żadnego wpływu na wyniki walki prowadzonej przez kandydatów obu głównych partii. Tym można także wytłumaczyć stosunkowo niską frekwencję wyborczą.
Na koniec wypada wskazać na znacznie szersze znaczenie wyborów do Izby Gmin. Ich wynik przesądza nie tylko o tym, która z partii będzie posiadała większość w parlamencie, ale także - zgodnie z jedną z podstawowych zasad systemu parlamentarnego - o tym, z łona której partii zostanie wyłoniony rząd wraz z premierem, którym zostanie lider partii zwycięskiej w wyborach.
3. ORGANIZACJA I TRYB FUNKCJONOWANIA IZBY GMIN
1. Skład liczbowy Izby Gmin jest zmienny, uzależniony od liczby jedno-mandatowych okręgów wyborczych. Obecnie Izba Gmin liczy 659 posłów, obradujących w sali opactwa westminsterskiego (od r. 1352). Procedura jej obrad kształtowała się stopniowo i do dziś jeszcze mimo istnienia tzw. Standing Ordes - uchwał podejmowanych przez każdą z izb, regulujących niektóre zagadnienia postępowania większa jego część zawarta jest w tradycji, zwyczajach parlamentu i precedensowych rozstrzygnięciach spikera izby.
Izba Gmin obraduje na sesjach. Otwiera je mowa tronowa, w której podane są przyczyny zwołania izby. Zgodnie z przywilejem wolności słowa nie zobowiązują one izby do rozpatrywania wyłącznie spraw poruszanych w mowie tronowej. Sesję parlamentu kończy tzw. "prorogacja", odczytana z polecenia monarchy przez Lorda Kanclerza, wyrażająca zgodę królewską na uchwalone przez izby ustawy oraz określająca datę zebrania się parlamentu na kolejną sesję. Projekty ustaw, które nie zostały uchwalone w czasie sesji, muszą być wniesione ponownie. W praktyce okres między zamknięciem jednej a otwarciem drugiej sesji jest dość krótki. Izba Gmin obraduje w ciągu roku około 9 miesięcy.
Posiedzenia Izby Gmin odbywają się codziennie od poniedziałku do piątku, wyjątkowo zaś, na podstawie rezolucji izby powziętej na wniosek ministra, tak-
12 Dowodzą tego chociażby wyniki wyborów powszechnych w r. 1951, 1974 i 1983. W roku 1951 i 1983 zwyciężali konserwatyści, zdobywając co prawda więcej mandatów w Izbie Gmin, ale mniej głosów w skali całego kraju. Natomiast w lutym 1974 r. mniejsza liczba ważnie oddanych w skali kraju głosów zapewniła sukces wyborczy Partii Pracy. Również w wyborach r. 1992 dało o sobie znać wynikające z obowiązującego systemu wyborczego zjawisko falsyfikujące wynik wyborów. Co prawda konserwatyści zdobyli 336 na 651 mandatów w izbie, ale legitymowali się zaledwie 41,9 % ważnie oddanych głosów w skali kraju.
28

że w soboty i niedziele. Kworum wynosi 40 posłów. Większość czasu obrad parlamentarnych pozostawiona jest do dyspozycji rządu, co pozwala mu na rozdzielenie spraw na poszczególne dni w sposób dla niego wygodny. Zgodnie z przyjętymi zwyczajami i konwenansami, jest też czas zarezerwowany dla opozycji JKMości, a tylko niewielka część obrad poświęcona jest wnioskom indywidualnych posłów.
Organizację i funkcjonowanie Izby Gmin w praktyce określają w dużej mierze z jednej strony pozycja jej przewodniczącego - spikera, z drugiej zaś -rola partii politycznych i wyłonionych przez nie funkcjonariuszy partyjnych: lidera i whipa.
Spiker Izby Gmin wybierany jest formalnie na pierwszej sesji nowo wybranego parlamentu, przed wygłoszeniem mowy tronowej. Jego wybór, zgodnie z tradycją, musi być zatwierdzony przez monarchę. W praktyce utarł się zwyczaj ponownego wyboru spikera, który piastuje tę godność tak długo, dopóki jej nie złoży. Rolę spikera, kształtującą i zmieniającą się w ciągu wieków13, dziś określa autorytet, jaki go otacza, i zakres uprawnień: zewnętrznych jako reprezentanta izby i wewnętrznych - przewodniczenie debatom i strzeżenie zasad postępowania izby. Spiker jest członkiem partii politycznej, nie jest jednakże niezbędne, aby był członkiem partii większości. Długi czas sprawowania funkcji, wybór jednomyślny, szacunek, jaki otacza tę instytucję, pozwala mu na niezależność i bezstronne wypełnianie swych obowiązków, a zwłaszcza na strzeżenie praw mniejszości i powagi parlamentu.
Do kompetencji spikera należą wszelkie sprawy związane z procedurą obrad izby, jego obowiązkiem jest przestrzeganie, aby debata była należycie prowadzona i w związku z tym ma prawo odmowy poddania pod rozstrzygnięcie izby wniosków i poprawek nieprawidłowych. Uchwały izby wyposażały spikera w pewną władzą dyskrecjonalną z tego tytułu służą mu różne uprawnienia, które umożliwiają zapobieżenie obstrukcji, powtarzaniu się mówcy. Spiker rozstrzyga, czy projekt ustawy należy uznać za ustawę finansową (a więc uchwaloną z wyłączeniem Izby Lordów). Do spikera należy prawo decyzji, czy określony przypadek stanowi naruszenie przywilejów poselskich. Od jego decyzji w sprawach proceduralnych nie ma odwołania do Izby Gmin.
Decyzje spikera ogłaszane publicznie stanowią precedensy, którymi kierują się jego następcy i członkowie izby. Precedensy te są zbierane i z czasem mogą być formułowane jako zasady lub jako dawny zwyczaj.
2. Organizacja i tryb funkcjonowania Izby Gmin są ściśle i nierozerwalnie związane z istnieniem frakcji parlamentarnych. Wprawdzie ani ustawy, ani uchwały parlamentu nie zawierają wyraźnych określających warunków tworze-
13 Do roku 1959 przestrzegany był zwyczaj, iż nie wystawiało się kontrkandydata w okręgu, w którym kandydował spiker. Do dziś nie wystawiają swych kontrkandydatów obie główne partie. Pierwszy spiker wybrany został w r. 1377. Do połowy XVIII wieku w związku z przyjętą zasadą, że Izba Gmin jest w parlamencie niema i uczestniczy w nim jedynie przez swego spikera, był on pośrednikiem pomiędzy monarchą a izbą, przedstawiając królowi opinię izby, izbie zaś opinię króla.
29

nia i funkcjonowania frakcji, ale wiele instytucji parlamentarnych nie mogłoby prawidłowo spełniać swych funkcji, gdyby nie istniały frakcje.
Po II wojnie światowej ukształtowały się w izbie trzy frakcje: konserwatywna, laburzystowska i nieliczna reprezentacja partii liberalnej. Sytuacja frakcji w parlamencie jest zróżnicowana w zależności od tego, czy partia aktualnie sprawuje władzę, czy też znajduje się w opozycji.
Z grona partii, która zdobyła większość w wyborach, wyłaniany jest rząd Jej Królewskiej Mości, jej lider zaś zostaje premierem. Od roku 1963 obowiązuje zasada, że premier musi wywodzić się z parlamentu. Także członkowie rządu (i większości gabinetu) łączą swe funkcje z mandatem poselskim.
Lider drugiej dużej partii zostaje oficjalnie uznany przez spikera Izby Gmin za przywódcę opozycji Jej Królewskiej Mości i z grona swych bliskich współpracowników tworzy gabinet cieni, tj. odpowiednik gabinetu, oczekujący w cieniu, aż wyborcy powołają go do władzy, a do tego czasu będący oficjalnym rzecznikiem opozycji w różnych dziedzinach życia politycznego i gospodarcze-
14
go-
Kiedy partia znajduje się u władzy, przywódcą jej frakcji parlamentarnej nominalnie jest premier. W praktyce, z uwagi na ciążące na nim obowiązki rządowe, nie wykonuje tej funkcji. Od roku 1942 obowiązki w zakresie kierowania tokiem prac parlamentarnych i większością rządową przejmuje jeden z członków gabinetu - Lord Przewodniczący Tajnej Rady, w parlamencie występujący jako lider Izby Gmin. Odpowiada on za sprawy znajdujące się na porządku obrad izby i za zrealizowanie programu rządowego. Musi on posiadać zdolność oceny poglądów po obu stronach izby i orientację co do charakteru i rozmiaru zachodzących w izbie zmian oraz jej "nastroju". Do pomocy w sprawach tech-niczno-organizacyjnych lider ma specjalnych funkcjonariuszy frakcji parlamentarnej - whipów. Zadaniem whipów jest czuwanie nad dyscypliną we frakcji parlamentarnej, a także kierowanie taktyką działania partii w parlamencie.15 Zapewnienie dyscypliny partyjnej deputowanych ma niezwykle ważne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania parlamentu i dla utrzymania przewagi partii rządzącej. W praktyce - z uwagi na generalne akceptowanie przez posłów programu rządu, wynikające z utożsamiania się z podstawowymi zasadami jego (i partii) polityki mimo wielu wstrząsów i odstępstw członkowskich -jak dotąd brak dyscypliny nie doprowadził do naruszenia podstaw politycznego mechanizmu władzy.
Świadomość związania posłów dyscypliną partyjną daje rządowi pewność akceptacji swoich poczynań, co chyba najlapidarniej wyraził Winston Churchill, oświadczając, iż "oczekuje od parlamentu, że zatwierdzi jego politykę po nie-
14 Liderem opozycji jest najczęściej były i potencjalny kandydat na premiera, członkami jego gabinetu potencjalni ministrowie. Lider opozycji od r. 1937 otrzymuje wynagrodzenie ze skarbu państwa.
15 Nazwa the whip, w języku angielskim - "naganiacz", jest przeniesiona z terminologii wyścigów psów: naganiacz pejczem zapędza sforę psów, zapobiegając zboczeniom z drogi i zbłądzeniu.
30
zbędnej dyskusji". Frakcja może więc swobodnie dyskutować i wypowiadać krytyczne uwagi, byleby w ostatecznym rezultacie poparła politykę rządu.
Główny whip rządowy organizuje pod kierownictwem premiera i lidera izby załatwienie przedłożeń rządowych, działalność partyjną izby, dba o zapewnienie obecności członków partii, stara się o poparcie polityki rządowej i o uświadomienie ministrów co do opinii członków partii w parlamencie. Whipo-wie młodsi muszą utrzymywać systematyczny kontakt z członkami parlamentu z przydzielonego im terenu, informować kierującego nimi naczelnego whipa
0 krytyce w stosunku do ministra i przywódców partii. Powinni cieszyć się oni zaufaniem członków frakcji, oddziaływać na nią perswazją, a nie przymusem, zachowywać takie stosunki, aby nic nie powstrzymywało członków frakcji od komunikowania whipom swych obaw, wahań i kłopotów.
Dbając o regularność kontaktów ze swoimi posłami, whipowie młodsi poszczególnych frakcji parlamentarnych uczestniczą w odbywających się co tydzień posiedzeniach parlamentarnych swoich partii, na których omawiane
1 przygotowywane są sprawy istotne z punktu widzenia interesów poszczególnych frakcji i które mają być przedmiotem obrad izby w nadchodzącym tygodniu. Każdy z nich otrzymuje zawiadomienie posiadające postać tygodniowych wezwań listów zawierających informację o przedmiocie najbliższych obrad w izbie oraz o porządku jej posiedzenia. Podstawową funkcją tych whipów jest funkcja informacyjna.
W praktyce więc często właśnie whipowie zapobiegają rozbieżnościom w łonie partii, z drugiej strony, zachowując lojalność wobec własnej partii, muszą oni też być w dobrych stosunkach z whipami opozycji. Jest to niezbędne do zapewnienia sprawnego toku postępowania, gdyż niczego ostatecznie się nie ustala przed rozmowami pomiędzy głównym whipem partii rządzącej a jego kolegą z partii opozycyjnej. Whipowie obu stron zbierają się codziennie w celu rozważenia spraw umieszczonych na porządku izby. Jest to normalna droga porozumiewania się partii w parlamencie.
Porozumiewanie się partii jest konieczne z uwagi na to, że w brytyjskiej procedurze parlamentarnej nie istnieje formalne pojęcie porządku dziennego. Porządek ten jest ustalany przez liderów Izby Gmin i opozycji na każdy tydzień. Wówczas to lider Izby Gmin komunikuje liderowi opozycji program rządowy, ten zaś z kolei zgłasza zastrzeżenia ze strony opozycji. Umożliwia to przygotowanie się rządu do obrony swego stanowiska,16 ewentualnie - co się także zda-
16 Nieobecność posła na posiedzeniu powinna być usprawiedliwiona przed whipem. W przypadku posiedzeń, na których spodziewane jest głosowanie, whipowie partii rządzącej porozumiewają się z whipami drugiej frakcji, aby wynaleźć posła partii przeciwnej, który również będzie nieobecny w tym okresie. Jest Co tzw. dobieranie par. Równoważenie nieobecności posła z partii rządzącej ma na celu zachowanie przewagi partii i niedopuszczenie do upadku rządu przypadkową większością głosów. Ma to istotne znaczenie wówczas, gdy przewaga partii rządzącej jest minimalna. Tak więc wynik głosowania jest w większości przypadków wynikiem ustaleń między whipami poszczególnych partii, które dbają o zachowanie powyborczych proporcji, i nie ma większe-
31
rza - rząd, chcąc uniknąć zbyt gwałtownej krytyki i sprzeciwu opozycji, wycofuje swoje przedłożenia.
3. Organami wewnętrznymi Izby Gmin są jej komisje. Ze względu na bardzo powolne kształtowanie się poglądów uznających kontrolną funkcję Izby Gmin, komisje te wykazują znaczne różnice w stosunku do analogicznych instytucji w innych państwach zachodnich. Z uwagi na różnice co do składu, zakresu kompetencji i procedury działania wyodrębnić można następujące rodzaje komisji:
A. Komisja Całej Izby - nie jest komisją parlamentarną w dosłownym tego słowa znaczeniu. Jest to w istocie ta sama Izba Gmin17 przekształcona na skutek uchwalenia wniosku złożonego przez członka izby w quasi-komisję. Różnica polega na tym, że debata toczy się pod przewodnictwem nie spikera, a przewodniczącego komisji budżetowej, jest odformalizowana i nie jest wymagane kworum. Debata w tej formie ma miejsce najczęściej przy rozpatrywaniu projektów ustaw o charakterze konstytucyjnym, ustaw finansowych zawierających propozycje budżetowe, pozwalając dokładnie przepis po przepisie na rozpatrzenie projektów.
B. Komisje stałe - wbrew nazwie nie posiadają one (z pewnymi wyjątkami) stałego składu, stałej kategorii spraw, którymi się zajmują. Powierzono im pewne funkcje w zakresie ustawodawstwa. Przeciętnie w sesji jest powoływanych około 10 takich komisji. Nie mają one nazw własnych, a tylko dla ich odróżnienia posiadają oznaczenia: Komisja A, B, C... . Członkowie komisji w liczbie 16-50 powoływani są każdorazowo osobno do skierowanego do niej przez spikera projektu ustawy przez specjalną komisję.18 Projekty przesyłane są według kryterium równomiernego obciążenia, a powoływanie członków komisji według kryteriów: przynależności partyjnej posłów, ich kwalifikacji i zainteresowania projektem. Przewodniczący komisji stałych są mianowani na stałe przez spikera spośród członków powoływanego na początku każdej sesji (w liczbie nie mniejszej niż 10) tzw. zespołu przewodniczących (chairmen's panel). Kworum komisji stałych, nie licząc przewodniczącego, wynosi 17 lub 1/3 liczby członków.
Specyficzną komisją stałą jest komisja stała drugiego czytania, składająca się z 20-80 członków, rozpatrująca projekt ustawy w drugim czytaniu w efekcie
go znaczenia, chyba że dojdzie do rozłamu w łonie partii i jakaś grupa wyłamie się z dyscypliny partyjnej, głosując przeciw zleceniom swej partii lub wstrzymując się od głosowania.
17 Komisja Całej Izby powstała w czasach, gdy spiker był zausznikiem królewskim i jego obecność krępowała swobodę dyskusji w izbie. Chcąc prowadzić dyskusję bez skrępowania i bez obawy represji ze strony monarchy, posłowie prosili spikera o opuszczenie Izby Gmin i fotela przewodniczącego, obradując pod przewodnictwem zastępcy spikera - chairmana.
Jest to komisja selekcyjna wybierana przez Izbę Gmin w 11 -osobowym składzie: 6 posłów z partii rządzącej i 5 z partii opozycyjnej. Powołuje ona członków komisji stałych oraz po uprzednich konsultacjach z whipami frakcji parlamentarnych i zatwierdzeniu przez Izbę Gmin sformułowanej w ich efekcie listy posłów, członków komisji wyspecjalizowanych i komisji projektów prywatnych.
32
złożenia i przyj izby.
Szczególnym w których skład trujące projekt) Szkocka (w skł; ska (w składzie misja Irlandii Pi
C. Komisje mentarnej nad e stracji jednego działania (tzw. 14), albo jako wewnętrznym ( badająca finans sarza ds. Admi ds. Ustawodaw, o ściśle określo wane zazwycza o liczbie 11 człc członków), w kt jącej 15 w poz< komisji (np. w ropejskiego - 5 bór członków V swojego składu ne korzystają z zakresu uprawn przesłuchania, kumentów.
Komisje w przeprowadzeni wniosek członk tylko proponow w pracach zapr jednej sesji bąd
D. Komisje których członko nej reprezentacj Wspólne ds. U: 1987 powołano Ustaw Prywatn łana do zbadani
cia wniosku w tym przedmiocie w celu zaoszczędzenia czasu
rodzajem komisji stałych są dwie stałe komisje szkockie, ie musi być minimum 16 posłów z okręgów szkockich, rozpa-ustaw dotyczące Szkocji. Ponadto istnieją: Wielka Komisja dzie 72 posłów z okręgów szkockich), Wielka Komisja Walij-40 posłów z Walii plus mianowanych do liczby 5 innych) i Ko-nocnej (18 posłów).
wyspecjalizowane - mają charakter albo formy kontroli parla-zekutywą, zajmując się badaniem wydatków, polityki i admini-z departamentów rządowych odpowiadającego zakresowi ich omisje resortowe, np. rolnictwa, obrony itd.; jest ich obecnie orma wypełniania przez izbę innych funkcji związanych z jej iałaniem i procedurą, np. Komisja Rachunków Publicznych, wy aspekt działalności rządu. Komisja Parlamentarnego Komi-istracji, Komisja do Badania Aktów Normatywnych, Komisja wa Europejskiego, Komisja Regulaminowa oraz wiele innych ym zakresie działania. Komisje wyspecjalizowane są powoły-na czas trwania kadencji parlamentu w stałym ich składzie nków w komisjach resortowych (tylko komisja ds. Szkocji - 13 rych kworum wynosi 3, oraz o liczbie członków nieprzekracza-itałych komisjach, w których kworum zależne jest od rodzaju komisji Przywilejów - 6, a w Komisji ds. Ustawodawstwa Eu-Uchwała izby może zmienić liczebność składów komisji. Do-misji dokonywany jest przez komisję selekcyjną. Komisje ze wybierają swoich przewodniczących. Komisje wyspecjalizowa-względu na charakter funkcji, jakie wypełniają, z szerokiego :ń natury śledczej, np. prawo wzywania świadków w celu ich awo żądania wydania czy też przedstawienia określonych do-
specjalizowane mogą być również tworzone ad hoc w celu dochodzenia lub zbadania określonego projektu ustawy na izby. W takim przypadku wnioskodawca musi wskazać nie mych członków komisji, ale też wykazać ich zgodę na udział ponowanej przez siebie komisji. Mogą być one powołane na na każdej sesji i wtedy mają charakter stały, wspólne - są to, jak sama nazwa wskazuje, komisje obu izb, .vie biorą udział w pracach komisji wspólnej na zasadach rów-Charakter stały (są powoływane na każdej sesji) mają Komisje awodawstwa Delegowanego i ds. Konsolidacji Ustaw. W roku ową Komisję Wspólną ds. Postępowania w Zakresie Projektów ch. Na wniosek jednej z izb komisja wspólna może być powo-określonego projektu ustawy lub jego części albo dla określo-
33
nej grupy projektów ustaw, przy czym inicjatywa w tym przedmiocie powinna wyjść od izby, w której projekt został wprowadzony pod debatę.
E. Komisje projektów prywatnych. Skład tych komisji i postępowanie przed nimi uzależnione jest od charakteru projektu, tzn. czy został wniesiony sprzeciw wobec projektu przez któryś z zainteresowanych podmiotów, czy też nie. W pierwszej sytuacji projekt rozpatruje komisja w składzie 4 niezainteresowa-nych (ani osobiście, ani z punktu widzenia interesów lokalnych) posłów, wybieranych przez komisję selekcyjną, w drugiej zaś - przewodniczący Komisji Budżetowej (przewodniczący komisji), zastępca przewodniczącego i trzech posłów wybranych przez przewodniczącego z przygotowanej przez komisję selekcyjną na początku każdej sesji listy.
4. PRZYWILEJE IZBY GMIN
Przywileje Izby Gmin są to uprawnienia służące całej izbie (kolektywne) bądź jej członkom (indywidualne), uznawane za niezbędne do należytego wykonywania władzy. Każda z izb parlamentu korzysta z przywilejów dla obrony swej własnej godności i powagi oraz dla ochrony swych członków.
Do przywilejów całej izby zalicza się między innymi suwerenne prawo do regulowania zasad swej organizacji i funkcjonowania oraz przywilej dotyczący strzeżenia przez izbę jej własnego składu, który wyraża się w zarządzaniu wyborów uzupełniających i w określaniu w razie wątpliwości kwalifikacji posłów do zasiadania w izbie.
Jeśli chodzi o indywidualne przywileje członków izby, to zmierzają one do zagwarantowania im swobodnego i nieskrępowanego wykonywania mandatu przedstawicielskiego. Należą do nich, jako podstawowe, parlamentarny przywilej wolności od aresztowania i parlamentarny przywilej wolności słowa. Parlamentarny przywilej wolności od aresztowania jest w istocie rzeczy przywilejem nietykalności osobistej posłów. Obecnie przywilej ten pozbawiony jest już jednak, gdy chodzi o zakres przedmiotowy, jakiegokolwiek znaczenia.
Parlamentarny przywilej wolności słowa nosi wszelkie cechy immunitetu materialnego. Polega on na tym, że poseł, zabierając głos w debacie parlamentarnej, może wyrazić w niej wszystko to, co uważa za stosowne, i niezależnie od tego, że może być to obraźliwe dla uczuć albo szkodliwe dla innych osób. Uważa się bowiem, że "poseł musi mieć całkowite prawo do wolności słowa w izbie bez jakiejkolwiek obawy, że jego motywy, intencje czy też powody, dla których zabiera głos w parlamencie, będą kwestionowane, czy też wykorzystywane przeciwko niemu". Za zniesławienie poseł ponosi tylko odpowiedzialność regulaminową przed izbą. Z dotychczasowej praktyki Izby Gmin w tym zakresie wynika, że chronione parlamentarnym przywilejem wolności słowa są także: sprawy komunikowania się poza izbą posłów między sobą, a także posłów z członkami rządu w sprawach parlamentarnych; organizowane na terenie izby,
34
w czasie trwania jej sesji, prywatne zebrania partyjne posłów, których przedmiotem jest omówienie spraw parlamentarnych.
Wśród innych przywilejów, z których korzystają posłowie, wymienić należy przywileje o charakterze finansowym. Posłowie Izby Gmin korzystają z prawa do uposażenia, traktowanego jako wynagrodzenie za pracę. Ponadto posłowie dysponują określonym funduszem przeznaczonym na finansowanie ich działalności, w tym działalności w okręgu wyborczym, z uwzględnieniem kosztów związanych z zatrudnianiem przez posłów swojego personelu.
Członkom izb przysługuje przywilej dostępu do osoby panującego za pośrednictwem spikera w celu przedłożenia pisemnych wystąpień, zwanych adresami. Panujący przyjmuje wówczas decyzję izby jako całości, a nie jej indywidualnego członka. Królowie nie przyznali członkom Izby Gmin (w przeciwieństwie do członków Izby Lordów) indywidualnego prawa dostępu do panującego, natomiast Izba Gmin posiada prawo niedopuszczenia monarchy na swoje obrady. Król nie może być obecny nawet jako widz podczas jej posiedzeń.
5. FUNKCJE IZBY GMIN
Z formalnego punktu widzenia parlament Wielkiej Brytanii jest jedynym organem powołanym do stanowienia ustaw (actś). Konstytucja wyróżnia trzy rodzaje wnoszonych do parlamentu projektów ustaw (bills): publiczne (public bills), prywatne (private bills) i mieszane (hybrid bills). Te pierwsze mają charakter ogólnych unormowań, podczas gdy projekty prywatne, wnoszone z inspiracji władz samorządowych, obywateli, zarządów korporacji i przedsiębiorstw, dotyczą interesów partykularnych lub indywidualnych. Za projekty mieszane, łączące w sobie cechy obydwu kategorii podstawowych, uważa się te, które określając przedsięwzięcia o ogólnonarodowym charakterze, odnoszą się do lokalnych spraw (np. uchwalony w r. 1987 projekt ustawy o budowie tunelu pod kanałem La Manche).
Prawo wykonania inicjatywy ustawodawczej należy do członków parlamentu. Inicjatywa ustawodawcza może być wykonana w Izbie Gmin i w Izbie Lordów, z tym zastrzeżeniem, że projekt może zgłosić tylko członek danej izby.
Projekt ustawy uchwalony jest w trzech czytaniach. Postanowienia regulaminowe i praktyka parlamentarna przewidują pewne odmienności proceduralne dla projektów publicznych, prywatnych, mieszanych oraz w zależności od tego, czy są zgłaszane przez członka rządu czy przez członka izby niewchodzącego w skład rządu19 dla kategorii projektów publicznych.
19 Wykonywanie przez nich inicjatywy ustawodawczej jest ograniczone do trzech możliwości. Po pierwsze, na początku każdej sesji parlamentu odbywa się tajne głosowanie nazwisk 20 postów (a nie projektów), którzy uzyskują pierwszeństwo przed innymi wnioskami do wprowadzenia swojego projektu w jakikolwiek piątek specjalnie przeznaczony dla prezentowania ich tzw. projektów członków prywatnych. Posłowie wylosowani, a niedysponujący własnymi projektami, wprowadzają projekty swoich kolegów niemających szczęścia w losowaniu. Kolejne dwie możli-
35
Pierwsze czytanie, w przypadku projektu rządowego, jest formalnością polegającą na odczytaniu tytułu projektu i określeniu dnia, w którym odbędzie się drugie czytanie.
Drugie czytanie, znacznie bardziej istotne, polega na przedłożeniu przez wnioskodawcę wniosku o przyjęciu ustawy w drugim czytaniu. Debata, po uzasadnieniu projektu przez wnioskodawcę, ma charakter ogólny i dotyczy zasad projektu. Zgłoszone poprawki mogą być przedmiotem obrad, lecz nie głosowania i wykorzystywane są z reguły przez opozycję JKMości do prowadzenia dyskusji nad polityką rządu w dziedzinie, której dotyczy projekt.
Kolejny etap postępowania to skierowanie projektu do komisji - stałych lub wyjątkowo do Komisji Całej Izby, w których toczy się dalsza dyskusja, dotycząca szczegółowych rozwiązań projektu.
Trzecie czytanie obejmuje przedłożenie sprawozdania komisji na plenum izby oraz dyskusję nad szczegółowymi rozwiązaniami projektu ustawy w brzmieniu nadanym mu przez komisję. Przez przyjęcie wniosku o dokonaniu trzeciego czytania projekt staje się ustawą uchwaloną przez Izbę Gmin i zostaje przekazany do Izby Lordów.
Uprawnienia Izby Lordów w procesie ustawodawczym są poważnie okrojone. Nie ma ona prawa odrzucania projektów budżetowych, a do pozostałych może jedynie zaproponować poprawki. Jeżeli wprowadzone zmiany nie uzyskują akceptacji Izby Gmin i jeżeli zawiodą wszystkie środki uzgadniania stanowisk obu izb, po upływie roku projekt zostaje uznany za uchwalony w brzmieniu uznanym przez Izbę Gmin - jeśli ta ostatnia uchwali projekt na kolejnych dwóch sesjach w niezmienionym brzmieniu. Zgoda Izby Lordów jest bezwzględnie konieczna do uchwalenia ustawy o przedłużeniu kadencji Izby Gmin.
Aby projekt uchwalony przez parlament zyskał moc obowiązującą, konieczna jest promulgacja monarchy (nadanie sankcji wykonalności projektowi uchwalonej ustawy). W praktyce instytucja ta stała się martwa - ostatni raz monarcha odmówił swego podpisu w r. 1707.
Regulamin parlamentu Wielkiej Brytanii przewiduje także możliwość skrócenia przedstawionej procedury ustawodawczej. Od roku 1969 zarówno pierwsze, jak i drugie czytanie może być pominięte i projekt może być skierowany wprost do rozpatrzenia przez komisję, można także poniechać debaty nad sprawozdaniem komisji, a tym samym zrezygnować z trzeciego czytania. Istnieje więc możliwość uchwalenia ustawy bez rozpatrywania jej przez Izbę Gmin i przeprowadzenia debaty na jej plenarnym posiedzeniu.
W toku postępowania nad ustawą wykształciło się też szereg instytucji zmierzających do limitowania czasu debaty na plenum izby i w komisjach.
wości to próba wniesienia projektu po "godzinie pytań" lub skorzystanie we wtorki lub środy z przepisu tzw. "dziesięciu minut", pozwalającego na krótką prezentację projektu przez wnioskodawcę oraz na wyrażenie krótkiego sprzeciwu wobec projektu przez oponenta wnioskodawcy. Tylko niewielka liczba ze zgłaszanych w omawiany sposób projektów jest uchwalana: w sesji 1971-1972 na 90 uchwalono 15, w sesji 1987-1988 na 115 uchwalono 11.
36
Ograniczenia te przyjmują trojaką formę: zamknięcia debaty; wymogu ścisłego określenia czasu przeznaczonego na rozpatrywanie projektu (gilotyna); uprawnienia przewodniczącego do selekcji poprawek poddanych pod dyskusję.
Z formalnego punktu widzenia parlament Wielkiej Brytanii jest jedynym organem powołanym do stanowienia ustaw. Organy wykonawcze mogą wydawać akty normatywne jedynie na podstawie upoważnienia ustawy, w którym zawarta jest ściśle określona delegacja uprawnień ustawodawczych. Rozwój życia społecznego i gospodarczego oraz związany z tym wzrost ingerencji państwa w różne jego aspekty spowodował w Wielkiej Brytanii, podobnie jak w innych państwach, wzrost upoważnień ustawowych rządu. Akty wykonawcze coraz częściej wykraczają poza ramy uprawnień ustawowych, upodabniając się do dekretów egzekutywy, spotykanych w innych państwach zachodnich. Parlament, nieskrępowany formalnie żadnymi ograniczeniami niepozwalającymi na delegowanie swych uprawnień, może przekazać poszczególnym ministrom swe kompetencje w danej dziedzinie. Pamiętajmy też, że w Wielkiej Brytanii nie ma podziału na materię ustawową i materię, która może zostać unormowana przepisami rządowymi na podstawie delegacji ustawy. Coraz częściej pojawiają się ustawy zawierające ogólną delegację do zmiany ustaw aktem normatywnym organów administracji, upoważnienie ministra do uchylenia lub zmiany dotychczasowych przepisów w celu dostosowania ich do potrzeb wynikających z realizacji ustawy. W wielu przypadkach ustawy przewidują ich konkretyzację przez ministra lub też nadają mu prawo decydowania, od kiedy ustawy nabierają mocy obowiązującej.
Akty prawodawstwa delegowanego stanowione przez organy egzekutywy przybierają bądź formę rozporządzeń rządu (tzw. Statutory Orders in the Coun-cil), bądź rozporządzeń ministra (Statutory Instruments). Parlament może także delegować swoje uprawnienia na rzecz organów samorządowych.
Akty ustawodawstwa delegowanego podlegają kontroli sądowej z punktu widzenia ich legalności oraz kontroli ze strony parlamentu. Mimo że nie obowiązuje w Wielkiej Brytanii ogólnie określony tryb bezwzględnego przedstawiania aktów prawnych wydanych na podstawie delegacji parlamentowi, ustawa delegująca z zasady zawiera taki wymóg oraz określa tryb i warunki przedłożenia. Parlament może np. zastrzec w ustawie delegującej przedstawienie aktu wykonawczego przy jego wejściu w życie (z możliwością anulowania go przez izbę), może też zakreślić datę do przedłożenia już po wejściu aktu lub też zażądać przedstawienia projektu aktu prawnego, który wymaga potwierdzającej rezolucji izby.
Ustawodawstwo delegowane w Wielkiej Brytanii pozwala na formalne zachowanie zasady prymatu ustawy. Wszak to sam parlament uchwala ustawy zawierające delegacje uprawnień ustawodawczych i w trakcie ich uchwalania. Opozycja może wyrazić swój sprzeciw. Nie zapominajmy jednak, iż zdecydowana większość ustaw uchwalana jest z inicjatywy rządu, co pozwala mu decydować o formie i zakresie delegacji, zaś większość rządowa w Izbie Gmin,
37
związana dyscypliną partyjną, zobowiązana jest aprobować propozycje gabinetu. Wykorzystywanie delegacji uprawnień ustawodawczych w celu stanowienia aktów normatywnych nie wypływa więc z faktu, że rząd nie jest w stanie przeprowadzić danego projektu ustawy w parlamencie, lecz z chęci uniknięcia niepotrzebnego rozgłosu, jaki może nadać poszczególnym projektom opozycja, ze świadomego dążenia do usunięcia z dyskutowanego w izbie projektu ustawy spraw o drażliwym charakterze, które mogłyby narazić rząd na krytykę ze strony opozycji i przysporzyć mu sporo trudności.
6. KONTROLA PARLAMENTU NAD RZĄDEM
Kontrola parlamentu nad rządem wyraża się w Wielkiej Brytanii w tak klasycznych formach, jak: pociągnięcie członka rządu do odpowiedzialności konstytucyjnej lub politycznej, zapytania poselskie, kontrola finansowa, oraz w instytucjach specyficznych, właściwych dla ustroju parlamentarnego Wielkiej Brytanii, takich jak dyskusja nad mową tronową i Komisja Całej Izby.
Pierwotnym rodzajem kontroli nad członkami rządu była, utrzymana do dziś, możliwość oskarżenia członków rządu o naruszenie prawa lub działania wbrew interesom (impeachment): funkcje sądu pełni w tym przypadku Izba Lordów. Od w. XVIII odpowiedzialność konstytucyjna została praktycznie wyparta przez odpowiedzialność polityczną, z tym że ustąpienie szefa rządu prowadzi automatycznie do dymisji całego gabinetu. Na skuteczność tej kontroli we współczesnej Wielkiej Brytanii wpływa system partyjny i będący jego rezultatem system trwałej większości, którą dysponuje rząd w parlamencie. W praktyce - realna kontrola ze strony opozycji parlamentarnej. Ona zgłasza wniosek o wotum nieufności, który prowadzi do debaty na plenum izby, do poddania na najwyższym forum krytyce polityki rządu i - co jest dla opozycji istotne -przedstawienia własnego stanowiska. Kontrola sprawowana w tej formie przez parlament, a ściślej przez opozycję, jak pisze J. Stembrowicz,20 "[...] jest sformalizowana celem ochrony jej praw i wymaga publiczności, jest bowiem skierowana na zewnątrz, do opinii społecznej, w której szuka zrozumienia i oparcia, jako że wewnątrz parlamentu, przy ustabilizowanej większości, swoich celów, tj. zmiany decyzji rządowych, nie osiągnie". Wynik głosowania, którym kończy się debata nad wnioskiem o wotum nieufności z uwagi na zwartość i lojalność partii -jeśli tylko nie zajdą w niej poważne rozdźwięki -jest wiadomy.21
2" J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym. Warszawa 1982, s. 209.
21 Dnia 28 marca 1971 r. po raz pierwszy od ponad 50 lat zdarzyło się, że w wyniku perturbacji dwupartyjnego systemu mniejszościowy rząd laburzystowski premiera Callaghana upadł na skutek wotum nieufności przegłosowanego przez konserwatystów i pozostałych deputowanych większością jednego głosu. Zdarzają się także sytuacje nietypowe. Na przykład 9 kwietnia 1975 r. przy głosowaniu dotyczącym pozostania Wielkiej Brytanii w EWG na 315 deputowanych rządzącej partii tylko 137 głosowało "za". Sytuację uratowali konserwatyści - 249 "za", 8 "przeciw".
38
W systemie nie stale pod róż je możliwość pr: z okazji mowy t otwarcie każdej zaprezentowania wowych bieżący
Innego rod zgłoszenie przez w Komisję Całej wilejowanej, gd formie dyskusji, być przez wniosl
Kolejny rod dla polityki rząd żenię parlament dyskusję.
Jednym ze ś towa. Zgodnie z strów nie może t że uchwalać pod cjatywy Korony.
W sytuacji k odrzucenia przei sprowadza się d Dyskusja toczy z jeszcze jednej i czajem, do niej rych zdecydowa zbawiona jest w gadnień politycz
W rezultaci spodarkę finanso kresie podejmuje państwa w znacs cielskie w zacho
W dotych partia bądź inicj sprzeciw dla kor ków parlamentu sków w pierwszy
parlamentarnym Wielkiej Brytanii rząd znajduje się teoretycz-ego rodzaju kontrolą ze strony parlamentu. Tradycyjnie istnie-eprowadzania raz do roku dyskusji nad ogólną polityką rządu onowej. Wówczas to po przedstawieniu - w wygłaszanej na esji mowie tronowej - polityki rządu opozycja ma możliwość Doglądów i wyrażenia swych propozycji w stosunku do podsta-h zagadnień politycznych i ekonomicznych państwa, ju możliwością prowadzenia debaty nad polityką rządu jest jej członka oficjalnego wniosku o przekształcenie Izby Gmin Izby. Jednakże i wówczas rząd znajduje się w sytuacji uprzy-do niego należy stworzenie możliwości prowadzenia w tej on też określa czas jej trwania (wniosek w każdej chwili może odawcę wycofany).
aj debaty to dyskusja nad wnioskiem wyrażającym poparcie w określonej dziedzinie. Debatę poprzedza wówczas przedło-0wi Białej Księgi - określony w niej zakres zagadnień limituje
czas
Podobna sytuacja z cywilnej królowej, k
odków kontroli parlamentu nad rządem jest też debata budże-rawem zwyczajowym monarcha działający przez swoich mini-5Z zgody parlamentu ściągać podatków. Parlament z kolei mo-atki i zatwierdzać wydatki ze skarbu państwa wyłącznie z ini-Inicjatywa w sprawach finansowych należy więc do rządu, edy rząd dysponuje większością w izbie i nie musi obawiać się ożonych propozycji budżetowych, uchwalenie ich przez izbę dość automatycznej akceptacji propozycji Kanclerza Skarbu, ę między przedstawicielami rządu a opozycji, która korzysta kazji do zamanifestowania swego stanowiska. Zgodnie ze zwy-ależy wybór przedmiotu dyskusji - są to te dziedziny, w któ-ie nie zgadza się ona z polityką rządu i z reguły dyskusja po-wczas szczegółów natury finansowej na rzecz bieżących za-o-gospodarczych.
faktyczny wpływ Izby Gmin, a tym bardziej opozycji na go-wą państwa jest niewielki i najważniejsze decyzje w tym zarząd. Izba Gmin sprawuje kontrolę nad finansowymi sprawami lie mniejszym zakresie niż jakiekolwiek inne ciało przedstawi-nich demokracjach.
przedstawionych środkach kontroli decydującą rolę odgrywa jąc debatę, bądź przedstawiając propozycje lub też wyrażając :epcji partii przeciwnej. Natomiast dla indywidualnych człon-regulamin przewiduje możliwość przedkładania izbie wnio-;h tygodniach każdej sesji (16-24 posiedzeń) w każdą środę.
stniała podczas głosowania 2 lutego 1975 r. w sprawie zwiększenia listy dy wniosku swojego premiera nie poparła prawie połowa deputowanych.
39
Wnioski te stać się mogą także podstawą dyskusji nad polityką rządu. W praktyce coraz częściej uprawnienie to jest jednak zawieszane specjalną uchwałą podjętą na początku sesji.
W przeciwieństwie do wymienionych procedur, które mogą doprowadzić do debaty nad polityką rządu i w konsekwencji do zgłoszenia wniosku o wotum nieufności, nie ma takiego charakteru instytucja zapytania poselskiego. Nieskomplikowana procedura, polegająca na zadaniu pytania i uzyskaniu odpowiedzi, czyni z niej instytucję bardzo popularną i skutecznie wykorzystywaną w celu zwrócenia uwagi opinii publicznej na postępowanie rządu. Zapytania najczęściej dotyczą zagadnień lokalnych lub indywidualnych wyborców, stanowiąc skuteczną broń przeciw biurokracji i nadużywaniu władzy przez urzędników. Jest ich stosunkowo dużo (ponad 50 000 w ciągu jednej sesji). Odpowiedzi ustne udzielane są cztery razy w tygodniu przez pierwsze trzy kwadranse posiedzenia. W procedurze zapytań również występuje przewaga rządu, który może uchylić się od odpowiedzi, powołując się na przykład na tajemnicę państwową lub formułując je w sposób ogólny. Stąd też instytucja ta staje się w większym stopniu środkiem informacji niż kontroli parlamentarnej.
Innym środkiem kontroli parlamentu nad działalnością rządu jest kontrola gospodarki znacjonalizowanej oraz kontrola aktów normatywnych stanowionych przez organy wykonawcze, a także w pewnym zakresie kontrola sprawowana przez komisje. Trzeba jednak pamiętać, iż kontrola komisji w Wielkiej Brytanii jest niezwykle skomplikowana, wyjątkowa i mało efektywna.
IV. IZBA LORDÓW
Drugą izbą parlamentu brytyjskiego jest Izba Lordów. Struktura tej izby jest bardzo złożona, uwarunkowana wielowiekową tradycją. Zasiadają w niej lordowie duchowni i lordowie świeccy. W grupie lordów świeckich wyróżnia się lordów dziedzicznych, lordów prawa i lordów mianowanych dożywotnio.
Do roku 1999 potencjalna liczba członków Izby Lordów wynosiła około 1200 lordów, jakkolwiek w praktyce była ona niższa, gdyż nie wszyscy spośród parów dziedzicznych mogli udowodnić swoje parostwo, czyli fakt "wezwania do parlamentu", z którego wynikało prawo do zasiadania w Izbie Lordów. Ponadto w związku z przyjęciem zasady, że w pracach parlamentu powinni uczestniczyć tylko ci spośród członków drugiej izby, którzy są tym rzeczywiście zainteresowani, lordowie mogli od czerwca 1958 r. ubiegać się o urlop od prac parlamentarnych na czas sesji lub też w każdym czasie, w którym parlament obradował. Na stan liczebny Izby Lordów wpływała również ustawa z r. 1963. Na jej podstawie każdy z parów dziedzicznych w ciągu 12 miesięcy od daty sukcesji tytułu lorda lub osiągnięcia pełnoletności mógł zrzec się tytułu, tracąc prawo do zasiadania w izbie.
40
Przez wiele ] ce braku demokj braku reprezenta sadność i dostrz< o parlamencie z wiek obydwie wi tywna, Partia Pr nia reformy Izb; działania laburzy ności i ogranicz (ograniczenie we stanowczy sposó nych wyborach w
Dostrzegając formy, prace nad w tej kwestii charakter wieloet czas. Jej przedmi giej izby parł zniesienie zasad zmiana kompeten
W roku 199 dów. Na jej pod zasady - parowit co nakazywała u wyborczym w w) my, zakładaną cz już na pierwszym zasady dziedziczr wyjątek od tej za sługuje tym spoś uchwały izby (stt 90 i dwóch zajm go Marszałka Dw
W konsekw nie odbiega od została znacznie prawie o połowę
Lordowie di cych prawo do biskupiej. Z
lamentu
22 Obecnie w I
pów.
t w dyskusjach politycznych wysuwane były zarzuty dotyczą-atycznych procedur kreowania jej składu personalnego oraz ywności izby. Sam ustawodawca, jak gdyby uznając ich za-
ając potrzebę dokonania zmian w tym zakresie, w ustawie
1911 wyraźnie zapowiedział reformę Izby Lordów. Jakkol-dące w Wielkiej Brytanii partie polityczne - Partia Konserwa-y - prezentowały stanowisko manifestujące potrzebę dokona-
Lordów, to jednak pomijając spektakularne parlamentarne tów z r. 1968, zmierzających do zniesienia zasady dziedzicz-nia kompetencji drugiej izby w sferze stanowienia prawa a zawieszającego), kwestia ta nie była przez nie w bardziej
podnoszona. Do reformy Izby Lordów przystąpiła po wygra-r. 1997 Partia Pracy.
wielką doniosłość konstytucyjną i złożoność zamierzonej re-nią prowadzone były i są w sposób zmierzający do osiągnięcia mpromisu. Jednocześnie też reforma z samego założenia ma powy i tym samym jej realizacja zaplanowana jest na dłuższy tem jest bowiem kwestia kreowania składu personalnego dru-- w pierwszym etapie ograniczenie, a następnie całkowite dziedziczności - a także w dalszej perspektywie ewentualna ji Izby Lordów.
obydwie izby przyjęły ustawę dotyczącą reformy Izby Lor-tawie prawo do zasiadania w Izbie Lordów utracili - co do dziedziczni. W zamian, bez potrzeby zrzekania się parostwa, awa z r. 1963, obdarzeni zostali czynnym i biernym prawem )orach do Izby Gmin. Z uwagi na charakter i złożoność refor-sową perspektywę jej realizacji, nie zdecydowano się jednak,
etapie projektowanych zmian, na bezwzględną eliminację ości, uznając, że w tzw. okresie przejściowym niezbędny jest ady. Zgodnie z ustawą prawo zasiadania w Izbie Lordów przy-ód parów dziedzicznych, którzy utrzymają to prawo ma mocy nding order). Według ustawy ich liczba nie może przekraczać ących stanowiska Lorda Marszałka (Earl Marshal) i Wielkie-oru {Lord Great Chamberlain). ncji, tzn. w okresie przejściowym, kompozycja Izby Lordów
tychczasowej, z tą różnicą, że liczba lordów dziedzicznych Dgraniczona i w rezultacie skład Izby Lordów zmniejszył się
do
howni to 26 biskupów Kościoła anglikańskiego, otrzymują-jsiadania w Izbie Lordów dopóki nie zrezygnują z godności urzędu zawsze wchodzą do izby wyższej arcybiskupi Canterbury,
bie Lordów zasiada 567 parów dożywotnich, 92 dziedzicznych i 26 bisku-
41
Yorku oraz biskupi Londynu, Durhamu, Winchesteru. Pozostałymi 21 lordami duchownymi są na zasadach starszeństwa (tj. w zależności od czasu przez jaki pełnią godność biskupią) inni biskupi.
Od wejścia w życie ustawy z r. 1999 parowie dziedziczni stanowią około 14% składu izby. Ich spadkobiercy nie będą mieli jednak prawa - tak jak dotychczas - do zasiadania w Izbie Lordów, wynikającego z faktu posiadania dziedzicznego parostwa23. Także królowa utraciła prawo kreowania nowych parów dziedzicznych według własnego uznania.
Do wykonywania funkcji sądowej Izby Lordów, działającej jako Najwyższy Trybunał Apelacyjny, powołani są lordowie prawa. Są oni mianowani dożywotnio na podstawie ustaw o sądownictwie apelacyjnym z lat 1867-1947 i ustawy
0 sądownictwie administracyjnym spośród wybitnych prawników zajmujących co najmniej przez 2 lata wysoki urząd sądowniczy lub prowadzących co najmniej przez 15 lat praktykę adwokacką. Oprócz wypełniania przez nich sądowniczej funkcji izby, tak jak pozostali lordowie mają oni prawo do zasiadania i głosowania w izbie, niezależnie od rezygnacji ze stanowiska sędziowskiego. Jest ich 21 włącznie z Lordem Kanclerzem i byłymi lordami prawa.
Od roku 1958 ustawa daje Koronie prawo do mianowania lordów dożywotnio. Wykonywanie tej prerogatywy poprzedzone było do niedawna tylko konsultacjami, jakie premier przed udzieleniem rady panującemu przeprowadza z liderem opozycji JKMości i liderami partii socjaldemokratycznej, i liberalno--demokratycznej. Wśród osób mianowanych dożywotnio lordami byli reprezentanci różnych środowisk, którzy mogli być użyteczni dla rządu jako członkowie izby wyższej parlamentu, a którzy nie życzyli sobie być uwikłani w partyjne układy.
Zainicjowany proces reformowania drugiej izby zaowocował dokonaniem pewnej istotnej korekty dotychczasowego trybu powoływania parów dożywotnich. Otóż podstawowe znaczenie w procedurach nominacyjnych przyznano powołanej Komisji Nominacyjnej jako organowi o charakterze doradczym
1 niezależnym od rządu. Celem działania Komisji ma być przygotowywanie propozycji dotyczących nobilitacji konkretnych kandydatów, a następnie przedstawianie ich premierowi, który tak jak dotychczas w trybie ustawy z 1958 r., po konsultacji z innymi liderami partyjnymi, będzie występował z konkretnymi wnioskami do głowy państwa o dożywotnie powołanie parów. Chodzi o to, aby zwłaszcza w okresie realizacji reformy Izby Lordów w jak najmniejszym stopniu uniezależnić ją od czynników politycznych, w szczególności zaś od premiera, który może w ten sposób kreować w izbie przychylną rządowi większość.
23 Początkowo nobilitacją na lorda było wezwanie do Londynu, aby doradzać królowi w parlamencie. Dziś jeszcze prawo uważa, że kto może dowieść, iż przodek jego otrzymał wezwanie do parlamentu, ten uznawany jest za "para z parlamentu". Od XVIII wieku parostwa udzielał król listem królewskim pod wielką pieczęcią. Dziedzicem tytułu para jest najstarszy syn lub wnuk lorda.
42
Skład polityczny Izby Lordów zasadniczo zdominowany był przez konserwatystów.24 Reforma Izby Lordów pośrednio ma odnieść się także i do tej kwestii. Chodzi mianowicie o to, aby zagwarantować w drugiej izbie parlamentu względną równowagę sił, zwłaszcza przez zaznaczenie zdecydowanie mocniej niż dotychczas obecności w izbie parów niezależnych, zasiadających w ławach poprzecznych (cross banches), tzn. takich, którzy nie deklarują swojej przynależności żadnej z parlamentarnych partii politycznych.
Układ sił politycznych w Izbie Lordów nie ma jednak dla rządu aż tak istotnego znaczenia. Funkcja kontrolna parlamentu wykonywana jest przez Izbę Gmin, i to ona, a nie lordowie, decyduje w głosowaniu o wyrażeniu czy też
0 niewyrażeniu rządowi wotum zaufania i w konsekwencji podjęcia takiej uchwały o jego odpowiedzialności politycznej. Podobne uchwały Izby Lordów, jeżeli są podejmowane, nie wywołują takich skutków. Niemniej rząd dba o swoje interesy w izbie wyższej. Lord Kanclerz jako przewodniczący izby, a jednocześnie członek gabinetu informuje swoich kolegów z rządu o opiniach i poglądach wyrażanych w izbie. Na czele frakcji parlamentarnej partii rządzącej stoi Lord Strażnik Wielkiej Pieczęci (jest członkiem rządu), którego zadaniem jako rzecznika rządu w Izbie Lordów jest reprezentowanie egzekutywy, przedstawianie i wyjaśnianie jej działań i zamierzeń.
Dotychczasowy etap reformy Izby Lordów, ograniczając się wyłącznie do kwestii zasad kreowania składu personalnego drugiej izby - wyeliminowanie zasady dziedziczności - nie dotyczył jej kompetencji. Tym samym też, działając już po części w nowym składzie, Izba Lordów realizuje swoje dotychczasowe funkcje.
Pierwotnie identyczne z uprawnieniami Izby Gmin uprawnienia Izby Lordów na przestrzeni wieków ulegały stopniowemu ograniczaniu lub zupełnej eliminacji, o czym świadczy pozbawienie Izby Lordów wpływu na projekty ustaw finansowych, które stają się prawem po uchwaleniu ich przez Izbę Gmin
1 podpisaniu przez panującego, niezależnie od sprzeciwu izby wyższej. Pozbawiona również prawa kontroli parlamentarnej nad rządem Izba Lordów zachowała udział w funkcji ustawodawczej oraz pewne atrybuty sądowe.
Obecnie w zakresie ustawodawstwa wyróżnia się następujące funkcje Izby Lordów:
1. Bezwzg.ędna zgoda Izby Lordów przy uchwaleniu projektu ustawy o przedłużeniu kadencji parlamentu.
2. Opóźnianie prac ustawodawczych (weto zawieszające) nie dłużej jednak niż na rok. Nierzadkie są jednak przypadki, w których rząd skłonny jest zrezygnować z niektórych postanowień projektu ustawy zakwestionowanych
24 W maju 1989 r. 1/3 ogólnej liczby członków Izby Lordów reprezentowana była przez konserwatystów, z którymi sympatyzowało około 246 lordów deklarujących się jako niezależni. Przy Partii Pracy afiliowanych było 116 parów, przy liberalno-demokratycznej 60, a przy socjaldemokratycznej 23.
43
przez Izbę Lordów, aby w efekcie ponownego wniesienia projektu uzyskać dla niego za cenę zmian akceptację izby wyższej.25
3. Inicjatywa niekontrowersyjnych projektów ustaw. Jest to funkcja polegająca na "odciążeniu" Izby Gmin od rozpatrywania projektów ustaw o bardzo skomplikowanym lub czysto technicznym charakterze, niebędących jednocześnie źródłami potencjalnych konfliktów politycznych w parlamencie. Szacuje się, że od r. 1945 1/4 wszystkich projektów rządowych trafia w ten sposób do parlamentu.
4. Pełnienie funkcji opiniodawczej w stosunku do projektów napływających do niej z Izby Gmin i innych ośrodków władzy. Jest ona wykonywana w sposób bardzo fachowy, zważywszy na fakt, że członkami izby są ludzie świata nauki, członkowie towarzystw naukowych, technicznych, którzy na forum izby w czasie debaty poruszają sprawy, które w Izbie Gmin, pracującej na zupełnie innych zasadach, nie mogłyby ujrzeć światła dziennego.
5. Poprawianie ustawodawstwa, zwłaszcza w przypadkach bardzo szczegółowych lub kontrowersyjnych projektów rządowych. Funkcja ta wykonywana jest: w przypadku niedokładnego opracowania projektu ustawy na etapach prac nad nim w Izbie Gmin; w przypadku projektów kontrowersyjnych przez celowe wprowadzanie do nich poprawek, które z powodu ich niepopularności lub braku dla nich poparcia nie mogły być przedmiotem debaty Izby Gmin; w wypadku dokonywania zmian w projektach ustaw pod wpływem "pilotujących" lub zwalczających go grup nacisku. Funkcja poprawiania ustawodawstwa przez Izbę Lordów powoduje, że w ogóle ustawodawstwo parlamentu brytyjskiego charakteryzuje bardzo wysoka jakość, co daje gwarancję, że przy stosowaniu prawa sądy "nie będą musiały poświęcić zbyt dużo czasu" na interpretację w drodze orzecznictwa intencji ustawodawcy.
6. Badanie przez Izbę Lordów w trybie specjalnej procedury, często przy udziale Izby Gmin, projektów ustaw prywatnych, kwestii związanych z ustawodawstwem delegowanym oraz ustawodawstwem europejskim.
Oprócz ustawodawstwa Izba Lordów wykonuje uprawnienia w zakresie władzy sądowniczej, działając jako Najwyższy Trybunał Apelacyjny pod przewodnictwem Lorda Kanclerza. Trybunał jest właściwy w sprawach cywilnych dla całego Zjednoczonego Królestwa, a dla Anglii, Walii i Irlandii Północnej -w sprawach karnych. Funkcja sądownicza nie jest wykonywana w rzeczywistości przez całą izbę, a tylko przez Komisję Apelacyjną Izby Lordów, której członkami mogą być wyłącznie lordowie prawa, rozpatrujący sprawy w składzie pięciu sędziów większością głosów. Izba Lordów działa również w trybie procedury impeachment jako najwyższy trybunał właściwy do sądzenia ministrów.
25 Tak było w przypadku uchwalonego w r. 1976 projektu rządu laburzystowskiego - Air-craft and Shipbuilding Industries Bili. Podobnie w latach osiemdziesiątych rząd konserwatystów "pertraktował" z Izbą Lordów na temat napotykających jej opór projektów ustaw o szkolnictwie podstawowym i samorządzie.
44
Od roku 1806 nie korzystała z tego uprawnienia, co nie oznacza jednak, że je utraciła.
Izba Lordów nie jest organem kadencyjnym. Zbiera się na sesje wraz z Izbą Gmin w terminach określonych w proklamacji królewskiej. W sesji odbywa się około 155 posiedzeń izby. Przewodniczy im z urzędu Lord Kanclerz, który -inaczej niż spiker Izby Gmin - bierze aktywny udział w debacie, przemawiając i głosując jako członek swojej partii. Jako przewodniczący izby Lord Kanclerz nie ma tak szerokiego zakresu uprawnień jak jego odpowiednik w Izbie Gmin. Ogranicza się on tylko do postawienia kwestii i zebrania głosów. W razie sporu o przyznanie pierwszeństwa w zabraniu głosu w debacie rozstrzyga w tej kwestii izba, a nie jej przewodniczący. Przemówienia w izbie adresowane sanie do jej przewodniczącego (jak w Izbie Gmin), a do wszystkich jej członków.
Kworum izby stanowi trzech lordów. Jeżeli jednak nad projektem ustawy lub w kwestii związanej z ustawodawstwem delegowanym głosowało mniej niż 30 lordów, przewodniczący izby oznajmia, że uchwała nie została podjęta i będzie przedmiotem kolejnego posiedzenia. W głosowaniach w Izbie Lordów nie stosuje się popularnego w izbie niższej tzw. "dobierania par".
V. MONARCHA
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej jest monarchią konstytucyjną. Dziedziczny monarcha26 jest głową państwa, głową Kościoła anglikańskiego w Anglii i prezbiteriańskiego w Szkocji. Jest symbolem więzi Brytyjskiej Wspólnoty.
Do uprawnień monarchy, obok tych o charakterze symboliczno-reprezenta-cyjnym, przysługujących mu jako głowie państwa, należą również te, które wynikają z faktu, że stoi on na czele władzy wykonawczej. Realizacja uprawnień panującego poddana jest szczególnemu reżimowi, wynikającemu z ukształtowania się i przyjęcia w Wielkiej Brytanii dwóch zasad klasycznego parlamentaryzmu, tj. zasady, że król nie może czynić źle, i jako jej konsekwencji zasady, że król nie może działać sam. Pierwsza z nich, dając smutny wyraz prawdzie, że pociągnięcie panującego do odpowiedzialności może dokonać się jedynie w drodze przewrotu (1649), ustanawia zupełną jego nieodpowiedzialność zarówno konstytucyjną, jak i polityczną, związaną z wykonywaniem jego uprawnień. W związku z tym, że panujący nie może być pociągnięty do odpowiedzial-
26 Zasady następstwa tronu pierwotnie określone w Deklaracji praw zostały ostatecznie uregulowane w pochodzącej z r. 1701 ustawie o następstwie tronu, według zasad prawa powszechnego dotyczącego dziedziczenia ziemi. Na zasadach priomegenitury w pierwszej kolejności są do sukcesji: 1) najstarszy syn panującego i jego potomkowie; 2) inni synowie; 3) córka; 4) dziedzice krewni. Praw do tronu pozbawieni są następcy wyznania katolickiego oraz następcy wchodzący w związek małżeński z osobą takiego wyznania. Obecna królowa Elżbieta II pochodzi z dynastii hanowerskiej, która w czasie I wojny zmieniła swą nazwę na windsorską. Tron objęła w r. 1952 po śmierci ojca króla Jerzego VJ (1936-1952).
45
ności w trybie legalnej procedury, nikt nie może uchylić się od odpowiedzialności za czyn niedopuszczalny przez prawo, powołując się na rozkaz królewski, bo taki rozkaz nie istnieje. Konsekwencją przyjęcia konstrukcji nieodpowiedzialności monarchy jest obowiązywanie zasady, że nie może on działać sam. Wobec tego każdy akt panującego musi być podpisany (kontrasygnowany) przez odpowiedzialnego ministra. Obowiązek uczestnictwa i współudziału odpowiedzialnego ministra dotyczy również tych aktów woli królewskiej, które wyrażone w innej formie niż pisemna mogą skutkować w przyszłości zobowiązaniami ze strony Korony, np. przyjmowanie przedstawicieli państw obcych, wygłaszanie oświadczeń itp.
Funkcjonowanie tych zasad przeniosło w naturalny sposób ciężar odpowiedzialności za sprawowanie rządów na ministrów jako konstytucyjnych doradców panującego. Nie zmienia to jednak faktu, że monarcha jest formalnie zwierzchnikiem władzy wykonawczej, sprawowanej przez niego nominalnie razem z rządem, którego członków mianuje. Pomimo że członkowie rządu są według prawa tylko doradcami panującego działającymi w jego imieniu, to w rzeczywistości oni właśnie sprawują pełnię władzy wykonawczej. Zdaniem Wilsona27, "istotna rola monarchy w tym systemie polega na zaszczytnej i wpływowej roli dziedzicznego doradcy, której wysoka godność i stała styczność z najważniejszymi sprawami państwa nadają szczególnego znaczenia. Król faktycznie, chociaż teoria tego nie uznaje, jest stałym ministrem różniącym się od innych tym, że nie odpowiada za swe czynności wobec parlamentu i wskutek tego korzysta z mniej rozległej władzy".
Treścią władzy królewskiej są prerogatywy, czyli pierwotnie dyskrecjonalny zakres uprawnień panującego, pozostałe mu po przejściu innych uprawnień na parlament. W związku z tym jednak, że przy wykonywaniu aktów z zakresu prerogatywy niezbędny jest współudział ministrów ponoszących za nie odpowiedzialność przed parlamantem, przestały one mieć charakter dyskrecjonalny. Oznacza to, że chociaż teoretycznie król może zrobić wszystko, to sposób wykonywania prerogatywy pozbawia go możliwości działania własną mocą. Jest to konwenans konstytucyjny, krępujący prerogatywę w sposobie jej wykonywania i nadający jej już tylko charakter formalny.
Do aktów prerogatywy królewskiej, wśród których wyróżnia się prerogatywy osobiste, rozumiane jako system uprawnień i immunitetów, prerogatywy polityczne oraz prerogatywy królewskie dotyczące Korony w sprawach wewnętrznych i zewnętrznych, należą: zwoływanie i rozwiązywanie parlamentu, powoływanie i odwoływanie premiera i członków rządu, kreowanie nowych parów, mianowanie dostojników kościoła, nadawanie orderów i odznaczeń, stosowanie prawa łaski, promulgacja ustaw, akty o charakterze międzynarodowym. Są one wykonywane - w zależności od ich charakteru i adresata - w formie: rozporządzeń w radzie (Orders in Council), zarządzeń królewskich (War-rants); rozporządzeń królewskich z odręcznym podpisem {Orders under Sign
21 W. Wilson, Ustrój państwowy w Anglii, Warszawa 1917, s. 83.
46
Manuał); proklamacji, patentów, kart oraz innych dokumentów pod Wielką Pieczęcią. Prerogatywy są w rzeczywistości działaniami rządu inspirującego JKMość radą do ich wykonania.
Stosunkowo najbardziej suwerenną spośród prerogatyw królewskich jest powołanie premiera. Konwenans konstytucyjny nakazuje, aby jej wykonanie odpowiadało układowi sił stronnictw politycznych w parlamencie. Zobligowany tym układem monarcha powierza stanowisko premiera i misję tworzenia rządu liderowi partii większości parlamentarnej. Obecnie jednak decyzja ta przesunięta została na wewnątrzpartyjne mechanizmy wyłaniania liderów, a w związku z tym akt panującego jest tylko formalnym zatwierdzeniem suwerennej woli frakcji parlamentarnej.
Wobec tak istotnych konstytucyjnych i politycznych ograniczeń monarchy jego faktyczny udział w sprawowaniu władzy ogranicza się do trzech praw: prawa, aby się go radzono; prawa do zachęcania; prawa do ostrzegania. Z ich istnieniem związane jest obowiązywanie pewnych reguł konwencjonalnych, nakładających na ministrów obowiązek: powiadamiania panującego o wszystkich ważniejszych zamierzeniach rządu i zasięgania jego opinii w tych sprawach; niezmieniania w sposób dowolny środka, na który panujący udzielił zgody; szczerości wobec panującego. Ich przestrzeganie nie wiąże się oczywiście z obowiązywaniem sankcji za ich naruszenie, a wynika jedynie z szacunku i autorytetu, jakim cieszy się panujący.
Uzasadnieniem istnienia osobistego wpływu panującego na sposób wykonywania władzy jest wyrażany w Wielkiej Brytanii pogląd, że "[...] ani zwierzchnia władza ustawodawcza, to jest Parlament, ani zwierzchnik polityczny, to jest Naród, nie życzą sobie, aby panujący monarcha był pozbawiony osobistego wpływu na rządy kraju".28
VI. RZĄD I GABINET
1. Termin "rząd" w odniesieniu do ustroju brytyjskiego ma kilka zastosowań, niepokrywających się z europejskim rozumieniem tego słowa.29 Według konstytucji organem egzekutywy jest Korona jako zespół przywilejów i uprawnień zwierzchnich, jako idea prawna, którą fizycznie uosabia monarcha wykonujący swą władzę osobiście bądź przez sługi Korony. W tym znaczeniu na rząd składa się cały aparat administracji państwowej opłacanej ze skarbu państwa.
28 M. Szerer, Naród w parlamencie. Prawo i obyczaje polityczne Anglii, Londyn 1941, s. 87. Potwierdzają to również wyniki badań opinii publicznej. W 1969 r. 30% badanych wyraziło poparcie dla monarchii w jej obecnym kształcie, 50% respondentów, wyrażając swoje poparcie dla monarchii, sugerowało możliwość wprowadzenia w jej funkcjonowaniu niewielkich zmian, przy 13% osób domagających się jej zniesienia. W 1980 r. 90% respondentów zdecydowanie przedkładało model brytyjski nad system francuski czy amerykański.
29 Szczegółowo na temat członków rządu pisze S. Gebethner (Rząd i opozycja..,, s. 146 i n.).
47
Nazwy "rząd" używa się też na określenie tych sług Korony, którzy sprawują określone stanowiska polityczne (ministrowie, wiceministrowie), w przeciwieństwie do stanowisk służby cywilnej w administracji państwowej (np. pracownicy ministerstw). Nie jest to organ kolegialny, jego członkowie nigdy się nie zbierają dla wspólnych obrad; wywodzi się on spośród członków większości parlamentarnej. W zależności od rangi - nomenklatura i hierarchia stanowisk jest tu bardzo skomplikowana - członkowie rządu mianowani są przez monarchę lub premiera. W praktyce około jednej trzeciej członków frakcji partii rządzącej pełni stanowiska w rządzie, aczkolwiek istnieje, rzadko wykorzystywana, możliwość powołania członków rządu spoza grona członków parlamentu.
Rząd w znaczeniu najwęższym, które najbardziej odpowiada europejskiemu pojęciu rządu, to gabinet. Gabinet jest to kierowniczy, kolegialny organ rządu składający się z ministrów Korony powołanych przez monarchę. W pionie organów egzekutywy to właśnie gabinet posiada największe praktyczne znaczenie.
2. Instytucja gabinetu powstała w drodze praktyki i do dzisiaj jego sposób powołania i działalność opiera się przede wszystkim na konwenansach konstytucyjnych. W skład gabinetu mogą być powołani członkowie Izby Lordów, Izby Gmin, a w rzadkich przypadkach osoby niezasiadające w ogóle w parlamencie.30 Skład gabinetu jest niewielki, liczy on od 18 do 21 osób. Członkowie gabinetu są jednocześnie członkami Tajnej Rady i obowiązuje ich bezwzględny zakaz ujawniania tego, co się na jego posiedzeniach dzieje.
Mianowanie członków gabinetu należy do prerogatyw monarchy, jednakże dysponuje on różnym stopniem samodzielności przy powoływaniu premiera i członków gabinetu.
Przy mianowaniu premiera nie jest wymagana kontrasygnata. Wynika to z faktu, że w momencie kreowania premiera poprzedni rząd (premier i ministrowie) podał się do dymisji i królowa nie ma doradcy, którego rady mogłaby zasięgnąć, i który ponosiłby za nią odpowiedzialność przed parlamentem. Nie oznacza to, że monarcha ma tu nieograniczone możliwości swobodnego postępowania, gdyż konwenans konstytucyjny wymaga powołania na premiera lidera partii, która ma większość w parlamencie.
Z uwagi na istniejący system dwupartyjny któraś z dużych partii w wyniku wyborów zawsze zdobywa bardziej lub mniej wyraźną większość i powołanie premiera jest z reguły formalnością. Można śmiało powiedzieć, że w dzisiejszym systemie politycznym Wielkiej Brytanii problem wyboru premiera to problem wyłonienia lidera, a to już domena partii. Pewien udział mają tu także wyborcy - oddając głos na którąś z dużych partii, jednocześnie opowiadają się za jej przywódcą jako kierownikiem gabinetu. Monarcha może mieć wpływ na kreowanie premiera jedynie wówczas, kiedy brak wyraźnego przywódcy partyjnego.
Przypadki takie zdarzały się zwłaszcza po II wojnie światowej, ale była to sytuacja przejściowa i wkrótce "zwalniano" dla tych ministrów miejsce w parlamencie.
48
Nominacja pozostałych członków gabinetu dokonywana jest przez monarchę na wniosek premiera. W praktyce trudno dziś przypuścić, aby panujący sprzeciwił się zaproponowanej kandydaturze i faktycznie o powołaniu poszczególnych ministrów decyduje premier. Czynniki wpływające na decyzję premiera mają charakter polityczny. Obok wąskiej grupy partyjnych przyjaciół premiera, popierających jego koncepcje polityczne, w skład gabinetu powoływani są przywódcy różnych ugrupowań czy frakcji w łonie partii rządzącej. Dążenie do wprowadzenia w skład gabinetu możliwie szerokiego wachlarza przedstawicieli różnych ugrupowań wewnątrz frakcji ma na celu zapobieżenie rozłamom i wzmocnienie dyscypliny partii. Udział w pracach gabinetu konkurentów premiera ułatwia kompromis wewnątrz partii, czyni ich odpowiedzialnymi za decyzje gabinetu i tym samym zobowiązuje do solidarnego na zewnątrz popierania rządu i kierownictwa partii.
Dużą rolę przy powoływaniu ministrów odgrywa też ranga resortów, którymi kierują. W gabinecie zasiadają tradycyjnie tacy dostojnicy Korony, jak: Lord Kanclerz, Kanclerz Skarbu, Lord Przewodniczący Tajnej Rady, który jest rzecznikiem gabinetu w Izbie Gmin, a także sekretarze stojący na czele takich działów administracji, jak: sprawy wewnętrzne, sprawy zagraniczne, oświaty i nauki, sprawy obrony, handlu i przemysłu. Do gabinetu powoływani są też sekretarze stanu do spraw Szkocji i Walii oraz Irlandii Północnej.
Sposób formowania rządu i gabinetu sprawia, że w Wielkiej Brytanii jedyną możliwością zrobienia kariery politycznej jest związanie się z którąś z partii politycznych. Dotyczy to już procesu wyborczego (bez poparcia partii zajęcie miejsca w Izbie Gmin jest niemożliwe) oraz dalszych szczebli kariery, jakimi są stanowiska w rządzie czy wreszcie w gabinecie. Warunkiem powodzenia w karierze politycznej jest jednak lojalność wobec partii i jej lidera, gdyż uwzględnianie lub pomijanie przy obsadzaniu stanowisk w rządzie, a zwłaszcza w gabinecie, stanowi skuteczne narzędzie w kierowaniu frakcją parlamentarną w pozyskaniu sobie zwolenników bądź unicestwieniu zawiązujących się ugrupowań rebeliantów. Z drugiej strony fakt, że około jednej trzeciej posłów zasiadających w parlamencie piastuje jednocześnie stanowiska w rządzie, czołowi przywódcy partyjni zasiadają w gabinecie, a pozostała część może mieć nadzieję na awans, ułatwia kierowanie frakcją i zapewnienie dyscypliny partyjnej.
Prawo udzielania dymisji członkom rządu należy formalnie do monarchy. W praktyce wykonuje je premier, i dziś trudno sobie wyobrazić, aby monarcha nie zastosował się do wniosku premiera. Rekonstrukcja rządu odbywa się z reguły w formie prośby o złożenie rezygnacji przez ministra. Podłoże jej często stanowi zmiana układu sił politycznych w łonie partii rządzącej, może też być wyrazem personalnej różnicy stanowisk.
Podobnie jak swego czasu odpowiedzialność polityczna przed monarchą przestała odgrywać istotną rolę na skutek wyparcia jej przez zasadę parlamentarnej odpowiedzialności rządu, tak dziś ciężar odpowiedzialności politycznej ministrów przesunął się z Izby Gmin na premiera jako szefa rządu i partii.
49
Btj
m
3. W polskiej literaturze rola premiera najpełniej została ukazana przez S. Gebethnera, który wymienia kilka źródeł składających się na jego szczególną pozycję w brytyjskim systemie parlamentarnym. Są to31:
A. Pozycja premiera w gabinecie. Jest on najważniejszym, głównym doradcą królowej i szefem rządu, co stawia go w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do pozostałych członków gabinetu i rządu.
B. Szczególna pozycja w parlamencie, a zwłaszcza w Izbie Gmin. Premier, będąc liderem partii rządzącej, jest formalnie liderem Izby Gmin, a powierzenie tej funkcji innemu członkowi gabinetu wypływa jedynie z technicznego podziału czynności. Niemniej zasadnicza decyzja co do zachowania się frakcji parlamentarnej w głosowaniu na forum Izby Gmin należy do premiera.
C. Pozycja premiera w partii - po nominacji pozostaje nadal jej liderem, co daje mu nieograniczoną władzę wobec innych organów partyjnych i znacznie umacnia jego pozycję.
D. Przejęcie faktyczne prerogatyw monarchy w zakresie rozwiązywania parlamentu.
E. Udział w wykonywaniu przez monarchę prerogatyw związanych z nadawaniem tytułów - mianowanie parów (aktualnie w związku z reformą drugiej izby jest ograniczone) oraz prawo do rozdawania stanowisk w rządzie, administracji państwowej i gospodarczej, sądownictwie i Kościele anglikańskim (tzw. patronage)?2
Wskazane uprawnienia premiera sprawiają, źe jego pozycja w systemie organów i w łonie gabinetu jest niezwykle silna. Z chwilą objęcia stanowiska wykonuje on swoją władzę w bardzo szerokim zakresie i szere,g decyzji może podejmować samodzielnie, kształtując aktywnie stanowisko gabinetu i własnej partii. Nie oznacza to, że jego władza jest sprawowana w sposób dyktatorski i nie jest niczym zagrożona. O sile premiera decyduje układ sił politycznych w łonie własnej partii. Jeżeli znajdzie się w niej wystarczająco silna grupa, może ona przejąć władzę, zmuszając premiera do rezygnacji. Przypadki obalenia premiera są rzadkie. Ma on wystarczające środki do rozbicia opozycji wewnątrz partii: usunięcie ze stanowisk w rządzie, pozbawienie możliwości kandydowania lub też, w zależności od sytuacji, pozyskanie niezadowolonych przywódców wewnątrzpartyjnej opozycji przez powierzenie im stanowisk w rządzie bądź gabinecie.
4. Mimo formalnie kolegialnej struktury gabinetu brytyjskiego nie jest on ciałem jednolitym. Zwłaszcza w ostatnim czasie zachodzi w nim proces koncentracji władzy, podejmowania poważnych decyzji państwowych przez bardzo wąskie grono i przedstawianie ich gabinetowi do akceptacji - mimo odmienne-
31 S. Gebethner, Rząd i opozycja..., s. 160 i n.
32 Rozdawanie urzędów, stanowisk i posad, będące przywilejem premiera, różni się od stosowanego w Stanach Zjednoczonych systemu "prawa łupu" przede wszystkim tym, że w Wielkiej Brytanii rozdaje sieje na czas nieokreślony (w USA na okres kadencji) i jest bardziej ograniczone, np. nieomal wszystkie urzędy administracji obsadzone są na zasadzie kwalifikacji zawodowych, a nie w drodze zasług dla partii rządzącej.
50

go zdania wielu {Inner Cabinet),
jego członków. Pojawiło się pojęcie wewnętrznego gabinetu czyli wąskiej grupy partyjnych przyjaciół premiera wchodzą-
cych w skład gabinetu i niejako prywatnie uzgadniających swe stanowisko, przedkładane następnie na posiedzeniach gabinetu.
Inną instytucją jest częściowy gabinet (Partial Cabinet), czyli komitet gabinetu pod przewodnictwem premiera. Poufnie opracowuje on jakieś zagadnienie celem przedstawienia go w odpowiedniej chwili gabinetowi do aprobaty lub też podejmuje decyzje bez konsultacji z gabinetem, który następnie o nich informuje. Jego działanie wywołuje takie same skutki jak działalność całego gabinetu.
Normalną formę działania gabinetu stanowią komitety. U ich źródeł leżała potrzeba koordynacji pracy resortów w związku z wojną. Obecnie ich niezbędność wynika z potrzeby koordynacji spraw, które wykraczają poza zakres działania jednego ministra i resortu. Komitety powołuje i rozwiązuje premier, który także powołuje ich przewodniczących i członków. Komitetom na ogół przewodniczą ministrowie z łona gabinetu, czasem sam premier; ich członkami mogą być także ministrowie spoza gabinetu. Komitety są w zasadzie pomocniczymi ciałami gabinetu: ich zadaniem jest ułatwienie podejmowania decyzji i odciążenie od nadmiaru spraw. W tym celu komitety przedstawiają wnioski i rekomendacje, które są najczęściej akceptowane przez gabinet, na co nie pozostaje bez wpływu osoba przewodniczącego komitetu, zwłaszcza jeśli jest nią premier. Komitety formułują założenia ostatecznej konkluzji, mają także delegowane sobie prawo ostatecznej decyzji w pewnych sprawach. W ten sposób -jak pisze J. Stembrowicz33 - gabinet przestaje być ciałem podejmującym decyzje, a staje się koordynatorem i "sądem apelacyjnym". Rozwój komitetów wpływa także na
zwiększenie poz; w istocie samodz 5. W angiels wo pomiędzy par którzy stanowią
icji premiera w gabinecie, ich pozycja i rola czyni z nich elne organy polityczne podporządkowane premierowi. podwójny charakter jej członków. Członkowie gabinetu polityczny charakter
swego urzędu w;
administracyjny -- z powierzonych im zadań w dziedzinie spraw publicznych.
Mimo tego duali; stwowy, którego i nienia monarchy,
wodzą z członkostwa w parlamencie i związków z nim, zaś
tycznego charakteru gabinet stanowi samodzielny organ pań-jprawnienia wynikają z tego, że: przejął on w praktyce upraw-działając jako faktyczny reprezentant Korony, oraz wykonuje
14
uprawnienia, które formalnie należą do parlamentu (rola w procesie ustawodawczym). PodstŁ
1) ostateczne
2) najwyższa
wowe funkcje gabinetu to:
ustalenie polityki, która ma być przedstawiona parlamentowi;
kontrola organów wykonawczych zgodnie z polityką określo-
ną przez parlamer t;
33 J. Stembrowic
34 S. Gebethner,
z, Rząd w systemie parlamentarnym..., s. 44 i n. Rząd i opozycja.... s. 152 i n.
51
3) stała koordynacja i kierowanie działalnością resortów administracji państwowej .
Ad 1. Polityka rządu przedstawiana jest parlamentowi corocznie w postaci mowy tronowej monarchy, stanowiącej odpowiednik kontynentalnego expose. Rząd przedstawia w niej zasadnicze kierunki działalności państwa zarówno w dziedzinie ustawodawczej, jak i administracji państwowej. Tradycyjna odpowiedź Izby Gmin stanowi formalną aprobatę parlamentu dla polityki ustalonej przez gabinet.
Ad 2. Funkcja ta realizowana jest przez: ogólne określenie projektów ustaw, które mają być ustanowione przez parlament, kierowanie działalnością poszczególnych ministrów, zwłaszcza w sprawach o większym znaczeniu pociągających za sobą konsekwencje natury politycznej, podejmowanie decyzji w sprawach wniesionych przez poszczególne resorty.
Ad 3. Między rządem a administracją istnieje w Wielkiej Brytanii rozdział kompetencji i statusu personalnego. W odróżnieniu od członków rządu funkcjonariusze administracji nie mogą piastować mandatu poselskiego. Przysługują im gwarancje trwałości służby, niezależnie od zmieniającej się większości parlamentarnej. Parlament nie ma możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli nad administracją- za jej działanie odpowiadają ministrowie. Skoro gabinet nie pełni funkcji administracyjnej, lecz odpowiada za nią przed parlamentem, powinien być wyposażony - w imieniu parlamentu - w prawo kierowania i kontroli administracji. Realizacja tego prawa polega na stałej koordynacji i określaniu zakresu działania poszczególnych resortów administracji centralnej w celu zapobieżenia konfliktom lub dublowaniu się funkcji. Wobec zwiększających się zadań gospodarczych i socjalnych państwa - związanych zwłaszcza z nacjonalizacją po II wojnie światowej niektórych podstawowych gałęzi gospodarki narodowej i poddaniem ich pod nadzór organów centralnych, ze zwiększającym się nadzorem organów centralnych nad samorządem terytorialnym oraz podejmowaniem jego pewnych zadań - rola gabinetu jako koordynatora administracji znacznie wzrasta.
WYKAZ LITERATURY PODSTAWOWEJ
Forman F., N., Mastering British Politics, London 1991.
Gebethner S., Rząd i opozycja Jej Królewskiej Mości, Warszawa 1967.
Gebethner S., Wielka Brytania [w:] Systemy polityczne wybranych państw kapitalistycznych. Wielka Brytania i Francja, Warszawa 1971.
Gebethner S., Wielka Brytania. Uwagi wstępne [w:] Konstytucje Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Belgii i Szwajcarii, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1971.
Grzybowski K., Demokracja angielska, Kraków 1946.
Magdwick R. J., Introduction to British Politics, Cheltenham 1991.
52
Silk R., Jak działa parlament brytyjski, Warszawa 1994. Silk R. Walters R., How Parlament Works, London, New York 1995. Stembrowicz J., Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982. Taylor E., The House ofCommons at Work, London, Basingstoke 1979. Zięba A., Wielka Brytania [w:] A. Jamróz (red.), Systemy polityczne rozwiniętych krajów kapitalistycznych, Warszawa 1989.
Rozdział II
USTRÓJ POLITYCZNY REPUBLIKI WŁOSKIEJ
I. GENEZA I OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI Z ROKU 1947
Włochy sta referendum panie wyborczą giej wojny świi z panowaniem politycznej org:
W celu pr byt i formy us 1943 r. dokonar faszystowskich glio; w dniu 3 v a aliantami, kfc oparty na poro socjalistów i torium państwa partyzantka i b) lenia Narodowego
Wydany w zwoleniu całyc w celu
wprowadzenia stwa dokonało Wiktor Emanuel syna Umberta. 1 cyjnym opartyrr jedności dążenia
Zgodnie z ferendum ju. Za republiką niem monarchii rony i powstania
rozstrzygnięcia
' Podaję za J.
ły się republiką w r. 1946, kiedy w wyniku przeprowadzonego obywatele wypowiedzieli się za republikańską formą rządu. Kam-poprzedziły ważne wydarzenia stanowiące konsekwencje drutowej i upadku faszyzmu. Doświadczenia tego okresu związane faszystowskiego ustroju, walka o niepodległość i zmianę form nizacji społeczeństwa przyniosły długo oczekiwane rezultaty, ypomnienia wydarzeń mających istotny wpływ na niepodległy trojowe Wioch wymienić należy następujące fakty: w lipcu io zamachu stanu, w wyniku którego obalony został przywódca Włoch Benito Mussolini, na czele rządu stanął zaś Piętro Bado-rześnia 1943 r. następuje zawieszenie broni między tym rządem rzy wylądowali na południu kraju. Powstaje rząd koalicyjny, mmieniu sześciu partii (w tym chrześcijańskich demokratów, komunistów), sprawujący władzę na terenie południa, reszta tery-znajdowała się pod panowaniem Niemców, choć działała tam 'ły organizowane zalążki władzy podległe Komitetowi Wyzwo-
dniu 25 czerwca 1944 r. dekret rządowy zapowiada - po wy-i Włoch - wybór konstytuanty i przeprowadzenie referendum kwestii formy państwa - utrzymania monarchii lub jstroju republikańskiego. Wyzwolenie całego terytorium pań-ię w kwietniu 1945 r. Po wkroczeniu aliantów do Rzymu król zgodnie z wcześniejszą obietnicą, abdykował na rzecz swego Śia czele rządu stał premier Bonomii, kierujący gabinetem koali-na sojuszu sześciu partii.1 Wyzwolenie oznaczało przywrócenie państwjowej, choć tendencje różnych ugrupowań politycznych, a także południa kraju i północy wykazywały znaczne niekiedy rozbieżności.
wcześniejszą zapowiedzią przeprowadzono 2 czerwca 1946 r. re-ogólnonarodowe, stanowiące wydarzenie przełomowe w dziejach kra-opowiedziało się 12718 641 wyborców (54,24%), a za utrzyma-10718502 (45,72%). Wynik ten przesądził zatem o upadku ko-republiki. Za republiką opowiedzieli się komuniści, socjaliści,
Zakrzewska, Ustrój polityczny Republiki Włoskiej, Warszawa 1986, s. 26.
55
republikanie i Partia Czynu, natomiast za utrzymaniem monarchii - liberałowie (chociaż kierownictwo tej partii zostawiło swym członkom wolną rękę w głosowaniu). Największa partia, Chrześcijańska Demokracja, opowiedziała się na kongresie w kwietniu 1946 r. za republiką, ale jednocześnie kongres pozostawił członkom chadecji swobodę głosowania.
Jednocześnie z referendum odbyły się wybory do Konstytucyjnego Zgromadzenia Narodowego, w których zdecydowaną przewagę (łącznie 75% oddanych głosów) zdobyły trzy partie: chrześcijańscy demokraci, socjaliści i komuniści. Przewaga tych partii była druzgocąca, gdyż w zgromadzeniu złożonym z 556 deputowanych aż 207 mandatów miała chadecja, 115 socjaliści i 104 komuniści. Te trzy partie stanowiły zatem siłę napędową konstytuanty, wywierając decydujący wpływ na tok przygotowania i treść Konstytucji Republiki Włoskiej.
Przygotowanie projektu ustawy zasadniczej powierzone zostało, wyłonionej z grona deputowanych, komisji konstytucyjnej, która liczyła 75 członków. W celu usprawnienia prac wyłoniono trzy podkomisje, powierzając im opracowanie: a) części konstytucji dotyczącej praw i obowiązków obywateli, b) naczelnych organów państwa, c) praw i obowiązków społeczno-ekonomicznych.3 Podkomisje powołały sekcje do opracowania węższych problemów, a w celu koordynacji ich prac powstał Komitet Koordynacyjny. Ostateczny tekst projektu przygotował Komitet Redakcyjny, zwany też Komitetem Osiemnastu (od liczby jego członków).
Konstytuanta rozpoczęła prace 25 czerwca 1946 r., a dyskusje nad przedłożonym jej projektem prowadziła od 4 marca do 22 grudnia 1947 r. Odbyła w tym celu 347 posiedzeń plenarnych. O niezwykle szerokim zainteresowaniu deputowanych tą problematyką świadczy fakt, że do 139 artykułów ustawy zasadniczej wniesiono 1603 poprawki, a głos w dyskusji zabierało łącznie 272 deputowanych. Tok prac przygotowawczych, przebieg dyskusji nad projektem konstytucji świadczy o tym, że do problemów przyszłego ustroju politycznego państwa przywiązywano ogromną wagę. Wynikało to z chęci wyciągnięcia wniosków z niedawnej przeszłości i ze zdecydowanej woli zapobieżenia na przyszłość możliwości stosowania praktyki ustrojowej związanej z okresem faszyzmu. Doświadczenia wszak tego okresu były nie tylko bardzo świeże, ale zarazem i bolesne. Wynikało stąd dążenie do stworzenia barier prawnych zamykających możliwość odradzania się odrzuconych form ustrojowych. Długi okres pracy nad konstytucją wiązał się także z poszukiwaniem nowych rozwiązań, gdyż obok wykorzystywania demokratycznych wzorów znanych z własnej praktyki, sięgano także do wzorów stosowanych w państwach Europy Zachodniej. Szukano jednocześnie rozwiązań nowatorskich, na miarę potrzeb i oczekiwań społeczeństwa włoskiego połowy XX w.
Konstytucja uchwalona została 22 grudnia 1947 r., promulgowana 27 grudnia tegoż roku, by wejść w życie 1 stycznia 1948 r. Konstytucja dzieli się na
1 Md, s. 25.
1 J. Zakrzewska, Wiochy. Zarys ustroju, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1974, s. 20.
56
ma
części, tytuły, rych pierwsza i skim, druga za i funkcjonowali podstawowe" ( tym samym ich tucja wyodręb ność podkreśla numerację arab Skład polit na z reprezento pozwalającej je nego. Wspomni ga trzech partii skiego elektorai styczna, Włoska panowało przek powiedzialność wiązań
jak się okazało mienionej koali szej przeszłość postaci, orędoi w dziedzinie u; tyczny rozwój zarazem, prac nad
kompromisowych,
wynikająca
przygotowaniem charakterystyczną cechę
promisu poli tie polityczne.
Konstytucj czym podkreśla nie zdystanso Wszystkie kons hitleryzmu my ustrojowe ta tendencja w rządzenia w wy skich, i to nie t ekonomicznej i dowie instytucj
4 Zob. A. Biird W. Skrzydło, Wspói
rozdziały i artykuły. Podstawowy podział obejmuje części, z któ-[art. 13-54) jest poświęcona prawom i obowiązkom obywatel-ś (art. 55-139) reguluje ustrój republiki, a więc organizację e aparatu państwowego. Obok części wymienić należy "zasady art. 1-12), które ustrojodawca wysunął na czoło, podkreślając rangę i znaczenie. Dla pełnego obrazu dodać należy, że Konsty-dodatkowo przepisy przejściowe i końcowe, których odręb-fakt, że w odróżnieniu od innych części, których artykuły noszą ką, te przepisy noszą numerację rzymską (art. I-XXVIII). yczny Zgromadzenia Konstytucyjnego decydował o tym, że zadbanych w nim partii politycznych nie miała dominującej pozycji na narzucenie ustroju politycznego tylko przez nią preferowa-iany skład świadczył natomiast, że istnieje zdecydowana przewa-politycznych, cieszących się wyraźnie dużym poparciem wło-u; były to: Chrześcijańska Demokracja, Włoska Partia Socjali-Partia Komunistyczna. W kierowniczych kołach tych partii onanie, że w ich ręce naród złożył wielkie zadanie i wielką od-- wynikało stąd przeświadczenie o konieczności szukania roz-zadowalających wszystkich partnerów. Kompromis, był zresztą w pełni możliwy do osiągnięcia. Członkowie wy-cji mieli bowiem zdecydowanie negatywny stosunek do najnow-byli zdeklarowanymi przeciwnikami faszyzmu w każdej jego vnikami szukania demokratycznych rozwiązań politycznych troju, zabezpieczających społeczeństwu włoskiemu demokra-w powojennym świecie. Przeświadczeniu temu towarzyszyła z tych przesłanek, odpowiednia postawa w całym okresie ustawy zasadniczej. Można zatem wymienić jako Konstytucji z r. 1947 fakt, że była ona dziełem kom-itycznego, w którym największy udział miały wymienione trzy par-
: z r. 1947 należy zaliczyć do konstytucji demokratycznych, przy się niekiedy,4 że ustawa zasadnicza Republiki Włoskiej wyrażała współczesny konstytucjonalizm zachodnioeuropejski, ytucje uchwalone w tym okresie i wyciągające wnioski z okresu niemieckiego i włoskiego faszyzmu przyjmowały rozwiązania i for-noznacznie demokratyczne. Szczególnie mocno uwidacznia się przypadku konstytucji pogłębiających demokratyczny sposób ątkowo szerokim zadeklarowaniu praw oraz wolności obywatelsko w dziedzinie politycznej, ale także - co stanowi nowość -społeczno-moralnej. Jest ona także widoczna w szerokiej rozbu-samorządu terytorialnego, któremu przyznane zostały istotne
jed
Ustrój polityczny Republiki Włoskiej [w:] A. Burda, E. Gdulewicz, 'czesne ustroje państw kapitalistycznych, Lublin 1985, s. 144.
57
kompetencje w zakresie tworzenia prawa, a także zarządzania, w przyjęciu różnych form udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji państwowych, jak rozliczne formy referendum w postaci: inicjatywy ludowej, referendum ratyfikacyjnego i referendum weto. Wspomnieć wreszcie należy, że konstytucja zawiera jasno sformułowane gwarancje konstytucyjne, wyrażające się w przyjęciu demokratycznego trybu zmiany ustawy zasadniczej, jak też w ustanowieniu instytucji Trybunału Konstytucyjnego jako zabezpieczenia praw i wolności obywatelskich, a także urzeczywistnienia praworządności.
Konstytucja zachowuje unitarny charakter państwa, ale jednocześnie -jako istotne novum - wprowadza regiony stanowiące jednostki autonomiczne, które miały być przeciwstawieniem centralizacji władzy państwowej. Regiony służyć miały wyzwalaniu i wykorzystaniu inicjatywy społeczeństwa, w szczególności społeczności lokalnych.
W zakresie organizacji i wykonywania władzy państwowej konstytucja przyjęła zasady systemu parlamentarno-gabinetowego, w Europie rozpowszechnionego, wyrażającego zarazem idee demokratyzmu państwa. Przyjęcie tych zasad jest istotne dla określenia miejsca w aparacie państwowym i roli ustrojowej, a także stosunków wzajemnych takich naczelnych organów państwa, jak: parlament, głowa państwa, rząd. Wprowadzając ten system, konstytucja wzbogaciła go o nowe elementy, o czym będzie jeszcze mowa.
Konstytucja z r. 1947 była wielokrotnie nowelizowana. Z ważniejszych zmian wymienić należy przyjęcie w r. 1963 stałej liczby deputowanych, wynoszącej 630 (dotąd jeden deputowany przypadał na 80 tys. mieszkańców, zatem skład izby był zmienny) i 315 senatorów. W tymże roku ustalono kadencją izb parlamentu na 5 lat, zaś w r. 1967 zmieniono postanowienia dotyczące Trybunału Konstytucyjnego, m.in. skrócono kadencje członków z 12 do 9 lat. W roku 1989 zmieniono art. 96 i 134-135 Konstytucji, dotyczące odpowiedzialności przed sądami powszechnymi, a nie jak wcześniej przed Trybunałem Konstytucyjnym Prezesa Rady Ministrów i ministrów. W roku 1991 dokonano zmiany art. 88 Konstytucji dotyczącego rozwiązywania parlamentu w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji Prezydenta Republiki. Kompetencji głowy państwa dotyczyła również rewizja art. 79 Konstytucji z r. 1992, odnosząca się do trybu podejmowania decyzji o amnestii i ułaskawieniu.
W roku 1993 przeprowadzono zmianę art. 68 Konstytucji, regulującą instytucję immunitetu parlamentarnego. W trakcie prac ostatniej legislatury XIII kadencji (1996-2001) uchwalono cztery nowelizacje konstytucji. Dotyczyły one reprezentacji Włochów żyjących za granicą, decentralizacji uprawnień na regiony, bezpośrednich wyborów Prezydentów Regionów i gwarancji procesowych praw jednostki. Wysiłki te kontynuuje obecna kadencja parlamentu włoskiego. Spodziewana jest między innymi dawno oczekiwana zmiana przepisów dotyczących praw męskich potomków dynastii sabaudzkiej oraz dalszego zwiększenia istniejących uprawnień regionów.
58
uczynić relacje pc
Nadmienić jednak wypada, że oprócz zmian cząstkowych we Włoszech trzykrotnie próbowano dokonać głębszych zmian w istniejącej konstytucji. Zmiany te miały objąć rewizję drugiej konstytucji regulującej pozycję ustrojową naczelnych organów państwa. W szczególności przedmiotem zmian chciano
między parlamentem, rządem i prezydentem. Jak dotąd, trzy-
krotnie w latach 1983-1985, 1992-1994 i w latach 1997-1998 powoływano specjalną komisję obu izb parlamentu w celu przygotowania zmian w konstytucji. We wszystkich jednak tych przypadkach nie udało się stworzyć wystarczającej większości do poparcia rezultatów prac komisji. Jak dotychczas najgłębszą zmianą konstytuc i była, wspomniana wcześniej, zmiana V części Konstytucji z roku 2001, która została zaaprobowana w referendum w październiku tego samego roku. Zauważyć należy, że nowelizacja ta odbyła się przy niewielkim zainteresowaniu społeczeństwa. Zaledwie bowiem 34% uprawnionych poszło do urn wyborczych.5 System włoski dopuszcza istnienie ustaw konstytucyjnych obok konstytucji.
Drugą grupę przepisów konstytucyjnych stanowią statuty regionów o auto-
nomii specjalnej i cyjnych są ustawy
ich późniejsze nowelizacje. Ostatnią grupą ustaw konstytu-obowiązujące obok przepisów konstytucji.7
1. STRUKTURA PAŃSTWA
Konstytucja Republiki Włoskiej utrzymała unitarny charakter państwa. Wprowadziła onz jednak istotne novum w zakresie organizacji terytorialnej państwa, przewidując, że obszar republiki dzieli się na regiony, prowincje i gminy.
Już w momencie uchwalania przepisów konstytucji stworzono system, w którym pozycja regionów była znacznie silniejsza niż pozostałych jednostek terytorialnych, gdyż przyznano im kompetencje prawodawcze. Zgodnie z kon-
stytucją stworzon
których konstytucja zaliczyła regiony dwóch wielkich wysp włoskich: Sycylii i
Sardynii oraz trzy
nich
5 Najbardziej stanowień przejściowych sicciu lat narodowej członkowie i potomkc publicznych ani stano|visk
6 Większość z r. 1948. Dotyczy to S 1986, 1989 i 1993), ^ Górnej Adygi (zmienionego został zaaprobowany
1989 i 1993).
7 Przykładem
komisji parlamentarnej do spra
3 dwa rodzaje regionów: regiony o autonomii specjalnej - do
inne regiony przygraniczne Trentino - Górnej Adygi, Doliny
kontrowersyjną z planowanych zmian konstytucyjnych jest zmiana art. XIII po-i końcowych konstytucji, będących fragmentem trwającej od kilkudzie-cfyskusji nt. powrotu do Wioch rodziny królewskiej. Artykuł ten stanowi, iż wie dynastii sabaudzkiej nie są wyborcami i nie mogą piastować urzędów wybieralnych.
została zaaprobowana przez Konstytucyjne Zgromadzenie Narodowe w atutu Specjalnego dla regionu Sardynii (zmienionego częściowo w r. 1971, falle d'Aosta (zmienionego częściowo w r. 1972, 1989 i 1993), Trydentu -częściowo w r. 1971, 1972, 1989 i 1993). Najpóźniej, bo w r. 1963, statut regionu Fruli-Wenecja Julijska (zmienionego częściowo w r. 1972,
takiej
ustawy jest ustawa konstytucyjna z 22 stycznia 1997 r. o ustanowieniu w reform konstytucyjnych.
59
d'Aosty oraz Fruli Wenecji Julijskiej. Pozostałe regiony Włoch cieszyć się miały mniejszą autonomią.
W rzeczywistości jedynie tylko regiony o autonomii specjalnej rozpoczęły swoje funkcjonowanie wraz z wejściem w życie konstytucji, pozostałe zaś dopiero po uchwaleniu stosownych regulacji prawnych, co nastąpiło ostatecznie w roku 1968. Wtedy to właśnie uchwalono ustawę o wyborach regionalnych. Na mocy jej postanowień przeprowadzono pierwsze wybory dopiero w roku 1970.
Na zmianę istniejącego ustroju organów terytorialnych we Włoszech przez ostatnie dziesięciolecie wywierała wpływ działalność separatystycznej Ligi Północnej, postulującej utworzenie z północnych i środkowych regionów osobnego organizmu państwowego pod nazwą "Padania". Zaowocowało to ostatecznie przyjęciem zmiany konstytucji w listopadzie 1999 r., a następnie w styczniu 2001 r., zmieniającej istniejący system Włoch w kierunku federalizmu.
Przyjęte we wspomnianych nowelizacjach rozwiązania utrzymują istniejący podział na regiony o autonomii szczególnej i pozostałe regiony. Odrębność organizacyjną tych pierwszych podkreśla fakt, że ich statuty mają rangę ustaw konstytucyjnych. Przyznany jednak pozostałym regionom zakres kompetencji powoduje, że różnice pomiędzy dwoma rodzajami autonomii powoli zacierają się.
W zakresie regulacji autonomii specjalnej nowością jest konstytucyjne uznanie dwujęzyczności niektórych regionów. Znajduje to zewnętrzny wyraz w podwójnym nazewnictwie niektórych z nich. W konstytucji znalazł również potwierdzenie podział dotychczasowego regionu Trydentu - Górnej Adygi (co również postulowała Liga Północna) na dwie autonomiczne prowincje: Trent i Bolzano.
Zasadniczą nowością przyjętych ostatnio regulacji konstytucyjnych jest nowe określenie wzajemnych relacji pomiędzy organami państwa a regionami. Zmiany te idą, rzecz jasna, w kierunku decentralizacji władzy w państwie.
Warto tu zwłaszcza zauważyć, że zgodnie z konstytucją, regionom przysługuje władza ustawodawcza we wszystkich sprawach, które nie są zastrzeżone dla ustawodawstwa krajowego. Regiony i dwie wspomniane wcześniej autonomiczne prowincje Trydentu - Górnej Adygi biorą również udział w procesie uzgadniania rozwiązań prawnych Unii Europejskiej w sprawach, które dotyczą ich zakresu działania. Są one również odpowiedzialne za wprowadzanie w życie zobowiązań prawnomiędzynarodowych, wynikających z dyrektyw Unii Europejskiej oraz z ustaw uchwalanych przez parlament.
Regionom przysługują również kompetencje "regulacyjne" we wszystkich sprawach, które nie zostały zastrzeżone do właściwości organów państwa. Przyznano im ponadto prawo zawierania porozumień międzynarodowych z państwami oraz ich jednostkami terytorialnymi, jak również zawieranie stosownych porozumień pomiędzy sobą. Te ostatnie mogą dodatkowo przewidywać możliwość tworzenia wspólnych organów.
60
Długo oczekiwaną zmianą stało się podkreślenie autonomii finansowej re-
gionów. Mają one udziału w dochodai
możliwość uchwalania i poboru podatków lokalnych oraz ;h państwa.
Podstawą organizacji regionu jest jego statut uchwalony przez Radę bez-
względną większo;
icią głosów. Podlegać on może badaniu zgodności jego po-
stanowień z konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny na wniosek rządu złożo-
ny w ciągu 30 dni tem zatwierdzające dzie z postanowień zasady organizacji Konstytucja w
Rada Regionu
władza ustawodaw ne w konstytucji i
3d opublikowania statutu. Statut ten jest następnie przedmio-go referendum regionalnego. Powinien on określać, w zgo-iami konstytucji, system sprawowania władzy i podstawowe regionu, tym zakresie przesądza, iż organami regionu są: Rada Re-
gionu, Zarząd Regionu (la Giunta) oraz Prezydent Regionu.
jest organem pochodzącym z wyborów powszechnych. War-
to zauważyć, że obwiązujące rozwiązania przewidują, iż ordynacje wyborcze do rad regionów są przedmiotem regulacji ustaw regionalnych. Radzie przysługuje
)arlamentu. Decydują też o wyborze swojego przewodniczą-mają kompetencje kontrolne wobec organów władzy wyko-
ponnnieć, że we W
dzono na początku
Zgodnie z kon
nalnych, jak równ Ponadto przysługu
cza powierzona regionom, jak również inne funkcje określo-statucie. Mają one również prawo przedstawiania projektów
ustaw do obu izb cego i Prezydium nawczej regionu.
Organem władzy wykonawczej w regionie jest Zarząd, na którego czele stoi Prezydent.
Do uznania regionów pozostawiono rozstrzygnięcie o trybie jego wyboru, ponieważ od zasady bezpośrednich wyborów prezydentów, określonych w konstytucji, statut regionu może przewidywać odstępstwo. Warto przy okazji przy-
oszech bezpośrednie wybory syndyków w gminach wprowa-
lat dziewięćdziesiątych.
stytucją do uprawnień Prezydenta Regionu, a ściślej "Prezy-
denta Zarządu Regionu" należy reprezentowanie regionu, określanie kierunków polityki zarządu oraz odpowiedzialność za jej skutki, promulgacja ustaw regio-
ż wykonywanie zadań zleconych regionowi przez państwo, e mu prawo powoływania i odwoływania pozostałych człon-
ków zarządu.
Rada może uchwalić wotum nieufności Prezydentowi Zarządu na wniosek podpisany przez cc najmniej 1/5 członków. Uchwała taka musi zapaść większością bezwzględną głosów w głosowaniu imiennym. Wniosek taki w stosunku do
prezydenta wybran z powodów ściśle c
ego w wyborach bezpośrednich może być jednak uchwalony kreślonych w konstytucji.
Elementem kontroli w stosunku do tak szeroko określonej autonomii regionów pozostaje możliwość rozwiązania Rady decyzją Prezydenta Republiki, pod-z dwuizbową komisją do spraw regionów. Ponadto Radzie Ministrów przysługuje prawo zwracania się z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w terminie 60 dni od jej opublikowania. Podobne kompetencje
61
w stosunku do ustaw uchwalanych przez parlament przysługują obecnie regionom.
Omawiane zmiany w konstytucji prawdopodobnie nie będą ostatnimi w zakresie regulacji organizacji terytorialnej państwa. Obecna koalicja rządowa zapowiada dalszą decentralizację władzy w państwie. Możliwe jest również -jak się wydaje - przekształcenie obecnego Senatu w Izbę Regionów. Izba taka, o uprawnieniach podobnych do niemieckiego Bundesratu, stanowiłaby instytucjonalną gwarancję procesu regionalizacji.
II. PARTIE POLITYCZNE WŁOCH
1. SYSTEM PARTYJNY WŁOCH DO KOŃCA LAT OSIEMDZIESIĄTYCH
Układ polityczny wśród partii był stosunkowo trwały i do r. 1993 nie wykazywał zasadniczych zmian. Początek Republiki wiązał się z trój partyjną koalicją obejmującą chrześcijańskich demokratów, socjalistów i komunistów, trwającą do r. 1947. W roku tym, w określonej sytuacji politycznej w świecie, a szczególnie w Europie, dochodzi do usunięcia komunistów z rządu i podjęcia próby zupełnej izolacji politycznej tej partii. Po rozpadzie trójpartyjnej koalicji powstaje sojusz chadecji z partiami tzw. trzeciej siły, a więc liberałami, republikanami i socjaldemokratami. Ten stan rzeczy, z niezbyt wielkimi zmianami, trwał do r. 1993. W okresie tym pierwszoplanową rolę w życiu politycznym kraju odgrywała Chrześcijańska Demokracja, uczestnik wszystkich kolejno po sobie następujących konfiguracji rządowych. Partia ta szukała dla siebie sojuszników bądź to na prawicy (koalicje centroprawicowe), bądź też na lewicy (orientacje centrolewicowe), ale nie wśród komunistów. Próby zmiany tego stanu rzeczy, których orędownikiem był czołowy działacz chadecji Aldo Moro, nie przyniosły dotąd rezultatów, a ich celem było podjęcie współpracy z drugą co do znaczenia i wielkości elektoratu - partią komunistyczną. Realizacja tej koncepcji mogła przynieść w efekcie istotną zmianę układu politycznego, istniejącego z niewielkimi zmianami od r. 1948. Partia komunistyczna, będąc najsilniejszą formacją tego typu w Europie Zachodniej, wykazywała duży stopień samodzielności i niezależności wobec Moskwy, uelastyczniła z czasem swą politykę wobec rządu, udzielała mu niekiedy politycznego poparcia, gdy określone aspekty polityki rządu wychodziły naprzeciw jej dążeniom programowym. Niekiedy zaś jej postawa (grupy parlamentarnej tej partii) pomagała rządowi, choćby w drodze zamiany polityki i postawy z negatywnej na korzystniejszą, przez wstrzymanie się od głosu w parlamencie. Natomiast chadecja była skłonna podjąć pewne formy współpracy z komunistami, ale na szczeblu lokalnym, a nie ogólnokrajowym.
62
Trzecią siłę przypadku użycie
szereg lat w życiu
Craxiego stanów starała się pełnić FDP.
Reszta partii wymienione trzy
polityczną Włoch stanowili socjaliści. Zasadne jest w tym określenia "siła", a nie partia, socjaliści bowiem byli trady-
cyjnie bardzo rozbici, istniało wśród nich wiele tendencji i ugrupowań będących wynikiem rozłamu. Niekiedy spotykać też było można procesy integracyjne, ale o różnym stopniu ich trwałości. Wskutek tego socjaliści nie odgrywali przez
politycznym tej roli, jaką mogliby spełniać z uwagi chociażby
na wielkość ich elektoratu. Sytuacja uległa zmianie po uzyskaniu przez Bettino
ska premiera. Od tego czasu Włoska Partia Socjalistyczna rolę "języczka u wagi" na wzór roli, jaką pełniła w Niemczech
nie odgrywała tak dużej roli i nie ma już tego znaczenia, jak brmacje polityczne, stanowiące pierwszoplanowy czynnik gry
na arenie politycznej kraju. Uprzedzając bardziej szczegółowe rozważania,
związane z chara ustalenia podstaw
tterystyką włoskich partii politycznych, można podjąć próbę 'owych cech włoskiego systemu partyjnego. Należy do nich
zaliczyć:
1) zdecydowaną w społeczeństwie włoskim przewagę, jaką posiadały dwie partie: Chrześcijańska Demokracja i komuniści,
2) znaczną liczbę partii o dużej skali ideologicznego zróżnicowania, przy
tym partii nizacyjnej,
bard
3) konieczno
o uwrażliwionych na punkcie autonomii polityczno-orga-ść tworzenia koalicji rządowych z góry skazanych na niebez-
pieczeństwo rozpadu, a więc i brak stabilizacji politycznej dla silnego i trwałego rządu,
4) brak wym zycją, na skutek
iany między większością stanowiącą oparcie dla rządu a opo-aszłości politycznych, a przede wszystkim polityki izolowania
partii komunistycznej z koalicji rządowych.8
Nie można pominąć również bardzo istotnej roli, jaką stanowi prawna in-
stytucjonalizacja
partii politycznych. Od początku Republiki istniało w kołach
kierowniczych przeświadczenie, że we współczesnym świecie istotną i stale ro-
snącą rolę odgry tylko konstytucja
ujęcia tej kwestii spotykane w usta
Punktem wy gdzie czytamy: " w partie celem v
8 Zob. Z. MachfŁlski kapitalistycznych, Warszawa
9 J. Zakrzewska,
*vają partie polityczne. Dlatego też o partiach wspomina nie ale i ustawy zwykłe. Wiele miejsca i uwagi poświęcają im
również regułami ny izb parlamentu. Należy przy tym podkreślić fakt, że sposób
w aktach prawnych wykracza poza analogiczne uregulowania yodawstwie państw zachodniej Europy, że można określić je -
za J. Zakrzewska -jako "część włoskiego porządku ustrojowego".
ścia do przedstawienia tej kwestii jest art. 49 Konstytucji, Wszyscy obywatele mają prawo swobodnego zrzeszania się 'pływania metodami demokratycznymi na kształtowanie się
polityki narodowej". Jest to nie tylko konstytucjonalizacja partii politycznych,
Włochy [w:] A. Jamroz (red.), Systemy polityczne rozwiniętych krajów
1989, s. 326. Ustrój..., s. 195.
63
i to na skalę jakiej dotąd nie spotykano w Europie, ale określenie ich roli w procesie rządzenia państwem. Mają one stanowić instrument służący obywatelom do wpływania, przy zastosowaniu metod demokratycznych, na kształtowanie polityki państwa. W artykule 49 określone zatem zostały relacje społeczeństwo-państwo. Wspomniany artykuł konstytucji czyni z partii składnik ustroju politycznego państwa. Tak więc ustrojodawca włoski nie tylko uznał istnienie partii politycznych, ale zarazem przyznał im jednoznacznie pozytywne funkcje ustrojowe. Wskazał jednocześnie społeczeństwu środek służący czynnemu wpływaniu na losy państwa - instrumentem tym są właśnie partie.10 Uwaga ta dotyczy zarówno partii rządzących, jak i opozycyjnych, gdyż opozycja także, chociaż w innej skali i przy pomocy innych środków oraz metod, wpływa na politykę państwa i sposób rządzenia.
Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia korzystania z prawa zrzeszania się, którego konsekwencją są m.in. partie. Ograniczenia te dotyczą w pierwszym rzędzie małoletnich, a także osób duchownych. Przewidziano natomiast możliwość wprowadzenia także ograniczeń w stosunku do pewnych kategorii osób, jak: sędziowie, zawodowi wojskowi w służbie czynnej, funkcjonariusze policji, personel dyplomatyczny i konsularny w placówkach zagranicznych. Konstytucja wprawdzie ograniczeń tych nie wprowadziła, jednakże ustawa zasadnicza przewidziała taką możliwość, ale skorzystanie z niej jest dozwolone wyłącznie w drodze ustawy. W tym celu musi być wydana odrębna ustawa.
Konstytucja wprowadza wyraźny zakaz tworzenia organizacji tajnych - dotyczy on również partii, a także takich instytucji, które dążą do realizacji swych celów przy pomocy organizacji o charakterze wojskowym (art. 18).
Wiele przepisów prawnych dotyczących partii zawierają regulaminy izb parlamentu. Określają one wpływ partii na działalność izb, na tworzenie organów wewnętrznych parlamentu itd. Będzie jeszcze o tym mowa w części poświęconej parlamentowi.
Chrześcijańska Demokracja - powstała w r. 1943 - nawiązała do tradycji włoskiego ruchu katolickiego i od początku Republiki do r. 1993, samodzielnie bądź w koalicji z innymi partiami, brała udział w rządzie. Po wygranych wyborach w r. 1948, w których partia ta osiągnęła absolutną większość w parlamencie, zerwała dotychczasową koalicję z socjalistami i komunistami. Zajmowała ona raczej centrową pozycję w systemie partyjnym Włoch, uczestnicząc w rządach zarówno o charakterze centroprawicowym, jak i centrolewicowym. Po roku 1975 postawa partii stała się bardziej pragmatyczna.
Program polityczny chadecji nawiązywał do doktryny społecznej Kościoła rzymskokatolickiego, akcentując harmonię społeczną, idee samorządu, głównie pracowniczego, podkreślając wagę więzi rodzinnych. Spotykało się w literaturze oceny, że była to najbardziej wyznaniowa ze wszystkich partii chadeckich
10
Md., s. 198.
64

w Europie", choć można zauważyć, że w latach osiemdziesiątych jej związki z hierarchią kościelną w ogóle, a z Watykanem w szczególności uległy osłabieniu.
Skład społeczny powodował dużąjej różnorodność i był wysoce niejednolity; podlegał pny tym także ewolucji. W latach osiemdziesiątych zmalał też odsetek robotników i rolników, a najliczniejszą grupę członków partii stanowili urzędnicy (ok. 40%). Bardzo licznie reprezentowane były gospodynie domowe (ok. 25%). Wskaźnik składu społecznego członków nie jest identyczny ze składem elektoratu. Na chadecję najliczniej głosują bowiem robotnicy i rolnicy.
Struktura organizacyjna partii była dobrze rozwinięta - nie znaczy to jednak, że mieliśmy do czynienia z partią ideologicznie i programowo scemento-waną. W łonie partii występowały różnorodne kierunki i frakcje, wskutek czego linia polityczna była zmienna, w zależności od tego, która grupa czy tendencja zyskiwała największy wpływ.
Najważnie szą cechą, godną podkreślenia z uwagi na funkcjonowanie ustroju Włoch, był iakt, że Chrześcijańska Demokracja odgrywała w państwie decydującą rolę. Było to zjawisko występujące w całym powojennym okresie. Partia ta posiadała duiy, w miarę stabilny, elektorat udzielający jej poparcia, posiadała silne grupy parlamentarne w każdej z izb, z jej szeregów wywodziła się dotąd większość premierów i ministrów oraz personelu politycznego Republiki, a także władz administracji regionalnej. Z grona chadecji wywodzili się również prezydenci Republiki. Przytoczone fakty świadczą o wielkiej roli, jaką partia ta odgrywała w ciłym powojennym okresie Włoch.
Włoska Partia Komunistyczna - powstała w r. 1921 w wyniku rozłamu, jaki dokonał sig w łonie partii socjalistycznej. W okresie faszystowskim partia działała w warankach nielegalnych. Zapisała ona swój udział w walce z faszyzmem, w walce o niepodległość kraju i o nadanie rodzącemu się ustrojowi państwa demokrat/cznego charakteru. Do roku 1947 partia brała udział w rządzie i odgrywała zmczną rolę w pracach konstytuanty. Od roku 1947 permanentnie była poza rządem, wobec którego zajmowała różną postawę - od bezwzględnej z nim walki, jaDuży spadek wpływów odnotowała partia po r. 1956 (interwencja ZSRR na Węgrzech). Najliczniejsza z zachodnioeuropejskich partii komunistycznych wyróżniała się prowadzeniem bardziej narodowej i niezależnej od Moskwy polityki. Zjawisko to narastało z biegiem czasu w sposób wyraźny i widoczny.
Partia ta stukała dla Włoch innego programu budowy ustroju socjalistycznego niż stwo-zony w ZSRR czy w innych państwach realnego socjalizmu. Odegrała wiellą rolę w tworzeniu tzw. eurokomunizmu, czyli w poszukiwaniu modelu socjalistycznego ustroju opartego na zasadach zachodniej demokracji, z wykorzystanem instytucji demokratycznych.
Zob. Z. Michelski, Włochy..., s. 327.
65

mi:--: -&.1
Analizując stosunki społeczno-polityczne Włoch, partia komunistyczna wysuwała "program alternatywy demokratycznej", oznaczającej zasadę współpracy politycznej wszystkich sił ludowych, ugrupowań lewicy z organizacjami o inspiracji katolickiej, ze wszystkimi siłami nastawionymi demokratycznie. Stąd też wyrastała jej gotowość podjęcia współpracy także z chadecją.
Włoska Partia Komunistyczna silnie przeżywała wszystkie wstrząsy, jakie stały się udziałem europejskich komunistów. Była zawsze nastawiona najbardziej demokratycznie, narodowo i niezależnie od światowego centrum komunizmu w Moskwie ze wszystkich europejskich partii komunistycznych. Mimo to na skutek zaistnienia wielu przyczyn nie zdołano przełamać we Włoszech sytuacji utrwalonej jeszcze w okresie zimnej wojny, a charakteryzującej się izolacją polityczną tej partii, zarówno ze strony chadecji, jak i innych ugrupowań politycznych, w tym i socjalistów. Komuniści włoscy opowiadali się za pluralizmem politycznym, za zachowaniem zasad ustrojowych zachodnioeuropejskich demokracji, a także akceptowali włoskie zaangażowanie w ramach NATO i EWG.12
Włoscy socjaliści. Ruch socjalistyczny posiada we Włoszech głębokie korzenie. Włoska Partia Socjalistyczna powstała w r. 1892, miała więc bogate tradycje. Legitymuje się ona także znaczącym wkładem w walce z faszyzmem i w budowę demokratycznego ustroju. Jednocześnie dodać należy, że na przestrzeni swej historii ulegała licznym przemianom, w tym i rozłamom. Jeden z nich, w r. 1921, oznaczał powstanie partii komunistycznej - w r. 1947 wydzieliła się grupa, która utworzyła Włoską Partię Socjaldemokratyczną, natomiast w r. 1964 uformowała się, dziś już nieistniejąca, Włoska Partia Socjalistyczna Jedności Proletariackiej. Mieliśmy zatem do czynienia z socjalistami różnych odcieni, przy braku jednolitej partii. Tezę tę ilustrują fakty, które dowodzą, że partia socjalistyczna przeżyła od daty swego powstania jedenaście rozłamów i cztery zjednoczenia.13
W latach czterdziestych partia ta działała w sojuszu z komunistami, wystawiając w latach 1948-1952 jedną koalicję wyborczą. Interwencja radziecka na Węgrzech w r. 1956 spowodowała zerwanie sojuszu tej partii z komunistami. Przeżywane walki wewnętrzne, rozłamy, podejmowane próby jednoczenia nie pozwalały socjalistom na odgrywanie większej roli, chociaż partia wielokrotnie wchodziła w skład większości rządzącej. Z omawianych dotąd trzech ugrupowań politycznych (chadecją, komuniści i socjaliści) socjaliści stanowią partię najsłabszą, mają niezbyt silną pozycję w parlamencie. Nigdy też nie uzyskali już tak wysokiego sukcesu w wyborach parlamentarnych jak w r. 1948, kiedy to 31% wyborców oddało swe głosy na ich listy.
Czwartą co do wielkości partią powojennych Włoch był tradycyjnie Włoski Ruch Społeczny. Mimo konstytucyjnego zakazu tworzenia organizacji faszystowskich od r. 1948 istniał Włoski Ruch Społeczny (MSI), grupujący byłych działaczy faszystowskich i zwolenników skrajnej prawicy. Ruch ten występował
12 Ibid, s.329.
13 Dane te podaje J. Zakrzewska, Włochy..., s. 66.
66
przeciwko związkom zawodowym, systemowi parlamentarnemu, opowiadając się za silną władcą wykonawczą. Neofaszyści, korzystając z poparcia elektoratu monarchistów, potrafili w wyborach parlamentarnych w r. 1972 zdobyć ok. 8% głosów.
Mimo podejmowanych - głównie przez lewicę - starań, mających na celu
spowodowanie u
galizacji, rezultai
Brak alterna
znania MSI za ruch faszystowski i doprowadzenie do jego dele-
u tego nie udało się osiągnąć.
ywy w kształtowaniu koalicji był jednym z czynników tworze-
stywaniu bogate
woju południe Pierwsze hasło przyrastało na p narodził się ten nych w r. 1987,
nia się obok tracycyjnie opozycyjnej Włoskiej Partii Komunistycznej "obszaru protestu", złożonego z takich ugrupowań, jak separatystyczna i populistyczna "Liga Lombardz szaru tego przył;
Liga Północna - powstała po sfederalizowaniu Ligi Lombardzkiej z innymi analogicznymi ugrupowaniami. Kierowana jest ona do dzisiaj przez Umberto Bossiej!O. Programowo powstała na fali protestu przeciwko wykorzy-
ca", radykalna "Sieć" czy "Pakt na rzecz referendum". Do ob-czyła się również Partia Republikańska.14
północy Włoch przez endemicznie biedne i niezdolne do roz-
oraz przeciwko klasie politycznej, która do tego dopuściła. Ligi brzmiało "Rzym złodziej" (Roma ladrond). Szybko też jłnocy Włoch poparcie wyborcze dla Ligi. W Lombardii, gdzie ruch, partia ta zdobyła 2,5% głosów w wyborach parlamentar-zaś dwa lata później 6,5% głosów w wyborach do Parlamentu
Europejskiego. W roku 1990 w wyborach komunalnych zanotowano już 16,5% poparcie. W trakcie zaś takich samych wyborów w r. 1991 w niektórych miastach poparcie dla Ligi wzrosło już do 25%.
W trakcie wyborów w r. 1992 program wyborczy Ligi obejmował postulaty zmniejszenia podatku dochodowego, prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych i podkreślenia różnić pomiędzy północą a południem Włoch poprzez przekazanie do właścicieli regionów kontroli nad szkolnictwem i przekształcenie Włoch w państwo federacyjne złożone z trzech części. Projekt ten zakładał
przekształcenia stracyjnego. Jak
>ię dzisiejszych Włoch w trzy osobne podmioty prawa admini-się również okazało, Liga stała się jednym z nieoczekiwanych
zwycięzców w wyborach parlamentarnych w r. 1992, stając się czwartą co do
wielkości partią
włoską.
14 W latach os
Ruch "Sieci" założony został w r. 1990 przez byłego chadeka i burmistrza Palermo Leoluca Orlando. Jako burmistrz Palermo w r. 1987 wykluczył on Włoską Partię Socjalistyczną z tworzenia koalicji, oskarżając ją o zależność od głosów mafii. Gdy jego własna partia na czele z Andreottim i Forlandim odno-
iemdziesiątych istniał również rodzaj niezadeklarowanej "partii poprzecznej"
lub, jak inaczej ją określano, "partii, której nie ma" - składały się na nią siły wywodzące się z "obszaru protestu". Jej podporą było konsorcjum przemysłowo-wydawnicze rządzone przez właściciela i prezesa Olivietti i dziennika "La Republica", właściciela ,,1'Espresso" Carlo Caraccilo
oraz redaktora "La
Republica" i współwłaściciela ,,1'Espresso" Eugenio Scalfari. Działalność
publicystyczna tej grupy doprowadziła do nagłośnienia korupcji w elitach władzy i ich powiązania z organizacjami przestępczymi.
67

L",&


wiła sojusz z socjalistami, wystąpił on z chadecji i założył własne ugrupowanie. Swój program oparło ono na konieczności walki z mafią, upatrując w działaczach chadecji głównych opiekunów politycznych mafii. Ukazując nieudowod-nione czasami związki chadecji z mafią i głosząc hasło konieczności odnowy Sycylii, ugrupowanie to z lokalnego stało się z czasem ugrupowaniem ogólno-włoskim. Już w pierwszych wyborach regionalnych w r. 1991 zdobyło ono na Sycylii 7,3% głosów, stając się czwartą pod względem wielkości partią tego regionu. W wyborach do parlamentu w r. 1992 ugrupowanie to osiągnęło poparcie 700 tys. wyborców, co stanowiło około 2% ogółu głosów.
Pakt na rzecz referendum formalnie założony został w r. 1991, lecz poprzedzał go podobny ruch założony jeszcze pod koniec lat osiemdziesiątych przez chadeka Mario Segniego. Jego celem było zebranie niezbędnej liczby podpisów pod wnioskiem o rozpisanie referendum w sprawie zniesienia systemu proporcjonalnego w wyborach komunalnych. Z czasem ruch rozszerzał listę postulatów, stawiając sobie za cel zmianę faktycznego ustroju państwa.
Kryzys "starych partii" zaobserwować można już było na początku lat dziewięćdziesiątych. W wyniku wyborów z 5 kwietnia 1992 r. wszystkie tradycyjne partie włoskie poniosły poważne straty. Uformowana po wyborach koalicja rządowa posiadała większość parlamentarną jedynie dzięki istnieniu proporcjonalnego systemu wyborczego. Kryzys włoskiego życia politycznego wynikał również z kryzysu finansowania partii politycznych. Faktyczne dochody partii politycznych ponad 50-krotnie przewyższały sumy otrzymywane w formie dotacji z budżetu państwa. W sporej więc części partie polityczne Włoch utrzymywały się z nielegalnych źródeł finansowania. Było to możliwe dzięki rozwinięciu całego systemu łapówek wypłacanych przez przedsiębiorstwa produkcyjno--handlowe za uzyskiwanie lukratywnych kontraktów rządowych.15
Problemem powodującym zmianę istniejącego systemu partyjnego były wydarzenia związane z faktem ujawnienia powiązań świata gospodarczego i politycznego z nielegalnością finansowania partii politycznych. Wydarzenia te, nazwane następnie akcją "czyste ręce" (mani pulite), rozpoczęły się od ujawnienia afery w r. 1992 przez grupę prokuratorów z Mediolanu pod przewodnictwem A. Di Piętro. Efektem rozpoczęcia spraw dotyczących fałszowania bilansów handlowych jednego z największych przedsiębiorstw włoskich Enimont (chemia) było ujawnienie faktu pobierania łapówek przez dwie partie włoskie: Włoską Partię Socjalistyczną i Włoską Chrześcijańską Demokrację.
Centrum gospodarcze Włoch - Mediolan w wyniku prowadzenia wspomnianej akcji ochrzczono mianem "Łapówkogrodu" (Tangentopilis). Równocześnie ujawniono fakty powiązań przedstawicieli polityki ze światem przestępczym, zwłaszcza zaś z mafią sycylijską i kalabryjską. Najbardziej spektakular-
15 Ojcostwo tego systemu przypisuje się we Włoszech przemysłowcowi E. Mattei, założycielowi koncernu petrochemicznego ENI. Po jego śmierci do systemu tego powrócił przewodniczący Włoskiej Partii Socjalistycznej B. Craxi, wciągając do niego wszystkie liczące się w ówczesnych Włoszech partie polityczne.
68

nym przykładem takich powiązań była sprawa senatora dożywotniego Giulio Andreottiego, bytego siedmiokrotnego premiera Włoch, oskarżonego o domniemane kontakty z organizacją przestępczą Cosa Nostra.
O skali tego zjawiska w życiu politycznym Włoch świadczyć może fakt, iż po rozwiązaniu parlamentu w r. 1994, wybranego w r. 1992, i po wygaśnięciu immunitetów parlamentarnych prokuratura wszczęła postępowanie przeciwko ponad 400 byłym parlamentarzystom.
W wyniku przeprowadzenia wyborów komunalnych w czerwcu 1993 r. okazało się również, że poparcie dla ówczesnych partii politycznych zmalało. W przypadku chadecji z 25,2% do 18,8%, zaś partii socjalistycznej z 14,2% do 3,6%. Okazało się również, że poparcie dla nazywanej we Włoszech tzw. "trzeciej partii", grupującej wszystkie partie protestu, wyniosło ogółem 17% głosów. Pogłębiło to jeszcze bardziej kryzys polityczny Włoch. Nasiliły się również głosy, że parlament wybrany w r. 1992 nikogo już nie reprezentuje. Po uchwaleniu zatem ustawy budżetowej na r. 1994 i nowego kształtu ordynacji wyborczych do obu izb parlamentu prezydent zdecydował się w listopadzie 1993 r. na rozwiązanie parlamentu i rozpisanie nowych wyborów parlamentarnych.
Uchwalone w r. 1993 nowe prawo wyborcze ostatecznie wyeliminowało mniejsze ugrupowania wcześniej obecne w parlamencie, zaś liczne skandale dotyczące nielegalnego finansowania partii przyniosły spadek poparcia dla starych partii politycznych, co zwiększa również poparcie dla dotychczasowych partii protestu.
Wybory do parlamentu z 27 i 28 marca 1994 r. okazały się decydujące dla nowego kształtu włoskiej sceny politycznej, nazywanej często przez publicystykę włoską II Republiką.
2. WSPÓŁCZESNY SYSTEM PARTYJNY WŁOCH
Obecnie we Włoszech działają 23 partie polityczne. Najważniejszymi z nich i zarazem obecnymi w parlamencie są:
Demokraci Lewicy (Democratici delia Sinistra - DS) utworzona została na XX Zjeździe Włoskiej Partii Komunistycznej w r. 1989. Przekształcenia te wyprzedziły zasadniczy kryzys włoskich partii politycznych i związane były raczej z upadkiem realnego socjalizmu w środkowej i wschodniej Europie. Nawiązując do wcześniejszych postępowych tradycji we włoskim ruchu ludowym, Demokratyczna Partia Lewicy jest obecnie jedną z najliczniejszych partii Włoch, posiadając ponad 675 tys. członków. W wyborach z r. 1993 była główną siłą współtworzącą koalicję wyborczą Sojusz Postępu, zdobywając 20,4% głosów w wyborach proporcjonalnych do Izby Deputowanych i ostatecznie uzyskując 114 mandatów w izbie i 66 mandatów senatorskich. W wyborach z r. 1996 współtworzyła koalicję Drzewa Oliwnego, zdobywając 21,06% głosów w wyborach proporcjonalnych do Izby Deputowanych, a co za tym idzie, 165 mandatów
69
deputowanych i 105 mandatów senatorskich. Obecną nazwę nosi od 1998 r. W wyborach w r. 2001 zdobyli 134 mandaty poselskie i 64 senatorskie.
Partia Odrodzenia Komunistycznego (Partito delia Rifondazione Co-munista - PRC) utworzona została 15 grudnia 1991 r. przez grupę członków Włoskiej Partii Komunistycznej, niezgadzającej się z rozwiązaniem Włoskiej Partii Komunistycznej. Liczy ona obecnie ok. 150 000 członków. W wyborach parlamentarnych w r. 1992 otrzymali 6,8% głosów. W wyborach z r. 1994 ugrupowanie to współtworzyło razem z PDS blok pod nazwą Sojusz Postępu. Zdobyło ostatecznie w wyborach proporcjonalnych 6% głosów, uzyskując ogółem 41 mandatów w pierwszej izbie i 19 mandatów senatorskich. W wyborach proporcjonalnych do Izby Deputowanych z r. 1996 komuniści uzyskali 8,57% głosów, co dało im ogółem 34 mandaty w Izbie i 11 mandatów senatorskich. W roku 1999 w wyniku różnic zdań co do dalszego poparcia rządu premiera D'Alemy ruch komunistyczny rozpadł się na dwie partie - dotychczasową PRC, która z 13 posłami i 3 senatorami znajduje się w opozycji do rządu, oraz partię Komuniści Włoscy (PdC), która nadal popiera ten rząd. Obecnie po wyborach z r. 2001 partia ta ma 11 posłów i 3 senatorów.
Inne przekształcenia istniejących dotychczas partii politycznych nastąpiły w wyniku zmian prawa wyborczego bądź kryzysu wywołanego skandalami dotyczącymi nielegalnego finansowania partii politycznych.
Demokratyczni Socjaliści Włoscy (Socialisti Democratici Italiani -SDI). Bezpośrednim skutkiem akcji "czyste ręce" był rozpad Włoskiej Partii Socjalistycznej spowodowany faktem wysunięcia zarzutów wobec Bettino Cra-xiego i innych czołowych przywódców tej partii. Konsekwencją tego stanu rzeczy była utrata zaufania wyborców i druzgocąca klęska socjalistów w wyborach z r. 1994. Prowadzona przez lata przez Bettino Craxiego WPS została praktycznie rozbita przez skandale korupcyjne, które zniszczyły system polityczny Pierwszej Republiki. W wyborach w r. 1994, biorąc udział w koalicji Sojusz Postępu, uzyskała zaledwie 12 mandatów deputowanych i 15 senatorskich. Uległa ona formalnemu rozwiązaniu w listopadzie 1994 r. Na jej gruzach utworzono dwie partie: Włoską Partię Socjaldemokratyczną (Partito Socialista De-mocratico Italiano - PSDI), ściśle współpracującą z DS, oraz Włoską Partię Socjalistyczno-Reformatorską (Partito Socialista Riformatore Italiano -PSRI), która nie osiągnęła większego znaczenia politycznego. Działacze PSRI byli jednak jednymi z głównych promotorów idei odrodzenia dawnej Partii Socjalistycznej. W grudniu 1996 r. odbył się w Rzymie z ich inicjatywy kongres odrodzeniowy Włoskiej Partii Socjalistycznej. Nową siłą socjalistyczną stała się ostatnio Nowa Partia Socjalistyczna (NPSI), która stała się częścią koalicji Dom Wolności. Czołową postacią tej partii jest syn Bettino Craxiego - Bobo Craxi. Partia ta w ramach sojuszu nie zdobyła żadnego miejsca w parlamencie.
Partie Chrześcijańsko-Demokratyczne. Afery polityczne miały również swój wpływ na funkcjonowanie dotychczas najistotniejszej politycznie partii Włoch - Chrześcijańskiej Demokracji. Efektem dążenia do zmian była zmiana
70
w r. 1993 nazwy partii na Partię Ludową (Partito Popolare Italiano - PPI), swą nazwą nawiązującą do nazwy swej poprzedniczki istniejącej w latach 1919-1926, a następnie do podziału tej formacji politycznej. W wyborach z r. 1994 brała udział w sojuszu z Paktem Seniego (od nazwiska przywódcy M. Seniego), tworząc sojusz Pakt dla Włoch, który zdobył łącznie 15,5% głosów. W wyborac h tych Partia Ludowa uzyskała 33 mandaty deputowanych i 27 mandatów senatorskich. Pozostawanie Partii Ludowej w opozycji po przegranych wyborach parlamentarnych z r. 1994 ujawniło jeszcze silniej dwa nurty wewnątrzpartyjne - lewicowe i prawicowe - co ostatecznie doprowadziło w
lipcu 1995 r. do
(PPI) i Zjednoczeni Chrześcijańscy Demokraci (CDU). Partia Ludowa zawar-
ła porozumienie
2001 partia ta u
podziału partii na dwa ugrupowania: Włoską Partię Ludową
polityczne i wyborcze z postkomunistyczną Demokratyczną
Partią Lewicy, srając się drugą siłą koalicji Drzewa Oliwnego. W wyborach w r.
worzyła w ramach koalicji Olivia blok pod nazwą Margherita,
zrzeszający obok tej partii: Demokratów, Odnowę Włoską - Lista Dini i inne mniejsze ugrupowania. Koalicja ta zdobyła razem 77 mandatów poselskich i 29 mandatów senatorskich.
Centrum Chrześcijańsko-Demokratyczne (CCD) i Zjednoczeni Chrześcijańscy Demokraci (CDU) powstali przez secesję części działaczy z Włoskiej Partii Ludowej. Nazwa tej formacji została celowo wybrana, by rodzić skojarzenia z niemiecką chadecją. Ugrupowanie to wybrało sojusz polityczny z Forza Italia i Sojusze ti Narodowym. Trzecią partią, będącą spadkobiercą tradycji
chrześcijańskiej (CCD). Zostało
deckich, którzy
demokracji, jest Centrum Chrześcijańsko-Demokratyczne
ono założone na początku r. 1994 przez młodych działaczy chanie weszli do Partii Ludowej i natychmiast nawiązali współpra-
cę z rodzącą się wówczas Forza Italia Berlusconiego. W ostatnich wyborach obie partie - CDU i CCD - wystawiły wspólne listy. Zebrały 5,8% głosów. Bezpośrednio po wyborach obie partie utworzyły wspólny klub w Izbie Deputowanych, licząc y 40 deputowanych.
Naprzód Włochy (Forza Italia - FI). Zupełnie nową partią włoskiej sceny politycznej stał się ruch Naprzód Włochy, założony tuż przed wyborami w r. 1994 przez przemysłowca i magnata prasowego Sylvio Berlusconiego. Ruch
ten obiecywał ograniczenie ni podatków i wal nokrajowych st;
łochom "nowy włoski cud gospodarczy", obniżenie bezrobocia, ^potrzebnych wydatków państwa połączonych z obniżeniem :ę z korupcją. Posiadając silne wsparcie ze strony trzech ogól-cji telewizyjnych, których właścicielem jest Berlusconi, i swo-
istą taktykę zawierania lokalnych sojuszy w okręgach jednomandatowych (z Ligą Północną na północy Włoch), ugrupowanie to stało się faktycznym zwy-
cięzcą wyborów
z r. 1994. Utworzony przez ten ruch sojusz wyborczy Biegun
Wolności uzyskał absolutną większość w obu izbach, zaś sam ruch uzyskał 21% głosów, uzyskując 112 mandatów deputowanych i 41 mandatów senatorskich. Konsekwencją tego stało się powierzenie liderowi tego ruchu misji formowania nowego rządu. Jego upadek spowodowały najpierw oskarżenia dotyczące udzia-
71
łu przedsiębiorstw Berlusconiego w aferach korupcyjnych, a następnie wycofanie się z niego Ligi Północnej. Od tej pory ugrupowanie to znajduje się w opozycji. W wyborach z r. 1996 ruch Forza Italia był główną siłą koalicji o nazwie Sojusz Wolności, w skład którego wchodził również AN, CCD-CDU i inne ugrupowania. Poparcie dla samego ruchu było podobne jak w poprzednich wyborach i wyniosło 20,57%, co zaowocowało zdobyciem przez nie 123 mandatów deputowanych i 47 mandatów senatorskich. Obecnie ma ich odpowiednio: 110 mandatów deputowanych i 42 mandaty senatorskie.
W ostatnich wyborach partia ta stała się osią koalicji wyborczej Dom Wolności (Casa delie Liberta), która odniosła zwycięstwo wyborcze. Forza Italia zdobyła sama 176 miejsc w Izbie Deputowanych i 81 mandatów senatorskich.
Liga Północna (Lega Nord), znana wcześniej jako partia protestu, na stałe weszła do systemu partyjnego współczesnych Włoch. W wyborach w r. 1994 Liga zawarła sojusz wyborczy z ugrupowaniem Forza Italia i weszła w skład koalicji Sojusz Wolności, współtworząc rząd Sylvio Berlusconiego. W wyborach proporcjonalnych do Izby Deputowanych Liga zdobyła 8,4% głosów, uzyskując łącznie 113 mandatów w izbie i 58 mandatów senatorskich. Wycofanie poparcia przez Ligę dla tego gabinetu doprowadziło do jego upadku i secesji części działaczy Ligi, którzy utworzyli w lutym 1995 r. Włoską Ligę Federalną. Formacja ta stała się następnie częścią składową bloku wyborczego Biegun Wolności. W lutym 1995 r. Liga Północna zmieniła swoją nazwę na Liga Północna - Włochy Federalne. W wyborach parlamentarnych r. 1996 Liga wzięła udział samodzielnie, zdobywając 10,4% głosów. W lutym 1997 r. partia ta zmieniła kolejny raz nazwę na Liga Północna na rzecz Niepodległości Pada-nii.
Od upadku gabinetu Sylvio Berlusconiego Liga jest partią opozycyjną. Jej sympatycy występują przeciwko finansowaniu zacofanego włoskiego Południa przez uprzemysłowioną Północ. Wyniki wyborów z r. 1996 okazały się na tyle niekorzystne dla tego ugrupowania, że Liga przestała odgrywać rolę "języczka u wagi", bez którego nie było możliwe sprawowanie efektywnych rządów. Spowodowało to radykalizację programu Ligi. Głównym jej celem jest obecnie uzyskanie niepodległości dla Padanii. Obecny program spowodował spadek poparcia dla tego ugrupowania i odsuwanie się od niego umiarkowanego elektoratu.
W obecnym parlamencie Liga Północna utworzyła w obu izbach osobne kluby zrzeszające odpowiednio 30 deputowanych i 17 senatorów.
Sojusz Narodowy (Alleanza Nazionale - AN) został utworzony w grudniu 1993 r. jako ugrupowanie federacyjne, w którego skład weszło kilka drobnych partii i ugrupowań prawicowych oraz partia określana jako neofaszystowska: Włoski Ruch Społeczny - Prawica Narodowa (Movimento Sociale Italiano-Destra Nazionale MSI-DN). W styczniu 1995 r. MSI-DN rozwiązał się i Sojusz Narodowy przekształcił się w partię polityczną. Sojusz Narodowy od samego początku współdziałał z ruchem Naprzód Włochy, zdobywając we wspólnej
72

wybcjrach z r. 1993 13,5% głosów, w wyborach proporcjonalnych do ych - 109 mandatów deputowanych i 43 mandaty senatorskie. on w parlamencie 99 deputowanych i 45 senatorów. tyrolska Partia Ludowa (Siidtirolen Volkspartien SVP) 30 tys. członków. W parlamencie włoskim zasiada z jej ramienia i i 2 senatorów. W ostatnich wyborach wystawiała swych kandy-spólnych listach z postchadekami z Drzewa Oliwnego. SVP wysuwa autonomii Górnej Adygi. W programie partii SVP żąda mii" dla Górnej Adygi, zamieszkanej przez niemiecką mniej-euroregionu, który połączyłby Tyrolczyków z Górnej
koalicji w
Izby Deputowaiji
Obecnie posiad
Południowi Partia liczy ok. 3 deputowanycłi datów na w postulaty poszerzenia
"większej szość, i usi Adygi z słów i 2 senatoróv
Zieloni żonę zostało w składają się ró członków. Ich krajach. Zieloni zdobyli w kwie znacznie poniżej "Girasole" razem Włoskich.
Tyrolczykami z Austrii.16 Obecnie posiadają oni w parlamencie 3 po-torów.
(Federazione Nazionale per Listę Verdi). Ugrupowanie to zało-r. 1987 przez przedstawicieli ruchów ekologicznych. Na ruch ten żne stowarzyszenia i federacje skupiające obecnie ok. 10 tysięcy program nie odbiega od programu tego typu ugrupowań w innych są członkiem koalicji Drzewa Oliwnego. Startując z jej list, niowych wyborach parlamentarnych 937 tys. głosów (ok. 2,5%), j oczekiwań. Jako uczestnicy koalicji Oliwa utworzyli oni sojusz z Partią Socjaldemokratyczną (SDI) i Partią Komunistów
Charaktery pierwszy stwie. Prawom czym należy również
Zasady
praw człowiek omawianej znaczenie. Na zostało uznanie jako jednostki, osobowość. Pn
pod
probl
16 O głosy wego Tyrolu rywa rzecz Południowe] munalnych. Prow armii, nawołuje ukrywa, że jej pod
III. PRAWA I WOLNOŚCI OBYWATELI
tyczną cechą systematyki konstytucji jest wysunięcie na plan postanowień odnoszących się do sytuacji prawnej jednostki w pań-obywateli została poświęcona pierwsza część konstytucji, przy podkreślić, iż zasady podstawowe, poprzedzające część pierwszą, zawierają szereg przepisów prawnych odnoszących się do tej kwestii.
stawowe obejmują artykuły, z których pewna część dotyczy i obywatela. Wprawdzie zasady te nie odnoszą się wyłącznie do ematyki, ale ta ich część, która kwestie te reguluje, ma istotne podkreślenie zasługują art. 2 i 3 Konstytucji. Zawarte w nich i zagwarantowanie nienaruszalnych praw człowieka zarówno jak i uczestnika grup społecznych, w których rozwija on swą yjęta została również zasada równości wobec prawa bez wzglę-
szacowanej na ok. 250 tys. niemieckiej mniejszości z Górnej Adygi - Południo-izuje z SVP o wiele bardziej radykalna UFS (Union Fuer Suedtirol - Unia na o Tyrolu). UFS ma przedstawicieli jedynie w radzie prowincji i w radach ko-dzi akcję przeciwko służbie członków niemieckiej mniejszości we włoskiej niewywieszania włoskiej flagi narodowej na budynkach publicznych. Nie tawowym celem jest połączenie Górnej Adygi z Tyrolem i Austrią.
73
do
du na płeć, rasę, język, religię, poglądy polityczne oraz pozycję osobistą i społeczną.
Przytoczone sformułowania świadczą o tym, że ustrojodawca włoski nawiązuje w sposób wyraźny do nienaruszalnych, naturalnych praw człowieka, a więc przynależnych w sposób naturalny każdej jednostce. Wymieniona wprost zasada równości wobec prawa rodzi po stronie państwa obowiązek "usunięcia wszelkich przeszkód natury ekonomicznej i społecznej, które ograniczając faktycznie wolność i równość obywateli, utrudniają pełny rozwój jednostki ludzkiej" (art. 3). Inne artykuły dotyczą zasad: ochrony mniejszości językowych (art. 6), wolności wyznania (art. 8), popierania kultury, nauki i ochrony środowiska (art. 9), samorządu terytorialnego (art. 5), określenia wzajemnych stosunków Państwo-Kościół katolicki (art. 7).
Część pierwsza Konstytucji nosi tytuł "Prawa i obowiązki obywateli" i dzieli się na cztery tytuły: a) stosunki obywatelskie, b) stosunki moralno-spo-łeczne, c) stosunki ekonomiczne, d) stosunki polityczne.
Grupa pierwsza obejmuje część uprawnień obywateli, tj. typowe wolności obywatelskie. Konstytucja zalicza do nich: wolność osobistą, nietykalność mieszkania, tajemnicę korespondencji, swobodę poruszania się po całym kraju, zagwarantowanie prawa powrotu do kraju, prawo swobodnego zrzeszania się, wolność sumienia i wyznania, wolność słowa, prawo do drogi sądowej, do obrony, zasada domniemania niewinności (art. 13-27).
Doświadczenia okresu faszyzmu podyktowały ustrojodawcy troskę o wprowadzenie gwarancji prawnych przestrzegania wymienionych praw obywateli. Przyjęto dlatego postanowienia, które ograniczają kompetencje policji i służb bezpieczeństwa. Gwarancje te i ograniczenia zawarte są w poszczególnych artykułach, które z reguły w ustępie pierwszym deklarują określone prawo, a w następnych obwarowująje zabezpieczeniami.
Nowatorski charakter wykazują postanowienia tytułu drugiego, dotyczące stosunków moralno-społecznych. Dotyczą one spraw rodziny, szkoły, nauki, zdrowia. Konstytucja traktuje rodzinę jako naturalny związek oparty na małżeństwie, z którego wynikają obowiązki rodziców wobec dzieci, ochrona macierzyństwa, dzieci i młodzieży. Wolność nauki obejmuje także obowiązek nauczania w okresie co najmniej 8 lat, świadczonego bezpłatnie (art. 29-34).
Stosunki ekonomiczne zostały uregulowane w 14 artykułach, a dotyczą one problemów z zakresu ustroju społeczno-gospodarczego państwa. Poświęcenie tak dużej uwagi tym sprawom dowodzi, że ustrojodawca zakładał wysoki stopień ingerencji państwa w życie gospodarcze kraju, na co niewątpliwie silny wpływ wywarły partie lewicy będące w składzie konstytuanty. Nie jest przypadkiem też, że na czoło postanowień zostały wysunięte sformułowania określające pracę jako podstawę porządku społecznego oraz zapowiedź urzeczywistnienia sprawiedliwości społecznej. Artykuły 35-47 regulują kolejno: sprawy ochrony pracy, prawa zatrudnionych do wynagrodzenia zapewniającego pracownikowi i jego rodzinie wolną i godną egzystencję, równość wynagrodzenia
74
mężczyzn
dla kobiet i choroby, wypadk prawo do strajk ności wywłaszczę wa robotników
Czwarty t> cowy fragment tylko cztery prawa wynika m.in. s ujęte w poprzednich W tytule czwartym czych (wyborcami trzy zasady prawa Ujęte zostały tąil z określonymi urzędów publicznych
Czwarty t> tuł teli: obowiązek wierność wobec a także
sumiennego
za taką samą pracę, prawo do opieki społecznej w razie u, inwalidztwa, prawo organizowania związków zawodowych, u, zabezpieczenie własności publicznej i prywatnej, dopuszczal-w interesie publicznym za odszkodowaniem, uznanie pra-do udziału w zarządzaniu przedsiębiorstwem, tuł części pierwszej reguluje stosunki polityczne - jest to koń-poświęcony prawom obywateli, najmniej rozbudowany, zawiera . Tak mała liczba postanowień poświęconych tym stosunkom tąd, że pewne regulacje prawne dotyczące tej dziedziny zostały tytułach (np. prawo do zgromadzeń czy wolność słowa), ustrojodawca uregulował kwestie dotyczące praw wybor-są pełnoletni obywatele bez względu na płeć). Wyliczono wyborczego: powszechność, równość i tajność głosowania, kże: prawo petycji, czyli prawo zwracania się do izb parlamentu wnioskami, prawo do zrzeszania się, a także prawo dostępu do
na równych zasadach.
części pierwszej Konstytucji wylicza także obowiązki obywa-obrony ojczyzny, udział w pokrywaniu wydatków publicznych, Republiki oraz obowiązek przestrzegania konstytucji i ustaw, wykonywania funkcji publicznych (art. 52-54).
anianiem
Istotną czq ść zane z wył wym organem wicielskim, jest tu, przy czym Francji (mając blice Federaln ma charakter Zatem każda z wszechnych i sprawa cenzusy
W wybór; obywatelom wo wyborcze) wiednio wyższa
System w; jest nią zasad snych państwa wo polityczne,
po
IV. SYSTEM WYBORCZY WŁOCH
praw politycznych obywateli stanowią prawa wyborcze zwią-organów przedstawicielskich. Na szczeblu ogólnopaństwo-wyłanianym w drodze wyborów, a więc ciałem w pełni przedsta-parlament. Składa się on z dwu izb: Izby Deputowanych i Sena-est rzeczą charakterystyczną - w odróżnieniu od drugich izb we ;j postać reprezentacji społeczności lokalnych) czy też w Repu-'.} Niemiec (reprezentacja rządów krajowych) - że Senat włoski zbliżony, by nie powiedzieć identyczny, jak Izba Deputowanych, izb parlamentu wywodzi swe pełnomocnictwa z wyborów po-bezpośrednich, chociaż istnieją pewne zróżnicowania (jak choćby wieku).
ch do Izby Deputowanych czynne prawo wyborcze przysługuje ukończeniu 18 lat, natomiast prawo kandydowania (bierne pra-po ukończeniu 25 lat. Granica ta w przypadku Senatu jest odpo-i wynosi 25 oraz 40 lat.
borczy Włoch przyjmuje sytuację niezwykle rzadko spotykaną-obowiązkowego udziału obywateli w wyborach. We współcze-:h traktuje się z reguły udział w wyborach jako podstawowe pra-które można traktować zarazem jako moralny obowiązek głoso-
75
wania. Ustrojodawca włoski wprowadził natomiast konstytucyjny obowiązek głosowania (art. 48 ust. 2). We włoskiej literaturze prawniczej spotyka się stanowisko, że "obowiązek obywatelski" to przeciwieństwo obowiązku moralnego, a także prawnego. Sankcje za niewykonanie tego obowiązku prawo włoskie przewiduje znikome. Skutkują one wywieszeniem wykazu takich wyborców na okres jednego miesiąca w rejestrze gminy, z adnotacją, że nie głosował. Identyczną adnotację wprowadza się do treści zaświadczenia o moralności wystawianego obywatelom raz na pięć lat.17
Regularnie natomiast odnotowywanym we Włoszech zjawiskiem jest wysoka frekwencja wyborcza, którą traktuje się powszechnie nie jako konsekwencję obywatelskiego obowiązku głosowania, ale dużego zaangażowania politycznego wyborców.
Zasady prawa wyborczego ulegały w okresie powojennym ewolucji. Początkowo system wyborczy opierał się na zasadzie proporcjonalnego rozdziału mandatów, zasada ta jednak została zniesiona w r. 1953 przez oszukańczą ustawę wyborczą (legge truffa), która wprowadziła system większościowy i tzw. premię większościową. Polegała ona na tym, że partia lub kilka partii, które zawarły porozumienie i stworzyły blok wyborczy, uzyskując bezwzględną większość głosów (czyli choćby jeden głos powyżej 50%), otrzymują aż 65% mandatów. Natomiast jeśli ani partia, ani tym bardziej blok takiej większości nie osiągnęły, wówczas mandaty podlegały podziałowi według zasady proporcjonalności, czyli postanowienia omawianej ordynacji wyborczej w sposób jednoznaczny naruszały zagwarantowaną w art. 48 Konstytucji zasady równości wyborów.
Zastosowanie tej ustawy w praktyce (czerwiec 1953) wyborczej nie przyniosło spodziewanych rezultatów, gdyż listy zblokowane nigdzie nie zdołały uzyskać bezwzględnej większości. Krytyka zaś przyjętych w ustawie z r. 1953 rozwiązań prawnych doprowadziła do przygotowania reformy prawa wyborczego. Dokonało się to w drodze uchwalenia nowej ordynacji wyborczej z 16 maja 1956 r. Przywracała ona zasadę proporcjonalności i dokonała innych modyfikacji, z których najważniejsze to: 1) listy kandydatów zgłaszać mogły tylko partie polityczne, 2) spisy wyborców były sporządzane z urzędu co roku w październiku, 3) głosowanie odbywało się na partie polityczne, z tym że wyborca mógł dawać wyraz swym preferencjom, dokonując zmiany kolejności kandydatów na liście, 4) okręgi wyborcze były wielomandatowe - ogólna liczba deputowanych wynosi 630, 5) liczba mandatów w okręgu wyborczym była ustalana odpowiednio do liczby mieszkańców, 6) niewykorzystane w okręgach liczby głosów poszczególnych partii sumowało się w skali kraju. W tej też skali dokonywało się rozdziału mandatów nieobsadzonych, a w czynności tej uczestniczyły partie, które w okręgu zdobyły przynajmniej jeden mandat oraz 300 tys. głosów.
Pewne odmienności uregulowań występowały w wyborach do Senatu, w których stosowany był system mieszany. Okręgi były jednomandatowe, przy czym kandydować można było jednocześnie w kilku, ale nie więcej niż trzech
17 Zob. J. Zakrzewska, Ustrój..., s. 75.

76
okręgach. Do uzyskania mandatu konieczne było zdobycie 65% głosów. Mandaty, które nie uzyskały wymaganej liczby głosów, były przekazywane na szczebel regionalny, gdzie rozdzielało się je na podstawie zasady proporcjonalności.
Istotą rozstrzygnięć referendalnych z r. 1993 było zaaprobowanie przez wyborców zmian prawa wyborczego w kierunku systemu większościowego typu angielskiego w wyborach do Senatu przy pozostawieniu w obu izbach pewnych korektur właściwych systemowi proporcjonalnemu. W Izbie Deputowanych obowiązuje system większościowy dla obsadzania 75% mandatów w każdym okręgu oraz system proporcjonalny wobec list konkurujących ze sobą o 25% mandatów. W okręgach jednomandatowych wprowadzono w obu izbach jednakowe zasady zgłaszania kandydatów. Partie lub grupy polityczne, które chcą zgłosić swoich kandydatów, mają obowiązek złożyć w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych symbole list wyborczych, łącznie ze wskazaniem nazwy partii albo grupy. Jedynie w wyborach do Senatu dopuszcza się zgłaszanie kandydatów niezależnych. W okręgach jednomandatowych wszystkie kandydatury deputowanych powinny być poparte przez co najmniej 500 i nie więcej niż 1000 wyborców wpisanych do gminnych spisów wyborców. W obu ordynacjach nie jest obecnie możliwe kandydowanie w kilku okręgach jednomandatowych, jak również jednoczesne kandydowanie do obu izb parlamentu.
W wyborach do Izby Deputowanych 475 mandatów obsadzanych jest w okręgach jednomandatowych i 155 w wyborach proporcjonalnych. W tym celu całość terytorium Włoch podzielona jest na 27 okręgów. Każdy wyborca posiada dwa głosy. W okręgu jednomandatowym mandat zdobywa w jednej turze ten kandydat, który uzyskał największą liczbę głosów. W stosunku do pozostałych mandatów stosuje się skomplikowany system wewnętrznych zwykłych ilorazów i największych reszt. W pierwszym etapie określa się te listy, które przekroczyły czteroprocentowy próg zaporowy, w drugim zaś następuje przyznanie poszczególnym listom odpowiedniej liczby mandatów na całym terytorium kraju. W ostatnim natomiast następuje przyznanie poszczególnym listom odpowiedniej liczby mandatów, rozdzielając je pomiędzy okręgi wyborcze. Podobne zasady obowiązują w tym zakresie w wyborach do Senatu, z tą jednak różnicą, iż okręgami wyborczymi są regiony i rozdział 83 mandatów odbywa się nie na poziomie ogólnokrajowym, lecz na poziomie regionalnym.
Obecne rozwiązania ordynacji wyborczej, przewidujące, iż 155 mandatów w Izbie Deputowanych wyłanianych jest w wyborach proporcjonalnych, powodują, że w wyborach obok dwóch wielkich bloków centrolewicy (koalicja Drzewa Oliwnego) i centroprawicy (Obóz Wolności) poszczególne partie wystawiają swoje własne listy wyborcze.
System mieszany pozwala zatem przetrwać na scenie politycznej Włoch małym partiom, powodując, że nie jest możliwe stworzenie bez nich większości parlamentarnej. Dlatego też w kwietniu 1999 r. odbyło się referendum w sprawie zniesienia systemu proporcjonalnego w wyborach do Izby Deputowanych, które w wyniku niewystarczającej frekwencji nie przyniosło rozstrzygnięcia.
77
Warto również dodać, że ostatnie wybory do Izby Deputowanych ukazały jeszcze jedną wadę obecnej ordynacji wyborczej. Pozwala ona bowiem jednemu kandydatowi na kandydowanie w więcej niż jednym okręgu wyborczym. Konsekwencją tego było uzyskanie przez 13 posłów mandatów w dwóch okręgach.
Jak dotąd, mandaty te - nazwane zostały przez prasę "mandatami widmami" - nie zostały obsadzone. Wszystko wskazuje na to, że nie zostaną w tych okręgach przeprowadzone wybory uzupełniające, za sprawą niedawnych zmian w konstytucji. Przewidują one, że 12 mandatów do Izby Deputowanych jest wybieranych z okręgów poza granicami Republiki Włoskiej. Analogicznie obsadzanych będzie 6 mandatów senatorskich.
Wybory nie są jedyną formą udziału obywateli w realizacji władzy państwowej. Konstytucja wprowadza bowiem, obok przedstawicielstwa, także pewne instytucje demokracji bezpośredniej, a mianowicie referendum i ludową inicjatywę ustawodawczą.
Zgodnie z postanowieniami ustawy zasadniczej referendum dopuszczalne jest zarówno w sprawach konstytucyjnych, jak i dotyczących ustaw zwykłych. Z inicjatywą przeprowadzenia rewizji konstytucji w drodze referendum mogą wystąpić: jedna piąta deputowanych lub senatorów bądź też pięć rad regionalnych albo 500 tysięcy wyborców, z tym że wniosek taki powinien być przedstawiony w okresie trzech miesięcy od ogłoszenia ustawy konstytucyjnej (art. 148). Przeprowadzenia referendum w sprawie ustaw zwykłych może zażądać 500 tysięcy wyborców bądź pięć rad regionalnych. Mamy zatem do czynienia z referendum o charakterze fakultatywnym, z powołanych przepisów konstytucji wynika zaś, że może ono dotyczyć wyłącznie aktów prawnych już uchwalonych i obowiązujących, a nie projektów ustaw. Tak więc wyborcy mogą tą drogą spowodować uchylenie obowiązującego aktu prawnego.
Konstytucja wyłącza wyraźnie możliwość stosowania referendum w odniesieniu do ustaw budżetowych, podatkowych, amnestyjnych, a także upoważnień do ratyfikacji umów międzynarodowych.
W wykonaniu zapowiedzi konstytucyjnej ustawę o referendum parlament uchwalił dopiero 25 maja 1970 r. - określa ona tryb jego przeprowadzania. Prawo udziału w referendum mają wszyscy obywatele uprawnieni do wyboru Izby Deputowanych, czyli po ukończeniu 18 lat. Wniosek poddany pod referendum jest przyjęty, jeśli w głosowaniu wzięła udział większość uprawnionych i jeśli uzyskał on większość ważnie oddanych głosów (art. 75 ust. 2 i 3). Referendum odegrało istotną rolę we współczesnej historii Włoch, w szczególności w zakresie zmiany systemu politycznego. Szczególnie istotne okazało się pierwsze referendum z r. 1974 w sprawie dopuszczalności rozwodów oraz z r. 1993 w sprawie finansowania partii politycznych i prawa wyborczego do Senatu. Często zarządzano jednak referenda w sprawach, o których w innych krajach rozstrzyga parlament (jak np. godziny otwarcia sklepów). Doprowadziło to do "zmęczenia" Włochów tą instytucją demokracji bezpośredniej. Dlatego też referenda w roku
78
1998 i 1999 nie przyniosły rozstrzygnięcia z uwagi na niewystarczającą frekwencję biorących udział w głosowaniu.
Drugą instytucją jest ludowa inicjatywa ustawodawcza. Jest to uprawnienie, dzięki któremu obywatele mogą podjąć inicjowanie uchwalenia ustawy zwykłej lub dokonać rewizji konstytucji. Może ona przyjąć bądź to formę zartykułowaną - mamy wówczas do czynienia z gotowym projektem ustawy, bądź też może to być po prostu inicjatywa, a więc wniosek złożony w izbie, a domagający się przygotowania i uchwalenia stosownej ustawy. Wniosek taki nie pociąga jednak za sobą żadnego obowiązku po stronie parlamentu do zajęcia się zgłoszonym projektem. Parlament może, ale nie musi, go opracować i uchwalić. Osłabia to w sposób istotny znaczenie ludowej inicjatywy ustawodawczej.
V. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH
Ustrojodawca włoski wprowadził system polityczny określany mianem systemu parlamentarnego (w polskiej literaturze określany czasami jako parlamen-tarno-gabinetowy). Jest to system charakteryzujący się szczególnym stosunkiem do siebie trzech naczelnych organów państwa: parlamentu-prezydenta-rządu. W układzie tym prezydent, będąc organem nieodpowiedzialnym politycznie, powołuje rząd, licząc się przy tym z układem sił politycznych w parlamencie, a rząd, realizując władzę wykonawczą, odpowiada przed parlamentem za swoją działalność i za działania prezydenta.
1. PARLAMENT
Kadencja parlamentu wynosi pięć lat i jest liczona od daty zwołania pierwszego posiedzenia izb. Może ona być przedłużona w drodze ustawy, ale tylko w wypadku wojny. Do czasu zebrania się nowo obranego parlamentu trwają pełnomocnictwa dotychczasowych izb. Obie izby mają charakter przedstawicielski, reprezentują społeczeństwo, mają identyczną kadencję i analogiczne kompetencje. Wysunięcie na czoło w drugiej części konstytucji postanowień dotyczących parlamentu podkreśla rangę ustrojową tego organu, zajmującego nadrzędną pozycję w strukturze aparatu państwowego.
Parlament zbiera się na wspólnych posiedzeniach izb w przypadkach przewidzianych w konstytucji, takich jak: wybór Prezydenta Republiki, postawienia prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Konstytucyjnym, powoływania jednej trzeciej członków Najwyższej Rady Sądownictwa, a także jednej trzeciej Trybunału Konstytucyjnego.
Na wspólnym posiedzeniu parlamentu funkcje przewodniczącego i prezydium pełnią: przewodniczący i prezydium Izby Deputowanych.
79
Parlament włoski pracuje faktycznie w permanencji, choć pojęcia tego konstytucja nie używa. Nie zna ona też - poza pierwszym posiedzeniem, zwołanym przez Prezydenta Republiki najpóźniej dwudziestego dnia po wyborach - instytucji zwoływania sesji parlamentu. Konstytucja postanawia bowiem, że izby zbierają się z mocy prawa w pierwszy nieświąteczny dzień lutego i października, same też decydują o czasie trwania sesji. Przewidziane są sesje nadzwyczajne parlamentu, które mogą być zwoływane z inicjatywy przewodniczących izb, z inicjatywy Prezydenta Republiki albo na wniosek jednej trzeciej którejś z izb.
Dla ważności obrad niezbędny jest udział większości członków izby, a w celu podjęcia uchwał konieczne jest poparcie większości obecnych, natomiast dla przyjęcia ustaw konstytucyjnych wymagana jest większość kwalifikowana.
Każda z izb uchwala swój regulamin, który określa tryb funkcjonowania oraz jej organizację wewnętrzną. Do organów parlamentu konstytucja zalicza przewodniczącego i prezydium izby, komisje parlamentarne, a także kluby partyjne. W skład prezydium wchodzą: przewodniczący, wiceprzewodniczący, sekretarze i kwestorzy. Przewodniczący jest reprezentantem izby i gwarantem jej praw. Prezydent Republiki zasięga często opinii przewodniczących izb, szczególnie dotyczy to opinii w trakcie konsultacji związanych z powołaniem premiera i rządu. Kieruje on ponadto pracami izby, czuwa nad przestrzeganiem regulaminu, utrzymaniem porządku na sali obrad, zarządza głosowanie, ogłasza jego wyniki, czuwa nad funkcjonowaniem wewnętrznych organów izby. On także zwołuje posiedzenia przewodniczących klubów partyjnych, co stwarza płaszczyznę politycznego porozumienia.
W skład prezydium wchodzą także wiceprzewodniczący, których w każdej z izb wybiera się po czterech. Konstytucja nie wyposaża ich we własne uprawnienia, ich zadanie więc polega na zastępowaniu przewodniczącego izby i wykonywaniu czynności przez niego zlecanych. Izby wybierają ponadto po ośmiu sekretarzy, których zadaniem jest sporządzanie protokołu obrad, prowadzenie listy dyskutantów i wykonywanie zadań zleconych im przez przewodniczącego izby. Kwestorzy są wybierani w każdej z izb po trzech, pomagają przewodniczącemu w utrzymaniu porządku obrad.
W strukturze i działalności włoskiego parlamentu szczególną rolę odgrywają komisje. Są to bardzo ważne organy, tworzone na początku kadencji w drodze delegowania członków przez poszczególne kluby partyjne w określonych proporcjach, wskutek czego ich skład stanowi niemal lustrzane odbicie składu politycznego izby.
Każdy deputowany w izbie może być członkiem tylko jednej komisji. Z obowiązku tego zwolnieni są, na okres funkcjonowania rządu, ci parlamentarzyści, którzy pełnią funkcję ministra lub podsekretarza stanu. Skład komisji w Izbie Deputowanych18 ustalany jest na okres roku budżetowego, a w Senacie na dwa lata.19 Każda komisja dokonuje wyboru swojego prezydium złożonego z
18 Obecnie w Izbie Deputowanych funkcjonuje 13 komisji.
19 Obecnie w Senacie dziafa 13 komisji stałych.
80
przewodniczącego, który reprezentuje komisję i organizuje jej pracę, oraz dwóch wiceprzewodniczących i dwóch sekretarzy. Przy organizacji prac komisji przewodniczący spotyka się z przedstawicielami klubów parlamentarnych. Komisje są zbudowane na zasadzie resortowości, zadania zaś są ściśle związane z funkcjami parlamentu. Stąd też spełniają one doniosłą rolę w zakresie kontroli rządu i administracji państwowej, a także - i tu mamy do czynienia ze szczególną osobliwością - w dziedzinie ustawodawstwa. W trakcie swojej działalności mogą zatem odbywać posiedzenia sprawozdawcze - gdy odbywać muszą posiedzenia w celu rozpatrzenia projektu, który będzie następnie przedmiotem prac izby, posiedzenia ustawodawcze, kiedy projekt staje się ustawą bezpośrednio przez głosowanie w komisji bez odsyłania go do izby, posiedzenia redakcyjne, kiedy artykuły projektu zostały zaaprobowane przez komisję, natomiast ostateczne głosowanie odbywa się na posiedzeniu izby, i posiedzenia konsultacyjne, kiedy komisja rozpatruje pewien fragment projektów, które są przedmiotem pracy i głosowania w innych komisjach.
Przewidziane jest także powoływanie komisji specjalnych, a ponadto komisje mogą wyłaniać ze swego grona podkomisje. Również i skład komisji specjalnych uwzględniać powinien liczebność poszczególnych grup parlamentarnych.20
W strukturze parlamentu znane są również organy pod nazwą rady (giunte). Stanowią one rodzaj komisji, różnią się jednak od nich sposobem powoływania i typem spraw, które rozpatrują. Zarówno w Izbie Deputowanych, jak i w Senacie Republiki funkcjonują obecnie trzy rady. Prawu parlamentarnemu Włoch znane są również liczne komisje wspólne obu izb parlamentu. W przypadku powoływania komisji wspólnych przewodniczący obu izb parlamentu współdziałają z sobą, aby zapewnić udział w pracach komisji jak największej liczbie partii obecnych w każdej z izb. W zależności od tego, czy przewodniczącym komisji jest senator czy deputowany, stosuje ona odpowiednio w swojej pracy regulamin Senatu lub Izby Deputowanych. Komisje wspólne można podzielić na: komisje wspólne przewidziane w przepisach konstytucyjnych21, komisje kontrolne i kierujące.
Istnienie klubu jest uzależnione od liczby członków danej partii w izbie - w przypadku deputowanych granica dolna wynosi 20 osób, a w odniesieniu do senatorów - 10. Jeśli reprezentacja partii w parlamencie jest mniejsza, nie może ona tworzyć klubu, jej członkowie mogą się łączyć z innymi, znajdującymi się w podobnej sytuacji, i tworzyć klub międzypartyjny.
Kluby partyjne są dogodnym forum współpracy międzypartyjnej, także partii i parlamentu. Mają one decydujący wpływ na skład organów wewnętrznych
20 W trakcie trwania XIII kadencji w Izbie Deputowanych powołano jedną komisję specjalną złożoną z 25 członków, która przedstawiła projekty ustaw dla przeciwdziałania korupcji.
21 Są nimi: Komisja Parlamentarna do Spraw Regionów (art. 126 Konstytucji) i Komisja Parlamentarna do Spraw Pociągania do Odpowiedzialności (ustawa konstytucyjna z 11 marca 1953 r. w sprawie przepisów związanych z konstytucją dotyczących Trybunału Konstytucyjnego).
81
parlamentu, a przede wszystkim na skład komisji. Kluby mają niejako podwójny charakter - z jednej strony są bowiem traktowane jako organy wewnętrzne parlamentu - a z drugiej strony są także wewnętrznymi organami partii politycznych.
W parlamencie włoskim niezwykle rzadko występują przedstawiciele, którzy nie należą do partii, a przecież partie mają niezwykle istotny wpływ na działalność izb, zmierzają wszak poprzez parlament i rząd do realizacji swych programów, które stanowiły podstawę kampanii wyborczej. Konstytucja wprowadza jednak instytucję mandatu wolnego, stanowiąc w art. 67, iż "każdy członek parlamentu reprezentuje naród i wypełnia swe funkcje nie będąc związany mandatem".
Członkowie parlamentu korzystają z immunitetu materialnego i formalnego. Pierwszy z nich polega na tym, że członkowie parlamentu nie mogą być pociągani do odpowiedzialności za wyrażane opinie i głosowanie związane z wykonywaniem mandatu (art. 68 ust. 1). Treść immunitetu formalnego uległa ostatnio zmianie i polega na tym, że bez zgody właściwej izby żaden członek parlamentu nie może być poddany rewizji osobistej lub domowej ani aresztowany, ani w inny sposób pozbawiony wolności, chyba że stanowi to wykonanie prawomocnego wyroku sądowego lub gdy został schwytany na gorącym uczynku przestępstwa, przy którego popełnieniu nakaz lub polecenie aresztowania jest obowiązkowe. Analogicznej zgody wymaga obecnie również wgląd w korespondencję członków parlamentu lub stosowania wobec nich środków podsłuchu. Nie jest natomiast wymagana zgoda na wszczęcie postępowania wobec parlamentarzysty i uzyskanie zgody na aresztowanie członków parlamentu skazanych prawomocnym wyrokiem sądu.
Kompetencje parlamentu Włoch są typowe; zaliczyć do nich należy; funkcję ustawodawczą, współdziałanie w wytaczaniu linii polityki państwa, funkcję kontroli w stosunku do działalności rządu, funkcję kreacyjną- wybór Prezydenta Republiki, części składu Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Rady Sądownictwa.
Funkcja ustawodawcza. Konstytucja włoska stanęła na stanowisku, że uchwalanie ustaw należy do parlamentu. Wprawdzie art. 76 przewiduje możliwość delegowania kompetencji w tym zakresie rządowi, ale z istotnymi ograniczeniami. Należą do nich: wyznaczenie rządowi zasad i udzielenie kierunkowych wytycznych, określenie czasu trwania pełnomocnictw, konkretne oznaczenie spraw. Przyjęto także zasadę, że uchwalanie ustaw podlega identycznej procedurze w każdej z izb i że projekt odrzucony przez izbę nie może być jej przedstawiony ponownie przed upływem sześciu miesięcy.
W dziedzinie ustawodawstwa konstytucja wprowadza kilka bardzo oryginalnych rozwiązań. Przewidziano przede wszystkim trzy różne tryby uchwalania ustaw: a) procedurę zwyczajną, b) skróconą, c) uchwalanie ustaw przez komisje parlamentu. Wybór trybu zależy nie od podmiotu wykonującego inicjatywę ustawodawczą (rząd, deputowani, senatorowie, Narodowa Rada Gospodarki
82
przez
i Pracy, regiony, 50 i dalszym podmioto
Tryb pierwszy nowisko obydwu i: skierowaniu projek z tym jednak, że dr< nie w tym trybie jes izb. Trzecia droga parlamentu.
W myśl założeń przede wszystkim wić rozwiązanie n wbrew oczekiwaniom Ten stan rzeczy ma przeciążony i że nc ustaw, jak i przeci mentu jako całości.
O zastosowanii niający komisję do swej powiadamia cach komisji może do komisji, nie ma
Po przeprowad czący izby informu chwili uchwalenia rząd, 1/10 deputow lać ustaw w nas projektów dotycząc dowych, uchwalani;
Liczba ustaw pierwszej kadencji 1958), w trzeciej 1' cję spadkową.22 Zd cjatywy rządu, przj tów rządowych niż
Ustawa po uch należy do uprawnk ń siąca od daty termin promulgacji prawa weta, jeśli je
tysięcy wyborców - konstytucja może to prawo przyznać n), ale od decyzji przewodniczącego izby. o typowa procedura parlamentarna, zakładająca zgodne sta-b mających równe prawa. Procedura skrócona polega na u ustawy najpierw do komisji, a następnie na obrady izb, ga ustawodawcza ulega poważnemu skróceniu. Postępowa-przy tym określone nie w konstytucji, lecz w regulaminach stawodawcza przewiduje uchwalanie ustaw przez komisje
izbę,
na.
22 Zob. J. Zakrzew
twórców konstytucji droga ustawodawcza miała prowadzić obrady parlamentu, a nie przez komisje mające stano-dzwyczajne. Praktyka poszła jednak w innym kierunku -, czyniąc niemal regułą uchwalanie ustaw przez komisje, swoich zwolenników, którzy argumentują, że parlament jest rmalna procedura ogromnie wydłużałaby czas uchwalania mików - uznających tę drogę za ograniczenie praw parla-
tej trzeciej drogi decyduje przewodniczący izby, upoważ-przeprowadzenia dyskusji i uchwalenia ustawy. O decyzji , która w ciągu 48 godzin może wyrazić sprzeciw. W pra-czestniczyć każdy deputowany, z tym że jeśli nie należy on prawa brać udziału w głosowaniu.
debaty i uchwaleniu ustawy przez komisję przewodni-e ją o tym. Dodać należy, że w całym okresie prac, aż do stawy, projekt może być zwrócony izbie, jeśli zażąda tego nych lub 1/5 członków komisji. Komisje nie mogą uchwa-tępujących sprawach: zmiany konstytucji, prawa wyborczego, ch delegacji ustawodawczej, ratyfikacji umów międzynaro-budżetu państwa i zamknięcia rachunków państwowych, uchwalanych we Włoszech jest ogromna, np. w okresie wynosiła 2317 (lata 1948-1953), w drugiej 1887 (1953-96 (1958-1963), w latach następnych obserwowano tenden-cydowana większość projektów ustaw jest wnoszona z ini-czym również wyższy jest wskaźnik uchwalanych projek-ochodzących od innych podmiotów.
waleniu podlega promulgacji oraz ogłoszeniu. Promulgacja Prezydenta Republiki, który dokonuje jej w okresie mie-uchw|alenia. W sprawach pilnych parlament sam określa krótszy Przed promulgacja ustawy prezydent może skorzystać z nak parlament weto odrzuci, ustawa musi być promulgowa-
ka, Włochy..., s. 111-14, a także Ustrój polityczny..., s. 102.
83
Wspominano już, że parlament może upoważnić rząd do wydawania dekretów z mocą ustawy. W przypadkach wyjątkowej konieczności rząd może wydać rozporządzenie z mocą ustawy, z tym jednak, że jest on zobowiązany przedstawić je izbom tego samego dnia w celu przekształcenia w ustawę. Jeśli nie nastąpi to w ciągu 60 dni, wówczas dany akt prawny traci moc.
Drugi obszar działalności parlamentu obejmuje kontrolę nad działalnością rządu i wytyczanie kierunku polityki państwa. Z uwagi na to, że obie sfery działalności wiążą się blisko ze sobą, można je scharakteryzować łącznie.
Działalność kontrolna nad rządem obejmuje dwie sfery - polityczno-admi-nistracyjną i finansową. Realizacji tej funkcji służą różnorodne instytucje, jak: rozpatrywanie sprawozdań z realizacji budżetu, debata nad polityką rządu, która może być połączona z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie rządowi wotum zaufania, bądź też ze zgłoszonym przez opozycję wnioskiem o wyrażenie wotum nieufności, wreszcie interpelacje i zapytania. Wymienione formy podejmowane są w toku plenarnych obrad parlamentu; ważną rolę w omawianej dziedzinie odgrywają także komisje, choć nie jest to rola tak samodzielna jak w przypadku ustawodawstwa. Bardzo istotną rolę spełniają komisje śledcze, powoływane do przeprowadzenia dochodzenia w sprawach stanowiących interes publiczny.
Artykuł 94 Konstytucji stwierdza, że rząd winien cieszyć się zaufaniem izb. Każda z nich wyraża to zaufanie wobec rządu, przegłosowuj ąc wniosek o wotum zaufania. Jest jednakże osobliwością przyjęte w art. 94 rozwiązanie, że "głosowanie przeciwko jakiemuś wnioskowi rządowemu przez jedną lub obie izby nie pociąga za sobą konieczności dymisji rządu".
Wyrazem dezaprobaty parlamentu dla rządu może być uchwalenie wniosku o wotum nieufności. Z wnioskiem takim występuje opozycja, przy czym dla swej ważności musi on uzyskać poparcie, wyrażone w podpisach, co najmniej jednej dziesiątej składu izby i może być poddany pod głosowanie dopiero po upływie trzech dni od daty złożenia. Omówione formy kontroli związane są z odpowiedzialnością polityczną rządu lub poszczególnych ministrów. Jest także przewidziana odpowiedzialność konstytucyjna ministrów przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 135 ust. 6).
Ważnym elementem kontroli działalności rządu jest wpływ parlamentu na kształt budżetu państwa, a także rozpatrywanie rocznych sprawozdań rządu z sytuacji gospodarczej państwa.
Bieżącą politykę rządu parlament kontroluje, korzystając z instytucji interpelacji i zapytań, a także przy pomocy komisji śledczych. Zapytania to żądanie od rządu wyjaśnienia określonej sytuacji, zdarzenia lub informacji. Rodzi ono po stronie zapytanego (rządu lub ministra) obowiązek udzielenia odpowiedzi. Interpelacja stanowi bardziej pogłębioną formę kontroli, może ona powodować przeprowadzenie debaty nad wycinkiem polityki rządu lub całokształtem jego działalności. W konsekwencji może ona doprowadzić do postawienia kwestii zaufania lub wniosku o wotum nieufności.
84
Wyniki ref mie państwa. jąc, że monarcł
2. PREZYDENT REPUBLIKI
;rendum z 2 czerwca 1946 r. przesądziły o republikańskiej for-'iększość wyborców opowiedziała się za tą formą ustroju, uzna-ia ostatecznie skompromitowała się w okresie faszyzmu. Dlate-
go społeczeństwa nie zadowoliło ustąpienie króla Wiktora Emanuela na rzecz swego syna Umberto.
Konstytucj i określa w art. 87, że głową państwa jest Prezydent Republiki, który pochodzi z wyborów przeprowadzanych przez parlament na wspólnym posiedzeniu połączonych izb. Ciało wyborcze zostało dodatkowo poszerzone o udział po trzech delegatów z każdego regionu, wybranych przez radę regio-;ion Valle d'Aoste ma wyjątkowo jednego delegata.
nalną. Tylko re
Ogółem Zg
rów. Wśród nic
rów i 58 reprezentantów regionów.
Kandydat na prezydenta musi spełniać następujące warunki: ukończonych
pięćdziesiąt lat ry te odbywają
życia, korzystanie z pełni praw cywilnych i politycznych. Wybo-się w głosowaniu tajnym, a do uzyskania mandatu wymagane
głosowania do wykazała, że o; wały przypadki Wyjątkiem lo Anzeglio Cia
szkód uniemoż sowę pełni prz
romadzenie Narodowe liczy 1010 tak zwanych Wielkich Elekto-h: 628 deputowanych, 314 senatorów, 10 dożywotnich senato-
jest poparcie dwu trzecich zgromadzenia. Licząc się z tym, że uzyskanie tej większości może być nieosiągalne, ustrojodawca postanowił, że po trzeciej turze
uzyskania mandatu wystarcza większość bezwzględna. Praktyka iągnięcie większości kwalifikowanej jest niezwykle trudne: by-że należało przeprowadzać ponad dwadzieścia tur głosowania, były tu ostatnie wybory głowy państwa w roku 1999, gdzie Car-mpi otrzymał 707 głosów już w pierwszym głosowaniu.
Kadencja prezydenta wynosi siedem lat. W przypadku zaistnienia prze-
śmierci lub rezygnacji prezydenta przewodniczący Izby Deputowanych zarządza wybory nowej j;łowy państwa.
Konstytucja zakazuje łączenia urzędu Prezydenta Republiki z jakimkolwiek
innym stanowi;
szeroko i nie jest ograniczane wyłącznie do urzędów państwowych. Tak szeroką interpretację użytego w konstytucji sformułowania potwierdza praktyka, czego dowodem jest fakt, że gdy na to stanowisko wybrany został G. Saragat, ówcze-
sny przywódca
kich funkcji partyjnych.
Zgodnie z dzialności za sv
go go ministra.
iwiających prezydentowi sprawowanie urzędu zastępstwo cza-jwodniczący Senatu. W razie wystąpienia trwałej przeszkody,
kiem, przy czym pojęcie "stanowisko" jest rozumiane bardzo
socjaldemokratów, wówczas zrezygnował on z pełnienia wszel-
art. 90 Konstytucji Prezydent Republiki nie ponosi odpowie-
: czynności wykonywane w ramach realizacji powierzonych mu funkcji. Konsekwencją przyjęcia tej zasady jest zakaz samodzielnego działania. Stąd też żaden akt prezydenta nie jest ważny bez kontrasygnaty przedkładające-
Składając swój podpis, określony minister bierze na siebie za ten
akt odpowiedzialność przed parlamentem. Pewne akty wymagają kontrasygnaty premiera.
85
Prezydent ponosi natomiast odpowiedzialność konstytucyjną za pogwałcenie konstytucji lub zdradę stanu. W takich przypadkach prezydent może być postawiony w stan oskarżenia przez parlament na wspólnym posiedzeniu izb uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów członków parlamentu. Prezydent odpowiada przed Trybunałem Konstytucyjnym, przy czym w posiedzeniu tego organu, oprócz sędziów Trybunału, bierze udział szesnastu członków powołanych w drodze konkursu spośród obywateli spełniających warunki wybieralności do Senatu, na podstawie spisu układanego co dziewięć lat przez parlament, w drodze wyborów dokonywanych w sposób przewidziany dla sędziów Trybunału.
Kompetencje prezydenta określa głównie art. 87 Konstytucji. Dadzą się one sklasyfikować w kilku grupach. Do pierwszej z nich zaliczyć należy uprawnienia w stosunku do parlamentu. W grupie tej znajdują się: a) prawo zarządzania wyborów do izb i ustalania terminu pierwszego ich posiedzenia; wybory te odbywają się w ciągu siedemdziesięciu dni od końca kadencji, a pierwsze posiedzenie nie później niż dwudziestego dnia po wyborach; b) prawo kierowania orędzi do izb - wymagają one kontrasygnaty ministra, a odczytuje je osobiście prezydent; c) prawo wyrażania zgody na przedstawienie izbom rządowego projektu ustawy - na tej podstawie prezydent może zakwestionować projekt bądź z uwagi na jego merytoryczne regulacje, bądź też pod zarzutem naruszenia konstytucji; d) prawo weta w stosunku do ustaw uchwalonych przez parlament - z uprawnienia tego korzysta on rzadko, a jego podstawą może być zarzut, że ustawa narusza konstytucję lub prezydent nie zgadza się z treścią kwestionowanego aktu prawnego; e) prawo promulgacji ustaw oraz ogłaszanie dekretów mających moc ustawy, a także rozporządzeń; f) prawo rozwiązania parlamentu, obydwu izb lub tylko jednej. Prawo to było stosowane tylko ze względów organizacyjnych, a nie politycznych - np. dla wyrównania kadencji izb i przeprowadzenia wspólnych, jednoczesnych wyborów Izby Deputowanych i Senatu.
Druga grupa kompetencji prezydenta obejmuje uprawnienia w stosunku do rządu. Należy tu wymienić: a) powoływanie premiera, co ma istotne znaczenie, ujawnia się bowiem w tym działaniu wysoki stopień udziału głowy państwa z uwagi na istniejący we Włoszech system partyjny; prezydent korzysta w tym względzie z dużego marginesu swobody wykorzystywanej na przeprowadzenie konsultacji politycznych z partiami przed desygnowaniem premiera, b) na wniosek premiera powoływanie i odwoływanie ministrów, c) przyjmowanie dymisji rządu - przy czym nie jest to czynność formalna, prezydent bowiem ocenia i uznaje, czy dymisję przyjąć czy też rozwiązać parlament, d) obsadzanie określonych w ustawach stanowisk funkcjonariuszy państwowych.
Trzecia, znacznie już skromniejsza, jest grupa uprawnień w stosunku do sądów. W grupie tej znajdują się: a) prawo przewodniczenia Najwyższej Radzie Sądownictwa, b) prawo całkowitego lub częściowego darowania kary, c) powoływanie pięciu członków Trybunału Konstytucyjnego.
86
zarówno
Do czwartej wr stwa, dotyczące Należą do nich: a) a nych państw obcych nictwo Sił Zbrojnych szanie stanu wojny stwowych.
Z przeglądu cha stwa we Włoszech rodową i jest strażni
szcie grupy zaliczyć można inne uprawnienia głowy pań-stosunków wewnętrznych, jak i międzynarodowych, credytowanie i przyjmowanie przedstawicieli dyplomatycz-b) ratyfikowanie umów międzynarodowych, c) zwierzch-i przewodniczenie Najwyższej Radzie Obrony, d) ogła-i ichwalonego przez parlament, e) nadawanie odznaczeń pań-
rakterystyki kompetencji prezydenta wynika, że głowa pań-realny zakres władzy: reprezentuje państwo, jedność na-ciem konstytucji.
na
Ważny element konstytucja poświęca łów. Pierwszy z nic i a trzeci organów po prawnej i roli ustrój kułów (art. 92-96).
W art. 92 Kons którzy razem tworzą z tym jednak że organu. Ustawa zas strów, aczkolwiek je art. 92 nie są natom iż niekiedy w liter; zaliczani w skład rz
Członkowie r stujących mandaty czenia tych stanowi Członkowie rządu i posiadać pełnię
Jak już
cyzję co do osoby p dzanymi z przedstav rząd ma z reguły ch padki tworzenia Chrześcijańskiej sprawowania władz kolejno powoływanj
rząd
praw wspominano,
23,
3. RZĄD
systemu parlamentarnego Włoch stanowi rząd, któremu tytuł trzeci części drugiej, składający się z trzech rozdzia-dotyczy Rady Ministrów, drugi administracji publicznej, mocniczych. Zasadnicze znaczenie dla określenia pozycji >wej rządu posiada rozdział pierwszy, złożony z pięciu arty-
ytucja stwierdza, że rząd składa się z premiera i ministrów, Radę Ministrów. Rząd zatem jest ciałem kolegialnym, konstytucja nie określa precyzyjnie składu liczbowego tego dnicza nie wymienia też instytucji wiceprezesa Rady Mini-st ona znana w praktyce ustrojowej. W świetle cytowanego ast członkami Rady Ministrów podsekretarze stanu, mimo urze prawniczej i w wydawnictwach urzędowych są oni du.23
u rekrutują się z grona polityków, przeważnie z osób pia-eputowanych bądź senatorów. Nie istnieje więc zakaz łask, jak to spotyka się w niektórych państwach (Francja), riuszą natomiast legitymować się obywatelstwem włoskim cywilnych oraz politycznych.
rząd jest powoływany przez prezydenta, który swąde-emiera poprzedza konsultacjami politycznymi, przeprowa-icielami partii. Z uwagi na istniejący system wielopartyjny rakter koalicyjny, chociaż występowały także liczne przy-gabinetów jednopartyjnych, złożonych wyłącznie z członków Demokracji. Partia ta spełniała zresztą w przyjętym systemie rolę kluczową, wchodziła bowiem w skład wszystkich h rządów.
Por. J. Zakrzewsl. a, Włochy..., s. 142.
87
Szczególną pozycję w łonie rządu zajmuje premier, oficjalnie określany w konstytucji jako prezes Rady Ministrów. Nie jest to więc tylko primus inter pares, ale osobistość odgrywająca pierwszoplanową rolę. To premier kieruje ogólną polityką rządu i koordynuje działalność ministrów. Jego wpływ jest tym większy, im większą rolę odgrywa on w swej partii. O znaczeniu premiera świadczy również fakt, że to jemu podlega bezpośrednio szereg komitetów działających w łonie rządu, to premier przedkłada Prezydentowi Republiki kandydatów na ministrów, to on ponosi przede wszystkim odpowiedzialność za ogólną politykę rządu. On także inspiruje i koordynuje działalność ministrów (art. 95 ust. 1).
Instytucja wicepremiera nie została konstytucyjnie uregulowana, ale występuje ona w okresie republikańskich Włoch i powierzana bywa z reguły wybitnym osobistościom życia politycznego. Wicepremier pomaga premierowi w pełnieniu jego funkcji, jest jego zastępcą, często też łączy swe stanowisko z kierowaniem określonym resortem. Od wniosku premiera zależy, czy i ilu wicepremierów w składzie Rady Ministrów powoła prezydent.
Ministrowie stanowią podstawowy skład gabinetu, mają oni przy tym podwójny charakter. Po pierwsze - wchodzą oni w skład Rady Ministrów jako jej pełnoprawni członkowie, są więc członkami najwyższego, kierowniczego organu władzy wykonawczej. Po drugie - kierują oni określonymi działami administracji państwowej, zwanymi resortami. Praktyka ustrojowa zna przypadki powoływania w skład rządu również ministrów bez teki, a więc niekierujących żadnym resortem, ale którym premier powierza określony zakres kompetencji. Od wniosku premiera zależy, czy i ilu takich ministrów zostanie powołanych. Dodać przy tym należy, że w praktyce ustrojowej Włoch występuje zjawisko łączenia w jednych rękach dwu lub kilku resortów.
Podstawową formą pracy rządu są posiedzenia Rady Ministrów, które zwołuje premier, do niego także należy przewodnictwo obrad. Na posiedzeniach podejmowane są problemy znajdujące się w kompetencjach rządu. Konstytucja jest w tych kwestiach niezwykle zwięzła i w odróżnieniu od kompetencji parlamentu i prezydenta wskazuje tylko główne kierunki jego działalności. Do rządu należy kierownictwo ogólną polityką państwa, przygotowywanie i przedkładanie parlamentowi do akceptacji programu politycznego, następnie zaś jego realizacja. Ważnym zadaniem jest koordynowanie działalności ministerstw. Do zadań rządu należy występowanie z inicjatywą ustawodawczą, powoływanie wysokich funkcjonariuszy administracji publicznej, zabezpieczanie porządku publicznego, a także bezpieczeństwa państwa oraz realizacja polityki zagranicznej.
Do realizacji zadań stojących przed Radą Ministrów rząd otrzymał stosowne uprawnienia, w tym także w dziedzinie stanowienia prawa. Wprawdzie ustawa, zajmująca ważne miejsce w systemie źródeł prawa, jest aktem prawnym parlamentu, to jednak dodać należy, że podstawowa ich część jest uchwalana właśnie z inicjatywy rządu. Poza tym konstytucja przewiduje upoważnienia dla rządu do wydawania aktów z mocą ustawy. Ustawodawstwo delegowane jest
88
rząd
wyraźnie reglament mowanych przez od rozporządzeń wy ustawy, rozporząd
Rząd działa poci parlamentarnej różnica orientacji rej skutkiem jest także o w przypadku
Rząd powołany programu parł powołania. Głosowć 2). Rząd może upaś (chociaż w praktyce padki ustąpienia jowo rząd zawsze u dentowi powołanie i mencie większości.
Zmian gabinetó nie jest to jednak d należy fakt, że no w sami politycy pełnia szefem rządu, pod Warto też podkreśl Demokracja, ich wybitnych politj pozorów
dzinach życia. Drug rządem Republiki
obnie
niezależnie
Problem kontro brał w powojennej tucji uchwalonych państwowy. Konstytucja do pierwszych, któi Trybunałowi Konsty jowych tego państw;
Włochy nie prz; specjalnego organu pozostawał w zgod:
wane przez prawo, w odróżnieniu od samodzielnie podej-aktów prawnych w postaci rozporządzeń. W odróżnieniu conawczych, wydawanych na podstawie i w celu wykonania zefiia samodzielne wynikają z kompetencji ogólnych rządu.
kontrolą izb i może być pociągany do odpowiedzialności (odpowiedzialność polityczna zachodzi wówczas, gdy istnieje itycznej między rządem a większością parlamentarną, któ-obalenie rządu), poszczególni zaś członkowie rządu ponoszą dpowiedzialność konstytucyjną (prawnokarną, która stosowana jest naruszenia konstytucji i ustaw).
przez prezydenta ma obowiązek zaprezentowania swego ntbwi, winien tego dokonać w ciągu dziesięciu dni od chwili nie nad programem rządu odbywa się imiennie (art. 94 ust. ; w wyniku niepomyślnego dlań głosowania w parlamencie Włoch należy to do rzadkości), natomiast najczęstsze przyrządu są spowodowane rozłamem koalicji rządowej. Zwycza-tępuje po wyborach powszechnych, aby umożliwić prezy-nowego gabinetu, opartego na istniejącej aktualnie w parłaby w historii powojennych Włoch odnotowano bardzo dużo, wodem braku stabilności politycznej, uwzględnić bowiem gabinet często niewiele się różni od poprzedniego i że ci często dalej funkcję premiera (de Gasperi był osiem razy inni politycy, jak A. Fanfani, A. Moro, J. Andreotti). ć, że pewne partie, jak przede wszystkim Chrześcijańska od składu rządu miały w swych rękach (poprzez swo-ków) ster najważniejszych resortów (np. MSZ itp.). Mimo ści stwierdzamy dużą stabilność polityki w różnych dzie-gabinet Sylvio Berlusconiego powstał w r. 2001 i jest 59
Włoskiej.
4. TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY
i konstytucyjności prawa i gwarancji praworządności na-E uropie dużego znaczenia. Znalazł on wyraz w treści konsty-roku 1945, które specjalnie w tym celu powołują organ włoska ma w tej dziedzinie niemały udział - należała e taki organ powołały. Nauka włoska słusznie przyznaje tucyjnemu pierwsze miejsce wśród nowych instytucji ustro-
/padkiem odegrały w tej kwestii pionierską rolę, a istnienie powołanego do czuwania, by porządek prawny państwa z konstytucją, miało tu swe szczególne powody. Niewąt-
zie
89
pliwie dużą rolę odegrało tu doświadczenie okresu faszyzmu, naruszania prawa i wszelkie związane z tym konsekwencje. Po drugie wprowadzono we Włoszech regiony i zakładano możliwość powstawania konfliktów między państwem jako całością a regionami, niezbędny zatem stał się niezależny organ, który byłby w stanie konflikty te rozstrzygnąć. Organ upoważniony do badania zgodności obowiązującego prawa z konstytucją niezbędny jest w tym celu, aby dokonać przeglądu obowiązujących jeszcze wówczas aktów prawnych pochodzących z okresu faszystowskiego. Wszystkie te okoliczności przemawiały za utworzeniem Trybunału Konstytucyjnego.
Jeżeli sama idea Trybunału przyjmowana była z aprobatą, to szereg kwestii z nią związanych wywołało dyskusje i kontrowersje. Spierano się zatem o charakter Trybunału, jego skład, zakres kompetencji, stosunek do parlamentu, a także o to, czy ma to być organ polityczny, czy sądowy. Dyskusje te zakończyły się pomyślnie i konstytucja powołała Trybunał Konstytucyjny, poświęcając mu rozdział pierwszy tytułu szóstego części drugiej.
Artykuł 134 Konstytucji, mający dla omawianej kwestii kluczowe znaczenie, stanowi, że Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga: 1) w sprawach dotyczących zgodności z konstytucją ustaw i aktów z mocą ustawy państwa i regionów, 2) w przypadkach konfliktów kompetencyjnych między władzami państwa, między państwem a regionami oraz między regionami, 3) w przypadku oskarżenia wniesionego przeciwko Prezydentowi Republiki.
Zakres kompetencji został zatem zakreślony dość szeroko, co wyznacza rangę i rolę ustrojową Trybunału Konstytucyjnego. Pewne kwestie wymagały jeszcze rozstrzygnięcia; dotyczą one składu tego organu i sytuacji prawnej jego członków. Artykuł 117 rozstrzyga jednoznacznie sytuację prawną, wyposażając sędziów Trybunału w niezawisłość sędziowską. Odnośnie do składu tego organu przyjęto dość złożony mechanizm, wynikający także z dążenia do zapewnienia niezawisłości Trybunału. Organ ten składa się z 15 członków, których powołują różne podmioty: jedną trzecią powołuje Prezydent Republiki, jedną trzecią parlament na wspólnym posiedzeniu izb i jedną trzecią wyższe sądownictwo powszechne i administracyjne.
Zakres powierzonych Trybunałowi zadań wymaga od sędziów wysokich kwalifikacji, stąd też konstytucja określa, że sędziowie mają być wybierani spośród sędziów (także będących w stanie spoczynku), wyższego sądownictwa powszechnego i administracyjnego, profesorów prawa na uniwersytetach oraz z adwokatów z co najmniej dwudziestoletnią praktyką. Kadencja sędziów wynosi dziewięć lat, przy czym liczy się od daty złożenia ślubowania przez każdego z nich. Nie ma zatem kadencji organu jako całości, jest kadencja osób, co chroni Trybunał przed jednoczesną wymianą całego składu, gwarantuje ciągłość pracy i wykorzystywania doświadczeń. Sędziowie nie podlegają reelekcji. Przewodniczącego Trybunału na okres trzech lat wybierają spośród siebie jego członkowie, dopuszczalna jest w tym przypadku reelekcja (o ile nie przekroczy ona dziewięcioletniej kadencji).
90
W celu rozpatrywania oskarżeń wniesionych przeciwko prezydentowi i ministrom, obok stałego składu Trybunału, powołuje się dodatkowo 16 członków w drodze losowania (art. 135 ust. 6).
Procedura powoływania sędziów Trybunału wyjątkowo się przeciągała. Najszybciej powołany został skład pięciu sędziów wyłonionych przez członków wyższego sądownictwa, zanim jednak parlament zdążył wybrać "swoją" część, już trzech sędziów zmarło. Parlament wybrał pięciu sędziów dopiero w listopadzie 1955 r., później kolejnych pięciu powołał prezydent, stąd też pierwsze swe posiedzenie Trybunał odbył dopiero w styczniu 1956 r. i mógł wówczas rozpocząć funkcjonowanie.
W kwestii badania zgodności ustaw z konstytucją Trybunał może podejmować działania na wniosek państwa, regionów lub dwu prowincji. Więcej jest przypadków podnoszenia zarzutu niezgodności ustawy z konstytucją- w trakcie postępowania sądowego wniosek taki może złożyć każda ze stron postępowania, wskazując przepis ustawy lub aktu prawnego z mocą ustawy obciążony zarzutem niezgodności z konstytucją.
Decyzje podejmowane przez Trybunał przybierają formę wyroku (wówczas gdy Trybunał orzeka co do meritum zagadnienia w sprawie zgodności z ustawą zasadniczą) albo postanowień (gdy zarzut niekonstytucyjności został oddalony). Trybunał może badany akt prawny uznać za całkowicie lub tylko częściowo niezgodny z konstytucją. Od decyzji Trybunału nie ma odwołań. Efektem orzeczenia o niekonstytucyjności aktu prawnego jest utrata mocy obowiązującej już nazajutrz po ogłoszeniu decyzji przez Trybunał.
WYKAZ LITERATURY PODSTAWOWEJ
Fekecz K., Republika Włoska, Warszawa 1977.
Machelski Z., Włochy [w:] A. Jamroz (red.), Systemy polityczne rozwiniętych
krajów kapitalistycznych, Warszawa 1989. Piotrowski R., Paradoksy dwuizbowości - doświadczenia włoskie, Stud. Iur.
1995, nr 28. Piotrowski R., Struktura i funkcjonowanie rządu włoskiego, "Biuletyn Rady
Legislacyjnej" 1994, nr 2.
Stefanowicz J., Włochy współczesne, Warszawa 1976. Stroynowski J., System partyjny Włoch, "Studia Socjologiczno-Polityczne"
1961, z. 10. Witkowski Z., Prezydent republiki w systemie ustrojowym współczesnych
Włoch, Toruń 1991. Witkowski Z., Reforma włoskiego prawa wyborczego do Izby Deputowanych
i do Senatu Republiki, "Przegląd Sejmowy" 1995, nr 3. Witkowski Z., System konstytucyjny Włoch, Warszawa 2000.
91
Wawrzyniak J., Transformacja systemowa we Włoszech [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Za-krzewskiej, Warszawa 1996.
Zakrzewska J., Spór o parlament w konstytuantach Francji i Wioch, Warszawa 1961.
Zakrzewska J., Ustrój polityczny Republiki Włoskiej, Warszawa 1986.
Zakrzewska J., Włochy - uwagi wstępne [w:] A. Burda, M. Rybicki (red.), Konstytucje Finlandii, Włoch, Niemieckiej Republiki Federalnej, Francji, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1971.
Zakrzewska J., Włochy. Zarys ustroju, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1974.
I. E
VOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO
3 października wielkości (obszar 3f Dzień ten został uzn publiki Federalnej, ciach jako utopia, st; Erich Honecker, Se wskazując na różne niemieckich, uważał,
Mimo wielu ró mocarstw koalicji an noczące się po 41 la dycji i doświadczeń hitleryzmu, których zrozumienia odrębno
1. Momentem r< wającym na pewną innych państw europ upadek monarchii później uzyskało us rozwijać swą myśl niemieckiego, przyc glądów politycznych ciwieństwa, zwłaszcza stały się powodem zespolenia ustrojowego
Próby zjednocz Utworzony przez N które z uwagi na sw* ela Puffendorfa, Związek Reński był swą suwerenność z rakter posiadał pow rym przewodnictwo ku Związku Niemiec jącego się antagonizmu
Rozdział III
USTRÓJ POLITYCZNY NIEMIEC
990 r. w centrum Europy powstało mocarstwo średniej 1,041 km2, ludność 79 670 000) - Zjednoczone Niemcy, ny za Dzień Jedności, państwowe święto Niemieckiej Re-Niemiecka jedność, traktowana w minionych dziesięciole-iła się rzeczywistością, choć jeszcze dziesięć lat wcześniej cretarz Generalny SED (Socjalistycznej Partii Jedności), systemy społeczne, gospodarcze i polityczne obu państw że są one dla siebie jak "ogień i woda", nic będących następstwem powojennej decyzji wielkich yhitlerowskiej (umowy poczdamskiej i innych aktów) jed-ach oba państwa niemieckie wyrastały z tych samych tra-historycznych, upadku Republiki Weimarskiej i okresu pobieżne bodaj przedstawienie wydaje się niezbędne do ści życia politycznego dzisiejszych Niemiec, iżnicującym rozwój ustroju politycznego Niemiec i wpły-woistość jego cech w porównaniu z życiem politycznym yskich był stosunkowo późniejszy niż w innych państwach at solutnej. W rezultacie społeczeństwo niemieckie znacznie rój konstytucyjny, w ramach którego mogło swobodnie ityczną. Odmiennie kształtowała się też historia państwa yniając się do zróżnicowania nie tylko według światopo-ale także kryteriów terytorialnych. Ujawniające się prze-między krajami północno- i południowoniemieckimi, , że nie doszło w rozwoju historycznym do ściślejszego w ramach jednolitego organizmu państwowego. :nia Niemiec podejmowane były od początku w. XIX. poleona w r. 1806 na gruzach dawnej Rzeszy (państwa, strukturę według określenia niemieckiego prawnika Samu-prz)[pominało "jakieś bezkształtne ciało do potwora podobne") tylko konfederacją państw, z których każde zachowywało unktu widzenia prawa międzynarodowego. Podobny cha-taly na kongresie wiedeńskim Związek Niemiecki, w któ-bjęła Austria. Także powołana po Wiośnie Ludów i upad-ciego Konstytuanta nie była w stanie, na skutek zarysowu-między Prusami i Austrią, doprowadzić do stworzenia
93
poli
bardziej jednolitego organizmu państwowego. Dopiero wojna prusko-austriacka w r. 1866 przesądziła kwestię ustroju Niemiec w ten sposób, że państwa pół-nocnoniemieckie, po wyeliminowaniu Austrii, utworzyły Związek Północno-niemiecki pod przewodnictwem Prus, który z kolei po przystąpieniu do niego krajów południowoniemieckich, przy dużym współudziale Bismarcka, przekształcił się w r. 1871 w Cesarstwo Niemieckie. W skład Cesarstwa wchodziło 25 państw związkowych, przy czym dominującą w nim rolę odgrywały Prusy -godność cesarza Związku połączona była z dziedziczną godnością króla Prus.
2. Po upadku w r. 1918 monarchii i proklamowaniu republiki 31 lipca 1919 r. Zgromadzenie Narodowe głosami tzw. koalicji weimarskiej, złożonej z lewicy liberalnej i katolickiego centrum, a przeciw głosom prawicy i lewicowego odłamu socjalistów (zwanych niezależnymi) uchwaliło Konstytucję, która po podpisaniu przez prezydenta Eberta weszła w życie 11 sierpnia 1919 r.
Demokratyczny charakter nowo uchwalonej tzw. konstytucji weimarskiej był wynikiem reakcji przeciwko autokratyzmowi cesarskiemu i rewolucyjnym nastrojom ludności po przegranej wojnie. Suwerenem - w miejsce głów państw związkowych - stał się naród niemiecki, który w wyborach pięcioprzymiotni-kowych wybrał Reichstag i prezydenta. Utrzymany został związkowy charakter państwa (z dużymi uprawnieniami władz centralnych), chociaż w stosunkach między krajami a federacją ujawniała się wyraźna tendencja do unifikacji państwa niemieckiego.
System organów państwowych opierał się na monteskiuszowskiej zasadzie podziału władz. Parlament był dwuizbowy. W miejsce zlikwidowanej Rady Związku utworzono Radę Rzeszy (Reichsrat), złożoną z delegatów rządów krajowych i obradującą pod przewodnictwem kanclerza. Organ ten, o ograniczonych kompetencjach (nie miał prawa inicjatywy ustawodawczej, ustawy mogły dochodzić do skutku mimo jego sprzeciwu), nie posiadał w praktyce większego znaczenia. Wzmocnieniu uległa pozycja drugiej izby - Reichstagu; do jego kompetencji należało ustawodawstwo, wyrażanie zgody na zasadnicze akty natury państwowej, kontrola nad rządem, który - zgodnie z zasadami systemu parlamentarnego -winien cieszyć się zaufaniem Reichstagu.
Pewną równowagę dla parlamentu stanowić miał prezydent, wybierany i odwoływany przez naród. Z uwagi na źródło swych pełnomocnictw oraz autorytet osobisty w przypadkach konfliktowych stać się mógł rozjemcą między rządem a parlamentem. Zgodnie z systemem rządów parlamentarnych prezydent mianował kanclerza, a na jego wniosek ministrów, posiadał prawo rozwiązania Reichstagu, którego akty rządowe wymagały jego kontrasygnaty. Pewnym wyłomem w klasycznym systemie parlamentarnym było przyznanie prezydentowi (obok jednej dziesiątej uprawnionych do głosowania obywateli) prawa zarządzania referendum.
W mianowanym przez prezydenta rządzie pewne przywileje posiadał kanclerz. Był on powoływany na podstawie decyzji prezydenta, do niego należało prawo przedstawiania wniosków co do składu rządu oraz określenie zasadniczej
94
reakcyjnych, Nierrczech
Wykorzystano
całkowitej
linii polityki i indywidualnej
Uchwalona ska nie mogła nastrojów ciasne. W skich państwacl pomyślnych w; mentaryzmu. P ował w kierunku tradycją, ej i art. 48, poz co w pewnej m do skrajnej pos stwa faszystows
3. Po
mieckie zostak USA, Wielkiej odrębną jednos danturę.
Zgodnie z < w układzie przyjęły rządy czą Radę Kont skowych wielk układ poczdam podstawie now Rady Kontroli, karni Rady ustrojowych pi działalności i państw wało utworzeni
Odbudowa nich rozpocz podziału na kn reorganizacja przez nich usta ry do parlamen i władze szła w życie 1 s cyjną w korpor
odpowiedzialności za nią (co nie wykluczało odpowiedzialności ministrów) przed parlamentem.
w atmosferze demokratyzmu i liberalizmu konstytucja weimar-apobiec zmianie układu sił społecznych w państwie, wzrostowi dla których konstytucyjne normy działania stały się za międzywojennych, podobnie jak w wielu innych europej-tego okresu, w dobie ogólnego kryzysu gospodarczego nie było runków do rozwoju tak przecież świeżego dla państwa parla-nieudanych próbach tworzenia koalicji system rządów ewolu-prezydencjonalizmu, który był bardziej zgodny z narodową w sposób niezgodny z zamierzeniem twórców konstytu-valąjący prezydentowi na sprawowanie tzw. legalnej dyktatury, erze umożliwiło przejęcie władzy przez Hitlera i doprowadzenie aci systemu antydemokratycznego totalitaryzmu w formie pań-kiego.
i bezwarunkowej kapitulacji 8 maja 1945 r. państwo nie-podzielone na cztery strefy i poddane pod okupację ZSRR, Brytanii i Francji. Na obszarze Berlina Zachodniego utworzono kę organizacyjną zarządzaną przez międzysojuszniczą komen-
�V i. I
eklaracją berlińską z 5 czerwca 1945 r., potwierdzoną następnie poczdamskim z 2 sierpnia 1945 r., najwyższą władzę państwową państw sprzymierzonych. Wykonywać ją miały przez Sojuszni-roli z siedzibą w Berlinie, składającą się z komendantów woj-ch mocarstw. Stan ten pomyślany był jako tymczasowy. Już >ki przewidywał stopniowe powoływanie władz niemieckich na ch demokratycznych zasad ustroju i pod kontrolą Sojuszniczej Jednakże narastające od połowy r. 1946 konflikty między człon-Soj jszniczej, spowodowane m. in. różnicami koncepcji polityczno-zyszłych Niemiec, doprowadziły do faktycznego zerwania jej łębiającego się zróżnicowania między strefami okupacyjnymi zachodnich i radzieckiej strefy okupacyjnej, co w przyszłości spowodo-e dwóch państw niemieckich o różnych ustrojach politycznych, niemieckiego aparatu państwowego w strefach państw zachod-się od szczebli lokalnych. Mimo zachowania tradycyjnego ije przez zmianę ich liczby, granic i nazwy nastąpiła zasadnicza podziału federalnego. Pod kontrolą okupantów i według zasad owionych przeprowadzono w latach 1946-1947 pierwsze wybo-ów krajowych. Powstają wówczas również pierwsze organizmy międzystrefowe. Na podstawie umowy z 2 grudnia 1946 r., która we-ycznia 1947 r., połączono brytyjską i amerykańską strefę okupa-ację terytorialną o charakterze gospodarczym (Bizonii). W sierp-
95
yrała

:M~
niu 1948 r. dołączono do Bizonii francuską strefę okupacyjną, tworząc tzw. Trizonię.
Problem odbudowy centralnych organów Niemiec i podstaw ustrojowych przyszłego państwa był przedmiotem szeregu konferencji międzynarodowych. Ukoronowanie procesu zmierzającego do ukształtowania ustroju politycznego Niemiec stanowiła londyńska narada przedstawicieli trzech mocarstw zachodnich oraz Belgii, Holandii i Luksemburga w czerwcu 1948 r., na której odrzucono wniosek Związku Radzieckiego w sprawie utworzenia rządu ogólnoniemiec-kiego i zapowiedziano przygotowania do odbudowy samodzielnej niemieckiej państwowości na obszarze trzech stref zachodnich.
Z inicjatywy mocarstw zachodnich na mocy zarządzeń trzech gubernatorów wojskowych i premierów krajów zachodnioniemieckich została powołana Rada Parlamentarna do ostatecznego opracowania projektu konstytucji. 8 maja 1949 r. zakończyła ona swoje prace, uchwalając znaczną większością głosów ustawę zasadniczą. Ustawa ta weszła w życie 24 maja 1949 r. i datę tę można uważać za datę powstania RFN. 7 września 1949 r. ukonstytuował się wybrany 14 sierpnia 1949 r. Bundestag, 12 września wybrano prezydenta związku, 15 września został wybrany pierwszy kanclerz federalny, 20 września ukonstytuował się pierwszy rząd federalny.
Z chwilą uchwalenia ustawy zasadniczej i powołania organów naczelnych RFN nie uzyskała statusu państwa suwerennego. Nadal pozostawała, w myśl ogłoszonego 12 maja 1949 r. (wszedł w życie 21 września 1949 r.) statusu okupacyjnego, pod zwierzchnictwem władz okupacyjnych. Władze konstytucyjne RFN miały sprawować jedynie "samorząd", natomiast najwyższa władza państwowa należała do nowo utworzonej Wysokiej Komisji Alianckiej (składającej się z trzech wysokich komisarzy cywilnych). Do Komisji należały m.in.: wszelkie zmiany ustawy zasadniczej, sprawy wojskowe i zagraniczne (łącznie z handlem). Republice Federalnej nie wolno też było tworzyć własnych sił zbrojnych.
Pewne kroki przygotowujące remilitaryzację i zmierzające do uchylenia stanu okupacji Niemiec podjęto w latach pięćdziesiątych. Częściowa zmiana statusu okupacyjnego z 6 marca 1951 r. zezwoliła RFN na samodzielne nawiązywanie stosunków dyplomatycznych. RFN została przyjęta jako członek do Unii Zachodnioeuropejskiej i do organizacji Paktu Północnoatlantyckiego (NATO). Dnia 5 maja 1955 r. wszedł w życie Układ Ogólny, normujący stosunki trzech mocarstw okupacyjnych i RFN. Uchylono stan okupacji Niemiec, rozwiązano Wysoką Komisję Aliancką, RFN uzyskała status państwa suwerennego, lecz mocarstwa nadal zastrzegły dla siebie: sprawy Berlina, zjednoczenia Niemiec i traktatu pokojowego z Niemcami. Na mocy specjalnych postanowień odrębnego układu pozostały na terytorium RFN wojska trzech mocarstw. Dopiero po uchwaleniu 17 poprawki do Konstytucji 17 maja 1968 r. złożone zostały w Bonn deklaracje ambasadorów trzech mocarstw o wygaśnięciu odpowiednich postanowień Układu Ogólnego. RFN stała się państwem całkowicie suweren-
96
nym. Dnia 15 sierpnia 1973 r. została przyjęta do Organizacji Narodów Zjednoczonych.
4. Zupełnie odmiennie kształtowała się sytuacja w radzieckiej strefie okupacyjnej. Uchwalona 7 października 1949 r. pierwsza Konstytucja NRD, będąca częściowo wynikiem kompromisu politycznego, nawiązywała jeszcze w wielu swoich sformułowaniach (w części dotyczących praw obywatelskich, ustroju gospodarczego, regulacji stosunków między dwuizbowym parlamentem, prezydentem i rządem) do postanowień konstytucji weimarskiej. Do r. 1952 utrzymywano też elementy przyjętej w r. 1919 zasady federalizmu, dzieląc obszar państwa na kraje (Saksonia, Saksonia Anhalska, Turyngia, Brandenburgia, Meklemburgia i Berlin Wschodni), którym przyznano prawo do własnych parlamentów i rządów.
W dalszych latach ewolucja ustroju politycznego NRD konsekwentnie zmierzała w kierunku upodobnienia systemu politycznego do modelu przyjętego w pozostałych państwach bloku wschodniego. W roku 1952 zlikwidowano elementy federalnej struktury państwa, dzieląc kraj, w ramach unifikacji, na 15 okręgów, powiaty i gminy; w r. 1960 zniesiono urząd prezydenta, powołując na to miejsce Radę Państwa. 6 kwietnia 1968 r. uchwalono nową konstytucję, w pełni odzwierciedlającą socjalistyczny charakter ustroju, obowiązującą w wersji znowelizowanej od 7 października 1974 r. do r. 1990.
5. "Jesień Ludów" roku 1989, która w całej wschodniej i południowej Europie spowodowała - na skutek sprzyjających warunków zewnętrznych i determinacji narodów - załamanie się systemu komunistycznego, dla Niemców oznaczała dodatkowo podważenie sensu istnienia dwu odrębnych państwowości. Również wielkie mocarstwa, po raz pierwszy od zakończenia wojny, nie stwarzały zasadniczych przeszkód na drodze reunifikacji Niemiec. Stany Zjednoczone już w grudniu 1989 r. udzieliły oficjalnego poparcia idei zjednoczenia, choć opatrzyły je pewnymi warunkami - m.in. koniecznością uznania istniejących granic i przynależnością nowych Niemiec do NATO oraz Wspólnoty Europejskiej. Polityka ZSRR przeszła znamienną, wręcz zaskakującą ewolucję: od nierealistycznych żądań zachowania tożsamości NRD, przez próby zwolnienia i utrudniania procesu zjednoczenia, do zaakceptowania warunków amerykańskich. 10 lutego 1990 r. podczas wizyty kanclerza RFN Kohla w Moskwie Gor-baczow wyraził zgodę na to, żeby sami Niemcy na mocy porozumienia między RFN i NRD określili tempo i sposób reunifikacji. Po serii tzw. konferencji 2+4, 12 września 1990 r. zawarty został w Moskwie układ pomiędzy RFN, NRD i czterema państwami okupacyjnymi: Francją, USA, Wielką Brytanią i ZSRR, ostatecznie zamykający kwestię niemiecką po II wojnie światowej.
Zgodnie ze stanowiskiem wielkich mocarstw organizację procesu zjednoczeniowego pozostawiono obu państwom niemieckim. Przebiegał on niezwykle szybko i na podstawie przemyślanych działań prawnych zabezpieczających ład ustrojowy na bieżąco i na przyszłość. 18 marca 1990 r. odbyły się, przeprowadzone na podstawie uchwalonej 20 lutego 1990 r. ordynacji wyborczej, wybory
97
H I
mm
do Izby Ludowej NRD. Uczestniczyło w nich 93,22% uprawnionych do głosowania. Wśród wybranych według zasady proporcjonalności 400 deputowanych największą liczbę głosów i mandatów (48,15%; 193 mandaty) zdobyła koalicja występująca pod nazwą Sojuszu na rzecz Niemiec, skupiając partie CDU, DSU, DU. Po nim uplasowali się socjaldemokraci z 21,48% głosów i 88 mandatami. Na trzecim miejscu znaleźli się komuniści z przekształconej NSPJ na PDS (Partia Demokratycznego Socjalizmu) z 16,33% głosów i 66 mandatami, na czwartym liberałowie z 5,25% głosów i 21 mandatami. Charakterystyczna jest porażka wyborcza ugrupowań i organizacji obywatelskich występujących w bloku "Sojusz 90", które uzyskały 2,95% głosów i tylko 12 mandatów.
Następstwem wyborów było więc upodobnienie się układu sił politycznych w NRD do występujących w RFN. Takie preferencje potwierdzili wyborcy NRD jeszcze dwukrotnie w ciągu r. 1990: w wyborach komunalnych do gmin i powiatów (6 maja) i w wyborach do parlamentów krajowych (14 października).
Nowo wybrana Izba Ludowa dokonała 17 czerwca 1990 r. zasadniczej zmiany charakteru państwa. Artykuł 1 przyjętej przez nią ustawy konstytucyjnej stanowił: "Niemiecka Republika Demokratyczna jest wolnościowym, demokratycznym, federacyjnym, socjalnym i ekologicznie ukierunkowanym demokratycznym państwem prawnym", upodabniając pod względem struktury (zasada federalizmu) i charakteru (socjalne państwo prawne) NRD do RFN. Artykuł 8: "Niemiecka Republika Demokratyczna może prawa suwerenne przenieść na instytucje międzynarodowe i instytucje Republiki Federalnych Niemiec lub zezwolić na ograniczenie praw suwerennych" stworzył władzom NRD podstawę prawną do zawarcia układu państwowego z RFN o unii walutowej, gospodarczej i socjalnej. Na mocy ustawy o krajach z 22 lipca 1990 r. utworzono na terytorium NRD 5 jednostek administracyjnych (krajów) - Brandenburgię, Saksonię-Anhalt, Saksonię, Turyngię i Meklemburgię.
8 sierpnia 1990 r. Izba Ludowa wspólnie z parlamentem RFN przyjęła ustawę wyborczą (znowelizowany tekst ustawy wyborczej RFN z r. 1975), która określiła zasady prawa wyborczego dla ogólnoniemieckich wyborów parlamentarnych, uzgodnionych wspólnie na 2 grudnia 1990 r., zaś 23 sierpnia uchwaliła ustawę o przystąpieniu NRD do RFN na podstawie artykułu 23 Ustawy Zasadniczej Niemieckiej Republiki Federalnej z r. 1949, stanowiącym m.in., iż "jej moc obowiązująca będzie rozciągnięta na inne części Niemiec po ich przystąpieniu". 31 sierpnia podpisany został w Berlinie układ między RFN i NRD o ustanowieniu jedności Niemiec. Ten obszerny dokument reguluje wszystkie kwestie prawne związane z przystąpieniem ziem wschodnich do RFN i potwierdza datę 3 października jako dzień zjednoczenia. Z tym dniem istnienie dwu państw niemieckich przeszło do historii. Kontynuacja udziału zjednoczonych Niemiec w NATO (z zastrzeżeniem pewnych ograniczeń nałożonych przez układ moskiewski 2+4) oraz we Wspólnotach Europejskich nie jest kwestionowana, Berlin (od r. 1991) odzyskał rangę stolicy Niemiec (faktycznie parlament
98
i rząd przeprowadzi Ustawa Zasadnicza
się z Bonn w 1999 roku), zaś aktem najwyższego rzędu jest RFNzr. 1949.
II.
wówczas
Uchwalona w obowiązującym do stanowisko Rady I przyłączenie owcze ustawą zasadniczą, nic za" miało określonego (unbes to istoty samej kons mszalne, najwyższ Tymczasowość ust;
W dyskusji na przemożny wpływ Demokracji zgrupo Brak jedności w niem konstytucji di mieszczańskich na cie, jakim ug było stworzenie wrotem do systemu ciwstawić się były też niemieckie nej, przywiązanie w państwie, niech a zwłaszcza doświadczenia syst nalizowania porząck regowi teoretycznie
Konstytucja R 146 artykułów zawa tyka konstytucji ni
żuazyjno-demokrat ycznych
Związek i kraje, Wspólna komisja, wodawstwo związl
1 M. W. Góralski, RFN, Wrocław 1976, s.
STYTUCJA RFN I JEJ ZASADY NACZELNE
r. 1949 Konstytucja RFN miała być aktem tymczasowym, czasu powstania zjednoczonych Niemiec. Chcąc podkreślić 'arlamentarnej wobec jedności Niemiec, rozumianej jako snej radzieckiej strefy okupacyjnej, nazwano ten dokument W sensie prawnokonstytucyjnym określenie "ustawa zasad-wyrażać coś mniej znaczącego (undeutlicheres), mniej immteres), mniej ważnego (minderwichtiges). Nie zmieniło tytucji, która miała być wyrazem tego, co najwyższe, niena-j rangi i mocy ustawą określającą formę i treść państwa, wy zasadniczej podkreślono też w jej wstępie.
bońską ustawą brały udział różne ugrupowania polityczne, la jej uchwalenie wywarły jednak poglądy Chrześcijańskiej kvanej w CDU/CSU i zbliżonych do niej partii politycznych, lewicy sprowadził jej udział w pracach nad przygotowa-przedstawienia swego stanowiska. Wpływ ideologii partii rozwiązania konstytucyjne był ułatwiony z uwagi na poparte cieszyły się u zachodnich aliantów, których celem organizmu państwowego, zabezpieczającego przed po-totalitarnego, ale i zdolnego w przyszłości skutecznie prze-Nie bez znaczenia dla koncepcji konstytucyjnych tradycje prawnoustrojowe: wpływ doktryny pozytywistycz-silnej egzekutywy, szczególna pozycja stanu urzędniczego ęć do partii politycznych i instytucji przedstawicielskich, konstytucji weimarskiej. To właśnie negatywne mu weimarskiego przyczyniły się do daleko idącego zracjo-u konstytucyjnego, obliczonego na sprostanie całemu sze-założonych sytuacji konfliktowych.
rN jest dokumentem stosunkowo obszernym. Składa się ze rtych w XII rozdziałach poprzedzonych wstępem. Systema-odbiega od tradycji i powszechnie przyjętych wzorów bur-Kolejne rozdziały to: I - Prawo zasadnicze, II -II - Parlament związkowy, IV - Rada związkowa, IVa -V - Prezydent związku, VI - Rząd związkowy, VII - Usta-owe, VIII - Wykonywanie ustaw związkowych i administra-
łoiie
grupowania
siliego
komunizmowi.
do
doświadczenia
III
Wykładnia ustaw w działalności Związkowego Trybunatu Konstytucyjnego 13.
99
cja związkowa, IX - Wymiar sprawiedliwości, X - Skarbowość, Xa - Stan obrony.
Ustawa Zasadnicza RFN była wielokrotnie (do zjednoczenia Niemiec 35 razy) nowelizowana. Za najważniejszą uznano 17 poprawkę (27 czerwca 1968 r.), wprowadzającą do tekstu konstytucji postanowienia o stanie wyjątkowym. W obliczu zbliżającego się zjednoczenia, 23 września 1991 r. znowelizowano po raz 36 konstytucję, zmieniając (preambułę, art. 51 ust. 2, art. 146), uzupełniając (art. 135a ust. 2 i 143) lub uchylając (art. 23) stosowne postanowienia, tak aby uwzględniały one warunki funkcjonowania zjednoczonego państwa. Przeprowadzona nowelizacja w wyraźny sposób wskazuje, iż dzieło jednoczenia wszystkich Niemców zostało zakończone ("jedność i szczęście narodu niemieckiego zostały osiągnięte" - jak napisano w zmienionym Wstępie), zaś ustawa zasadnicza utraciła swój tymczasowy charakter, stając się "konstytucją całego narodu niemieckiego". Po zjednoczeniu Niemiec kolejne zmiany konstytucji dotyczyły m.in.: określania zasad współpracy RFN z Unią Europejską, kompetencji i zasad pracy Bundesratu, ograniczenia prawa azylu.
Tryb zmiany Konstytucji RFN jest zróżnicowany, bowiem przyjmuje ona niezmienność pewnych zasad. Do niezmiennych zasad ustrojowych konstytucja zalicza zasady federalizmu, udział krajów w ustawodawstwie związku oraz podstawowe zasady demokracji, wyrażone w art. 1 i 20 Konstytucji. Przyjęcie przez Radę Parlamentarną niezmienności pewnych podstawowych zasad ustroju demokratycznego spowodowane było doświadczeniami Republiki Weimarskiej i wynikającą z nich obawą, aby parlament w sytuacji kryzysu parlamentarnego i politycznego zastraszenia pod pozorami legalności nie doprowadził do zastąpienia demokracji - dyktaturą. Wobec wyraźnego konstytucyjnego zakazu zmian tych postanowień wszelkie faktyczne zwyrodnienie ustroju nosić będzie piętno nielegalności, co może ułatwić walkę siłom demokratycznym. Konstytucja formułuje wprost, iż "[...] wobec każdego, kto usiłuje ustrój ten zlikwidować, wszyscy Niemcy mają prawo do oporu, jeżeli inne przeciwdziałanie nie jest możliwe" (art. 20, ust. 4).
Normalna zmiana konstytucji (art. 79) wymaga spełnienia kwalifikowanych warunków (konstytucja sztywna), ale nie są one zbyt skomplikowane. Wymagany jest wniosek o zmianę konstytucji oraz przyjęcie go większością dwóch trzecich głosów przez parlament i Radę Związkową.
W roku 1954 wprowadzono pośrednią zmianę konstytucji, polegającą na tym, że przy ratyfikowaniu umów międzynarodowych lub z zakresu stosunków okupacyjnych wystarczy ogólna deklaracja parlamentu, iż umowy te nie stoją w sprzeczności z konstytucją. Jeżeli jednak któraś z przyjętych w ten sposób umów zawiera zasady sprzeczne z konstytucją, jej postanowienia nowelizują odpowiednie przepisy konstytucji, co może doprowadzić do pośredniej i nie zawsze dostrzegalnej zmiany ustawy zasadniczej.
Podstawowymi zasadami ustroju RFN, którym konstytucja przyznaje szczególny charakter przez niedopuszczalność ich zmian i zniesienia, są: zasada pań-
100

stwa socjalnego (art. 20).
1. Zasada "państwa
20:
"Niemiecka stwem
i pozwala na W doktrynie2 pt niami "państwa socjalistycznego doktryny wiedliwości wy tywnej państwowy, go. W rzeczyw niezbędnej pom<
2. Zasada f( wisku mocarstw federalnej s cyjne, co w gólnych strefacłi w poszczególny du i landtagów.
Federalna s cze przed przys kraje jako jedno tucje krajowe, lano parlamenty wyraz w składz mentarna nie sk 11 istniejących
W skład mają charakter opartą na cje krajowe nie ograniczone pr; dzielność znaj
federalizmu, demokracji, podziału władz oraz praworządności
państwa socjalnego jest zachodnioniemiecką odmianą koncepcji Konstytucja formułuje ją w sposób ogólny w pkt. 1 art.
2 O państwie Doktryna i praktyka
Badenia-nocna, Westfalia, klemburgia-Pomorz przyłączyło się na
dobro aytu
Republika Federalna jest demokratycznym i socjalnym pań-związkowym". Treść tak ogólnikowo sformułowanej zasady jest nieostra "óżnoraką możliwość interpretacyjną i różnorodną praktykę, nuje zgodny pogląd, iż jest to koncepcja zrywająca z założe-nocnego stróża" i jednocześnie przeciwstawna do idei państwa . Zachodnioniemieckie ujęcie welfare state nosi wyraźne piętno katolickiej i neoliberalizmu. Akcentując zasady subsydiarności i spra-�ównawczej, niemieckie prawo socjalne uznaje potrzebę "pozy-działalr ości państwa, dopuszczając w pewnym sensie interwencjonizm który jednak nie powinien naruszać zasady liberalizmu polityczne-stości klauzula państwa socjalnego sprowadza się do zasady >cy dla jednostek i grup upośledzonych.
deralizmu ma swe źródło w tradycji historycznej oraz w stano-zachodnich po II wojnie światowej. Bez wątpienia o przyjęciu truktury państwa zdecydowało też rozbicie Niemiec na strefy okupa-konsekwencji dało różnorodność form samorządowych w poszcze-Do dziś utrzymująca się różnorodność terminów wyborczych ;h krajach jest pozostałością ówczesnych wyborów do samorzą-
ruktura państwa niemieckiego została więc zdecydowana jesz-tąpieniem do pracy nad uchwaleniem konstytucji. Utworzono stki federacyjne (a nie tylko autonomiczne), uchwalono konsty-
p'zyznające władzom krajowym szeroki zakres uprawnień, powo-i rządy krajowe. Faktyczne uznanie federalizmu znalazło też e organu powołanego do uchwalenia konstytucji. Rada parla-adała się wszak z przedstawicieli narodu, lecz z przedstawicieli wówczas krajów wchodzących w skład federacji, federacji wchodzirflTfcrajów (10 z RFN i 6 z byłej NRD)3, które państw o ograniczonej suwerenności. Każdy kraj ma własną, podobnych założeniach co ustawa zasadnicza, konstytucję. Konstytu-yymagają zatwierdzenia przez organy federacji. Kraje posiadają wo utrzymywania stosunków międzynarodowych. Ich samo-wyraz we własnej organizacji władz państwowych (parla-
ijduje
cobrobytu i jego niemieckiej odmianie zob. S. Zawadzki, Państwo dobrobytu. , Warszawa 1964, s. 202-215.
Wirtembergia, Bawaria, Brema, Dolna Saksonia, Hamburg, Hesja, Nadrenia Pół-Nadrenia-Palatynat, Saara, Szlezwik-Holsztyn, Berlin, Brandenburgia, Me-e Przednie, Saksonia, Saksonia-Anhalt i Turyngia. Ostatnich sześć krajów mocy traktatu zjednoczeniowego, który wszedł w życie 3 X 1990 r.
101
menty, rządy i sądownictwo krajowe) oraz udziale w kształtowaniu woli federacji. Instytucjonalnym wyrazem federalnej struktury RFN na szczeblu związkowym jest Rada Związkowa. Artykuł 30 Konstytucji zawiera generalny podział uprawnień między federację a kraje, ustanawiając domniemanie kompetencji na rzecz tych ostatnich: krajom przysługują wszystkie uprawnienia, o ile ustawa zasadnicza wyraźnie nie przyznaje ich federacji. Zasadę tę powtarzają: art. 70 dla ustawodawstwa, art. 83 dla administracji i art. 92 dla wymiaru sprawiedliwości.
O ile federalna struktura państwa jest konstytucyjnie chroniona i nie może być naruszona w drodze nowelizacji ustawy zasadniczej (art. 79 ust. 3), o tyle pozycja ustrojowa krajów jako członków federacji jest słabsza niż w innych federacjach (USA czy Szwajcaria). Istnienie poszczególnych konkretnych krajów i ich granic nie jest konstytucyjnie zagwarantowane. Ograniczenie ich uprawnień dokonywane jest przez zmiany konstytucji, a zwłaszcza 15 nowelizację (art. 109), która upoważniła związek do ustalania w drodze ustawy zasad gospodarki budżetowej i planowania oraz wydawania bardziej szczegółowych zarządzeń w sferze regulowania koniunktury gospodarczej.
Od założeń konstytucyjnych odbiega także praktyka. Władze federalne przejawiają wyraźną tendencję do rozszerzania swych uprawnień kosztem krajów. Doprowadza to do ostrych starć politycznych, a nawet sporów konstytucyjnych rozstrzyganych przez Trybunał Konstytucyjny. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest korzystne dla krajów - Trybunał występuje jako obrońca ich praw i odgrywa poważną rolę w utrzymaniu ustroju federalnego-
3. Zasada demokratyzmu wyraża się w przyjęciu powszechnie uznanego w państwach demokratycznych przekonania o suwerenności narodu i znajduje rozwinięcie w zasadzie rządów reprezentacyjnych oraz prawach i wolnościach obywatelskich.
Prawa i wolności uregulowane zostały w I rozdziale Konstytucji w 19 artykułach. Ustawodawca konstytucyjny przywiązywał do zarejestrowania i zagwarantowania praw obywatelskich szczególną wagę, wysuwając je nie tylko na czoło tekstu konstytucji, ale także ustanawiając nadzwyczajną gwarancję. Ani ustawodawca konstytucyjny, ani ustawodawca zwykły nie mogą uczynić niczego, co likwidowałoby wymienione w konstytucji prawa w całości - w żadnym wypadku nie może być naruszona istotna treść prawa zasadniczego (art. 19, pkt2).
Do praw zasadniczych konstytucja zalicza przede wszystkim poszanowanie godności człowieka. Prawo to, uznane za ponadkonstytucyjne i ponadpozytyw-ne, nienaruszalne i niepozbywalne, zostało całkowicie usunięte spod ingerencji państwa. Każdy ma prawo do swobodnego rozwoju swojej osobowości, prawo do życia i nietykalności cielesnej (art. 3). Naturalną konsekwencją tych zasad jest postanowienie art. 4, że wszyscy ludzie są równi wobec prawa bez względu
102
na płeć, urodzenie, gijne i polityczne.
Do zasadniczy wolności obywatels i światopoglądowyc ti wszechniania swycł średnictwem radia i (art. 5). Sztuka i ograniczona jest ob towana jest wolnoś szeń. Tworzenie or porozumienia międ też tajemnicę pocz (art. 1) oraz prawo
Stosunkowo ni( ochronę małżeństw gwarantuje Nie ustanawia go wyboru zawodu, tucyjny zakaz prac;
1 sądowym ochroną ustawodaw ku z koncepcją prav
2 Konstytucji, któr stwowego - "[...] dobru ogólnemu".
Zgodnie z libe RFN nie reguluje -ściami prawa i obr 12a mężczyźni po do służby wojskow jednostce obrony wchodzić w kolizję stanowi art. 4, pkt 3 w ręku wbrew że być wykonany w
Na straży przes nałem
dzenie na wniosek przez władzę państ\ cych. Wspomnieć szonych w przypadł
rownou prawnienie
natomiast
orzeczeniem
swemu
asę, język, ojczyznę, pochodzenie, wyznanie, poglądy reli-
h wartości ustawodawca konstytucyjny zalicza klasyczne kie - wolność wyznania, sumienia, przekonań religijnych (art. 4), prawo do swobodnego wypowiadania się i rozpo-poglądów, wolność prasy oraz wolność informacji za po-filmu, z czym połączony jest konstytucyjny zakaz cenzury niuka, badania naukowe i nauczanie są wolne. Ich wolność jwiązkiem wierności wobec konstytucji. W art. 8 zagwaran-i zgromadzeń oraz prawo zakładania związków i stowarzy-anizacji godzących w istniejący porządek prawny oraz ideę ynarodowego jest zakazane (art. 4). Konstytucja gwarantuje y i telekomunikacji (art. 10), nienaruszalność mieszkania petycji.
liczne są prawa socjalne. Konstytucja wymienia szczególną i rodziny, ochronę i opiekę ze strony ogółu nad dziećmi, dzieci zrodzonych poza małżeństwem (art. 6). prawa do pracy, formułując jedynie zasadę swobodne-miejsca pracy i zakładu szkolenia oraz wprowadza konsty-przymusowej (poza obowiązkiem świadczeń publicznych kary pozbawienia wolności - art. 12). Pod szczególną cy konstytucyjnego znalazło się prawo własności. W związ-/a socjalnego pozostaje natomiast postanowienie art. 14, pkt e stanowić może uzasadnienie dla interwencjonizmu pań-własność zobowiązuje. Używanie własności winno służyć
alną koncepcją pozycji jednostki w państwie Konstytucja aoza powszechnie przyjętymi w każdym państwie powinno-ny ojczyzny - obowiązków obywatelskich. Zgodnie z art.
likończeniu osiemnastego roku życia mogą być zobowiązani ej w siłach zbrojnych, w Związkach Straży Granicznej lub
cywilnej. Obowiązek obrony ojczyzny nie może jednakże z wolnością sumienia, której gwarancję w tym przedmiocie - nikt nie może być zmuszony do udziału w wojnie z bronią sumieniu. W takim przypadku obowiązek wojskowy mo-tzw. służbie zastępczej.
rzegania praw wolności stoją sądy ze Związkowym Trybu-ym na czele, do którego kompetencji należy m.in. prowa-pokrzywdzonego postępowania w przypadku naruszenia ową praw podmiotowych lub innych praw z nich wynikają-należy, iż większość praw i wolności może zostać zawie-u wprowadzenia stanu wyjątkowego lub wojennego.
103
też
f
m
t -*.. .. Ś
Ś - r Ś
4. W artykule 20, ust. 2 ustawa zasadnicza obok zasady suwerenności ("wszelka władza państwowa pochodzi od narodu") przyjmuje zasadę systemu przedstawicielskiego - władza sprawowana jest za pośrednictwem specjalnych organów państwowych, których funkcje podzielone są według monteskiuszow-skiej zasady podziału władz. Konsekwentnie przyjmując zasadę reprezentacji, ustawodawca odrzuca wszelkie formy demokracji bezpośredniej. Referendum i inicjatywa ludowa dopuszczone są tylko w przypadku zmiany granic między krajami (art. 29). W pracy Rady Parlamentarnej dominowała obawa przed powtórzeniem sytuacji z okresu międzywojennego - masowego poparcia udzielonego hitleryzmowi.
Zgodnie z tradycyjną koncepcją pozycji przedstawiciela Konstytucja przyjmuje w art. 38 konstrukcję mandatu wolnego: posłowie do parlamentu są przedstawicielami całego narodu, nie są związani zleceniami i instrukcjami, podlegają wyłącznie swemu sumieniu. Instytucja mandatu wolnego zabezpiecza posłów jedynie w sensie prawnym przed instrukcjami i odpowiedzialnością wobec wyborców. Praktyka wskazuje na istnienie całego szeregu istotnych zależności, przede wszystkim od partii politycznej, której poseł jest członkiem, ale często także od parlamentarnych grup nacisku. Rzeczą powszechnie znaną są bezpośrednie powiązania mandatariuszy z kołami parlamentarnymi, które nie zawsze są reprezentowane w parlamencie bezpośrednio. Należy pamiętać też o metodach pośredniego oddziaływania na posłów, takich jak stwarzanie reprezentantom przez przedsiębiorstwa swoistych synekur w postaci dobrze płatnych stanowisk doradców różnego rodzaju, których ujawnienie co pewien czas bulwersuje zachodnioniemiecką opinię publiczną. Najważniejszy jednak rodzaj związania posła stanowi zależność od partii, której poseł jest członkiem. Zależność ta jest konieczna w systemie, w którym posłowie są wybierani na podstawie programu partii, a dyscyplina partyjna jest niezbędna również z punktu widzenia spoistości i trwałości układów koalicyjnych.
Stosunek pomiędzy przyjętą koncepcją mandatu a rolą partii politycznych jest w RFN tym istotniejszy, iż nabiera on charakteru także prawnokonstytucyj-nego. Konstytucja RFN w art. 21 wprowadziła instytucjonalizację partii politycznych, stanowiąc, iż "[...] partie współdziałają w politycznym kształtowaniu się woli narodu". M. Sobolewski4 wypowiada pogląd, iż postanowienie to, dające partiom bliżej niesprecyzowane roszczenie do udziału w tworzeniu woli politycznej narodu, popada w konflikt z zasadą wyrażoną w art. 38. Ponadto z konstytucyjnej regulacji partii politycznych zdaje się wynikać uznanie wielopartyj-ności jako niezbędnego elementu ustroju. Partie, które swoimi celami lub zachowaniem się zwolenników zmierzają do naruszenia lub obalenia wolnościowego, demokratycznego ustroju albo zagrażają istnieniu Niemieckiej Republiki Federalnej, są sprzeczne z konstytucją. O sprzeczności orzeka Związkowy Trybunał Konstytucyjny.
1 M. Sobolewski, Uwagi wstępne [w:] Ustrój państwowy RFN, Poznań 1986, s. 232.
jtdyni
104
Artykuł 21 zapowiad cyjna została zrealizowana aktach (ustawy wybo mentarnej i orzecznilct wysoka pozycja part średnika między nim sie sprawowania władzy wskazania zasadniczych Parlament a rząd w elementy: ograniczenie cowanie pozycji i znaczei niealternatywność tyc h
Podobnie jak w wej powstało w Niemczech czątkowo posiadało s do Parlamentu Związkowego zentację posiadały Unia Chrześcijańsko mokratyczna Partia charakter programowy wszelkie układy koali kim okresem (1966 bądź CDU/CSU, bąd tem partyjny RFN do ogólnokrajowym nie odmiennej koalicji w opozycji w Parłam
W latach osiemdzi rych" pojawiła się zdobyła odpowiednio sowej pozycji FDP i 46 mandatów). Stabilnego zjednoczonych Niem rych podział mandatów jąco: CDU - 268, CJ natomiast pokonać partii komunistyczne ej i z Zielonymi. Part wań ustawy wyborc wiednio 17 i 8 mancja prowadzonych w r. skała 294 mandaty,
L. Garlicki, Parłam
a też wydanie ustawy o partiach. Zapowiedź konstytu-dopiero w r. 1967, lecz już wcześniej w wielu innych cze, regulamin parlamentu) oraz w drodze praktyki parla-Trybunału Konstytucyjnego została ukształtowana i jako głównego czynnika integracji społeczeństwa i po-a organami państwowymi. O przywilejach partii w proce-będzie jeszcze mowa, tu ograniczymy się tylko do cech systemu partyjnego. L. Garlicki w swej pracy Republice Federalnej Niemiec5 wskazuje na trzy zasadnicze liczby partii reprezentowanych w parlamencie, zróżni-poszczególnych partii parlamentarnych, wzajemną partii i ich podobieństwo programowe, wielu innych państwach zachodnich, po II wojnie świato-wiele partii politycznych (ok. 30), z których 11 po-wą reprezentację w parlamencie. Już jednak od wyborów w r. 1953 - do r. 1983 swą parlamentarną repre-ie CDU/CSU, (Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna, Społeczna, czyli Bawarski odłam CDU), SPD (Socjalde-rJiemiec) i FDP (Wolna Partia Demokratyczna). Zbliżony tych partii sprawiał, że przez wiele lat możliwe były cyjne. Języczkiem u wagi była mała FDP, która poza krót-969) uczestniczyła we wszystkich koalicjach jako partner i SPD, co w praktyce po zawiązaniu koalicji zbliżało sys-dwupartyjnego. Uczestnictwo FDP w koalicji na szczeblu stanowiło natomiast przeszkody do zawarcia przez nią szczeblu krajowym (tzn. z partią, która znalazła się ncie Związkowym).
iątych w systemie politycznym RFN obok partii "sta-partia Zielonych, która w wyborach r. 1983 i 1987 27 i 52 mandaty, zagrażając przede wszystkim dotychcza-ra w tych samych wyborach otrzymała odpowiednio: 34 układu sił nie naruszyły także pierwsze wybory w :zech, przeprowadzone 2 grudnia 1990 r., w wyniku któ-w Parlamencie Związkowym przedstawiał się następu->U - 51, SPD - 239, FDP - 79. Bariery 5% nie udało się (Partia Demokratycznego Socjalizmu, kontynuatorka - SED - b. NRD) i Sojuszowi 90 występującemu w koali-e te, na podstawie szczególnych, przejściowych uregulo-ej odnoszących się do obszaru b. NRD, uzyskały odpo-w 662-osobowym parlamencie. W kolejnych, prze-994 wyborach parlamentarnych koalicja CDU/CSU uzy-PD - 255, Sojusz 90/Zieloni - 49, FDP - 47, PDS - 30.
na
znacząca
(l:tó
FDS
Śnt a rząd w Republice Federalnej Niemiec, Warszawa 1978, s. 25.
HMHH
*:*-rH^.'*V
f

105
W wyniku wyborów z 1998 roku swoją wieloletnią, dominującą pozycję w parlamencie straciła CDU/CSU, uzyskując 245 mandatów. Rząd utworzyła koalicja SPD (298 mandatów) z partią Związek 90/Zieloni (47 mandatów). 44 mandaty uzyskała FDP, 35 - Partia Demokratycznego Socjalizmu (PDS).
III. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH
1. UWAGI OGÓLNE
Zracjonalizowany zachodnioniemiecki system parlamentarny opiera się przede wszystkim na charakterystycznym układzie stosunków pomiędzy kanclerzem i rządem a parlamentem. Konstytucyjna rola Prezydenta Związku - poza udziałem w wyborze kanclerza - jest niewielka i w praktyce sprowadzona do funkcji reprezentacyjnych. Stosunkowo silna jest pozycja parlamentu, a zwłaszcza Bundestagu. Konstytucja gwarantuje autonomię jego wewnętrznej organizacji i trybu funkcjonowania, szeroko zakreśla podstawowe funkcje. Ustawa Zasadnicza ustanawia szereg środków kontroli, jaką sprawuje nad rządem. Kluczową pozycję w systemie niemieckim zajmuje kanclerz, któremu konstytucja powierza ustalanie wytycznych polityki rządu oraz czyni za nie odpowiedzialnym przed parlamentem. Wiele instytucji, takich jak np. warunki stawiane przez wotum nieufności i wotum zaufania, zracjonalizowanych w sposób charakterystyczny dla RFN, wzmacnia jeszcze jego pozycję w stosunku do parlamentu, dając podstawę do określenia systemu RFN mianem "kanclerski".
Konstytucyjny obraz systemu organów ulega pewnym przeobrażeniom w świetle praktyki politycznej. Nastąpiło zmniejszenie rangi parlamentu. Bez wątpienia przyczyniły się do tego partie polityczne, których przywódcy zajmują kluczowe pozycje w rządzie, co w znacznym stopniu umożliwia uzyskanie _rjrig^a^ij^ąd*Mia^_rjariariientein, Trzeba jednak przyznać, iż w RFN zjawisko kierowania parlamentem przez rząd nie występuje w sposób tak jaskrawy, jak np. w Wielkiej Brytanii. Wpływa na to specyfika rządów koalicyjnych, a także rozbieżności wewnątrz poszczególnych partii, mogące doprowadzić nawet do zmiany układu sił w parlamencie. W praktyce kanclerz i jego rząd tak długo mogą pozostawać u władzy, jak długo w parlamencie nie ukształtuje się większość zdolna do wyboru nowego kanclerza. Na pozycję parlamentu w systemie politycznym RFN i jego zmniejszający się prestiż społeczny wpłynęły też pewne pozostałości historyczne - brak w społeczeństwie niemieckim tradycji rządów parlamentarnych i szczególny szacunek dla administracji.
O ile społeczny prestiż parlamentu nie jest zbyt duży, o tyle wielką estymą cieszy się funkcja kanclerza, chociaż i to stanowisko uległo pewnej ewolucji. Bez wątpienia na ukształtowanie pozycji kanclerza wpłynęło sprawowanie tego urzędu przez K. Adenauera, który częstokroć nie uważał za stosowne informo-
106
wać o swej działaln
Przewaga kanclerza
partii - na ile może
z opozycją wewnątrzpartyjną.
w parlamencie, a
cyjnym partnerem.
Mimo konstytuc w systemie organów korzystywanych jest rzyjmy się im bliżej.
iści nie tylko parlamentu, ale także własnych ministrów, nad ministrami wynika też z roli, jaką pełni on we własnej uważać się za jej przywódcę, na ile zaś musi się liczyć . Przewaga ta uzależniona jest także od siły partii : od tego, w jakim stopniu musi liczyć się ze swoim koali-
'jnego przyjęcia podziału władz i dążenia do równowagi podstawowych cały szereg konstytucyjnych instytucji wy-w praktyce w celu umacniania pozycji kanclerza. Przyj-
W związku z fed izb. Reprezentację o zentację krajów - Racfta
1. Bundestag je wolnych, równych i wybranym może być zasady prawa wybór ordynacja wyborcza r
Konstytucja RFT pozostawiając to ust 1964 do zjednoczenia (niekiedy bywało ich przedstawicieli siadających formalni sowali jedynie przy 1990 r. ustawowa lic na 656.
Niemiecki systehi większości z zasadą bierana jest w 328 większości względne sunięci przez partie przez tzw. wolne grujjy miast na podstawie
6 Ustawa z 1 wrześn nionego 19 października 1
7 Zgłoszenie kandyd borców. Kandydatury te Na przykład w wyborach zdobyła mandatu.
2. PARLAMENT ZWIĄZKOWY
eralną strukturą państwa parlament RFN składa się z dwu ;ólnonarodową stanowi Izba Związku (Bundestag), repre-
Związkowa (Bundesrat).
t wybierany w wyborach powszechnych, bezpośrednich, ajnych. Prawo wybierania ma każdy, kto ukończył_l_8 lat, każdy, kto ukończyli lat (art. 38 Konstytucji). Ponadto czego zawarte są w ustawie wyborczej, którą uzupełnia egulująca szczegółowo procedurę wyborów.6 I nie określa liczby posłów do Parlamentu Związkowego, wie wyborczej. Ustawowa liczba ulega zmianom. Od roku w skład Bundestagu wchodziło w zasadzie 496 posłów więcej na skutek tzw. mandatów nadwyżkowych) oraz 22 delegowanych przez izbę posłów Berlina Zachodniego, niepo-prawa głosowania. W praktyce delegaci Berlina nie gło-uchwalaniu ustaw i przy wyborze kanclerza. Od grudnia ba posłów do Parlamentu Związkowego określona została
wyborczy stanowi skomplikowane połączenie zasady proporcjonalności. Połowa ustawowej liczby posłów wy-ednomandatowych okręgach wyborczych według zasady O mandaty w okręgach ubiegać się mogą kandydaci wy-polityczne lub indywidualnych wyborców, a więc także
wyborców.7 Druga połowa posłów wybierana jest nato-lst kandydatów ustalonych i przedkładanych dla każdego
a 1975 r. w brzmieniu tekstu jednolitego z 21 września 1990 r., uzupeł-990 r.
ta tzw. indywidualnego musi być podpisane przez co najmniej 200 wy-pojawiająsię nader rzadko i mają niewielkie szansę otrzymania mandatu, do Bundestagu VII kadencji zgłoszono w ten sposób 7 osób i żadna nie
107
kraju z osobna przez partie polityczne. W praktyce życia politycznego decydującą rolę w mechanizmie wysuwania kandydatów posiadają partie polityczne. Szczególną rolę partii w wyborach do parlamentu uwypukla ustawodawstwo wyborcze oraz ustawa o partiach. W świetle ustawy wyborczej z ramienia partii może kandydować tylko osoba, która została zatwierdzona w tajnym głosowaniu na zebraniu członków partii lub na zjeździe ich delegatów, zorganizowanym dla szczebla okręgu wyborczego. Szczegółowy tryb wysuwania kandydatów normują przepisy statutowe partii.
Każdy wyborca dysponuje dwoma głosami. Tak zwany "głos pierwszy" od-__ daje na jednego z kandydatów zgłoszonych i zarejestrowanych w.akrjęgiJLwybor->u czym; "głos drugi" oddaje na jedną z list partyjnych zgłoszonych na szczeblu t krajowym. Wyborca nie musi przy tym głosować za pomocą "głosu pierwszego" na listę tej partii, do której należy preferowany przez niego kandydat. W praktyce przypadki oddawania "głosu drugiego" na członka innej partii wykorzystywane mogą być do celów taktyczno-wyborczych, przybierając postać tzw. porozumień co do wolnej strefy działania.8
Procedura obliczania głosów jest nader skomplikowana. W pierwszej kolejności mandaty otrzymują kandydaci, którzy zwyciężyli (większością względną) w okręgach jednomandatowych (tzw. mandaty bezpośrednie). W ten sposób wybiera się połowę posłów. Reszta mandatów obsadzana jest na podstawie "głosów drugich", i tu obowiązuje zasada proporcjonalności (system d*Horidta). , �yt-*->
Ustawodawstwo wyborcze dopuszcza możliwość kandydowania tej samej J osoby jednocześnie w okręgu wyborczym i na liście partyjnej -jednej, ale niekoniecznie w tym samym kraju, w którym znajduje się okręg. Kandydat, który nie wygrał wyborów w okręgu, ma mimo to szansę zostać posłem, jeżeli figurował na jednej z list krajowych swej partii, a partia ta otrzymała odpowiednią liczbę "głosów drugich". Pozwala to na zapewnienie mandatu przywódcom i wybitnym działaczom partii, bez względu na stosunek do nich wyborców w okręgach, byleby tylko partia cieszyła się odpowiednim poparciem.
O pozycji partii w parlamencie decyduje ostatecznie liczba "głosów drugich". Nie można jednak nie doceniać "głosów pierwszych", gdyż partia, która nie osiągnęła dolnej granicy określonej klauzulą zaporową, ale zdobyła mandaty bezpośrednie w okręgu wyborczym, zachowuje je i jest reprezentowana w Bundestagu. Konsekwencją uznania, iż "głosy pierwsze" nigdy nie przepadają, są czasem tzw. mandaty nadwyżkowe, występujące wówczas, gdy liczba mandatów uzyskanych "głosami pierwszymi" przekracza liczbę miejsc, jaka przypadłaby partii na podstawie "głosów drugich". Partia zachowuje wówczas te mandaty jako tzw. nadwyżkowe, a ustawowa liczba mandatów w Bundestagu danej
8 Porozumienia takie są prawnie dopuszczalne. Za niedopuszczalne uważa się natomiast porozumienia dotyczące przedkładania przez partie polityczne wspólnych list wyborczych, a także ugody co do łączenia ich na etapie liczenia głosów.
108
kadencji ulega zwiększeniu o łączną liczbę mandatów nadwyżkowych uzyskanych przez partie.9
Wspominano już o tzw. klauzuli zaporowej, której istotę należy teraz bliżej wyjaśnić, gdyż bez wątpienia jest to instytucja wywierająca wpływ na ewolucję niemieckiego systemu partyjnego. Klauzula zaporowa polega na tym, że partia, która nie osiągnęła dolnei granicy 5% ogólnej liczby ważnie oddanych głosów w skali federalnej, traci wszystkie oddane na nią "głosy drugie". Głosy te po prostu nie liczą się, przepadają. Zważywszy, że o pozycji partii w parlamencie decydują właśnie "głosy drugie", klauzula ta uniemożliwia małym partiom odegranie aktywnej roli i deformuje w znacznym stopniu wyniki wyborów i układ sił w parlamencie. Nie jest to instytucja konstytucyjna. Po raz pierwszy do ustawodawstwa wyborczego wprowadzona została w r. 1949.10 Wyrosła z doświadczeń Republiki Weimarskiej, miała zapobiegać nadmiernemu rozdrobnieniu sił politycznych w parlamencie, a tym samym przyczyniać się do stabilności rządów.
W praktyce klauzula zaporowa jest tym czynnikiem, który przyczynia się do stabilizacji wewnętrznej parlamentu, sprzyja tendencjom zmierzającym do ustalenia dwupartyjnego systemu parlamentarnego RFN (lansowanego zwłaszcza przez koła rządowe w okresie tzw. Wielkiej Koalicji CDU/CSU-SPD). Klauzulę zaporową można w decydującym stopniu uznać za przyczynę systematycznego zmniejszania się liczby partii politycznych reprezentowanych w Bundesta-
gu."
Działanie klauzuli zaporowej sprzeciwia się wyraźnie zasadzie równości
szans partii politycznych, wpływa deformująco na wyniki wyborów. Sprawą tą zajmował się wielokrotnie Federalny Trybunał Konstytucyjny, który wszakże nie dopatrzył się w klauzuli instytucji sprzecznej z ustawą zasadniczą.
2. Kadencja Bundestagu wynosi 4 lata i liczy się od dnia pierwszego posiedzenia. Przed upływem kadencji Bundestag może być rozwiązany przez prezydenta w dwu przypadkach: gdy w trzeciej turze głosowania nie zdoła wybrać kanclerza bezwzględną większością głosów (art. 63, ust.4) oraz gdy nie przychyli się do wniosku kanclerza o wyrażenie mu wotum zaufania (art. 68, ust. 1). W tym ostatnim przypadku prezydent podejmuje decyzję na wniosek kanclerza,
9 Taka sytuacja miała miejsce w Bundestagu III i IV kadencji, kiedy ustawowa liczba posłów 494 została zwiększona o trzech i pięciu członków. Mandaty nadwyżkowe nie wystąpiły natomiast w następnych kadencjach parlamentu. Także w dwóch ostatnich kadencjach (1994, 1998) na skutek mandatów nadwyżkowych liczba posłów zasiadających w Bundestagu wynosi odpowiednio: 672 i 669.
1(1 Wówczas wystarczyło zdobycie 5% "głosów drugich" w skali tylko jednego kraju lub też mandatu w jednym tylko okręgu wyborczym. W r. 1953 podniesiono wymóg zdobytych 5% "głosów drugich" w skali ogólnofederacyjnej i wreszcie w r. 1956 wprowadzono dzisiejsze ograniczenia.
" W wyborach r. 1969 z ledwością przed działaniem klauzuli zaporowej obroniło się FDP, uzyskując jedynie 5,8% "głosów drugich". W wyborach do parlamentu II kadencji zaostrzenie klauzuli zaporowej wyeliminowało z parlamentu posłów komunistycznych. W 1998 r. po raz pierwszy 5% próg przekroczyła PDS.
109
z tym że między zgłoszeniem wniosku o wotum zaufania a rozwiązaniem izby musi upłynąć 21 dni, podczas których Bundestag może wybrać nowego kanclerza i nie dopuścić do rozwiązania izby.
_Lundestag działa permanentnie. Ustawa zasadnicza mówi tylko o sesji nowo wybranego parlamentu, który zbiera się najpóźniej w 30 dni po wyborach. Terminy otwarcia i zamknięcia posiedzeń ustala Bundestag w formie uchwały. Zwołuje je prezydent (przewodniczący) izby. W ważnych przypadkach na wniosek prezydenta republiki, kanclerza, jednej trzeciej deputowanych posiedzenie może odbyć się wcześniej niż przewiduje uchwała. Posiedzenia (poza okresem ferii) odbywają się nieprzerwanie przez 14 dni, po czym następuje tydzień przerwy.
Określone w konstytucji i regulaminie izby (uchwalonym w formie uchwały, której postanowienia wiążą jedynie członków danej kadencji) tryb funkcjonowania i zasady organizacji parlamentu gwarantują mu dużą niezależność w stosunku do rządu. Parlament jest suwerenny, jeśli chodzi o czas swych obrad, rząd nie ma wpływu na wewnętrzny porządek obrad i tryb pracy parlamentu, żaden przepis nie przewiduje też możliwości interwencji rządu w celu przyspieszenia obrad nad projektem ustawy.
Wewnętrznymi organami Bundestagu są: prezydent izby, jego zastępcy, rada seniorów, komisje i sekretarze.
Prezydent Bundestagu jest wybierany na okres kadencji na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego parlamentu w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów. Tradycyjnie, bez względu na aktualny układ koalicyjny, funkcję przewodniczącego zgromadzenia pełni reprezentant najsilniejszej frakcji i z reguły w głosowaniu nie przeciwstawia się kontrkandydata. Czterech wybieranych - w praktyce po jednym reprezentancie z każdej partii - wiceprezydentów wraz z prezydentem tworzy ^prezydium. Członkowie prezydium wchodzą też z urzędu w skład Rady Seniorów - organu doradczego prezydenta Bundestagu; dalszych 23 członków wyłanianych jest przez poszczególne frakcje proporcjonalnie do ich wielkości.
Dużą rolę w pracy Bundestagu odgrywają przewidziane w ustawie zasadniczej komisje: staje,, nadzwyczajne i powoływane do załatwienia określonych spraw. Liczbę komisji i liczbę ich członków każdorazowo określa Bundestag. Członkowie komisji są delegowani i odwoływani przez frakcje parlamentarne, ich liczba w poszczególnych komisjach jest ustalana proporcjonalnie do liczebności frakcji; także przewodniczący komisji i jego zastępcy wyznaczani są imiennie przez frakcje, po uzgodnieniu kandydatów z Radą Seniorów.
Na początku każdej kadencji parlamentu powołuje się Komisję Wapójną, ~ składającą się w 2/3 z członków Parlamentu Związkowego i w 1/3 z członków Rady Związkowej. Pracami tej komisji kieruje Przewodniczący Bundestagu. W przypadku proklamowania stanu wojennego komisja przejmuje funkcje ustawodawcze i kontrolne obu izb.
110
Jednoosobowym organem pomocniczym Bundestagu jest pełnomocnik do spraw wojskowych (Wehrbeauftragter), który uczestniczy w sprawowaniu parlamentarnej kontroli nad armią.
Formą organizacji posłów na terenie Bundestagu są frakcje, tzn. organizacje zrzeszające posłów według przynależności partyjnej. To właśnie poprzez nie partie mają możliwość realizowania swoich celów, na nich opiera się koalicja rządząca.
Uchwalona w r. 1949 Konstytucja nie wspomniała o frakcjach. Po raz pierwszy przepisy dotyczące frakcji pojawiły się w nowo dodanym artykule 53a, odnoszącym się do tzw. Komisji Wspólnej. Instytucja frakcji była natomiast unormowana w regulaminie Bundestagu. Początkowo (do marca 1969 r.) frakcje mogły tworzyć partie, które wprowadziły do parlamentu 15 posłów. Obecnie frakcjami są zrzeszenia obejmujące co najmniej 5% ogólnej liczby posłów do Parlamentu Federalnego, należących do tej samej partii lub takich ugrupowań politycznych, które ze względu na zbieżność celów politycznych nie rywalizują ze sobą w żadnym kraju RFN (paragraf 10, ust. 1 regulaminu Bundestagu).
Do frakcji mogą też należeć tzw. hospitanci, tj. posłowie, którzy nie są członkami żadnej partii politycznej. Nie są oni jednakże brani pod uwagę przy ustalaniu minimum członkowskiego frakcji ani przy określaniu kolejności frakcji według liczby ich członków, czyli tzw. siły.
Tworzenie frakcji nie jest obligatoryjne, przepisy nie przewidują też obowiązku należenia posła do frakcji parlamentarnej partii, której jest członkiem -zasada ta stanowi konsekwencję mandatu wolnego. Trudno jednak wyobrazić sobie, aby któraś partia zrezygnowała z posiadania frakcji, gdyż pozycja posła niezwiązanego z żadną frakcją jest bardzo słaba, np. ma on bardzo ograniczone szansę przemawiania na posiedzeniach plenarnych (czas przemówień limitowany jest siłą frakcji) i zasiadania w niektórych organach parlamentu. Także regulamin Bundestagu tylko i wyłącznie frakcjom powierza pewne uprawnienia związane z wyborem organów wewnętrznych parlamentu i członków niektórych organów federalnych. Regulamin wymaga też powiadomienia na piśmie przewodniczącego Bundestagu o utworzeniu frakcji i podaniu składu osobowego.
Statusu prawnego frakcji ani jej stosunku do partii nie reguluje żaden akt prawny. Również statuty partyjne nie zaliczają frakcji do struktury wewnętrznej partii, przewidując jednak określone powiązania między frakcją a partią: przewodniczący i niektórzy członkowie frakcji wchodzą z urzędu w skład naczelnych organów partii, co nakłada na nich obowiązek składania sprawozdań wobec naczelnych organów partii. W praktyce problem jest znacznie uproszczony, gdyż między kierownictwem partii a jej frakcją (lub trzonem frakcji) istnieje z reguły unia personalna.
Przynależność polityczna posła określa więc jego miejsce w parlamencie i zależność od kierownictwa frakcyjnego, a zważywszy na powiązania personalne, także partyjnego. Zależność ta wyraża się w swoistej dyscyplinie frakcyjnej: na posłów mogą być nakładane sankcje porządkowe (partyjne), mogą być oni
111
pozbawieni funkcji frakcyjnych lub wycofani z organów wewnętrznych Bundestagu i wreszcie frakcja może niesubordynowanego członka wykluczyć ze swych szeregów. Niestosowanie się do wytycznych partyjnych może grozić tym, że kandydatury tych członków nie będą wysunięte w następnych wyborach do parlamentu. Niemniej istnieje - z uwagi na konstrukcję mandatu wolnego -zakaz odwoływania posła przez partię, która wysunęła jego kandydaturę. Także zmiana przynależności partyjnej w toku kadencji nie powoduje utraty manda-tu.12
Przedstawiciele nauki niemieckiej odróżniają dyscyplinę frakcyjną_od tzw. przymusu frakcyjnego, który uważany jest za niedopuszczalny i sprzeczny z zasadą mandatu wolnego. Przez przymus rozumie się w tym przypadku nakładanie na posła bezwzględnego obowiązku głosowania według kryteriów uprzednio ustalonych przez frakcję. W praktyce granica między dyscypliną frakcyjną a przymusem zaciera się; frakcja, stosując różne środki oddane do jej dyspozycji, może z łatwością dyscyplinę zmienić w przymus. Za przykład mogą służyć przytoczone postanowienia regulaminu wewnętrznego CDU/CSU. Obok wyraźnego zakazu stosowania przymusu znajduje się w nim przepis pozwalający uznać frakcji, że głosowanie nad jakąś sprawą ma charakter rozprawy politycznej z przeciwnikami i powinno być przeprowadzone w sposób imienny, tj. taki, w którym treść głosu każdego posła jest jawna i odnotowana w protokole z posiedzenia parlamentu.
Charakterystycznym przykładem wywierania presji na członków partii były głosowania nad ratyfikacją układów z Polską z r. 1972 i 1975. W obydwu przypadkach po posiedzeniach frakcji partyjnej CDU/CSU deputowani deklarujący, mimo negatywnego stanowiska kierownictwa frakcji, poparcie dla układów wzywani byli przez przewodniczącego frakcji na indywidualne rozmowy. W wyniku rozmów w r. 1972 żaden z członków tej partii - od samego początku przeciwnej układowi - nie złamał decyzji frakcji wstrzymania się od głosu i nie głosował za układem. Nie przeszkodziło to jednak prawicowemu skrzydłu partii głosować przeciw (17 głosów).
3. Do zakresu działania Bundestagu należą takie kompetencje, jak: upraw-� nienia w zakresie zmiany konstytucji, sprawowanie kontroli nad rządem, uchwa-
lanie ustaw, uchwalanie
12 Zmiany przynależności frakcyjnej są stosunkowo częste. Szczególnie ostro wystąpił ten problem w okresie VI kadencji Bundestagu, stwarzając sytuację, w której mogło dojść do obalenia rządu przy pomocy tzw. konstruktywnego wotum nieufności. Sytuacja posła zmieniającego przynależność partyjną jest różna- może być przyjęty do frakcji innej partii, może zostać jej hospitan-tem. Na przykład po wyborach r. 1969 rządząca koalicja SPD i FDP posiadała przewagę 12 mandatów (254: 247). Przewaga ta zmalała następnie do dwóch mandatów, gdyż czterech niezadowolonych z FDP i 1 z SPD opuściło frakcję i przeszło do CDU/CSU. Uniemożliwiło to obalenie rządu Brandta (249:247), ale gdy na wiosnę 1972 r. jeszcze jeden poseł przestał być członkiem SPD i przeszedł do CDU, powstała idealna równowaga sił między opozycją a koalicją rządzącą - tzw. pat parlamentarny. Sytuacja ta uniemożliwiła normalne funkcjonowanie systemu, paraliżując całkowicie działalność rządu i w konsekwencji doprowadziła do przedterminowego rozwiązania Bundestagu. Za: J. Janicki, Partie polityczne w systemie prawnym Republiki Federalnej Niemiec, Poznań 1975, s. 174 i n.
112
organów oraz w:
Uprawnieni wodawstwo podział
nie kompetencji ralnej zakres należące ochrony i osiedlania się, niądza i monet: i handlowego, płatniczego z i komunikacji będących w słu ochrony pracy związku ochrony międzynarodow wych. Ustawa ustawodawstwa władzę us ustawodawczej.
Prawo inicj
Parlamentu Związkowego
postępowaniu u posiadają tzw. przedstawić wobec niego mentowi rząd zw
Jeżeli proje parlament, wów stała uchwalona z konstytucją. W stanowisko, gdy tu mają prawo tyce najwięcej p ności występuje
Parlament u wych zasad pro wiedniej komisji
Znacznie sz związkowych (w dziedzinie
budżetu i kontrola jego wykonania, wybór własnych półudział w powołaniu kanclerza i Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawcze Bundestagu określone są w rozdz. VII "Usta-zwi ^zkowe". Z uwagi na federalną strukturę państwa występuje ustawodawstwa między związek a kraje, przy czym istnieje domniemana rzecz krajów (art. 70). Mimo konstytucyjnej klauzuli gene-ustawodawstwa krajów jest bardzo wąski.13 Wyłączone są z niego, nie do ustawodawstwa związkowego, sprawy zagraniczne, obrojiy ludności cywilnej, obywatelstwa związkowego, swobody paszportów, imigracji i emigracji oraz ekstradycji, waluty, pie-miar i wag oraz ustalania czasu, jedności obszaru celnego uitiów handlowych i żeglugowych, swobody obrotu towarowego i zagranicą oraz ochroną celną i graniczną, kolei związkowych lotniczej, poczty i telekomunikacji, stosunków prawnych osób bie związku lub związkowych korporacji prawa publicznego, własności przemysłowej, prawa autorskiego i wydawniczego, współ-krajów w dziedzinie policji kryminalnej oraz w sprawach konstytucji, utworzenia związkowego urzędu policji kryminalnej oraz go zwalczania przestępczości, statystyki dla celów związko-zasadnicza szczegółowo określa także materie należące do tzw. Śconkurencyjnego (art. 74) - polegającego na tym, że kraje mają tawodawczą dopóty, dopóki Związek nie skorzysta ze swej władzy
itywy ustawodawczej posiadają: rząd związkowy, posłowie do lub Rada Związkowa. Rola tych trzech organów w tawodawczym jest jednak nierówna. Rząd i Rada Związkowa związane prawo inicjatywy - projekt rządu związkowego należy najpierw Radzie Związkowej, która uprawniona jest do zajęcia stanowiska (opinii), projekty Rady Związkowej przedkłada parla-iązkowy ze swoją opinią (art. 76).
:t ustawy wyszedł od deputowanych i został uchwalony przez :zas rządowi pozostaje jedynie prawo badania, czy ustawa zo-zgodnie z przepisami ustawy zasadniczej i czy jest zgodna trakcie debaty parlamentarnej rząd może także wyrazić swoje zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy zasadniczej członkowie gabine-ć udział w posiedzeniach Bundestagu i jego komisji. W prak-ojektów ustaw pochodzi od rządu, on też na zasadzie wyłącz-; projektem ustawy budżetowej.
:hwala ustawy w trzech czytaniach (I - omówienie podstawo-ektu kończące się wnioskiem o odesłanie projektu do odpo-, II - szczegółowa dyskusja nad każdym przepisem, III - dysku-
brać
rsze uprawnienia przysługują natomiast krajom przy wykonywaniu ustaw administracji).
113
sja nad całością - zasadami i poprawkami przyjętymi w drugim czytaniu, zakończone przyjęciem bądź odrzuceniem projektu).14 Po uchwaleniu ustawy prezydent Parlamentu Związkowego przekazuje ją niezwłocznie Radzie Związkowej.
Rola Rady Związkowej w procesie ustawodawczym zależy od tego, czy jest to ustawa tzw. federacyjna, na którą zgoda Bundesratu jest obligatoryjna, czy też nie. Na uchwalenie ustawy federacyjnej zgoda Bundesratu jest konieczna. Celem tego przepisu było dążenie do zabezpieczenia systemu federacyjnego i niedopuszczenie do przesunięć w układzie sit między federacją a krajami. Przeciwko ustawom zwykłym, które w istotny sposób nie dotyczą interesów krajów, Bundesrat może wnieść sprzeciw. Jeżeli sprzeciw został uchwalony większością głosów Bundesratu, parlament może go odrzucić uchwałą większości swych członków. Jeżeli Rada uchwaliła sprzeciw większością co najmniej dwóch trzecich głosów, wówczas odrzucenie go przez Parlament Związkowy wymaga też większości dwóch trzecich. W tym przypadku przewaga opozycji w Bundesracie mogłaby skutecznie hamować działalność ustawodawczą Bundestagu.
Tak się jednak nie dzieje z uwagi na ukształtowanie procedury ustawodawczej w sposób umożliwiający doprowadzenie do rozwiązania kompromisowego. Rada Związkowa zapoznaje się z większością przedłożeń ustawodawczych już na etapie ich opracowania, ma możliwość wstępnego ustosunkowania się do projektów rządowych oraz oddziaływania na prace komisji Parlamentu Związkowego. Dużą rolę w osiąganiu kompromisu pełni komisja mediacyjna powołana do uzgadniania projektów, co do których Rada Związkowa ma zastrzeżenia. Konstytucja (art. 77, ust. 2 i 3) nakłada obowiązek przesłania przez Radę Związku do komisji mediacyjnej projektu ustawy przed wniesieniem sprzeciwu oraz możliwość (w praktyce wykorzystywana) w przypadku ustaw, na które konieczna jest jej zgoda. W tym ostatnim przypadku rozpatrzenia spornego projektu żądać może także Parlament Związku i rząd związkowy. Jeżeli komisja mediacyjna zaproponuje zmianę projektu ustawy, wówczas Parlament Związkowy musi rozpatrzyć go na nowo i podjąć stosowną uchwałę.
Konstytucja RFN nie formułuje wprost prawa parlamentu do sprawowania kontroli nad rządem, zawiera jednak szereg instytucji o charakterze kontrolnym. Należą do nich: prawo pociągnięcia kanclerza do odpowiedzialności parlamentarnej (tzw. konstruktywne wotum nieufności - szerzej przedstawione w dalszej części rozdziału), jjrawo żądania obecności na posiedzeniu parlamentarnym lub jego komisji (art. 43, ust. 1), prawo żądania informacji, wynikające z art. 43
14 Nieco odmiennie przedstawia się postępowanie przy ratyfikacji umów międzynarodowych. Umowa jest przyjmowana w trzech czytaniach, z tym że należy ją ujmować jako całość i zgłaszanie poprawek jest niedopuszczalne. Parlament może wypowiedzieć się jedynie za przyjęciem bądź odrzuceniem umowy. Najczęściej podnoszone kwestie w dyskusji nad ratyfikacją to: dołączenie do umowy pewnych warunków, kwestia samej procedury - czy dana umowa wymaga zgody parlamentu, czy jest tylko umową rządową, na którą zgoda parlamentu nie jest potrzebna - w sprawie ustalenia, czy umowa jest zgodna z przepisami konstytucji.
114
ust. 2, kontrola budżetu oraz możliwość powołania komisji śledczej (art. 44) i pełnomocnika Parlamentu Związkowego do spraw wojskowych (art. 45b). Regulamin parlamentu przewiduje możliwość zgłoszenia interpelacji.
Uprawnienia kontrolne parlamentu mogą być wykonywane w różnych formach: przez całą izbę, jej komisje bądź też grupy lub indywidualnych posłów. Z uwagi na podział Parlamentu Związkowego na rząd i opozycję nie jest to obojętne z punktu widzenia ich skuteczności.
W wielu sytuacjach opozycja ma możliwość jedynie inicjowania kontroli i przedstawiania własnego, krytycznego stanowiska - rezultat i skuteczność zależy od większości rządowej. Tak jest w przypadku pociągania rządu do odpowiedzialności politycznej, podobnie kształtuje się sytuacja w trakcie debaty budżetowej, realizacji przez parlament żądania obecności lub informacji ministra. Zastosowanie tych środków kontroli służy raczej informacji i dyskusji nad polityką rządu niż efektywnym rozstrzygnięciom.
Znacznie efektywniejsza może być kontrola sprawowana przez komisje, a zwłaszcza komisje śledcze. Konstytucja RFN w art. 44 ustanawia obowiązek powołania komisji śledczej na wniosek jednej czwartej (a więc mniejszości) liczby posłów, lecz zgodnie z ogólnymi zasadami powoływania składu komisji przewagę w nich ma koalicja rządząca.
Także interpelacja - tradycyjna instytucja kontroli służy w coraz większym stopniu jako sposób uzyskiwania informacji, tym bardziej iż brak konstytucyjnego unormowania z góry ogranicza jej skutki prawne. Regulamin przewiduje trzy formy interpelacji: tzw. duże zapytania, pisemne, oraz zapytania ustne.
Duże zapytania zgłaszać może grupa deputowanych w liczbie wymaganej do zorganizowania frakcji parlamentarnej (tj. 5% członków izby). Odpowiedź powinna być udzielona w terminie 3 tygodni i może stanowić przedmiot debaty (ale nie głosowania). Poza członkami opozycji posługują się nimi chętnie także członkowie frakcji rządzącej, dążąc do korygowania polityki rządu, wywołania debaty i ewentualnego podjęcia przez parlament rezolucji oceniającej.
Zapytania pisemne, wnoszone także przez grupę deputowanych, mają krótszy termin do udzielania odpowiedzi - 2 tygodnie i nie prowadzą do debaty. Tylko w niektórych przypadkach odpowiedzi na ustne pytania wywołują wymianę zdań między członkami rządu a parlamentem, ograniczoną w czasie i liczbą uczestników. Zapytania ustne wnoszone są przez indywidualnych deputowanych; odpowiedź jest udzielana na posiedzeniu parlamentu w czasie tzw. godziny pytań.
3. RADA ZWIĄZKOWA (BUNDESRAT)
1. Republika Federalna Niemiec jest jedynym państwem federalnym, w którym federalny organ przedstawicielski jest obsadzany Lr^ez_deiegatów_rządów
115
państw-członków.15 Skład liczbowy Rady Związkowej konstytucja uzależnia od liczby głosów przysługujących danemu krajowi, ta zaś jest zależna od liczby zamieszkującej go ludności. Zgodnie z ust. 2 art. 51 każdy kraj posiada co najmniej trzy głosy, kraje liczące ponad dwa miliony mieszkańców dysponują 4 głosami, powyżej 6 milionów - 5, a powyżej 7 milionów - 6 glosami. Do roku 1990 w skład Bundesratu wchodziło 41 przedstawicieli rządów krajowych i 4 reprezentantów Berlina Zachodniego; po zjednoczeniu Bundesrat liczy ^68^ członków.
Rada Związkowa nie jest organem kadencyjnym - jej skład zależy od zmiany rządów krajowych, a o jej obliczu partyjno-politycznym decydują wyniki wyborów do parlamentów krajowych. Wybory w poszczególnych krajach odbywają się w różnym czasie i każdorazowy rząd krajowy, wyłoniony w wyniku wyborów, wyznacza swych kandydatów do Bundesratu i może ich w każdym czasie odwołać. Obowiązuje zasada incompatibilitas członkostwa w Bundestagu i Bundesracie. Deputowany Bundesratu nie może piastować stanowiska w Rządzie Związkowym.
Członkowie Bundesratu są związani instrukcjami własnych rządów i głosują stosownie do uchwał swych gabinetów, a nie według własnego przekonania. Dlatego też każde ważniejsze obrady Bundesratu poprzedzane są posiedzeniami rządów krajowych, na których zapadają uchwały w sprawie stanowiska, jakie mają reprezentować delegaci rządów w Bundesracie i określające sposób głosowania. Głosy kraju trzeba oddawać jednolicie. Reprezentacja krajowa, która nie odda swych głosów w sposób jednolity, traci je.
Nominalnie Bundesrat jest organem krajów i jako taki zajmuje kluczową pozycję w federalnej strukturze RFN. Zgodnie ze swą pozycją powinien służyć interesom krajów, być gwarantem uprawnień przyznanych im w ustawie zasadniczej, przeciwdziałać tendencjom unitarystycznym i centralistycznym silnie występującym w republice.
W praktyce Bundesrat, będący odzwierciedleniem federalnej struktury państwa i przede wszystkim stanowiska rządów krajowych, jest także, chociaż w mniejszym niż Bundestag stopniu, rzecznikiem partii lub koalicji partyjnych. Mimo że w Radzie Związkowej nie istnieją frakcje partyjne, członkowie Bundesratu będący rzecznikami swych rządów są też rzecznikami większości parlamentarnych czy partii, które te rządy wyłoniły i sprawują władzę na terytorium danego kraju.
Reprezentacja interesu partyjnego, jej siła i intensywność w Bundesracie jest uzależniona od stopnia jednorodności politycznej parlamentów (i rządów) krajowych z parlamentem (i rządem) federalnym. W przypadku jednolitości politycznej, istniejącej do r. 1969 w czasie sprawowania rządów przez CDU/CSU, która posiadała też przewagę w rządach krajowych, może co najwy-
15 Wykazuje tu pewne podobieństwo do bismarckowskiej Rady Rzeszy, z tym że obecny układ sił w Bundesracie w przeciwieństwie do bismarckowskiego wyklucza hegemonię jakiegoś kraju.
116

Radzie
przewa spekt
NRD)
Funkcje prezydenta przez
rita
Republiki
żej dochodzić w ogniw partii lub ko tyczne kierownictwa przez CDU/CSU w Bundesracie, a miejsce, przynajmniej widzenia rozgrywel wyborach w r. 1991 większość na rzecz landtagów w b.
Nie popełnimy wzrasta, a wybory w popularności polityl
2.
wych wybierani uprawnień prezyde ej i Prezydenta sprawować (art. 57)
Prezydent wra; pracami Bundesratu każdy kraj deleguje: radą i pomocą prze1 czynności
rzone z przedstawi i spraw; mogą też komisji wybierani członków biorą ud podjęcia decyzji siedzenia odbywają chodzi potrzeba na ranie, odraczanie i tucji (art. 52, ust. zażądają dwa kraj i wprowadzenie
administracyjnych
są
przez
rr.i
Taki charakter ze Związkiem Radzieckim CDU spotkała się z ne eliminacji tej partii oceniano wynik wyb<
17 W ten sposób sprawują ją przedstawić dzą się szefowie rządów udział jej członków
Związkowej do głosu odmienne spojrzenie terenowych licji rządzącej na niektóre koncepcje lub rozwiązania poli-centralnego. Sytuacja zmieniła się w r. 1969. Wobec utraty gi w Bundestagu i utrzymania, a nawet zwiększenia jej partyjno-polityczny zaczął wysuwać się na pierwsze we wszystkich sprawach o istotnym znaczeniu z punktu opozycji z rządem. Podobne obawy zaczęto wyrażać po (20 I) w Hesji, kiedy rządząca koalicja CDU/CSU utraciła PD, która tym samym odzyskała utraconą (po wyborach do
większość w Radzie Federalnej.
błędu, jeśli stwierdzimy, że rola Bundestagu w RFN stale poszczególnych krajach stają się coraz częściej probierzem i partii, wykraczając poza zasięg terytorialny.16
Bundesratu sprawują kolejno szefowie rządów krajo-Bundestag według ustalonego klucza.17 Do istotnych , poza kierowaniem obradami, należy przejmowanie funk-i Federalnej, jeżeli ten z jakichś powodów nie może ich
z wiceprezydentami tworzą organ kolegialny, kierujący . Przy prezydencie istnieje ciało doradcze, w skład którego swojego pełnomocnika i którego zadaniem jest służenie >vodniczącemu w przygotowywaniu posiedzeń i załatwianiu Bundestagu. Ponadto w Bundesracie istnieją utwo-cieli krajowych komisje stałe lub dla określonych zadań być powoływane komisje nadzwyczajne. Przewodniczący przez parlament Bundesratu. W pracach komisji obok ich iał także wybitni fachowcy z poszczególnych krajów. Do Bundesrat potrzebna jest zwykła większość głosów. Po-się w odstępach od dwóch do trzech tygodni, chyba że za-tychmiastowego zwołania posiedzenia. Zwoływanie, otwie-zamykanie posiedzeń należy do prezydenta. Według Konsty-) jest on zobowiązany zwoływać posiedzenie, jeżeli tego związkowe lub rząd związkowy. Posiedzenia są jawne i wymaga specjalnej uchwały. Członkowie rządu związ-
tajrosci
iały np. wybory do parlamentów krajowych w czasie zawierania układów Polską. Zapowiedź FDP w r. 1971 kontynuowania lokalnej koalicji z gatywną oceną wyborców, a w Szlezwiku-Holsztynie doprowadziła do z Landtagu, tak też -jako wyraz niezadowolenia z polityki kanclerza Kohla -iorów w r. 1991 w Hesji.
funkcja ta przypada przedstawicielowi coraz to innej partii. W praktyce ele dwóch ugrupowań: SPD i CDU/CSU, gdyż z nich w zasadzie wywo-krąjowych. FDP jest reprezentowana w Radzie tylko przez odpowiedni w delegacjach tych krajów, w których stanowi partię koalicji rządzącej.
117
Ś'M}
m
kowego mają prawo, na żądanie Bundesratu obowiązek, uczestniczyć w obradach i w każdej chwili należy im udzielić głosu.
3. Zgodnie z art. 50 ustawy zasadniczej Rada Związkowa jest organem, za pośrednictwem którego władze krajowe biorą udział w kształtowaniu woli federacji. Nie jest jednak organem w pełni uprawnionym, gdyż posiada tylko ograniczone uprawnienia ustawodawcze i quasi-administracyjne. Nie bierze udziału w pociąganiu do odpowiedzialności rządu. Skupienie w ręku Bundestagu funkcji po części ustawodawczej i po części administracyjnej stanowi cechę charakterystyczną dla federacyjnej tradycji Niemiec.18
Udział Rady Związkowej w ustawodawstwie, polegający na prawie inicjatywy ustawodawczej, wyrażania opinii w przedmiocie rządowego projektu ustawy oraz wyrażenia zgody na ustawy uchwalone przez parlament związkowy, został już wcześniej w tej pracy przedstawiony.
Według ustawy zasadniczej Bundesrat został wykluczony z udziału w wyborach prezydenta oraz tworzenia i obalania rządów (nie ma prawa zgłaszania wniosku o wotum nieufności). Rada Związkowa zachowała natomiast prawo postawienia prezydenta w stan oskarżenia (art. 61) oraz udziału w wyborze sędziów Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. W zakresie stosunków Bundesratu z rządem Konstytucja (art.53) nakłada na rząd obowiązek "bieżącego informowania Bundesratu o stanie spraw", co pozwala wywierać Radzie Związkowej pewien wpływ na pracę i działalność rządu. Informacja nie oznacza jednak obowiązku konsultacji i Bundesrat jest wykluczony od rządzenia we właściwym tego słowa znaczeniu, tj. kierowania państwem. Może jednak wywierać nacisk na rząd pośrednio przez zajmowanie negatywnego stanowiska wobec pozycji rządu. W praktyce stosunki między rządem a Bundesratem uzależnione są od układu sił między partiami rządowymi a opozycją. Bundesrat wyposażony jest też w wyjątkowe dla drugiej izby prawo zatwierdzania rozporządzeń i przepisów administracyjnych rządu i ministrów. Konstytucja przewiduje znaczne rozszerzenie kompetencji ustawodawczych Bundesratu na wypadek ogłoszenia stanu wyższej konieczności ustawodawczej (art. 81), co wymaga m.in. zgody Bundesratu.
Władza wykonawcza należy do prezydenta i rządu. Pod wpływem doświadczeń Republiki Weimarskiej pozycja prezydenta w konstytucji bońskiej została znacznie osłabiona i przekształcona w rząd niemal całkowicie "dekoracyjno-protokolarny". Przejawiało się to zarówno w zmianie mechanizmu jego powoływania, jak i w utracie wielu uprawnień. Obecnie prezydent ani w warunkach normalnych, ani w warunkach kryzysu politycznego nie może odgrywać poważniejszej roli. Jego pozycja jest w mechanizmie ustrojowym i życiu politycznym
18 Podobny charakter miała Rada Związkowa w Konstytucji r. 1871 (aczkolwiek większy zakres uprawnień) i Rada Rzeszy (o mniejszych uprawnieniach) w Konstytucji weimarskiej. Zwraca na to uwagę K. Nowak, Zagadnienia..., s. 269.
118
Według przepi
kraju ograniczona do tego stopnia, że wybitniejsi politycy poszczególnych partii uważają wybór na to stanowisko za cofnięcie się w karierze politycznej.19
ów ustawy zasadniczej (art. 54) prezydenta związku wybie-
ra zgromadzenie związkowe bez dyskusji na 5 lat. W skład zgromadzenia związkowego wchodzą członkowie Parlamentu Związkowego oraz w równej liczbie członkowie wybrani przez przedstawicielstwa narodowe krajów na zasadzie wyborów proporcjonalnych. Wybrany zostaje ten kandydat, który uzyska bezwzględną większość głosów. Jeżeli w dwóch kolejnych głosowaniach żaden z kandydatów nie uzyska bezwzględnej większości, w trzeciej turze o wyborze decyduje większość względna. Wybrany może być każdy Niemiec, który ma prawo wyborcze dci Parlamentu Związkowego i ukończył 40 lat. Ponowny wybór jest dopuszczalny tylko raz.
Polityczną neutralizację głowy państwa podkreśla konstytucyjna zasada, iż nie może on być członkiem rządu ani członkiem ciała ustawodawczego związku lub kraju. Nie odpcwiada politycznie przed parlamentem i jego działalność rzą-
dowa (wydawanie rozporządzeń i zarządzeń) poddana jest kontrasygnacie kanclerza związku lub_jdaściwego roinistfa- związkowego. O ile dla wszystkich aktów" prezydenta wystarczająca jest kontrasygnata kanclerza, to kontrasygnata ministra nie wystarcza, gdy akt dotyczy kierunku polityki państwa. Spod kontra-
sygnaty wyłączone
parlamentu, gdy nie jest on w stanie wybrać kanclerza bezwzględną większością głosów, a prezydent nie wyraża zgody na mianowanie kanclerza mniejszości
(art. 63, pkt 4) oraz ru następcy (art. 69
Do konstytucyjnych uprawnień tradycyjnie przysługujących głowie państwa należy: reprezentowanie związku na zewnątrz, zawieranie umów z innymi państwami, wysyłanie i przyjmowanie przedstawicieli dyplomatycznych, mia-
nowanie i odwołyv
acji prezydent móg
są: mianowanie i odwoływanie kanclerza, rozwiązywanie
Dostawienie żądania kanclerzowi pełnienia funkcji do wybo-pkt 3).
anie sędziów związkowych, urzędników związkowych, ofi-
cerów i podoficerów, prawo łaski. O ograniczonej pozycji prezydenta świadczy to, iż pewne istotne uprawnienia są wykonywane przez niego wyłącznie na wniosek rządu: na kanclerza wniosek wprowadza stan wy Do najistotniej
tów na kanclerza. Ponieważ sposób wyboru kanclerza omówiono szczegółowo w innym miejscu, t j należy zwrócić jedynie uwagę, iż tylko w wyjątkowej sytu-
wniosek rządu rozwiązuje parlament, gdy postawiony przez o wotum zaufania zostanie odrzucony, na wniosek rządu zszej konieczności ustawodawczej, szych uprawnień prezydenta należy wskazywanie kandyda-
by w procesie tym odegrać aktywną rolę polityczną.
19 Z tego powodu ani Adenauer nie przyję
gdy w r. 1958 powstał problem wyboru nowego prezydenta, ani Erhard propozycji kandydowania na to stanowisko.
119
5. RZĄD ZWIĄZKOWY
1. Według art. 62 Konstytucji rząd związkowy składa się z kanclerza związku oraz ministrów związkowych. Eksponowanie stanowiska szefa rządu jest cechą charakterystyczną we współczesnych systemach państw zachodnich. W RFN szczególna pozycja szefa rządu - kanclerza ma także swoje uzasadnienie historyczne. Stanowi kontynuację tradycji niemieckiej, datującej się od czasów Konstytucji Rzeszy i jej pierwszego kanclerza Bismarcka. Stąd właśnie niemiecka postać parlamentarnego systemu rządów wzięła swoją nazwę - rządów kanclerskich. Charakterystyczną cechą tego rozwiązania była specyficzna organizacja wewnętrzna gabinetu - traktowanie kanclerza jako organu Rzeszy i jego odpowiedzialność za całość działalności własnej oraz podległego mu aparatu. Także Konstytucja Republiki Weimarskiej ujawniła pewne tendencje do eksponowania stanowiska kanclerza w rządzie, ale w kwestii odpowiedzialności przyjęła klasyczne rozwiązania systemu parlamentarnego.
Negatywna ocena rozwiązań i praktyki Republiki Weimarskiej oraz przekonanie, że kryzysy polityczne można wyeliminować przez odpowiednie ukształtowanie rozwiązań ustrojowych, legło u podstaw oryginalnego, wielce zracjonalizowanego rozwiązania obecnej konstytucji. Szczególna pozycja kanclerza RFN znajduje wyraz przede wszystkim w sposobie jego powoływania oraz w odpowiedzialności przed parlamentem, a także w sposobie formowania i roli kanclerza w łonie rządu.
2. Sposób wyboru kanclerza i udział w tym akcie prezydenta i Parlamentu Związkowego został określony szczegółowo w konstytucji, parlament Związkowy wybiera kanclerza bezwzględną większością głosów na wniosek prezydenta. Jeżeli zaproponowany przez prezydenta kandydat nie uzyska w Parlamencie Związkowym wymaganej większości, prawo prezydenta do przedstawienia kandydata na stanowisko kanclerza wygasa i Parlament Związkowy może przystąpić do wyboru kanclerza z własnej inicjatywy, także bezwzględną większością głosów. Jeżeli Parlament Związkowy w określonym konstytucyjnie terminie 14 dni nie dokona wyboru kanclerza bezwzględną większością głosów, może przystąpić do wyboru kanclerza zwykłą większością głosów (tzw. kanclerz mniejszości).20
Mianowanie wybranego przez parlament kanclerza należy do prezydenta. Akt ten ma różne znaczenie, w zależności od trybu wyboru kanclerza. Jeżeli kandydat na kanclerza uzyskał w Parlamencie Związkowym bezwzględną większość głosów, akt prezydenta ma charakter wyłącznie formalny, ponieważ nie może on odmówić mianowania. Jeżeli wybór nastąpił względną większością, akt jnianowanią nabiera charakteru istotnej decyzji politycznej, gdyż prezydent
Żeby zapobiec wyborowi kanclerza minimalną większością głosów, kandydatura zgłoszona przez parlament musi uzyskać poparcie co najmniej jednej czwartej ogólnej liczby głosów.
120

może wówczas rządzić nowe w}
mianować kanclerza mniejszości lub rozwiązać parlament i zabory. Decyzja prezydenta zwolniona jest od kontrasygnaty.
dyskusji (debat}
rza (wybór kanc
Akt głosowania w Parlamencie Związkowym na kandydaturę przedstawioną przez prezydenta ma podwójny charakter. Z jednej strony powołuje określoną osobę na stanowisko kanclerza, z drugiej zaś wyraża zaufanie dla tej osoby i kierunku polityki przez nią reprezentowanej. Zgłoszenie kandydatury konkurencyjnej jest niedopuszczalne. Obowiązuje także zakaz dyskusji, mający na celu wyeliminowanie osoby kandydata na kanclerza spod krytyki posłów. Zakaz
) wyłącza też możliwość wpływu parlamentu na kształtowanie
się programu rządu. Głosowanie jest tajne (posłowie piszą na kartach urzędowych "tak" lub "nie").
Mimo przedstawionych trzech konstytucyjnych możliwości wyboru kancle-
lerza bezwzględną większością z inicjatywy prezydenta, wybór
kanclerza bezwzględną większością przez parlament i wybór kanclerza mniejszości) w dotychczasowej praktyce mieliśmy do czynienia z wyborem kanclerza
zydenta. Ten tryb wyboru spowodowany był układem sił koali-amencie, który po wyborach dzielił się na koalicję rządzącą ezydent zaś wysuwał kandydata na kanclerza zgodnie z ustale-
z inicjatywy pn cyjnych w par i opozycyjną, pi niami partii twdrzącej koalicję rządzącą.21 Tylko w roku 1982 kanclerz H. Kohl
bec zgłoszenia
wybrany został w wyniku konstruktywnego wotum nieufności.
Wygaśnięcie funkcji kanclerza następuje: 1) z chwilą zebrania się nowego Parlamentu Związkowego po wyborach; 2) przez wybór nowego kanclerza wo-
vniosku w wotum nieufności bądź nieuchwalenia wotum zaufa-
nia (art. 67 i 68); 3) w przypadkach niewyliczonych w konstytucji, ale powszechnie przyjmowanych w doktrynie: śmierć, utrata osobistych atrybutów niezbędnych prc;y wykonywaniu obowiązku kanclerza, zrzeczenie się urzędu. 3. Do podstawowych kompetencji kanclerza należy prawo określania składu
rządu. Wprawd jednakże czyni
zie formalnie członków rządu mianuje i odwołuje prezydent,
Kolejnymi 1966), Kiesinger (
to na wniosek kanclerza (art. 65a). W doktrynie niemieckiej
przeważa pogląd, iż prezydent jest związany wnioskiem kanclerza i nie może odmówić nominacji ministra zgłoszonego we wniosku.
Konstytucja pozbawia Parlament Związkowy jakiegokolwiek instytucjonalnego wpływu ni dobór ministrów przez kanclerza. Ministrowie nie muszą po-
kanclerzami RFN wybrani zostali: Adenauer (1949-1962), Erhard (1963-966-1969), Brandt (1969-1974), Schmidt (1974-1982), Kohl (1982-1998),
Schróder - 1998. F'ewna możliwość uaktywnienia roli prezydenta powstała w r. 1976, kiedy już przed wyborami J CDU/ CSU rozważano propozycję rządu mniejszościowego. Po wyborach wobec deklaracji FDP o kontynuowaniu koalicji z SPD Walter Scheel wysunął Schmidta, ale też i Helmut Kohl, jako przewodniczący partii, która zdobyła relatywnie największą liczbę mandatów, uważał, że jest w sianie utworzyć rząd mniejszości i zaproponował prezydentowi swoją kandydaturę. Faktem jest, że wysunięty przez prezydenta przedstawiciel SPD został wybrany większością 495 obecnych 250 głosowało za, 243 przeciw, 1 się wstrzymał, 1 głos był nie-
jednego głosu (na ważny). Większość
ą jednego głosu (własnego) został też wybrany w r. 1949 Adenauer. Pierwszy
"zjednoczeniowy" kanclerz H. Kohl wybrany został 17 I 1991 r. 378 głosami "za", 257 "przeciw", 9 wstrzymujących się.
121
siadać zaufania parlamentu, nie mają też prawnego obowiązku ustąpienia w przypadku gdyby parlament, wykorzystując milczenie ustawy zasadniczej, wyraził im wotum nieufności. W praktyce decydującą rolę przy powoływaniu rządu odgrywają ograniczenia organizacyjne i polityczne. Rząd musi z jednej strony być dostosowany do rozbudowanej ingerencji państwa w życie gospodarcze i społeczne, z drugiej zaś uwzględniać aktualny układ personalno-polityczny w łonie partii (czy koalicji partyjnej).
Pracami rządu według art. 65 ustawy zasadniczej kieruje kanclerz. Ustala on wytyczne polityki i jest za nie odpowiedzialny. Takie uregulowanie pozycji kanclerza ma doniosłe konsekwencje. Jeżeli wyłącznie kanclerz ponosi odpowiedzialność parlamentarną za całość działalności rządowej, to nie mogą istnieć sfery tej działalności wyłączone z zakresu jego ingerencji. Toteż konstytucja podporządkowuje ministrów kanclerzowi, stanowiąc, iż kierują swoimi resortami samodzielnie, ale w ramach wytycznych kanclerza.
4. Jak już wspomniano, oryginalnym rozwiązaniem Konstytucji RFN jest ujęcie problemu odpowiedzialności parlamentarnej rządu. W klasycznym systemie parlamentarno-gabinetowym przyjmuje się zasadę indywidualnej odpowiedzialności członków rządu i solidarnej całego gabinetu. W RFN klasyczny typ odpowiedzialności przewidziany jest jedynie w stosunku do kanclerza. Konstytucja w art. 67 przyjmuje instytucję tzw. konstruktywnego wotum nieufności, polegającą na tym, że parlament może wyrazić kanclerzowi wotum nieufności tylko wówczas, gdy jednocześnie dokona wyboru jego następcy głosami bezwzględnej^ większości swych członków. Założeniem tego rozwiązania było dążenie do zlikwidowania kryzysów rządowych, zapobieżenie powtórzeniu się sytuacji z czasów Republiki Weimarskiej, w której łatwo było o utworzenie negatywnej większości zdolnej do obalenia rządu, znacznie trudniej zaś o stworzenie większości zdolnej do poparcia nowo powstałego rządu. Przy konstruktywnym wotum nieufności ciągłość władzy jest zachowana i nowy kanclerz dysponuje oparciem w kwalifikowanej większości Parlamentu Związkowego.22
Konstytucja przewiduje też sytuację utraty przez kanclerza zaufania parlamentu przy niemożności zastąpienia go nowym szefem rządu. Urzędujący kanclerz może wówczas wykorzystać przewidzianą w art. 68 instytucję wotum zaufania. Postawienie wniosku o wotum zaufania jest zależne wyłącznie od uznania kanclerza.
Wniosek może mieć charakter samoistny lub być połączony z projektem ustawy, rezolucji lub innego aktu parlamentu. Tryb rozpatrzenia wniosku o wotum zaufania jest analogiczny jak postępowania nad wnioskiem o wotum nieufności, z tym że między postawieniem wniosku a głosowaniem musi upłynąć 48
12 W praktyce politycznej RFN próbowano zastosować - bez powodzenia - konstruktywne wotum nieufności w r. 1972 dla obalenia kanclerza Brandta. Próba zastosowania konstruktywnego wotum nieufności powiodła się natomiast w październiku 1982 r., kiedy na skutek rozpadu koalicji SPD/FDP za wotum nieufności dla Schmidta (ze wskazaniem Kohla jako nowego kanclerza) głosowało w Bundestagu 256 deputowanych CDU/CSU i FDP, przeciwko 235 z SPD i FDP; czterech wstrzymało się od głosu.
122
K.zie
godzin. Wniosek mu; nie wniosku może oc szóści, a co za tym sytuacja, w której Pć zaufania nie będzie swych członków, zydent rozwiąże parł Tźba~wyioni wyraźną cia tzw. kanclerzow chwili obalony przez dopóki opozycja nie kanclerz mniejszości puścić do paraliżowi konstytucja ustanawia (art. 81). Zostaje on za zgodą Rady Zwią wego każdy rządów) uzyskaniu zgody jątkiem zmiany, uch} 1 Stan ten, będąc) darni prezydenta i k być ogłoszony tylko tyce sytuacja ta nie tyczna, skoro może j w rękach wstępem do dyktatury
i być przyjęty bezwzględną większością głosów. Odrzuce-zywiście doprowadzić do skonsolidowania się nowej więk-- wyboru nowego kanclerza. Może się jednak zdarzyć rlament Związkowy mimo odrzucenia wniosku o wotum dolny do wyłonienia kanclerza bezwzględną większością Konstytucja przewiduje wówczas dwa rozwiązania: albo pre-I iment, odwołując się do wyborów i licząc na to, że nowa większość rządową, albo prezydent związku udzieli popar-
mniejszóści. Kanclerz mniejszości może być w każdej uchwalenie konstruktywnego wotum nieufności, jednakże będzie na tyle jednolita, aby wybrać własnego kanclerza, jest szczególnie chroniony przez konstytucję. Aby nie do-inia jego działalności, a zwłaszcza prac ustawodawczych, oryginalną instytucję - ustawodawczy stan wyjątkowy ogłoszony przez prezydenta związku na wniosek kanclerza :kowej. W czasie trwania ustawodawczego stanu wyjątko-
projekt ustawy odrzucony przez parlament może być po y Związkowej ogłoszony jako obowiązujące prawo, z wylenią bądź zawieszenia konstytucji.
swoistą próbą zastąpienia systemu parlamentarnego rzą-inclerza, nie może trwać dłużej niż sześć miesięcy i może raz podczas urzędowania tego samego kanclerza. W prak-
Jednym z organów Związkowy Trybuna stytucyjnego zawarte sprawiedliwości, dawcę konstytucyjnego rodzaju. Ustawa o Z' go 1951 r.) określaj pozostałych organów wyższym związku".
23 Aczkolwiek np. u
dysponował 247 głosami ki rządu. Zdecydował się
niała dotąd zastosowania.23 Jej wartość jest dość problema-;dynie oddalić ujawnienie kryzysu politycznego, a ponadto niedemokratycznej mniejszości parlamentarnej i kanclerza stać się
6. ZWIĄZKOWY TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY
powołanych do strzeżenia praworządności w RFN jest Konstytucyjny. Postanowienia dotyczące Trybunału Kon-są w rozdz. IX Konstytucji, poświęconym wymiarowi ,'bunał Konstytucyjny zaliczony więc został przez ustawo-do organów sądowych, ale jest to sąd szczególnego wiązkowym Trybunale Konstytucyjnym (uchwalona 3 lute-:go pozycję, stanowiąc, że jest on "[...] wobec wszystkich konstytucyjnych samodzielnym i niezależnym sądem naj-
r. 1972 zaistniała ku temu możliwość, gdyż urzędujący kanclerz Brandt przeciwko 247 głosom opozycji, co uniemożliwiało mu realizację polity-jednak na doprowadzenie do rozwiązania parlamentu.
123
W stosunku do innych organów tego rodzaju Związkowy Trybunał Konstytucyjny w RFN pełni bardziej skomplikowaną rolę polityczną. W. M. Góralski24 wyróżnia następujące trzy funkcje Trybunału Konstytucyjnego w RFN: 1) prawnokonstytucyjnego nadzoru nad działalnością konstytucyjnych organów władzy w przedmiocie ich wzajemnego zachowania się; w jego ramach Trybunał rozstrzyga przez wykładnię konstytucji spory kompetencyjne i inne wynikające z nadzoru związku nad krajami; 2) prawnokonstytucyjnej ochrony ustroju, sprawowaną przez badanie konstytucyjności działania niektórych organów państwowych (prezydent związku), instytucji konstytucyjnych (partie) oraz prywatnych osób prawnych; w ramach swych uprawnień Trybunał może orzec o utracie urzędu prezydenckiego, rozwiązaniu partii politycznych, odwołaniu ze stanowiska sędziego lub utracie niektórych praw podstawowych; 3) prawnokonstytucyjnej kontroli legalności działania wszystkich organów władzy państwowej, realizowaną przez badanie zgodności ustaw i innych aktów z konstytucją.
Trybunał Konstytucyjny składa się z dwóch senatów, po ośmiu sędziów w każdym. Sędziów Trybunału Konstytucyjnego wybierają obie izby parlamentu (w połowie) na okres 12 lat. Nie mogą być oni członkami parlamentu lub rządu związkowego ani odpowiednich organów krajowych. Szczegółową organizację oraz tryb postępowania określa ustawa o Związkowym Trybunale Konstytucyjnym uchwalona 12 marca 1951 r.
7. STAN WOJENNY I STAN WYJĄTKOWY
Ustrój RFN może ulec zmianom w razie zaistnienia szczególnych sytuacji, określonych w 17 nowelizacji Konstytucji. Te szczególne sytuacje to: stan wyjątkowy (art. 91), stan obrony (rozdz. Xa) oraz stan naprężenia (art. 80a).
Stan wyjątkowy - chociaż konstytucja wyraźnie tego określenia nie używa - uregulowany w nowej redakcji art. 91, może być wprowadzony "[...] dla odparcia niebezpieczeństwa grożącego egzystencji lub wolnościowemu, demokratycznemu ustrojowi związku lub jakiegoś kraju". Przesłanki jego wprowadzenia są sformułowane ogólnikowo, otwierając możliwość różnorodnej interpretacji. Stwierdzenie stanu wyjątkowego pozostawione zostało swobodnemu uznaniu organów egzekutywy, rządowi związkowemu bądź krajowemu, z wyłączeniem parlamentu, a nawet z ograniczeniem kontroli - konstytucja nie przewiduje konieczności zebrania się Bundestagu na sesję, jedynie Rada Związkowa może żądać uchylenia podjętych środków. Środki, które mogą być zastosowane podczas stanu wyjątkowego, są bardzo ostre - konstytucja przewiduje możliwość użycia sił policyjnych, straży granicznej, a nawet w ograniczonym zakresie wojska. Prawo użycia wojska jest ograniczone postanowieniem art. 87a, ust. 4; wojsko ma przejąć tylko ochronę obiektów państwowych, a do akcji czynnej może
24 W.M. Góralski, Wykładnia ustaw w działalności Związkowego Trybunatu Konstytucyjnego RFN, Wrocław 1976, s. 42.
124
budzą
yjątkc
być użyte tylko przeciw Poza możliwością ograniczenie szeregu stowarzyszeń, tąjerr nicy bodnego osiedlania obywatelskich muszą przez parlament, mi konstytucji, a zv padku nie może by instytucja stanu w stacji i rozruchów, padku walk strajkov
Jeszcze większ wojennego, który u może być wprowad: wany albo atak taki nek należy, na wnii Parlamentu Związki działania połączone wspólnej komisji (t2
Ogłoszenie star u ment i Rada Zwiąsk przejmuje ich kompet pokoju, spraw zwią Wzmocnieniu uleg: zbrojnymi, więc miesięcy po ko idące ograniczeń
Podobne
wprowadzenie prze stanu i wyrażenie z parlamentu (co jest więc może to być u< związkowego uchwałą czego.
(t2,W
zorganizowanym, uzbrojonym wojskowo powstańcom. użycia siły wprowadzenie stanu wyjątkowego pozwala na praw obywatelskich (m. in. prawa zakładania związków, korespondencji, poczty i telekomunikacji, prawa swo-się na całym obszarze związkowym). Ograniczenia praw być przewidziane w ustawie. Ustawy te, uchwalone już wątpliwość co do swej zgodności z zasadami naczelny-/łaszcza z postanowieniem art. 19 pkt. 2, iż w żadnym wy-ć naruszona istotna treść prawa zasadniczego. W praktyce owego może być wykorzystana do tłumienia siłą manife-Nie można jej natomiast (art. 9 ust. 3) zastosować w przy-'ych o charakterze ekonomicznym.
; ograniczenia przewiduje konstytucja w przypadku stanu tawodawca określa mianem "stanu obrony". Stan wojenny .ony, jeżeli "[...] obszar związkowy został zbrojnie zaatako-bezpośrednio grozi". Stwierdzenie zaistnienia tych przesłanek rządu związkowego i za zgodą Rady Związkowej, do >wego lub - w przypadku konieczności natychmiastowego z niemożnością zebrania się Parlamentu Związkowego - do . parlament wojenny).
wojennego powoduje zmianę w organizacji władz. Parla-owa mogą być zastąpione przez komisję wspólną, która etencje, z wyjątkiem zmiany konstytucji, decyzji o zawarciu anych z suwerennością oraz podziałem związku na kraje, stanowisko kanclerza, który przejmuje władzę nad siłami najwyższych organów wygasają w sześć lub dzie-zt kończeniu stanu wojny. Stan wojenny powoduje także dale-ia zasad federalizmu i praw obywatelskich.
jak wprowadzenie stanu wojennego wywołuje widzianego w art. 80a stanu naprężenia. Stwierdzenie tego gody na zastosowanie praw wyjątkowych następuje uchwałą istotne, większością dwóch trzecich oddanych głosów, a hwała podjęta przez mniejszość posłów) lub za zgodą rządu organu międzynarodowego w ramach układu sojuszni-
Pełnomocnictwa
konsekwencje
125
WYKAZ LITERATURY PODSTAWOWEJ
Garlicki L., Parlament a rząd w Republice Federalnej Niemiec, Wrocław-
Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978.
Garlicki L., Ustrój polityczny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 1985. Góralski M., Wykładnia ustaw w działalności Związkowego Trybunału Konstytucyjnego RFN, Wrocław 1976. Janicki J., Ustawa zasadnicza (konstytucja) Republiki Federalnej Niemiec z 23
maja 1949 r., Poznań 1989. Janicki J., Partie polityczne w systemie prawnym Republiki Federalnej Niemiec,
Poznań 1975.
Janiszewski J., Systemy wyborcze RFN, Toruń 1982. Stembrowicz J., Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982. Janicki L. (red.), Ustrój państwowy Republiki Federalnej Niemiec, Poznań
1986. Wojtaszczyk K. A. (red.), Wewnętrzno-polityczne i międzynarodowe aspekty
jedności Niemiec, Warszawa 1991. Zwierzchowski E., Republika Federalna Niemiec [w:] A. Jamróz (red.), Systemy
polityczne rozwiniętych krajów kapitalistycznych. Warszawa 1989.
Rozdział IV
USTRÓJ POLITYCZNY REPUBLIKI FRANCUSKIEJ
LEW
1. OGÓLNA
:harakterystyka francji i ewolucji jej ustroju
Europejskiej,
posiadłoś
Francja to zna członek Unii grywające od wiel|u uprzemysłowienie producentem żywn czyła 58 milionów,
W okresie III nak w wyniku proc wej narody uzależr nieliczne już nika, Gwadelupa, Ameryki Północnej
W wielowiek r. 1789, otwierając feudalnej struktur rozwoju, widoczne politycznoustrojow zywało we Francji istym laboratorium stytucji w okresie ustroju. Występuje sprowadzić można nostki, 3) rządów tonalnej, 6) repub ustrój parlamentarny lat) i republiki parł
Ustrój
czą charakterystyc towuje się i zaznactea w latach 1792-175'9
republikański
' Stanowisko taki 1948, s. 6, a także J. S.
OLUCJA USTROJU REPUBLIKAŃSKIEGO
zące mocarstwo, stały członek Rady Bezpieczeństwa ONZ, a także Paktu Północnoatlantyckiego (NATO), od-wieków czołową rolę w Europie. Umożliwia jej to duże oraz wysoki poziom rozwoju rolnictwa. Jest liczącym się jści, eksportującym swoje nadwyżki. Ludność kraju przekro-co stawia Francję w ścisłej czołówce państw europejskich. Republiki posiadała ona ogromne imperium kolonialne, jed-esów dekolonizacyjnych zachodzących po II wojnie świato-ione wywalczyły niepodległość. Obecnie należą do Francji ici zamorskie mające status bądź departamentów (Marty-(fjujana, Reunion), bądź terytoriów zamorskich - u wybrzeży i Oceanii.
wej historii Francji szczególną rolę odegrała rewolucja i okres kapitalistycznego rozwoju społeczeństwa. Obalenie społeczno-gospodarczej otworzyło szerokie możliwości także w dziedzinie ustroju politycznego. Ewolucja form ych jest ogromna, wystarczy wykazać, że od r. 1791 obowią-15 konstytucji. Nie przypadkiem też nazwano Francję swo-wytwarzania form ustrojowych. Fakt uchwalenia aż 16 kon-niespełna 170 lat tylko pozornie świadczy o niestabilności e na przestrzeni prawie dwu wieków systemy polityczne do sześciu: 1) monarchii parlamentarnej, 2) dyktatury jedli omitetowych, 4) republiki prezydenckiej, 5) republiki dyrek-iki parlamentarnej.1 Szczególną jednak żywotność wykazał występujący w formie monarchii parlamentarnej (okres 34 mentarnej (65 lat w III Republice i 13 w IV Republice).
ma we Francji wieloletnie tradycje, jest przy tym rze-ną, że zmiany form ustrojowych w ramach Republiki odno-za pomocą kolejnych liczb rzymskich. I Republika istniała a więc w okresie rewolucji, i zastąpiona została rządami
prezentuje K. Grzybowski, Konstytucja Republiki Francuskiej, Kraków Langrod, Zagadnienia polityczno-ustrojowe Francji, Kraków 1947, s. 115.
127
Bonapartego, z początku jako konsula, a następnie cesarza. II Republika, tzw. prezydencka, istniała w latach 1848-1852, ustępując miejsca II Cesarstwu. Najdłużej trwała III Republika, powstała w r. 1871. Jej podstawy prawne określała Konstytucja z r. 1875. Okres ten zamyka klęska Francji w r. 1940. Po wyzwoleniu w r. 1944 powstała IV Republika, której ustrój regulowała Konstytucja z r. 1946. Po burzliwych wydarzeniach r. 1958, w metropolii i w Algierii, powstała V Republika, trwająca do dziś, opierająca ustrój polityczny na Konstytucji r. 1958 z późniejszymi zmianami.
2. GENEZA I EWOLUCJA III REPUBLIKI
Ostatnie ćwierćwiecze w. XIX we Francji charakteryzuje osłabienie konfliktów społecznych po krwawym stłumieniu Komuny Paryskiej. W tym okresie Francja była krajem o charakterze rolniczo-przemysłowym, bowiem jeszcze w r. 1906 w rolnictwie pracowało 42,4% osób czynnych zawodowo, wobec 30,2% zatrudnionych w przemyśle.2 Równowaga rolnictwa i przemysłu utrzymała się do wybuchu II wojny światowej. Drugą cechę struktury społeczno-gospodarczej III Republiki w w. XIX stanowił wysoki odsetek drobnej własności; zjawisko to występowało zarówno w rolnictwie, jak i w przemyśle.
Konsekwencje odnotowanych zjawisk stają się widoczne także w dziedzinie ustroju politycznego. Duża rola średniej własności w gospodarce narodowej wyznacza zarazem miejsce i znaczenie drobnomieszczaństwa w życiu politycznym państwa. Sytuacja taka jest charakterystyczna dla całego niemal okresu III Republiki, z wyjątkiem końcowych lat jej istnienia. Dopiero bowiem w w. XX zaczyna występować w sposób widoczny proces koncentracji własności produkcji, a Francja nabiera charakteru państwa przemysłowo-rolniczego. Zmiany te spowodują zachwianie pozycji klas średnich i wyraźny wzrost roli wielkiego kapitału, w którego ręce przejdzie ośrodek dyspozycyjny w życiu gospodarczym i politycznym.
Ustrój III Republiki określony został w Konstytucji r. 1875, składającej się z trzech odrębnych ustaw konstytucyjnych, które regulowały organizację, zasady działania władzy ustawodawczej i wykonawczej, a także określały stosunki między tymi władzami. Ustrój ten był rezultatem kompromisu między zwolennikami monarchii parlamentarnej a republikanami. Monarchiści zgodzili się na republikę, a republikanie na jej parlamentarny charakter, nawiązujący w sposób widoczny do monarchii lipcowej z pierwszej połowy w. XIX. Francja stała się pierwszą republiką parlamentarną.3
Konstytucja z r. 1875 obejmowała dwa podstawowe elementy: 1) władzę ustawodawczą, dwuczłonową, złożoną z Izby Deputowanych i Senatu - stano-
Zob. G, P. Czerniakow, Ekonomika Francji, Moskwa 1959, s. 55. 130. Zob. J. Stembrowicz, Systemy polityczne wybranych państw kapitalistycznych. Francja, Warszawa 1977, s. 40.
128
wiących parlament, 2) również dwuczłonową władzę wykonawczą, złożoną z Prezydenta Republiki i ministrów. Obydwie izby parlamentu pochodziły z wyborów cenzusowych, a więc ograniczonych, z tym że prawo wyborcze do Senatu było mniej demokratyczne i bardziej ograniczone, bowiem w założeniach miała to być izba zachowawcza, spełniająca rolę hamulca wobec zbyt radykalnych tendencji Izby Deputowanych. Senat wybierany był na 9 lat, odnawiał się w jednej trzeciej co trzy lata, a Izba Deputowanych miała 4-letnią kadencję. Obydwie izby były zrównane w uprawnieniach, miały zagwarantowany udział w działalności ustawodawczej i kontrolnej.
Prezydenta wybierały obydwie izby parlamentu na wspólnym posiedzeniu, a jego kadencja wynosiła 7 lat. Był on politycznie nieodpowiedzialny, a za jego akty odpowiedzialność przed parlamentem ponosili ministrowie. Istniał wymóg kontrasygnaty aktów głowy państwa przez odpowiedniego członka rządu. Zakres kompetencji prezydenta był wzorowany na uprawnieniach monarchy parlamentarnego. Miat on zagwarantowany udział w utrzymywaniu stosunków międzynarodowych (mianował i odwoływał przedstawicieli dyplomatycznych, przyjmował listy uwierzytelniające), dysponował prawem inicjatywy ustawodawczej, a także prawem weta zawieszającego wobec ustaw, mianował na określone stanowiska w aparacie państwowym.
Administracją państwową kierowała Rada Ministrów powołana przez prezydenta. Był on w tym względzie ograniczony układem sił politycznych w parlamencie, mógł bowiem powoływać ministrów tylko spośród ugrupowań politycznych stanowiących większość parlamentu. Nie była znana instytucja premiera, ministrowie stanowili ciało kolegialne kierowane przez Prezydenta Republiki. Instytucja premiera wykształciła się w drodze zwyczaju i dopiero w w. XX została zalegalizowana.
Konstytucja z r. 1875 przyjmowała zatem za punkt wyjścia zasadę równowagi dwu władz: ustawodawczej i wykonawczej, wyposażonych w uprawnienia służące wzajemnemu oddziaływaniu i hamowaniu. Parlament stanowił ustawy i kontrolował rząd, mógł go obalić lub zmusić pojedynczych jego członków do dymisji. Prezydent z kolei mógł rozwiązać Izbę Deputowanych (wprawdzie za zgodą Senatu) w przypadku pojawienia się konfliktu między nią a rządem. W pewnym więc sensie prezydent mógł spełniać rolę arbitra między tymi organami.
Praktyka ustrojowa ujawniła jednak nowe tendencje. Lekko tylko zaznaczona przewaga parlamentu przekształciła się w istocie rzeczy w jego zdecydowaną dominację. Władza ustawodawcza nie tylko stanowiła ustawy, ale także rozbudowała system kontroli nad rządem, zdobywając zdecydowaną nad nim przewagę. Prawo rozwiązania Izby Deputowanych nie było stosowane od r. 1877. Dość szeroko zakreślone przez konstytucję uprawnienia prezydenta w praktyce nie były w pełni wykorzystywane (prawo rozwiązania izby, prawo weta zawieszającego wobec ustawy). Parlament zatem znacznie umocnił swoją
129
pozycję ustrojową, osłabieniu zaś uległa rola prezydenta, która odstawała wyraźnie od modelu przyjętego w konstytucji.
System parlamentarny III Republiki różnie funkcjonował, dając w praktyce od r. 1914 inny obraz. System polityczny przyjęty w Konstytucji r. 1875 odpowiadał układowi sił społecznych okresu, w jakim ustawa ta powstawała. Okres ten cechował brak ostrych konfliktów społecznych. Parlament był wówczas ośrodkiem zdolnym do podejmowania decyzji politycznych i sprawowania kontroli nad egzekutywą. Kiedy jednak pojawiają się zorganizowane partie polityczne, których programy stają się wyrazem narastających problemów i konfliktów natury społeczno-ekonomicznej, ustrój zaczyna funkcjonować w sposób wadliwy. W kraju narasta kryzys społeczny, a jego odbiciem staje się kryzys polityczny, widoczny m.in. w zwiększającej się destabilizacji rządu. Jeśli w latach 1875-1914 przeciętny okres trwania gabinetu wynosił 9 miesięcy, to w latach 1918-1940 spada poniżej 6 miesięcy.4 Wprawdzie po I wojnie światowej napięcia społeczne zaostrzają się we wszystkich państwach, jednak szczególnie ostry charakter przybierają we Francji. Stąd też rodzą się tu ostre ataki na parlamentaryzm, podejmowana jest krytyka istniejącego systemu politycznego, skierowana przede wszystkim przeciwko parlamentowi, jego pozycji ustrojowej, zasadzie nadrzędności w stosunku do organów władzy wykonawczej.
Kryzys w dziedzinie ustroju politycznego przybiera ostrą postać. O ile w początkowym okresie III Republiki brak stabilności rządu był korygowany istnieniem zjawiska ciągłości politycznej, gdyż gabinet powstały po upadku poprzedniego stanowił z reguły jego kontynuację w sensie społeczno-politycznym, a często także w sensie personalnym, o tyle po I wojnie światowej pojawiają się objawy przerywania kontynuacji. W latach dwudziestych w okresie trwania tej samej kadencji parlamentu dochodziło do kilkukrotnego przetasowania sił politycznych, w wyniku czego zwycięskie w wyborach parlamentarnych ugrupowania polityczne odsunięte zostają od steru rządu, zaś ich miejsce zajmują przedstawiciele partii opozycyjnych. Jest to konsekwencja nowej sytuacji społecznej i politycznej kraju, a także rezultat zmian zachodzących w politycznej i społecznej strukturze Izby Deputowanych.
Rozwiązania tych trudności szukano w rozszerzeniu uprawnień władzy wykonawczej, czyniąc to kosztem parlamentu przez tzw. ustawodawstwo rządowe, wydawane w kwestiach podstawowych dla życia społecznego, ekonomicznego i politycznego. Pojawieniu się tendencji antydemokratycznych w partiach prawicy towarzyszy tworzenie się antyparlamentarnych ugrupowań. Zjawisko to staje się szczególnie widoczne po r. 1933, czyli po dojściu do władzy w Niemczech A. Hitlera. Już w roku 1934 podjęta była próba dokonania faszystowskiego przewrotu politycznego, udaremniona przez siły demokratyczne. Ostatecznie III Republika upadła w r. 1940 w wyniku kapitulacji Francji wobec hitlerowskiej III Rzeszy.
Por. A. Soulier, L"instabilite iministerielle sous la troisieme Republigue, Paryż 1939.
130
3. GRANICE HISTORYCZNE I OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA IV REPUBLIKI
Wyzwolenie Fr
mcji stawia z całą ostrością zagadnienie ustroju państwa.
Problemem tym zajmowano się już w czasie wojny, stąd też wyzwolenie kraju
spod okupacji prz)
'spieszyło podejmowanie decyzji. Możliwości istniejące
III Republika rr
przeprowadzonego
Konstytucji z r. \i
w tym zakresie sprowadzały się do: kontynuowania form ustrojowych III Republiki określonych w Konstytucji z r. 1875; odejścia od dotychczasowego ustroju i stworzenia nowego, odpowiadającego aspiracjom społeczeństwa wychodzącego napr cji. Wobec istniejąc
podjęto decyzję przeprowadzenia we Francji referendum, aby dać społeczeństwu możliwość zajęcia stanowiska.
jeciw szeroko wysuwanym postulatom postępu i demokra-ego podziału opinii publicznej w omawianych tu kwestiach
iała swych zarówno zdeklarowanych obrońców ustroju, jak
i tych, którzy chcieli się nim posłużyć tylko przejściowo. Wyniki referendum
v październiku 1945 r. wskazują dobitnie, że obóz zwolenni-
ków III Republiki b ył słaby - tylko 3,6% wyborców głosowało za utrzymaniem
75. Z partii politycznych najbardziej zdeklarowanymi jej
viadał się za IV Republiką. W tej grupie znalazły się najsil-unistyczna (FPK), socjalistyczna (SFIO) i chrześcijańska
obrońcami okazali się radykałowie.
Obóz sił rządzących zdecydował się działać na rzecz utworzenia nowego ustroju, a więc opo niejsze partie: korr
demokracja (MRP). W konsekwencji za odrzuceniem Konstytucji z r. 1875 opowiedziało się 96,4% głosujących.5 W ten sposób społeczeństwo zdecydowało o wprowadzeniu IV Republiki.
Problem ram historycznych IV Republiki wywołuje ciągłe spory i rozbieżne opinie. Spotkać mc żna zwolenników poglądu, że początek IV Republice dało uchwalenie i wejście w życie Konstytucji z 27 października 1946 r., inni za początek przyjmują dutę o rok wcześniejszą- 21 października 1945 r., czyli datę przeprowadzenia referendum, które określało stosunek opinii publicznej do Konstytucji z r. 18" 5. Żaden z tych poglądów nie wydaje się jednak uzasadniony, każdy bowiem zawiera lukę, nie wyjaśniając, jak określić ustrój Francji od wyzwolenia do 21 października 1945 r., czy też 27 października 1946 r. Wydaje się zatem, że nie można ograniczać się wyłącznie do przesłanek formalnych. O powstaniu czy t< uchwalenia czy we wać w związku z o waniem się stosunt wane są normy kon
Za uznaniem przemawia wiele e
ż upadku określonego ustroju decyduje nie tylko moment
ścia w życie konstytucji. Czynnik ten należy zawsze ujmo-
creślonymi przejawami działania sił społecznych, z kształto-
ów społecznych i politycznych, do których z kolei dostoso-
stytucyjne.
momentu wyzwolenia kraju jako początku IV Republiki
lementów: a) władzę w państwie objęły te siły społeczne,
5 Zob. Uannee po
UUgue]944-45, s. 318.
131
I
które dzierżyły ją przez cały okres IV Republiki, stąd też uchwalenie w r. 1946 Konstytucji niczego w tym względzie nie zmieniło, a tylko zarejestrowało fakt społeczny wcześniej zaistniały, b) tendencje ustrojowe wyrażone w tej konstytucji nie są nowe, znajdowały już wyraz w programach czołowych ugrupowań politycznych, które wywarły decydujący wpływ na treść konstytucji, c) zasady ustroju przyjęte w referendum w r. 1945 są zbieżne z zasadami zawartymi w Konstytucji z r. 1946, obydwa wspomniane akty prawne stanowią wszak dzieło tych samych sił politycznych i grup społecznych, d) treść społeczna państwa w latach 1944-1958 jest w zasadzie jednolita. Zachodzą pewne zmiany w strukturze ekonomicznej społeczeństwa, znajdują one wyraz w sferze ustroju politycznego. W konkluzji należy zatem stwierdzić, że okres IV Republiki obejmował 14 lat historii powojennej Francji, licząc od momentu wyzwolenia kraju do wydarzeń z maja 1958 r., które zrodziły nowy układ sił politycznych, nowe tendencje ustrojowe i stosunki oznaczające początek V Republiki.
Wyrażona w referendum z 21 października 1945 r. zdecydowana postawa społeczeństwa przeciwstawiająca się powrotowi do Konstytucji z r. 1875 oznaczała konieczność wyposażenia wybranego w tym dniu przedstawicielstwa narodowego w uprawnienia Konstytuanty. Głosowanie z 21 października miało wieloraki charakter - było jednocześnie referendum, wyborem Konstytuanty i akceptacją zasad tymczasowego ustroju. Zawarta w tym złożonym akcie prawnym, wprowadzonym w życie 2 listopada 1945 r., tymczasowa organizacja władz państwowych określała, że funkcje głowy państwa ma pełnić w okresie przejściowym premier rządu. Przyjęto system organizacji władz oparty na zasadzie nadrzędności Zgromadzenia Narodowego w stosunku do organów władzy wykonawczej. Był to system parlamentarny, ale nie w czystej postaci. Zawierał bowiem pewne elementy parlamentaryzmu, ale także elementy systemu określanego we Francji mianem rządów Zgromadzenia, a więc podkreślającego dominującą rolę i pozycję przedstawicielstwa narodowego.
Wyniki referendum z 21 października 1945 r. oznaczały ponadto istotne przesunięcia w układzie sił politycznych w kraju. Zaznaczył się wyraźny zwrot na lewo w opinii publicznej, ponieważ komuniści i socjaliści, a więc partie, które nie ponosiły odpowiedzialności za klęskę w r. 1940 i które odegrały dominującą rolę w organizowaniu ruchu oporu, zdobyły większość głosów. Dodać należy, że siły te wraz z nowo powstałą partią Ruch Republikańsko-Ludowy (MRP) zdobyły łącznie około 75% głosów i prawie 80% mandatów w Zgromadzeniu Konstytucyjnym. Jeśli więc określi się MRP jako partię centrum, to Konstytuanta miała zdecydowanie centrolewicowe oblicze. Wywarło to istotny wpływ na kształt i treść pierwszego projektu konstytucji. Trójpartyjna koalicja wysuwała postępowy i radykalny program zarówno w dziedzinie ustroju politycznego, jak i w zakresie stosunków społeczno-ekonomicznych (nacjonalizacja określonych gałęzi gospodarki narodowej).
Wspomniane trzy partie, które utworzyły rząd kierowany początkowo przez de Gaulle'a, a po jego odejściu przez socjalistę, wywarły decydujący wpływ na
132
treść projektu kon 1946 r., chociaż odgrywali komuni towała MRP, któr; Projekt konstytucji i dowe), który miał wręcz symboliczn zwykle ograniczone kampanię przeciwko nerał de Gaulle, a głosowanie w par te czynniki zaważ konstytucyjnym 5 został nieznaczną jektem oddano 9 1 Francja stanę się 2 czerwca 194 sób od rezultatów odgrywały trzy w wyborców otrzymlal
nadizędną
miejscu (FPK był przyjął za pod go modyfikacjom, rządów Zgromadź dwuizbowości p wzmocnieniu uleglł mano jednak zostały zakończon jektu stanowiącego został w referendum głosów, przeciwki (dane dotyczą tylk
Rezultaty głos kwencji stanowiska tów konstytucji, rc społeczeństwa
Konstytucja z kompromisu że suwerenem jes przez Zgromadzenie średnich. Utrzyma nów państwowych miało Zgromadzenie
>tytucji uchwalonego przez Zgromadzenie w dniu 19 kwietnia należy podkreślić, że o ile rolę konsekwentną w tym zakresie ści i częściowo socjaliści, o tyle zmienne stanowisko prezen-ostatecznie nie poparła wszystkich założeń konstytucyjnych, przewidywał parlament jednoizbowy (Zgromadzenie Naro-wybierać Prezydenta Republiki o bardzo ograniczonych, ych uprawnieniach. Prawo rozwiązania parlamentu było nie-i trudne w praktyce do zastosowania. Prawica rozpoczęła projektowi konstytucji. Stanowisko to poparł również ge-ponieważ do przyjęcia konstytucji wymagane było nie tylko amencie, ale także referendum, kampania prowadzona przez yła na stanowisku opinii publicznej. Stąd też w referendum maja 1946 r. projekt konstytucji uchwalony przez parlament większością głosów odrzucony przez społeczeństwo (za pro-30 tys. głosów, przeciwko 10 273 tys.). a zatem w obliczu wyboru nowej Konstytuanty, co dokonało i r., przy czym wyniki wyborów nie odbiegały w istotny spo-głosowania 21 października 1945 r. Nadal dominującą rolę pomniane już partie, tym razem jednak najsilniejsze poparcie i nie komuniści, lecz MRP, która znalazła się na pierwszym i na drugim, a SFIO na trzecim). Nowo wybrany parlament ę swoich prac odrzucony 5 maja projekt konstytucji, poddając które szły w kierunku zrezygnowania z elementów systemu ;nia na rzecz tradycyjnego parlamentaryzmu. Przyjęto zasadę rlamentu (Zgromadzenie Narodowe i Rada Republiki), a pozycja prezydenta państwa, a także rola premiera. Utrzy-rolę Zgromadzenia Narodowego. Prace konstytucyjne e 29 września 1946 r. uchwaleniem przez Konstytuantę pro-kompromis polityczny. Tak uzgodniony projekt przyjęty z 13 października 1946 r. Za projektem oddano 9 039 tys. 7 830 tys., a 7 880 tys. osób wstrzymało się od głosowania o metropolii).
owania stanowiły wyraz rozdarcia opinii publicznej w konse-, jakie zajął de Gaulle, wrogo nastawiony do obydwu projek-zbicia politycznego kraju, skłócenia partii, a także zmęczenia
kłótniami i przetargami politycznymi, r. 1946 miała demokratyczny charakter, była jednak dziełem przez partie lewicy i centrum. Przyjmowała ona zasadę, lud, rozumiany jako ogół obywateli, który realizuje władzę Narodowe wybrane w wyborach powszechnych i bezpo-na została zasada nadrzędności parlamentu w systemie orga-, przy czym parlament był dwuizbowy, a przewagę wśród izb Narodowe. Rada Republiki dysponowała jedynie ograni-
trwającymi
zawartego
133
czonym prawem weta w dziedzinie ustawodawczej, nie miała natomiast prawa kontroli rządu. Rzecz jednak w tym, iż uprawnienia Rady były w praktyce szeroko interpretowane. Konstytucja przyznawała monopol uprawnień ustawodawczych parlamentowi, nie przewidując przy tym możliwości ich delegowania na rząd (praktyka ustrojowa pójdzie jednak w przeciwnym kierunku).
Rząd ponosił odpowiedzialność polityczną za działania własne i głowy państwa tylko przed Zgromadzeniem Narodowym. Ono udzielało inwestytury kandydatowi na premiera (desygnowanemu przez prezydenta), mogło cofnąć udzielone zaufanie lub wyrazić wotum nieufności. Władzę wykonawczą realizował premier i ministrowie. Prezydenta wybierały połączone izby parlamentu na okres 7 lat, jego akty wymagały kontrasygnaty premiera i jednego z ministrów. Konstytucja usiłowała zapewnić stabilizację rządu, jej twórcy chcieli uczynić z premiera przywódcę większości parlamentarnej. Stąd też kandydat desygnowany na stanowisko premiera miał stawać przed Zgromadzeniem Narodowym w celu uzyskania inwestytury i dopiero po jej utrzymaniu dobierał sobie gabinet i ponownie stawał przed Zgromadzeniem, aby uzyskać wotum zaufania. Do tego wymagana była bezwzględna większość głosów. Praktyka dowodziła, że dużo łatwiej jest zjednoczyć siły różnych ugrupowań przeciwko rządowi w celu obalenia go, niż stworzyć pozytywną siłę zdolną do utworzenia rządu i stanowiącą dlań bazę oparcia politycznego.
Prezydent Republiki mógł rozwiązać Zgromadzenie Narodowe, ale tylko w przypadku gdy parlament odmówił rządowi wotum zaufania dwukrotnie w okresie 18 miesięcy lub jeśli w tym okresie uchwalił mu wotum nieufności, czyli stworzył kryzys gabinetowy, przy czym prezydent nie mógł korzystać z tego prawa w pierwszych 18 miesiącach po wyborach.
Konstytucja z r. 1946 powołała Komitet Konstytucyjny złożony z Prezydenta Republiki, przewodniczących obydwu izb parlamentu i 10 członków wybranych przez izby, ale spoza parlamentu, w celu kontroli konstytucyjności ustaw. Komitet ten miał się wypowiadać co do zgodności ustaw z konstytucją.
Zasady konstytucyjne gwarantowały demokratyczny charakter ustroju, ostateczną jednak odpowiedź w tej kwestii mogła dać tylko praktyka. Pamiętać zaś należy, że o ile na treść konstytucji decydujący wpływ wywarły partie centrolewicowe, to o tyle od r. 1947 (po usunięciu ministrów komunistycznych z rządu) polityczne oblicze gabinetu przesuwa się w prawo. Z chwilą gdy najsilniejsza partia przeszła do opozycji, musiało nastąpić przegrupowanie sił stanowiących podstawę rządu. Siły zdolne wejść w skład koalicji rządowej znajdowały się tylko na prawo od socjalistów, czyli na praktykę ustrojową decydujący wpływ zaczęły wywierać centrum i prawica. Nie mogło to pozostać bez wpływu na charakter polityczny i program rządu oraz na kierunek jego polityki.
System polityczny, będący kompromisem z lewicą, nie na długo mógł zadowalać centrum i prawicę, zaczęły się więc ataki na zasady konstytucji, pojawiły się dążenia do ich rewizji. Tego rodzaju operacji dokonano w r. 1954, a jej celem było zwiększenie samodzielności rządu, wyjęcie go spod kontroli parla-
134
mentu i rodowego. Dok
ograniczenie hamulców utrudniających rozwiązanie Zgromadzenia Na-inano również zmian w dziedzinie prawa wyborczego.
W okresie cji politycznej i politologiczna nia Narodowego borczy,
cone i niezdoln odsłania jednak zaś przeżywała i napięcia, polej lonizacji. Po II państw. Jedne np. zachowując koloniom nie nią wyzwoleńc zakończeniu II Indochinach. skiego, pojawił gierski.
Na tym tle szczytowy kry: polityce rządu, w Algierze, nym. W obliczi społeczny i poi podsycało wska łało na wyob (co wzbudzało Gaulle'ajako p
De Gaulle dzenia do wład pularnością, gd Procentowały j< wał honor nawczej, ale i j; nego. W tej sy wokół jego oso warunkiem, że biście przed Zę r., kiedy to Zgr<
V Republiki Francja nie zaznała spokoju społecznego, stabiliza-gospodarczej. Różne były tego przyczyny. Literatura prawnicza wskazuje takie, jak: nadmierny zakres kompetencji Zgromadze-i, słaba pozycja prezydenta i rządu, nieodpowiedni system wy-ne rozbicie polityczne społeczeństwa, słabe partie, do tego skłó-i do tworzenia systemu stabilnych sojuszy. Taka odpowiedź nie istotnych przyczyn kryzysu społecznego i politycznego. Francja szczególny dramat, zaostrzający znacznie istniejące już podziały ąjący na nieumiejętności rozwiązania narosłego problemu deko-wojnie światowej wobec kryzysu kolonializmu stanęło wiele potrafiły związane z nim problemy rozwiązać w miarę pokojowo, wpływy gospodarcze, szły na ustępstwa polityczne, przyznając
podległy byt, Francja natomiast przyjęła taktykę zbrojnego tłumie-ych aspiracji ludności kolorowej. Dlatego niemal nazajutrz po wojny światowej wdała się w wieloletnią i kosztowną wojnę w
Następnie zaś, jeszcze przed rozwiązaniem problemu indochiń-się nowy, trudniejszy i rodzący większe napięcia problem al-
naroju
4. NARODZINY V REPUBLIKI
zys
wspierane
ra znię
powstały nowe konflikty, sprzeczne dążenia i interesy. Punkt osiągnął wiosną 1958 r., kiedy na znak protestu przeciwko jako zbyt liberalnej, podniosły bunt kolonizatorskie elementy przez koła wojskowe o skrajnym nastawieniu politycz-buntu w Algierii rząd francuski podał się do dymisji, a kryzys tyczny przybrał groźniejsze rozmiary. Falę obaw i niepokojów zywanie niebezpieczeństwa przewrotu faszystowskiego (co dzia-sił demokratycznych) lub groźby rewolucji socjalistycznej niepokój klas posiadających). Na tym tle pojawiła się postać de lityka zdolnego do wyprowadzenia kraju z istniejącego kryzysu. jostał wysunięty w chwili, gdy nie powiodły się plany doprowa-y kilku polityków cywilnych. Jego osoba cieszyła się dużą po-/ż raz już odegrał rolę męża opatrznościowego w r. 1940 i 1944. go zasługi z okresu wojny, kiedy na czele Wolnej Francji rato-Był znany społeczeństwu jako rzecznik silnej władzy wyko-ko ten, który uznawał podstawowe zasady ustroju demokratycz-:uacji nadzieje sporej części społeczeństwa koncentrowały się jy. De Gaulle wyraził zgodę na objęcie steru władzy, jednak pod otrzyma inwestyturę i wotum zaufania dla rządu, nie stając oso-"omadzeniem Narodowym. Warunek spełniono 1 czerwca 1958 madzenie Narodowe uchwaliło generałowi wotum zaufania 329
135
głosami przeciwko 244. Położono w ten sposób kres IV Republice, a wydarzenia z wiosny 1958 r. zapoczątkowały nowe stosunki politycznoustrojowe we Francji, które znalazły wyraz w Konstytucji r. 1958.
II. TWORZENIE PRAWNYCH PODSTAW USTROJU I CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI Z ROKU 1958
1. TRYB PRZYGOTOWANIA I UCHWALENIA KONSTYTUCJI ROKU 1958
General de Gaulle objął władzę pod warunkiem uzyskania prawa przygotowania konstytucji wprowadzającej nowy ustrój. Cel ten osiągnął po uchwaleniu przez parlament ustawy z 3 czerwca 1958 r., która przyznała specjalne uprawnienia rządowi, na czele którego stał de Gaulle. Z uprawnień tych mógł zatem korzystać wyłącznie gabinet kierowany przez generała. Uchwalając tę ustawę, Zgromadzenie Narodowe przyznało rządowi prawoprzy gotowań i a_-newej-k-err-stytucji, dokonując tym samym aktu "samorozwiązania". Było rzeczą oczywistą, że po uchwaleniu konstytucji - co miało nastąpić z pominięciem parlamentu i w drodze referendum - wybrany zostanie nowy parlament oparty na innych niż dotychczas zasadach.
W świetle ustawy z 3 czerwca parlament został całkowicie wyłączony z prac nad konstytucją. Jej przygotowanie miało być dziełem wyłącznie rządu. Przewidziano wprawdzie istnienie komitetu konsultacyjnego, ale jedynie jako ciała opiniodawczego. Już tryb przygotowania konstytucji daje wyraz antypar-lamentarnemu nastawieniu generała. Było to zresztą konsekwencją jego dążenia do uzyskania silnej pozycji rządu, maksymalnie niezależnego od parlamentu. Należało zatem obniżyć rangę parlamentu, a podnieść rangę oraz znaczenie, prezydenta i rządu.
Prace nad przyszłą konstytucją posuwały się szybko i już 4 września 1958 r. ogłoszony został jej projekt przygotowany w ciszy gabinetów, poza kręgiem jawności prac, bez debat parlamentarnych i informowania opinii publicznej. Projekt ten został poddany 28 września referendum, w którym społeczeństwo przyjęło go ogromną większością głosów (17 668 790 za, przeciwko 4 624 5II).6 Na taki wynik głosowania wywarł wpływ plebiscytarny charakter referendum, które w swojej istocie bardziej polegało na określeniu stanowiska społeczeństwa wobec osoby generała niż wobec projektu konstytucji. Warto też podkreślić, że referendum odbyło się w warunkach największej od r. 1945 frekwencji wyborców, z których głosowało aż 84,9% uprawnionych. Należy zdawać sobie sprawę z faktu, że obóz popierający projekt konstytucji nie był jednolity. "Tak" głosowali ludzie o poglądach często przeciwstawnych. Znaleźli się tu zwolennicy rządów silnej ręki, wzmocnienia władzy wykonawczej, zwolennicy
1 Zob. Uannee politeąue 1958, s 118.
136
utrzymania lonializmu. W dów oraz osobj W de Gaulle'u okresie jego ro prawnych pod, tucja została
Algierii w zależności kolonialnej, ale byli tu także przeciwnicy ko-;rupie tej znaleźli się ludzie niezadowoleni z poprzednich rzą-obawiające się wojny domowej i faszystowskiego przewrotu. vidziano człowieka zdolnego pokierować państwem w trudnym woju. Wynik referendum oznaczał zaakceptowanie społeczne st|aw ustroju V Republiki, a przyjęta przez społeczeństwo konsty-amowana 4 października 1958 r.
prckl
2. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA KONSTYTUCJI Z ROKU 1958
Generał de dwie powojenn przeciwko generałowi bliki. Natomias le' a, wyrażała j uznać Konstytu i potrzeb generał;
Konstytucj tylko w sposobi towawczych), a cji oznaczają widoczne w
matyce ustawy zydenta, następi Można za
nym o to, że
mym podstawę wynikiem słabe który pozwalał
potrzeb politycznych
cony zwierzchn niając dwie rendum o nieog ta Republiki, prezydenta, nie zostało pomyśl przedstawiciels
formy
pizy
Gaulle wywarł wpływ, w różnym wprawdzie stopniu, na oby-konstytucje Francji. Konstytucja z r. 1946 była pisana niejako w którym upatrywano pierwszegćTprezydenta IV Repu-Konstytucja z r. 1958 wynikała z ideowych inspiracji de Gaul-go poglądy na temat modelu ustrojowego Francji. Można zatem :ję V Republiki za akt prawnoustrojowy skrojony na miarę idei a.
z r. 1958 nosi wyraźnie antyparlamentarne cechy, widoczne nie ; przygotowania projektu (wyłączenie parlamentu z prac przygo-e także w jego treści. Rozwiązania prawne przyjęte w konstytu-zinniejszenie roli ustrojowej i znaczenia parlamentu (szczególnie porównaniu z Konstytucją r. 1946) dostrzegane już choćby w syste-sasadniczej. Wysuwa ona na czoło postanowienia dotyczące pre-lie rządu i dopiero parlamentu.
Duvergerem powiedzieć, że jest to najgorzej w sensie praw-zredagowalny tekst w historii konstytucjonalizmu francuskiego. Chodziło postanowienia konstytucji są niekiedy mało precyzyjne, dające tym sa-do różnorodnych, wręcz dowolnych interpretacji. Nie było to go przygotowania twórców konstytucji, ale celem zamierzonym, na interpretację norm prawnych w zależności od aktualnych
7
M.
Postanowienia konstytucji otwiera preambuła, a następnie rozdział poświę-ctwu narodu. Sposób realizacji tej zasady określa art. 3, wymie-: wybór przedstawicieli w wyborach powszechnych oraz refe-aniczonym zakresie przeprowadzane na mocy decyzji Prezyden-czym zarządzanie referendum stanowi osobiste uprawnienia wymaga zatem kontrasygnaty członków rządu. Referendum ne jako rozstrzygające. Wspomniany już art. 3 wymienia jako ;ie organy obydwie izby parlamentu, w świetle zaś znowelizo-
7 Zob. A. Soulier, Les institutions de la cinguieme Republiąue [w:] "Revue Francaise de Science Politique" 1939, nr 1 s. 101. a także G. Burdeau, La conception du powoir selon la Constitu-tion du 4 octobre 1$58, ibid. s. 88.
137
wanej w r. 1962 Konstytucji w zakresie wyboru Prezydenta Republiki można uznać za przedstawiciela narodu także szefa państwa. Jest on bowiem wybierany w wyborach powszechnych i bezpośrednich.
W systemie organów państwowych na plan pierwszy Konstytucja z r, 1958 wysuwa organy władzy wykonawczej. Z tych zaś dominującą pozycję przyznaje ^Prezydentowi Republiki. Świadczy o tym nie tylko systematyka konstytucji, jednoznacznie podkreślająca miejsce i rolę ustrojową prezydenta, ale także charakter stosunków między naczelnymi organami państwa i zakres przyznanych im kompetencji.
Konstytucja przyjmuje jakby mieszany system polityczny* zachowujący wprawdzie wiele elementów_pajdamejilary-zmu, ale z jednoczesnym wprowadzeniem elementów~właściwych systemowi prezydenckiemu. W początkowym okresie system ten traktowano jako przejściowy, a M. Duverger jeszcze w r. 1961 opublikował książkę pod wymownym tytułem VI Republika i system prezydencki.8 Dał on wyraz stanowisku, że ewolucja ustrojowa we Francji będzie postępowała szybko i doprowadzi w najbliższym czasie do ukształtowania się w pełni systemu prezydenckiego, do czego mogła także zachęcać nowelizacja Konstytucji w r. 1962 i wprowadzenie powszechnych wyborów prezydenta.
System rządów przyjęty w Konstytucji r. 1958 nie ma jednolitego charakteru. Nie jest to czysty system parlamentarny, gdyż mimo utrzymania zasad od-powiedzialności rządu przed parlamentem i praw parlamentu do abalenia_gahi-netu rola, jaką otrzymał parlament, jest ograniczona. Co więcej, rząd odpowiada joTItySźnie przed parlamentem, ale faktycznie i przed głpj&3-jiaiiLt^a. Ograniczona zostaTa~znacznie funkcja ustawodawcza parlamentu i d
dę niepołączalności mandatu deputowanego z członkostwem w rządzie.
Prezydent nie odpowiada politycznie przed parlamentem i jednocześnie nie wszystkie jego .-działania wymagają kontrasygnaty. Posiada on szereg uprawnień osobistych, podejmowanych samodzielnie, za które nikt nie odpowiada przed parlamentem.
Nie jest to także w czystej postaci system prezydencki, skoro rząd wywiera aktywny wpływ na działalność parlamentu, jeśli utrzymany został samodzielny urządgręjTiieriLojidzielnie od urzędu prezydenta i rząd odpowiada przed parlamentem. Można więc charakteryzowany system określić jako "parlamentaryzm znieKsźfałcony",9 w którym w miejsce zdetronizowanego parlamentu postawiono Prezydenta Republiki. W systemie tym punkt ciężkości sprawowania władzy został przeniesiony z legislatywy na organy władzy wykonawczej^ w pierwszym rzędzie na prezydenta. Można też system ten określić mianem jcko-parlamentarnego'j* (a więc różniącym się od klasycznego prezydenckiego, aTe~T~lxr-Trmycn postaci systemu parlamentarno-gabinetowego)
M. Duverger, La VI Republiąue et !e regime presidentiel, Paryż 1961. 9 Tak system ten określa J. Stembrowicz, op. cit. s. 74.
O systemie parlamentarno-prezydenckim pisał J. Stembrowicz: Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 84 i n.
138
albo też, używając denckim. Przy przed parlamentem
Tak wygląda Dodać jednak należy brażeniom, że każdy, dzie szefa państwa i okres, gdy prezyd dów osobistych już tak daleko.
Wejście w życie w niej organów stytucyjnych organóv nych rozwijających podstawie aktów pra normalnie), lecz w dekretu z mocą us życie instytucje pełni logiczny, skoro to do niego powinno zasadniczej."
Najwcześniej stopada 1958 r.). Zw; Rzecz Nowej kwietnia 1959 r. We denckie - jeszcze nie brało ciało wyborcze wani do Zgromadzeń ci terytoriów zamorsl ukonstytuowano nowy m.in. kontrola konsty działalność nowy rząi
Zmiany ustrojone w życiu społeczno-g tych dał się darstw rolnych w strzeżenie to
Por. J. Stembrowi-
określenia M. Duvergera, nazwać go systemem półprezy-zachowaniu bowiem zasady nieodpowiedzialności prezydenta
przyznano mu szeroki zakres kompetencji, ocena systemu od strony analizy treści norm konstytucyjnych, iż kształt konstytucyjny ustroju ulegał w praktyce przeo-kto został prezydentem, wyciskał swoiste piętno na urzę-na interpretacji odpowiednich norm konstytucji. Stąd też entem był de Gaulle, nie przypadkiem określano mianem rzą-jednostki (le powoir personnel). Jego następcy nie szli jednak
Konstytucji z r. 1958 w sensie wyłonienia powołanych odbywało się na przestrzeni kilku miesięcy. Do powołania kon-V Republiki niezbędne było wydanie kilku aktów praw-zasady konstytucji. Powołanie tych organów odbyło się na ornych uchwalonych nie przez parlament (jak to się dzieje drodze aktów rządowych, tzw. ordonansów (odpowiednik . Rząd zatem stał się prawodawcą wprowadzającym w ustrojoweTv Republiki. J. Stembrowicz uznaje taki tryb za w autorem Konstytucji r. 1958 był nie parlament, lecz rząd, należeć wydanie przepisów wykonawczych do ustawy
odbyły się wybory do Zgromadzenia Narodowego (23 i 30 li-retęstwo odniosła w nich partia gaullistowska, tzw. Unia na Republiki (UNR). Natomiast wybory do Senatu odbyły się 26 ześniej, bo 21 grudnia 1958 r., odbyły się wybory prezy-powszechne, ale już nie przez parlament. Prezydenta wy-złożone z 81 761 osób. W jego skład wchodzili: deputo-a Narodowego, senatorowie, radcy generalni, reprezentan-ich oraz przedstawiciele rad municypalnych. W roku 1959 organ w postaci Rady Konstytucyjnej, do którego należy tucyjności ustaw. Z początkiem roku 1959 rozpoczął także ąd powołany przez Prezydenta Republiki.
3. ZASADY USTROJU POLITYCZNEGO I SPOŁECZNO-GOSPODARCZEGO
w V Republice były kontynuacją zjawisk zachodzących spodarczym i politycznym Francji. W latach pięćdziesią-zaobserwować proces likwidacji małych przedsiębiorstw i gospo-wyniku postępującej koncentracji środków produkcji. Spo-potwierdza wzrost liczby i znaczenia wielkich firm i organizacji
z: Systemy polityczne..., s. 70.
139
gospodarczych. Ich przedstawiciele zdobywają kluczowe pozycje w życiu spo-łeczno-gospodarczym, a w konsekwencji także w życiu politycznym kraju.
O ile w początkach IV Republiki ster rządów - na skutek złożonych przyczyn - spoczywał w rękach klas średnich, o tyle w V Republice dominujący wpływ zdobywa wielki kapitał. Jego przedstawiciele objęli władzę w okresie powszechnego zniechęcenia społeczeństwa do istniejących form ustrojowych. Stworzyło to korzystny grunt do wprowadzenia radykalnych zmian modyfikujących dotychczasowy model sprawowania władzy państwowej. W nowym modelu dominującą pozycję zdobywa Prezydent Republiki, stając się filarem ustroju.
Konstytucja utrzymuje zasadę suwerenności ludu, ale pojmowanego szeroko jako ogół obywateli, przy czym, gdy chodzi o formy sprawowania władzy, przyjmuje system przedstawicielski, a także referendum - instytucję odgrywającą ważną rolę w okresie prezydentury de Gaulle'a.
prezydent zajmuje dominującą, pierwszoplanową pozycję w państwie, stąd też można mówić o jego przewadze nie tylko w dziedzinie władzy wykonawczej. Jssl_nie tylko szefem państwa, ale też de facto i de iure - szefem władzy wykonawczej, do niego należy powoływanie rządu i kierownicze oddziaływanie na4eg.0pr.1cfi,
Jednym z fundamentów V Republiki była zasada maksymalnego uniezależnienia rządu od parlamentu. Wprawdzie prezydent powołując rząd musi się li-czyć z układem sił w parlamencie, bowiem parlament-może uchwalić rządowi .wotum nie.nfnnśqi lub odrzucić wniosek o wotum zaufania, ale ostatnie słowo w tej sprawie ma prezydent, który może bądź to przyjąć dymisję rządu, bądź też rozwiązać parlament. Rząd ma również istotny wpływ na tok prac przedstawicielstwa narodowego. W praktyce też potwierdziła się teza, że istotniejsze znaczenie ma zaufanie do rządu ze strony prezydenta niż ze strony parlamentu. Chodzi rzecz jasna o sytuację, gdy prezydent i większość parlamentarna mają ten sam polityczny charakter. W innych przypadkach sytuacja ulega zasadniczej zmianie.
Konstytucja z r. 1958 przyjęła zasadę dwuizbowości parlamentu, ale jakby w pełniejszej niż w IV Republice postaci. Widoczne jest to w większym zrównaniu uprawnień obydwu izb w porównaniu ze stanem przyjętym w Konstytucji z r. 1946. Senat stał się pełnoprawną częścią składową parlamentu, ze stosunkowo szerokim zakresem kompetencji, ale bez prawa kontroli i obalania rządu, co wiąże się z konsekwencją przyjęcia odmiennego trybu wyboru i innych uregulowań kwestii kadencji. Odmienności te rzutują na różnice w składzie politycznym obydwu izb. Wskutek tego o ile można sobie wyobrazić rząd, którego skład polityczny i program różnią się od oblicza politycznego Senatu, o tyle tego rodzaju rozbieżność jest niemożliwa w przypadku Zgromadzenia Narodowego i rządu (dlatego zwycięstwo socjalisty F. Mitterranda w wyborach prezydenckich w r. 1981 i 1988 oraz powołanie przez niego rządu lewicowego spowodowało konieczność rozwiązania Zgromadzenia Narodowego, w którym większość posiadali gaulliści i ich sojusznicy).
140
Wreszcie
mienić należy zasć mentarnej kontroli cyjną.
wśnfrd zasad dotyczących ustroju politycznego V Republiki wy-dę rozbudowanej i zinstytucjonalizowanej formy pozaparla-konstytucyjności ustaw, sprawowanej przez Radę Konstytu-
III. SYSTEM PARTYJNY - PODSTAWOWE SIŁY POLITYCZNE FRANCJI
. CHARAKTERYSTYKA SYSTEMU PARTYJNEGO FRANCJI
stanowi
przy
wzmocnienia
Francja wielopartyjny, ewolucję od posta dycje partii polity Republiki partie dzie komórek orgi socjaliści i komun
Sytuacja znacznego pojawienie się na w okresie III Repu ści, którzy poza ol też nowe siły jak wiodły ogromneg sprawna struktura partie, stosując większą uwagę na
W okresie IV
przykład kraju, w którym funkcjonuje klasyczny system czym na przestrzeni lat powojennych wskazuje on wyraźną ci wielopartyjnego rozbicia do systemu dwublokowego. Tra-cznych sięgają w tym kraju w. XIX, z tym że w okresie III w ystępowały głównie na terenie parlamentu, nie mając w zasa-.nizacyjnych w terenie. Wyjątek stanowili pod tym względem
.był
czego wyrazem w parlamencie, były skłócone, lenie rządu, a jed nie wszystkie porozumieć się i s koalicji rządowej o tyle wyizolowanie wać znaczne ster rządów na pr; prawicy i centrum 1947 pojawiają
Istotne zmiany raz w systemie
sci.
niła się zasadniczo w IV Republice, kiedy partie doznały organizacyjnego. Wpłynęło na to szereg czynników: a) irenie politycznej nowych partii bądź umocnienie partii, które bliki były partiami opozycyjnymi (komuniści, a także socjali-resem rządu frontu ludowego nie brali udziału w rządzie, czy VIRP), b) doświadczenia wyniesione z ruchu oporu, które do- znaczenia czynnika organizacji w życiu politycznym, c) organizacyjna partii komunistycznej, w wyniku której inne śrjodki skutecznego przeciwstawienia się jej, zaczęły zwracać sprawy dyscypliny wewnętrznej i sprawność organizacyjną. Republiki wystąpiło duże rozbicie polityczne społeczeństwa, o istnienie wielu partii. Szereg z nich posiadało reprezentację żadna jednak nie zdobyła dominującej pozycji i przewagi. Partie zdolne do tworzenia sojuszy negatywnych, obliczonych na oba-nocześnie niezdolne do zawarcia sojuszy pozytywnych. Stąd panie, które przyczyniły się do obalenia gabinetu, były w stanie tworzyć nową koalicję. O ile FPK, stanowiąca mocne ogniwo w latach 1944-1947, przyczyniała się do stabilizacji rządu, jej i zepchnięcie w r. 1947 do opozycji musiało spowodowany. W ich wyniku nastąpiło przesunięcie się sił sprawujących wo, bowiem większość rządowa została uzupełniona o partie . Stąd też w miejsce rządów centrolewicowych z lat 1944-w okresie późniejszym gabinety centroprawicowe, następujące w życiu politycznym V Republiki znajdują wy-partyjnym. Wiążą się one z zanikiem pewnych partii (MRP)
141
i pojawieniem się nowych ugrupowań, jak np. powstała w r. 1958 gaullistowska Unia na Rzecz Nowej Republiki (UNR), zmieniająca kilkakrotnie nazwę, a także Unia Demokracji Francuskiej (UDF). Nową tendencją jest tworzenie się początkowo trzech, a ostatecznie dwu realnie liczących się bloków: prjLwJLaw.ego oraz sojuszu lewicy. Blok centrowy stale tracił na znaczeniu. Co więcej, w V Republice pojawia się nowe zjawisko uzyskiwania przez jedną partię polityczną pozycji dominującej, np. UNR w r. 1968, socjaliści w r. 1981, RPR w r. 1993. Wywiera to istotny wpływ na kształtowanie się większości parlamentarnej i na wzrost stabilizacji rządu.
Te ogólne stwierdzenia wymagają uzupełnienia o charakterystykę oblicza politycznego i roli społecznej spełnianej przez główne siły IV i V Republiki. W tym celu należy dokonać przeglądu partii, poczynając od lewicy (przez to pojęcie rozumie się ugrupowania polityczne o radykalnym programie społeczno-politycznym, zajmujące w parlamencie miejsce z lewej strony sali, patrząc z miejsca zajmowanego przez przewodniczącego izby), idąc przez centrum ku prawicy.
Przy charakteryzowaniu francuskich partii politycznych w żadnym wypadku nie można sugerować się ich nazwami, ponieważ nie stosują one oficjalnych nazw o niedemokratycznym wydźwięku. Nie ma więc partii o nazwie "konserwatywna", a nawet partie prawicy chętnie używają nazw brzmiących radykalnie, demokratycznie (np. Republikańska Partia Wolności, Niezależni itp.).
2. PARTIE LEWICY
W życiu politycznym powojennej Francji trwałą pozycję zyskały partie lewicy społecznej - dotyczy to partii komunistycznej (FPK) i partii socjalistycznej, która do r. 1971 nosiła nazwę SFIO (Francuska Sekcja Międzynarodówki Robotniczej). Zasięg ich wpływów uległ zmianom - w IV Republice wyraźna była dominacja FPK, a obecnie zdecydowaną przewagę mają socjaliści (PS), co znalazło wyraz w wyborach prezydenckich w r. 1981, wyborach parlamentarnych w tym samym roku, a także w r. 1988 i 1997. Obie wymienione partie łączy fakt, że nie ponosiły one odpowiedzialności za klęskę Francji w r. 1940, bowiem FPK nigdy przed wojną nie wchodziła w skład koalicji, natomiast socjaliści uczestniczyli tylko w rządzie Frontu Ludowego w r. 1936. Obydwie partie odgrywały aktywną rolę w ruchu oporu.
Francuska Partia Komunistyczna powstała w r. 1920 w wyniku rozłamu, jaki zaistniał w łonie partii socjalistycznej na tle stosunku do Międzynarodówki Komunistycznej. Większość członków partii poparła wniosek o przyłączenie się do Międzynarodówki i utworzyła FPK - mniejszość zaś pozostała jako SFIO. Od chwili powstania partia akcentuje swe robotnicze oblicze i rewolucyjny program. Do roku 1936 zajmowała konsekwentnie stanowisko antykapitalistyczne, była na terenie parlamentu zawsze w opozycji wobec rządu. W roku 1936 poparła rząd Frontu Ludowego, nie biorąc jednak w nim udziału. W okresie oku-
142
pacji była orgar skład rządu do r Francji, zdobywając sów. Wyniki uz 1945-1956 (tab wyborców; między (25,4%) notujemy wyniki w głoso\ kształtowanie u roku 1947 part widocznej szcze
Tab. 1. Wyniki
jzyskane przez FPK w wyborach przeprowadzonych w latach 1945195612
izatorem ruchu oporu, a po wyzwoleniu Francji wchodziła w 1947. W okresie IV Republiki stanowiła najsilniejszą partię we (poza wyborami 2 czerwca 1946 r.) największą liczbę gło-yskiwane przez FPK w wyborach przeprowadzanych w latach 1) świadczą o tym, że partia cieszyła się stabilnym poparciem najwyższym wskaźnikiem poparcia (28,6%) a najniższym różnicę tylko 3,2 punktu. Poparcie wyborców, uzyskiwane aniu, liczba zdobytych mandatów dawały partii duży wpływ na itroju IV Republiki na politykę gabinetów do roku 1947. Od a znajdowała się w opozycji, w zupełnej izolacji politycznej, ;ólnie wyraźnie w okresie zimnej wojny.
21 X 1945
2 VI 1946
10X1 1946
12 VI1951
21 1956
5004121 26,1%
5199000 26,2%
5489000 28,6%
5056000
25,4%
5454589
25,4%
OS
Francuska r. 1958 przeciw publiki FPK tr, denckich w latć głosów, co przy nich wpływów latach osiemdzi spada poniżej 1
W wyboracjh r. 1969 J. Ducl zdobył 4 456 9: głosów (6,76%) głosów. Wynik w okresie V
FPK wyszł i w r. 1972 zav lewicy zdobywał w maju wyborem denta Republiki a następnie w w wyniku które
artia Komunistyczna była jedyną poważną siłą występującą w prezydenckich kandydaci FPK występowali wielokrotnie: w uzyskał 4 808 285 głosów (21,27%), w r. 1981 G. Marchais 2 głosy (15, 34%) i w r. 1988 A. Lajoinie otrzymał 2 055 995 a w 2002 r. przywódca FPK Robert Hue uzyskał niespełna 5% uzyskane przez FPK w kolejnych wyborach parlamentarnych Republiki przedstawia tab. 2.
z izolacji politycznej, w jakiej znajdowała się przez wiele lat, 'arła sojusz z socjalistami i lewicowymi radykałami. Program popularność, a generalny sukces odniósł w r. 1981 najpierw przywódcy socjalistów F. Mitterranda na stanowisko Prezy-(pierwszy socjalista na tym stanowisku w okresie V Republiki), czerwcu zwycięstwem lewicy w wyborach parlamentarnych, ;o powstał rząd lewicy z udziałem socjalistów, komunistów
12 Dane doty 318, 1946, s. 578, blice zaczerpnięto de 4 et U III 1973 de la V Republiąue
czące wyborów pochodzą z wydawnictwa ,4,'annee politiąue" 1944-1945, s. 956, s. 2, natomiast dane dotyczące wyborów przeprowadzanych w V Repu-wydawnictw poświęconych kolejnym wyborom, np. Les elections legislatives Paryż 1973, a także D. Maus, Les grands textes de la pratiąue institutionelle Paryż 1988,s. 116 i n.
143


i lewicowych radykałów. W ten sposób po 34 latach FPK ponownie delegowała swych przedstawicieli w skład rządu, gdzie otrzymali stanowiska czterech ministrów. Kiedy w r. 1984 L. Fabius tworzył kolejny gabinet lewicowy, w jego skład już nie weszli przedstawiciele FPK. Od tej pory aż do r. 1997 partia jest w opozycji, chociaż jej stosunek do rządu kierowanego przez socjalistów jest zróżnicowany, zależny od programu rządu i kierunku realizowanej polityki.
Tab. 2. Wyniki uzyskane przez FPK w kolejnych wyborach parlamentarnych w okresie V Republiki (dotyczą tylko metropolii i tylko I tury głosowania)
Data wyborów Liczba uzyskanych głosów Procent głosów
23 XI1958 3882204 18,90
18X1 1962 4003553 21,84
5 III 1967 5039032 21,51
23 VI 1968 4434832 20,02
4 III 1973 5085108 20,41
12 III 1978 5791525 20,61
14 VI 1981 4003025 16,12
16 III 1986 2663259 9,7
5 VI 1988 2765761 11,32
21 III 1993 2336254 9,18
25 V 1997 2441375 9,86
9 VI 2002 1267688 4,91
W latach 1997-2002 partia brała udział w rządzie L. Jospin'a, a w wyborach 2002 r. poniosła klęskę, uzyskała dwa razy mniej głosów niż w 1997 r. Wynikało to ze zmian, jakie zaszły w składzie jej elektoratu. O ile dawniej społeczną bazę partii stanowili wielkoprzemysłowi robotnicy, o tyle zmiana struktury gospodarczej kraju, likwidacja hut, kopalń, stoczni spowodowała zanik bazy społecznej FPK. Jej wyborcy zrażeni liberalnym programem rządu w latach 1997-2002 przerzucili swe głosy na listy skrajnej lewicy, a część z nich na skrajnie prawicowy Front Narodowy Le Pena.
Partia Socjalistyczna (PS) powstała w r. 1905. W roku 1920 przeżyła rozbicie, w wyniku którego powstała FPK. W okresie do r. 1936 znajdowała się stale w opozycji wobec rządów. Od tego roku po raz pierwszy weszła w skład gabinetu - tzw. rządu Frontu Ludowego - kierowanego przez przywódcę partii socjalistów. Rząd ten miał radykalny, reformatorski program. W roku 1940 partia poparła marszałka Petaina, ale w czasie wojny liczni jej członkowie znajdowali się w ruchu oporu. Po zakończeniu wojny socjaliści wraz z komunistami i przedstawicielami MRP uczestniczyli w koalicji trój partyjnej, trwającej do r. 1947. Po usunięciu komunistów z rządu socjaliści wchodzili w koalicje także z partiami prawicy. Partia ta cieszyła się dużą popularnością w początkach IV Republiki, później jednak systematycznie traciła wpływy polityczne i poparcie wyborców. Z zestawienia wyników uzyskanych przez Partię Socjalistyczną w wyborach do Zgromadzenia Narodowego w latach 1945-1956 (tab. 3) wynika, iż w
144
odróżnieniu od traciła stale gorszymi (14,3^
FPK, mającej ustabilizowane wpływy wśród wyborców, SFIO poparcie, a rozpiętość między wynikami najlepszymi (24%) i naj- wynosi prawie 10 punktów.
Tab. 3. Wyniki uzyskane przez SFIO w wyborach do Zgromadzenia Narodowego
w latach 1945-1956
21 X 1945
4591152
24%
Partia Socj rządu w r. 195L jednak partia ła porozumienie lewicy, dzięki one w kolejnych mandatów.
W przeddzi rację Lewicy D data na stanowi doprowadziło w racji mającej lewicy. W V ne, czego dokładne, gdyż niekiedy jej gło; kratycznej i powała w rama wych radykałów
listyczna poparła kandydaturę de Gaulle'a na stanowisko szefa a jej przedstawiciele weszli w skład jego gabinetu. Wkrótce przeszła do opozycji, a w początkach lat siedemdziesiątych zawar-wyborcze z komunistami. Okazało się ono korzystne dla partii powiem współpracy i stosowaniu odpowiedniej taktyki zyskały wyborach większe poparcie społeczeństwa i zdobyły więcej
Socjal
Tab. 4. Wynik
Data wybo
1962 1967
1968 1973
23X1 19! 18X1 5 III 23 VI
4 III
12 III 19 14 VI 19! 16 III 191
5 VI
23 III 19' 25 V 1997 9 VI 2002
1988
2VI 1946
4118000 21,2%
10X1 1946
3432000 17,9%
17VI 1951
2744000 14,3%
2 I 1956
3180656 14,8%
ń wyborów prezydenckich w r. 1965 socjaliści utworzyli Fede-mokratycznej i Socjalistycznej, wysuwając wspólnego kandy-ko prezydenta (F. Mitterrand). Zawarcie porozumienia z FPK r. 1972 do podpisania wspólnego programu rządowego, dekla-stanowić podstawę rządu w przypadku zwycięstwa wyborczego Republice Partia Socjalistyczna powiększa swe wpływy politycz-dowodem są dane z wyborów parlamentarnych (czasem nie są one nie zawsze Partia Socjalistyczna szła do wyborów sama, np. y liczono w ramach oddanych na listy Federacji Lewicy Demo-istycznej) - tab. 4. W wyborach w r. 1967 i 1968 PS wystę-h Federacji, a w r. 1981 szła łącznie z ugrupowaniem lewico-
uzyskane przez PS w wyborach parlamentarnych w okresie V Republiki
ów
Liczba uzyskanych głosów
3167354 2298729 4244110 3660250 4559241 6412240 9376853 8477883 8493702 4476716 8472579 6142654
Procent głosów
15,50 12,54 18,96 16,53 19,20 22,82 37,77 30,80 34,76 17,59 38,85 23,78
145
Wobec przemian ustrojowych zachodzących w r. 1958 partia zajęła zróżnicowane stanowisko. Część radykałów wystąpiła przeciwko projektowi Konstytucji z r. 1958. Partia ta jest stale nękana rozłamami, istnieją w niej wzajemnie zwalczające się odłamy. Duża część radykałów poparła utworzenie Federacji Lewicy Demokratycznej i Socjalistycznej, część weszła w skład Unii na Rzecz Demokracji Francuskiej.
W roku 1972 odłam lewicowy radykałów wyodrębnił się organizacyjnie, w wyniku czego powstał Ruch Lewicowych Radykałów (MRG). Grupa ta uczestniczyła wraz z Partią Socjalistyczną i FPK w opracowaniu wspólnego programu lewicy. MRG należała wówczas do opozycji, a od czerwca 1981 r. do r. 1993 (z wyjątkiem okresu 1986-1988) miała swych przedstawicieli w rządzie kierowanym przez socjalistów. Od 6 XI 1994 r. partia ta występuje pod nazwą Radykałowie (R).
Tab. 8. Wyniki uzyskane przez radykałów w wyborach parlamentarnych w V Republice
23 X 1958 18 11 1962 7 III 1967 23 VI 1968 4 III 1973 12I1I 1978
Radykałowie występowali w ramach Federacji Lewica Rad.
983201 679812 Lewicy Demokratycznej z PS 606675
4,8% 3,71% i Socjalistycznej 2,16%
Centr. Lew. i Rad. Rad. z Centr.
364788 705186 Demokr. 808577
6,7% 3,85% 2,88%
Uwaga: W wyborach 1981, 1986 i 1997 MRG miał wspólne listy z PS.
4. PRAWICA
W początkowym okresie IV Republiki jako partia prawicy, zresztą rozbitej i osłabionej w wyniku II wojny światowej, występuje Republikańska Partia Wolności (PRL) - zjawisko krótkotrwale, a także ugrupowania "niezależnych", które powołały Krajowe Centrum Niezależnych i Chłopów. Po reorganizacji większości parlamentarnej w r. 1947 niezależni weszli w skład rządu, stanowiąc część składową nowej koalicji. Ugrupowanie to posiadało stosunkowo wysoki stopień poparcia społecznego, o czym świadczą wyniki wyborów (tab. 9).
Tab. 9. Wyniki uzyskane przez niezależnych w wyborach parlamentarnych IV Republiki
wiatach 1945-1956
21 X 1945 2 VI1946 10X1 1956 17 VI1951 21 1956
2886095 15% 2540000 12,8% 2466000 12,9% 2656000 13,5% 3086414 14,4%
W okresie V Republiki omawiany ruch prawicowy wykazywał mocne związki z siłami kolonizatorskimi i ich formacją zbrojną w postaci OAS. Powodowało to rozłamy: część niezależnych jako tzw. Niezależni Republikanie z
148
V. Giscard d'Estaing poparła od r. 1962 de Gaulle'a, a inna część wraz z resztkami MRP utworzyła Centrum Republikanów.
Centrum Niezależnych uzyskało w r. 1958 4092600 głosów, czyli 19,9%, w r. 1962 - 1660896, czyli 9,06%, natomiast Republikanie Niezależni w r. 1962 uzyskali 798092 głosów, czyli 4,36%. W późniejszych wyborach Niezależni występowali wraz z gaullistami (r. 1967 i 1968). W roku 1973 zdobyli oni 1656326 głosów, tj. 7%, a w r. 1978 - 3028810 głosów, czyli 10,78%. Przywódca Republikanów V. Giscard d'Estaing w r. 1974 został wybrany Prezydentem Republiki. W latach osiemdziesiątych partia weszła w skład UDF.
Partię prawicową stanowią także gaulliści. Początki ruchu gaullistowskiego wiążą się z powołanym przez de Gaulle'a w r. 1947 Zjednoczeniem Ludu Francuskiego (RPF). Partia ta brała udział w wyborach parlamentarnych w r. 1951, zdobywając 4125000 głosów, czyli 21,5%. W roku 1953 de Gaulle partię rozwiązał. Nowym wcieleniem gaullistów stała się w r. 1958 Unia Nowej Republiki (UNR), przemianowana w r. 1967 na Unię Demokratów na Rzecz Republiki (UDR). Obecnie partia ta występuje pod nazwą Zgromadzenie na Rzecz Republiki (RPR).
W okresie prezydentury de Gaulle'a była to najsilniejsza partia Francji. Do wyborów szła samodzielnie, niekiedy w sojuszu z Niezależnymi Republikanami. Wyniki uzyskiwane przez gaullistów ilustruje tab. 10.
Tab. 10. Wyniki uzyskiwane przez gaullistów w kolejnych wyborach parlamentarnych
w okresie V Republiki
Data wyborów Liczba uzyskanych głosów Procent głosów
23X1 1958 4165453 20,40
18X1 1962 5855744 31,94
5 III 1967 8448982 37,33
23 VI1968 9667532 43,65
4IIM973 5684396 23,93
12 III 1978 6462462 22,62
14 VI 1981 5231269 20,80
16 III 1986 3145783* 11,29
5 VI1988 4687047 19,18
23 III 1993 5188196 20,39
25 V 1997 6057761 23,65
*Wr. 1986 tylko w części okręgów RPR zgłosiła odrębne listy, w innych zawarła sojusz z UDF. Natomiast wyniki z r. 1967 i 1968 obejmują glosy uzyskane wspólnie z Niezależnymi Republika-
nami.
Wpływy UNR były duże w okresie prezydentury de Gaulle'a, a po jego odejściu z areny politycznej nastąpił spadek popularności tej partii. Jeszcze do r. 1976 na czele rządu stał z reguły gaullista. Od r. 1974 prezydenci już nie wywodzą się z tego ruchu, a po r. 1976 tylko w okresie 1986-1988 oraz 1993-1997 gaullista stał na czele rządu. Próby zdobycia stanowiska Prezydenta Republiki kończyły się niepowodzeniem. Od r. 1988 do 1993 r. RPR była w opozycji.
149
Po wyborach r. 1993 stała się najsilniejszym ugrupowaniem w Zgromadzeniu Narodowym (247 mandatów na 577), od r. 1995 także w Senacie (88 na 321). W wyborach prezydenckich r. 1995 jej przywódca J. Chirac został wybrany na stanowisko Prezydenta Republiki. W roku 1997 partia ta przegrała wybory i była w opozycji. W wyborach prezydenckich 2002 r. ponownie zwyciężył J. Chirac, a jego partia w wyborach parlamentarnych w czerwcu 2002 r. uczestniczyła w ramach Unii na rzecz Większości Prezydenckiej, która bezapelacyjnie wygrała, zdobywając 8619859 głosów, czyli 33,37%.
W listopadzie 1999 r. doszło w tej partii do rozłamu, co spowodowało, że z RPR wyłoniła się partia pod nazwą Zgromadzenie na rzecz Francji (RPF). Jest to odłam neogaullistów, który nie odgrywa w życiu politycznym większej roli. W wyborach parlamentarnych 2002 r. zdobył zaledwie 94222 głosy, tj. 0,36% głosów oddanych.
IV. SYSTEM WYBORCZY I JEGO EWOLUCJA W OKRESIE V REPUBLIKI
1. WYBORY W IV REPUBLICE
System wyborczy spełnia doniosłą rolę polityczną, nie przypadkiem więc sprawa kształtu systemu wyborczego, jego ewentualnych zmian wywołuje zawsze szerokie dyskusje i kontrowersje. Wszak przy tym samym stopniu poparcia opinii publicznej kraju dla różnych partii w drodze wprowadzenia nowego systemu wyborczego można osiągnąć daleko idące zmiany w składzie parlamentu, a tym samym w programie i orientacji politycznej rządu.
W końcowych latach III Republiki obowiązywał we Francji system wyborczy oparty na jednomandatowych z reguły okręgach, przy stosowaniu zasady większości. Po wojnie, w zbliżających się wyborach w r. 1945, rząd, na którego czele stał de Gaulle, znalazł się w obliczu potrzeby określenia sposobu wyboru parlamentu. Rząd zdecydował się na odstąpienie od rozwiązań prawnych w tej dziedzinie z okresu III Republiki, bowiem wyrażał obawy, że wybory przeprowadzone w okręgach jednomandatowych mogą doprowadzić do ostrej konfrontacji sił lewicy i prawicy. Co więcej, taka konfrontacja pozwalała z góry przewidzieć rezultaty. W okresie wzrostu popularności partii lewicy społecznej nieobciążonych odpowiedzialnością za klęskę r. 1940, mających zasługi w ruchu oporu, przy jednoczesnej kompromitacji wielu partii tradycyjnych i ich przywódców, którzy bądź przyczynili się do klęski, bądź też poszli na współpracę z Hitlerem, wynik mógł być jednoznacznie korzystny dla lewicy. Był on tym bardziej prawdopodobny, że w społeczeństwie zaznaczała się daleko idąca radykalizacja nastrojów i postaw. Z takiej próby sił mógł powstać tylko parlament zdominowany przez partie lewicy. Zatem rząd powstały po takich
150
wyborach mógł posiadać tylko lewicowy program, zakładający bardzo daleko idące reformy społeczno-gospodarcze i polityczne.
Rząd tymczasowy nie mógł i nie chciał dopuścić do takiej sytuacji, stąd jego decyzja o odejściu od stosowanego w III Republice systemu wyborczego i przyjęcie systemu opartego na okręgach wielomandatowych oraz na zasadzie proporcjonalnego rozdziału mandatów. Zrealizowano w pełni zasadę powszechności wyborów i kobiety francuskie w r. 1945 uzyskały prawa wyborcze na równi z mężczyznami. Przyjęcie zasady proporcjonalnego rozdziału mandatów nadaje systemowi demokratyczny charakter. Stosowanie tej zasady przynosi jednak różne wyniki w zależności od istniejącego systemu partyjnego, panującej sytuacji społeczno-politycznej w kraju, pozwala bowiem liczącym się ugrupowaniom politycznym na uzyskanie w parlamencie stosownej reprezentacji. Tym samym parlament staje się niejako zwierciadłem odbijającym stan opinii publicznej w kraju, stopień poparcia udzielanego przez społeczeństwo poszczególnym partiom i ich programom.
W roku 1945, a także dwukrotnie w r. 1946, opierając się na zasadzie powszechności, bezpośredniości i proporcjonalności, przeprowadzono wybory do Zgromadzenia Narodowego (o rezultatach tych głosowań była już mowa w poprzednim punkcie rozdziału). Podział mandatów w wyniku tych wyborów przedstawia tab. 11.
Tab. 11. Podział mandatów w Zgromadzeniu Narodowym w wyniku wyborów wiatach 1945-1946*
Partia Termin wyborów
21 X 1945 2 VI 1946 10X1 1946
FPK 148 146 166
SFIO 134 115 90
MRP 141 160 158
Radykałowie 35 39 55
Różna prawica 62 62 70
Inni 2 - 5
Razem 522 522 544
* Dane dotyczą wyłącznie metropolii, bez departamentów i terytoriów zamorskich.
W miarę rozwoju sytuacji społeczno-politycznej siły polityczne kierujące państwem patrzyły coraz niechętnej na obowiązujący system wyborczy. Nie odpowiadał ich potrzebom parlament, w którym duże siły miała lewica, a także działała liczna i zdyscyplinowana grupa deputowanych komunistycznych. Po to, aby dokonać tych zmian, należało najpierw zmienić system wyborczy. Cel ten można było osiągnąć najprościej, odrzucając zasadę proporcjonalności. Zamiar ten napotkał jednak na opór większości Zgromadzenia Narodowego. Inicjatorzy reformy musieli zatem zadowolić się skromniejszymi rozwiązaniami. W dniu 9 maja 1951 r. dokonano zmiany ordynacji wyborczej przez wprowadzenie kombinacji systemów proporcjonalnego i większościowego. Nowa ordynacja wyborcza utrzymywała w pewnych granicach zasadę proporcjonalności, do-
151
puszczając jednak stowarzyszanie się list. Listy zadeklarowane jako stowarzyszone traktowano łącznie i sumowano oddane na nie głosy. W przypadku otrzymania przez te listy absolutnej większości głosów w okręgu przypadały im wszystkie mandaty przydzielone na ten okręg (np. w okręgu Herrault, w którym było do rozdziału 6 mandatów, zgłoszono 7 list, które uzyskały głosów: SFIO 18,5%, radykałowie 11,2%, MRP - 9,9%, niezależni 12,2% i FPK 32,8%, ponieważ cztery listy pierwsze były stowarzyszone, a łącznie oddano na nie 51,8% głosów, czyli większość absolutną; otrzymały one wszystkie mandaty w danym okręgu, natomiast FPK, będąc partią najsilniejszą, nie otrzymała z tego okręgu żadnego mandatu).
Rozdział mandatów w obrębie list stowarzyszonych, jak też i w tych okręgach, gdzie listy te nie otrzymały większości absolutnej, odbywał się według zasady proporcjonalności (stąd też w Herrault trzy mandaty zdobyła SFIO, a radykałowie, MRP i niezależni po jednym).
Chociaż w 95 okręgach wyborczych zgłoszono 90 list zadeklarowanych jako stowarzyszone, założonego celu nie udało się osiągnąć w pełni, ale odnotować należy pewne zmiany w składzie politycznym parlamentu, o czym świadczą wyniki wyborów w r. 1951 (tab. 12).
Tab. 12. Zmiany w składzie parlamentu z9 powstałe w wyniku nowelizacji prawa wyborczego maja 1951 r.*
Partie polityczne SFIO RAD MRP Umiarkowani Razem FPK RPF
10 XI 1946 r. zdobyły mandatów: W r. 1951 zdobyły: Przv stosowaniu zasady proporcjonalności zdobyłyby w 1951 r: 99 107 86 59 89 60 156 96 67 94 110 88 408 402 301 189 103 180 23 120 144
* Dane te odnoszą się do metropolii i departamentów oraz terytoriów zamorskich.
Jeśliby więc w r. 1951 stosowano ordynację wyborczą z r. 1946, to FPK i RPF byłyby najsilniejszymi partiami w Zgromadzeniu Narodowym, radykałowie zdobyliby tylko jeden mandat więcej, pozostałe zaś partie poniosłyby znaczne straty. Obóz rządowy uzyskał 402 mandaty zamiast możliwych 301, a więc na zmianie systemu wyborczego wyraźnie skorzystał.13
Zmiany zaistniałe w r. 1951 znalazły wyraz nie tylko w podziale mandatów między partie, ale także w składzie partyjnym Zgromadzenia Narodowego, które nie bez powodu określano jako najbardziej prawicowe od r. 1871.
Zasady prawa wyborczego wprowadzone w r. 1951 obowiązywały także w wyborach z 2 stycznia 1956 r., z uwagi jednak na silnie występujące skłócenie ugrupowań politycznych mniej było przypadków stowarzyszania list, wskutek czego w szerszym stopniu stosowano zasadę proporcjonalnego rozdziału mandatów. Wyniki głosowania uległy zatem mniejszym deformacjom.
13 Podaję za P. Campbell, Remarąues sur les effects de la loi electorale francaise du 9 mai 1951. "Revue Francaise de Science Politiąue" 1951, nr 4, s. 499.
152
2. OKRES V REPUBLIKI
V Republikę charakteryzuje nowy, zasadniczo odmienny od poprzedniego system polityczny, określony w Konstytucji r. 1958, a także zmiany w systemie wyborczym. Ujmując je krótko, można stwierdzić, że V Republika odrzuciła system wyborczy stosowany w okresie 1945-1956 (wielomandatowe okręgi wyborcze, zasada proporcjonalnego rozdziału mandatów) na rzecz przywrócenia przekreślonego w r. 1945 systemu opartego na okręgach jednomandatowych i na stosowaniu zasady większości. Warto przy tym zaznaczyć, że zmian tych zarówno w r. 1945, jak i w r. 1958 dokonał rząd, na którego czele stał gen. de Gaulle.
Ordynacja wyborcza z r. 1958 przyjęła następujące zasady przeprowadzania wyborów parlamentarnych (do Zgromadzenia Narodowego, które jest jedyną izbą w pełni przedstawicielską w V Republice): a) jednomandatowość okręgów wyborczych, wskutek czego kraj dzieli się na tyle jednostek, ile jest mandatów do obsadzenia; b) przeprowadzanie wyborów w dwu turach, przy czym w_pierwszej turze głosowania warunkiem uzyskania mandatu jest zdobycie bezwzględnej większości głosów, w drugiej zaś wystarcza większość względna. Ma to istotne konsekwencje dla składu Zgromadzenia Narodowego, w praktyce bowiem zasady te okazały się korzystne dla silnych partii, zawierających sojusze wyborcze.
Charakteryzując okręgi wyborcze, należy podkreślić, że są one tworzone z naruszaniem zasady równości wyborów. Świadczą o tym dane liczbowe: w toku wyborów z r. 1958 dysproporcje między najmniejszymi i największymi okręgami wyborczymi sięgały 70 tys. osób uprawnionych do głosowania (6 okręgów liczyło od 20 tys. do 30 tys. uprawnionych, a 11 powyżej 80 tys.), przy czym w każdym z nich wybierano jednego deputowanego. Dysproporcje te utrwalają się w kolejnych wyborach, wykazując nawet tendencję rosnącą. W roku 1962 pięć okręgów liczyło 20-30 tys. uprawnionych, a trzy powyżej 90 tys. na łączną liczbę 465 okręgów. W roku 1967 notuje się już okręgi liczące powyżej 110 tys. uprawnionych, przy jednoczesnym utrzymaniu się okręgów małych w granicach 20-30 tys. Statystyki wykazują, że w r. 1973 notowano okręgi powyżej 145 tys., w r. 1978 już powyżej 160 tys., zaś w r. 1981 nawet powyżej 180 tys. uprawnionych. Tendencje w omawianym zakresie ilustruje tab. 13.
Wymóg uzyskania większości bezwzględnej (połowa plus jeden ważnie oddanych głosów) jest trudny do osiągnięcia w pierwszej turze, czego dowodzi fakt, iż w poszczególnych latach rozdzielono w niej następujące liczby mandatów: r. 1958 - 39, r. 1962 - 96, r. 1967 - 75, r. 1968 - 153, r. 1973 - 55 i w r. 1981-156.
153
Tab. 13. Wielkość okręgów wyborczych w latach 1958-1981 (w tysiącach uprawnionych do głosowania)*
Wybory w latach
Wielkość okręgów
1958 1962 1967 1968 1973 1978 1981
20-30 tys. 4 5 5 5 4 2 2
30-40 tys. 4 5 9 13 22 22 23
40-50 tys. 64 68 77 74 63 28 28
50-60 tvs. 195 182 161 158 120 75 66
60-70 tys. 146 146 132 136 131 106 103
70-80 tys. 46 41 54 53 74 106 91
80-90 tys. 4 15 23 21 29 59 73
90-100 tys. - 3 6 7 18 26 33
powyżej 100 tys. - - 3 3 12 50 55
Razem 465 465 470 470 473 474 474
* Dane dotyczą okręgów z terenu metropolii.
W drugiej turze wyborów notuje się zjawisko zawierania porozumień wy-borczych, wskutek czego walkę między partiami zastępuje~walka między blo-kami wyborczymi (np. między sojuszem lewicy a blokiem gaullistów i ich sojuszników). Bloki te czy sojusze mają istotne znaczenie, wymowne pod tym względem są dane odnoszące się do porozumień wyborczych partii lewicy (socjalistów, komunistów, lewicowych radykałów). Sojusz lewicy przewidywał, że w pierwszej turze głosowania każda z partii idzie do wyborów oddzielnie, z własnym kandydatem i własnym programem politycznym. Natomiast w drugiej turze z trzech kandydatów lewicy do dalszej walki staje tylko jeden reprezentant partii, na którego oddano najwięcej głosów. Pozostałe dwie partie wycofują swoich kandydatów, kierując jednocześnie apel do wyborców o udzielenie poparcia wspólnemu kandydatowi lewicy. Taktyka taka pozwala na zwiększenie tym partiom wpływów politycznych (tab. 14).
Tab. 14. Liczby mandatów uzyskanych przez główne ugrupowania w okresie V Republiki
w Zgromadzeniu Narodowym
Partie Lata
1958 1962 1967 1968 1973 1978 1981 1986 1988 1993 1997
FPK 10 41 73 34 73 86 44 43 25 23 37
PS + lewicowi radykałowie Centrum 88 182 106 91 121 85 57 94 102 119 115 123 283 61 196 114 258 115 60 215 245 109
Gaulliści 207 233 200 293 183 154 83 147 127 257 140
Dodać należy, że w toku wyborów parlamentarnych wyłania się nie tylko deputowanych, ale też ich zastępców, czy raczej następców, na wypadek wyga-
154
śniecią mandatu deputowanego. Odpada wtedy konieczność przeprowadzania wyborów uzupełniających.
Druga izba parlamentu V Republiki, a mianowicie Senat, nie jest ciałem przedstawicielskim. Składa się ona z 322 senatorów, których kadencja wynosi 9 lat, a mandaty odnawia się w jednej trzeciej co 3 lata. Senatorów wybierają w departamentach kolegia wyborcze, złożone z deputowanych, radców regionalnych, generalnych oraz delegatów rad municypalnych. Nie są to więc ani wybory powszechne, ani bezpośrednie.
Od zmiany konstytucji dokonanej w r. 1962 obok Zgromadzenia Narodowego w wyborach powszechnych i bezpośrednich wybiera się także Prezydenta Republiki. W wyborach tych liczba kandydatów nie jest ograniczona prawnie i bywa bardzo różna, np. w r. 1981 aż 64 polityków wyrażało chęć kandydowania, ale oficjalnie zarejestrowano tylko 10 kandydatów. Wybory prezydenckie przeprowadzane są również w dwu turach. W pierwszej z nich liczba kandydatów nie jest ograniczona, a mandat przypada temu z nich, który uzyska bezwzględną większość głosów. Jeżeli zaś pierwsza tura głosowania nie przyniesie rozstrzygnięcia (tak było dotychczas w przeprowadzanych kolejno wyborach), zachodzi potrzeba odbyciajjrugiej tury_g.łQsowania. Dopuszczeni do niej zostają tylko dwaj kandydaci, którzy w pierwszej turze zdobyli najwięcej głosów. Między nimi odbywa się ostateczna walka wyborcza. Dotychczas prezydentami V Republiki zostali: Ch. de Gaulle (1958-1965 i 1965-1969), G. Pompidou (1969-1974), V. Giscard d'Estaing (1974-1981), F. Mitterrand (1981-1988 i 1988-1995), J. Chirac (1995-)
V. SYSTEM ORGANÓW PAŃSTWOWYCH V REPUBLIKI
1. PREZYDENT REPUBLIKI
Koncepcje ustrojowe twórców V Republiki znajdują wyraz w przyjętej systematyce Konstytucji z r. 1958, która w części poświęconej strukturze aparatu państwowego wysuwa na czoło urząd Prezydenta Republiki. Stanowisko takie charakteryzuje się odejściem od zasad nadrzędności parlamentu i ześrodkowa-niem władzy państwowej w rękach egzekutywy.
W parze ze wzmocnieniem roli organów wykonawczych następują zmiany w zakresie wzajemnych stosunków organów zaliczających się do tej właśnie grupy. Nowa sytuacja społeczna Francji, ambicje i dążenia de Gaulle'a wyznaczały wzajemną pozvcjej^tosunek_Prezvdenta Republiki do rzadu^Zjawisko to - obok stosunku legislatywa i egzekutywa -jest najbardziej charakterystycznym rysem systemu politycznego wprowadzonego w r. 1958. Świadectwo wagi, jaką przywiązuje się do urzędu prezydenta, stanowi chociażby fakt, że konstytucja poświęca prezydentowi aż 16 artykułów, czyniąc zeń realnego szefa władzy
155
wykonawczej, podczas gdy premierowi przeznaczono tylko 2 artykuły, nie licząc kifku innych mniejszej rangi wzmianek.
Najbardziej uderzającym zjawiskiem w dziedzinie ustroju politycznego jest określenie roli i miejsca Prezydenta Republiki, w którego rękach ześrodkowana została władza państwowa. Konstytucja utrzymała wprawdzie dwuczłonowość egzekutywy, ale z prezydenta uczyniła realnego jej szefa. Pozycję prezydenta wzmacnia fakt, żejest_rjojitjicznie nieodpowiedzialny - urząd swój sprawuje 5 latjjiie może być odwołany przed upływem kadencji. Może być pociągany do odpowiedzialności karnej tylko w przypadku zdrady stanu. On powołuje i odwołuje rząd, nie będąc nawet prawnie zobowiązany do przeprowadzenia w tym celu konsultacji politycznych. Jest też faktycznym szefem egzekutywy, przewodniczy posiedzeniom Rady Ministrów i podpisuje ordonanse (dekrety z mocą ustawy) i dekrety podejmowane przez rząd. Dzięki temu posiada realny wpływ na jego działalność. Prezydent obsadza szereg stanowisk państwowych, jest najwyższym zwierzchnikiem sil zbrojnych, odgrywa decydującą rolę w dziedzinie stosunków międzynarodowych. Wiele jego aktów nie wymaga nawet kontrasygnaty premiera czy ministra. Dotyczy to tzw. uprawnień osobistych, do których konstytucja zalicza prawo: nominacji premiera, trzech członków Rady Konstytucyjnej, powołania przewodniczącego tej rady, zwoływania jej posiedzeń, odwoływania się do społeczeństwa w drodze referendum, rozwiązania Zgromadzenia Narodowego, kierowania orędzia do parlamentu.
Inne akty urzędowe Prezydenta Republiki wymagają kontrasygnaty członków rządu. Do grupy tej zalicza się klasyczne uprawnienia głowy państwa, jak reprezentowanie państwa w stosunkach międzynarodowych, prowadzenie rozmów i ratyfikowanie umów międzynarodowych, prawo łaski, podpisywanie ordonansów (aktów rządu o mocy ustawy wydawanych przez rząd na podstawie upoważnienia parlamentu) i dekretów Rady Ministrów, promulgację ustaw, zwoływanie i zamykanie nadzwyczajnej sesji parlamentu, inicjatywę w zakresie zmiany konstytucji.
Artykuł 5 Konstytucji podkreśla podwójny charaktgr_rjrezydenta, który jest z jednej strony powołany do czuwania nad respektowaniem konstytucji, i nad regularnym funkcjonowaniem władz publicznych, z drugiej zaś strony jest_gwa-rantem niepodległości narodu i integralności terytorium państwa. Tym samym myślą przewodnią tego artykułu jest określenie funkcji prezydenta jako nadrzędnej, a jego roli jako niemającej sobie równych wśród innych wykonywanych przez organ państwa.14
Prezydent dysponuje także uprawnieniami osobistymi o charakterze nadzwyczajnym. W szczególnych okolicznościach przewidzianych w art. 16 ma on ząpewnioae nieograniczone uprawnienia. Wprowadzenie tego artykułu w życie następuje po odbyciu konsultacji obowiązkowych z premierem, przewodniczącymi izb parlamentu, przewodniczącym Rady Konstytucyjnej, z tym jednak, że prezydent jest prawnie zobowiązany tylko do odbycia konsultacji, nie jest nato-
14 Zob. J. Stembrowicz: Systemy polityczne..., s. 78.
156
miast nimi związan warunki odwołania dent staje się fakty środków, jakich jegi Pod tym wzglę szym jest wymóg, a nia konstytucyjnym zadań w możliwie n wiedliwione okolicz które spowodowały sie stosowania art.
go-
W okresie obo\ wany, aczkolwiek o trolnych zaliczony j tucyjną w sprawie v łu. Chodzi przy tym podejmowania decy
Jako drugą forn samego prawa na s okres pozasesyjny). mknięcia sesji. Rea uprawnień parlamen
Zastosowanie a precyzyjnie określo stytucji, niepodległ umowy międzynaro stytucyjnych władz konkretnie, to pierw do dowolnej interpr
Możliwość stos tychczasowa prakty zydent de Gaulle zv wiadomił go o zast wymienił drugiego \ konstytucyjnych or funkcjonować.
Z chwilą zastos czenie tego wydarz mowania działań w skimi. Zebranie par nie możliwości pos Stanu. Innych możl
Praktycznie więc ocenia on dyskrecjonalnie, czy istnieją ę do stosowania tegoż artykułu. Na jego podstawie prezy-:nym dyktatorem i uzyskuje prawo podejmowania takich zdaniem wymagają zaistniałe okoliczności. vm konstytucja zna tylko następujące ograniczenia: pierw-f działalność prezydenta zmierzała w kierunku umożliwie-władzom przystąpienia do wykonania powierzonych im krótszym czasie, drugim - aby podjęte środki były uspra-ościami pozostającymi w ścisłym związku z przyczynami, astosowanie art. 16,J wreszcie trzecie - zasada, że w okre-
prezydent nie może rozwiązać Zgromadzenia Narodowe-
ązywania art. 16 prezydent praktycznie nie jest kontrolo-ontroli wyraźnie wspomina konstytucja. Do środków kon-t obowiązek prezydenta konsultowania się z Radą Konsty-zelkich decyzji podejmowanych na podstawie tego artyku-edynie o obowiązek konsultowania, bowiem w dziedzinie i prezydent ma zapewnioną pełną swobodę.
kontroli wymienić należy zebranie się parlamentu z mocy ję nadzwyczajną (jeśli zastosowanie art. 16 przypada na Prezydent w tym czasie nie może korzystać z prawa za-riość tej kontroli musi budzić wątpliwości, skoro szereg u w tym właśnie okresie ulega zawieszeniu.
16 zależy od spełnienia dwu warunków, niezbyt przy tym
ch. Są to: a) bezpośrednie zagrożenie Republiki lub jej in-
ci, integralności terytorialnej lub obowiązek wykonania
wej, b) fakt przerwania regularnego funkcjonowania kon-
ublicznych. Jeśli warunek drugi jest określony stosunkowo
,y tylko w sposób bardzo ogólnikowy, zostawia więc pole
acji.
wania dowolnej interpretacji art. 16 potwierdziła już do-. W wyniku puczu algierskiego z 22 kwietnia 1961 r. pre-ócił się 23 kwietnia do narodu z orędziem, w którym po-sowaniu art. 16. Wspomniał o puczu generałów, ale nie arunku, jakim jest przerwanie normalnego funkcjonowania nów, a przecież naczelne organy Republiki nie przestały
wania art. 16 z mocy prawa zebrał się parlament, ale zna-
ia było małe, ponieważ organ ten nie miał prawa podej-
prawach związanych bezpośrednio z wydarzeniami algier-
mentu może zatem mieć tylko jedno znaczenie - stworze-
wienia prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem
ości nie ma, jeśli bowiem prezydent jest politycznie nie-
157
odpowiedzialny, to nie może w danym przypadku wchodzić w grę wyrażenie rządowi wotum nieufności, gdyż z art. 16 korzysta prezydent, a nie gabinet. To prezydent z mocy artykułu 16 uzyskał uprawnienia o charakterze osobistym. Stąd też jego akty wydane na mocy tego artykułu nie wymagają kontrasygnaty i nie podlegają kontroli parlamentu.
Praktyka wykazała także dalsze luki w treści art. 16 (artykuł ten był stosowany aż do 29 września 1961 r.). W okresie 5 miesięcy działały więc w państwie właściwie dwa systemy prawne: jeden - zwyczajny i drugi - wyjątkowy.
Prezydent odgrywa w V Republice kluczową rolę. Ma on pełną kontrolę nad działalnością rządu, realizuje ją m. in. przewodnicząc posiedzeniom Rady Ministrów i podpisując ordonanse i dekrety. Dzięki instytucji referendum uzyskał nie tylko środek służący umocnieniu pozycji osobistej (de Gaulle prze-ksztalcrrcałkówicie referendum w plebiscyt) i w wywieraniu presji na parlament, ale zyskał jednocześnie możliwość zwracania się do społeczeństwa ponad parlamentem, pomijając całkowicie przedstawicieli narodu. Zaaprobowanie w drodze"referendum - przedłożonego społeczeństwu projektu ustawy - oznacza, że ustawa ta stanowi dzieło prezydenta, a nie parlamentu, że przyjęta została przez naród. Kolejni prezydenci rzadko uciekali się do stosowania tej formy stanowienia prawa.
We wzajemnych stosunkach prezydent-parlament głowa państwa posiada szczególną pozycję. W dniu otwarcia pierwszej sesji Zgromadzenia Narodowego wybranego w listopadzie 1958 r. prezydent de Gaulle zwrócił się do izby z orędziem, w którym dał jej wyraz swego zaufania i jednocześnie udzielił pouczeń. W marcu 1960 r. zaś odmówił zwołania nadzwyczajnej sesji parlamentu, mimo iż domagała się tego konstytucyjnie określona grupa deputowanych. Patrząc z perspektywy prawie 50 lat obowiązywania Konstytucji r. 1958, należy dostrzegać różne sposoby jej interpretacji przez kolejnych prezydentów. De Gaulle interpretację kompetencji prezydenta i jego roli ustrojowej przeprowadzał w sposób rozszerzający. Jego następcy nie wykazywali już tego rodzaju tendencji, stąd faktyczna pozycja głowy państwa po r. 1969 pokrywa się z określoną w konstytucji.
Prezydent Republiki urząd swój sprawuje 5 lat. Stanowisko Prezydenta jest niepołączalne z jakimkolwiek innym stanowiskiem w państwie, a także z mandatem przedstawicielskim. W przypadku zwolnienia się stanowiska Prezydenta Republiki lub zaistnienia przeszkód w wypełnianiu obowiązków zastępuje prezydenta przewodniczący Senatu. Konstytucja V Republiki nie zna instytucji wiceprezydenta.
Poszczególne instytucje ustrojowe można ocenić w różny sposób, klasyczna niemal postawa zakłada badanie i charakterystykę organów państwa wyłącznie w świetle postanowień konstytucji. Efekt takiej postawy badawczej jest raczej wątpliwy, gdyż nie daje on pełnego obrazu rzeczywistości. W celu uzyskania właściwej oceny konieczne jest zbadanie i uwzględnienie roli, jaką spełnia system partyjny. Prezydent nie działa wszak w próżni politycznej, ma przed sobą
158
parlament złożony według partyjnej p
z grup deputowanych zorganizowanych w kluby partyjne rzynależności członków. Nie jest zatem dla państwa rzeczą
został wybrany na
obojętną, szczególnie dla prezydenta, czy jego program, na podstawie którego
najwyższe stanowisko, ma także poparcie w Zgromadzeniu
Narodowym. Inaczej mówiąc, czy większość, która wybrała prezydenta, jest tożsama z większo 5cią parlamentarną. Jeśli tak, to taki układ sił wpływa pozytywnie na polityczną pozycję i rolę, jaką odgrywa w państwie Prezydent Republiki. I odwrotnie, jeśli w parlamencie większość posiadają siły polityczne, które są w opozycji do prezydenta i jego programu (jak stało się to w wyniku wyborów z 16 marca 1986 r. i który to układ trwał do czerwca 1988 r., i następnie w okresie 1993-199^1 oraz 1997-2002), wówczas rola prezydenta maleje. Taki stan rzeczy zaistniał dotychczas tylko trzy razy w całym okresie obowiązywania Konstytucji z r. 1958 i nazwany został w literaturze""tóhabitation, co oznacza współistnienie prezydenta reprezentującego odmienną orientację polityczną niż większość parlamentarna i wyłoniony przez nią rząd.
Taki stan rzeczy nie może mieć charakteru trwałego, jest to stan przejściowy, który nie bur^y podstaw ustroju i nie zagraża jego istnieniu. Stąd też, po swojej reelekcji w r. 1988, prezydent F. Mitterrand rozwiązał Zgromadzenie Narodowe i zarządził przedterminowe wybory, które pozwoliły wyłonić większość ponownie wspierającą (chociaż nie bez trudności, z uwagi na stan posiadania mandatów przez socjalistów) prezydenta. Zatem od r. 1988 system polityczny powrócił do normy, do kształtu, jaki nadała mu Konstytucja r. 1958, ale na krótko, tylko do końca prezydentury F. Mitterranda, tj. do maja 1995 r. Podobna sytuacja powtórzyła się w 1997 r., gdy w wyniku przedterminowych wy-
borów wyłonione reprezentuje orien
zostało lewicowe Zgromadzenie Narodowe, zaś prezydent a:ję prawicową.
2. RZĄD REPUBLIKI
Nowość i oryginalność systemu politycznego V Republiki znajduje wyraz m.in. w określeniu roli oraz pozycji ustrojowej rządu. W ramach nowej konstrukcji ustrojowej przyjętej w Konstytucji r. 1958 rząd jest organem samo-dzielnym, ale zarazem łączącym głowę państwa i parlament-W tym też sensie przyjęta konstrukcja mieści się w ramach systemu parlamentarnego. Jednakże praktyka wnosi pod tym względem wiele nowych momentów, które świadczą o tym, że rząd i ministrowie z premierem na czele są w pierwszym rzędzie praktycznie podporządkowani prezydentowi, a nie parlamentowi (z wyjątkiem okresu cohabitation).
Zmiana pozycji i roli ustrojowej rządu znajduje wyraz także w nowej terminologii. Według Konstytucji z r. 1946 szef rządu nosił tytuł "przewodniczący Rady Ministrów", co podkreślało jego samodzielność. Był on przy tym faktycznym szefem władzy wykonawczej. Konstytucja z r. 1958 wprowadza nowy ter-
min "premier , a
U zmiana terminologiczna jest świadectwem istnienia tenden-
159
ej i zmierzającej do osłabienia roli premiera na rzecz prezydenta. Analogiczne tendencje widoczne są w przypadku rządu. W terminologii z okresu IV Republiki był on określany mianem "gabinet", albo "egzekutywa". Z tymi określeniami zerwano, zwłaszcza z ostatnim, gdyż zbyt mocno podkreślało stosunek podrzęd-ności rządu wobec parlamentu. Powrócono więc do nazwy "rząd", stosowanej w okresie wojny w systemie politycznym Vichy.
Bardziej niż konstytucja nowe tendencje uwidacznia praktyka ustrojowa. Nie jest też pozbawione podstaw określenie rządu w V Republice mianem "gabinet prezydencki". O roli prezydenta w formowaniu gabinetu świadczy komunikat z r. 1959 o utworzeniu rządu, podkreślający fakt, że rząd zarówno w zakresie swego programu i linii politycznej, jak i w składzie personalnym stanowi wyraz woli i decyzji de Gaulle'a. Był to wyraźny krok w kierunku systemu prezydenckiego.
Odejście od systemu parlamentarnego widoczne jest także w niepołączalno-ści(incompatibilitas) funkcji członka rządu z piastowaniem mandatu parlamentarnego. Stanowi to zupełną nowość w stosunkach francuskich, gdzie ministrowie z reguły rekrutowali się spośród członków parlamentu. Oficjalne uzasadnienie zmiany stanowiska pod tym względem wyraża chęć zapewnienia stabilności rządu, którą chciano osiągnąć, wprowadzając określone reguły prawne. Uzyskano przy tym coś więcej, bowiem w wyniku przyjęcia zasady incompatibilitas zlikwidowano udział członków parlamentu w składzie i pracach rządu, wprowadzając w to miejsce w dużym stopniu czynnik technokratyczny. Stąd też ministrowie V Republiki rekrutują się głównie (ale nie wyłącznie) spośród wyższych urzędników administracji, co gwarantuje zwiększenie ich zależności od prezydenta i premiera.
W świetle art. 20 Konstytucji rząd jest formalnie odpowiedzialny przed parlamentem. W zestawieniu jednak tego postanowienia z treścią art. 49 i 50 widać, że odpowiedzialność gabinetu istnieje tylko wobec Zgromadzenia Narodowego. SenąLzalej3lJiie_niożej)ociągać rządu do odpowiedzialności, a premier może ubiegać się w drugiej izbie tylko o aprobatę ogólnej polityki gabinetu. Konstytucja nie wspomina nic o odpowiedzialności rządu wobec prezydenta, zatem gabinet może ustąpić w przypadku utraty zaufania głowy państwa, ale nie musi tego czynić. Jest to jednak wniosek tylko teoretyczny, gdyż np. w okresie prezydentury de Gaulle'a żaden rząd nie miał szansy utrzymania się w przypadku utraty zaufania głowy państwa. Prezydentowi wprawdzie nie przysługują środki bezpośrednie, ale może stosować środki pośrednie, zmuszając rząd do ustąpienia. W każdym też pjryj3ajiku^mianyjaa."slancavisku.prezydenta rząd podaje się dą dymisji, umożliwiając prezydentowi utworzenie nowego gabinetu.
Rząd w V Republice składa się z premiera, ministrawjtanu^rninistrów (re-sortowycrTTćfelegowanych) oraz sekretarzy stanu powołanych przez prezydenta na wniosek premiera. Każdy z nich stanowi organ administracji państwowej o charakterze indywidualnym, jednoosobowym, będąc jednocześnie członkiem organu kolegialnego, jakim jest rząd. Ministrowie stanu z reguły kierują okre-
160
ślonym resortem lub wydzielonym zakresem spraw (tytuł ten jest z reguły przyznawany ważnym osobistościom życia politycznego). Natomiast ministrowie (których dodatkowo można określić mianem resortowych) są formalnie sobie równi jako członkowie gabinetu, jednak nie jest pozbawiona znaczenia kolejność ministrów uwidoczniona w komunikacie o utworzeniu rządu. Z kolei sekretarze stanu pomagają bądź to premierowi, bądź też ministrom w wykonywaniu zadań, pozostając zarazem pod ich kontrolą. Posiedzeniom rządu przewodniczy Prezydent Republiki. Spotyka się także posiedzenie ministrów - wszystkich lub tylko pewnych resortów - pod przewodnictwem premiera. Nie są to posiedzenia rządu, ale robocze narady poprzedzające czy przygotowujące posiedzenia rządu.
W ramach rządu szczególną pozycję zajmuje premier, któremu konstytucja wyznacza samodzielną rolę, wyposaża go w odrębne uprawnienia, co jeszcze mocniej podkreśla praktyka. Premier jest głównym pomocnikiem prezydenta, może go w wyjątkowych sytuacjach i na mocy jednorazowego, specjalnego upoważnienia zastępować na posiedzeniach gabinetu i organów rządowych. Upoważnienie to nie ma charakteru generalnego, lecz jednorazowy, dotyczy więc jednego, konkretnego posiedzenia z porządkiem obrad przez prezydenta ustalonym.
Rząd musi mieć oparcie w większości parlamentarnej, ale także cieszyć się zaufaniem i poparciem Prezydenta Republiki. Liczba członków gabinetu jest zmienna, np. rząd powołany 23 czerwca 1981 r. liczył 44 osoby (premier, 5 ministrów stanu, 29 ministrów, 9 sekretarzy stanu, w tym dwóch przy premierze i siedmiu przy ministrach). Liczba ta zależy od koncepcji premiera dotyczącej pracy rządu i przedstawionych wniosków prezydentowi.
Konstytucja zr. 1958 przyznaje premierowi szeroki zakres uprawnień, które można ująć w dwu grupach: funkcje o charakterze wykonawczym i funkcje o charakterze pravodawczym. Szczególnie druga z tych funkcji jest ważna, przesądza bowiem o roli i znaczeniu premiera, tym bardziej że do 1958 r. stanowiła ona część składową funkcji wykonawczej. W V Republice nastąpiło jej wyodrębnienie, w jej ramach znalazły się kompetencje, dzięki którym premier może uzupełniać działalność prawodawczą parlamentu i może skutecznie hamować aktywność legislatywy, nie wydając np. zapowiedzianych w ustawie aktów prawnych.
Premier kieruje działalnością rządu, przedstawia prezydentowi wnioski dotyczące powoływaiia i odwoływania swoich współpracowników. Czynności te dokonywane są w drodze aktów prawnych głowy państwa podejmowanych bez udziału parlamentu. W ten sposób dokonuje się również przekształceń gabinetu bez przedkładania sprawy parlamentowi. Premier mianuje funkcjonariuszy cywilnych i wojskowych, z wyjątkiem stanowisk zastrzeżonych dla prezydenta, przy czym odpowiednie akty prawne premiera wymagają kontrasygnaty właściwych ministrów. Może on zastępować prezydenta w Radzie Obrony Narodowej oraz przewodniczyć - z jego upoważnienia i w zastępstwie - posiedzeniom rządu. Posiada także ujHLwni@{ua~u&b_e{LJfflląmęntu,- takie jak prawo inicjatywy
161
ustawodawczej, inicjatywę w sprawie powoływania komisji mieszanej w przypadku zaistnienia rozbieżności stanowisk obu izb, prawo występowania z wnioskiem o zwołanie posiedzenia Rady Konstytucyjnej.
Zgodnie z ogólnymi założeniami i tendencjami ustrojowymi znacznemu rozszerzeniu uległy kompetencje rządu. Zostały one zakreślone w konstytucji bardzo szeroko, a jednocześnie mało precyzyjnie, co pozwala na interpretowanie ich w sposób rozszerzający.
Zasadnicze znaczenie dla określenia kompetencji rządu ma art. 20 Konstytucji, który nie ogranicza ich bynajmniej do funkcji wykonawczych, lecz stwierdza, że rząd określa politykę narodu i kieruje nią. Rząd został zatem określony jako czynnik inicjatywy i ogólnego kierownictwa. Jest on organem wskazującym drogę narodowi, pełniącym rolę jego przewodnika. Wprawdzie rjrograrn rządu musi uzyskać aprobatę parlamentu, ale uprawnienia ciała przedstawicielskiego są w tym zakresie ograniczone. Parlament może tylko zatwierdzić bądź odrzucić proponowaną przez rząd linię rozwoju państwa, nie może natomiast występować w tym zakresie z własną inicjatywą.
/""* Zadanie rządu polega więc na opracowaniu programu działania, a następnie / realizowaniu go po uzyskaniu aprobaty parlamentu. Jest to podstawowe i naj-1 bardziej charakterystyczne zadanie rządu, podczas gdy wykonawstwo (w tym również ustaw) konstytucja zalicza nie do zadań rządu, lecz premiera.
Konstytucja dokonuje zatem przesunięć w rozdziale kompetencji naczelnych organów państwa, pewne dotychczasowe uprawnienia rządu (wykonawstwo) przesuwa na rzecz premiera, a jednocześnie wchodzi w zakres tradycyjnych uprawnień parlamentu, rozszerza zakres kompetencji prawodawczych gabinetu, przy jednoczesnym ograniczeniu roli parlamentu w dziedzinie ustawodawstwa. Jest to tym bardziej charakterystyczne, że we Francji parlament był zawsze wyposażony w uprawnienia ustawodawcze i szeroko z nich korzystał. Zjawisko to stanowi dalszy ciąg praktyki ustrojowej, zapoczątkowanej jeszcze w r. 1948, kiedy ustawą z 17 sierpnia parlament uznał, iż pewne materie mają charakter wykonawczy i należą do normotwórczej działalności rządu. Jednakże w świetle tej ustawy parlament nie pozbawił się prawa realizacji funkcji prawodawczej w dziedzinie, którą uznał za pozostawioną do sfery działalności rządu. W ten sposób działalność normotwórcza egzekutywy stanowiła wyjątek od zasady, którą była działalność prawodawcza parlamentu. Dzięki uzyskaniu wspomnianych uprawnień rząd zdobył prawo zmienianiaj_ąciiyiąnia ustaw za_pomo-cą dekretów z mocą ustawy, jeśli jednak parlament skorzystał z prawa wkroczenia w zakres spraw normowanych przez rząd i wydał w tej dziedzinie ustawę, to gabinet nie mógł już jej zmienić.
W tej dziedzinie istotnej zmiany dokonała Konstytucja z r. 1958, przeprowadzając rozdzielenie kompetencji w zakresie prawodawstwa. W tym celu wyraźnie zakreślono granice, w których parlament może wykonywać funkcję ustawodawczą - w innych dziedzinach rząd może swobodnie stanowić normy prawa. W ten sposób działalność prawodawcza rządu stanowi regułę, ustawodaw-
162
stwo zaś straciło wiele na znaczeniu. Parlament V Republiki może wykonywać funkcję ustawodawczą wyłącznie w dziedzinach wyznaczonych mu przez konstytucję, opracowaną i wprowadzoną w życie bez jego udziału.
kompetencje ustawodawcze parlamentu określa art. 34, wytyczając ich granice. Natomiast udział rządu w dziedzinie stanowienia prawa może ulegać poszerzeniu, bowiem art. 38 Konstytucji przewiduje możliwość udzielania rządowi, na jego wniosek, upoważnień do wydawania ordonansów w zakresie spraw zastrzeżonych normalnie dla dziedziny ustawodawstwa. Rząd z możliwości tej korzystał, bowiem dysponując poparciem większości w parlamencie, mógł uzyskać bez trudności stosowne upoważnienie ustawowe. Należy podkreślić, że ordonanse wymagają podpisu Prezydenta Republiki, a jak wykazała praktyka okresu cohabitation (1986-1988), prezydent Mitterrand w walce z centroprawicową większością stosował przypadki odmawiania podpisu ordonansów. Zmuszał w ten sposób rząd do kierowania stosownych projektów aktów prawnych na normalną drogę ustawodawczą.
Omówione zmiany konstytucyjne i ujawniające się tendencje świadczą o tym, że w V Republice wystąpiła zmiana ciężaru gatunkowego organów wykonawczych. Dotyczy to zwłaszcza prezydenta i rządu, a więc organów, w których ześrodkowana została władza.
3. PARLAMENT
Zmiany wprowadzone przez Konstytucję z r. 1958 w systemie organów państwowych dają wyraz występowaniu tendencji antyparlamentarnych. Zwiększeniu roli organów władzy wykonawczej towarzyszy spadek znaczenia parlamentu V Republiki. Jest to organ dwuizbowy, przy czym tylko jedna ż izb ma przedstawicielski.chafakter Zgromadzenie. Narodowe wybierane na 5 lat. Natomiast Senat pochodzi z wyborów wielostopniowych i niepowszechnych, nie ma przedstawicielskiego charakteru, zaś przyjęte zasady jego tworzenia nadają mu konserwatywny charakter.
Jeśli mowa jest o ograniczeniu roli i znaczenia parlamentu, chodzi w istocie rzeczy o Zgromadzenie Narodowe, Senat bowiem - w stosunku do swej poprzedniczki Rady Republiki - został wzmocniony. Natomiast osłabienie znaczenia Zgromadzenia Narodowego osiągnięto różnymi sposobami. Stało się to wskutek ograniczenia funkcji ustawodawczej, zmniejszema środków kontroli nad rządem, a jednocześnie przez rozszerzenie instrumentów służących rządowi do obrony swej polityki przed Zgromadzeniem. Zmiany, szczególnie wyraźne na tle porównania z IV Republiką, są widoczne już w zakresie struktury wewnętrznej izb i ich kompetencji, bowiem Konstytucja z r. 1958 przeprowadziła konsekwentnie zasadę cwuizbowości, wzmacniając rolę Senatu.
Senat stał się ciałem wyrażającym interesy i dążenia zachowawczych elementów społeczeństwa, a tym samym hamulcem w stosunku do izby przedstawicielskiej. Izba druga (Senat) pomyślana została jako organ, za pomocą które-
163
^n rząd może wywierać wprvw i presję na Zgromadzenie Narodowe. W przypadku gdy premier obawia się, że w Senacie może nie uzyskać aprobaty dla swojej polityki, wówczas nie musi konsultować się z tą izbą, a zadowolić się poparciem Zgromadzenia. W przeciwnej natomiast sytuacji, mając zapewnione poparcie Senatu, może je wykorzystać do skutecznego łamania oporu izby niższej i przeforsowania stanowiska rządu.
W pewnych dziedzinach występuje priorytet roli Zgromadzenia Narodowego, widoczny np. w wyłącznym jego prawie udzielania rządowi wotum zaufania, wyrażania wotum nieufności oraz w definitywnym decydowaniu w przypadku braku zgody izb w kwestiach ustawodawstwa. Tylko ono może żądać zwołania nadzwyczajnej sesji parlamentu, zajmować się sprawami finansowymi, a jeśli parlament działa jako Kongres, wówczas Biuro Zgromadzenia Narodowego kieruje jego pracami. Nie oznacza to, że Senat odgrywa drugorzędną rolę, nie takie były przecież intencje twórców konstytucji.
Ograniczenie roli parlamentu widoczne jest w tym, że nie on decyduje o obsadzie stanowiska głowy państwa, a także szefa-r-ządii. Nie ma on swobody w zakresie prowadzenia działalności ustawodawczej, skoro uprawnienia jego w tej dziedzinie uszczuplono. Parlament nie decyduje swobodnie nawet o porządku swoich obrad, został także skrępowany w zakresie określania trybu swego "funkcjonowania.
Punktem wyjścia do określenia pozycji i praw parlamentu było przyjęcie zasady: stworzyć rządowi możliwie największą swobodę działania, maksymalnie uwalniając go spod kontroli parlamentu. Cel ten osiągnięto dzięki zredukowaniu okresu trwania sesji, wprowadzeniu zakazu łączenia mandatu przedstawicielskiego z członkostwem w rządzie, przyjęciu nowych zasad organizacji prac komisji parlamentu. Parlament działa w trybie sesyjnym. Od roku 1995 obowiązuje jedna sesja zwyczajna w roku - parlament zbiera się z mocy prawa (bez potrzeby wydawania żadnego aktu prawnego) w pierwszy roboczy dzień października i kończy prace w ostatni roboczy dzień czerwca. Sesja ta trwa zatem dziewięć miesięcy, z tym że w tym okresie liczba posiedzeń nie może przekroczyć 120. Tygodnie zaś, w których odbywają się posiedzenia, wyznacza swobodnie każda z izb, określając w swych regulaminach dni i godziny posiedzeń.
Premier rządu, a także większość członków każdej z izb może wyznaczyć dodatkowe dni posiedzeń. Konstytucja przewiduje także możliwość odbywania sesji nadzwyczajnej (na żądanie premiera lub większości członków Zgromadzenia Narodowego), z tym że nie może ona trwać dłużej niż 12 dni, a może być zamknięta wcześniej, jeżeli zostanie wyczerpany porządek dzienny, dla którego rozpatrzenia sesja została zwołana.
Istotne zmiany wprowadzono w uregulowaniu roli i pozycji komisji parlamentarnych. W tym zakresie, w porównaniu z IV Republiką, zmiana dotyczy nie tylko liczebności i wewnętrznej struktury tych organów, ale także i ich uprawnień. W IV Republice Zgromadzenie Narodowe rozpoczynało dyskusję od wysłuchania sprawozdania komisji i toczyła się ona nad przedłożonym przez komi-
164
sję projekt
prac. Obec
sra ustawy stanowiącym z reguły znacznie zmodyfikowany projekt
rządowy. WY Republice komisje mogą proponować poprawki, ale nie mogą samodzielnie zmieniać projektów ustaw.
W okrssie IV Republiki w Zgromadzeniu Narodowym działało 19 komisji, liczących p o 44 członków, zatem ich skład liczbowy gwarantował operatywność
lie w Zgromadzeniu działa 6 komisji stałych, a ponadto są powoły-
wane komisje specjalne (w celu rozpatrzenia określonej sprawy) oraz komisje śledcze. Icm skład odzwierciedla skład polityczny Zgromadzenia Narodowego.
Podważona została zasada samodzielności parlamentu w okresie jego wewnętrznej organizacji i funkcjonowania. Od roku 1958 parlament ma obowiązek przedkłada: do kontroli Radzie Konstytucyjnej przyjęte przez izby regulaminy. Akty te podlegają bowiem kontroli z punktu widzenia ich zgodności z konstytucją.
Do rocu 1958 parlament posiadał pełną swobodę organizowania swych prac, samodzielnie też, bez wpływu rządu, każda z izb ustalała porządek obrad. Wprawdzie w r. 1954 wprowadzono zasadę udziału przedstawicieli gabinetu w konferencji przewodniczących (przewodniczący izby, jego zastępcy oraz przewodniczący komisji i klubów parlamentarnych), z ograniczonym jednak głosem. W V Repi blice gabinet otrzymał pod tym względem rolę decydującą, a jego przedstawiciel może się domagać wpisu określonych spraw do porządku obrad, i to w terminie przez rząd pożądanym, lub sprzeciwić się omawianiu określonej kwestii. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której rząd ma duży udział w kierowar iu pracami parlamentu.
Ingerencja rządu widoczna jest także w dziedzinie ustawodawczej. Prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje premierowi i członkom
rząd zawsz
może się sprzeciwić projektowi ustawy lub zgłoszonym do projektu
poprawkom, które wykraczają poza ramy zakreślone dla ustawodawstwa. Rząd może także domagać się, aby projekt ustawy nie szedł do stałej komisji parlamentu, lecz do komisji specjalnej. W przypadku zaistnienia rozbieżności stanowisk obydwu izb premier ma prawo powołania komisji mieszanej, utworzonej na zasadzie parytetu (po 7 członków z każdej izby), której celem jest szukanie kompromisu. Jeśli nie zostanie on osiągnięty, rząd może się domagać od Zgromadzenia Narodowego podjęcia ostatecznej decyzji.
Konstytucja przyznaje posłom i senatorom immunitet zarówna farmalnyj__
jak i materialny. Tak więc członek parlamentu nie może być ścigany, areszto-wanyTuTT sąd żony z powodu wyrażonych poglądów w związku z wykonywaniem mandatu lub z powodu głosowania. Immunitet formalny obejmuje tylko okres sesji parlamentu, w trakcie którego członek parlamentu nie może być pociągany do odpowiedzialności karnej, aresztowany lub traktowany w sposób
ograniczają taka nie jes cym uczyń uwięzienie.
cy jego wolność bez zgody Prezydium izby, do której należy. Zgoda t wymagana w przypadku popełnienia zbrodni, schwytania na gorącu lub skazania prawomocnym wyrokiem. Jeśli izba tego zażąda, to a także stosowanie środków pozbawiających lub ograniczających
165
wolność, jak też ściganie członka parlamentu ulega zawieszeniu na czas trwania sesji.
Zmiany widoczne są również w zakresie kompetencji izb parlamentu. Pod-stawowąjego funkcją jest uchwalanie.ustaw j kp">"nin Hyjnłninp^i rządu,
Jedna i druga została ograniczona w porównaniu z tradycyjną pozycją parlamentu w systemie parlamentarnym.
Uprawnienia ustawodawcze parlamentu ograniczono przez: a) przyznanie prezydentowi prawa przechodzenia ponad parlamentem do społeczeństwa w drodze referendum, którego przedmiotem może być organizacja władz publicznych, reformy dotyczące polityki ekonomicznej i społecznej, a także służb publicznych, ratyfikacja pewnych umów międzynarodowych, b) taksatywne wyliczenie dziedzin, w których parlament może uchwalić ustawy (art. 34 Konstytucji), c) powstania możliwości przyjmowania ustaw bez głosowania (chodzi o sytuacje, w których rząd stawia w związku z projektem ustawy wniosek o wotum zaufania), d) przyznania rządowi prawa wydawania ordonansów (dekretów z mocą ustawy).
Charakterystyczna jest także regulacja trybu uchwalania budżetu. Konstytucja przyjęła terminy określające czasowe ramy prac nad projektem ustawy budżetowej. Okres ten wynosi łącznie 70 dni, a nieukończenie w tym czasie prac nad budżetem daje rządowi prawo ogłoszenia tego aktu w formie ordonan-su; nie można tego czynić tylko w przypadku odrzucenia projektu przez obie izby.
Analogiczne tendencje widoczne są w zakresie kontroli. Konstytucja wprowadza środki służące presji rządu na parlament i utrudniające kontrolę legislatywy wobec egzekutywy. Rząd może stosować presję, posługując się instytucją wotum zaufania, stawianą bądź to w związku z generalną polityką rządu, bądź z tekstem projektu ustawy. Do stawiania wniosku uprawniony jest tylko premier na mocy upoważnienia rządu.
Stawianie wniosku o udzielenie wotum zaufania w związku z ogólną polityką rządu stanowi zjawisko naturalne i w pełni zrozumiałe. Interesująca natomiast i charakterystyczna dla nowych tendencji ustrojowych jest procedura stosowania wotum zaufania w związku z przedkładanym projektem ustawy. Konstytucja stanowi, że projekt ustawy uwąża_^ie_^a_ąulomatycznie przyjgtyJłez głosowania, jeżeli w ciągu 24 godzin odwożenia wniosku przez-rząd nie, wpły-nie od deputowanych wniosek o wyrażenie gabinetowi wotum nieufności,
Procedura uchwalania wotum nieufności uległa obostrzeniu, gdyż do złożenia wniosku konstytucja upoważnia grupę deputowanych stanowiącą co najmniej jedną dziesiątą ogólnej liczby członków Zgromadzenia. Głosowanie odbywa się dopiero po upływie 48 godzin od złożenia wniosku, przy czym do prawomocności uchwały wymagana jest bezwzględna większość głosów. W ramach sesji zwyczajnej deputowany może podtrzymać wniosek o wotum nieufności nie więcej niż trzykrotnie, zaś w trakcie sesji nadzwyczajnej z prawa tego może korzystać tylko raz.
166
Jednakże nawę losy gabinetu nie si skiadąjlymisję na r
zać Zgromadzenie Naród
po uchwaleniu wniosku wyrażającego rządowi nieufność jeszcze przesądzone. Po podjęciu takiej uchwały premier ce prezydenta - ten jednak może jej nie przyjąć, a rozwią-lowe.
Konstytucja z bezpieczny, grożąc) bezpieczne, ale i m Udzielana przez cz parlamentarnej, ale
W odróżnieniu wych, charakterysty wprowadzone w r. że wszystkie inne n wzmocnienia, wzros ślej mówiąc, Zgrom; ślić należy, że praktyka cyjnej zmierza w k parlamentu.
1958 nie zna interpelacji, traktowanych jako środek nie-obaleniem rządu. W to miejsce wprowadzono mniej nie-iej skuteczne, niezagrażające losom gabinetu - zapytania, jnka rządu odpowiedź może stanowić przedmiot dyskusji ez przegłosowywania wniosków.
od ujęcia przedstawionych uprzednio organów państwo-a parlamentu podana została od strony akcentującej zmiany 958. Przyjęcie takiej postawy wydaje się uzasadnione tym, iczelne organy państwowe doznały w okresie V Republiki a ich rola ustrojowa i znaczenie. Jedynie parlament, a ści-dzenie Narodowe, doznał ograniczeń. Jednakowoż podkre-ustrojowa, a szczególnie orzecznictwo Rady Konstytu-
runku osłabienia tych ograniczeń i wzmocnienia pozycji
Organ ten Francji. Wprawdzie się on znacznie od I także kompetencje rolę Zgromadzenia zatem jeszcze w cza poza te ramy. M była nieco inaczej p w praktyce stało.
Charakterystyc; osób, powoływanyc madzenia Narodowe jej członków, powo się w jednej trzecie skład Rady mogą w Prawo takie posia d'Estaing, ale z ka parlamentu, a łą incompatibilitas.
Rada Konstytuc które bynajmniej nie ale są rzeczywiście
4. RADA KONSTYTUCYJNA
;anbwi zupełną nowość w strukturze aparatu państwowego w IV Republice istniał Komitet Konstytucyjny, ale różnił ady, która ma nową, oryginalną pozycję prawną. Nowe są ego organu. Komitet Konstytucyjny ograniczał wprawdzie Narodowego, ale czynił to na rzecz izby drugiej, mieścił się
ramach systemu parlamentarnego. Rada Konstytucyjna wykra-amy tu do czynienia z organem państwowym, którego istota omyślana i zakładana przez twórców konstytucji, niż się to
ny jest skład Rady, określony w art. 56 Konstytucji na 9 po 3 przez Prezydenta Republiki, przewodniczących Zgro-o i Senatu na okres 9 lat. Przewodniczącego Rady, spośród uje Prezydent Republiki, zaś Rada Konstytucyjna odnawia co 3 lata. Obok członków pochodzących z nominacji w chodzić z urzędu i dożywotnio byli Prezydenci Republiki, a obecnie jedyny żyjący były prezydent V. Giscard nie korzysta, ubiegał się bowiem i uzyskał mandat człon-zenia tych stanowisk zabrania konstytucja, wprowadzając
/jna wyposażona została w szerokie uprawnienia kontrolne, sprowadzają się tylko do badania konstytucyjności ustaw, ozległe i dotyczą różnych sfer. Do zadań Rady Konstytu-
167
cyjnej należy - po pierwsze - czuwanie nad prawidłowością wyborów prezydenckich i parlamentarnych, a także nad przebiegiem referendum. Jednocześnie w przypadku złożenia protestów na nieprawidłowości związane z głosowaniem Rada orzeka w tej kwestii. Ocenia więc prawidłowość wyborów, rozpatruje reklamacje, ogłasza wyniki wyborów oraz rezultaty referendum. Uprawnienia związane z wyborami czynią z Rady Konstytucyjnej niejako najważniejszy trybunał wyborczy.
Druga grupa uprawnień obejmuje badanie zgodności z konstytucją ustaw organicznych i regulaminów wewnętrznych izb parlamentu. Akty te muszą obligatoryjnie być poddane zbadaniu, przy czym ustawy organiczne przed ich pro-mulgacją, a regulaminy izb przed ich wejściem w życie. W ten więc sposób podważona została tradycyjna swoboda parlamentu nadawania sobie aktu określającego wewnętrzną organizację i tryb działania ciała przedstawicielskiego.
Na odrębną uwagę zasługują ustawy organiczne, a więc kategoria aktów normatywnych parlamentu o szczególnym charakterze. Są to mianowicie ustawy stojące wprawdzie niżej od ustaw konstytucyjnych, nie mogą one zmienić konstytucji, ale nadrzędne w stosunku do ustaw zwykłych, a zatem znajdujące się między konstytucją a ustawami zwykłymi. Cechą charakterystyczną ustaw organicznych jest to, iż są to akty prawne zapowiedziane w konstytucji. Stanowią one niejako rozwinięcie konstytucji, zasad w niej zawartych, a zatem wiążą się organicznie z konstytucją. Z uwagi na ich charakter i miejsce w systemie źródeł prawa ustawy organiczne podlegają obowiązkowo badaniu pod względem ich zgodności z konstytucją. Dopiero po pozytywnej opinii Rady Konstytucyjnej ustawy te mogą być promulgowane. Podkreślić należy, że decyzje Rady Konstytucyjnej są ostateczne i nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy.
Wymienione dotychczas grupy uprawnień Rady Konstytucyjnej obejmują jej zadania o charakterze obligatoryjnym, są zatem podejmowane z urzędu. Grupa trzecia obejmuje zadania podejmowane przez Radę z inicjatywy i na wniosek innych organów państwowych. Należy do tej grupy ocena zgodności z konstytucją ustaw zwykłych oraz umów międzynarodowych. Inicjatywę w tym zakresie posiada Prezydent Republiki, premier, a także przewodniczący izb parlamentu. Od roku 1974 prawo to przysługuje także grupie 60 deputowanych lub senatorów. Na wniosek wskazanych podmiotów Rada bada, czy ustawa narusza konstytucję, i to nie tylko w sensie ogólnych zasad ustrojowych, ale także czy nie wykracza poza ramy zakreślone dla parlamentu w art. 34 Konstytucji. Inaczej mówiąc, Rada ustala, czy ustawy nie wchodzą w zakres spraw zastrzeżonych dla prawodawczej działalności rządu.
Istnieją jeszcze inne uprawnienia Rady, jak np. wynikające z obowiązku Prezydenta Republiki konsultowania z Radą Konstytucyjną zamiaru stosowania art. 16 Konstytucji itp.
Grupa druga i trzecia kompetencji Rady dotyczą kontroli nie wszystkich organów państwowych, lecz tylko parlamentu. Rada nie kontroluje zatem aktów urzędowych prezydenta czy rządu z wyjątkiem badania zgodności z konstytucją
168
umów międzynarodowych, i to nie wszystkich i nie z urzędu, a jedynie na wniosek uprawnionych podmiotów. Bada ona jedynie działalność prawodawczą legislatywy - nie zajmuje się natomiast badaniem tej działalności w odniesieniu do innych naczelnych organów państwowych, w tym i organów wykonawczych. Dodać bowiem należy, że akty prawne organów wykonawczych (rządu, ministrów) badane są przez Radę Stanu (Conseil d'Etai).
Podkreślić należy, że w myśl twórców konstytucji Rada miała być organem kontroli w stosunku do parlamentu. Ewolucja ustrojowa wskazuje na odmienne potraktowanie przez Radę przyznanych jej kompetencji. W literaturze podkreśla się, że w wyniku ewolucji Rada stała się organem umacniającym nadrzędność konstytucji w systemie źródeł prawa, że jej orzeczenia służą umacnianiu praworządności, że obok decyzji wydawanych na korzyść rządu często występują decyzje korzystne dla parlamentu. Przyznanie zaś w r. 1974 prawa zaskarżania ustaw do Rady Konstytucyjnej deputowanym i senatorom spowodowało znaczny wzrost orzeczeń, z których korzysta także opozycja.
Politycznie jednostronny, w początkowym okresie istnienia Rady Konstytucyjnej, charakter jej orzeczeń wynikał stąd, że jej skład dobierany był w pierwszym rzędzie pod wpływem kryteriów politycznych. Najbardziej uwidoczniło się to w r. 1959, gdy powoływano pierwszy skład Rady. Wówczas weszło doń 9 członków, z których aż 5 to byli działacze gaullistowskiej RPF (z okresu IV Republiki), lub powstałej w r. 1958 UNR. Podkreślić należy, że skład kreowano nie kierując się bynajmniej troską o dobór osób posiadających przygotowanie prawnicze. W toku ewolucji tendencje te uległy zmianie. Rada zdobyła sobie wysoki autorytet, a w jej skład powoływano wybitne osobistości zarówno życia politycznego, jak i znakomitych prawników, w tym profesorów prawa uniwersytetów francuskich.
VI. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO W OKRESIE V REPUBLIKI
W początkach V Republiki dominował w literaturze prawniczej i politolo-gicznej pogląd, że ustrój określony w Konstytucji z r. 1958 ma wyraźnie przejściowy charakter, że wyraża on idee i tendencje, które w efekcie doprowadzą do czystej postaci rządów prezydenckich. Opinie te wzmogły się po nowelizacji konstytucji w 1962 r., gdy przyjęto zasadę wyboru prezydenta w sposób powszechny i bezpośredni. Nie brakowało też poglądów, które zakładały przej-ściowość systemu politycznego, wiążąc go wyłącznie z okresem pozostawania przy władzy de Gaulle'a.
Generał wyciskał swoiste piętno na systemie politycznym V Republiki, był ojcem duchowym jej konstytucji. W swoisty sposób interpretował zasady ustrojowe zawarte w Konstytucji r. 1958. Kierunek tej interpretacji był jednoznaczny: rozszerzające pojmowanie roli prezydenta.
169
Sądzono, że z chwilą odejścia generała ze stanowiska prezydenta ustrój będzie musiał się zmienić. Rezygnacja de Gaulle'a w r. 1969 ze stanowiska prezydenta nie potwierdziła jednak tych przypuszczeń. Generał podał się do dymisji po negatywnym wyniku referendum przeprowadzonym w kwietniu 1969 r. Nie musiał tego czynić, ale każdorazowe sięganie do instytucji referendum generał łączył z pragnieniem przekształcenia go w plebiscyt. Wynik pozytywny przyjmował jako potwierdzenie przez naród zaufania do prezydenta. W roku 1969 również zapowiedział, że negatywny wynik referendum zmusi go do podania się do dymisji i tak też postąpił.
Zmiana na stanowisku prezydenta nie stworzyła zagrożenia dla systemu politycznego. Nie oznacza to, że nic się w tej dziedzinie nie zmieniło. Przeciwnie, następcy prezydenta-generała na stanowisku głowy państwa nie wykazywali tendencji do rządów jednostki. W innym też duchu i kierunku dokonywali interpretacji postanowień konstytucji, ale ustrój polityczny pozostał niezmieniony. Decydujący wpływ na taki stan rzeczy wywarł fakt, że to partia gaullistowska miała nadal decydującą przewagę w parlamencie, że generała na stanowisku prezydenta zastąpił bliski jego współpracownik, były wieloletni premier V Republiki Georges Pompidou. U steru władzy pozostali zatem gaulliści, chociaż bez swego ideowego przywódcy.
Większe znaczenie wywarła kolejna zmiana na stanowisku prezydenta, dokonana w r. 1974 po śmierci G. Pompidou. Rok wcześniej odbyły się wybory parlamentarne, w którym gaulliści utracili 110 mandatów w porównaniu z wyborami z r. 1968. Nie mieli już większości w Zgromadzeniu Narodowym. Co więcej, w obozie rządowym nastąpiły istotne przesunięcia i do rywalizacji o fotel prezydenta, obok gaullisty, stanął dotychczasowy sojusznik UDR, ówczesny przywódca niezależnych republikanów minister Valery Giscard d'Estaing. Jego wybór na stanowisko prezydenta i porażka gaullisty miały istotne znaczenie polityczne. Kolejny prezydent także wywarł wpływ na system polityczny V Republiki, gdyż preferował jego model różny zarówno od tego, jaki kształtował de Gaulle, jak też od tego, jaki prezentował G. Pompidou.
Nowym zjawiskiem stała się sytuacja powstała w r. 1981 po wyborach prezydenckich wygranych przez F. Mitterranda. O ile V. Giscard d'Estaing był w jakimś sensie kontynuatorem dotychczasowej polityki, bo nie będąc gaullistą wchodził przecież w skład tej większości, którą stanowili gaulliści i niezależni republikanie, to Mitterrand jako przedstawiciel lewicy społecznej reprezentował orientację odmienną. Mitterrand był przez wiele lat przywódcą partii socjalistycznej - był współtwórcą sojuszu lewicy, kilkakrotnie walczył o fotel prezydencki i zdobył go dopiero w r. 1981, korzystając w drugiej rundzie wyborów z poparcia całej lewicy, włącznie z komunistami (w pierwszej turze wyborów komuniści mieli własnego kandydata, przywódcę FPK G. Marchais). Po raz pierwszy w V Republice socjalista został prezydentem, do tego polityk, który w r. 1958 prowadził kampanię przeciwko projektowi Konstytucji V Republiki. Gdy po przedterminowych wyborach parlamentarnych (w wyniku rozwiązania
170
Zgromadzenia Narodowego) w czerwcu r. 1981 sukces odniosła lewica, powołał rząd lewicowy, w którym dominującą rolę i zdecydowaną większość stanowisk otrzymali socjaliści, ale w skład którego weszli także lewicowi radykałowie i komuniści i do 1984 r.). Mimo wielu wcześniejszych zastrzeżeń i prezydent, i rząd lewicowy oparli się na zwalczanej kiedyś konstytucji.
Konstytucja z r. 1958 wykazała zatem dużą trwałość i przydatność. W zmienionych warunkach stanowić mogła nadal fundament ustroju. Nadspodziewanie d jża elastyczność jej zasad wykazała wielką przydatność, dzięki czemu Francja mogła bez poważniejszych zakłóceń przejść przez zmienne układy polityczna, ale także i przez trudny okres lat 1986-1988 oraz 1993-1995, zwany cohabitation, gdy prezydent wykazywał inną orientację polityczną niż wyłoniona z parlamentarnych wyborów r. 1986 i 1993 większość Zgromadzenia Narodowego
Cohabitation okazała się także konieczna po wyborach do Zgromadzenia Narodowego przeprowadzonych w r. 1997. W ich wyniku zwyciężyła partia socjalistyczna, 2dobywając około 8,5 min głosów, tj. 38,85% i uzyskując 245 mandatów. Inne partie lewicy uzyskały łącznie ok. 4 min głosów, zdobywając 74 mandaty. Dato to podstawę do utworzenia lewicowego rządu.
Prawica zdobyła łącznie 11792571 głosów, czyli 46,04% i 257 mandatów. W tym gaulliści (RPR) uzyskali 6057761 głosów, tj. 23,65% i 140 mandatów, UDF - 5374563, tj. 20,98% i 109 mandatów; inne partie prawicy zdobyły 360247 głosów, czyli 1,41%, tj. 8 mandatów.
Na Frort Narodowy głosowało 1434884 wyborców, czyli 5,60%, co dało mu (przy większościowym systemie wyborczym) tylko 1 mandat.
Ewolucja ustrojowa V Republiki pozwoliła wydobyć i silniej zaakcentować demokratyczne cechy przyjętego w r. 1958 systemu politycznego. W okresie V Republiki utrwaliła się stabilizacja wewnętrzna państwa, jego system gospodarczy, Francja utrwaliła swą pozycję w świecie, a jej ustrój stał się źródłem inspiracji dla wielu państw bądź nowo powstałych, bądź przechodzących zasadnicze przeobrażenia polityczne i społeczne.
Tekst Konstytucji z 1958 r. był już wielokrotnie (15 razy) nowelizowany, a autorem zmian i wnioskodawcą w każdym z tych przypadków był Prezydent Republiki. Tekst uchwalony był w jednakowym brzmieniu w każdej z izb parlamentu, a n istępnie przyjmowany przez Kongres (czyli na wspólnym posiedzeniu obydwu zb).


171
WYKAZ LITERATURY PODSTAWOWEJ
Biskupski K., Założenia ustrojowe współczesnej Francji, Toruń 1963.
Garlicki L., Rada Konstytucyjna a ochrona praw jednostek we Francji, Warszawa 1993.
Gdulewicz E., Parlament a rząd w V Republice Francuskiej. Sfera ustawodawcza, Lublin 1990.
Gdulewicz E., System konstytucyjny Francji, Warszawa 2000.
Granat M., Od klasycznego przedstawicielstwa do demokracji konstytucyjnej (ewolucja prawa i doktryny we Francji), Lublin 1994.
Jamróz A., System partyjny współczesnej Francji, Warszawa 1990.
Jamróz A., Przemiany ustrojowo-polityczne współczesnej Francji (1958-1988), Białystok 1991.
Kubiak A., Francuska koncepcja kontroli konstytucyjności ustaw, Gdańsk 1993.
Konstytucja Francji, wstęp i tłumaczenie W. Skrzydło, Warszawa 1997.
Popławska E., Instytucja prezydenta w systemie politycznym V Republiki Francuskiej, Warszawa 1995.
Skrzydło W., Istota przemian polityczno-ustrojowych powojennej Francji (IV i V Republika), Lublin 1963.
Skrzydło W., Ustrój polityczny Francji, Warszawa 1992.
Stembrowicz J., Parlament V Republiki, Warszawa 1963.
Wołowski K., Prezydent Republiki w powojennej Francji, Warszawa-Poznań 1973.
Zakrzewska J., Spór o parlament w konstytuantach Francji i Włoch po drugiej wojnie światowej, Warszawa 1961.
USTRÓJ PO
I. GENEZA I KSZTAŁTOWANIE SIĘ AMERYKAŃSKIEGO SYSTEMU POLITYCZNEGO
W porównanii dym państwem i s jowy stawia USA Amerykanie mogą kratycznymi rozw w historii i geners ustrój republikański
Dwa stulecia postępowych zasad ej i, głoszącą, iż sy nego; po drugie, z; państwowa jest og stwo ingerować ni bód obywatela; pc władze lokalne (st: zasadę równości społeczno-ekonom w stanie zapewnić.
Żadna ze wsk;
najmniej
rykanów tych zasajl jąc koncepcję rządzonymi a rząd cję pisaną, regułę rację Praw (Bili q
Amerykański : wany jest dwoma dzeń ustrojowych, tłumaczyć można
Rozdział V
,ITYCZNY STANÓW ZJEDNOCZONYCH AMERYKI
1. GENEZA
z państwami Europy Stany Zjednoczone Ameryki są mło-f lołeczeństwem. Jednocześnie doświadczenia i dorobek ustro-w rzędzie największych demokracji nowożytnych państw, więc zasadnie szczycić się najstarszymi współcześnie demo-ązaniami prawnoustrojowymi. Należą do nich: pierwsza lnie co do zasad niezmieniona konstytucja pisana (1787), , nowoczesny i trwały system dwupartyjny. jmu, w formie aktów pisanych, Amerykanie przyjęli szereg systemu politycznego. Po pierwsze, ogólną zasadę demokra-;tem rządów czerpie swą legitymację z konsensusu społecz-sadę wolności politycznej jednostki, oznaczającą, iż władza aniczona - istnieje zakres działań społecznych, w które pań-i może, tzn. gwarantowana jest sfera fundamentalnych swo-
trzecie, zasadę federalizmu rozdzielającą władzę między nowe) i rząd centralny - federalny; po czwarte, przyjmując o 3ywateli zarówno wobec prawa, jak i wobec szans w życiu cznym - tak dalece jak społeczeństwo i państwo jest to
zanych zasad nie była całkowicie nowa; miały one długą, co doktrynal ną historię. To co jest znaczące, to fakt przyjęcia przez Ame-i nadanie im praktycznego kształtu. Przykładowo, przyjmu-wła|dzy państwowej jako rezultatu umowy społecznej między ącymi, wywiedziono z niej istotne konsekwencje: konstytu-podziału władz i wzajemnego ich hamowania się oraz Dekla-fyights).
ystem polityczny, jak żaden nam współczesny, zdetermino-przenikającymi się cechami: kontynuacją i modyfikacją urzą-Umiejętnością praktycznego łączenia tych dwóch elementów stabilność ustroju państwowego USA.
173
U podłoża państwowości USA legło utworzenie, w ciągu 125 lat, 13 kolonii (pierwsza - Wirginia - 1607, trzynasta - Georgia - 1733).'
W połowie w. XVIII polityka brytyjska wobec kolonii zaczęła w coraz większym stopniu hamować ich rozwój ekonomiczny i społeczny, obciążając je wysokimi podatkami, cłami oraz zdecydowanie ingerując w stosunki wewnętrzne kolonii. W rezultacie we wrześniu 1774 r. zebrało się w Filadelfii 55 delegatów z 12 kolonii i utworzyło zalążek władzy centralnej w postaci Kongresu Kontynentalnego (funkcjonował przez 5 lat), który wezwał do tworzenia niepodległych stanów i uchwalania przez nie własnych konstytucji. Rozpoczął się okres Amerykańskiej Rewolucji, której kulminację stanowiło uchwalenie Deklaracji Niepodległości. Deklaracja ta, uchwalona przez Kongres Kontynentalny 4 lipca 1776 r., składa się z trzech części:
1) deklaracji podstawowych, niezbywalnych (naturalnych) praw człowieka, a wśród nich życia, wolności, dążenia do szczęścia oraz prawa obalania władzy nieopartej na zgodzie rządzonych,
2) wyliczenia powtarzających się aktów "przemocy i uzurpacji" ze strony monarchy - króla Jerzego III,
3) formalnej deklaracji niepodległości, która stwierdza, iż kolonie przestają być podległe metropolii ("Zjednoczone kolonie są i mają prawo być wolnymi i niezależnymi stanami").
Deklaracja Niepodległości stała się nie tylko podstawą ideologiczną tworzącej się państwowości, ale miała również szersze znaczenie - na skalę światową. Akt ten kreował bowiem rewolucyjną, na ówczesne czasy, doktrynę sprawowania władzy, opartą na legitymacji pochodzącej od społeczeństwa i ograniczonej prawami obywatelskimi.
Utworzenie wspólnej międzystanowej władzy centralnej zostało zaproponowane w r. 1776 w postaci tzw. Articles of Confederation, które weszły w życie dopiero w r. 1781. Pierwszy artykuł używał po raz pierwszy nazwy "Stany Zjednoczone Ameryki". Utworzona unia była konfederacją, a więc związkiem stanów, a nie ich ludności, każdy stan zachowywał swą suwerenność i niezależność.
2. KONSTYTUCJA STANÓW ZJEDNOCZONYCH
Słabości rządów na gruncie Artykułów Konfederacji spowodowały konieczność ich rewizji. W tym celu stany delegowały do Filadelfii w maju 1787 r. swych przedstawicieli. Było ich 77, w pracach konwencji wzięło udział 55, z czego 40 w znaczący sposób. Efektem konwencji konstytucyjnej stało się, wbrew pierwotnym zamierzeniom, uchwalenie całkowicie nowego aktu ustrojowego - Konstytucji USA, która stanowiła końcowy etap powstania nowej
1 Zob. szersze omówienie genezy Stanów Zjednoczonych w pracy pod red. J. Wróblewskie-go, Konstytucja USA 1787-1987, "Historia i Współczesność", Warszawa 1987.
174
państwowości.
Do sukcesu
ierwszym było uwolnienie się od władzy metropolii, drugim -
powstanie wolnych stanów zastępujących rządy kolonialne.
i trwałości konstytucji przyczynił się wysoki poziom intelektu-
alny i doświadczenie polityczne jej twórców. Wśród nich znalazło się: 43 członków II Kongresu Kontynentalnego, 7 gubernatorów stanowych, 20 było członkami stanowych konwencji konstytucyjnych bądź brało udział w redagowaniu konstytucji stanowych, 30 przez pewien czas było członkami legislatur stanowych, większość z nich znała bez wątpienia prace J. Locke'a, Mon-tesquieu, J. Adamsa. Nie bez wpływu na częściowo konserwatywny charakter konstytucji miał skład konwencji: 10 jej członków było ludźmi zdecydowanie bogatymi, pozostali zaś - co najmniej majętnymi.
Twórcy konstytucji dobrze wiedzieli, że ich dzieło wymaga kompromisu, aby uzyskać ratyfikację stanów. Wśród wielu kompromisów wymienić można przykładowo kompromis między dążeniami dużych i małych stanów w odniesieniu do ich reprezentacji w Kongresie, generalny kompromis między Północą a Południem w sprawach handlowych i podatkowych, ugoda dotycząca pozycji i wyborów prezydenta, dwuizbowość Kongresu i wiele innych szczegółowych, tj. charakter weta prezydenta (absolutny bądź zawieszający). W ten sposób powstała Konstytucja USA, uchwalona w r. 1787. Zasadniczy tekst konstytucji składa się ze w stepu i siedmiu artykułów. Wstęp nawiązywał do wcześniej wyrażonych zasac państwa opartego na idei suwerenności ludu i państwa liberalnego. Systematyka konstytucji odzwierciedlała przyjęcie podstawowej zasady systemu rządów, a więc podziału władz, zarówno w aspekcie rozdziału funkcji na szczeblu centralnym, jak i w relacji federacjastany. W kolejności obrazującej ówczesne ograniczone zaufanie do poszczególnych organów państwa dwa pierwsze artykuły dotyczą władzy ustawodawczej, tzn. Kongresu, oraz władzy wykonawczej - prezydenta, a na trzecim miejscu pozycji sądów federalnych. Artykuł IV poświęcony jest relacjom władzy federalnej i stanów, zapewniając tym ostatnim szeroki zakres samodzielności. Artykuł V w znaczny sposób przyczyniający się do jej stabilności (sztywności) reguluje sposób zmiany konstytucji. Procedura ta wymaga wniosku 2/3 izb Kongresu albo zwołania konwencji konstytucyjnej celem wprowadzenia poprawek do konstytucji na wniosek legislatur 2/3 stanów. Zmiany konstytucji wymagają akceptacji 3/4 stanów i nie zostają bezpośrednio włączone do jej tekstu, lecz stanowią jej uzupełnienie jako poprawki uchylające moc odnośnych postanowień zasadniczego tekstu. O skuteczności proceduralnego usztywnienia konstytucji świadczy fakt, że poza pierwszymi dziesięcioma poprawkami ratyfikowanymi w grudniu 1791 r. do
chwili obecne
przyjęto zaledwie 26 poprawek nienaruszających głównych zrę-
bów przyjętega modelu ustrojowego.
Artykuł VI określił podstawowe zręby systemu pisanych źródeł prawa, zaliczając do najwyższego prawa Unii konstytucję i zgodnie z nią (podkreślenie moje - W. Z.) wydane ustawy Stanów Zjednoczonych oraz wszystkie traktaty zawierane z innymi państwami. Wymienione akty prawne są wiążące dla sę-
175
dziów każdego stanu, nawet gdyby były sprzeczne ze stanową konstytucją. Kreowana w ten sposób zasada supremacji i hierarchii w obrębie prawa krajowego stała się podstawą do rychłego wprowadzenia (r. 1803) sądowej kontroli konstytucyjności i legalności (judical review), w istotnej mierze przyczyniając się do wzmocnienia pozycji wymiaru sprawiedliwości, a w szczególności Sądu Najwyższego USA - podejmującego ostateczne decyzje w odniesieniu do uznania kontrolowanych aktów prawnych za obowiązujące.
Ostatni, najkrótszy, artykuł (VII) stwierdzał, iż konstytucja wchodzi w życie po ratyfikowaniu jej przez co najmniej 9 stanów, co nastąpiło niebawem (22 czerwca 1788 r.).
Dopiero po zebraniu się pierwszego, utworzonego według nowych zasad, Kongresu znaleziono czas na uregulowanie drugiego elementu porządku konstytucyjnego, mianowicie relacji państwo-jednostka. Konieczność takiej regulacji wynikała nie tylko z ogólnych założeń państwa nowożytnego, ale i z faktu, iż wcześniej uchwalone konstytucje stanowe takie postanowienia zawierały. Podstawowe prawa wszystkich obywateli Unii zostały uchwalone w formie pierwszych dziesięciu poprawek stanowiących tzw. Deklarację Praw. Znalazły się wśród nich fundamentalne swobody polityczne, tj. wolności słowa, prasy, religii (I poprawka), specyficzne dla USA - prawo noszenia broni (II poprawka), wolności osobistej, tj. nienaruszalności mieszkania, korespondencji, nietykalność osobista i wolność mienia (poprawki III i IV), gwarancje proceduralne swobód (poprawki V-VIII), zasada otwartego charakteru katalogu praw obywatelskich (poprawka IX i X).
Rozpatrując Konstytucję Stanów Zjednoczonych, łatwo można dostrzec, iż przez ponad 200 lat w formalnym kształcie pozostała ona w zasadzie niezmieniona, zachował się stworzony przez nią system rządów, mimo iż zdajemy sobie sprawę z faktu, że ustrój polityczny końca XVIII w. ma się tak do nam współczesnego, jak jazda dyliżansem do lotu odrzutowcem. Jakie są więc przyczyny trwałości konstytucji amerykańskiej? Generalnie można stwierdzić, iż jej twórcom udało się tak rozdzielić i zrównoważyć poszczególne elementy struktury władzy państwowej, aby zapewnić realizację rządów większości, zachowanie praw mniejszości - w tym poszczególnych stanów. Ogólność postanowień kreujących zasady ustrojowe (w postaci kompromisowych, ogólnych przepisów), w miejsce zupełnego i szczegółowego ich normowania (nawet przy taksatyw-nym wyliczeniu uprawnień Kongresu w konstytucji znalazła się elastyczna klauzula, pozwalająca mu uchwalać wszelkie ustawy "potrzebne i właściwe do wykonywania jego uprawnień"), spowodowała, iż konstytucja, będąc przedmiotem ciągłej reinterpretacji, w szczególności w zakresie relacji władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz uprawnień Unii i stanów, może sprostać wymogom nowoczesnej państwowości.2
Por. CRS, United States Senate, The Constitution of the United States of America 1992,
s. 2. 176
Jej treść ulega przez cały okres jej ców, raz do aktualr ych tzw. "żywą", niepi jącą zmienne waruijki państwowych nie zasadniczej. Jej tre ść Kongresu, sądowej cych efektem prakt;
ciągłej modyfikacji. Wykładnie litery i ducha konstytucji obowiązywania raz odwołują się do intencji i woli jej twór-potrzeb. Często zwycięża ta druga koncepcja, tworząca aną konstytucję (living constitution), a więc odzwierciedla-polityczne i społeczne. Żaden z trzech głównych organów dysponuje monopolem na interpretację amerykańskiej ustawy ulega więc przeobrażeniom w efekcie: ustawodawstwa kontroli konstytucyjności ustaw, tradycji i zwyczaju będą-ki ustrojowej.
3. ZASJADA PODZIAŁU WŁADZ ORAZ ICH WZAJEMNEGO RÓWNOWAŻENIA SIĘ I HAMOWANIA
Zasada ta ma kluczowe znaczenie dla ustroju państwowego Stanów Zjednoczonych. Jej podstawy doktrynalne stworzył J. Locke w pracy Dwa traktaty o rządzie oraz Ch. de Montesąuieu - O duchu praw, a udanego jej rozwinięcia dokonali twórcy konstytucji i praktyka polityczna, pozwalająca w dużym stopniu zrealizować cel koncepcji podziału władz - uniknięcie tyranii któregokolwiek z organów państwowych, a tym samym zachowanie wolności osobistej i politycznej obywateli.
Zasada podziału władz zakłada, iż: 1) aparat państwowy realizuje trzy odrębne funkcje: ustawodawczą, wykonawczą i sądową, 2) każdej z nich powinna odpowiadać aktywność odrębnego organu państwowego - winna istnieć zasada niepołączalności funkcji i stanowisk, 3) powinien istnieć system hamulców i równoważenie si g poszczególnych organów państwa (checks and balances), uniemożliwiający dominację któregoś z nich nad pozostałymi.
Aby uruchomić system równoważenia się władz, twórcy konstytucji poddali je różnym wpływc m, tak żeby prezydent, członkowie Kongresu i sędziowie nie byli zawiśli ani jedni od drugich, ani od tego samego elektoratu. Prezydent miał być wybierany przez zgromadzenie elektorów, senatorowie przez legislatury stanowe, członkowie Izby Reprezentantów w głosowaniu powszechnym, sędziowie powoływani za zgodą Senatu przez prezydenta. Ponadto różne są okresy
kadencji członków
ływani są doży wo
Każda władzć
waniu funkcji prz
Senatu, Izby Reprezentantów, prezydenta; sędziowie powo-
nio.
rządu centralnego posiada określone uprawnienia w wykony-z inną władzę. To co jest bowiem konieczne do sprawnego
działania państwa to nie całkowita niezależność i zupełna wyłączność funkcji, ale współzależność; stąd wybitny badacz R. Neustad trafnie określa amerykański system rządów jako system oddzielonych instytucji współuczestniczących w wykonywaniu f ankcji państwowych, czy też inaczej - wpływających na reali-
177
zację funkcji państwowych [separated institutions sharing powerś)? Jak słusznie wskazywał J. Madison, należy unikać jedynie akumulacji wszystkich funkcji w tych samych rękach, pewien stopień "zachodzenia" na siebie kompetencji jest nie tylko trudny do uniknięcia, lecz wręcz pożądany. Kongres uchwala ustawy, prezydent może stosować weto, które w przypadku weta zwykłego może być przez Kongres obalone. Sąd Najwyższy może pozbawić mocy obowiązującej akty ustawowe Kongresu, ale prezydent posiada za zgodą Senatu prawo nominowania sędziów, co jest bardzo istotnym uprawnieniem, zważywszy, iż niektórym prezydentom, np. R. Reaganowi, udało się powołać większość sędziów federalnych. Prezydent wykonuje prawo, ale konieczne do tego fundusze uchwalić może tylko Kongres. On też określa skład liczbowy SN, a nawet może zaproponować poprawkę do konstytucji, zmierzającą do uchylenia dotychczasowego orzecznictwa. Przykłady konstytucyjnego i ustawowego katalogu hamulców można by mnożyć. To co jest jego immanentną cechą, to możność tworzenia nowych środków wzajemnego równoważenia się - w szczególności prezydenta i Kongresu.
Faktycznie więc hamulce podlegają ciągłemu rozwojowi i dobrze służą temu, aby aparat państwowy znajdował się (przynajmniej w dłuższych okresach) w stanie pożądanej równowagi.
4. EWOLUCJA USTROJU POLITYCZNEGO
Celem charakterystyki tego ustroju warto nieco uwagi poświęcić jego rozwojowi. W przedstawieniu tej kwestii pomocna może okazać się periodyzacja historii państwowości USA, zwracająca uwagę na rozwój pozycji poszczególnych centralnych organów aparatu państwowego. W ten sposób wyodrębnić można pięć okresów.
Pierwszy okres (1776-1803), choć bardzo krótki, dotyczy najważniejszych wydarzeń ustrojowych w całej historii USA. Jak nigdzie na świecie w tak krótkim czasie uczyniono wtedy dla swej państwowości tak wiele i w tak trwałej formie - włączając w to przykładowe dla świata rozwiązania rewolucyjnie postępowej Deklaracji Niepodległości, pierwszej konstytucji pisanej, szeroki (na ówczesne czasy) katalog praw obywatelskich i wprowadzenie znaczącej dla praworządności (rule oflaw) kontroli konstytucyjności ustaw.
Okres drugi obejmuje cały w. XIX. Wśród organów państwowych stale dominującą pozycję zajmuje wówczas Kongres, a jego prawodawstwo jest głównym źródłem prawa stanowionego. Zazdrośnie strzeże on swego miejsca, szczególnie w relacjach z prezydentem. Pojawiający się tzw. "silni prezydenci", którzy starają się rozszerzyć swoje konstytucyjne uprawnienia, napotykają na ostry sprzeciw legislatury, nie wyłączając prób pociągnięcia ich do odpowie-
R. Neustad, Presidential Power, the Politics of Leadership, New York, London 1961, s. 33, 198. Określenie to jest dość powszechnie przyjęte w nauce amerykańskiej.
178
dzialności konstytucyjnej (Jackson, A. Johnson). W analizowanym okresie różne koleje losu przechodziło stanowisko Sądu Najwyższego.4 Za prezesury
J. Marshala, a wi
:c do r. 1835, Sąd Najwyższy zdobył podstawy swej władzy
i prestiżu - głównie dzięki prawu do obowiązującej Kongres, prezydenta i niższe sądy wiążące wykładni konstytucji oraz daniu podstaw do jej interpretacji, umożliwiającej dostosowanie (bez potrzeby jej formalnej rewizji) do zmieniających się warunków. W czasie przewodniczenia sądowi przez E. Taneya (1836 1846), rola jego stała się bardziej umiarkowana i mniej widoczna, aby znowu ulec wzmocnieniu po wojnie secesyjnej.
W trzecim okresie, rozpoczynającym się na przełomie wieków, a trwającym do połowy poprzedniego stulecia, do coraz liczniejszych należeli "mocni" prezydenci: obaj RCzwarty okJres trwa około ćwierć wieku i kończy go umowna data rezygnacji R. Nixona. W analizowanym okresie następuje dalszy rozrost sfer objętych przewagą władzy wykonawczej, co doprowadza do ostrej krytyki tego stanu, ocenianego jako początek "imperialnej" prezydentury. Charakterystyczne dla tego okresu jesi czerpanie poparcia przez kolejnych prezydentów w pierwszym rzędzie ze strony społeczeństwa - wydaje się, że bezpowrotnie odeszły czasy,
gdy prezydenci Sąd Najwyższy
mogli liczyć na trwałą większość własnej partii w Kongresie, pod prezesurą E. Warrena stał się promotorem nowego, liberal-
nego interpretowania Deklaracji Praw, szczególnie działając na rzecz równo-sowego oraz niekiedy hamując centralistyczno-biurokratyczne
uprawnienia rs
tendencje wład
Bieżący, p
i federalnych.
ąty, okres rozwoju politycznego USA określić można jako odzy-
skiwanie prze:: Kongres równorzędnej roli względem prezydenta zarówno w drodze ustawodawstwa, zwiększonej kontroli różnych agend rządowych przez organy Kongresu, jak i przy pewnej pomocy SN, który np. ograniczył częściowo nadużywanie przez prezydenta jednej z form weta (tzw. pocket vetó). Obecnie więc obserwujemy, iż silnej prezydenturze towarzyszyć może silna władza ustawodawcza! zaś SN może odgrywać rolę arbitra w dążeniu dwóch pozosta-
łych branż do o żywotności,
jzyskania niezrównoważonej władzy. Świadczy to po raz kolejny merykańskiej zasady podziału władz.
4 Por. perio jyzację zaproponowaną w odniesieniu do SN USA przez W. Szyszkowskiego (Sąd Najwyższy S anów Zjednoczonych, Warszawa 1969, s. 66 i n.)
179
II. SYSTEM ZRODEL PRAWA
Amerykański system prawa ukształtował się pod decydującym wpływem angielskiego common law, które charakteryzuje istotna rola prawa tworzonego przez sądy oraz to, że prawo stanowione (statute law) tworzy tam dość luźny i płynny zbiór aktów prawnych.
System źródeł prawa w USA jest bardziej rozbudowany i skomplikowany, niż to wynika z konstytucji, która wymienia tylko niektóre źródła prawa: konstytucję, ustawy i traktaty międzynarodowe. Podstawowym problemem nadal pozostaje relacja między prawem stanowionym i precedensowym (common ław). Mimo że historia tych związków ma już dwa wieki, to obecny stan trudno określić jako trwały i harmonijny. Przyczynia się do tego duża swoboda sądów dotycząca wykładni obu tych elementów systemu prawa, co prowadzi do zacierania różnicy między interpretacyjną a kreacyjną (prawotwórczą) funkcją sądów.
Na szczeblu federalnym można wyróżnić poza konstytucją następujące źródła prawa: 1) prawo precedensowe (zwane common law,judge - madę - law), 2) ustawodawstwo Kongresu i ustawodawstwo delegowane, 3) akty prawne prezydenta, 4) traktaty, międzynarodowe porozumienia i zwyczajowe prawo międzynarodowe.
1. PRAWO PRECEDENSOWE
Cechą wyróżniającą amerykańskiego prawa są niespotykane na świecie rozmiary, w jakim opiera się ono na sądowym tworzeniu praw, mimo że konstytucja, kreując zasadę podziału władz, całą władzę prawodawczą przekazała Kongresowi. Ta formalna sprzeczność sprawia, że wbrew oczywistemu prawotwórczemu charakterowi części działalności sądów (w szczególności Sądu Najwyższego) do rzadkości należy przyznanie się sędziów do roli twórców prawa.
Centralną instytucją jest precedens. Przez to pojęcie rozumie się (najogólniej rzecz ujmując) rezultat rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie w sytuacji braku podstaw w prawie pisanym (aktów prawnych) bądź gdy podstawa ta jest niedostatecznie określona. Podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie pozwala na sformułowanie ogólnej normy stanowiącej podstawę rozstrzygania w przyszłości takich samych bądź istotnie podobnych spraw. Precedensu owego należy przestrzegać ze względu na stabilność prawa. Nie są one jednak wieczne, istotne zmiany życia społecznego i gospodarczego powodują odstępowanie od nich. W USA następuje to zdecydowanie częściej niż w Wielkiej Brytanii. Jest to wynik nadrzędności konstytucji i związanej z tym kontroli konstytucyjności prawa oraz wysokiej dynamiki rozwoju społeczno-ekonomicznego. Podkreślić więc wypada znaczną elastyczność i płynność amerykańskiego prawa tworzonego przez organy je stosujące (głównie sądy). Ułatwia to z jednej strony jego
180
zdolność adaptacji do zmiennych warunków, z drugiej jednak prowadzi czasami do niejednolitości i niejasności systemu prawa.
Prawo precedensowe, tworzone obecnie prawie wyłącznie w procesie interpretacji norm prawa pisanego, uzupełnia je i przekształca, stając się integralną częścią porządku prawnego. Mimo iż ilościowo prawo stanowione to większość obowiązującego porządku prawnego, prawo precedensowe odgrywa znaczącą i trwałą rolę w amerykańskim systemie prawa.
2. USTAWODAWSTWO I DELEGACJA USTAWOWA
Stwierdzenie art. I ż 1 Konstytucji USA, iż "cała niniejszym przyznana władza ustawodawcza należy do Kongresu Stanów Zjednoczonych", po skonfrontowaniu z pozostałymi postanowieniami konstytucji prowadzi do wniosku, że na szczeblu federalnym jedynym organem ustawodawczym jest Kongres, a uprawnienia prawodawcze niezastrzeżone dla jego wyłącznej kompetencji należą do poszczególnych stanów.
Sformułowanie uprawnień prawodawczych Kongresu przyjęło formę taksa-tywnego wyliczenia, jednak Kongres został upoważniony również do "wydawania wszelkich ustaw, które okażą się konieczne i właściwe dla wykonania uprawnień wymienionych wcześniej oraz innych, które niniejsza konstytucja przyznała władzom Stanów Zjednoczonych albo ich organowi lub funkcjonariuszowi" (klauzula uprawnień koniecznych). Przyczyny takiej konstrukcji uprawnień Kongresu były złożone. Enumeracja uprawnień ustawodawczych była wyrazem obaw przed przewagą ciała ustawodawczego, klauzula uprawnień koniecznych - wyrazem chęci zapewnienia efektywności rządów federalnych.
Zakres przedmiotowy współczesnego ustawodawstwa Kongresu ukształtowała praktyka. Obejmowanie przez Kongres coraz rozległej szych sfer stosunków społecznych polegało na rozszerzającej interpretacji jego uprawnień wyliczonych w konstytucji oraz realizacji kompetencji pochodnych (domniemanych) - wynikających z połączenia kilku wyraźnie wymienionych. Nie oznacza to jednak omnipotencji ustawodawczej Kongresu. Trwałą granicę stanowią zakazy wynikające z konstytucyjnych gwarancji praw obywatelskich oraz art. I ż 9 Konstytucji.
W obecnym stuleciu ważniejsze znaczenie dla ustawodawstwa, niż dopuszczalny jego zakres, ma kwestia, czy Kongres rzeczywiście stanowi prawo, czy w tej mierze głównie deleguje władzę. Mimo że z doktrynalnych założeń podziału władz wynika zakaz delegacji uprawnień ustawodawczych, Kongres zawsze z takich delegacji korzystał. Zjawisko to nasiliło się pod koniec lat trzydziestych XX w., od kiedy Kongres, posługując się bardzo ogólnikowymi upoważnieniami, delegował swoje uprawnienia zarówno prezydentowi, jego aparatowi, jak i licznym niezależnym agencjom administracyjnym. Takie działanie Kongresu wynikało często z chęci uzyskania kompromisu w uchwaleniu koniecznej ustawy i przeniesienia na administrację kontrowersyjnych rozstrzygnięć. Prowadziło
181
to jednak do zacierania konstytucyjnych ról: ustawodawstwa i jego wykonywania. Podnoszą się więc głosy, aby Kongres delegował mniej i przy użyciu precyzyjnych upoważnień.
3. PRAWODAWSTWO PREZYDENTA
Prezydent dysponuje dwoma formami aktów prawnych: rozporządzeniami wykonawczymi (executive orders) i proklamacjami (proclamations). Wobec niewielkich różnic tych aktów można omówić je łącznie.
Ogólną liczbę omawianych aktów można obecnie szacować na kilkanaście tysięcy. Po II wojnie światowej zmalała wprawdzie liczba wydawanych rozporządzeń i proklamacji, jednak w coraz większym stopniu ingerują one w funkcjonowanie aparatu administracji i dotyczą adresatów spoza aparatu państwowego. Omawiane akty powołują najczęściej jako podstawy do ich wydania akty wyższego rzędu (ok. 70% ustawę, 12% ustawę i konstytucję i 14% wyłącznie konstytucję).5 Jak wynika z analizy treści tych podstaw, ich powołanie jest często zwykłą formalnością- nie sposób doszukać się faktycznego związku między aktem prezydenta a treścią upoważnienia.
W tej sytuacji nader ważkie konsekwencje pociąga za sobą swoboda normowania przez prezydentów wielu zagadnień w sytuacjach wyjątkowych: wojen i zagrożenia bezpieczeństwa narodowego. Jak obliczono, prezydenci Roosevelt, Truman i Nixon dysponowali ok. 470 uprawnieniami nadzwyczajnymi, które ujęte łącznie dawały wystarczające kompetencje w kierowaniu częścią spraw państwa bez odwołania się do konstytucyjnych procedur i gwarancji. Ocena tego stanu rzeczy przez sądy jest nader liberalna i oznacza faktyczne uznanie nieformalnego podziału tworzenia prawa przez Kongres i prezydenta.
Rozpatrując moc prawną aktów prawnych prezydenta, należy uznać, że mimo ustalania w nich samodzielnie zasad polityki w danej dziedzinie czy uzupełniania ustaw nie mogą być one sprzeczne z ustawami Kongresu, czego naturalną konsekwencją jest praktyka zmiany i uchylenia rozporządzeń prezydenta przez akty Kongresu.
Reasumując, można stwierdzić, że akty normatywne prezydenta są niekwestionowanym źródłem prawa, gdy mieszczą się w choćby ogólnie nakreślonych jego kompetencjach, nie naruszają postanowień aktów Kongresu i konstytucyj-nie chronionych wolności obywateli.
5 Dane cyt. za G. Schramm, Politics ofExecutive Orders, Ph. D. disseration 1979, Washington Univ. Library. Na podobne proporcje wskazuje analiza podstaw prawnych aktów prezydenta podjętych w okresie 1912-1991 - Presidetial Proclamation and Executive Orders, office of Fede-ral Register, Washington 1992.
182
4. TRAKTATY, POROZUMIENIA ADMINISTRACYJNE I ZWYCZAJOWE PRAWO MIĘDZYNARODOWE
Właściwe są one dla regulacji stosunków międzynarodowych USA. Dwa pierwsze trudne są do merytorycznego rozróżnienia, ponieważ wywierają takie same skutki prawne. W praktyce procedura traktatu zawierająca wymóg specjalnego trybu - współdziałanie prezydenta i Senatu w jego dojściu do skutku -stanowi jedyne kryterium jego wyodrębnienia.
Z brzmienia klauzuli supremacji (art. VI ust. 2 Konstytucji) wynika, że traktaty działające bezpośrednio (tzn. są self-executing) stanowią obok ustawy najwyższe prawo krajowe, tzn. są włączone do prawa wewnętrznego i mają taką samą moc jak ustawy Kongresu. Traktat może więc uchylić wcześniejszą sprzeczną z nim ustawę, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori.
Zaangażowanie USA na arenie międzynarodowej po II wojnie światowej spowodowało zaniepokojenie Kongresu wzrastającą rolą prezydenta. Jednym z proponowanych hamulców było zwiększenie roli Kongresu w procesie negocjowania i wypowiadania traktatów. Praktyka i orzecznictwo sądowe wykazały jednak, że dopuszczenie przedstawicieli Kongresu do tych faz procedury traktatów zależy jedynie od dobrej woli prezydenta.
Znacznie poważniejsze spory budzi praktyka zawierania przez prezydenta tzw. porozumień administracyjnych, stanowiących 90% ogółu zawieranych przez USA umów międzynarodowych. Prezydent może bowiem dokonać wyboru: albo daną umowę przedstawić Senatowi do akceptacji - jako traktat - albo ominąć ten wymóg i zawrzeć wiążący układ międzynarodowy, o którym, w krańcowych przypadkach, opinia publiczna dowiaduje się po kilku latach.6
Najdłuższą drogę wśród źródeł prawa w ustaleniu swego statusu odbyło zwyczajowe prawo międzynarodowe (prawo narodów). Obecnie jest ono inkorporowane do prawa wewnętrznego i jest prawem federalnym.
III. SYSTEM FEDERALNY
Przybysza ze Starego Kontynentu podróżującego po USA zaskakują odmienności życia społecznego i politycznego w poszczególnych stanach; różnią się one podziałami administracyjnymi, zasadami wydawania prawa jazdy, a nawet systemem prawa, by wskazać chociażby Luizjanę jako trwały bastion prawa stanowionego.
Nic więc dziwnego, że przeciętny Amerykanin postrzega instytucje swego kraju głównie z perspektywy własnego stanu - ośrodka, na poziomie którego w przeważającej mierze decyduje się jego status socjalny i polityczny.
6 Przykładowo dopiero w r. 1969 Kongres dowiedział się, przy okazji "przesłuchań" przed komisją Kongresu, o tajnym układzie USA-Tajlandia, negocjowanym w latach 1964-1965.
183
Federalny system rządów oznacza układ, w którym władza państwowa jest podzielona między rząd centralny a rząd części składowych federacji (stany). Ani władze federalne, ani stanowe nie otrzymują swych kompetencji jedne od drugich; ustalane są one przez konstytucję. Różne więc podmioty wyposażone są we władztwo w różnym zakresie spraw. W rzeczywistości jednak rozdzielenie kompetencji nie zawsze jest jasne i niesporne, część zaś z nich pokrywa się.
łalność stanów w kwestiach uprzednio "zajętych" przez Kongres (r. 1956 Pensylwania v. Nelson), ale w latach siedemdziesiątych SN zaczął znacznie liberalniej traktować dopuszczalność legislacji stanowej, o ile tylko nie wchodzi ona w konflikt z prawami federalnymi. Wówczas bowiem, zgodnie z zasadą supremacji prawa federalnego (art. VI Konstytucji), jest ono podstawą oceny legalności (konstytucyjności) prawodawstwa stanowego.
1. PODZIAŁ KOMPETENCJI MIĘDZY UNIĄ A STANAMI
Na podstawie konstytucji podział ten przedstawia się następująco: władze federalne dysponują tylko takimi uprawnieniami, które są im wyraźnie przyznane przez konstytucję oraz tymi, które są konieczne (niezbędne) do realizacji uprawnień delegowanych. Co do kompetencji stanów to należy stwierdzić, że X poprawka do konstytucji zastrzega, że wszelkie uprawnienia niezastrzeżone przez konstytucję dla rządu USA ani niezakazane przez nią wprost stanom należą do nich bądź narodu. Należy pamiętać, że delegacja konkretnego uprawnienia rządowi federalnemu, poza pewnymi wyjątkami, nie odbiera automatycznie stanom możliwości wykonywania tego samego uprawnienia.
W rzeczywistości bardzo szybko wzrastały kompetencje federacji, dzięki praktyce legislacyjnej i orzecznictwu sądowemu. W pierwszym rzędzie odbywało się to przez nader rozciągliwą interpretację konstytucyjnych uprawnień delegowanych, domniemanych (pochodnych) i immanentnych przysługujących Kongresowi. W dziedzinie spraw wewnętrznych rozszerzaniu uprawnień Unii najlepiej przysłużyła się kompetencja federalnego regulowania "handlu między-stanowego". W wieku XIX i XX Kongres konsekwentnie wykorzystywał tę klauzulę do wszechstronnego normowania zagadnień gospodarczych, prawa pracy i rolnictwa. Do końca lat trzydziestych XX w. nastąpiło ostateczne wyrażenie aprobaty na takie działania przez Sąd Najwyższy, który przestał kwestionować ich konstytucyjność. Znacznie wcześniej, bo w początkach w, XIX, SN zaakceptował szeroką interpretację uprawnień pochodnych (r. 1819 Mc Culloch v. Maryland), przyjmując, iż każde ustawodawstwo Kongresu zmierzające do realizacji wyliczonych kompetencji jest konstytucyjnie legitymowane. Wreszcie w zakresie polityki zagranicznej rozwinęła się koncepcja immanentnych uprawnień Unii, wynikających nie wprost z konstytucji, lecz z suwerennej natury władzy centralnej.
Oprócz sfery samodzielnych kompetencji Unii i stanów istnieje obszar regulacji prawnych, do wprowadzenia których uprawnienia posiadają oba wskazane podmioty. Przykładowo dotyczy to prawa nakładania i ściągania podatków, wprowadzania przepisów w sprawach ochrony zdrowia, moralności i porządku publicznego, regulowania handlu, pomocy socjalnej itp. W odniesieniu do sporów kompetencyjnych powstałych przy realizacji tych uprawnień orzecznictwo SN USA nie jest jednolite. Częściej wprawdzie skłania się do uznania tzw. doktryny pierwszeństwa uprawnień Kongresu, wykluczającej ustawodawczą dzia-
2. STATUS STANÓW I ICH WZAJEMNE RELACJE
Niezależnie od wielkości (obszaru i liczby ludności) stany mają równy konstytucyjny i ustawowy status. Żaden więc nie dysponuje specjalnymi uprawnieniami czy przywilejami. Władze federalne mają obowiązek respektować terytorialną integralność stanów, chronić każdy z nich przed inwazją i wewnętrznymi zamieszkami, zagwarantować im republikańską formę rządów i równą reprezentację w Senacie. W zakresie relacji międzystanowych Konstytucja precyzuje w art. IV trzy zasady:
1. Klauzula "pełnej wiary i uznania" nakazuje w pełni i na zasadzie wzajemności uznawać przez każdy stan akty urzędowe, dokumenty i orzeczenia sądowe innego stanu. Chodzi tu o zabezpieczenie podstawowych praw obywatelskich każdego Amerykanina, niezależnie od tego, czy jest we własnym stanie czy innym, oraz zagwarantowanie iż nikt nie uniknie odpowiedzialności przez przeniesienie się do innego stanu. Pozwala to również na nabywanie określonych uprawnień w innych stanach (np. na podstawie liberalniejszych przepisów niż we własnym stanie) i korzystanie z nich w rodzimym stanie.
2. Obywatele każdego stanu korzystają w innych stanach z wszelkich przywilejów i swobód miejscowych obywateli (art. IV ż 2 Konstytucji). Zasada "przywilejów i swobód" ma na celu eliminację wszelkich praktyk dyskryminacyjnych wobec mieszkańców innych stanów w zakresie praw uznanych za fundamentalne i powszechne. Mieszkaniec np. New Jersey ma prawo do policyjnej ochrony, korzystania z dróg, procedury sądowej itd. w każdym innym stanie. Praktycznie jednak stany różnicują uprawnienia stanowych i pozastanowych obywateli. Dotyczy to jednak uprawnień kwalifikowanych, tj. czynnego prawa wyborczego, prawa wykonywania zawodu adwokackiego itp.
3. Między stanami obowiązuje konstytucyjna reguła ekstradycji; "kto będąc oskarżony w jednym stanie o zdradę albo inną zbrodnię lub występek zbiegnie i zostanie ujęty w innym stanie, a władza wykonawcza stanu, z którego zbiegł, zażąda jego wydania, powinien być wydany i odstawiony do stanu właściwego do orzekania w sprawie o dane przestępstwo." Środek ten ma zapewnić, iż przestępca nie może uniknąć odpowiedzialności przez zmianę miejsca swego pobytu.
184
185
3. ROZWÓJ FEDERALIZMU
Federalizm amerykański ma dynamiczny i zmienny charakter. Dlatego jego konstytucyjna regulacja nie jest w stanie przedstawić nam nawet przybliżonego obrazu tego zjawiska. Aż po drugą połowę XIX stulecia panowała doktryna formalizmu dualistycznego, zgodnie z którą uprawnienia rządu federalnego i stanów traktowano jako różne i niezależne, i w wielu wypadkach wzajemnie się wykluczające. Koncepcja ta okazała się jednak niepraktyczna wobec problemów społeczno-ekonomicznych Ameryki w w. XX, tj. industrializacji, urbanizacji, wojny. Niektóre stany nie dysponowały wystarczającymi środkami, aby zapewnić minimum potrzeb społecznych w latach Wielkiego Kryzysu lat trzydziestych. Tylko centralnie sterowane programy mogły liczyć na powodzenie. Stany potrzebowały federalnej pomocy, a rząd centralny nie mógł efektywnie wykonywać swych funkcji, bez współpracy z władzami stanowo-lokalnymi. Rezultatem tego było pojawienie się działań systemu federalizmu kooperatywnego. Jego istotą jest wzajemne dopełnianie się stanów i rządu federalnego w realizacji wspólnych celów. Wymagało to oczywiście wzrostu kompetencji Unii w sprawach finansowych, co zagwarantowała XVI poprawka do Konstytucji z r. 1913, przyznająca władzom federalnym prawo ustanawiania i ściągania własnego podatku dochodowego. Doprowadziło to do trwałej zależności finansowej stanów od budżetu centralnego w Waszyngtonie. W konsekwencji na szczeblu stanowym tylko niecałe 50% wpływów budżetowych pochodzi z własnych dochodów, a na szczeblu miast i gmin procent ten nie dochodzi do 40%. Redystrybucja środków finansowych pochodzących z budżetu federalnego odbywa się głównie na podstawie tzw. subsydiów (grant-in-aid programs) obwarowanych licznymi warunkami dotyczącymi: zasad ich wydawania, sposobów rozliczania się z wydatków, federalnego nadzoru finansowego. W latach 1960-1980 pomoc finansowa dla stanów uległa wzbogaceniu co do form i ilościowemu wzrostowi. Zaczęto udzielać pomocy władzom stanowo-lokalnym na coraz większą skalę (z 7 mld dolarów w r. 1960 do ponad 90 mld w 1980), czemu służyły programy prezydenta Johnsona (Great Society), Nixona (New Federa-lism), Cartera (New Partnership Federalism), oraz wprowadzono formy subsydiów bezwarunkowe i adresowane bezpośrednio do miasta, gminy, hrabstw. Wytworzył się w miarę trwały zakres finansowania: w stanach z subsydiów federalnych - przygotowanie zawodowe, transport, środowisko naturalne, ochrona zdrowia, tanie budownictwo mieszkaniowe; z funduszów stanowych: zabezpieczenie socjalne, drogi, więziennictwo, szkolnictwo wyższe.
Oprócz efektów pozytywnych - wyrównania warunków życia mieszkańców różnych stanów - system centralnego finansowania stanów doprowadził do szeregu zjawisk negatywnych: permanentnego deficytu budżetów stanowych, oczekiwania na dotacje federalne bez prób podejmowania zjawisk antyinflacyjnych i proprodukcyjnych w stanach, rozrostu systemu federalnej administracji kontrolującej wykorzystanie subsydiów federalnych.
186
Próbę gene -alnej reformy systemowej podjął R. Reagan, a kontynuował ją G. Bush. Reagan zlikwidował ponad 25% istniejących subsydiów federalnych, ograniczył liczbę programów pomocy dla stanów, przekazując ich część w gestię i finansowanie samych stanów. Jednym z niewątpliwych celów działań dwóch ostatnich republikańskich prezydentów było umocnienie samodzielności stanów i wzrost ich dynamiki ekonomicznej. Odbywało się to za oczywistą cenę - istotnego zróżnicowania poziomu życia w ramach poszczególnych stanów.
IV. SYSTEM PARTYJNY
Dwupartyj iość w USA różni się zasadniczo od brytyjskiego modelu. Obserwować można wiele przykładów specyfiki w funkcjonowaniu amerykańskich partii -poczyn ljąc od niewielkiej dyscypliny partyjnej na forum Kongresu, praktyki przyłączania się w ważniejszych głosowaniach niektórych Demokratów z Południa do Republikanów i tworzenie w ten sposób w Kongresie tzw. konserwatywnej koalicji,7 przez zjawisko reprezentowania (w ramach tej samej kadencji) prze::: prezydenta i jedną bądź obie izby Kongresu różnych partii, a kończąc na zb.eżności wielu elementów programów wyborczych Demokratów i Republikanów.
Łatwo do; trzegalny pragmatyzm amerykańskiego systemu partyjnego pod-
dany bywa ni
^jednokrotnie poważnym próbom. Przykładowo relacje między
prezydentem W. Clintonem - Demokratą- wybranym na drugą kadencję w listopadzie 1996 roku - a republikańską bezwzględną większością w obu izbach Kongresu (po raz pierwszy od 60 lat utrzymującą się przez drugą kadencję) są sprawdzianem możliwości przezwyciężania różnic partyjnych między władzą wykonawczą a ustawodawczą w imię nadrzędnych interesów państwa. Należy zauważyć, że nie tylko polityka gospodarcza prezydenta i prowadzone przez jego administrację działania na forum międzynarodowym, ale także umiejętność "układania się" (presidential power to persuade - R. E. Neustadt) prezydenta z Kongresem kształtują stosunki tych podmiotów. Podziały partyjne między prezydentem a Kongresem i w obrębie Kongresu to tylko jeden z czynników oddziaływujących na amerykański system polityczny. W tej sytuacji trudno się
dziwić niskiej Demokratów miewania się agana, który ; Reprezentantć
ocenie skuteczności prezydentury J. Cartera, mającego większość w Kongresie, ale lekceważącego m. in. ustalone reguły porozu-z Kogresem, czy wysokiej ocenie początków prezydentury R. Re-wtrafił przekonać do swej polityki Kongres, w którym w Izbie w większość mieli Demokraci.
7 Jej istnienie utrudnia niektórym prezydentom przeprowadzenie ich zamierzeń w Kongresie. V ważniejszych głosowaniach, w których konserwatywna koalicja była w opozycji do większości Demokratów, odnosiła sukces w ponad 50% przypadków. Charakterystyczny jest również stały
trend otrzymyw;
nia przez prezydentów Demokratów mniejszego poparcia ze strony kongresme-
nśw demokratyc: :nych z Południa.
187
Podziały partyjne - - Kong ;res i Prezydent 1977-2001
Kongres Senat Izba Reprezentantów Prezydent
lata Ogółem Demokraci Republikanie Inni Ogółem Demokraci Republikanie Inni
1977-1979 100 61 38 1 435 292 143 - J. Carter (Dem.) 1977-1981
1979-1981 100 58 41 1 435 277 158 -
1981-1983 100 46 53 1 435 242 192 1 R. W. Reagan (Rep.) 1981-1989
1983-1985 100 46 54 - 435 269 166 -
1985-1987 100 47 53 - 435 253 182 -
1987-1989 100 55 45 - 435 258 177 -
1989-1991 100 55 45 - 435 260 175 - G. Bush (Rep.) 1989-1993
1991-1993 100 56 44 - 435 267 167 1
1993-1995 100 57 43 - 435 258 176 1 W. J. Clinton (Dem.) 1993-2001
1995-1997 100 48 52 - 435 204 230 1
1997-1979 100 45 55 - 435 207 227 1
1999-2001 100 45 55 - 435 211 222 2
1. ROZWÓJ PARTII
Od zarania państwowości USA społeczna aktywność polityczna ogniskowała się wokół dwóch wiodących ugrupowań. Pierwsze z nich, Federaliści pod wodzą A. Hamiltona, było zwolennikiem rządu centralnego - na szczeblu Unii -kierowanego przez silnego prezydenta. Frakcja ta opierała się na bogatej i wykształconej elicie bankierów, inwestorów i kupców. Jej przeciwnicy - Antyfede-raliści {Jejfersonian Republicans) opowiadali się za szerokimi uprawnieniami stanów i czerpali swe poparcie z grup związanych głównie z rolnictwem, farmerów, osadników, właścicieli niewolników. Analizując kolejne 130 lat rozwoju
188
partii amerykańskich 1800-1932), należy wskazać kilka istotnych przeobrażeń. W pierwszym okresie występowały podziały i rozłamy obu partii, będące efektem kontrowersji wokół tak kluczowych kwestii, jak uprawnienia Unii i zniesienie niewolnictwa. Wiązało się to również z poszukiwaniem właściwego elektoratu. Początkowo z partii Jejfersonian Republicans (poprzednika obecnej Partii Demokratycznej) powstały dwie frakcje: demokratyczni republikanie (Demokraci) i narodowi republikanie (Wigs). Tych pierwszych istotnie podzieliła sprawa niewolnictwa, partia Wigów natomiast uległa likwidacji, gdy ich część przeszła do konserwatywnych Demokratów z Południa - zwolenników niewolnictwa, zaś część liberalna do Partii Republikańskiej. Partia ta powstała w r. 1854 z wymienionej już grupy Wigów, liberalnych Demokratów i odłamów partii trzecich. Swój sukces w postaci dominacji na arenie politycznej przez ponad 70 lat (po uprzednim 60-letnim panowaniu Demokratów) zawdzięczali Republikanie autorytetowi Lincolna, wyzwoleniu Murzynów, obronie Unii i proindustrialnej po ityce przyciągającej poparcie zarówno wielkiego biznesu, jak i mas robotnikó\ v. Wielka Depresja zakończyła nie tylko okres panowania partii, ale stanowi również umowną granicę rozwoju pewnych cech amerykańskiego systemu partyjnego. Nadszedł bowiem okres długotrwałych dominacji którejś z partii w Kongresie i Białym Domu, czego dobrym przykładem jest istnienie Demokratycznej większości w Kongresie w okresie administracji prezydentów Republikanów - Eisenhovera, R. Reagana i G. Busha. Czymś oczywi-
choć różnorodny, elektorat poszczególnych partii i ich
stym stał się trwałj pragmatyczny charakter.
2. PRZYCZYNY STABILNOŚCI SYSTEMU DWUPARTYJNEGO
Specyfika rozwoju społeczno-ekonomicznego w USA decyduje po części
0 fenomenie trwałości systemu dwupartyjnego. Zróżnicowania administracyjne
1 ekonomiczne, podział na stany duże i małe, biedne i bogate, odmienności narodowościowe i kulturowe, spłaszczenie społeczno-ekonomiczne struktur warstwowych - relatywna łatwość przechodzenia z jednej warstwy do drugiej (słynny amerykańsk i mit sukcesu - od pucybuta do milionera) sprawiły, że amerykańskie partie od wczesnego okresu swego istnienia nie mogły liczyć na jednorodny elektorat arii pod względem poglądów (ideologii), pozycji ekonomicz-no-zawodowej, ani miejsca zamieszkania.8 Wiodące partie amerykańskie są więc zawsze koalicją różnych grup i interesów. Dla osiągnięcia sukcesu wyborczego muszą sformułować wystarczająco szeroki i kompromisowy program, aby zainteresować iim zarówno ubogiego farmera ze środkowo-wschodnich stanów, jak i intelektualistę i przemysłowca z Nowej Anglii. Aby uzyskać sze-
8 Regułę tę potwierdza wyjątkowe występowanie czasami na szczeblu stanowym jednopar-tyjności (niektóre społeczności lokalne na płd. USA zdominowane są przez Partię Demokratyczną).
189
rokie poparcie elektoratu, partie powinny unikać zajmowania wyraźnie ideologicznego stanowiska, reprezentować politykę "środka", tzn. muszą być na wskroś elastyczne i pragmatyczne.
Poza oczywistym wpływem tradycji na utrzymanie się systemu dwupartyj-nego istotny wpływ w tej mierze odgrywa amerykańska prezydentura. Działa ona centralizująco i katalizująco. Preponderacja prezydenta w życiu państwowym i politycznym prowadzi do połączenia partyjnych wysiłków wyborczych w celu objęcia programem wyborczym najróżniejszych opcji reprezentowanych w partiach Demokratycznej i Republikańskiej. Stopień identyfikacji członków partii z programem jej liderów nie musi być bowiem ścisły, co zapewnia luźna struktura partii i nieformalizowanie statusu członkostwa. Elementem konserwującym są tu także ogólne założenia systemu wyborczego. Opiera się on na okręgach jednomandatowych i większościowym ich rozdziale. Wystarczy, żeby wygrywający kandydat otrzymał jedynie więcej głosów od kontrkandydatów. Prowadzić to może do sytuacji, gdy zwycięzca w wyborach prezydenckich może otrzymać w skali kraju mniej głosów niż jego rywal, ale skoro wygrywający w danym okręgu zabiera wszystkie głosy elektorskie, wygrana w dużych okręgach bywa decydująca. W ten sposób w r. 1980 prezydentem został R. Reagan, który uzyskał wprawdzie tylko 51,6% głosów wyborców, ale dało mu to 489 głosów elektorskich (spośród 538).
3. PARTIE TRZECIE
Od czasów Wojny Domowej pojawiają się one w amerykańskim życiu politycznym. Partie takie, jak Populiści, Socjaliści, Postępowi, Zieloni itd., zwane partiami mniejszościowymi, spełniają rolę marginalną. Mogą one zwracać uwagę na kwestie ignorowane w programach dwóch wielkich partii, co powoduje na ogół zainteresowanie tych partii określonymi zagadnieniami, i tym samym partie trzecie tracą swoje wąskie zaplecze programowe bądź reprezentują na tyle atrakcyjny program mniejszościowy, że mogą brać udział w podziale wybieralnych urzędów na szczeblu stanowo-lokalnym. Po II wojnie światowej zaobserwować jednak można spadek znaczenia partii trzecich oraz samorozwiązanie niektórych z nich.
Partie trzecie z uwagi na swój głównie ideologiczny, a nie wyborczy, charakter mają niewielką bazę członkowską, a zasięg wpływów jest tak ograniczony, że wśród polityków brak jest nawet minimum konsensusu, które z tych partii zasługują na ich wskazanie. Wymieńmy więc przykładowo kilka z omawianych partii: Partia Socjaldemokratów USA, Socjalistyczna Partia Pracy, Partia Liber-tariańska, Komunistyczna Partia Stanów Zjednoczonych.
190
4. PRAWNA REGULACJA WYBORÓW Spośród wielu zagadnień normowania problematyki wyborczej dla ilustracji
wskażemy na prawo
pełny bierne prawo
do głosowania, zasady finansowania kampanii wyborczej
i procedurę nominacji kandydatów. Konstytucja z r. 1787 określiła w sposób
wyborcze do Kongresu, a w odniesieniu do urzędu prezy-
denta odsyłając regulację zasad czynnego prawa do ustawodawstwa stanowego. W efekcie odmiennych unormowań stanowych w początkach w. XIX mniej niż 10% Amerykanów posiadało kwalifikacje do udziału w wyborach krajowych. Wynikało to z faktu, iż prawo głosu mieli tylko biali obywatele płci męskiej dysponujący odpowiednią nieruchomością. Radykalna demokratyzacja tych wymogów nastąpiła dopiero w w. XX częściowo za sprawą liberalizacji ustawodawstwa stanowego, częściowo orzecznictwa SN USA, uznającego szereg przepisów dyskryminacyjnych za niekonstytucyjne.
Ogółem od czasu ratyfikacji konstytucji zostało uchwalonych 5 poprawek do konstytucji, dotyczących bezpośrednio praw wyborczych. Poprawki XV (1879), XIX (1920), XXIII (1961), XXIV (1964), XXVI (1971) wprowadziły zakaz ograniczania praw wyborczych ze względu na rasę, kolor skóry lub poprzednie niewolnictwo, płeć; uregulowały prawa wyborcze mieszkańców dystryktu Columbia, uc hyliły stanowe podatki wyborcze, ustaliły granicę czynnego prawa wyborczego na lat 18.
Rola członków partii w amerykańskim systemie partyjnym jest drugorzędna9, co jest wynikiem luźnej formy organizacyjnej partii oraz koncentrowania ich uwagi na efekcie wyborów. Ceną więc za przekonanie wyborcy do platformy wyborczej i skłonienie go do głosowania jest kosztowna kampania wyborcza: w środkach masowego przekazu, konieczność masowych spotkań z wyborcami, mnożenia - zgodnie z zasadami psychologii społecznej - pikników, festynów i tradycyjnych wyścigów kandydatów w uściśnięciu dłoni maksymalnej liczbie wyborców w najkrótszym czasie. Pociąga to za sobą bardzo wysokie
nakłady finansowe senatorskiego koszl Aby wpłynąć
już bowiem w końcu lat siedemdziesiątych zdobycie fotela owało ok. 1,5 min dolarów, na demokratyzm kampanii wyborczej, Kongres uchwalił w
wą z r. 1972 i ki
własnych środków na rzecz kandydat; nie jednego potem wej dokumentacji oczywiście w stan
r. 1925 ustawę w sprawie praktyk korupcyjnych, zastąpioną kompleksową usta-
ku unormowaniami późniejszymi, które uregulowały m.in.
następujące kwesti;: dopuszczalne kwoty zaangażowania w kampanię wyborczą
kandydata, obowiązek ujawniania nazwisk osób wnoszących więcej niż 100 dolarów, limit kwoty przyznanej na uzyska-;jalnego głosu wyborcy, obowiązek prowadzenia szczegóło-cosztów i źródeł finansowania wyborów. Restrykcje te nie są e wyeliminować wszystkich nieprawidłowości finansowych
Max Beloff, The American Federal Government, Oxford Univ. Press, 1969, s. 129.
191
związanych z wyborami, stanowią jednak w praktyce istotną barierę w korumpowaniu polityków.
Intencja demokratyzacji procesu wyborczego jest również wyraźna w przypadku prawnej regulacji procedury nominacji kandydatów danej partii do wysokich stanowisk państwowych. Regulacje te tworzone na poziomie stanowym wymagają, aby selekcja kandydatów dokonywana była na podstawie bezpośrednich wyborów wstępnych (prawyborów) ze wszystkimi gwarancjami prawnymi dotyczącymi właściwych wyborów. Coraz częściej również przepisy stanowe definiują członkostwo partii i regulują zasady wyboru funkcjonariuszy partyjnych różnych szczebli. Prawybory (primares) stanowią cechę specyficzną amerykańskiego systemu wyborczego. Proces nominacji (ustalenie przez partie list kandydatów, np. członków Kongresu, prezydenta), stanowiący jeden z zasadniczych etapów wyborów, odbywa się w głosowaniu powszechnym, przestał więc być monopolem decyzji przywódców partyjnych i tzw. "maszyn partyjnych" stanowiących zbiurokratyzowane struktury partii. Po II wojnie liczba stanów, które wprowadziły prawybory, doszła do 47.
V. KONGRES
1. WYBORY
Bierne prawo wyborcze w wyborach do Kongresu jest zróżnicowane. W wyborach do Senatu, w którym każdy stan dysponuje dwoma miejscami, kandydować mogą osoby, które ukończyły 30 lat, są obywatelami amerykańskimi co najmniej od 9 lat i zamieszkują w stanie, który mają zamiar reprezentować. W wyborach do Izby Reprezentantów bierne prawo wyborcze przysługuje osobom, które ukończyły 25 lat, są obywatelami amerykańskimi co najmniej od 7 lat oraz zamieszkują w stanie, z którego kandydują.
Wybory do obu izb Kongresu odbywają się co dwa lata, w tym samym czasie wybierany jest pełny skład Izby Reprezentantów i 1/3 składu Senatu. Różny skład elektoratu - wybory do Izby Reprezentantów dokonywane są w okręgach wyborczych, na które podzielony jest dany stan, do Senatu w ramach całego stanu - powoduje, że wybory do izb Kongresu obejmują dwie odrębne kampanie wyborcze.
Kandydaci do fotela członka Senatu bądź Izby Reprezentantów uzyskują nominacje partyjne - prawie we wszystkich stanach (w 47 z 50) - w wyniku prawyborów, których rezultat w zdecydowanej większości przypadków potwierdza się w ostatecznym głosowaniu, odbywającym się tradycyjnie w latach parzystych na początku listopada. Podobnie jak w wyborach prezydenckich oraz wyborach członków władz stanowych do Kongresu wybrani zostają kandydaci, którzy uzyskają największą liczbę głosów (więcej niż pozostali kandydaci).
192
2. CHARAKTERYSTYKA I ORGANIZACJA KONGRESU
Pierwszą cechą charakterystyczną amerykańskiego parlamentu jest jego dwuizbowość. Kongres składa się z Izby Reprezentantów i Senatu. Podział centralnej władzy ustawodawczej na dwie izby był rezultatem następujących przyczyn: a) angielskiej, kolonialnej i stanowej praktyki dwuizbowości, b) potrzeby uzyskania kompromisu między żądaniami reprezentacji ze strony dużych i małych stanów, c) konserwatyzmu twórców konstytucji, dostrzegających konieczność hamowania radykalizmu izby niższej pochodzącej z wyborów powszechnych.
Obie izby różnią się między sobą w zasadniczy sposób. Każda z nich ma własny regulamin, odrębne konwenanse konstytucyjne, na podstawie których działa10, różny okres kadencji, częściowo odmienne uprawnienia konstytucyjne, różny elektorat. Izba Reprezentantów składa się z 435 członków, Senat ze 100; kadencja Izby wynosi 2 lata, senatorów 6; członkowie Izby reprezentują naród -grupy wyborców, senatorowie - stany; w praktyce prestiż senatora jest znacznie większy niż członka Izby; w Izbie jej członkowie są znacznie bardziej ograniczeni proceduralnie w swoim działaniu; członkowie Izby są z reguły wyspecjalizowani w wąskich zagadnieniach; senatorowie - w bardziej generalnych. Oczywiście istnieje również szereg podobieństw. Obie izby są sobie właściwie równe - dzielą podobne uprawnienia w procesie ustawodawczym i kontroli administracji, mają taki sam zdecentralizowany system komisyjnej i partyjnej struktury i często jurysdykcja komisji jest paralelna. Rola i uprawnienia Izby Reprezentantów i Senatu są od siebie uzależnione - przywódcy obu izb, w szczególności w zakresie legislacji, muszą ze sobą współpracować i koordynować swe działania. Jest to oczywiście łatwiejsze, gdy w obu izbach ta sama partia posiada większość. Mówiąc krótko, Izba Reprezentantów i Senat są odrębnymi ciałami, jednak ściśle od siebie współzależnymi.
Bez wątpienia wśród wielu organów, innych podmiotów i grup w Kongresie (tj. przewodniczący izb, przywódcy partyjni, komitety partyjne, przewodniczący komisji itd.) najważniejsze miejsce zajmują komisje parlamentarne, zwane, za prezydentem W. Wilsonem, z racji swej roli "małymi legislatorami". Posiedzenia plenarne (Kongres formalnie obraduje na sesjach, a w praktyce przez większą część roku), jakkolwiek byłyby ważne, stanowią margines aktywności Kongresu. O większości spraw decyduje praca komisji. Wpływa na to nie tylko zbytnia liczebność amerykańskiego parlamentu, ale natłok pracy - rocznie do Kongresu trafia kilka tysięcy projektów ustaw i podobna liczba wniosków o przeprowadzenie działań kontrolnych, przesłuchań itd. O rozmiarach działalności komisyjnej świadczyć przykładowo może liczba komisji i podkomisji
1 O zróżnicowaniu organizacji wewnętrznej i postępowania w obu izbach świadczy fakt, iż wykaz odpowiednich zasad w przypadku Izby Reprezentantów zajmuje kilka tomów druku, zaś Senatu tylko niecałe sto stron.
193
istniejących na przełomie lat 1989-1990, których ogółem było 314 (w Izbie i Senacie), z czego 37 komisji stałych, 28 specjalnych komisji i podkomisji, 9 komisji i podkomisji wspólnych dla obu izb i 240 innych podkomisji."
Wśród komisji wyróżnić można komisje stałe, specjalne, wspólne i uzgadniające. W obecnym Kongresie jest 39 komisji stałych (19 w Izbie Reprezentantów, 17 w Senacie, 3 komisje są wspólne). Ich rola jest olbrzymia. Do nich należy przygotowywanie projektów ustaw do rozpatrzenia na forum izb. Mogą one "uśmiercić" projekt przez niedziałanie, odwlec na długo jego przedstawienie bądź znacznie przyspieszyć postępowanie legislacyjne oraz zmienić w zasadniczy sposób pierwotną wersję projektu. O zakresie władzy komisji dobitnie świadczy np. fakt, że debata plenarna nad projektem zablokowanym w komisji może odbyć się jedynie na pisemny wniosek 218 członków Izby Reprezentantów - musi on uzyskać poparcie większości izby.
Komisje "stałe" odzwierciedlają w swym składzie układ partyjny istniejący w czasie danej kadencji Kongresu. Przewodniczący i większość członków pochodzi z partii posiadającej przewagę w Kongresie, co w znacznym stopniu ułatwia przeprowadzenie przez partię większościową jej zamierzeń legislacyjnych. Układ taki rzutuje również na efektywność działań kontrolnych w stosunku do różnych agend rządowych, gdy prezydent reprezentuje odmienną partię.
Uzupełnieniem działalności komisji stałych są komisje specjalne powołane do zbadania określonej sprawy; ich skład dobierany jest w obu izbach przez ich przewodniczących. Często, kiedy rozpatrywane zagadnienie wymaga wspólnej rezolucji izb, tworzone s\joinł committees spośród członków jednej i drugiej izby. Część z nich ma charakter doraźny, część trwalszy, np. obecna Senacka Komisja Etyki. Wreszcie ostatnim rodzajem komisji są komisje uzgadniające (conference committees) wyznaczane w celu doprowadzenia do jednolitego tekstu ustawy przegłosowanej pierwotnie w różnej wersji w izbach.
Wśród wielu podmiotów odgrywających znaczącą rolę w prowadzeniu prac Kongresu należy zwrócić uwagę na te, które odgrywają rolę wiodącą. Należą do nich kongresowi przywódcy partyjni i przewodniczący komisji. Zarówno w Izbie, jak i Senacie przywództwo partyjne ma decydujące znaczenie dla sprawnego funkcjonowania procesu legislacyjnego. Liderzy partii czuwają nad odpowiednim porządkiem rozpatrywania projektów ustawodawczych, organizują poparcie członków swych partii dla głosowanych kwestii, planują strategię w kluczowych zagadnieniach legislacyjnych, konsultują się z prezydentem i jego personelem. W Izbie formalne przywództwo należy do spikera, który jest jednocześnie przewodniczącym Izby i większości partyjnej. W Senacie nie ma takiej łączności funkcji. Senatowi przewodniczy, według konstytucji, wiceprezydent, a w razie jego nieobecności prezydent pro tempore (senator partii większości z najdłuższym stażem parlamentarnym), a najczęściej wybierany przez Senat senator o największym autorytecie.
11 Według danych uzyskanych przez autora w grudniu 1990 r. za pośrednictwem Con-gressional Research Service w Waszyngtonie.
194
Pozycja spikera ustanowiona została konstytucyjnie. Przewodniczy on Izbie, podejmuje decyzje w sprawach porządku obrad, przekazuje projekty ustaw właściwym komisjom, powołuje członków specjalnych, wspólnych i uzgadniających komisji. Ważniejsze jednak od tych formalnych uprawnień są: prestiż osobisty, umiejętność perswazji, doświadczenie legislacyjne i poparcie własnej partii. Posiadanie tych cech doprowadzić może do nader znaczącego wpływu spikera na pracę Kongresu. Przykładem może być T. P. 0'Neill - Demokrata piastujący tę funkcję przez 10 lat (1977-1987), z którego opinią liczyli się nie tylko członkowie obu partii Kongresu, ale i prezydenci z Partii Republikańskiej.
Słabość, a właściwie brak dyscypliny partyjnej na forum Kongresu czyni bardzo ważną pozycję liderów większości i mniejszości parlamentarnej. Obie partie w obu izbach wybierają swych funkcjonariuszy do kształtowania i kierowania strategią w pracach Kongresu. Starają się oni utrzymać płynne i doraźne alianse partyjne, aby przekształcić je w większość głosów "za" bądź "przeciw" proponowanej legislacji. Liderzy większości mają znaczący wpływ na porządek prac legislacyjnych. W Izbie pozycja lidera większości znajduje się bezpośrednio po spikerze, zaś jego odpowiednik w Senacie jest faktycznie najbardziej wpływową osobą, gdyż ani wiceprezydent, ani prezydent pro tempore nie mają istotniejszych uprawnień dotyczących pracy tej izby. Codzienne obowiązki przywódcy mniejszości w obu izbach zbliżone są do tych, które wykonują liderzy partii posiadającej większość. Występuje on w imieniu swej partii na forum plenarnym, dba o zapewnienie jedności własnej partii w głosowaniach w komisjach i na posiedzeniach izb, poszukuje sojuszników w partii przeciwnej, a gdy prezydent należy do jego partii, staje się jego rzecznikiem, bacznie zwracając uwagę, aby reprezentując prezydencki punkt widzenia nie narazić się wyborcom.
Jednym z pierwszych pytań, które parlamentarzyści amerykańscy zadają swoim kolegom z innych państw, jest pytanie o pozycję przewodniczącego komisji parlamentu. Powodem tego jest trwająca w Kongresie przez dziesięciolecia ogromna rola, jaka przypada członkowi Kongresu stojącemu na czele komisji (zwano ich często udzielnymi książętami). Do dziś sprowadza się ona do zwoływania według własnej woli posiedzeń komisji, wpływu na skład podkomisji, dużej swobody w przygotowaniu porządku obrad komisji, doboru ekspertów i obywateli przesłuchiwanych przez komisje itd. Do początku lat siedemdziesiątych XX w. przewodniczących wybierano według zasad starszeństwa. Członek partii posiadającej większość, który miał najdłuższy staż kongresowy w danej komisji, zostawał jej przewodniczącym. W praktyce więc mógł on mieć minimalny prestiż we własnej partii, działać wbrew jej założeniom, być nawet niekompetentnym, a mimo to piastować przewodnictwo danej komisji przez nawet kilka kadencji. Prawdziwą klęską było niejednokrotnie dla Demokratycznych prezydentów obsadzanie kierownictwa ważnych komisji przez Demokratów z Południa działających niejednokrotnie zgodnie z linią Partii Republikańskiej.
195
Obalenie zasady starszeństwa, generalnie ograniczające rolę przewodniczących komisji, wpłynęło jednocześnie na wzrost wpływów grup nacisku (interesu), skoro przewodniczący utracił częściowo kontrolę nad członkami komisji reprezentującymi wąskogrupowe interesy. Także prezydent ma obecnie mniejsze szansę, by przyjazny jego propozycjom przewodniczący trwał nieugięcie przy jego boku, gdyż narazi się przez to na zarzut sprzeniewierzania się programowi własnej partii.
W konsekwencji nastąpiła proliferacja nieformalnych grup w Kongresie, przyczyniająca się do fragmentaryzacji Izby Reprezentantów i jej skłonności do zaspokajania partykularnych interesów. O rozmiarach tego zjawiska świadczyć może pośrednio wzrost liczby wskazanych grup w Kongresie z ośmiu w r. 1973 do ponad stu w latach osiemdziesiątych.12
3. KOMPETENCJE KONGRESU
Wśród wielu wymienianych kompetencji Kongresu, tj. ustrojodawcza (uprawnienia w procesie zmiany konstytucji), ustawodawcza, kreacyjna (w pewnych sytuacjach, np. wybór prezydenta i wiceprezydenta), sądownicza i śledcza (np. pociąganie wyższych funkcjonariuszy federalnych do odpowiedzialności konstytucyjnej i ferowanie werdyktu - tzw. impeachmeni) oraz kontrolna13 na szczególną uwagę zasługują uprawnienia legislacyjne i związane z kontrolą szeroko pojętego aparatu administracji (ale nie bezpośrednio prezydenta).
Zakres przedmiotowy ustawodawstwa został sformułowany przez konstytucję w sposób dwojaki - przez taksatywne wyliczanie i dodanie doń jednego przepisu generalnego:14 w praktyce jest on obecnie nieograniczony. Co roku do Kongresu trafia kilka tysięcy projektów ustaw i rezolucji. Tylko znikoma ich część (kilka procent) jest referowana przez komisje na forum plenarnym izb. Los znaczniejszych projektów zależy głównie od tego, kto je popiera - największe szansę mają projekty preferowane przez prezydencką administrację w sytuacji posiadania przez prezydenta większości w Kongresie. Droga ustawodawcza składa się z reguły z pięciu stadiów: a) wykonania prawa inicjatywy ustawodawczej, b) prac w komisjach, c) przyjęcia projektu w głosowaniu na posiedzeniu plenarnym w obu izbach, d) uzgodnienia projektu przez izby, e) podpisania przez prezydenta.
Projekt ustawy może wnieść pod obrady tylko członek Kongresu bądź jego komisja, choć powszechnie wiadomo, iż około 80% projektów wpływających do Kongresu jest wynikiem faktycznej inicjatywy administracji prezydenckiej.
12 W. J. Oleszek, Congressional Procedures and the Policy Process, C, Q. Press, Washington 1989, s.35.
13 Nie powinno nas dziwić wyposażenie Kongresu w uprawnienia, które nie mają charakteru legislacyjnego, gdyż stanowi to część systemu "hamulców i równoważenia".
14 Omówiono to w części poświęconej źródłom prawa (cz. II).
196
Projekty kontrowersyj
szansę przegłosowani:
ne wnoszone są najpierw do izby, w której mają większą
, zaś pozostałe referowane są często w obu izbach jedno-
cześnie. Następnie projekt wpływa do właściwej komisji, która najczęściej za pomocą podkomisji rozpatruje projekt i może przy tym prowadzić postępowanie
wyjaśniające, angażu prowadzać publiczne stracji, niezależnych
ąc ekspertów, a w przypadku ważniejszych ustaw prze->rzesłuchania z udziałem nie tylko przedstawicieli admini-
ikspertów, przedstawicieli grup nacisku, ale i osób prywatnych (np. przedstawicieli mniejszości narodowych). Ostateczną decyzję o skierowaniu projektu do dalszych prac podejmuje cała komisja na posiedzeniu niejawnym. Izba Reprezentantów i Senat różnią się w procedurze dopuszczania projektu do obrad plenarnych, jednakże wspólną cechą jest tu istotny wpływ liderów partyjnych na kolejność przedstawienia projektów. Po pomyślnym przegłosowaniu projektu w obu izbach (w jednobrzmiącej wersji, co zapewnia działanie komisji uzgadniających) przewodniczący obu izb przesyłają projekt do
rozpatrzenia przez pr z nadaniem mu chara pisu, wówczas proje
centach przypadków; ustawy bez jego podp
zydenta. Może on projekt podpisać, co jest jednoznaczne eteru gotowej do wykonania ustawy, może odmówić pod-kt może stać się ustawą po ponownym przegłosowaniu
większością 2/3 głosów obu izb Kongresu, co udaje się zaledwie w kilku pro-
wreszcie prezydent może dopuścić do wejścia w życie isu, co stanowi formę politycznej dezaprobaty jej treści.
przez Kongres funkc muje koniecznych ro: faktycznie deleguje s
W nauce amerykańskiej dość powszechna jest krytyczna ocena realizacji
i legislacyjnej. W wielu przypadkach Kongres nie podej-wiązań ustawodawczych bądź czyni to z opóźnieniem albo we uprawnienia szeroko rozumianej administracji. Jest to
wynikiem ugruntowanej w Stanach Zjednoczonych pluralistycznej demokracji, w której procesie ustawodawstwo tworzone być musi drogą żmudnego układania się stron i kompromisów, z drugiej zaś strony wypływa to z rozdrobnienia uprawnień legislacyjnych Kongresu pomiędzy różne podmioty - zwłaszcza przywódców partii kongresowych, komisje i jej przewodniczących.
Funkcja, która obecnie pozwala Kongresowi skutecznie hamować i równoważyć działalność aparatu wykonawczego prezydenta i bardzo licznych agend rządowych - nie wyłączając tzw. niezależnych agencji, często łączących w swej aktywności uprawnienia prawodawcze, wykonawcze i orzekające -jest kontrola zmierzająca do stwierdzenia, czy administracja wykonuje prawo zgodnie z intencją wyrażoną prz;z Kongres. Pierwszym aktem, w którym zostały sformalizowane kontrolne uprawnienia władzy ustawodawczej, był Legislative Reor-ganzation Act z r. 1946. Stworzył on generalny obowiązek stałych komisji Kongresu prowadzenia permanentnego badania realizacji ustawodawstwa. Do tego czasu bowiem kontrola przeprowadzana była sporadycznie, ad hoc i głównie za pośrednictwem specjalnych komisji. Wynikiem wprowadzenia w życie wskazanej ustawy były zmiany regulaminowe obligujące komisje do powoływania podkomisji kontrolnych, przygotowania planów kontroli i umieszczania przy projektach ustaw raportów o przewidywanym wpływie rozwiązań ustawowych
197
na wykonanie dotychczasowych regulacji prawnych. W roku 1974 powołano Generalne Biuro Rachunkowe (GAO), które stało się organem pomagającym Kongresowi oceniać realizację przyjętych w ustawach programów zleconych administracji. Aby utrzymać kontrolę nad stale rozrastającą się biurokracją, Kongres musi dysponować różnymi technikami. Gdy jedna z nich zawiedzie, musi stosować inne, w przeciwnym bowiem razie może dojść do zdominowania w systemie rządów elementu przedstawicielskiego przez technokratyczny. Wśród wielu znanych technik kontroli wymienić należy: a) komisyjne przesłuchania i postępowania wyjaśniające, które przez swój publiczny charakter -dostępność doń mass mediów stanowi poważne źródło krytyki i korygowania aktywności administracji, b) weto legislacyjne, dające możliwość jednej bądź obu izbom Kongresu wyrazić sprzeciw powodujący wstrzymanie określonych działań organów administracji (uprawnienia takie zawiera obecnie ponad 200 ustaw), c) decydowanie o wysokości funduszów na działalność agencji rządowych, dzięki czemu agencje mogą być likwidowane bądź ich programy odpowiednio modyfikowane, d) postępowania wyjaśniająco-kontrolne, tzw. biura generalnych inspektorów (IGS) utworzone ustawowo w r. 1978 w blisko dwudziestu największych federalnych agencjach i departamentach administracyjnych, dostarczające systematycznie swe analizy organom Kongresu, e) okresowe raporty organów władzy wykonawczej, których przedkładanie Kongresowi jest zastrzeżone ustawowo, f) opracowanie dokonywane na zlecenie przez organy pomocnicze Kongresu, tj. Biuro Analiz Kongresowych (CRS) czy Kongresowe Biuro Budżetowe, g) analizy pracy organów władzy wykonawczej, dokonywane przez indywidualnych członków Kongresu, którzy z reguły publikują swe ustalenia, a nawet ustalają złośliwie nagrody za "godne odnotowanie działania polityka źle poinformowanego, ograniczonego intelektualnie i ogólnie niekompetentnego".15
Działania kontrolne Kongresu nasiliły się od połowy lat siedemdziesiątych tak dalece, że Kongres 97 kadencji (1979-1981) zyskał sobie miano Kongresu Kontroli. Jak dotychczas dobrze służą one ukrócaniu zjawiska marnotrawstwa, korupcji i złego zarządzania ze strony administracji, co, jak wiadomo, jest bolączką większości współczesnych państw i społeczeństw.
VI. PREZYDENT
1. OBSADZANIE URZĘDU
Prawo kandydowania do urzędu prezydenta posiadają obywatele amerykańscy, którzy skończyli 35 lat, zamieszkują na terenie USA co najmniej 14 lat, nie są obywatelami naturalizowanymi i dysponują pełnią praw publicznych. Zgło-
15 Roli Coli, July 5, 1987, s. 8.
198
najczęstszą pra
szeń kandydatów mogą dokonywać grupy wyborców, partie polityczne (co jest
w kampanii wyborczej r. 1992). Ta sama osoba może sprawować urząd prezydenta nie dłużej niż dwie, czteroletnie, kadencje.
Prezydencka kampania wyborcza składa się z trzech etapów: 1) nominacji kandydatów przez partie polityczne; 2) wyborów powszechnych; 3) wyboru prezydenta przez kplegium elektorów.
Ad 1. Obecnie, w większości przypadków, wstępną fazą uzyskania partyjnej nominacji są (wspomniane wcześniej) prawybory, służące sondażowi opinii publicznej co co szans prezydenckich kandydatów. Ostateczna decyzja o nominacji kandydat 5w zapada na konwencjach krajowych obu głównych partii. Delegaci na konv, encję ze stanów, w których przeprowadzono prawybory, związani są ich wynikami i dopiero w sytuacji, gdy kandydat nie został wybrany w pierwszym głosowaniu, mogą wysuwać inne kandydatury w dalszych głosowaniach. Wyb any kandydat danej partii ma przywilej dobrania sobie kandydatów na wiceprezydenta. Brak szerokiej kampanii dotyczącej stanowiska wiceprezydenta wiąże się z jego konstytucyjnie niewielkim zakresem uprawnień: pełni on tytularną funkcję przewodniczącego Senatu, zastępuje prezydenta w wypadku jego niezdolności do wykonywania obowiązków oraz w przypadku opróżnienia urzędu prezydenta (śmierć, ustąpienie lub usunięcie przez Kongres zgodnie z procedurą impeachment) obejmuje go i sprawuje do końca kadencji.
Efektem krajowych konwencji partyjnych jest oprócz wyboru kandydata danej partii przyjęcie prezydenckiego programu wyborczego - narzędzia głównie propaganc owego służącego agitacji wyborczej, rzadko stanowiącego program realizowany przez kandydata po objęciu przezeń urzędu prezydenta.
Ad 2. Decydujące znaczenie dla wyboru prezydenta ma głosowanie powszechne, w którym wprawdzie nie wybiera się bezpośrednio prezydenta tylko elektorów (z każdego stanu tylu, ile dany stan ma miejsc w Kongresie), ale mają
oni obowiąze danej partii,
Ad 3. W
respektować preferencje wyborców. Oznacza to, że kandydat ctóry uzyskał w danym stanie większość, otrzymuje wszystkie
mandaty elekt arskie tego stanu.
tej sytuacji wyniki wyborów znane sąjuż po obliczeniu wyników
głosowania powszechnego (w listopadzie) i głosowanie kolegium elektorskiego
(w grudniu) s tucyjnemu.
tanowi jedynie zadośćuczynienie formalnemu wymogowi konsty-
2. CHARAKTERYSTYKA POZYCJI USTROJOWEJ PREZYDENTA
Amerykański system rządów określany jest jako prezydencki, gdyż pozycja piastuna władzy wykonawczej zapewnia mu w życiu publicznym szczególną rolę w porównaniu z dominującą na kontynencie europejskim formą rządów parlamentarnych. Twórcom Konstytucji USA obca była zasada podporządkowania egzekujtywy ciału przedstawicielskiemu; prezydent wybierany w zasadzie
199
w wyborach powszechnych na okres 4 lat jest na równi z Kongresem traktowany jako przedstawiciel narodu, nie odpowiada politycznie przed Kongresem, w związku z czym nie może być przezeń odwołany. W ramach szeroko interpretowanych swych konstytucyjnych uprawnień działa on samodzielnie i na własną odpowiedzialność.
W czasie uchwalania konstytucji dwie kwestie dotyczące prezydenta zdominowały debatę nad tym urzędem: potrzeba utworzenia prężnej władzy wykonawczej, zapewniającej realizację prawa i stabilność rządów, oraz obawa, że społeczeństwo może zaprotestować przeciwko kreowaniu zbyt silnego prezydenta. W efekcie normowanie konstytucji zapewnia niezbędną dozę zrównoważenia pozycji prezydenta w systemie aparatu państwowego, a jednocześnie stwarza podstawę pełnej samodzielności władzy wykonawczej.
W przeciwieństwie do szczegółowego uregulowania uprawnień Kongresu konstytucyjne unormowanie pozycji prezydenta jest ogólne, żeby nie powiedzieć - ogólnikowe. Artykuł II Konstytucji stanowi, iż "władzę wykonawczą powierza się prezydentowi", "prezydent jest głównodowodzącym armii i floty Stanów Zjednoczonych, jak również milicji poszczególnych stanów". Poza stwierdzeniem, że prezydent "zapewnia ścisłe wykonanie ustaw" i może żądać od każdego kierownika resortu pisemnej opinii w jakiejkolwiek sprawie związanej z zadaniami tego urzędu", konstytucja nie precyzuje, na czym władza wykonawcza polega. Nieliczne są postanowienia wymieniające dalsze uprawnienia prezydenta; dotyczą one ograniczonego - "radą i zgodą Senatu" - prawa do zawierania traktatów międzynarodowych "mianowania ambasadorów i innych pełnomocnych przedstawicieli USA, sędziów Sądu Najwyższego oraz wszystkich innych funkcjonariuszy Stanów Zjednoczonych, których powoływanie nie jest inaczej przewidziane przez konstytucję". Końcowe postanowienia art. II zawierają uprawnienia prezydenta do kierowania do Kongresu ("od czasu do czasu") "orędzia o stanie państwa oraz przedstawianie do rozważenia środków, które uważa za potrzebne i właściwe". Nawet najbardziej uważny czytelnik tych postanowień w r. 1787 nie był w stanie przewidzieć, do jakich rozmiarów rozszerzy się władza prezydenta. Przyczyniło się do tego wiele czynników i "biorąc z grubsza historia rozwoju prezydentury to historia ciągłego poszerzania jej uprawnień".16 Do wzrostu roli prezydenta przyczyniło się przede wszystkim powierzenie całej władzy wykonawczej jednemu podmiotowi. W przeciwieństwie do bardzo licznego i rozwarstwionego Kongresu prezydent może działać szybko i efektywnie. Do zwiększenia się pozycji prezydenta przyczyniła się również demokratyzacja procesu wyborczego. Kandydaci na urząd prezydenta są obecnie wybierani w drodze powszechnych prawyborów, a elektorzy formalnie wybierający prezydenta są zobligowani do dokonania nominacji kandydata, który uzyskał poparcie większości obywateli. Jest on więc rzeczywistym reprezentantem całego narodu. Ogólnikowość postanowień konstytucji pozwala prezydentom na ich w praktyce często dowolne interpretowanie, najczęściej zmie-
' E. S. Corwin, The President: Office and Powers, New York 1957, s. 307.
200
rzające do stałego wzrostu kompetencji. Na pierwszoplanową pozycję prezydenta w amerykańskim systemie rządów rzutują sytuacje kryzysowe - trudności ekonomiczne i stany zagrożenia bezpieczeństwa narodowego oraz wojny. Wówczas naród zwraca się do prezydenta jako jedynego organu, który zdolny jest do podjęcia natychmiastowej decyzji.17
W rozwoju pozycji prezydentury wyróżnić można trzy etapy. Pierwszemu
z nich odpowiada większość prezydei
,koncepcja uprawnień konstytucyjnych" - hołdowało jej tów piastujących tę funkcję w w. XIX. Starali się oni nie
wykraczać poza uprawnienia formalne zapisane w konstytucji. Znacznemu zwiększeniu uprawnień prezydenta służyła doktryna uznająca prezydenta za "sługę narodu". Zgodnie z nią prezydent powinien czynić wszystko, czego do-
maga się od niego
naród, a jedyną granicą może być wyraźny zakaz konstytu-
cyjny. Wyznawcą tej teorii był T. Roosevelt. Najdalej idącą w kierunku zwięk-
szonych uprawnień dent, w sytuacji ni
prezydenta jest "koncepcja prerogatyw", głosząca, że prezy-szadowalającego działania Kongresu, może działać - przy
akceptacji społecznej - samodzielnie. Częste w obecnym stuleciu kryzysy ekonomiczne i sytuacje konfliktów na arenie międzynarodowej spowodowały, że współcześni nam prezydenci USA są zwolennikami najszerzej pojętych ich
uprawnień. Należy aprobatą Kongresu
stwierdzić, iż spotyka się to często z akceptacją społeczną, i Sądu Najwyższego.
3. FUNKCJE PREZYDENTA
Zakres uprawnień prezydenta ma trojakie źródło - formalne, w postaci ela-
stycznych przepisó
w konstytucyjnych, ustawodawstwa Kongresu i orzecznictwa
zagranicznej, liden
Umiejętne posługi korzyści w postaci go dla okręgów, z
SN oraz bogatej praktyki ustrojodawczej. Wśród tak kreowanych funkcji można wymienić: przywództwo partii, pełnienie funkcji głowy państwa i naczelnego dowódcy sił zbrojnych, promotora ustaw, kierownika administracji i polityki
opinii publicznej.
Z chwilą wyboru na urząd prezydenta staje się on liderem swojej partii.
wanie się techniką przydzielania członkom własnej partii pewnych stanowisk, inicjowania wpłat z funduszu federalne-ctórych pochodzą członkowie Kongresu z jego partii, zapew-
nia prezydentowi odpowiednią dozę lojalności i niekiedy dyscypliny partyjnej, gdy dochodzi do sytuacji, w której prezydent chce uzyskać przychylność Kongresu. Zależność prezydenta i jego partii jest dwustronna. Członkowie partii
prezydenckiej ocz
czych, nominowania na stanowiska centralne i lokalne, upowszechniania pro-
gramu partu oraz
17 A. Podbielski czonych, Wrocław
1975
:kują od prezydenta pomocy w zbieraniu funduszy wybor-
ego forsowania w pracach legislacyjnych. Prezydent oczekuje
Odpowiedzialność prezydenta w systemie konstytucyjnym Stanów Zjedno-i, s. 28. Por. J. Tresoli i, The American Constiutional Law, New York 1959 s. 247.
201
zaś od swej partii poparcia jego propozycji legislacyjnych i ważniejszych decyzji, np. dotyczących polityki zagranicznej zarówno w Kongresie, jak i wobec opinii publicznej. Bez dobrych kontaktów z własną partią- nawet gdy znajduje się ona w Kongresie w mniejszości - nie do pomyślenia jest udane funkcjonowanie prezydentury.
Drugim niepisanym źródłem władzy prezydenta jest jego wpływ na opinię publiczną, dzięki czemu uzyskuje on poparcie swego programu. Obecnie prezydenci coraz częściej korzystają z dostępnych dla nich bez ograniczeń środków masowego przekazu: radia, telewizji i prasy. Nawet wówczas gdy początkowo Kongres nie jest skłonny przychylić się do propozycji prezydenckiej, udana kampania prezydencka w mass mediach, a więc działanie prezydenta "ponad głowami" członków Kongresu potrafi zmusić Kongres, pod naciskiem opinii publicznej, do zmiany stanowiska. Pierwszym kanałem wpływu prezydenta na opinię publiczną stały się jego konferencje prasowe, upowszechnione około r. 1920, stanowiące również środek społecznej kontroli działalności egzekutywy. Ich publiczny charakter, dzięki telewizji, pozwala prezydentowi adresować swe wystąpienia do co najmniej 20 milionów Amerykanów.
Jednoosobowa odpowiedzialność prezydenta za funkcjonowanie władzy wykonawczej czyni zeń wyłącznego szefa administracji. Dysponuje on w związku z tym szerokimi uprawnieniami w zakresie powoływania funkcjonariuszy państwowych, nie wyłączając sędziów sądów federalnych, co pozwala mu powoływać tych spośród nich (w szczególności w odniesieniu do składu SN), którzy reprezentują podobną linię polityczną co prezydent. Część kierowników centralnej administracji prezydent powołuje "za radą i zgodą Senatu", choć do wyjątku należy odmowa Senatu udzielania takiej zgody. Znaczna część stanowisk w administracji federalnej obsadzona jest przez prezydenta na mocy upoważnienia kongresowego. Do najważniejszych nominacji prezydenckich należy obsadzanie stanowisk sekretarzy-kierowników resortów (departamentów). Jest ich czternastu; kierują oni wyspecjalizowanymi agendami władzy wykonawczej (odpowiednikami ministerstw) i tworzą nieformalny gabinet. Ma on jednak jedynie uprawnienia opiniodawcze; główna rola sekretarzy to realizacja polityki prezydenckiej, za którą są przed nim odpowiedzialni. Dlatego przy ich powoływaniu przez prezydenta ingerencja Senatu należy do wyjątku. Natomiast powoływanie funkcjonariuszy federalnych o kompetencjach wkraczających w domenę stanów ograniczone jest tzw. "grzecznością senatorską" - prezydent musi uzgodnić taką nominację z senatorem z danego stanu. Kontrola nad aparatem władzy wykonawczej sprawowana jest również za pośrednictwem prawa odwołania członków władzy wykonawczej. W tej mierze władztwo prezydenta nie jest ograniczone zgodą Senatu. Każdorazowo więc, gdy funkcjonariusz federalny, niezależnie od jego rangi politycznej, nie podziela punktu widzenia prezydenta, musi zrezygnować bądź zostaje zdymisjonowany.
Istotną częścią władzy wykonawczej prezydenta jest jego uprawnienie realizacji ustaw. Wobec szerokich delegacji ustawowych oznacza to często prawo
202
do uzupełniania porządku ustawowego, zgodnie z preferencjami prezydenta. Do realizacji swych funkcji wykonawczo-administracyjnych prezydent został wyposażony w rozbudowany, specjalistyczny aparat. O jego rozmiarach świadczyć może liczebność - ponad 3 miliony pracowników. Wśród głównych organów wymienić można Urząd Wykonawczy Prezydenta {Executive Office), Biuro Zarządzania i Budżetu, Radę Ekonomiczną, Radę Bezpieczeństwa Narodowego. Urząd Wykonawczy powstał na mocy ustawy w r. 1939 i składa się z szeregu wyspecjalizowanych instytucji służących fachową pomocą prezydentowi. W rezultacie chodziło o przekształcenie prezydentury w "nowoczesny organ zdolny wypełniać przyznane jej konstytucyjnie funkcje administracyjne".19 Biuro Białego Domu jest jednostką specjalną, stanowiącą część Urzędu Wykonawczego - grupuje osobisty sztab ok. 20 najbliższych doradców i asystentów prezydenta. Konferuje on z nimi w zasadzie codziennie.
Biuro Zarządzania i Budżetu powstało pierwotnie w r. 1921 i służy obecnie trzem celom: przygotowaniu i kontroli wykonywania federalnego budżetu, koordynacji i kierowaniu agendami władzy wykonawczej oraz dysponowaniu funduszami ustawowo przyznanymi władzy wykonawczej.
Rada Ekonomiczna powołana została do życia w r. 1947. Jej członkowie analizują stan ekonomiczny gospodarki i przedstawiają prezydentowi swoje ustalenia w dziedzinie: zatrudnienia, produkcji i wydatków państwowych, zaangażowanych w gospodarkę narodową.
Rada Bezpieczeństwa Narodowego powstała w r. 1947, służąc koordynacji polityki wewnętrznej i zagranicznej. Brak takiego ciała w okresie wcześniejszym spowodował, że prezydent Roosevelt w czasie II wojny światowej musiał powołać prowizoryczny "Gabinet wojenny". Rada okazała się organem koniecznym również po II wojnie światowej wobec ciągłych konfliktów międzynarodowych.
Mimo formalnego braku prawa inicjatywy ustawodawczej w obecnym stuleciu do pierwszoplanowych urosła rola prezydenta jako promotora ustaw. Z racji jej wagi prezydent jest określany obecnie jako "przywódca legislacji". Wypełniając tę rolę, prezydent kieruje do Kongresu swój program legislacyjny nie tylko akceptowany, ale i oczekiwany przez Kongres. Od prezydenta, według powszechnych ocen, pochodzi ok. 80% inicjatyw ustawodawczych. Mają one różne formy - generalny program ustawodawczy zawarty jest w orędziach prezydenta, szczegółowy w konkretnych inicjatywach aktów prawnych wnoszonych przez członków Kongresu należących do partii prezydenta. W realizacji swej funkcji ustawodawczej prezydent korzysta czasami z prawa zwołania specjalnej sesji Kongresu dla podjęcia niezbędnych i pilnych ustaw. Separacja władz powoduje, że prezydent, wypełniając swą funkcję legislacyjną, musi korzystać z rozbudowanego aparatu służącego "układaniu się" z Kongresem. Środki perswazji i nacisku na Kongres są bardzo bogate. Wśród nich wymienić
19 C. Rossiter, The Constitutional Significance of the Executive Office of the President, "American Political Science Review" XLIII 1949, s. 1206 i in.
203
można tak ważne, jak korzystanie z lojalności własnej partii w Kongresie, aż po tak trywialne, jak oferowanie przez prezydenta członkom Kongresu, niezależnie od ich przynależności partyjnej, korzyści w postaci funduszów na finansowanie w ich okręgach wyborczych określonych inwestycji i osobistego poparcia prezydenta dla poczynań członka Kongresu sprzyjającego jego inicjatywie. W rezultacie obecnie prezydenci uzyskują poparcie dla ponad 50% swych propozycji legislacyjnych, i to niezależnie od tego, czy dysponują większością partyjną w Kongresie. Do najbardziej popieranych prezydentów w forsowaniu ich programu legislacyjnego należeli w drugiej połowie ubiegłego stulecia: L. Johnson i w początkach swej pierwszej kadencji - R. Reagan.
Realizacji funkcji legislacyjnych prezydenta dobrze służy instytucja weta. Prezydent dysponuje dwoma podstawowymi rodzajami weta - regularnym i "kieszonkowym". W pierwszym przypadku, nie zgadzając się na regulację ustawy, odmawia jej podpisania, i w ten sposób faktycznie unicestwia akt Kongresu, gdyż do rzadkości należy obalenie prezydenckiego weta większością 2/3 głosów Kongresu - zdarza się to zaledwie w kilku procentach przypadków. W odniesieniu do weta kieszonkowego działanie prezydenta jest jeszcze łatwiejsze - w sytuacji gdy projekt ustawy trafia do podpisu w ciągu ostatnich 10 dni sesji Kongresu niezajęcie przez prezydenta stanowiska nie pozwala na wejście w życie ustawy. Jest to dogodny dla prezydenta środek protestu przeciwko ustawom, których nie aprobuje, zważywszy, że wiele ustaw uchwalanych jest w końcu sesji Kongresu, a niepodpisanie ustawy w tym przypadku nie daje Kongresowi nawet szansy jej powtórnego przegłosowania. Formalnie korzystanie z prawa weta tylko częściowo wskazuje na jego rolę. O sile tego środka hamowania Kongresu świadczy posługiwanie się przez prezydenta zagrożeniem użycia weta, co wielokrotnie wpływa w Kongresie na zmianę treści ustawy. Prezydent ma również możliwość zastosowania nieformalnego weta - "zamrożenia" kredytów na realizację nieaprobowanej przez niego ustawy bądź niewydanie aktu prawnego koniecznego do wykonania takiej ustawy. Korzystanie z nieformalnego prawa inicjatywy ustawodawczej i weta oraz zagrożenia nim pozwala prezydentowi na skuteczne realizowanie przez niego programu ustawodawczego władzy wykonawczej.
W sytuacji mocarstwowej pozycji Stanów Zjednoczonych w świecie do funkcji umacniających znacznie pozycję prezydenta należy kierowanie polityką zagraniczną i stanowisko głównodowodzącego sił zbrojnych USA. W amerykańskim systemie rządów wyłączna władza w stosunkach międzynarodowych należy do szefa władzy wykonawczej, a Kongres powinien się w tej mierze podporządkować decyzjom prezydenta. Jego uprawnienia polegają na: nominowaniu reprezentantów Stanów Zjednoczonych za granicą, zawieraniu (za zgodą i radą Senatu) traktatów międzynarodowych oraz przyjmowania ambasadorów i innych przedstawicieli obcych państw. Tylko prezydent i jego przedstawiciele mogą służyć jako pełnomocnicy Stanów Zjednoczonych w kontaktach z zagranicą.
204
Ściśle związaną z rolą kierownika polityki zagranicznej jest funkcja głównodowodzącego sił zbrojnych. Przekonuje o tym chociażby kryzys kubański z r. 1962, kiedy to prezydent, a nie Kongres, musiał podjąć decyzję o ewentualnym konflikcie z ZSRR. Podobnie jak w przypadku innych uprawnień prezydenta konstytucja jest w tej mierze lakoniczna - stwierdza jedynie, że "prezydent jest głównodowodzącym armii i floty Stanów Zjednoczonych, jak również milicji poszczególnych stanów [...]". Na podstawie tej ogólnikowej kompetencji
prezydent dysponuje wych, planowaniem
wypowiadania wojn;
wyłącznym prawem mianowania funkcjonariuszy wojsko-strategii wojskowej wraz z Sekretarzem Obrony i Radą
Bezpieczeństwa Narodowego. W czasie wojny prezydent jest upoważniony do podejmowania bieżecych decyzji, co jest ważniejsze niż kongresowe prawo
i przydzielania na to odpowiednich funduszów. Prezyden-
ci, szczególnie współcześni, decydują o zaangażowaniu militarnym USA bez zgody Kongresu - można wspomnieć tu chociażby wysłanie wojsk amerykańskich do Korei przes prezydenta Trumana czy inwazję Grenady przygotowaną i kierowaną przez Reagana. Jeśli wspomnimy decyzję o pierwszym użyciu broni atomowej na mocy decyzji prezydenta Trumana, musimy uznać, że władza prezydenta jest w praktyce ogromna, choć bez wątpienia równoważona przez kompetencje Kongresu.
VII. WŁADZA SĄDOWNICZA
W normowaniu organizacji sądownictwa federalnego konstytucja jest nader lakoniczna. Jedynie federalny Sąd Najwyższy powołany został bezpośrednio na mocy jej postanowień; do tworzenia niższych sądów upoważniony został Kongres, który czyni to drogą ustawodawstwa.
Jurysdykcja sądów federalnych określona jest przede wszystkim konstytu-cyjnie i ustawowo. Podlegają jej wszystkie sprawy wynikające z konstytucji, ustaw federalnych i traktatów, spory, których stroną są Stany Zjednoczone, spory między stanami, spory między mieszkańcami różnych stanów, między stanami a obywatelami innego stanu itp.
Sędziowie są niezawiśli. Gwarancją tego jest bezterminowy okres pełnienia funkcji sędziowskiej (nawet dożywotnio), a możliwość usunięcia sędziego za istotne przewinienia może nastąpić tylko w drodze osądzenia i skazania przez Kongres (impeachment).
Niezawisłość sądów nie oznacza ich całkowitej niezależności od pozostałych centralnych organów państwowych. Kongres dysponuje prawem tworzenia sądów, określania i:h właściwości i organizacji (np. składu SN), wynagrodzenia sędziów. Ustawodawstwo może więc zawęzić zakres sądowej interpretacji, a przez zmianę konstytucji można nawet obalić dotychczasowe orzecznictwo SN. Prezydent zaś dysponuje, przy udziale Senatu, prawem mianowania sędziów federalnych w przypadku opróżnienia stanowiska przez śmierć lub rezy-
205
gnację sędziego. Pozwala to prezydentowi na powoływanie sędziów generalnie podzielających jego poglądy polityczne, co oczywiście nie oznacza, by czuli się oni związani opiniami prezydenta w rozstrzyganiu konkretnych spraw.
System sądów federalnych jest trójstopniowy. Składają się nań sądy dystryktowe (w liczbie 94), rozstrzygające jako sądy pierwszej instancji spory cywilne i karne przy udziale sędziego zawodowego i ławy przysięgłych; sądy apelacyjne (jest ich 13), działające jako sądy odwoławcze od wyroków sądów dystryktowych, oraz dziewięcioosobowy Sąd Najwyższy, który jest ostateczną instancją odwoławczą, posiadający w odniesieniu do niektórych spraw także uprawnienia pierwszej instancji i ferujący w tych kwestiach ostateczny wyrok, np. w sporach między federacją a stanem. Specyfiką drogi instancyjnej na szczeblu federalnym jest przede wszystkim to, iż Sąd Najwyższy ma dużą swobodę w doborze odwołań przyjętych do rozpoznania. Wybiera on, poza ściśle określonymi wyjątkami gdy nie może odmówić rozpatrzenia odwołania, tylko te sprawy, które jego zdaniem dotyczą "istotnego problemu federalnego", a więc odnoszą się do spraw ustrojowych. Jak słusznie twierdzi W. Szyszkowski, SN działa tu przede wszystkim jako organ polityczny - dokonujący wykładni konstytucji i związanych z nią ustaw, a nie tylko jako organ wymiaru sprawiedliwości.20 W amerykańskim systemie podziału władz i przy uwzględnieniu istotnej roli prawa precedensowego w systemie prawa rola sądów, w szczególności Sądu Najwyższego, dalece wykracza poza pozycję sądów znaną na gruncie kontynentu europejskiego, gdzie sądy powszechne, sprawując wymiar sprawiedliwości, rozpatrują i rozstrzygają spory cywilne i karne na podstawie obowiązujących aktów prawnych.
O miejscu władzy sądowniczej w USA, plasującej ją na równi z pozostałymi organami państwowymi, decydują jej funkcje. Jest ich trzy: funkcja kreacyjna, interpretacyjna i ustrojodawcza. Dwie pierwsze są ściśle związane z ważnym miejscem prawa precedensowego w amerykańskim systemie źródeł prawa. Sądy, tworząc i posługując się precedensami, kreują obowiązujące normy prawne, które uzupełniają porządek ustawowy. Interpretując zaś akty Kongresu i władzy wykonawczej, sędziowie czynią to najczęściej przy uwzględnieniu reguł prawa precedensowego, w efekcie czego w znacznym stopniu określają treść stosowanych i podlegających wykładni ustaw.
Funkcja ustrojodawcza wypływa z prawa wszystkich sądów powszechnych do badania konstytucji i legalności aktów prawnych. Jeżeli przed sądem w związku z toczącym się sporem cywilnym czy karnym podniesiony zostanie zarzut niekonstytucyjności ustawy lub innego aktu prawnego, każdy sąd jest władny taką sprawę rozstrzygnąć. Uznanie niekonstytucyjności nie powoduje eliminacji zakwestionowanego aktu z porządku prawnego, ale jego czasową bądź trwałą dyskwalifikację. Rola Sądu Najwyższego jest w tej mierze szczególna, gdyż działając jako ostatnia instancja, podejmuje w przedmiocie konstytucyjności ostateczne rozstrzygnięcia. Stąd często w amerykańskim konstytu-
W. Szyszkowski, op. cit., s. 46.
206
cjonalizmie stwierdza się, iż SN jest niejako "trzecią" izbą Kongresu, skoro może swym orzeczeniem obalić to, co uchwaliły dwie izby parlamentu, oraz fakt, że w wielu przypadkach za konstytucję uważać należy to, co sędziowie SN każdorazowo za konstytucję uznają, gdyż SN nie czuje się często związany swoimi wcześniejszymi rozstrzygnięciami, czego efektem jest zmienność opinii dotyczących wiążącego dla Kongresu i władzy wykonawczej ustalenia treści postanowień konstytucji.
W świetle tych uwag stwierdzić można, że władza sądownicza w USA w pełni zasługuje na miano "trzeciej" władzy, mogącej skutecznie równoważyć władzę ustawodawczą \ wykonawczą.
WY1CAZ LITERATURY PODSTAWOWEJ
Davidson R. H., Olesz Garlicki L., Sąd Najw
^k W. J., Kongres i kongresmani, Wyd. Sejmowe 1994. 'ższy Stanów Zjednoczonych Ameryki. Konstytucja - poli-
tyka - prawa oby vatelskie, Wrocław 1982.
Gebert S., Kongres Stanów Zjednoczonych. Zarys monografii, Wrocław 1981. Instytucje i doktryny polityczno-prawne Stanów Zjednoczonych Ameryki, red.
W. Sokolewicz, Wrocław 1974. Instytucje polityczno-prawne Stanów Zjednoczonych Ameryki, red. W. Sokole-
wicz, Wrocław 1 Jagielski M., Prezydei Jaskiernia J., Pozycja Kielmiński Z., Kongn Konstytucje Wielkiej
A. Burda i M. R; Ludwikowska A. M., Łomiński B., Stany Z
m.
it USA jako szef administracji, Zakamycze 2000. stanów w systemie federalnym USA, Warszawa 1979. >,s Stanów Zjednoczonych Ameryki, Wyd. Sejmowe 1994. Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Belgii, Szwajcarii, red. 'bicki, Wrocław 1970.
System prawa Stanów Zjednoczonych, Toruń 1999. jednoczone Ameryki, Systemy polityczne rozwiniętych kra-
jów kapitalistycz
Małajrzy R., Doktry
1985. Małajrzy R., Pozycja
nych, pod red. A. Jamrosa, PWN, Warszawa 1989.
ia podziału władz "Ojców Konstytucji USA", Katowice
ustrojowa Kongresu USA t. 1-3, Katowice 1995.
Nowak K., System pa rtyjny w Stanach Zjednoczonych, Toruń 1979.
Pułło A., Prezydent a Kongres USA w świetle konstytucyjnych zasad podziału i
równoważenia w Pułło A., System kon. Tokarczyk R., Prawe Wojtowicz K., Uprą
Wrocław 1995. Wróblewski J., (red)
ładz, Gdańsk 1986.
tytucyjny Stanów Zjednoczonych. Wyd. Sejmowe 1997.
amerykańskie, Zakamycze 2000.
Mnienia nadzwyczajne Prezydenta Stanów Zjednoczonych,
Konstytucja USA 1787-1987, Warszawa 1987.
BIBLIOTEKA Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Polltyewyefc
Uniwersytetu Warszawskiego łl. Nowy Świat 6V, (10-046 vv;i! "*'Ś
tel. 620-m ! w Ś><>< 207
Ś i�*
K�
:;ŚŚŚ�Ś; 'ŚŚ'