I. ZARYS STRUKTURY TERYTORIALNEJ
Przepisy ustawy z dnia 24.07.1998r.o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr.96, poz. 603) kończą długi i w dużej mierze emocjonalny spór o kształt podziału terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej.
Spór ten dotyczył wówczas dwóch opcji:
uzasadniająca potrzebę utworzenia samorządowych powiatów oraz znaczne ograniczenie liczby województw z jednoczesnym ich usamorządowieniem.
opowiadająca się za pozostawieniem dwuszczeblowego podziału terytorialnego kraju (województwa i gminy), z tym że rządowe wówczas województwa miały stać się samorządowymi.
Ostatecznie zwyciężyła opcja pierwsza i w konsekwencji mocą przepisów ustawy z dnia 24.07.1998r. wprowadzony został trójstopniowy podział terytorialny państwa. Jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego państwa z dniem 01.01.1999r. stały się - w myśl ust. 1 ustawy - gminy, powiaty i województwa. Powiaty i województwa zyskały przymiot wspólnot samorządowych.
Reforma samorządowa, która weszła w życie z dniem 01.01.1999r. zmieniła w sposób zasadniczy strukturę terytorialną kraju. Zgodnie z nowym podziałem administracyjnym, w Polsce od 01.01.1999r. istnieje:
16 województw
308 powiatów ziemskich
65 powiatów grodzkich (miasta)
2489 gmin
II .GMINA
1. Gmina - znaczenie administracyjno prawne;
Gmina w znaczeniu administracyjnoprawnym jest to najniższa a zarazem podstawowa jednostka podziału terytorialnego państwa, obejmująca wydzielony obszar oraz zamieszkujących go mieszkańców. Celem wyodrębnienia gminy jest organizowanie procesu zaspokojenia lokalnych potrzeb zbiorowych, w oparciu o lokalne instytucje polityczne oraz lokalne zasoby. W Polsce, w latach 1973 - 1990 gmina była elementem scentralizowanego systemu władzy i administracji państwowej. Na jej czele stał naczelnik gminy będący urzędnikiem mianowanym przez wojewodę i jemu podległym.
2. podstawowa jednostka samorządu terytorialnego;
W znaczeniu tym gmina jest wspólnotą mieszkańców zamieszkujących wyodrębniony obszar, zorganizowaną dla celów samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb. Nie stanowi części systemu władzy i administracji państwowej. Jako wspólnota samorządowa wykonuje swe zadania samodzielnie, działając w ramach przepisów prawa. Jest autonomiczna wobec państwa, choć działa pod jego nadzorem.
W myśl ust. Z dnia 08.03.1990r. o samorządzie terytorialnym gmina posiada osobowość prawna, tzn. może zaciągać zobowiązania i być podmiotem praw majątkowych. Może prowadzić samodzielnie działalność gospodarcza, kierując się zasadą nie wykraczania poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. W celu ich wykonania gmina może tworzyć przedsiębiorstwa komunalne oraz uczestniczyć w spółkach prawa cywilnego i handlowego. Z godnie z ust. Z dnia 10.06.1994r. o zamówieniach publicznych może składać zamówienia publiczne na dostawę dóbr lub świadczenie usług niezbędnych dla zaspokojenia potrzeb lokalnych.
3. Zakres działania gminy.
Ustawa z 1990 roku o rozgraniczeniu zadań i kompetencji pomiędzy organami gminy a organami administracji rządowej wytyczają podział na zadania i kompetencje, które należeć mają do własnego zakresu działania gminy, oraz zadania i kompetencje, które należeć mają do zakresu działania zleconego gminie do wykonania. Dotyczy to miedzy innymi art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który do zadań własnych gminy zalicza wyodrębnione dziedziny życia społecznego.
Zgodnie z jego brzmieniem do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy:
1) Ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska,
2) Gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego
3) Wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną,
4) Lokalnego transportu zbiorowego,
5) Ochrony zdrowia,
6) Pomocy społecznej w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
7) Komunalnego budownictwa mieszkaniowego,
8) Oświaty, w tym szkol podstawowych oraz przedszkoli,
9) Kultury, w tym biblioteki,
10) Kultury fizycznej, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
11) Targowisk i hal targowych,
12) Zieleni komunalnej i zadrzewień,
13) Cmentarzy komunalnych,
14) Porządku publicznego i ochrony przeciwpożarowej,
15) Utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych.
W porównaniu z ustawą z 1933 roku o częściowej zmianie samorządu terytorialnego ustawa z 1990 roku o samorządzie terytorialnym zmniejsza różnice pomiędzy działalnością gminy w zakresie własnym a działalnością gminy w zakresie zleconym. Według ustawy z 1933 roku zakres zlecony pozostawał poza zasięgiem działania rady gminy. Był on poddany organom wykonawczym gminy, które w jego obrębie były podporządkowane służbowo organom administracji rządowej wyższego szczebla. Natomiast ustawa z 1990 roku o samorządzie terytorialnym oddaje działalność gminy w zakresie zleconym w ręce wszystkich organów gminy. Do zleconego zakresu działania gmina może przejąć zadania administracji rządowej na podstawie porozumienia z organami tej administracji.
III. INSTYTUCJE DEMOKRACI BEZPOŚREDNIEJ
Przywracając w 1990r. Samorząd terytorialny ustawodawca staną przed problemem unormowania zakresu demokracji bezpośredniej. W rezultacie powstał oryginalny, chociaż powszechnie niedoceniany, system demokracji bezpośredniej w gminie.
Podstawę tego systemu tworzy przepis art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997r. oraz przepisy ustawy o:
samorządzie gminnym z dnia 08.03.1990r. (tekst jedn. Dz. U. Z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.)
referendum lokalnym z dnia 15.09.2000r. (Dz. U. Nr 88, poz. 985).
System demokracji bezpośredniej w gminie tworzą następujące instytucje:
referendum,
zgromadzenie ogółu mieszkańców sołectwa (osiedla)
konsultacje z mieszkańcami gminy
wybory,
1. Referendum - polega na udzieleniu odpowiedzi na pytanie lub pytania albo na dokonaniu wyboru wariantu, ustawodawca przewiduje dwa rodzaje referendum:
obligatoryjne - przeprowadzane jest w dwóch przypadkach:
samo opodatkowania mieszkańców na cele publiczne
odwołania rady gminy przed upływem kadencji, (może być przeprowadzone nie wcześniej niż 12 miesięcy od dnia wyborów lub dnia ostatniego referendum w tej sprawie i nie później niż 6 miesięcy przed upływem kadencji rady. Z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w\w sprawie mogą wystąpić wyłącznie mieszkańcy gminy).
Fakultatywne - (może być przeprowadzane w każdej innej sprawie mieszczącej się w zakresie zasad i kompetencji gminy.)
2. Zgromadzenie ogółu mieszkańców sołectwa (osiedla)
Występuje ono w jednostkach pomocniczych gminy: w sołectwie obligatoryjne zebrania wiejskie, a w osiedlu fakultatywne ogólne zebrania mieszkańców
3. Konsultacje z mieszkańcami gminy
obligatoryjne - (przeprowadzane w przypadkach ściśle określonych przez ustawę z 08.03.1990r. o samorządzie gminnym- wymienia się procedury decyzyjne o tworzeniu, łączeniu, podziale i znoszeniu gmin, ustalaniu ich granic, nazw oraz siedzib władz zmianie granic miast, tworzeniu jednostek pomocniczych gmin
fakultatywne - (konsultacje z mieszkańcami gminy podejmowane są w innych ważnych sprawach dla gminy. Dlatego ich zakres i przedmiot musi pokrywać się z kompetencjami organów gminy.
4. Wybory - przeprowadzane są na podstawie ustawy z dnia 16.07.1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. Nr 95, poz.92)
IV. ORGANY GMINY
1.Rada gminy
Demokracja bezpośrednia nie jest współcześnie podstawową formą podejmowania rozstrzygnięć w gminie. I tak, najważniejszym organem gminy w państwach, w których samorząd terytorialny funkcjonuje, w tym w Polsce, jest Rada Gminy.
Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, z zastrzeżeniem spraw rozstrzyganych w drodze referendum gminnego. Rada gminy jest organem o kompetencji generalnej. Może stanowić samodzielnie we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ograniczeniem są sprawy rozstrzygane w drodze referendum gminnego. Podobnie ustawowym ograniczeniem jest art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczący kompetencji zarządu gminy. Chodzi oczywiście o kompetencje zarządu wyłącznie mu przypisane.
Mimo wszystko trzeba stwierdzić, że to w zasadzie sama rada gminy decyduje o tym, co pozostawia we własnym zakresie działania, a co przekazuje innym podmiotom (zarządowi, organom jednostek pomocniczych kierownikom jednostek organizacyjnych). Czyni to w statucie gminy, przyjmowanym uchwałą rady. Statut może określić ustrój gminny, jej zadania oraz sposoby postępowania.
Dlatego w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym który przewiduje liczny katalog spraw pozostający w wyłącznej kompetencji rady gminy, nie może ona ich przekazywać zarządowi lub innym podmiotom.
Do wyłącznej właściwości rady gminy należy pięć kategorii spraw:
Stanowienie o organizacji i kierunkach działania gminy (uchwalanie statutów, planów i programów gospodarczych)
Dokonywanie obsady osobowej organów (w szczególności wyboru i odwoływaniu zarządów)
Podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat,
Decydowanie o współdziałaniu z innymi gminami,
Podejmowanie uchwał w sprawie :
a) określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu
b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez zarząd,
c) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów,
d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych, zaciąganych przez zarząd w roku budżetowym,
e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy,
f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich,
g) określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd,
h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek,
i) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym.
Rada gminy pochodzi z wyborów powszechnych. Jej kadencja trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów.
W skład rady wchodzą radni w liczbie:
1) dwunastu w gminach do 5000 mieszkańców,
2) piętnastu w gminach do 10.000 mieszkańców,
3) dziewiętnastu w gminach do 20.000 mieszkańców,
4) dwudziestu jeden w gminach do 50.000 mieszkańców,
5) dwudziestu trzech w gminach do 100.000 mieszkańców,
6) trzydziestu w gminach do 200.000 mieszkańców
oraz po pięciu na każde dalsze rozpoczęte 100.000 mieszkańców,
nie więcej jednak niż sześćdziesięciu radnych.
Rada gminy pracuje w systemie sesyjnym. Pierwszą sesje nowo wybranej rady, w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów na obszarze całego kraju zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji.
Sesje rady gminy mogą mieć charakter:
Zwyczajnych - zwoływanych przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, jednak nie rzadziej niż na kwartał
Nadzwyczajnych - zwoływanych także przez przewodniczącego na wniosek zarządu lub co najmniej ¼ składu rady w ciągu 7 dni od złożenia wniosku w tej sprawie.
Pracę rady gminy organizuje przewodniczący oraz 1 - 3 wiceprzewodniczących, wyłanianych z jej grona w głosowaniu tajnym. O liczbie przewodniczących rady rozstrzyga statut gminy.
2.Zarząd gminy.
Zarząd gminy jest organem wykonawczym gminy. Zarząd może wykonywać kompetencje rady w zakresie określonym jej uchwałami.
Kompetencje zarządu gminy:
1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,
2) określanie sposobu wykonywania uchwał,
3) gospodarowanie mieniem komunalnym,
4) wykonywanie budżetu,
5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych
Rada jest zobligowana w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów wybrać zarząd. Jeśli nie uczyni tego, ulega rozwiązaniu z mocy prawa. Wyłaniając zarząd, gmina czyni to według następującej procedury:
Po pierwsze w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów wybiera przewodniczącego, którym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Następnie na jego wniosek również w głosowaniu tajnym w obecności co najmniej połowy składu rady wybiera jego następcę albo następców oraz pozostałych członków zarządu. Zarząd liczy od 3 do 5 członków, którzy mogą być wybrani z pośród radnych oraz spoza składu rady. Kadencja zarządu trwa przez okres kadencji rady, przy czym zarząd jest zobowiązany działać do dnia wyboru nowego zarządu.
Wójt, burmistrz (prezydent miasta) wchodzi w skład zarządu, to jego pozycja w zarządzie jest szczególna. Przesądzają o tym kompetencje, w jakie wyposaża go ustawodawca. Podzielić je można na trzy grupy:
Przysługuje mu jako przewodniczącemu zarządu:
a) organizowanie pracy zarządu
b) kierowanie bieżącymi sprawami gminy
c) reprezentowanie gminy na zewnątrz
Podejmowania czynności w zastępie zarządu w sprawach nie cierpiących zwłoki, związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego.
Do kierowania urzędem gminy oraz pełnienia funkcji zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu gminy i kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Jak zatem widać, kompetencje wójta, burmistrza czy prezydenta miasta nie ograniczają się do organizowania prac zarządu, ale obok tego obejmują szereg kompetencji samoistnych, pozostających w jego wyłącznej właściwości (np. wydawanie decyzji administracyjnych). To zaś oznacza, że wójta, burmistrza czy prezydenta miasta staje się organem. Polska gmina ma zatem w istocie dwa organy wykonawcze, co komplikuje procesy decyzyjne.
Ustawodawca nie określa ani struktury organizacyjnej, ani zasad funkcjonowania urzędu. Przewiduje jedynie, że w składzie urzędu muszą znaleźć się sekretarz i skarbnik gminy.
Funkcje sekretarza i skarbnika gminy:
powoływanie i odwoływanie przez radę gminy na wniosek wójta burmistrza
nie są członkami zarządu
uczestniczą w pracach zarządu bez prawa głosowania nad uchwałami
przygotowują projekty uchwał urzędu w fachowej dyskusji nad tymi projektami.
Ustawodawca umożliwia powierzenie prowadzenia spraw gminy w imieniu wójta, burmistrza, prezydenta miasta - sekretarzowi gminy. Rolę sekretarza można porównać do roli dyrektora generalnego w ministerstwie. Zamiarem ustawodawcy było, jak się zdaje, przypisanie mu roli „pierwszego” urzędnika w gminie. Stanowisko sekretarza można łączyć ze stanowiskiem zastępcy wójta, burmistrza.
Skarbnik gminy jest z mocy ustawy odpowiedzialny za przyjmowanie i wydatkowanie środków pieniężnych zgodnie z budżetem gminy.
V. Jednostki pomocnicze.
Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, w tym:
1. sołectwa
2. dzielnice
3. osiedla i inne położone na terenie gminy, miasta gdzie można tworzyć takie jednostki pomocnicze, które nie są nazwane w ustawie. Status jednostki pomocniczej nie jest określony w ustawie w sposób jednoznaczny, pozostawia to do decyzji rady gminy ( w statucie ).
Sołectwa :
Formy powoływania sołectwa
1). Określenie zasad tworzenia jednostek pomocniczych. Musi to być zawarte w statucie gminy.
2). Rada gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami w drodze uchwały tworzy sołectw. Prawnym wymogiem jest konsultacja, bez względu na to co mieszkańcy myślą o pomyśle rada podejmuje decyzje tak jak sama uważa.
3). Organizacja i zakres działania sołectwa, rada gminy opisuje w ramach odrębnego statutu.
Instytucje demokracji bezpośredniej
zebranie wiejskie - to co się uchwali, obowiązuje to wszystkich mieszkańców i sołtysa. Sołtys wybierany w głosowaniu tajnym bezpośrednim z pośród nieograniczonej liczby kandydatów na stałe zameldowanych.
Sołtys działa
1). Jako organ wykonawczy. Jego kompetencje sprowadzają się do wykonywania uchwał zebrania wiejskiego
2). Samodzielny organ wykonawczy w tych wszystkich sprawach, w których przepisy prawa powszechnie obowiązującego powierzają mu kompetencje do działania lub które są wymienione w statucie.
Sołtys jest wspomagany radą sołecka. Jest ona organem obligatoryjnym w sołectwie. Rada sołecka nie ma żadnych własnych kompetencji. Wykonuje funkcje inicjatywne, nie może podjąć działania na własną rękę, należy przyjąć, że jest ona organem doradczym.
Osiedla, dzielnice
Organem uchwałodawczym jest rada dzielnicy, rada osiedla. Chyba, ze w osiedlu organem uchwałodawczym jest Ogólne Zebranie Mieszkańców. Organem wykonawczym jest zarząd, wybierany na tych samych zasadach jak jest wybierany zarząd gminy. Na czele stoi przewodniczący. Może uczestniczyć w pracach rady gminy, ale bez prawa głosowania.
Tworzenie jednostek pomocniczych ma charakter fakultatywny i zależy od woli rady gminy. Rada tworzy jednostki pomocnicze z własnej inicjatywy lub z inicjatywy mieszkańców podejmuje stosowną uchwałę. Rada gminy nie tylko decyduje o powstaniu jednostki pomocniczej, uchwala również dla niej statut, określając zakres działania i organizację.
VI. Formy współpracy.
1.Związki i porozumienia międzygminne.
W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki i zawierać porozumienia międzygminne. Mimo iż cel powoływania związków i porozumień jest identyczny, różni je sposób realizacji tego celu. Otóż gminy wchodzące w skład związku międzygminnego wspólnie wykonują zadania publiczne. Natomiast gminy, które zawarły porozumienie, przekazują wykonywanie zadań publicznych na jedną z nich, wskazaną w porozumieniu, pozostałe zaś gminy przekazują na realizację tego celu środki finansowe.
Tworzenie związków jest fakultatywne, jednak ustawodawca dopuszcza możliwość nałożenia na gminy obowiązku utworzenia związku. Obowiązek ten może być nałożony tylko w drodze ustawy, która nie ogranicza liczby związków, w które może wchodzić gmina. Nie określa również minimalnej liczby gmin niezbędnej do utworzenia związku.
W zakresie wykonywania zadań publicznych związek traktowany jest tak samo jak gmina. Związek gmin posiada osobowość prawną, a zadania wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, jest więc samodzielnym podmiotem funkcjonującym w obrocie prawnym. Podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Związek nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z datą ogłoszenia statutu.
Organem wykonawczym związku jest zarząd powoływany i odwoływany przez zgromadzenie związku spośród jego członków. Przepisy ustawy nie określą kompetencji zarządu odsyłając w tej sprawie do regulacji ustawowej dotyczącej zarządu gminy.
Omawiając instytucję związków międzygminnych należy zwrócić uwagę na szczególny związek komunalny, jakim jest miasto stołeczne Warszawa. Art. 1 ust. 1 ustawy z 25.03.1994r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, określa wyraźnie, że miasto Warszawa jest związkiem międzygminnym w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, oraz związkiem o charakterze obligatoryjnym, utworzonym z mocy ustawy.
Organami w/w związku są:
Rada miasta stołecznego Warszawy - będąca organem stanowiącym i kontrolnym
Zarząd miasta stołecznego Warszawy - będący organem wykonawczym.
W skład rady wchodzi 68 radnych miasta stołecznego Warszawy. Rada zobowiązana jest wybrać ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących.
Zarząd w mieście stołecznym Warszawie składa się z prezydenta jako przewodniczącego zarządu oraz wiceprezydentów. Do zadań zarządu należy w szczególności przygotowywanie projektów i wykonywanie uchwał Rady oraz prowadzenie bieżących spraw, w tym zarządzanie mieniem należącym do miasta.
2. Stowarzyszenia gmin
Poza związkami i porozumieniami gminy mogą tworzyć stowarzyszenia. Celem takich stowarzyszeń jest wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz obrona wspólnych interesów gmin. Zatem, w odróżnieniu od porozumień i związków międzygminnych, ich celem nie jest wspólne wykonywanie zadań publicznych. Stowarzyszenia gmin są zawsze dobrowolną formą współpracy gmin. Mogą one mieć charakter terenowy lub ogólno krajowy. Do założenia stowarzyszenia osób prawnych wymagane jest co najmniej trzech założycieli. Do stowarzyszeń gmin stosuje się przepisy ustawy z dnia 07.04.1989r. - Prawo o stowarzyszeniach.
VII. LITERATURA
Ustawa z 08.03.1990r. o samorządzie gminnym
Samorząd terytorialny „Ustrój samorządu terytorialnego podstawowe akty prawne” wyd.1 - J. Mordwiłko
„Samorząd terytorialny - ustrój i gospodarka” - pod red. Z. Niewiadomski, W. Siemiński, P. Sosnowski, M. Tetera.
„Prawo administracyjne” część ogólna - E. Ochendowski
SPIS TREŚCI:
I. ZARYS STRUKTURY TERYTORIALNEJ
II .GMINA
Gmina - znaczenie administracyjno prawne;
Podstawowa jednostka samorządu terytorialnego;
Zakres działania gminy;
3. III. INSTYTUCJE DEMOKRACI BEZPOŚREDNIEJ
4. IV.ORGANY GMINY
Rada gminy
Zarząd gminy
5. V. Jednostki pomocnicze.
6. VI. Formy współpracy.
Związki i porozumienia międzygminne.
Stowarzyszenia gmin
7. VII. LITERATURA
1