Gmina jako podstawowa jednostka samorządu

Spis treści

Wstęp

Rozdział I

Istota i cechy samorządu terytorialnego

1.1 Rys historyczny samorządu - Polska na tle innych krajów

1.2 Istota samorządu terytorialnego

1.3 Miejsce i rola samorządu terytorialnego w zdecentralizowanym systemie administracji

1.4 Wady i zalety decentralizacji

Rozdział II

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego

2.1 Akty prawne regulujące funkcjonowanie gmin jako jednostek samorządu terytorialnego

2.2 Samodzielność gmin

2.3 Podstawowy prawne funkcjonowania gminy jako jednostki samorządu terytorialnego

Rozdział III (zastrzeżony)

Zadania i kompetencje gminy Sianów

3.1 Zadania gminy i kompetencje gminy

3.2 Zadania własne

3.3. Zadania zlecone

Zakończenie

BIBLIOGRAFIA

Wstęp

W Polsce tradycje samorządności są bardzo mocno ugruntowane. Jednakże przez dziesiątki lat drugiej połowy XX wieku, instytucje samorządowe nie odgrywały niemal żadnego znaczenia, co wynikało z założeń ideologicznych PRL - minionego ustroju. Przemiany zapoczątkowane w latach dziewięćdziesiątych przyniosły odbudowę struktur samorządowych. Powstała jednak konieczność dostosowywania wprowadzonych rozwiązań do zmieniającej się rzeczywistości. Dlatego też samorząd terytorialny w Polsce od momentu reaktywowania go w 1990 roku ulegał licznym reformom dostosowawczym, które w istotny sposób wpłynęły na jego obecny kształt. Zmiany te przebiegały ewolucyjnie, wynikając z konieczności uwzględniania nowych potrzeb lokalnych społeczności. Społeczeństwo bowiem stopniowo przyswaja ideę samorządności i partycypacji obywatelskiej i w coraz większym stopniu dostrzega znaczenie demokracji lokalnej.

Celem niniejszej pracy jest przedstawienie funkcjonowania gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, a także charakterystyka jej zadań na przykładzie gminy Sianów.

Pierwszy rozdział pracy o charakterze ogólnym koncentruje się na charakterystyce teoretycznych aspektów funkcjonowania samorządu terytorialnego. Dotyczy on przede wszystkim istoty samorządu, ale podejmuje również zagadnienie samorządu w perspektywie historycznej. Co więcej bardzo ważnym zagadnieniem poruszanym w pierwszym rozdziale jest zasada decentralizacji, która stanowi podstawę funkcjonowania gminy oraz samorządu terytorialnego w ogóle. Dlatego też praktyczna realizacja tej zasady została przedstawiona w perspektywie jej wad i zalet.

Druga część pracy stanowi opis funkcjonowania gminy w polskim systemie prawnym. Podjęte zostały zagadnienia regulacji prawnych, w oparciu o które gmina posiada samodzielność i funkcjonuje jako podstawowa jednostka podziału terytorialnego. Ponadto w tej części pracy zostały przytoczone najważniejsze zapisy konstytucyjne, ustawowe oraz przepisy prawa miejscowego odnoszące się do funkcjonowania gminy, ze szczególnym uwzględnieniem statutu gminy Sianów.

Ostatni rozdział pracy zawiera charakterystykę zadań i kompetencji gminy w podziale na zadania własne i zlecone. Zagadnienie to zostało ujęte zarówno z perspektywy uregulowań prawnych, jak również praktycznego zastosowania.

Całość pracy została podsumowana zakończeniem, a także opatrzona bibliografią.

Niniejsze opracowanie powstało w oparciu o bogatą literaturę przedmiotu. Szczególnie istotnymi pozycjami pomocnymi przy pisaniu pracy, obok aktów prawnych, była pozycja pod redakcją M. Chmaja, pod tytułem „Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce”. Niezastąpionym źródłem informacji były także podręczniki H. Izdebskiego pt. „Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności” i B. Dolnickiego - „Samorząd terytorialny” oraz praca S. Wójcika pt. „Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku”, która naświetla historię myśli samorządowej począwszy do czasów najdawniejszych, aż do współczesności. Ponadto, ważne znacznie należy przypisać opracowaniom i materiałom z wystąpień A. Piekary, J. Regulskiego i M. Kuleszy, którzy wnieśli osobisty wkład w proces odradzania i reformowania samorządu w Polsce.

Dokonanie analizy dotyczącej aktualnego stanu polskiego samorządu terytorialnego oraz funkcjonowania samorządu na poziomie gminnym stanowi niezbędny warunek do refleksji nad kierunkami dalszych przemian w samorządzie i strukturze władzy lokalnej. Nie byłoby to możliwe bez zapoznania się z dotychczasowym procesem przekształceń i zmian, a także bez poznania uwarunkowań, które leżą u ich podstaw. Ze względu na tak dużą wagę tych zagadnień stały się one przedmiotem niniejszej pracy.

Rozdział I

Istota i cechy samorządu terytorialnego

1.1 Rys historyczny samorządu - Polska na tle innych krajów

Samorząd terytorialny rozwijał się w efekcie społeczno - politycznych przemian zachodzących w Europie. Powstanie samorządu we współczesnym rozumieniu było możliwe wówczas, gdy jednostkom przyznane zostały prawa publiczne. Najwcześniej miało to miejsce we Francji, gdzie Rewolucja Francuska z 1789 roku dała podwaliny dla ustroju demokracji obywatelskiej. Ustanowiona w 1791 roku pierwsza konstytucja republikańska określała samorząd mianem „władzy komunalnej”. Natomiast ustawa o gminach z 1789 roku wskazywała na samorząd jako na czwartą władzę, a także wprowadzała zakres „spraw własnych” gminy i umożliwiała ich realizację. Co więcej należy mieć na uwadze, że ustawa ta ujednolicała ustrój gmin i wprowadziła zasady demokratyczne ustanawiając zasadę wybieralności organów samorządowych oraz podział na organy stanowiące i wykonawcze. Oczywiście postanowienia ustawy z 1789 roku uległy zmianom w wyniku późniejszych reform, jednak ustawa ta wywarła znaczący wpływ na teorie samorządowe.[1]

Wcześnie powstał także samorząd w Niemczech, co było możliwe w efekcie klęski Prus w wojnie z Napoleonem w 1806 roku. Punktem wyjścia dla budowy samorządu i związanych z nim teorii była walka miasta z absolutyzmem monarszym i książęcym. Wprowadzona w 1808 roku za sprawą ministra von Steina ordynacja miejska propagowała idee decentralizacji zakładając, że oddanie władzy w ręce mieszkańców stanowi wyraz zaufania do nich oraz rozszerza zakres działalności publicznej. Bardzo ważnym etapem w procesie budowy niemieckiego samorządu były reformy Gneista przeprowadzone w latach 1872 - 1875, w wyniku których powstał system samorządowy przyjęty w większości państw Europy. Odmienny charakter samorządu ukształtował się natomiast w Anglii. Przeprowadzone tam reformy doprowadziły do ustroju, w którym prawo stanowienia zostało przyznane wyłącznie parlamentowi, natomiast prawo wykonywania ustaw zostało przyznane związkom ludności, czyli parafiom, okręgom i hrabstwom. Takie założenie doprowadziło do zaistnienia znacznej jednolitości organizacyjnej administracji lokalnej.

Pod koniec XIX wieku samorząd w Europie Zachodniej był już ugruntowany. W efekcie Wiosny Ludów, która miała miejsce w 1848 roku zniesione zostały monarchie absolutne, z wyjątkiem Rosji gdzie władza absolutna funkcjonowała nadal.

W Polsce w XIX i w początkach XX wieku samorząd rozwijał się w ramach systemów politycznych państw zaborczych. Funkcjonowanie samorządu terytorialnego pod zaborami kształtowało się w oparciu o prawodawstwo państw zaborczych i podlegało wielu ograniczeniom. Oczywisty jest zatem fakt, iż wymagało ono gruntownej reformy. Jednak w ówczesnych warunkach było to praktycznie niemożliwe ze względu na wybuch I wojny światowej. Jakiekolwiek zasadnicze przemiany mogły dokonać się dopiero po odzyskaniu niepodległości i wprowadzeniu nowego ustawodawstwa.

Strukturę administracji terenowej po I wojnie światowej cechowała duża różnorodność, będąca efektem wcześniejszych uregulowań w ramach państw zaborczych. Bardzo szybko okazało się, że brak jednolitych podstaw prawnych i jednorodnych wzorów funkcjonowania samorządu rodzi liczne problemy i praktycznie uniemożliwia jego sprawne działanie. Następował zatem powolny proces ujednolicania rozwiązań ustrojowych na terenie całego kraju. Szczególnie istotne było ustawodawstwo z lat 1918 - 1921, na mocy którego wprowadzony został demokratyczny samorząd na szczeblu gminnym i powiatowym, gdzie organami uchwałodawczymi były rady miejskie i gminne oraz sejmiki powiatowe.[2] Najważniejszą z ustaw tego okresu była Konstytucja Marcowa z 1921 roku[3], według której zagwarantowany miał być szeroki samorząd terytorialny. Zapisy konstytucyjne zapowiadały szeroką autonomię obejmującą także jednostki najwyższego szczebla samorządu, a więc województwa.[4] Przewidywała zatem istnienie samorządu terytorialnego na wszystkich szczeblach podziału terytorialnego kraju. Mimo to gwarancje konstytucyjne nie zostały zrealizowane, a samorząd wojewódzki istniał tylko tam, gdzie funkcjonował już przed wojną. Oprócz ogólnych zapowiedzi wprowadzenia administracji samorządowej, konstytucja określała także podstawy ustrojowe funkcjonowania samorządu. Kompetencje ustawodawcze zostały przyznane radom, natomiast funkcje wykonawcze w województwach i powiatach miały sprawować organy kolegialne złożone z członków wybranych przez radę. Miały to być organy tzw. mieszane, złożone z czynnika samorządowego i administracji państwowej.[5] Poza tym konstytucja gwarantowała środki finansowe przyznane jednostkom samorządowym oraz regulowała kwestie uprawnień nadzorczych przyznając je samorządowym jednostkom wyższego szczebla.[6] Postanowienia konstytucji stanowiły niewątpliwie wyraz pewnej koncepcji ustrojowej, jednak brak realizacji części postanowień wskazywał na konieczność wprowadzenia kolejnych regulacji prawnych. 23 marca 1933 roku uchwalona został ustawa o częściowej zmianie ustroju terytorialnego[7], zwana ustawą scaleniową. Ustawa ta wprowadziła jednolity ustrój jednostek gminnych, miejskich i powiatowych na terenie całego kraju, nie obejmując regulacjami samorządu wojewódzkiego. Według zapisów ustawy ujednolicone zostało nazewnictwo organów samorządowych, ich kadencje, system prawa wyborczego, ustrój jednostek terytorialnych, kompetencje, zadania oraz kwestie nadzoru.[8] Wprowadzony został podział organów na uchwałodawcze i kontrolujące oraz wykonawcze. Organy stanowiące zostały określone mianem rady wiejskiej, miejskiej oraz powiatowej, a ich kompetencje zostały zapisane enumeratywnie. Ustawa wprowadzała bezpośrednie wybory do rad miejskich, natomiast w przypadku rad powiatowych wybory pośrednie. Pośredni sposób wyboru dotyczył także rad wiejskich w przypadku gminy zbiorowej złożonej z kilku gromad. Na mocy tejże ustawy istotnym przemianom zostały poddane organy wykonawcze. Przyjęto dla nich nazwę zarządów w przypadku gmin wiejskich i miejskich oraz wydziałów na szczeblu powiatowym. Na czele zarządu gminnego stał wójt, natomiast na czele zarządu miejskiego burmistrz lub prezydent. W przypadku wydziału powiatowego zasadniczą funkcję pełnił starosta będący organem administracji rządowej.[9] Ustawa scaleniowa nie objęła swym zakresem kwestii samorządu wojewódzkiego, który funkcjonował jedynie w województwie poznańskim i pomorskim na podstawie dotychczasowych przepisów. Organami samorządu województwa były: sejmik wojewódzki, wydział wojewódzki i starosta krajowy.[10]

Utrwaleniem postanowień ustawy scaleniowej były zapisy Konstytucji Kwietniowej z 23 kwietnia1935 roku[11], ograniczające zadania samorządu wyłącznie do potrzeb miejscowych. Konstytucja uznała bowiem samorząd za integralną część administracji rządowej określając, że samorząd gminny, powiatowy i wojewódzki powołany został do realizacji zadań administracji państwowej.[12] Oznaczało to zatem ograniczenie autonomii, zakresu zadań i kompetencji samorządowej, co wynikało z podstawowego założenia ustawodawcy o jednorodności władzy państwowej. Konstytucja regulowała poza tym kwestie nadzoru, przewidując podwójny jego charakter, a mianowicie nadzór sprawowany przez rząd oraz nadzór organów samorządowych wyższego szczebla.[13] Konstytucja kwietniowa utrzymywała zatem postanowienia ustawy scaleniowej, jednak zarazem stanowiła jeszcze dalej posunięte ograniczenia wobec samorządu. Możliwość podjęcia jakichkolwiek kolejnych reform administracji samorządowej została przerwana wybuchem II wojny światowej.

W pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości próby budowania instytucji samorządu nawiązywały do ustawodawstwa przedwojennego, o czym świadczył w pewnym stopniu dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 23 listopada 1944 roku o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego.[14] Wydawać by się mogło, że realizacja zapisów dekretu będzie kontynuacją ustawodawstwa przedwojennego, gdyż przywrócono organy wykonawcze, wprowadzono samorząd wojewódzki, zrezygnowano natomiast z urzędu starostów grodzkich.[15] Jednak nie była to prosta kontynuacja przedwojennych tradycji. Ustrój samorządu został bowiem poważnie zmodyfikowany, co polegało na coraz rozleglejszym przejmowaniu rozwiązań radzieckich. Dotyczyło to przede wszystkim organów uchwałodawczych, które zostały zorganizowane w postaci rad narodowych. Dotąd funkcjonujący tymczasowy status rad narodowych uległ utrwaleniu na mocy ustawy z 11 września 1944 roku o organizacji i zakresie działania rad narodowych[16], które przejęły odtąd dominującą pozycję w strukturze samorządu.[17] Szczególna pozycja rad narodowych polegała przede wszystkim na tym, iż dokonywały one wyboru organów wykonawczych związków samorządowych oraz opiniowały kandydatury na stanowiska starosty i wojewody. Poza tym do zadań rad narodowych należało także planowanie działalności gospodarczej jednostek terytorialnych oraz sprawowanie nadzoru nad niższymi szczeblami samorządu.[18] Tak daleko posunięte podporządkowanie jednostek samorządowych państwu spowodowało powstanie swoistej dualistycznej władzy terenowej, która niekiedy określana jest mianem iluzji istnienia samorządu terytorialnego.[19]

Od roku 1950 w zasadzie trudno mówić o funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, gdyż nastąpiło niemalże całkowite przejęcie wzorów radzieckich jako podstawy kształtowania polskiej administracji. Na mocy ustawy z 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej[20] zniesiony został samorząd. Zgodnie z wzorem radzieckim, odrzucona została koncepcja organów przedstawicielskich, a wprowadzony został natomiast jednorodny system władzy i administracji w terenie. Rady narodowe tym samym przestały być organami samorządu terytorialnego. Ponadto zniesiono samorządowe organy wykonawcze przekazując pełnię władzy w ręce rad narodowych oraz funkcjonujących w ich ramach organom wykonawczym - prezydiom rad.[21] Stan prawny wynikający z ustawy z 1950 roku został potwierdzony w Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 roku[22], która uznawała rady narodowe za terenowe organy administracji rządowej. Kolejne lata przynosiły umacnianie pozycji rad narodowych, o czym świadczą nowelizacje ustawy. Warto dostrzec także znaczenie ustawy z 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych[23], na mocy której zlikwidowane zostały powiaty. Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym[24], która utrwalała pozycję rad narodowych jako organów państwowej administracji terenowej.[25] Pomimo licznych nowelizacji ustawy, zasada jednolitości władzy państwowej przetrwała aż do 1990 roku, co w praktyce oznaczało rezygnację z idei samorządu w tym czasie.

W 1990 roku pod wpływem idei samorządowych oraz na skutek gruntownych przemian społecznych i politycznych połączonych ze zmianą ustroju państwa doszło do przywrócenia instytucji samorządu terytorialnego we właściwym tego słowa znaczeniu. Od momentu uchwalenia ustawy o samorządzie terytorialnym tj., od 8 marca 1990 roku[26] rozpoczyna się nowy etap funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce. Za historyczną datę w dziejach samorządu należy także uznać niewątpliwie dzień 27 maja 1990 roku, kiedy to weszła w życie ustawa o samorządzie terytorialnym i odbyły się pierwsze wybory do rad gmin.[27] Niezwykle istotny jest także fakt, że odradzający się samorząd uzyskał niemalże natychmiast podstawę konstytucyjną. Wraz z uchwaleniem ustawy o samorządzie terytorialnym dokonano nowelizacji konstytucji z 1952 roku, a następnie uchwalono tzw. Małą Konstytucję 17 października 1992 roku, która otrzymała tytuł ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczpospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.[28] Rozdział piąty Małej Konstytucji dotyczący samorządu terytorialnego definiował jego istotę jako; „podstawową formę organizacji lokalnego życia publicznego”( art. 70 ust 1). Jednostki samorządowe będące wspólnotami mieszkańców na mocy ustawy wyposażone zostały w osobowość prawną, a co za tym idzie przyznano im prawo dysponowania własnym mieniem i posiadania własnych finansów. Według zapisów ustawy podstawową i jedyną jednostką samorządu terytorialnego była gmina. Poza tym Mała Konstytucja wprowadzała podział zadań na własne i zlecone, gwarantowała mieszkańcom prawo rozstrzygnięć w drodze referendum, zalecała konieczność ustawowego uregulowania kwestii nadzoru, a także zapewniała jednostkom samorządu swobodę określania struktur wewnętrznych.[29]

Zapisy Małej Konstytucji z całą pewnością wpłynęły na kształt obecnej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku[30], która jest zasadniczym dokumentem określającym ustrój samorządu.

1.2 Istota samorządu terytorialnego

Obecnie także trudno mówić o jednej definicji odnoszącej się do wszystkich rodzajów samorządu. W przypadku samorządu terytorialnego kryterium formalnym pozwalającym wyodrębnić typy samorządów jest nazwanie nimi określonych organizacji przez ustawodawcę. Zgodnie z treścią artykułu 16 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej:„Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną cześć zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”.[31]

Konstytucyjne uregulowania wprowadzają zatem gwarancje i ramy prawne regulujące tę sferą aktywności, jaką jest samorząd, jednak nie rozstrzygają one jednoznacznie sporów dotyczących jego istoty. W rozważaniach teoretycznych w dalszym ciągu występuje duża rozbieżność stanowisk i poglądów dotyczących prawnego i polityczno-prawnego znaczenia i definicji pojęcia samorząd. Rozbieżności te stanowią naturalną kontynuacje wcześniejszych sporów i polemik dotyczących tej kwestii, licznie występujących w bogatej literaturze przedmiotu. Według M. Śliwy nowatorska i bogata myśl samorządowa, która powstała w okresie zaborów i okresie międzywojennym nie była w latach późniejszych wzbogacana nowymi rozwiązaniami, dlatego też koncepcje te są niezwykle istotne. Na współczesne koncepcje samorządu terytorialnego ogromny wpływ wywarły poglądy dwóch wybitnych teoretyków samorządu z okresu międzywojennego: J. Panejki i T. Bigo. Zdaniem Panejki samorząd jest „opartą na przepisach ustawy zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy, niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego.”[32] W swojej koncepcji Panejko uznał osobowość publicznoprawną wyłącznie za ideę, a nie swoistą normę prawną. Jej realizację stanowi dopiero norma prawna powołująca organ do jej wypełnienia. Panejko eksponował samodzielność organów samorządowych, jednak z drugiej strony zaliczał lokalne jednostki samorządowe do organów państwa. Stwierdzał on bowiem, że „ o publicznym prawie podmiotowym jednostek samorządowych jako prawie w stosunku do państwa mówić nie można, ponieważ podmiotem publicznych praw jest samo państwo, a jednostki samorządowe są tylko organami państwa.”[33]Uznając samorząd za formę decentralizacji twierdził, że: „miedzy administracją rządową i samorządową nie zachodzi istotna różnica co do jakości załatwianych spraw. Działalność obu administracji jest pod względem materialnej treści jednorodzajowa i nosi państwowy charakter. Administracje samorządową można uważać za uzupełnienie administracji rządowej. [...] Samorząd to organ państwa powołany do wykonywania określonej części administracji państwowej.”[34]Według Panejki samodzielność wyrażająca się w tym, iż samorząd podlega tylko ustawie, a nie jest podporządkowany władzom centralnym stanowi istotę decentralizacji i w takim rozumieniu identyfikował on samorząd z decentralizacją.

Alternatywny pogląd wyrażał T. Bigo przypisując korporacjom podmiotowość rozumianą jako zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków. Źródłem podmiotowości nie jest zatem wyłącznie norma prawna, ale także wola jednostek i ich gotowość do realizacji zadań.[35] Za atrybutywne cechy samorządu uznał on zatem: korporacyjność, posiadanie odrębnej od państwa osobowości prawnej oraz samodzielność i demokratyzm, rozumiany jako upodmiotowienie społeczności samorządowej. Twierdził on, że samorząd jest jednym z typów decentralizacji administracji, a także, że przedmiot administracji samorządowej nie różni się do przedmiotu administracji rządowej, dlatego też uznawał, iż bezzasadne jest przeciwstawianie administracji samorządowej administracji państwowej, gdyż w rzeczywistości samorząd jest tylko odmienną formą organizacyjną administracji państwowej.[36] Takie przeciwstawienie uznawał natomiast za słuszne w kwestii podmiotów administracji. Twierdził bowiem, że podmiotem administracji samorządowej nie jest państwo, lecz są nimi odrębne jednostki, czyli odrębne osoby prawne.

Współcześnie koncepcja T. Bigo zyskuje zdecydowanie więcej zwolenników, a także znajduje potwierdzenie w realizacji konstrukcji prawnej samorządu. Z całą pewnością panuje zgodność co do pojmowania samorządu jako jednej z form administracji zdecentralizowanej. Wśród teoretyków podzielających i rozwijających ten pogląd w latach późniejszych można wymienić m.in. T. Rabską, M. Kuleszę, Z. Niewiadomskiego, M. Stahl, czy też Z. Leońskiego.

Ustawa zasadnicza jednoznacznie stwierdza, iż „podstawową jednostką samorządu jest gmina”, która „wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego”.[37] Takie sposób określenia zadań jednostek samorządu terytorialnego jest związany z przyjętą państwową teorią samorządu, która jest jedną z trzech - obok politycznej i naturalistycznej - podstawowych teorii w tej dziedzinie. Teoria, na której opiera się konstrukcja polskiego samorządu zakłada, iż podstawową zasadą jest suwerenność państwa, a to z kolei oznacza, że państwo zachowuje prymat nad samorządem. Samorząd terytorialny pojmowany jako kategoria prawa przedmiotowego oraz każda jego jednostka powstaje wyłącznie z woli ustawodawcy. Dlatego też samorząd pozbawiony jest przymiotu suwerenności i w pełni podlega prawu krajowemu. W literaturze przedmiotu podkreślane jest, iż jest to element konstytutywny, który odróżnia samorząd terytorialny od innych podmiotów czy stowarzyszeń, które są tworzone dobrowolnie.[38] Konsekwencją takiego podejścia, jest wykonywanie władzy przez państwo, które może część swojego władztwa publicznego przekazać na poziom lokalny. Jednakże zakres przekazanych kompetencji musi zostać dokładnie określony w drodze ustawowej.[39]Skutkuje to na przykład tym, że funkcjonuje urząd wojewody będącego przedstawicielem administracji rządowej na terenie województwa. Ponadto uprawnienie władz samorządowych są wykonywane jako ich własne prawa, lecz są one odstąpione przez administrację publiczną. Przede wszystkim jednak jednostki samorządu terytorialnego są pojmowane jako odrębne podmioty prawne, które mogą nawiązywać stosunki prawne z innymi podmiotami, w tym także oczywiście z organami państwa. Mogą one także w drodze wyboru ustanawiać własne organy. Zaś ich publicznoprawny charakter uprawnie je do udziału w sprawowaniu władzy publicznej.[40]

Warto zauważyć, iż pewnym odstępstwem od państwowej koncepcji samorządu terytorialnego jest wprowadzanie podziału jej zadań na własne i zlecone. Jest to bowiem element koncepcji naturalistycznej, zgodnie z którą „istotą komunalnej jednostki samorządowej jest załatwianie elementarnych, stałych i niezmiennych spraw wynikających z natury gminy. Ze swej istoty tworzą one tzw. własny zakres działania gminy, który jest nietykalny dla państwa i przeciwstawiany zakresowi spraw zleconych przez państwo”.[41]

Inną cechą obowiązującego modelu samorządu terytorialnego w Polsce jest jego występowanie na wszystkich szczeblach podziału administracyjnego. Przy czym - jak zauważono powyżej - na poziomie województwa samorząd funkcjonuje równolegle z administracją rządową w osobie wojewody, zaś na pozostałych poziomach struktury samorządowe są jedynymi organami władzy publicznej. Ostatnią zasadniczą cechą konstrukcji samorządu polskiego jest, będący w dużej mierze skutkiem uwarunkowań historycznych, a także współczesnych potrzeb trójstopniowy podział terytorialny kraju na województwa, powiaty i gminy.[42]

Syntetyzując rozważania teoretyczne na temat samorządu terytorialnego za najważniejsze elementy stanowiące jego istotę należy uznać: podmiot, przedmiot oraz sposób wykonywania administracji publicznej.

Podmiotem samorządu jest społeczność lokalna zamieszkała na danym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy. Związek mieszkańców tworzy więc korporację, która z woli ustawodawcy wykonuje względnie samodzielnie zadania publiczne.[43] Oznacza to posiadanie przez korporacje przymiotu osobowości prawnej oraz podmiotowości publicznoprawnej odrębnej od państwa. Członkostwo w tak rozumianej wspólnocie wynika z mocy prawa, przez co ma charakter przymusowy. Nie oznacza to jednak, że każdy członek społeczności ma jednakowe prawo podejmowania decyzji dotyczących całego związku samorządowego. Władze samorządowe pochodzą bowiem z wyborów i podlegają kontroli ze strony lokalnej społeczności.[44]

Przedmiotem samorządu jest natomiast administracja publiczna, której wykonywanie jest powierzone jednostkom samorządowym. Nie ma żadnych wątpliwości co do faktu, że zarówno administracja rządowa jak też samorządowa wykonują zadania o charakterze publicznym. Warto w tym miejscu podkreślić, iż działalność ta jest wobec tego jednorodzajowa i w obu przypadkach ma charakter państwowy. Także istniejący podział zadań samorządowych na zlecone i własne nie kwestionuje państwowego charakteru zadań z obu zakresów. Realizacja tychże zadań uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do korzystania z instrumentów i środków prawnych przysługujących władzy publicznej, co oznacza również stosowanie środków prawnych o charakterze władczym.[45]

Ostatni element definiujący istotę samorządu terytorialnego to sposób wykonywania powierzonych zadań. Otóż następuje ono na drodze decentralizacji, co oznacza względną samodzielność i niezależność od organów rządowych. Samodzielność ta nie ma jednak charakteru nieograniczonego. Wykonując zadania państwa, związki samorządowe pozostają pod jego nadzorem.[46] Wobec tego niezależność nie oznacza zupełnej swobody podejmowanych działań, lecz polega na precyzyjnym określeniu przypadków kiedy państwo może ingerować w działalność samorządu. Poza tym konieczne jest, aby niezależność miała także wymiar materialny, co oznacza samodzielność finansową w zakresie wykonywanych zadań. Samodzielność samorządu podlega ochronie ze strony niezawisłej władzy sądowniczej.

Określone powyżej elementy wyznaczające istotę samorządu pozwalają na sformułowanie jego definicji. Definicje wypracowane w nauce prawa administracyjnego mają jednak zazwyczaj charakter opisowy, określający katalog cech samorządu terytorialnego jako instytucji prawnej.[47] Za konstytutywne elementy samorządu uważa się powszechnie:

istnienie ustawowo wyodrębnionej społeczności lokalnej, czyli wspólnoty, do której przynależność powstaje z mocy prawa;

społeczność lokalna wyposażona w osobowość prawną;

zdefiniowanie zadań publicznych i kompetencji, które są wykonywane przez tą społeczność w jej własnym imieniu i interesie;

wykonywanie zadań w oparciu o zasadę samodzielności pod nadzorem państwa;

samodzielność podlegająca ochronie sądowej;

wspólnota ma prawo kształtowania swej organizacji wewnętrznej w granicach ustaw, wyłaniania organów przedstawicielskich poprzez wybory oraz stanowienia prawa miejscowego.[48]

Powyższe elementy można uznać za konstytutywne definicji samorządu, według której samorząd terytorialny jest wspólnotą terytorialną, utworzona przez mieszkańców wsi, miast, powiatów i regionów oraz ich formą organizacyjną władzy lokalnej, powołaną przez ustawę i wolę wyborców do wykonywania administracji publicznej w sposób zdecentralizowany pod nadzorem państwa.[49]

Powyższy sposób definiowania istoty samorządu znajduje potwierdzenie w Konstytucji RP, a także ustawie o samorządzie gminnym i Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego ratyfikowanej przez Polskę w 1993 roku, przyznając wspólnotom samorządowym podmiotowość. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż podstawą tego upodmiotowienia jest uznanie odrębności interesów lokalnych społeczności od interesów ogólnospołecznych. Jak wskazuje M. Kulesza odrębność ta ma kilka wymiarów:

Organizacyjny i personalny - istnienie odrębnych organów i struktur oraz prawa do obsadzania stanowisk w instytucjach samorządowych;

Administracyjny - przyznanie społecznościom lokalnym kompetencji stanowienia przepisów administracyjnych i prawa sprawowania władztwa administracyjnego w formach indywidualnych;

Ekonomiczny - dysponowanie zasobami majątkowymi, uprawnieniami właścicielskimi i posiadanie własnego budżetu;

Polityczny - przeprowadzanie wolnych wyborów opartych o kryterium interesu lokalnego.[50]

1.3 Miejsce i rola samorządu terytorialnego w zdecentralizowanym systemie administracji

Polski samorząd terytorialny w jego obecnym kształcie zaczął kształtować się u schyłku lat osiemdziesiątych XX wieku, wraz z rozpoczętymi wówczas przemianami ustrojowymi. Podstawą funkcjonowania samorządu stała się ustawa o samorządzie terytorialnym, która weszła w życie już w 1990 r.[51] Na mocy tej ustawy dokonała się decentralizacja władzy publicznej, która polega na przekazaniu zadań i kompetencji na niższe poziomy władzy. Za nowymi obowiązkami podążyły do gmin także niezbędne do ich realizacji środki finansowe i zasoby majątkowe.[52] Taka koncepcja podziału władzy została potwierdzona w Konstytucji z 1997 r. W akcie tym znalazł się zapis, zgodnie z którym ustrój terytorialny Polski zapewnia decentralizację władzy publicznej.[53] W doktrynie podkreśla się, iż wspomniany artykuł Konstytucji nie wskazuje jednoznacznie, iż decentralizacja ma polegać na przekazaniu części władzy publicznej jednostkom samorządu terytorialnego. Opierając się na tym przepisie równie dobrze można uznać, iż jego realizacja może polegać na odpowiednim skonstruowaniu administracji rządowej. Jednakże zapis ten należy postrzegać w kontekście innych przepisów Konstytucji, gdzie jest wyraźnie mowa o samorządzie terytorialnym.[54]

W przytoczonym powyżej artykule 164 Konstytucji jednoznacznie określono, że najważniejszym elementem samorządu terytorialnego jest gmina. Pod pojęciem gminy należy rozumieć „wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium”.[55] Zaś osoby mieszkające na obszarze gminy z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową.[56] Fakt, iż gminę tworzą osoby fizyczne nie budzi w literaturze przedmiotu żadnych wątpliwości.[57] Przepis artykułu 1 ustawy o samorządzie gminnym jest w tym względzie zbieżny z artykułem 16 Konstytucji. Przy czym zasadniczą przesłanką umożliwiająca przynależność osoby do gminy jest fakt jej stałego przebywania na terenie gminy. Nie uznaje się za tego rodzaju przesłankę zameldowania, które jest urzędowym poświadczeniem przebywania osoby w określonej miejscowości. Istotne jest wyłącznie faktyczne i stałe przebywanie osoby na obszarze gminy.[58] To stanowisko doktryny potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu administracyjnego, który stwierdził, że „brak zameldowania nie pozbawia osoby stale mieszkającej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej”.[59]

O ile fakt tworzenia samorządu terytorialnego przez wspólnotę osób fizycznych jest bezsprzeczny, o tyle pewne wątpliwości budzi kwestia zamknięcia samorządu terytorialnego przed osobami prawnymi. Część doktryny uznaje to za niedopatrzenie ustawodawcy, które wymaga naprawienia. Stanowisko to oparte jest o fakt, iż działalność samorządu gospodarczego ukazuje, że osoby prawne mogą być uczestnikami działań o charakterze samorządowym.[60] Jednakże zarówno tradycja ustrojowa, jak również orzecznictwo i znakomita większość doktryny uważają, iż takie rozszerzanie zakresu podmiotowego wspólnot samorządowej jest niewskazane.[61]

Przynależność do określonej gminy jest niejako przymusowa, ponieważ powstaje i gaśnie z mocy prawa zarówno w odniesieniu do każdej osoby mieszkającej na terenie gminy, jak również gmina poprzez zachowania swoich organów nie ma prawa wykluczenia żadnego członka społeczności ze swoich struktur. Przymusowość tej przynależności w odniesieniu do osób fizycznych wiąże się ze stosunkowo wąskim zakresem obowiązków na przykład w sferze podatków lokalnych. Dopuszczalne jest bowiem w pełni bierne zachowanie wobec związku terytorialnego, do którego dana osoba przynależy.[62] Warto jednak podkreślić, iż każdy członek gminnej wspólnoty samorządowej uzyskuje określone uprawnienia:

prawo partycypacji w zarządzaniu sprawami gminy mające charakter podstawowy i generalny. Obejmuje ono uprawnienie do udziału w podejmowaniu decyzji w sprawach lokalnych, jak również możliwość współdziałania z organami wspólnoty w zakresie realizacji zadań publicznych;

prawo do uzyskiwania informacji o sprawach gminy oraz działalności organów samorządowych, a także do społecznej kontroli tych działań;

prawo do rozstrzygania o sprawach gminy poprzez dokonywanie wyboru radnych i wójta gminy, a także odwoływanie ich przed upływem kadencji;

prawo do decydowania o najważniejszych sprawach gminy w drodze referendum;

prawo do wyrażania i popierania swych interesów indywidualnie, jak też działań poprzez działania grupowe;

prawo do ochrony tych interesów przed naruszeniami ze strony organów samorządowych, wyrażające się poprzez możliwość zaskarżania uchwał i innych czynności lub braku czynności tych organów do sądu;

prawo do uzyskiwania określonych świadczeń ze strony gminy na przykład z zakresu pomocy społecznej.[63]

Działania gminy są oparte o zasadę legalizmu, zgodnie z którą realizuje ona zadania publicznoprawne tylko w takim zakresie, w jakim zostało jej to przekazane na mocy ustawy. Oznacza to więc, że „cecha legalizmu prawnego determinuje charakter zakresu zadań gminnego samorządu terytorialnego i samorządu terytorialnego w ogóle, jako całego spójnie ukształtowanego systemu terytorialnego związku publicznoprawnego.”[64]

Decentralizacja władzy publicznej wynikająca z przepisów ustrojowych obejmuje nie tylko przekazywanie zadań w płaszczyźnie pionowej, ale także w płaszczyźnie poziomej, choć w tym wypadku występują znaczne ograniczenia. Ograniczenia te wynikają z braku możliwości rozbudowy aparatu centralnego. Dlatego też tym większego znaczenia nabiera decentralizacja oparta na samorządzie terytorialnym. Takie rozwiązanie niejako odciąża władze centralne od zajmowania się sprawami szczegółowymi, pozostawiając im rozwiązywanie spraw ogólnych. Jednostki samorządowe tym samym uzyskują możliwość skuteczniejszego rozwiązywania spraw lokalnych.[65]

Zadania jednostek samorządu terytorialnego wynikają przede wszystkim z zapisów ustaw ustrojowych takich jak: ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa. Jednak kwestie te zostały także uregulowane przez ustawodawcę w ustawach prawa materialnego, takich jak:

· ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst pierwotny: Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 415; tekst jednolity: Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139);

· ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (tekst pierwotny: Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741; tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543);

· ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (tekst pierwotny: Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 414; tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126);

· ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r. nr 106, poz. 668 z późniejszymi zmianami).

Analiza wymienionych ustaw pozwala na ocenę zakresu decentralizacji władzy publicznej na poszczególnych szczeblach samorządu. Należy stwierdzić, że decentralizacja na poziomie gmin i powiatów obejmuje znaczny zakres spraw, natomiast na poziomie województwa występuje ona w mniejszym stopniu.

Na bardzo duże znaczenie zagadnienia decentralizacji i jej praktycznej realizacji na płaszczyźnie samorządu terytorialnego wskazuje także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 1994 roku Trybunał Konstytucyjny wskazał na istotne znacznie decentralizacji podkreślając jednocześnie, że nie ma ona charakteru absolutnego. Trybunał stwierdził bowiem, że udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy nie może być rozumiany w ten sposób, że może on podejmować on działania zawsze, gdy uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych.[66] Drugi przykład orzekania Trybunału Konstytucyjnego w sprawie decentralizacji miał miejsce w 1995 roku. Wówczas Trybunał stwierdził jednorodność zadań publicznych samorządu terytorialnego i państwa, z jednoczesnym brakiem materialnego kryterium jednoznacznego rozróżnienia zadań samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Oznacza to, że zgodnie z orzeczeniem zasada decentralizacji znajduje zastosowanie w organizacji całego państwa, a nie tylko w obrębie samorządu terytorialnego.[67] Przytoczone orzeczenia wskazują jednoznacznie, że zasada decentralizacjiwładzy publicznej jest nie tylko gwarantowana konstytucyjnie, ale również chroniona przezTrybunał Konstytucyjny w szerokim zakresie.

Decentralizacja polegająca na przekazaniu samorządowi zadań i kompetencji powinna wiązać się także z przekazaniem środków materialnych niezbędnych do ich realizacji. W doktrynie państw Europy Zachodniej, takich jak np. Francja, Niemcy, czy Szwajcaria zabezpieczenie materialne wykonywania zadań publicznych uznawane jest za warunek uznania danej zbiorowości za wspólnotę terytorialną. Przykłady te wskazują na niezwykle istotne, a wręcz priorytetowe znaczenie decentralizacji finansów, bez której realizacja zadań przez jednostki samorządowe nie jest w ogóle możliwa. Decentralizacja środków odbywa się na podobnej zasadzie, jak decentralizacja zadań, co oznacza, że środki te są przekazywane ze szczebla centralnego do jednostek samorządowych.[68] Za decentralizacją finansów publicznych przemawiają także przesłanki praktyczne wynikające z zasady pomocniczości, według których przekazywanie środków finansowych podmiotom niższych szczebli wpływa na zwiększenie efektywności ich wydatkowania.Wydatki jednostek samorządu terytorialnego są wyznaczane przezkompetencje i zadania. Ogólnie są one związane z zabezpieczeniem ludności szerokorozumianej infrastruktury technicznej i społecznej, bezpieczeństwem publicznym oraz ochroną środowiska.[69] Zgodnie z artykułem 6 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, dozakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Koncepcja samorządu terytorialnego przyjęta w Polsce jest zgodna z europejskimi standardami.[70] Dlatego też jako doskonałe podsumowanie rozumienia pojęcia samorządu można przytoczyć definicję zawartą w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, która głosi, iż „samorząd terytorialny oznacza prawo i rzeczywista zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich wyłączną odpowiedzialność, i w interesie ich mieszkańców.”[71]

Gmina ma osobowość prawną, podobnie jak inne jednostki samorządu terytorialnego.[72] Może być ona podmiotem praw i obowiązków oraz podejmować czynności o charakterze cywilnoprawnym. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego osobowości prawnej uzasadnione jest w szczególności odrębnością majątkową gminy (mienie gminne), samodzielnością finansową oraz potrzebą występowania w obrocie prawnym we własnym imieniu, a także na własną odpowiedzialność. Na szczeblu samorządu gminnego tylko gmina posiada osobowość prawną. Sołectwa i dzielnice oraz osiedla nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej. Są one jednostkami pomocniczymi, a ich działalność określona jest statutem gminy i prowadzona jest w ramach osobowości prawnej gminy. Gmina ponosi odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez wszystkie jej organy, w tym także za zobowiązania dotyczące jednostek pomocniczych. Odpowiada całym swym majątkiem, w tym także majątkiem powierzonym sołectwom i dzielnicom oraz osiedlom.

Na rzeczywisty zakres decentralizacji wpływa również to, jaki jest wpływ samych samorządów na tworzenie i zmiany granic wspólnoty samorządowej, a jest on raczej niewielki. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia referendów czy konsultacji z mieszkańcami, jednak decyzja należy tak czy inaczej do Rady Ministrów, która może postąpić zupełnie wbrew opinii ludności gminy[73].

W rozważaniu na temat decentralizacji wspomnieć należy o możliwości powoływania przez gminę jednostek pomocniczych, co wyrażone zostało w ustawie gminnej w art. 5. Jeżeli realizacja zadań samorządowych tego wymaga, rada gminy może zdecydować o powołaniu jednostek pomocniczych, które wyposażone mogą zostać w możliwość załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Oddano zatem w ręce gminy możliwość samodzielnego decydowania o tym, czy zadania przekazane jej w ramach decentralizacji wykona ona we własnym imieniu, czy też powierzy je jeszcze mniejszym jednostkom, tj. sołectwom, dzielnicom czy osiedlom[74]. Istnieje tutaj jednakże ograniczenie, podobnie jak przy zmianach terytorialnych gminy, konsultacji z mieszkańcami. Odnosi się to jednak do organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Podobnie również konsultacje takie nie są wiążące, co potwierdza orzecznictwo sądowe.[75]

1.4 Wady i zalety decentralizacji

Rozważając istotę samorządu należy odwołać się do bardzo ważnego pojęcia jakim jest decentralizacja. Według B. Dolnickiego należy ją rozumieć jako podział kompetencji przez jednostkę wyższą w strukturze pomiędzy jednostki niższego szczebla.[76] Można zauważyć, że pod względem metodologicznym tak rozumiana decentralizacja jest przeciwieństwem zasady subsydiarności, gdyż decentralizacja ma swój początek na wyższym szczeblu i jest to podział władzy z góry do dołu. Jednak efekt w postaci podziału władzy jest bardzo podobny w przypadku obu działań. Uznać zatem należy, że zarówno zasada pomocniczości, jak też decentralizacja stanowią podstawę samodzielności samorządu terytorialnego. Obie zasady zostały ujęte w Konstytucji RP. Na zasadę pomocniczości wskazuje preambuła Konstytucji i według niej stanowi ona fundament ustroju Rzeczpospolitej Polskiej. Zasadne jest wobec tego twierdzenie, że zasada subsydiarności ma charakter konstytucyjny. Ponadto warto wspomnieć, że pomocniczość jest także zasadą ustrojową Unii Europejskiej.[77] Jeśli chodzi natomiast o decentralizację, zapis dotyczący tej zasady znalazł się w artykule 15, według którego „ustrój terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej.”[78] Tematykę decentralizacji szeroko podejmuje M. Kulesza ujmując ją następująco: „samorząd i decentralizacja stanowią podstawę samodzielnego zarządzania sprawami publicznymi przede wszystkim w rozumieniu gospodarczym, w systemie sieciowym, a nie hierarchicznym, przez osiąganie korzyści społecznych i gospodarczych w skali lokalnej czy regionalnej, poprzez działanie na rzecz rozwoju danej jednostki samorządu terytorialnego, organizowanie dostarczania usług publicznych, współdziałanie i zarazem konkurowanie z innymi samorządami, udział w rynkach ponadlokalnych i ponadregionalnych itp.”[79]

Mówiąc o zasadzie pomocniczości i decentralizacji należy pamiętać, że dotyczy ona nie tylko podziału władzy i kompetencji, ale także podziału zadań rozumianych jako sprawy publiczne, które mogą być realizowane przez samorząd w taki sposób i w takich formach, jakie są przewidziane dla podmiotów prawa prywatnego. Oznacza to, że wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego zadania stawiają go często także w roli tzw. administracji świadczącej określone usługi.

Najważniejszym zadaniem administracji publicznej jest służba mieszkańcom poprzez efektywne realizowanie zadań. Sprawność w tym zakresie jest możliwa w dużej mierze właśnie dzięki decentralizacji. Wykonywanie zadań na rzecz mieszkańców wspólnot lokalnych powinno odbywać się jak najbliżej nich. Bliskość ta wpływa bowiem znacząco na prawidłowe określanie i rozpoznawanie lokalnych potrzeb. Działanie samorządów powinno zawsze opierać się o zasadę, iż nie są one „podejmowane dla nich samych, ale po to, by zapewnić mieszkańcom dostęp do usług.”[80] Decentralizacja administracji publicznej w sposób znaczący wpływa zatem na jakość świadczonych usług i poziom zaspokajania potrzeb mieszkańców wspólnot samorządowych. Dlatego też należy wskazać na szereg zalet procesu decentralizacji, do których należą przede wszystkim:

· samodzielne wykonywanie zadań przez jednostki samorządowe, bez względu na to czy są to zadania własne czy zlecone, pozwalają na wywieranie większego wpływu przez te jednostki na kształtowanie własnej sytuacji i sytuacji regionalnej. Jest to zatem silna motywacja do kształtowania sytuacji lokalnej w taki sposób, aby przynosiła ona jak największe korzyści mieszkańcom;

· realizowanie zadań we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność wpływa na większą dbałość o posiadane mienie, zasoby i jakość świadczonych usług;

· społeczność lokalna mająca świadomość, że los ich wspólnoty lokalnej zależy od nich samych chętniej włącza się w podejmowane przez samorząd działania, a co za tym idzie wzrasta świadomość społeczna, kreatywność;

· aktywność mieszkańców daje możliwość budowania świadomego i zaangażowanego społeczeństwa obywatelskiego;

· decentralizacja w świadomości społecznej bardzo często funkcjonuje wraz z demokratyzacją i upodmiotowieniem jednostek, co wytwarza poczucie poszerzonego zakresu wolności i swobód obywatelskich;

· podejmowanie przez mieszkańców działań indywidualnych i zbiorowych na rzecz wspólnoty lokalnej wpływa znacząco na wzrost zaangażowania w wymiarze indywidualnym i społecznym;

· wspólne działania wpływają na umacnianie więzi społecznych oraz wzrost integracji lokalnej wspólnoty;

· w sytuacji decentralizacji jednostka decydująca o realizacji zadań i wydatkowaniu środków, czyli samorząd znajduje się bliżej przedmiotu decyzji, dzięki czemu możliwe jest uzyskiwanie lepszych informacji, a co za tym idzie podejmowanie bardziej trafnych decyzji;

· decentralizacja powoduje zmniejszenie stopnia hierarchicznego podporządkowania, co powodowało niską sprawność i efektywność działania administracji;

· dzięki decentralizacji wzrasta kultura administracji a skuteczne mechanizmy demokracji lokalnej ograniczają warunki zaistnienia centralistyczno-biurokratycznych dysfunkcji.

Wymienione czynniki w sposób oczywisty i niezaprzeczalny przemawiają za niezwykle istotnym znaczeniem decentralizacji jako podstawy nowoczesnego ustroju. Jednak nawet najlepsze założenia teoretyczne i działania mogą zostać wypaczone i zagrożone przez pewne deformacje. Zagrożenia te mogą wynikać z uwarunkowań zewnętrznych lub wewnętrznych społeczności lokalnych. Jednym z najważniejszych zagrożeń jest ryzyko wystąpienia sytuacji anarchicznych, które mogą mieć miejsce wówczas, gdy przekazaniu władzy nie będzie towarzyszyć prawne i społeczno - moralne zdyscyplinowanie. Sytuacja taka nie powinna jednak mieć miejsca, gdyż podstawowym zabezpieczeniem jest obowiązujące prawo, będące środkiem spójnym i skutecznym, odpowiadające warunkom i potrzebom społecznym.[81] W literaturze przedmiotu można odnaleźć także pogląd wskazujący na fakt, że w przypadku, gdy decentralizacja nie będzie współwystępować wraz z prawidłowym procesem rozwoju demokracji lokalnej, władza może znaleźć się w ręku sił politycznych i społecznych nie będących w stanie właściwie sprawować zadań z zakresu administracji. Środkiem zaradczym wobec tego typu zagrożenia jest opinia publiczna oraz prawidłowo funkcjonujący nadzór ze strony aparatu państwowego. Ponadto w tej sytuacji szczególnego znacznie nabiera proces właściwego kształtowania i rozwoju lokalnych elit politycznych, co najskuteczniej odbywa się poprzez kontakt z instytucjami demokracji lokalnej i aktywny udział w działalności organizacji obywatelskich.[82] Poważnym zagrożeniem dla lokalnej administracji jest także tzw. decentralizacja pozorna. Polega ona na przekazywaniu zadań na szczebel samorządowy bez jednoczesnego przekazania właściwych uprawnień decyzyjnych i kompetencji. Nie jest wówczas możliwe jakiekolwiek działania, a zarazem uniemożliwiony jest rozwój aktywności społecznej. Podobna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy gminom są przekazywane zadania bez zagwarantowania niezbędnych środków do ich realizacji. Ma to miejsce przede wszystkim wtedy, gdy występuje brak lub poważne błędy w zakresie przepisów regulujących finansowanie gmin i funkcjonowanie gospodarki finansowej.[83] Kolejnym przypadkiem możliwych do zaistnienia deformacji jest sytuacja, gdy gmina otrzymuje zakres zadań do wykonania, posiada ku temu odpowiednie kompetencje i środki finansowe, jednak stosowane przez administracje rządową środki nadzoru są na tyle silne, że powodują ograniczenie samodzielności gminy. Niepożądana jest także sytuacja, gdy decentralizacja jest niejako wymuszona przez oddolne siły społeczne. Może wówczas mieć miejsce sytuacja, w której samorząd otrzymujący zadania do realizacji nie jest w stanie ich wykonać. W efekcie wywołuje to poważne dysfunkcje, a w następstwie dochodzi do ponownej centralizacji, czyli przekazania zadań z powrotem na rzecz administracji rządowej.[84]

Wymienione sytuacje mogą powodować poważne konsekwencje i stanowić zagrożenie dla decentralizacji, jednak występują one niezwykle rzadko i ryzyko ich wystąpienia maleje wraz z rozwojem demokracji.

Obok wymienionych zalet procesu decentralizacji należy wskazać także na kilka jego wad. Jako wady tego procesu najczęściej wskazuje się następujące poglądy i zjawiska:

· procesy decentralizacji wytwarzają we wspólnocie lokalnej poczucie wyższości interesów lokalnych nad interesami ogólnymi państwa. Postawa ta przekłada się na podejmowane działania;

· brak spójności aparatu terenowego;

· nieopłacalność wprowadzenia na niższych szczeblach niektórych rozwiązań;

· w przypadku sprawowanie władzy lokalnej pojawia się niebezpieczeństwo zaniechania pewnych działań, które są konieczne, ale niepopularne wśród mieszkańców, co najczęściej jest spowodowane chęcią władz do uzyskania pozytywnego wyniku w kolejnych wyborach.

Rozdział II

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego

2.1 Akty prawne regulujące funkcjonowanie gmin jako jednostek samorządu terytorialnego

Podstawy funkcjonowania samorządu określone zostały w Konstytucji RP. Już w preambule sformułowana została zasada pomocniczości odnosząca się do zadań jednostek samorządowych, w myśl której jednostkom tym powierzona zostaje swoboda, a zarazem odpowiedzialność za zaspokajanie własnych potrzeb.[85] Poza tym konstytucja wskazuje, iż jedną z podstawowych zasad ustrojowych państwa jest zasada decentralizacji władzy publicznej, jednocześnie przyznając jednostkom samorządu terytorialnego osobowość publicznoprawną. Zasadnicze treści odnośnie samorządu zawarte są natomiast w oddzielnym rozdziale poświęconym tejże tematyce. Konstytucja stanowi, iż podstawową jednostką samorządową jest gmina, jednak zarazem wskazuje na fakt, iż nie może być to jedyny szczebel samorządu, nakładając na ustawodawcę obowiązek określenia przynajmniej jeszcze jednego szczebla samorządowego, co nastąpiło na mocy ustawy z 1998 roku wprowadzającej trójstopniowy podział administracyjny na gminy, powiaty i województwa.[86] Kolejnym niezwykle istotnym zapisem konstytucyjnym jest wymóg bezpośrednich wyborów organów stanowiących na każdym ze szczebli oraz zapis o możliwości ustawowego uregulowania bezpośrednich wyborów organów wykonawczych. Konstytucja uszczegóławia także zapisy Małej Konstytucji umacniając zasadę samodzielności samorządu, doprecyzowując kwestie podziału zadań, zrzeszania się jednostek, czy też nadzoru. Warto zaznaczyć, iż konstytucja ogranicza nadzór wobec samorządu wyłącznie do kryterium legalności w przypadku każdego rodzaju wykonywanych przez niego zadań.[87]

Postanowienia konstytucji szybko doczekały się realizacji w postaci ustawodawstwa. Jak wspomniano powyżej, już w 1998 roku przeprowadzono reformę samorządową, w efekcie której utworzone zostały dwa kolejne szczeble samorządu, a mianowicie powiat i województwo. Ustawy wprowadzające te zmiany, czyli ustawa o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie wojewódzkim weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 roku. Dokonano także nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym, które od 1999 roku nosi nazwę ustawy o samorządzie gminnym.[88]

Kolejne etapy kształtowania się współczesnego samorządu dotyczą przede wszystkim dalszych przeobrażeń legislacyjnych. Najważniejszą ze zmian ostatniego dziesięciolecia jest ustawa z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta[89], która ustanawia bezpośrednie wybory jednoosobowych organów wykonawczych, które zastąpiły dotychczasowe organy kolegialne. Warto także wspomnieć o ustawie z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej[90], na podstawie której nastąpiło przekazanie pewnej części kompetencji wojewodów w ręce jednostek samorządowych.

W kontekście prawnych unormowań funkcjonowania samorządu warto wspomnieć także o zagadnieniu sądowej ochrony samodzielności samorządu. Sądowa ochrona samodzielności samorządu terytorialnego w Polsce zagwarantowana jest przede wszystkim na mocy przepisów konstytucyjnych. Zanim jednak zapisy te zostaną poddaną analizie, warto odwołać się do regulacji międzynarodowych w tym zakresie. Na gruncie prawa międzynarodowego zasadnicze znacznie w kwestii regulacji statusu samorządu terytorialnego w relacji do władz danego państwa oraz w relacji do władz innych państw ma Europejska Karta Samorządu Lokalnego. Jedną z zasadniczych kwestii podejmowanych w tym dokumencie jest zasada prawnej ochrony samorządności terytorialnej. Art. 11 stanowi, że „społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym.”[91] Zasada ta naruszana jest wówczas, gdy inne podmioty publiczne wkraczają swoją działalnością w sferę zarezerwowaną dla wspólnoty lokalnej. Należy jednak mieć na uwadze, że do naruszenia wspomnianej swobody dochodzi tylko wówczas, gdy wkraczający podmiot nie ma do tego uprawnień lub przekracza swoje kompetencje w zakresie ingerencji. Chodzi tutaj przede wszystkim o akty nadzoru, które realizowane w sposób prawidłowy nie mogą być uznawane za naruszenie swobody jednostek samorządowych.[92]

W oparciu o powyższe ustalenia konieczne wydaje się zdefiniowanie pojęcia ochrony prawnej. Otóż należy rozumieć ją jako stałą i zorganizowaną działalność podejmowaną w celu ochrony porządku prawnego oraz praw podmiotowych.[93] Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego polega zatem na określonej działalności podejmowanej przez organy ochrony prawnej zaliczane do tzw. organów rozstrzygających, a dokładnie do organów sądowych. Wśród organów tych należy wymienić:

sądy powszechne - rejonowe, okręgowe, apelacyjne;

sądy szczególne - wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny;

Sąd Najwyższy;

Trybunał Konstytucyjny.[94]

2.2 Samodzielność gmin

Ze względu na charakter instytucji samorządu terytorialnego i przyznaną mu autonomię, zawsze podkreślano potrzebę, a nawet konieczność wyposażenia go w atrybut samodzielności. W okresie międzywojennym samodzielność definiowana była w kontekście stosunku samorządu do państwa. Jeden z autorów tego okresu J. Panejko wskazywał na samodzielność jako cechę samorządu oznaczającą, że w przeciwieństwie do organów administracji rządowej, nie podlega poleceniom władz rządowych i nie można mówić o jego podległości służbowej. Niemniej jednak jednostki samorządu są zobowiązane do przestrzegania ustaw i pod tym względem podlegają nadzorowi ze strony władz rządowych.[95] Panejko wobec tego uznawał samodzielność samorządu za istotę decentralizacji administracji państwowej. Drugi z najważniejszych teoretyków samorządu terytorialnego okresu międzywojennego, T. Bigo postrzegał samodzielność jednostek samorządowych jako sferę wolności, także w kwestii stanowienia prawa. Sfera ta cechuje się swobodą podejmowania decyzji według własnego uznania. Działania samorządu miały być zatem wolne od prewencyjnej ingerencji państwa. Dopuszczalny był natomiast nadzór pod względem legalności realizowanych przez samorząd działań.[96]

Współcześnie powszechny jest pogląd wskazujący na fakt, że samodzielność jednostek samorządowych jest cechą decydującą o ich pozycji i sposobie wykonywania kompetencji. Oczywiste wydaje się, że konieczne jest występowanie sfery samodzielnego działania samorządu, w którą władze mogą ingerować wyłącznie w formie nadzoru weryfikacyjnego. Z drugiej natomiast strony konieczne jest funkcjonowanie środków ochrony prawnej tej samodzielności.[97] Pogląd ten znalazł wyraz między innymi w koncepcji Z. Niewiadomskiego, który podejmował to zagadnienie w sposób następujący: „samodzielności samorządu terytorialnego należy upatrywać nie w fakcie całkowitego uniezależnienia się od państwa, ale jasnego, precyzyjnego określenia przypadków, kiedy państwo może wkraczać w sferę działalności samorządu.”[98] Inną definicję samodzielności samorządu podaje A. Agopszowicz, według którego samodzielność ta oznacza samorządność w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Granice tej samodzielności wyznaczone są natomiast przez przepisy prawa oraz zasady współżycia społecznego.[99]

Jak wskazują teoretycy samorządu zarówno okresu międzywojennego, jak i współcześni, samodzielność stanowi jedną z najważniejszych cech składających się na istotę samorządu. Samodzielność rozumiana jest jednak jako względna autonomia w kwestii decyzji i zaspokajania potrzeb, nie oznacza ona jednak całkowitej wolności, czy wręcz swawoli. Niezbędne jest sprecyzowanie i dookreślenie pojęcia samodzielności samorządu. Za punkt wyjścia należy uznać fakt, że samorząd jest instytucja prawną, co oznacza, że został powołany na mocy ustawy i ustawodawca powierzył mu realizowanie zadań publicznych w określnym wymiarze. Samodzielność jednostek samorządowych trzeba zatem rozumieć jako konstytucyjnie przyznaną wspólnotom samorządowym możliwość decydowania o swoich sprawach w ramach prawa.[100]

Analizując zagadnienie samodzielności samorządu terytorialnego nie sposób nie odnieść się do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, która stanowi, że „społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy" (art. 4 ust. 2).[101] Regulacja ta stanowi wyznacznik dla ustawodawców państw europejskich w procesie kształtowania prawa dotyczącego funkcjonowania samorządu. Polskie ustawodawstwo, zarówno w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak też w ustawach ustrojowych gwarantuje samodzielność samorządu oraz jej ochronę. Należy jednak zwrócić uwagę, że samodzielność ta nie została bezpośrednio zdefiniowana, opiera się ona natomiast na interpretacji wspomnianych przepisów. Najważniejszy z przepisów ustawowych to oczywiście zapis znajdujący się w polskiej Konstytucji. Otóż art. 16 ustawy zasadniczej wskazuje, że samodzielność samorządu wiąże się z wykonywaniem „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność [...] przysługującej mu w ramach ustaw istotnej części zadań publicznych”. W ten sposób samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.[102] Ponadto należy wspomnieć o art. 165 Konstytucji RP, na mocy którego samorządowi została przyznana osobowość prawna, prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Na podstawie konstytucji samorząd otrzymał samodzielność zarówno w wymiarze administracyjno prawnym, jak również cywilnoprawną. Na temat samodzielności samorządu terytorialnego wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny. Według uchwały Trybunału „jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy państwowej, ale czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności.”[103] Na mocy orzecznictwa zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego można mówić o dwóch cechach samodzielności samorządu. Po pierwsze jest ona uznawana za istotę samorządu, po drugie natomiast podkreślenia wymaga fakt ograniczonego charakteru tej samodzielności.

Na podstawie powyższych ustaleń można sformułować całościową definicję samodzielności samorządu terytorialnego. Otóż rozumieć ja należy jako gwarantowaną konstytucyjnie, pewną wyodrębnioną i określoną prawem sferę możliwości działania przez zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego. To instrument, który umożliwia im podejmowanie własnych decyzji bez uprzedniej ingerencji jakichkolwiek organów państwowych, z możliwością jednak ich weryfikacji za pomocą nadzoru, co wynika z faktu, że są podmiotami administracji zdecentralizowanej.[104] Podkreślenia wymaga fakt, że samodzielność ma charakter względny, co oznacza, że każda jednostka samorządowa działa w ramach prawa i jest jemu podporządkowana.

Ogólny zarys kompetencji gminy określa Konstytucja, zgodnie z którą samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne, o ile nie zostały one zastrzeżone dla innych organów na mocy ustaw lub Konstytucji.[105] Przy czym zadania te samorząd wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.[106]Gmina, wykonując zadania publiczne na własną odpowiedzialność, staje się samodzielnym podmiotem administracji publicznej. Państwo może wkraczać w sferę działalności gminy jedynie w przypadkach określonych w przepisach ustawowych. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Konsekwencją tej formuły jest fakt, że gmina może skarżyć organy państwa w razie naruszenia jej samodzielności poprzez wnoszenie skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego.[107]

Odwołując się do przytoczonych definicji praw podmiotowych, można wskazać na ich odniesienia do omawianej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego:

samodzielność jest prawem podmiotowym publicznym i prywatnym przysługującym jednostkom samorządu terytorialnego;

samodzielność obowiązuje w granicach prawa;

przyznana jest ona w celu realizacji zadań publicznych;

oznacza ona możliwość wykonywania wszelkich czynności znajdujące się w zakresie ich działania;

działania te realizowane są we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność;

w przypadku jakiegokolwiek naruszenia praw podmiotowych w postaci określonego działania lub zaniechania ze strony innych podmiotów, jednostki samorządowe mają prawo do roszczenia i prawo zwrócenia się do sądu w celu ochrony przysługującej im samodzielności.[108]

Najważniejszy spośród wymienionych elementów, który wymaga szczególnego podkreślenia to konieczność ochrony, w tym ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wynika ona z samej istoty prawa podmiotowego.

Samodzielność gminy potwierdzają też ustawy regulujące podstawy prawne działania dalszych jednostek samorządu terytorialnego, a więc ustawa o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa. Regulacje prawne, potwierdzające zasadę samodzielności gminy, mają doniosłe znaczenie dla roli samorządu gminnego w miejscowej społeczności i spełniania zadań w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Doprecyzowanie zakresu zadań gminy znajduje się w ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., zgodnie z którą zaliczają się do niego wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, pod warunkiem, że nie zostały zastrzeżone dla innych podmiotów. Wprowadzono także domniemanie kompetencji na rzecz gminy. Jeśli gmina nie może zrealizować zadania, wówczas zostaje ono przekazane na rzecz powiatu.[109]

Bardzo istotnym aspektem samodzielności gminy jest jej samodzielność finansowa. Pojęcie to jest szeroko dyskutowane zarówno w literaturze, jak też stało się przedmiotem rozważań między innymi Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże ono również nie posiada jednolitej definicji. Nie mniej można zgodzić się z twierdzeniem, iż samodzielność finansowa gmin jest niewątpliwie pochodną przekazania przez państwo tej jednostce części władztwa finansowego. Oznacza to, że zakres samodzielności gminy zależy - z jednej strony - od zakresu zadań wypełnianych przez sektor publiczny, a z drugiej strony - od podziału tych zadań pomiędzy sektor rządowy a samorządowy.[110]

Samodzielność finansową gmin wyznaczają przepisy Konstytucji, Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz ustaw zwykłych, w szczególności - poza ustawą o samorządzie gminnym - ustawy o finansach publicznych oraz ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Szczególną uwagę warto zwrócić na rozważania Trybunału Konstytucyjnego, który podjął próby doprecyzowania wielu pojęć.

Trybunał wyjaśnił, że samodzielność finansowa to prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej: pobierania dochodów określonych w ustawach (władztwo dochodowe) oraz dysponowania nimi - w granicach określonych przez ustawy - do realizacji prawnie określonych zadań (władztwo wydatkowe).[111] Jednostka więc nie będzie samodzielna finansowo, jeżeli nie zostaną zapewnione jej dochody umożliwiające wykonanie przypisanych jej zadań. Jednakże wyposażenie gmin w samodzielność finansową nie może oznaczać zakazu wszelkiej ingerencji w gospodarkę finansową gminy. Zdaniem Trybunału, artykuł 167 ust. 1 Konstytucji nakłada obowiązek zachowania proporcji między wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań.[112] Wykonując ten obowiązek, ustawodawca jednak musi pamiętać o sytuacji finansowej całego państwa. Samodzielność finansowa nie ma więc charakteru absolutnego. Jej ograniczenie, w drodze ustawy, może być uzasadnione przez inne cele i wartości chronione przez Konstytucję.

Ponadto należy podkreślić, iż samodzielność finansowa gmin posiada dwa aspekty - dochodowy i wydatkowy. Źródła dochodów gmin zostały wskazane w ustawach, przede wszystkim w ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Katalog tych źródeł ma charakter zamknięty, obejmuje on jednak również te, które gmina - na podstawie przepisów gminnych - może wprowadzić na swoim terytorium. Zamknięty charakter katalogu dochodów skutkuje tym, iż niedopuszczalne jest generowanie dochodów z innych źródeł na przykład dodatkowych opłat czy podatków.[113] Jednocześnie dochody wskazane w ustawach mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że muszą znaleźć swój wyraz po stronie dochodów w budżecie gminy. Należy więc zgodzić się z poglądem, iż samodzielność dochodowa więc wyraża się nie w prawie do wprowadzania źródeł pozyskiwania środków pieniężnych lecz w samodzielnej ocenie ich wydajności.[114]

Bardziej złożonym zagadnieniem jest pojęcie samodzielności wydatkowej gmin, ponieważ określenie jejgranic jest bardzo trudne. Bezsporne jest, że granice te muszą być wyznaczone przez ustawy. Niewątpliwie też zakres tej samodzielności pozostaje w oczywistym związku z zakresem nałożonych na gminę zadań. Gmina bowiem nie może zaniechać wykonania zadań, które z mocy ustawy mają dla niej charakter obligatoryjny. Nie może także podąć się finansowania zadań publicznych, które powinny zostać sfinansowane przez inne jednostki spoza systemu samorządu terytorialnego.[115] Jak zauważył w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy nie oznacza dowolności w dysponowaniu pobranymi dochodami. Nie jest możliwe na przykład by gmina wydatkowała środki wyłącznie na wsparcie określonych grup obywateli (związki zawodowe, ugrupowania polityczne, wspólnoty parafialne), nie służąc tym samym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb całej wspólnoty samorządowej. W świetle poczynionych rozważań, nakazy ponoszenia określonych wydatków, przy jednoczesnym wprowadzeniu zakazów ponoszenia innych wydatków, stanowią najważniejsze przesłanki wyznaczenia samodzielności wydatkowej gmin. Jednakże pamiętać należy, że ustawodawca wprowadza także inne przesłanki znacząco wpływające na zakres tej samodzielności. Istnieją bowiem wydatki, w stosunku do których ustawodawca wprowadza nie tylko obowiązek ich poniesienia, ale dodatkowo ustala parametry, na podstawie których gmina musi ustalić wysokość tych wydatków (dotyczy to na przykład zadań realizowanych w zakresie oświaty, opieki społecznej, wynagradzania pracowników gminnych). W tym przypadku na gminie ciąży obowiązek poniesienia wydatków co najmniej do określonej wysokości (limit wydatków), co dodatkowo osłabia jej samodzielność finansową. Gminie pozostaje jedynie niewielki margines swobody w dostosowywaniu tych wydatków do potrzeb lokalnych.[116]

Odpowiednia realizacja zadań nałożonych na gminy wiąże się z koniecznością zapewnienia im odpowiednich do tego środków finansowych. Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie, ponieważ jest podstawą samodzielności gmin. Dlatego też za decentralizacją władzy następuje stosowny podział środków finansowych, zgodny z funkcjonującym modelem podziału terytorialnego państwa.[117] W zależności od tego jak duży jest stopień decentralizacji władzy, konieczny jest stosowny poziom wyrównywania szans rozwoju gmin i zapewnienie im samodzielności finansowej. Jednakże przez wzgląd na stosunkowo niewielkie doświadczenie lokalnych władz samorządowych w zarządzaniu finansami, niezbędna jest kontrola a posteriori ich działań w tej dziedzinie.[118]

Niezależność finansowa samorządu terytorialnego jest na tyle istotna, że podstawowe unormowania dotyczące tej kwestii znajdują się w Konstytucji, na mocy której poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego zagwarantowano udział w dochodach publicznych w wielkości stosownej do obciążających je zadań. Kwestie szczegółowe związane z dochodami samorządu Konstytucja pozostawia ustawom.[119]

2.3 Podstawowy prawne funkcjonowania gminy jako jednostki samorządu terytorialnego

Jak wskazano w poprzedniej części niniejszego opracowania, gmina podlega unormowaniom prawnym zawartym w Konstytucji, ustawie o samorządzie gminnym - będącej ustawą ustrojową oraz ustawach prawa materialnego. Dodatkowo gmina podlega także przepisom ustanowionym przez nią samą.

Z punktu widzenia podstawy prawnej stanowienia aktów prawa miejscowego, ustawa o samorządzie gminnym wyodrębnia następujące rodzaje przepisów gminnych:

· wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych;

· wydawane na podstawie ustawy samorządowej w zakresie wynikającym z art. 40. ust. 2 tej ustawy;

· przepisy porządkowe wydane na podstawie art. 40 ust.3 ustawy samorządowej.

Pierwsza z wymienionych kategorii przepisów gminnych dotyczy uchwał wykonawczych i są one stanowione na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej. Odrębną kategorię przepisów gminnych stanowią natomiast uchwały wydawane na podstawie ustawy samorządowej. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, organy gminy mają prawo stanowienia przepisów pod warunkiem, że spełniają one następujące warunki:

· podstawę prawną ich wydania są przepisy ustawy samorządowej;

· stanowione w ten sposób przepisy regulują następujące sprawy:

- wewnętrzny ustrój gminy i jednostek pomocniczych;

- organizacja urzędu i instytucji gminnych;

- zasady zarządzania mieniem gminy;

- zasady i tryb korzystania z gminnym obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.[120]

Stanowienie wspomnianych przepisów jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy przedmiotem ich regulacji są kwestie nieuregulowane w innych przepisach prawa ogólnie obowiązującego, a także przepisy te są niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Oprócz Konstytucji i ustawy gminnej statut gminy jest najważniejszym aktem prawnym decydującym o ustroju gminy. Przepisy te decydują o zakresie działania i zadaniach gminy.Statut gminy, jako przesądzający o wewnętrznym ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, jest aktem prawa miejscowego.[121] Uchwalany jest on przez radę gminy, do której to rady należy tworzenie przepisów wykonawczych.[122]Akt ten podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W przypadku gminy powyżej 300.000 mieszkańców podlega on uzgodnieniu z Prezesem Rady ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Podjęcie statutu bez tego uzgodnienia stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. W statucie określa się przede wszystkim:

organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy,

zasady i tryb działania komisji rewizyjnej,

zasady działania klubów radnych,

zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich,

stanowiska na które mogą być mianowani pracownicy samorządowi oraz zasady dokonywania ocen kwalifikacyjnych takich pracowników.

Ponadto obowiązkowa regulacja obejmuje szereg zagadnień związanych z istniejącymi wyłącznie na poziomie gminy jednostkami pomocniczymi, taki jak:

zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej

zasady uczestniczenia przez przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy,

zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła przez jednostki pomocnicze,

zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

Statut gminy po ogłoszeniu go w dzienniku urzędowym wchodzi w życie po co najmniej 14 dniach od publikacji.[123]

Statut Gminy Sianów wszedł w życie na podstawie Uchwały nr XXIX/166/08 Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 20 listopada 2008 roku w sprawie Statutu Gminy Sianów.

W pierwszym rozdziale Statut Gminy Sianów ujmuje przepisy ogólne określając następujące kwestie:

· określenie gminy jako wspólnoty zamieszkujących ją osób;

· siedzibę gminy, którą jest miasto Sianów;

· zakres wykonywanych zadań publicznych ze wskazaniem na rolę gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych;

· organów gminy, którymi są - Burmistrz Gminy i Miasta Sianów oraz Rada Miejska w Sianowie;

· dostępności informacji publicznych.

Rozdział drugi Statutu dotyczy Rady Miejskiej wskazując na jej rolę oraz skład z uwzględnieniem kompetencji poszczególnych członków. W tej części dokumentu uregulowane są także kwestie sesji rady, przebiegu obrad oraz podejmowanych uchwał.

W trzecim rozdziale poświęcono uwagę Komisji Rewizyjnej, której zadaniem jest kontrola działań Burmistrza, jednostek pomocniczych i organizacyjnych. Pozostałe komisje powoływane przez Radę Miejską zostały scharakteryzowane w czwartym rozdziale Statutu Gminy Sianów.

Kolejny rozdział statutu wymienia prawa i obowiązki radnego, upoważniając ich także do tworzenia klubów radnych.

Szósty rozdział statutu określa szczegóły dotyczące jednostek pomocniczych, natomiast odpowiedni załącznik do statutu wymienia je. Są to sołectwa:

· Sołectwo Sucha Koszalińska,

· Sołectwo Skibno,

· Sołectwo Karnieszewice,

· Sołectwo Sieciemin,

· Sołectwo Sierakowo Sławieńskie,

· Sołectwo Ratajki,

· Sołectwo Szczeglino,

· Sołectwo Mokre,

· Sołectwo Bielkowo,

· Sołectwo Wierciszewo,

· Sołectwo Iwięcino,

· Sołectwo Dąbrowa,

· Sołectwo Grabówko,

· Sołectwo Węgorzewo Koszalińskie,

· Sołectwo Szczeglino Nowe,

· Sołectwo Maszkowo,

· Sołectwo Skwierzynka,

· Sołectwo Kędzierzyn,

· Sołectwo Kleszcze,

· Sołectwo Osieki,

· Sołectwo Rzepkowo,

· Sołectwo Gorzebądź,

· Sołectwo Kłos,

· Sołectwo Sowno.

Ponadto jednostkami pomocniczymi gminy są także trzy następujące osiedla:

· Osiedle Stare Miasto,

· Osiedle Słowackiego,

· Osiedle Karnieszewice.[124]

W rozdziale siódmym statutu podjęte zostały kwestie dotyczące pozycji i uprawnień Burmistrza Gminy i Miasta Sianów. Statut wskazuje, że wykonuje on zadania przy pomocy Urzędu Gminy oraz jednostek organizacyjnych, do których należą:

· Zakład Budżetowy Administracja Budynków Komunalnych;

· Gminne Wodociągi i Kanalizacja w Sianowie;

· Bibliotek Publiczna Gminy i Miasta Sianów;

· Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej;

· Zespół Administracyjnej Obsługi Oświaty w Sianowie;

· Gimnazjum Gminne;

· Szkoła Podstawowa nr 1 w Sianowie;

· Szkoła Podstawowa nr 2 w Sianowie;

· Szkoła Podstawowa w Suchej Koszalińskiej;

· Szkoła Podstawowa w Iwięcinie - publiczna szkoła prowadzona przez Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju Wsi Iwięcino;

· Szkoła Podstawowa w Szczeglinie;

· Zespół Szkół w Dąbrowie;

· Przedszkole Gminne w Sianowie;

· Szkoły gminne.[125]

Ostatni rozdział merytoryczny aktu stanowi o mieniu komunalnym i gospodarce gminy. Określa mienie komunalne jako własność i inne prawa majątkowe należące do gminy. W celu zapoznania się z zasadami gospodarowania mieniem komunalnym odsyła do ustawy o samorządzie gminnym.

Rozdział zamykający to postanowienie końcowe informujące, iż dokonywanie zmian w statucie gminy odbywa się w trybie przewidzianym dla jego uchwalenia.

Zakończenie

Samorząd terytorialny jest zagadnieniem obszernie opisywanym w literaturze przedmiotu i szeroko dyskutowanym na gruncie nauk prawnych i politycznych. Pojęcie samorządu stało się w nauce prawa administracyjnego jednym z najważniejszych pojęć. Wynika to zarówno z bogatej tradycji samorządowych na ziemiach polskich, jak również niezwykle istotnego znaczenia samorządu w procesie budowania polskiej demokracji.

Funkcjonowanie samorządu opiera się o trzystopniowy podział, gdzie wyróżniamy gminy, powiaty i województwa. Gmina jest zatem jednostką najmniejszą, ale zarazem najlepiej wyposażoną w możliwości zarządzania swoim terytorium. Zgodnie z Konstytucja RP to właśnie gmina wykonuje wszystkie zadania publiczne, o ile nie są one zarezerwowane dla innych określonych konstytucyjnie bądź ustawowo organów. Ponadto ma ona zapewnioną samodzielność działania, co pozwala na wykonywanie swoich zadań według własnego programu, bez nadmiernego ingerowania w nie ze strony większych jednostek samorządowych. Oprócz Konstytucji, zasady działania gminy reguluje ustawa o samorządzie gminnym z 1990 roku. Na mocy ustawy gmina wykonuje zadania własne i zlecone, co umożliwia jej optymalne i efektywne zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności. Należy także pamiętać, że gmina, jako jednostka, podlega nie tylko prawu odgórnemu, ale również stanowionemu przez samą siebie. Aktem wyrażającym powinności gminy i jej organów jest statut gminy. Zawiera on wszelkie niezbędne do wykonywania przez gminę zadań przepisy. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego. Realizacja zadań przez gminę jest możliwa dzięki posiadanemu majątkowi, który należy podzielić na dochody własne, dotacje i subwencje.

Dzisiaj po wielu latach od odrodzenia samorządu oczywiste wydaje się, że zasada decentralizacji i jej praktyczne zastosowanie przynosi wiele korzyści. Funkcjonowanie lokalnych społeczności zorganizowanych w gminy jest sposobem realizacji zadań, dzięki któremu możliwe jest zarówno zaspokajanie najważniejszych potrzeb, jak również rozwijanie społecznej aktywności. Dzięki temu możliwe jest kształtowanie odpowiedzialnego, świadomego i aktywnego społeczeństwa obywatelskiego.

Z drugiej jednak strony należy zauważyć, że decentralizacja administracji w Polsce nie osiągnęła jeszcze poziomu jaki jest w krajach Europy Zachodniej i z pewnością na prawdziwą decentralizację trzeba będzie jeszcze poczekać. Widmo poprzedniego zcentralizowanego systemu co jakiś czas pojawia się w wypowiedziach niektórych polityków, którzy najwyraźniej pragną jego przywrócenia nie mogąc odnaleźć się w nowej zdecentralizowanej rzeczywistości a rozwiązania z epoki PRL-u uważają za słuszne. Ujmując decentralizację bardziej ogólnie i biorąc pod uwagę jej obecność i rolę w państwach zachodnich można stwierdzić, że jest ona podstawą właściwego funkcjonowania administracji w demokratycznym państwie prawnym. Dlatego też wydaje się, że praktyczne zastosowanie zasady decentralizacji i rozwój idei samorządności leży w interesie każdego obywatela, bez względu na to czy jest on człowiekiem sprawującym władzę, czy tylko mieszkańcem lokalnej społeczności. Nie znajdzie się chyba żadna osoba, której nie zależałoby, aby jej potrzeby i dążenia mogły być zaspokojona na jak najwyższym poziomie.

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne:

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Dz. U. Nr 78, poz. 483.

Uchwała nr XXIX/166/08 Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 20 listopada 2008 roku w sprawie Statutu Gminy Sianów, www.bip.sianow.pl.

Uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46.

Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r., Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.

Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami gminy a organami administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198.

Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa, Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 1231.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz.74 z późn. zm.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 1998 r., III SA 1622/97, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1999, nr 1, poz. 19

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1990 r., SA/P 1267/90, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1990, nr 4, poz. 14

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1995 r., SA/Po 518/95, OSS 1996, nr 2, poz. 43

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1999 r., K 35/98, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 1999, nr 3, poz. 37.

Wyrok z dnia 23 października 1995 r. w sprawie K 7/95, OTK z 1995 r., cz. II, poz. 31.

Wyrok z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie K 14/93, OTK z 1994 r., cz. I, poz. 13.

Literatura:

Adamiak B., J. Borkowski, Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy, Samorząd Terytorialny 1991, nr 1-2, s. 39.

Agopszowicz A., Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999.

Agopszowicz A., Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1991.

Bandarzewski K., Chmielnicki P., Dobosz P., Kisiel W., P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2006.

Boć J., Prawo administracyjne, Wrocław 2007.

Bukowski Z., Jędrzejewski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005.

Chmaj M. (red.), Leksykon Samorządu Terytorialnego, Warszawa 1999.

Chmaj M. (red.), Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2005.

Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Kraków 2006.

Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Zakamycze 1999

Duniewska Z., Jaworska-Dębska B., R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M.Stahl, Prawo administracyjne - pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002.

Fuks T., Kształt reformy samorządowej, Państwo i Prawo 1999 nr 4.

Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna - zagadnienia ogólne, Warszawa 2004.

Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2006.

Jagoda J., Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011.

Kieres L., Analiza zgodności polskiego prawa samorządu terytorialnego z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, Samorząd terytorialny 1998, nr 9, www.rcie.zgora.pl

Kornberger-Sokołowska E., Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001.

Kulesza M. (red.), Model władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej, Warszawa 1982.

Kulesza M., Samorząd terytorialny w Rzeczpospolitej - stan obecny i perspektywy, Samorząd Terytorialny, 1995 nr 5.

Leoński Z., Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 1999.

Leoński Z., Tradycje samorządu terytorialnego w Polsce, Samorząd Terytorialny, 1991 nr 3.

Malec J., Malec D., Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000.

Milczarek T., Samorząd gminny, Warszawa 1999.

Niewiadmoski Z., Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd terytorialny” 2002 nr 3.

Niewiadomski Z., Istota samorządności terytorialnej, Wspólnota 1990 nr 6.

Niewiadomski Z., Szreniawski J., Zarys ustroju administracji lokalnej Rzeczpospolitej Polskiej, Lublin 1991.

Niewiadomski Z., W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990.

Olejniczak-Szałowska A., Członkostwo wspólnoty samorządowej, Samorząd Terytorialny 1996, nr 5.

Oniszczuk J., Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002.

Pawłowska A. (red.),Administracja publiczna - zagadnienia wstępne, Lubin 1999.

Piekara A., Decentralizacja i samorządność społeczności lokalnych a lokalnych a lokalna jakość życia, „Samorząd terytorialny” 1995 nr 5.

Piekara A., Niewiadomski Z. (red.), Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, Warszawa 1996.

Podgórski K., Ustawowa regulacja zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1991, nr 11 - 12.

Rabska T,, J Łętowski (red.) System prawa administracyjnego, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978.

Rajca L., Gmina jako podmiot władzy publicznej i jako właściciel mienia, Warszawa 2001.

Stec M., Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski - kryteria i ich normatywna realizacja, www.infoport.pl, 11.09.2007.

Swianiewicz P. (red.), Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, Warszawa 1997.

Szewc A., G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2000.

Wójcik S., Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku, Lublin 1999.

Wykrętowicz S. (red.), Samorząd w Polsce - istota, formy, zadania, Poznań 2004.

Zieba - Załucka H., Samorząd terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej po reformie ustrojowej, Rzeszów 1999.

Zieliński E., Samorząd terytorialny w Polsce, , Warszawa 2004.

[1]M.Chmaj (red.), Leksykon Samorządu Terytorialnego, Warszawa 1999, s. 84.

[2] Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 43.

[3]Dz.U. nr 44, poz. 267.

[4] Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój ..., op.cit., s.44.

[5] Z. Leoński, Tradycje samorządu terytorialnego w Polsce, Samorząd Terytorialny, 1991 nr 3., s.47.

[6] H. Zieba - Załucka, Samorząd terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej po reformie ustrojowej, Rzeszów 1999, s. 6.

[7]Dz.U nr 35, poz.294.

[8] H. IzdebskiSamorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2006, s.58.

[9] J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000, s. 169.

[10] B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s.45.

[11]Dz.U. nr 30, poz. 227.

[12] Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój ..., op.cit., s. 45.

[13] Ibidem, s. 45.

[14]Dz.U. nr 14, poz.74.

[15] H. Izdebski, Samorząd ..., op.cit., s.60.

[16]Dz.U. nr 5, poz.22 z późn. zm.

[17] H. Zieba - Załucka, Samorząd ... , op.cit., s. 11.

[18] Z. Niewiadomski, J. Szreniawski, Zarys ustroju administracji lokalnej Rzeczpospolitej Polskiej, Lublin 1991, s. 25.

[19]H. Zieba - Załucka, Samorząd ..., op.cit., s.12.

[20]Dz.U. nr 14, poz. 130 z późn. zm.

[21] H. Izdebski, Samorząd..., op. cit., s.62.

[22]Dz.U. nr 16, poz.94.

[23]Dz.U. nr 16 z 1975 r., poz. 85.

[24]Dz.U. nr 88, poz. 183.

[25] Z. Niewiadomski, J. Szreniawski, Zarys ..., op. cit., s. 12-13.

[26]Dz.U. nr 16 z 1990 r., poz. 95.

[27] S. Wykrętowicz, Samorząd jako wyraz demokracji obywatelskiej [w:] S. Wykrętowicz (red.), Samorząd w Polsce - istota, formy, zadania, Poznań 2004, s. 69.

[28] Dz. U. Nr 84 z 1992., poz. 426.

[29] H. Izdebski, Samorząd ..., op. cit., s. 65.

[30]Dz.U. nr 78, poz. 483 ze sprost.

[31]Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, Dz.U. 1997, nr 78 poz.483.

[32] K. Byjoch, J. Sulimierski, J. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s. 14.

[33] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M.Stahl, Prawo administracyjne - pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002, s.274.

[34] Ibidem, s. 276.

[35]K. Byjoch, J. Sulimierski, J. Tarno, Samorząd...,op. cit. s. 14.

[36] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M.Stahl, Prawo...,op.cit., s. 275.

[37] Art. 164 Konstytucji

[38] B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Warszawa 1999, s. 9

[39] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 36

[40] Ibidem, s. 57

[41] Ibidem, s. 79

[42] M. Stec, Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski - kryteria i ich normatywna realizacja, www.infoport.pl, 17.09.2007 r.

[43] B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s.73.

[44] Z. Niewiadomski, Istota samorządności terytorialnej, Wspólnota 1990 nr 6, s. 10-11.

[45]Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M.Stahl, Prawo administracyjne - pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002,s. 276.

[46] Ibidem, s.276.

[47] T. Milczarek, Samorząd gminny, Warszawa 1999, s.12.

[48] S. Wykrętowicz , Samorząd w Polsce - istota, formy, zadania, Poznań 2004, s. 114.

[49] S. Wójcik, Samorząd terytorialny w Polsce w XX wieku, Lublin 1999.s. 296

[50] M. Kulesza, Samorząd terytorialny w Rzeczpospolitej - stan obecny i perspektywy, Samorząd Terytorialny, 1995 nr 5, s. 7.

[51] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz.74 z późn. zm.

[52] T. Dębowska - Romanowska, Budżet gminy [w] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, Warszawa 1996, s. 306

[53] Art. 15 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Dz. U. Nr 78, poz. 483 zwana dalej Konstytucją

[54] L. Kieres, Analiza zgodności polskiego prawa samorządu terytorialnego z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, Samorząd terytorialny 1998, nr 9, www.rcie.zgora.pl

[55] Art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r., Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym.

[56] Por. Art. 16 ust. 2 Konstytucji i Art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

[57] Por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1999, s. 42; T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji administracji [w:] T, Rabska, J Łętowski (red.) System prawa administracyjnego, t. I, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 330 i n.; B. Dolnicki, op. cit., s. 62 i n.; A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2000, s. 19

[58] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, op. cit., s. 43

[59] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1995 r., SA/Po 518/95, OSS 1996, nr 2, poz. 43

[60] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, op. cit., s. 61

[61] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, op. cit.,s. 45

[62] E. Zieliński, Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2004, s.25

[63] E. Olejniczak-Szałowska, Członkostwo wspólnoty samorządowej, Samorząd Terytorialny 1996, nr 5, s. 8 i n.

[64] Ibidem, s. 125

[65]Z. Niewiadmoski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd terytorialny” 2002 nr 3, s. 3-4.

[66] Wyrok z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie K 14/93, OTK z 1994 r., cz. I, poz. 13.

[67] Wyrok z dnia 23 października 1995 r. w sprawie K 7/95, OTK z 1995 r., cz. II, poz. 31.

[68]M. Miszczuk, Struktury organizacyjne w administracji publicznej[w:]Administracja publiczna - zagadnienia wstępne, A. Pawłowska (red.), Lubin 1999, s. 122-123.

[69]Art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

[70] L. Kieres, op. cit.,

[71] Ibidem, s. 12

[72] Por. Art. 165 Konstytucji

[73]Samorząd terytorialny. Zasady…, op.cit., s. 19

[74]Słobodzian B., Współczesny system samorządu terytorialnego w Polsce, Toruń 2006, s. 136

[75] Wyrok NSA w Warszawie z 19 marca 1999 r., II SA 1255/98, LEX nr 47214

[76] B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 25.

[77] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 9 i 12.

[78] Art. 15 Konstytucji RP.

[79]M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 12, s. 19.

[80]M. Clarke, J. Stewart, Samorząd lokalny i koncentracja na świadczonych usługach [w:]Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, P. Swianiewicz(red.), Warszawa 1997, s. 79.

[81]A. Piekara, Decentralizacja i samorządność społeczności lokalnych a lokalnych a lokalna jakość życia,

„Samorząd terytorialny” 1995 nr 5, s. 58.

[82] Ibidem, s. 59.

[83]Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 1999, s. 8.

[84] Ibidem, s. 10.

[85] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna - zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 104.

[86] T. Fuks, Kształt reformy samorządowej, Państwo i Prawo 1999 nr 4, s.20.

[87] Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, Samorząd Terytorialny, 2002 nr 2, s. 25-26.

[88]Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591.

[89]Dz.U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.

[90]Dz.U. nr 175, poz. 1462 z późn. zm.

[91]J.Oniszczuk, Samorząd Terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002, s. 90

[92]Ibidem, s. 26.

[93]S. Serafin, B. Szmulik, Organy ochrony prawnej RP, Warszawa 2007, s. 3.

[94]J. Jagoda, Sądowa ochrona… op.cit, s. 133.

[95]K. Byjoch, J. Sulimierski, J. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s. 14

[96]Ibidem, s. 14.

[97]M. Kulesza, Samorządowy model ustroju terenowego[w:]Model władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej, M. Kulesza (red.), Warszawa 1982, s. 58.

[98]J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 40.

[99]A. Agopszowicz, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1991, s. 12.

[100]B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy, Samorząd Terytorialny 1991, nr 1-2, s. 39.

[101]J. Jagoda, Sądowa ochrona… op.cit, s. 41 - 42.

[102]Art. 16 Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 roku - Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Dz. U. Nr 78, poz. 483 (zwana dalej Konstytucją RP)

[103]Uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46.

[104]S. Wykrętowicz , Samorząd w Polsce - istota, formy, zadania, Poznań 2004, s. 114.

[105] Art., 163 Konstytucji.

[106] Por. Art. 16 ust. 2 Konstytucji i Art. 2 ust. ustawy o samorządzie gminnym..

[107] Por. Art. 165 ust. 2 Konstytucji

[108] Ibidem, s. 53 - 54.

[109] M. Stec, op. cit.

[110] E. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001, s. 40

[111] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1999 r., K 35/98, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 1999, nr 3, poz. 37.

[112] J. Oniszczuk, Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002, s. 314 i n.

[113] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1990 r., SA/P 1267/90, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1990, nr 4, poz. 14

[114] T. Dębowska-Romanowska, Prawo…op. cit., s. 102

[115] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 1998 r., III SA 1622/97, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1999, nr 1, poz. 19

[116] E. Kornberger-Sokołowska, op. cit., s. 126

[117] E. Chojna - Duch, Teoretyczne i legislacyjne problemy decentralizacji finansowej samorządu terytorialnego [w:] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, Warszawa 1996, s. 331

[118] Ibidem, s. 333.

[119] Art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

[120] Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym.

[121] T. Milczarek, Samorząd gminny, Warszawa 1999, s. 25.

[122] J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 88.

[123] M. Chmaj (red.), Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2005, s. 115-116

[124] Uchwała nr XXIX/166/08 Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 20 listopada 2008 roku w sprawie Statutu Gminy Sianów, www.bip.sianow.pl.

[125] Ibidem.

---