Czy jednostki samorządu terytorialnego można uznać za ograniczone podmioty prawa międzynarodowego?
Aby odpowiedzieć na pytanie, czy jednostki samorządu terytorialnego można uznać za ograniczone podmioty prawa międzynarodowego, na początku należy wyjaśnić czym są podmioty prawa międzynarodowego i jakie są ich atrybuty.
Status podmiotu w prawie międzynarodowym określany jest przez przedstawicieli doktryny terminami podmiotowość lub osobowość. Podmiotowość prawno-międzynarodowa wyraża się w posiadaniu praw i obowiązków wynikających z norm prawa międzynarodowego. Z podmiotowością prawną łączy się występowanie dwóch cech: zdolności prawnej i zdolności do działania.
Nauka prawa międzynarodowego przyjęła cywilistyczną koncepcję rozróżnienia między zdolnością prawną a zdolnością do czynności prawnych. Zdolność prawna jest to zdolność do tego by być podmiotem praw i obowiązków. Zdolność prawna jest podstawowym elementem i warunkiem stanu podmiotowości prawa międzynarodowego i jest utożsamiana z podmiotowością, warunkuje ona również istnienie zdolności do działania. Zdolność prawna rozumiana jest zatem jako zdolność do posiadania praw i obowiązków międzynarodowych, natomiast zdolność do czynności prawno-międzynarodowych, czyli zdolność do nabywania praw i zaciągania zobowiązań międzynarodowych w drodze własnych działań .
Wyraźnego podkreślenia wymaga fakt, iż normy prawa międzynarodowego określają wprawdzie prawa, obowiązki i kompetencje państw, organizacji międzynarodowych oraz innych podmiotów - jednocześnie nie precyzując, kto jest podmiotem prawa międzynarodowego; nie używają też w ogóle terminu „podmiot prawa międzynarodowego”. Zagadnienie podmiotowości prawno-międzynarodowej nie zostało dotychczas skodyfikowane dlatego można opowiedzieć się za stanowiskiem A. Klafkowskiego, zdaniem którego „nie istnieje norma pozytywnego prawa międzynarodowego regulująca jego podmiotowość”.
Skoro sama tematyka podmiotowości prawno-międzynarodowej nie jest do końca uregulowana, trudno dziwić się, że poszczególni autorzy, wychodząc z odmiennych założeń, konstruują odmienne definicje podmiotu prawa międzynarodowego. Wszyscy jednak zgadzają się, że podstawowym, głównym podmiotem praw i obowiązków wynikających z norm prawa międzynarodowego są państwa.
Sprzeczności pojawiają się dopiero na gruncie pytania - czy poza państwami istnieją inne podmioty prawa międzynarodowego, a jeśli tak - to jakie. Trzeba jednak zaznaczyć, że konwencja wiedeńska o prawie traktatów z dn. 23.V.1969 r. w art. 3 stanowi: „(...) Konwencji nie stosuje się ani do porozumień międzynarodowych, zawieranych między państwami a innymi podmiotami prawa międzynarodowego lub między tymi innymi podmiotami prawa międzynarodowego (...)”. Wynika z tego, że konwencja wiedeńska dopuszcza możliwość istnienia podmiotów prawa międzynarodowego innych niż państwa. Sama konwencja ich jednak nie wymienia.
Podmiotami prawa międzynarodowego są przede wszystkim państwa, niezależnie od ich wielkości, ilości mieszkańców, od ustroju społeczno - politycznego, itp. Obok państw, autorzy wyróżniają takie podmioty jak:
podmioty specyficzne - Stolica Apostolska,
podmioty wtórne - organizacje międzynarodowe, których podmiotowość jest funkcją suwerennej woli państw,
podmioty in statu nascendi - czyli narody walczące o utworzenie własnego państwa, wspólnoty powstańcze,
także terytoria zależne, części składowe państw złożonych, niesuwerenne organizacje terytorialne.
Jak już wspomniałem z podmiotowością prawną łączy się występowanie dwóch cech: zdolności prawnej i zdolności do działania. Niewątpliwie jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) posiadają prawa i obowiązki, składające się na zdolność prawną oraz zdolność nabywania praw i zaciągania zobowiązań przez własne działanie, co z kolei stanowi o jej zdolności do działań prawnych. J.s.t. ma również prawo pozywać, jak też być pozwaną.
Atrybutem podmiotowości międzynarodowej jest ius tractatuum (ius contrahendi), czyli zdolność zawierania umów międzynarodowych. W ramach ius tractatuum upatruje się także zdolność uczestniczenia w organizacjach międzynarodowych, jako że tworzone są one właśnie na mocy umów międzynarodowych.
Jednostkom samorządu terytorialnego odmówić należy trzeciego atrybutu składającego się na podmiotowość międzynarodową, mianowicie ius legationis, a więc prawa legacji. Zdolność uczestniczenia w stosunkach dyplomatycznych, czyli przyjmowania i wysyłania przedstawicieli dyplomatycznych posiadają bowiem wyłącznie suwerenne państwa. Z tego względu j.s.t. można uznać za ograniczone podmioty prawa międzynarodowego.
Niewątpliwie j.s.t. posiadają zdolność przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń, co wynika m.in. z przyznanej im samodzielności. Przejawem zaś uznania zasady samodzielności działania jest osobowość prawna (zarówno prywatna - jak i publicznoprawna). J.s.t. mają prawo do samodzielnego kierowania swym postępowaniem i osiągania własnych celów, które jednak nie mogą stać w sprzeczności z interesem społecznym narodu jako suwerena.
Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego objęta została ochroną sądową. Poddano jej zarówno prywatnoprawną, jak i publicznoprawną sferę działalności samorządu.
Działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego stanowią podmioty odrębne od organów administracji rządowej, wyposażone w przymiot samodzielności podlegającej ochronie sądowej w dwojakim znaczeniu. Po pierwsze, są one chronione - tak, jak i inne osoby prawne - na podstawie przepisów prawa cywilnego materialnego i procesowego; przysługuje im zdolność sądowa i zdolność procesowa. Po drugie, chodzi tu o ochronę samodzielności w dziedzinach, w których organy samorządu terytorialnego występują jako organy władzy publicznej podejmując decyzje władcze w procesie stanowienia i stosowania prawa. Ochrona ta ma przede wszystkim na celu zapewnienia samodzielności jednostek samorządu wobec organów administracji rządowej, które sprawują nadzór nad samorządem z punktu widzenia legalności.
Ogólnie biorąc samodzielność gminy, jako odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, przejawia się m.in. w prawie do decydowania we własnych sprawach we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, w prawie do swobodnego kształtowania struktury organizacyjnej oraz w prawie do ochrony przed nieuzasadnioną ingerencją państwa. Samodzielność tą ogranicza prawo, którego gmina musi przestrzegać - tak jak inne podmioty. Prawna ochrona samodzielności nie obejmuje działań bezprawnych, „nie niweczy praw innych podmiotów ani wynikającej z całego systemu prawa hierarchii wartości podlegającej ochronie prawnej”.
Współpraca międzynarodowa j.s.t. często jest nazywana formą dyplomacji oddolnej. Prawo do zawierania umów jest jednym z nieodłącznych atrybutów podmiotowości prawno-międzynarodowej. J.s.t. przysługuje prawo nie tylko nawiązania bezpośrednich kontaktów z ich odpowiednikami zagranicznymi, jak również prawo do uczestnictwa w międzynarodowych organizacjach regionalnych. Świadczy o tym przede wszystkim Konstytucja RP dopuszczająca możliwość współpracy międzynarodowej jednostek samorządu terytorialnego. W jej art. 172 postanowiono:
Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się.
Jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa.
Ustawy ustrojowe dotyczące samorządu terytorialnego określają zasady na jakich gminy, powiaty i województwa mogą przystępować do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi państw. Artykuł 18 pkt 2 ust. 12a Ustawy o samorządzie gminnym stwierdza, że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych. Z kolei art. 12 ust. 9a Ustawy o samorządzie powiatowym stwierdza, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych. Natomiast Ustawa o samorządzie województwa w art. 18 pkt 14 mówi, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawie uczestnictwa w międzynarodowych zrzeszeniach regionalnych i innych formach współpracy regionalnej. Do podjęcia takiej decyzji niezbędna jest więc uchwała organu stanowiącego.
Kompetencję do prowadzenia współpracy z jednostkami terytorialnymi państw sąsiedzkich przyznaje Europejska Konwencja Ramowa o współpracy transgranicznej pomiędzy wspólnotami i władzami terytorialnymi przyjęta dnia 21 maja 1980 roku w Madrycie podczas czwartej konferencji ministrów odpowiedzialnych za instytucje lokalne. Konwencja ta określa prawne oraz strukturalne wzorce ram współpracy regionów przygranicznych i stała się fundamentem współpracy transgranicznej. Myślą przewodnią Konwencji jest zalecenie skierowane do państw-stron, by popierały podporządkowane sobie jednostki terytorialne w rozwijaniu współpracy przygranicznej z jednostkami terytorialnymi państwa sąsiedzkiego. W myśl art. 2 ust. 1 niniejszej Konwencji za współpracę transgraniczną uważa się: „każde wspólne działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwóch lub większej liczby Umawiających się Stron, jak również zawarcie i przyjęcie porozumień do realizacji tychże zamierzeń”.
Prawo j.s.t. do współpracy międzynarodowej i zawierania umów międzynarodowych potwierdza również Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r., która w Polsce weszła w życie z dniem 1 marca 1994 r. Karta daje prawo regionom do łączenia się w euroregiony i prowadzenia własnej polityki zagranicznej.
W Karcie przewidziano formę współpracy międzynarodowej samorządów, znacznie szerzej chronioną. Art. 10 pkt 1.brzmi: „(...) wykonując swoje uprawnienia społeczności lokalne mają prawo współpracować z innymi społecznościami lokalnymi oraz zrzeszać się z nimi - w granicach określonych prawem - w celu realizacji zadań, które stanowią przedmiot ich wspólnego zainteresowania.” Art. 10 ust. 2 stanowi, że „prawo społeczności lokalnych do przystąpienia do stowarzyszenia w celu ochrony i rozwijania wspólnych interesów oraz prawo do przystąpienia do międzynarodowego stowarzyszenia społeczności lokalnych będzie uznane w każdym państwie”. Zwraca uwagę kategoryczność tego zapisu oraz to, że każde państwo powinno „uznać” prawo do stowarzyszania się, które jest „niejako naturalnym prawem społeczności lokalnych (...) i nie może zostać ograniczone”.
Od współpracy transgranicznej należy odróżnić współpracę zagraniczną. Współpraca z organizacjami międzynarodowymi przy realizacji polityki rozwoju wymaga zawarcia przez j.s.t. stosownych umów, stanowi więc inicjatywę zagraniczną. Współpraca zagraniczna nie jest tożsama ze współpracą międzyregionalną ani tym bardziej transgraniczną, mimo że jej unormowanie (m.in. w ustawie o samorządzie wojewódzkim) jest w pewnym zakresie wzorowane na Karcie Samorządu Regionalnego. Współpraca zagraniczna, w odróżnieniu od współpracy międzyregionalnej jak i transgranicznej, mieści w sobie także pojęcie współpracy interregionalnej, nie obejmuje natomiast współpracy lokalnej. Poza tym zakres podmiotowy współpracy zagranicznej obejmuje tylko samorząd terytorialny (podobnie jak współpraca międzyregionalna w rozumieniu Karty Samorządu Regionalnego), podczas gdy współpraca transgraniczna może być realizowana przez wszystkie podmioty lokalne, w tym i państwową administrację terenową.
Szczególnie ważnym dokumentem jest przyjęta dnia 5 czerwca 1997 roku na posiedzeniu Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy, Europejska Karta Samorządu Regionalnego. Karta przyznaje regionom uprawnienia do prowadzenia współpracy transgranicznej podobne do zawartych w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego uprawnień dla społeczności lokalnych. Według zapisów Karty region powinien być podmiotem samorządowym prowadzącym własną politykę i współpracę międzynarodową. Regiony powinny także posiadać uprawnienia do tworzenia własnego ustawodawstwa w ramach określonych ustawami poszczególnych krajów. Proponując tak szeroką autonomię regionów, karta zawiera gotowy katalog zastrzeżeń, jakie mogą wnosić państwa przy ewentualnej ratyfikacji Karty.
Obecnie w Polsce, zarówno na podstawie Konstytucji, ustaw, jak i ratyfikowanych umów międzynarodowych można określić podstawowe zasady współpracy międzynarodowej na szczeblu lokalnym i regionalnym, a także formy tejże współpracy. Regulacje na szczeblu międzynarodowym mają charakter ogólny i ramowy. Ich implementacja do prawa polskiego rozwiązuje problem ogólnej dopuszczalności prowadzenia współpracy międzynarodowej. Treść zobowiązań obliguje władze polskie do dopasowania norm prawa wewnętrznego do standardów międzynarodowych w zakresie współpracy lokalnej i regionalnej. W modelu przyjętym w Polsce zakłada się rozwiązywanie powyższych kwestii za pomocą bilateralnych umów międzynarodowych. Pozwala to na zróżnicowanie intensywności i form współpracy w stosunku do partnerów z różnych państw; dopasowania ich do stanu wzajemnych stosunków oraz struktury terytorialnej i kompetencyjnej istniejącej w państwie, gdzie zawierana jest dana umowa.
Zasady realizowania współpracy przygranicznej poprzez tworzenie sformalizowanych struktur są uregulowane w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych.
Ustawa ta wprowadziła definicję międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych i regionalnych, za które uznaje organizacje, związki i stowarzyszenia powoływane przez społeczności lokalne, co najmniej dwóch państw zgodnie z ich prawem wewnętrznym.
Jednostki samorządu terytorialnego, przystępując do międzynarodowych zrzeszeń, muszą działać zgodnie z polskim prawem wewnętrznym, polityką zagraniczną państwa oraz jego międzynarodowymi zobowiązaniami (art. 2).
Jednostki samorządu terytorialnego (a więc nie tylko województwa, ale również gminy i powiaty) mogą przystępować do takich stowarzyszeń jedynie w granicach swoich kompetencji i w zgodzie z obowiązującym prawem wewnętrznym. Aby zapewnić zgodność działań jednostek samorządu terytorialnego z polityką zagraniczną państwa oraz jego zobowiązaniami międzynarodowymi, uchwała o przystąpieniu do zrzeszenia międzynarodowego musi zostać przedstawiona do zatwierdzenia ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych. Taki zapis ogranicza swobodę samorządu województwa do prowadzenia swojej działalności i nakłada na władze centralne Państwa Polskiego odpowiedzialność za jego współpracę zagraniczną. W przypadku niezgodności działań zrzeszenia międzynarodowego z polityką zagraniczną państwa minister właściwy do spraw zagranicznych może cofnąć zgodę na przystąpienie do zrzeszenia międzynarodowego.
Na podstawie wyżej przytoczonych argumentów można stwierdzić, iż jednostki samorządu terytorialnego posiadają pewne cech i atrybuty podmiotów prawno-międzynarodowych. Zarówno Konstytucja RP, ustawy jak również ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe i prawo implementowane przyznają j.s.t. ograniczoną zdolność prawną i zdolność do działania w sferze prawa międzynarodowego. Z tego względu j.s.t. można uznać za ograniczone podmioty prawa międzynarodowego.
Literatura
Antonowicz L., Podręcznik prawa międzynarodowego, PWN, Warszawa 1993
Czarnow S., Współpraca zagraniczna województw, „Państwo i Prawo” 2000, nr 11
Dolnicki B., Nadzór nad samorządem terytorialnym, Warszawa 1994
Klafkowski A., Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1979
Kołodziejski M., Szmigiel K., Międzynarodowa współpraca transgraniczna i międzyregionalna w kontekście polityki regionalnej państwa na lata 2007-2013, Centrum Rozwoju Lokalnego, Warszawa 2004
Przyborowska-Klimczak A., Prawo międzynarodowe publiczne - wybór dokumentów, Lublin 1995
Stahl M., Olejniczek-Szałowska E., Samorząd terytorialny, podstawowe zagadnienia, Warszawa 1994
Toczyski W., Międzynarodowa współpraca regionów poradnik, Gdańsk 1998
Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa 2000
Wyrok NSA z dnia 7 października 1991r. sygn. S.A./Wr 841/91, ONSA 1/1993 poz. 5.
A. Klafkowski, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1979, s. 132.
L. Antonowicz, Podręcznik prawa międzynarodowego, PWN, Warszawa 1993, s. 14.
A. Klafkowski, op. cit., s. 133.
A. Przyborowska-Klimczak, Prawo międzynarodowe publiczne - wybór dokumentów, Lublin 1995, s. 57.
B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Warszawa 1994, s. 141.
P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa 2000, s. 217-218.
Tak m.in. M. Stahl, E. Olejniczek-Szałowska, Samorząd terytorialny, podstawowe zagadnienia, Warszawa 1994, s. 25-29.
Wyrok NSA z dnia 7 października 1991r. sygn. S.A./Wr 841/91, ONSA 1/1993 poz. 5.
W. Toczyski, Międzynarodowa współpraca regionów poradnik, Gdańsk 1998, s. 55.
Dzi. U. 1993, nr 61, poz. 268.
S. Czarnow, Współpraca zagraniczna województw, „Państwo i Prawo” 2000, nr 11, s. 54.
W. Toczyński, Międzynarodowa..., op. cit., s. 100.
Ibidem, s. 62-63.
M. Kołodziejski, K. Szmigiel, Międzynarodowa współpraca transgraniczna i międzyregionalna w kontekście polityki regionalnej państwa na lata 2007-2013, Centrum Rozwoju Lokalnego, Warszawa 2004, s.6.
1