NORMY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
Wrocław 2009
Konstytucja RP z 1997 r. określa w art. 7, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza związanie administracji prawem. Oznacza to, że organy administracji publicznej podejmują działania na podstawie określonych norm prawnych zawartych w aktach prawnych, najczęściej ustawy. W aktach normatywnych (Konstytucja, umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia, uchwały, np. Rady Ministrów, organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego) normy zakodowane są w postaci przepisów prawnych, które wymagają zastosowanie odpowiednich reguł interpretacyjnych w celu rozkodowania normy prawnej z przepisu. Natomiast istnieją także, takie przepisy, do których nie będzie trzeba stosować reguł wykładni, ze względu na to, że normę można odczytać bezpośrednio z przepisu w sposób jednoznaczny.
Pojęcie normy prawnej, normy prawa administracyjnego oraz kompetencji
Norma prawna, w rozumieniu teorii prawa, jest to „norma postępowania ustanowiona przez państwo (organy państwowe) w następstwie wykonywania posiadanej normodawczej kompetencji prawnej lub w odpowiedni sposób uznana przez państwo (uznanie prawa), wyrażająca się w sposób stanowczy powinność określonego zachowania się określonej osoby lub osób”. Natomiast przystępując do określenia normy prawa administracyjnego, wskazać należy, że są to „normy specjalne, normujące stosunki między organami administracji a jednostkami administrowanymi w sposób szczególny, tj. metodą władczą, ich przestrzeganie zabezpieczone jest władztwem publicznym. Są to normy ogólne i abstrakcyjne o charakterze materialnym oraz powszechnej mocy obowiązującej, stosowane wobec podmiotów niepodporządkowanych w danej sprawie organom administracji publicznej. Są to normy wiązane funkcjonalnie (w sensie kontroli ich przestrzegania lub w sensie ich stosowania) z organami administracji państwowej, mające charakter norm bezwzględnie obowiązujących (ius cogens). Bezwzględny charakter norm prawa administracyjnego, polega na tym, ze normy te nie posiadają określonego adresata, co oznacza, że obowiązują każda jednostkę (obywatela). Jedynym określonym adresatem tej normy jest „organ administracji publicznej”.
Z powyższej definicji wynika, ze organy władzy publicznej (w tym organy administracji publicznej) działają na podstawie kompetencji, która jest „konstrukcja łącząca prawo z prawna formą działania administracji. W sferze wykonywania administracji kompetencje wiążemy z organem administracji rządowej bądź innym organem państwowym, z organem administracji samorządowej, czy wreszcie z organem organizacji społecznej czy prywatnej, któremu drogą ustawy, i ewentualnie także inna drogą, np. decyzji administracyjnej czy porozumienia, zlecono określone funkcje administrowania (organ administrujący w sferze administracji publicznej).
Kompetencje zawsze określone są ustawami (aktami wykonawczymi):
Bądź w sposób zupełny (np. kompetencje Prezydenta, kompetencje wojewody, kompetencje organów samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych);
Bądź w sposób wystarczający, ale warunkowany dodatkowymi czynnościami przekazującymi (zlecającymi) kompetencje innym podmiotom (np. kompetencje organów samorządu terytorialnego w zakresie zadań zleconych). Dla podmiotu administrującego kompetencja stanowi warunek przedsięwzięcia działań polegających na stosowaniu prawa. Dla obywatela stanowi warunek określonej poprawności danej, uruchomionej wobec niego, formy ingerencji”.
W teorii prawa kompetencje prawną rozumie się, jako „przyznana przez normy prawa stanowionego (a niekiedy tylko uznana przez pozytywny porządek prawny) zdolność do podejmowania przez podmioty prawne czynności konwencjonalnych doniosłych prawnie. Kompetencja jest niezbędna tylko w przypadku takich działań prawnych, które powodują określone zmiany w sferze praw i obowiązków uczestników życia prawnego (powstanie obowiązków, ich aktualizacja, uchylanie modyfikowanie, ustalanie treści itd.). Ogólnie, kompetencja jest legitymacją wymaganą od podmiotów tworzących prawo i stosujących prawo(stad zasadniczy podział kompetencji na kompetencje w sferze tworzenia i stosowania prawa).
Z kolei w prawie administracyjnym można określić kompetencję jako „zdolność organu do skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego, sformułowanego przez prawo obowiązku działania. Jest to więc możność (uprawnienie) i jednocześnie obowiązek korzystania z określonej formy (form) działania, należącej do działań administracji”.
Tak więc, aby organy administracji mogły działać, w tym sensie, że mogą wkraczać w sferę praw i obowiązków, musza legitymować się odpowiednią podstawą prawna, którą określa się jako normą kompetencyjną, która „kształtuje specyficzny stosunek prawny (stosunek podległości kompetencji) między osobą A (podmiot kompetencji i osobą B (podmiot kompetencji A)”, gdzie osobą A jest organ administracji publicznej, a osoba B jest jednostka.
Podstawowe normy prawa administracyjnego
Do podstawowych norm prawnych budujących prawo administracyjne, jak również akceptująca tę budowę doktryna prawa administracyjnego, zaliczamy normy prawa ustrojowego, normy prawa materialnego oraz normy prawa procesowego.
Pierwsze „regulują wszystkie najważniejsze elementy administracji publicznej jako organizacji. Dotyczą więc tworzenia i obsadzania organów administracyjnych i ich urzędów, budowy wewnętrznej oraz wzajemnych relacji poszczególnych struktur organizacji”. Określają w jakiej postaci będą wyglądać struktury administracji publicznej, czy będą scentralizowane, zdecentralizowane, czy też będą działać na podstawie koncentracji uprawnień, czy też będą zdekoncentralizowane w zakresie uprawnień, a ponadto określają w jakich formach administracja uprawniona jest do działania.
Drugie „określają:
Gdy realizacja prawa następuje przez wydanie decyzji - organy właściwe do jej wydania, a także określają treść decyzji co do praw i obowiązków przydawanych lub nakładanych,
Gdy stosunki prawne (prawa, obowiązki) powstają z mocy samego prawa - ustalają skutki nieprzestrzegania norm tego prawa”.
Zawarte (uprawnienia, obowiązki) są w aktach normatywnych, abstrakcyjnie i generalnie określone w Konstytucji, a konkretyzowane (rozwijane) w aktach niższego rzędu, przeważnie w ustawach. Jak pisze Wacław Dawidowicz: „obywatele podlegają bezpośrednio tylko normom prawa materialnego, które określa możliwość przyznania im pewnych uprawnień lub obciążenia ich pewnymi obowiązkami; dopiero stosując w konkretnej sytuacji określoną normę prawa materialnego kompetentny organ administracji państwowej (obecnie publicznej - A.G.) może wpłynąć na sytuację prawną obywatela”.
Trzecie „regulują tok czynności podejmowanych a) przez organy określone prawem ustrojowym w celu b) realizacji norm prawa materialnego, zarówno wtedy, gdy regulują wydawane i kontrolowanie decyzji administracyjnych, jak i wtedy, gdy regulują tok czynności podejmowanych w celu przymusowego wykonania decyzji administracyjnych”. Nomy tego rodzaju zawarte są w ustawach:
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; cytowane dalej jako: kpa),
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),
w innych ustawach, które w treści swoich postanowień zawierają odpowiednie uregulowania odnośnie postępowania.
Ustrój administracji kształtują przede wszystkim normy prawa ustrojowego, opierając się na założeniach uregulowanych w Konstytucji odnośnie zadań, praw i obowiązków, nie tylko obywateli, ale także organów naczelnych. Oczywiście sama Konstytucja nie określa tych szczegółów w sposób konkretny. Uregulowania te zawarte są w tzw. „pakiecie ustaw konstytucyjnych”, które konkretyzują postanowienia zawarte w samej konstytucji; ma tutaj miejsce, gdzie normy prawa ustrojowego określone w Konstytucji, które mają charakter abstrakcyjno-generalny są konkretyzowane przez normy prawa materialnego, które określają dokładnie kształt tych norm (ustrojowych) w odpowiednich ustawach, które są wydawane obok Konstytucji na podstawie odpowiedniej kompetencji w postaci „określa ustawa”.
Typologia norm prawa administracyjnego
Poza oczywiście wyżej wymienionymi normami prawa administracyjnego, można jeszcze wyróżnić jeszcze inne normy prawa, które mogą konkretyzować prawo administracyjne. W obrębie prawa administracyjnego można jeszcze wyróżnić następujące normy prawa administracyjnego:
normy kompetencyjne,
normy postępowania,
normy zadaniowe,
normy określające formy działania,
normy odsyłające,
normy indywidualne,
Normy kompetencyjne posiadają największe znaczenie w prawie administracyjnym, ze względu na wykonywane na ich podstawie zadań, w szczególności gdy chodzi o samorząd terytorialny (w kwestii wykonywania zadań własnych jak i zleconych przez administracje rządową) albo wydanie decyzji administracyjnej („Organ wydaje rozstrzygnięcie” w formie decyzji, postanowienia lub w innej formie określonej przez ustawę).
Normy kompetencyjne zawierają upoważnienie do działania w określonych kategoriach spraw administracyjnych (właściwość rzeczowa), na określonym obszarze (właściwość miejscowa) lub na określonym szczeblu czy określonej instancji (właściwość funkcjonalne lub instancyjna). Znaczenie norm kompetencyjnych jest szczególne wtedy, gdy prawo przewiduje, że one same, bez udziału innych norm, będą stanowić podstawę działań administracji. Sytuacje takie dotyczą zwłaszcza sfery wewnętrznej działania administracji, ale mogą odnosić się również do stosunków zewnętrznych, na przykład w sytuacji nagłego zagrożenia. Wskazane właściwości, czyli rzeczową, miejscową i instancyjną mogą określać normy prawa materialnego, jak również przede wszystkim regulują je normy prawa procesowego, gdy w grę wchodzi wszczęcie postępowania, jego prowadzenie lub inne czynności z tego zakresu.
W literaturze można spotkać opracowania dotyczące kompetencji i norm kompetencyjnych.
Normy postępowania w ujęciu teoretycznym (nie chodzi zatem w tym miejscu o normy postępowania administracyjnego) jest jednym z typów wyrażeń dyrektywalnych, tzn. takich, które wskazują komuś określony sposób postępowania, maja wpływać na zachowania osób, do których są kierowane. Przez normę postępowania sformułowaną w określonym języku rozumie się takie wyrażenie tego języka, które określonym podmiotom (adresatom tej normy) nakazuje albo zakazuje się określone zachowanie w określonych okolicznościach. Jeśli określimy normę - idąc według zaleceń Zygmunta Ziembińskiego - jako wypowiedź, która według reguł danego języka nadaje się do tego, by przy jej pomocy nakazywać jakimś podmiotom podjęcie w określonych okolicznościach jakiegoś zachowania to vi definitionis norma postępowania zawierać musi wyznaczenie jej adresata czy adresatów, okoliczności, w których norma znajduje zastosowanie oraz klas czynników przez daną normę nakazanych czy zakazanych. Za cechy definicyjne normy postępowania przyjąć więc należy to, czy rozważana wypowiedź spełnia, a w każdym razie nadaje się na gruncie reguł danego języka do tego, by spełniać bezpośrednio funkcje sugestywna, oraz czy jako wypowiedź tego rodzaju zawiera wyraźnie sformułowane wszystkie elementy treściowe, o których poprzednio był mowa. Jeśli niektóre z tych elementów są jedynie domyślne (np. okoliczności, w których czyn ma być realizowany), należałoby mówić o normatywnej wypowiedzi niezupełnej, tak jak mówimy o wypowiedziach zdaniowych niezupełnych (eliptycznych) w języku opisowym (…) Wypowiedź, która traktujemy jako normę postępowania, spełnia, a przynajmniej nadaje się do tego, by bezpośrednio spełniać funkcje sugestywną w stosunku do osób, którym wyznacza określone zachowanie. Zachowanie to może być określone jako zachowanie prowadzące do zrealizowania takiego czy innego stanu rzeczy, który nie wystąpiłby, gdyby nie nastąpiło odpowiednie zachowanie się adresata normy. Wzorzec normy postępowania można przedstawić następująco: „>>Jeżeli zachodzą okoliczności A, niech P czyni (nie czyni) C.<< We wzorcu tym A oznacza określone czynności faktyczne, P oznacza podmiot, a C oznacza określone zachowanie psychofizyczne lub konwencjonalne (pogr. Moje - A.G.)”.
Prawne normy postępowania są to zatem ustanowione albo uznane przez upoważniony organ państwa normy regulujące bezpośrednio zachowania podmiotów prawa, które są ich adresatami poprzez nakazywanie albo zakazywanie pewnego zachowania tym podmiotom. Normy te zawierają trzy zasadnicze elementy: określenie adresatów tych norm, określenie postępowania, które ci adresaci mają realizować, oraz określenie okoliczności, w których dane postępowanie powinno być przez adresatów tych norm podjęte.
Normy zadaniowe, określane także w literaturze jako normy planowe lub programowe. Są to normy „określające zadanie poszczególnych członów administracji publicznej, sformułowane najczęściej w powiązaniu z celem działania tej administracji. Określone zadania i określenie celu działania podmiotu administracji publicznej jest jednoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku wykonania danego zadania lub obowiązku osiągnięcia wyznaczonego celu”. Tak więc, norma zadaniowa nie może stanowić podstawy prawnej do nałożenia obowiązku na obywatela, ale za to może stanowić prawo dla obywatela, aby organ zachował się zgodnie z treścią tej normy w przypadku, gdy ten zachowuje się w sposób nie zgodny z jej treścią.
Sięgając do najważniejszego aktu normatywnego, mianowicie Konstytucji, znajdujemy w jej postanowieniach kilka przepisów prawnych, z których można zrekonstruować wspomniane normy, np: art. 12 „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji”, co stanowi „nakaz” dążenia do „wolności tworzenia i działania”; art. 18 „Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochrona i opieką Rzeczypospolitej Polskiej” co oznacza dążenie przez państwo do „ochrony i opieki” rodziny, oraz także że państwo nie będzie działać przeciwko „ochronie i opiece”.
W oparcie o normę zadaniową organ zobowiązany jest do dokonywania wszelkich działań, które umożliwiają realizację nakazanego stanu rzeczy, jakkolwiek do dokonywania czynności konwencjonalnych doniosłych prawnie konieczne jest uzyskanie przezeń dodatkowo kompetencji do dokonywania tych czynności. Zadania, formułowane z natury w sposób ogolny, nie mogą być uznawane za podstawę działania administracji ze względu na konstytucyjne zasady legalizmu i określoności przepisów prawa. W niektórych tylko przypadkach norma zadaniowa może stanowić podstawę prawną dla jednostki, w szczególności, gdy uzyskanie uprawnienia jest obwarowane spełnieniem szczególnych warunków, np. ubieganie się o zezwolenie, koncesje i licencje; warunki te określone są w szczególnych ustawach.
Następną kategoria norm prawa administracyjnego są normy określające prawne formy działania administracji, „które nakładają na organ administracji publicznej obowiązek wyboru danej formy działania, tj. typu konkretnej czynności organu administracyjnego, konkretnej kategorii działania” oraz jak wskazuje Jan Zimmermann „normy te przesadzają o wyborze danej formy działania lub dają organom administracyjnym wybór formy działania w określonych sprawach.
Zbigniew Janku zwraca również uwagę, że od form działania administracji należy odróżnić metodę działania administracji.
Autor przez metodę działania administracji rozumie „styl rozwiązywania spraw określonego typu. Inaczej ujmując - jest to polityka stosowania przez administrację prawnych form działania, pozostających w jej dyspozycji, dla załatwienia spraw określonego typu. Na przykład gdy administracja dąży do uzyskania określonych zachowań adresatów swego działania przez organizowanie odczytów, narad, szkoleń, akcji popularyzatorskich, stosowanie bodźców ekonomicznych itp. form działania nie stwarzających po stronie adresata obowiązków zabezpieczonych możliwością zastosowania przymusu państwowego, wówczas można mówić, że administracja zastosowała metodę przekonywania (pogr. moje - A.G.). W razie natomiast powstania takich obowiązków w wyniku działań administracji, stosującej takie formy działania, jak np. wydanie aktów normatywnych, można mówić, że administracja zastosowała metodę przymusu (pogr. moje - A.G.)”. Tak więc zdaniem Autora, metoda działania i formy działania administracji są ze sobą powiązane, ponieważ w momencie, gdyż administracja chce w jakiś sposób działać, musi znaleźć odpowiednią formę takiego działania, a ponadto częstotliwość stosowania określonej formy lub form daje nam metodę działania administracji.
Sama forma prawna jest określona przez przepisy prawa, jednak czasami zdarza się, że przepis milczy co do wyboru formy. W tej sytuacji - jak pisze Adam Blaś - „formę rozstrzygnięcia określa w ramach przyznanej samodzielności prawnej organ administracji publicznej. Nie jest to jednak nieskrępowana samodzielność. I tak na przykład organ administracji publicznej uzyskując w ramach swej prawnej samodzielności prawo wyboru formy rozstrzygnięcia, obowiązany jest wybrać formę decyzji administracyjnej (pogr. moje - A.G.) dla każdego rozstrzygnięcia, które załatwia sprawę co do istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji, chyba że przepisy kodeksu postępowania stanowią inaczej” o czym stanowi art. 104 kpa, zgodnie z jego treścią „Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej”. Pozostałymi formami, które mogą zakończyć postępowanie - w myśl kpa- są: ugoda, postanowienie oraz według mnie - zażalenia na postanowienia.
Niewątpliwie decyzja administracyjna ma największy walor, jeżeli chodzi o wybór tej formy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, ze względu na to, że większość przepisów prawa preferuje tę formę. Również administracja poza decyzją, może też działać w innych formach.
Aby organ mógł zastosować odpowiednią formę działania musi dokonać odpowiedniej wykładni przepisu prawnego i odkodować właściwą normę prawną.
Kolejnym rodzajem norm występujących w prawie administracyjnym są normy odsyłające i normy przejściowe. „Wśród nich można wyróżniać kilka ważnych kategorii: a)przepisy znoszące dotychczasowe sytuacje prawne, b) przepisy przekształcające dotychczasowe sytuacje prawne według nowej ustawy, c) przepisy utrwalające dotychczasowe sytuacje prawne, d) przepisy pozwalające na wywodzenie z sytuacji dotychczasowych innych skutków, niż założone w nowej regulacji prawnej, e) przepisy wypowiadające się co do losu aktów wykonawczych”.
Jak słusznie wskazuje Jan Zimmermann „normy odsyłające i przejściowe odgrywają bardzo istotna rolę w systemie prawa administracyjnego i w odpowiedniej skali są niezwykle potrzebne”. Ponadto jak Autor zauważa, że „często też, właśnie w celu uniknięcia odesłań, przepisuje się całe unormowania z jednej ustawy do drugiej, zapominając, ze w nowym kontekście będą one mieć inne znaczenie i inna treść. Skutek takiego zabiegu - jak wskazuje - może być jeszcze gorszy, niż w razie odesłania, gdyż tam przynajmniej można dany przepis zastosować w danym kontekście >>odpowiednio<<, natomiast przy jego skopiowaniu należy stosować dosłownie”. Między innymi zastosowano to w ustawie o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, gdzie „przekalkowano” odpowiednie przepisy z kodeksu postępowania cywilnego.
Na końcu do omówienia zostały normy indywidualne, które można określić jako normy indywidualno-konkretne. Z tego typu normami mamy w sytuacji zastosowania normy prawa materialnego w indywidualnej sprawie. Jest ona wynikiem zastosowania tej normy (materialnej) do wydania rozstrzygnięcia, jak już wcześniej wskazałem, w drodze decyzji administracyjnej. Zastosowana norma abstrakcyjno-generalna wyinterpretowana z przepisu prawnego, zostaje zamieniona na normę indywidualno-konkretną, które określa uprawnienia lub obowiązki nałożone na adresata tej normy - z reguły na jednostkę (obywatela).
Budowa normy prawa administracyjnego
W teorii prawa możemy znaleźć dwie koncepcje dotyczącej budowy normy prawnej, mianowicie koncepcję trójelementową oraz dwuelementową, którą można nazwać koncepcją norm sprzężonych. Na normę w prawną składają się następujące elementy: hipoteza, dyspozycja i sankcja. Jeżeli w normie można rozpoznać te elementy, mówimy wtedy o strukturze normy trójelementowej. Przeciwieństwem tej struktury jest koncepcja norm dwuelementowa, na którą składają się normy sankcjonowane i sankcjonujące.
Hipoteza określa adresata oraz okoliczności w jakich adresat musi się znaleźć, aby norma mogła lub nie mogła znaleźć swojego zastosowania. „Hipoteza określa zakres zastosowania normy, tzn. klasę sytuacji, w których norma znajduje zastosowanie, np. hipoteza może wskazywać na takie warunki, od których zależy zastosowanie normy, jak: a) cechy adresata normy (np. określenie >>kto<< wskazujące na cechę bycia człowiekiem (np. student - przyp. A.G.)); b) miejsce, w którym jakieś zachowanie jest zakazane, nakazane lub dozwolone(np. sala wykładowa podczas egzaminu studentom nie wolno rozmawiać, ani ściągać - przyp. A.G.)); c)czas, w jakim jakieś zachowanie jest zakazane, nakazane lub dozwolone („w czasie egzaminu”, „w czasie zajęć” - przy. A.G.)); d) relację adresata do innych podmiotów (student - wykładowca - przy. A.G.)) (…) rolę hipotezy w strukturze normy ujawnia hipotetyczna postać słowna normy postępowania, która można sprowadzić do formuły: >>Jeżeli ktoś ma cechy C i znalazł się w okolicznościach O, to powinien zachować się w sposób Z<<”, np. kto przekroczy dozwoloną w danym miejscu szybkość maksymalną, prowadząc pojazd mechaniczny, narusza określona regułę. Przy czym innym przepis może ustanowić, że pojazdy tzw. uprzywilejowane (np. karetka sanitarna lub radiowóz policyjny) mogą w określonych sytuacjach / warunkach tę szybkość przekroczyć. Hipotezą tu będzie, że każdy kto prowadzi pojazd mechaniczny, nie korzysta z uprawnień pojazdu uprzywilejowanego i nie znajduje się w stanie wyższej konieczności dostosować się musi do dyrektywy wynikającej z normy, która w tym przypadku dotyczy ograniczenia szybkości.
Dyspozycja normy prawnej nazywamy wskazanie obowiązku lub uprawnienia, wynikającego z hipotezy. Może określać obowiązek, a także uprawnienie. Jak również może określać uzyskanie uprawnienia, pod warunkiem spełnienia określonego obowiązku, np. student uzyska zaliczenie egzaminu (uprawnienie), pod warunkiem że posiada wiedze i napisze poprawnie egzamin / kolokwium (obowiązek).
Ostatnim elementem składowym normy prawnej jest sankcja, przez którą najogólniej rozumie się jakąś dolegliwość za uczynienie czegoś niezgodnego z tą normą. Przez pojęcie „sankcji administracyjnej - M. Winceniak - rozumie nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa”.
Sankcja sama w sobie nie jest zawarta w samej normie, ale na podstawie osobnych norm prawnych jest możliwość jej zastosowania. Jak wskazałem wcześniej, normy prawa administracyjnego maja charakter władczy, co oznacza, ze zabezpieczone są one przymusem państwowym, przez co rozumie się sankcję.
W prawie administracyjnym możemy wyróżnić sankcje kary, egzekucji i nieważności. Jeżeli chodzi o sankcje kary, najczęściej wymierzane są kwotowo, najczęściej za naruszanie postanowień pozwolenia, np. na prowadzenie działalności gospodarczej lub innego pozwolenia. Przykładem takich kar mogą być kary w zakresie ochrony wód instytucja kar pieniężnych za zanieczyszczanie środowiska została wprowadzona ustawą z 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) a także w ustawie Prawo ochrony środowiska w art. 298-308. Również w prawie antymonopolowym kary pieniężne za naruszenie przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Grzywna wymierzana na podstawie przepisów kodeksu wykroczeń między innymi za naruszenie porządku publicznego, a także za nie dostosowanie się do przepisów porządkowych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
Do kategorii sankcji egzekucyjnych M. Winceniak zalicza „kary pieniężne nakładane na uczestników postępowania administracyjnego w celu przymuszenia ich do zachowania zgodnego z żądaniem organu administracji publicznej, sankcje pieniężne wymierzone przez organ egzekucyjny podmiotom uchylającym się od wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, jak i sankcje przymuszające do wykonania ciążącego na podmiocie obowiązku wynikającego z przepisów ustawy. Sankcją egzekucyjną o charakterze niepieniężnym jest taka dolegliwość, z której istoty wynika, że jej celem jest zniweczenie działania określonego podmiotu i tym samym doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, a nie represja”. Jak wskazuje dalej Autor, „ze względu na etap postępowania, w którym sankcje egzekucyjne są wymierzane, można je podzielić na wymierzane w postępowanie administracyjnym oraz w postępowaniu egzekucyjnym (…) Sankcje stosowane w postępowaniu administracyjnym wobec uczestników postępowania maja zapewnić prawidłowy przebieg postępowania dowodowego. Sankcja pieniężna w postępowaniu administracyjnym ogólnym, a także podatkowym może być orzekana wobec biegłych, świadków, osób trzecich - w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie”.
Sankcją może być cofnięcie, zmiana lub ograniczenie nadanego wcześniej uprawnienia. Cofnięcie, zmiana lub ograniczenie może być zastosowane tylko wtedy, gdy przepis prawny przewiduje taka możliwość. Taki przepis może przewidywać obligatoryjne lub fakultatywne zastosowanie sankcji. Cofnięcie uprawnienia stosuje się, gdy uprawniony przez określony czas nie skorzystał z uprawnienia, a także, gdy je rażąco narusza. Zmiana uprawnienia może być także obligatoryjne lub fakultatywne. Obligatoryjne, wtedy, gdy organ nadający uprawnienie tak postanowi z ważnych względów, a fakultatywne, choćby sam uprawniony zwrócił się z odpowiednim wnioskiem o zmianę uprawnienia. Ograniczenie lub inaczej zawieszenie uprawnienia można zastosować, gdy organ nadający chce „wychować” uprawnionego, aby nie naruszał postanowień uprawnień, np. zawieszając uprawnienie na jakiś okres czasu z jednoczesnym poinformowaniem, że dalsze naruszenie, może skutkować cofnięciem.
Ostatnim rodzajem sankcji, którą można wyróżnić jest sankcja nieważności, która „jest sankcja szczególnego rodzaju. Wątpliwości niekiedy budzi to, czy w ogóle można ja uznać za sankcję. Można powiedzieć, że spełnia funkcje sankcji, ponieważ zapowiada użycie specyficznego przymusu, jakim jest możliwość unieważnienia czynności prawnej”. W prawie administracyjnym sankcja ta występuje, gdy decyzja:
wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
wydana została bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa,
dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
została skierowana do osoby nie będącej strona w sprawie,
była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwaly,
w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony kara,
zawiera wade powodującą nieważność z mocy prawa.
Literatura:
Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny pod red. A. Batora, LexisNexis 2006
Prawo administracyjne pod red. J. Boć, Kolonia Limited 2005
Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania M. Winceniak, Oficyna Wolters Kluwer business 2008
Wykładnia w prawie administracyjnym W. Jakimowicz, Zakamycze 2006
Kompetencja organu administracji publicznej M. Matczak, Zakamycze 2004
Prawo administracyjne J. Zimmermann, Zakamycze 2005
Problemy podstawowe prawoznawstwa Z. Ziembiński, PWN 1980
Zagadnienia ustroju administracji państwowej W. Dawidowicz, PWN brw
Zarys prawa administracyjnego pod red. Z. Leońskiego, PWN 1985
Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji K. Ziemski, Wydawnictwo Naukowe UAM 2005
Prawo administracyjne pod red. Z. Niewiadomskiego, LexisNexis 2006
Zagadnienie prawne wykonania aktu administracyjnego J. Jendrośka, Wrocław 1963
Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483)
A. Bator „Norma prawna” [w:] „Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny” pod red. A. Bator, LexisNexis 2006, s. 110 - 111
W. Jakimowicz, „Wykładnia…”, s. 388
J. Boć [w:] „Prawo administracyjne” pod red. J. Boć, Kolonia Limited 2005, s. 144
A. Bator „Kompetencja prawna” [w:] „Wprowadzenie…”, s. 93
J. Zimmermann „Prawo administracyjne”, Zakamycze 2005, s. 119
A. Bator „Norma kompetencyjna” [w:] „Wprowadzenie…”, s. 103
J. Boć [w:] „Prawo…”, s. 36
Tamże, s. 37
W. Dawidowicz „Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce”, PWN (brak roku wydania), s. 28
J. Boć „Prawo…”, tamże
Korzystam tutaj z podziału zaproponowanego w literaturze przez: J. Zimmermanna [w:] „Prawo…”, s. 40-43; Z. Ciesla [w:] „Prawo administracyjne” pod red. Z. Niewiadomskiego, LexisNexis 2006, s. 55-58; W. Jakimowicz „Wykładnia…”, s. 384-420
J. Zimmermann „Prawo…”, s. 41
W teorii prawa znana i ceniona jest koncepcja Zygmunta Ziembińskiego dotycząca kompetencji i normy kompetencyjnej, którą wyraził w artykule „Kompetencja i norma kompetencyjna”, RPEiS 1969, nr 4; w nauce prawa administracyjnego w ostatnim czasie została wydana monografia Marcina Matczaka „Kompetencja organu administracji publicznej”, Zakamycze 2004.
W. Jakimowicz „Wykładnia…”, s. 410
Z. Ziembiński „Problemy podstawowe prawoznawstwa”, PWN 1980, s. 119
Tamże, s. 120
M. Matczak „Kompetencja…”, s. 147
W. Jakimowicz „Wykładnia…”, s. 410 - 411
J. Zimmermann „Prawo…”, s. 40
W. Jakimowicz, tamże, s. 414, M. Matczak, tamże, s. 60
Dla przykładu: licencja: licencje lotnicze, licencje przewodnickie, licencje połowowe, licencje sportowe, licencje pracowników ochrony; zezwolenie: na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej, na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, zezwolenie cudzoziemcowi na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP; koncesja: poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, wytwarzanie i obrót materiałami wybuchowymi, bronią i amunicja, ochrona osób i mienia, transport i usługi lotnicze, rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.
W. Jakimowicz, „Wykładnia…', s. 415
J. Zimmermann, „Prawo…”, s. 41
Z. Janku [w:] „Zarys prawa administracyjnego” pod red. Z. Leońskiego, PWN 1985, s. 127
Tamże
J. Boc, „Prawo…”, s. 329
Przegląd oraz zestawienie wszystkich form działania administracji w jakich działa lub działała przedstawia Krystian Ziemski w monografii „Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji”, Wyd. Naukowe UAM, Poznań 2005 w rozdziale I „Przegląd stanowiska doktryny”, gdzie autor zestawia prawne formy działania administracji w literaturze polskiej i obcej.
J. Zimmermann, „Prawo…”, s. 42
Tamże
Tamże, s. 42-43
Z. Pulka [w:] „Wprowadzenie…”, s. 82-83
M. Winceniak „Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania”, Oficyna a Wolters Kluwer business 2008, s. 73
W przeciwieństwie do norm prawa karnego, gdzie sankcja jest zawarta w normie, zazwyczaj na samym końcu przepisu. Podobny problem rozważa Jan Jendrośka w pracy „Zagadnienie prawne wykonania aktu administracyjnego”, Wrocław 1963, s. 47-54 i podane tam poglądy z literatura
Przykładem może być Telekomunikacja Polska, gdzie żeby korzystać z usług dostępu do Internet, trzeba było podpisywac umowe o świadczenie usług telekomunikacyjnych.
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 109, poz. 756)
Tamże, s. 106
Tamże, s. 107
S. Kaxmierczyk [w:] „Wprowadzenie…”, s. 132
Art. 156 §1 pkt. 1-7 kpa
1