System budżetowy
1.Wstęp
Coraz bardziej zdajemy sobie sprawę z tego, jak dużą rolę odgrywa budżet w gospodarce państwa i w życiu każdego z nas. Dobrobyt człowieka w mniejszym lub większym stopniu zależy od stopnia realizacji budżetu. Należy jednak przypuścić, że wiele osób nie wie, co to jest budżet, w jaki sposób funkcjonuje, jakie są podstawy jego istnienia i jak on jest realizowany. Dlatego też w niniejszej pracy zostały omówione najważniejsze pojęcia związane z polskim budżetem, na które składają się m.in.: system budżetowy i gospodarka budżetowa państwa, zasady budżetowe, podmioty państwowej gospodarki budżetowej, jak również planowanie, uchwalanie i wykonywanie budżetu państwa. Oddzielna część pracy poświęcona została wzajemnym relacjom pomiędzy Skarbem Państwa a budżetem państwa oraz funduszom parabudżetowym i fundacjom. Omówione w pracy zagadnienia stanowią tylko pewien podstawowy zakres w porównaniu do całokształtu problemów związanych z budżetem.
2. System budżetowy i gospodarka budżetowa państwa
W systemie finansów publicznych wszystkich krajów najistotniejsze miejsce zajmuje budżet państwa. Instytucja budżetu pojawiła się jednak dosyć późno, bo w XIX w. Przełom XIX i XX w. był więc okresem, w którym budżety stały się instytucją uchwalaną w większości krajów. Pierwszy polski budżet został uchwalony przez Sejm dopiero w 1768 r. i był jednym z pierwszych budżetów w Europie. Zawierał on dochody i wydatki Skarbca Koronnego oraz Skarbca Litewskiego. Wydatki podzielono na stałe i nadzwyczajne. Do wydatków stałych zaliczano wówczas wydatki na policję, wojsko i różne wydatki cywilne, zaś wydatki nadzwyczajne dotyczyły m.in. wydatków na spłatę długów oraz subwencji dla króla. Wykonawcy tego budżetu pobierali podatki nadzwyczajne tylko do wysokości niezbędnej na pokrycie wydatków nadzwyczajnych. W przypadku zaś, gdyby wydatki w przyszłości zmniejszyły się, wówczas następowało równoczesne obniżenie podatków. Oceniając ten budżet można stwierdzić, że Polska wprowadzając oryginalną koncepcję wyprzedziła wiele krajów. Jednakże dalsze losy naszego budżetu są dość zmienne, na co wpływ miała przede wszystkim niesprzyjająca historia związana z ciągłą walką o państwowość. Dlatego pomimo dużego wkładu Polski w rozwój instytucji budżetu, nie znajduje to odzwierciedlenia w światowej literaturze.
Budżet jest to plan gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych przez państwo. Jest on uchwalany w formie ustawy budżetowej na wniosek Rady Ministrów przez Parlament, na okres jednego roku. Budżet stanowi obowiązujący dokument dla Rządu, którego zadaniem jest realizacja założeń budżetowych. Zasady konstrukcji i opracowywania budżetu, jego wykonywanie i kontrolę określa ustawa o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r.
Budżet państwa możemy rozpatrywać w czterech podstawowych znaczeniach. Po pierwsze jest to plan finansowy państwa, gdyż przedstawia bilansowe zestawienie dochodów i wydatków państwa. Po drugie budżet możemy określić jako zasób środków pieniężnych, których rozdzielenie należy do państwa. W trzecim znaczeniu budżet da nam się przedstawić jako akt normatywny uchwalany przez Sejm w formie ustawy, dający państwu prawo do gromadzenia i rozliczania środków pieniężnych według planu. W ostatnim ze znaczeń budżet państwa jest to narzędzie, metoda realizacji określonej polityki społeczno - ekonomicznej państwa.
Ważnym zagadnieniem, które również wymaga omówienia są funkcje jakie pełni budżet państwa. Teoria wymienia ich bardzo wiele. Ogół funkcji jakie pełni budżet państwa możemy podzielić na trzy podstawowe grupy: funkcje ekonomiczne, kontrolne i polityczne. Do funkcji ekonomicznych zaliczamy przede wszystkim funkcję redystrybucyjną, stabilizacyjną i alokacyjną. Pierwsza z nich zwana inaczej funkcją rozdzielczą polega jak sama nazwa wskazuje na rozdziale części dochodu narodowego. Zewnętrznym wyrazem tego odzwierciedlenia jest gromadzenie i dzielenie przez budżet określonych zasobów pieniężnych. Istota kolejnej z funkcji - stabilizacyjnej budżetu polega na wykorzystaniu go jako narzędzia państwa w celu złagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego oraz zapewnienia zrównoważonego wzrostu gospodarki kapitalistycznej. Ostatnia z funkcji ekonomicznych - alokacyjna wyodrębniona została w celu wyeksponowania roli budżetu państwa w alokacji zasobów. Kolejną grupę stanowią funkcje kontrolne. Ich rola polega na wykorzystywaniu informacji o gromadzeniu i podziale zasobów budżetowych do kontroli procesów gospodarczych. W nawiązaniu do funkcji politycznych należy podkreślić ich dość istotne znaczenie. Sedno najważniejszej z funkcji politycznych - demokratycznej polega na zainteresowaniu społeczeństwa opracowywaniem i wykonywaniem budżetu przy jednoczesnym oddziaływaniu na niego.
W kolejnym zagadnieniu zdefiniujemy pojęcie systemu budżetowego i gospodarki budżetowej. System budżetowy możemy określić jako całokształt norm prawnych, zasad organizacyjnych i reguł postępowania, które regulują w danym państwie, w określonym czasie prowadzenie gospodarki budżetowej. Natomiast gospodarka budżetowa, polega na gromadzeniu i rozdzielaniu scentralizowanych zasobów pieniężnych, przeznaczonych na finansowanie zadań państwa, które realizowane są przez centralne i terenowe organy administracji lub inne jednostki państwowe.
2.1. Dochody budżetu państwa
Zgodnie z art. 62 dochodami budżetu państwa są:
podatki i opłaty, które na mocy odrębnych ustaw nie stanowią dochodów jednostek samorządu terytorialnego, funduszów celowych oraz innych podmiotów sektora finansów publicznych,
cła,
wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa,
dywidendy,
wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego,
wpłaty nadwyżek środków obrotowych państwowych zakładów budżetowych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych,
dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe,
dochody z najmu, dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze składników majątkowych Skarbu Państwa,
opłaty od poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa,
odsetki od środków na rachunkach bankowych jednostek budżetowych,
odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa,
odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych,
grzywny, mandaty i inne kary pieniężne,
spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa,
inne dochody publiczne.
2.2. Wydatki budżetu państwa
Wydatki budżetu państwa przeznaczone są na realizację zadań wykonywanych przez organy władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa, jak również na sądy, trybunały i administrację rządową. Dodatkowo wydatki budżetu państwa stanowią również subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego oraz dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej i dofinansowanie własnych zadań jednostek samorządu terytorialnego.
Różnica pomiędzy dochodami a wydatkami budżetu państwa stanowi odpowiednio nadwyżkę lub deficyt budżetu państwa. W przypadku deficytu budżetu państwa może on być pokrywany przychodami pochodzącymi z kredytów zaciąganych w bankach krajowych i zagranicznych, pożyczek, sprzedaży skarbowych papierów wartościowych, prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, jak również z nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych.
Wydatki ponoszone przez budżet państwa dzielą się na wydatki bieżące, wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa oraz wydatki majątkowe. Do wydatków bieżących państwa można zaliczyć subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, dotacje, wynagrodzenia oraz inne świadczenia na rzecz osób fizycznych, zakupy towarów i usług i inne wydatki, które związane są z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizowanych przez nie działań. Do drugiej grupy wydatków dotyczących obsługi długu Skarbu Państwa zalicza się w szczególności wydatki budżetu państwa z tytułu oprocentowania i dyskonta od skarbowych papierów wartościowych, oprocentowania zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wypłat związanych z udzielonymi przez Skarb Państwa gwarancjami i poręczeniami. Wydatki majątkowe obejmują wydatki na zakup i objęcie akcji, wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego oraz wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych i dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji.
3. Podmioty państwowej gospodarki budżetowej
W przekroju podmiotowym do najważniejszych elementów systemu finansów możemy zaliczyć władze ustawodawcze szczebla centralnego (Parlament), władze szczebla pośredniego (rady regionalne) oraz szczebla samorządowego (rady gminne). Obok wyżej wymienionych do podmiotów państwowej gospodarki budżetowej zaliczamy również władze wykonawcze (rządy, zarządy) oraz władze kontrolne. W przypadku Polski są to Najwyższa Izba Kontroli i Regionalne Izby Obrachunkowe. Ponadto do podmiotów gospodarki budżetowej zalicza się także Aparat Skarbowy, który zajmuje się na bieżąco realizacją dochodów i wydatków publicznych, ich kontrolą, zarządzaniem budżetem, jak również funduszami ubezpieczeniowymi oraz jednostki, których finansowanie następuje z funduszy publicznych. Jako niektóre z nich wymienić można szpitale, szkoły, jednostki wojskowe, jednostki sądownictwa.
4. Zasady budżetowe
Według interpretacji E. Ruśkowskiego: „zasady budżetowe są to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i praktyki, dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej w celu optymalnej realizacji jej zadań”. N. Gail podała interpretację ustaloną jeszcze przez angielskiego ekonomistę Adama Smitha, według której „pod pojęciem zasady trzeba rozumieć pewne szczególne właściwości i pożądane cechy, którym powinny odpowiadać określone instytucje”.
Zasady budżetowe zapewniają prawidłowe funkcjonowanie gospodarki budżetowej państwa. Regulują one ogół czynności związanych z gromadzeniem i rozdzielaniem środków budżetowych. Zasady budżetowe dotyczą zwłaszcza cech gospodarki uważanych za najważniejsze dla właściwej realizacji politycznej i ekonomicznej funkcji budżetu. Poprawnie skonstruowany budżet powinien kierować się określonymi zasadami. Jako najważniejsze z nich należy wymienić:
zasadę jawności, która oznacza, iż budżet jest powszechnie znany i każdy może się z nim zapoznać,
zasadę powszechności nazywaną też zasadą zupełności lub budżetowania brutto wyraża się postulatem, że budżet powinien obejmować całą działalność państwa. U podłoża tej zasady legły przede wszystkim względy polityczne, a w szczególności potrzeba parlamentarnego wpływu na całość gospodarki finansowej państwa. Współcześnie realizacja tej zasady jest poważnie ograniczona poprzez rozwój publicznej gospodarki pozabudżetowej,
zasadę szczegółowości budżetu, która oznacza takie usystematyzowanie dochodów i wydatków budżetowych, aby właściwie wyrażały działalność Rządu, pozwalając na pełną jej ocenę przez Parlament.
zasadę równowagi o której mówi się, iż jest zasadą raczej teoretyczną i coraz częściej dochodzi do rezygnacji niej. Głosi ona, że przewidywane wydatki z budżetu powinny znajdować pokrycie w jego dochodach. Uchwalanie budżetu niezrównoważonego - deficytowego - powoduje bądź to niemożliwość zrealizowania wszystkich wydatków, bądź to konieczność sięgania do źródeł dochodów zwrotnych (pożyczki, kredyty bankowe). Uchwalanie budżetów deficytowych prowadzi zazwyczaj do ujemnych skutków gospodarczych.
Do zasad budżetowych uzupełniających zalicza się także: zasadę uprzedniości, która zobowiązuje do uchwalenia budżetu przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego oraz zasadę przejrzystości wymagającą przedstawiania budżetu w możliwie jasnym układzie.
5. Opracowywanie i uchwalanie budżetu państwa
Zadaniem Ministra Finansów jest przedstawienie Radzie Ministrów założeń projektu budżetowego państwa na następny rok wraz z uzasadnieniem oraz przekazanie wykazu jednostek sektora rządowego, których plany przychodów i wydatków może obejmować ustawa budżetowa. W kolejnym etapie Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej lub projekt ustawy o prowizorium budżetowym i przekazuje go do Sejmu w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. W przypadku przedstawienia Sejmowi projektu ustawy o prowizorium budżetowym Rada Ministrów jest zobowiązana do przekazania ustawy budżetowej w terminie nie później niż na trzy miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium. Może się zdarzyć, że ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym nie zostanie ogłoszona przed dniem 1 stycznia. Wówczas stosuje się postanowienia pierwotnej ustawy budżetowej przedstawionej przez Radę Ministrów Sejmowi, a stawkami obowiązującymi są należności budżetowe oraz składki na fundusze celowe w wysokości ustalonej dla roku poprzedzającego rok budżetowy.
Zgodnie z art. 86 ustawa budżetowa ustala:
dochody budżetu państwa,
wydatki budżetu państwa,
deficyt budżetu państwa oraz źródła jego pokrycia,
limity zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych,
przychody i rozchody budżetu państwa,
zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych
plany finansowe państwowych funduszy celowych,
wykaz programów wieloletnich,
wykaz inwestycji wieloletnich,
dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami,
zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,
wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i kwoty dotacji,
dotacje celowe na wykonanie zadań objętych programem wsparcia.
Suma wszystkich wydatków stanowi górną granicę wydatków jakie może ponieść budżet państwa. Do projektu ustawy budżetowej należy ponadto załączyć uzasadnienie, które powinno w szczególności zawierać główne cele polityki społecznej i gospodarczej, kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, przewidywane wykonanie budżetu za rok poprzedzający rok, którego dotyczy projekt ustawy budżetowej, informacje o przewidywanym stanie zadłużenia Skarbu Państwa na koniec roku budżetowego, jak również założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata. Do najważniejszych założeń makroekonomicznych możemy zaliczyć: kształtowanie się produktu krajowego brutto, państwowy dług publiczny oraz dług Skarbu Państwa, poziom cen towarów i usług konsumpcyjnych, bilans płatniczy, poziom zatrudnienia i bezrobocia oraz dochody i deficyt budżetu państwa.
Prace nad budżetem w Parlamencie zgodnie z Konstytucją nie mogą trwać dłużej niż cztery miesiące. Harmonogram prac nad budżetem obejmuje kilka etapów. Pierwszym etapem jest czytanie projektu budżetu na plenarnym posiedzeniu Sejmu. Drugim etapem są prace w Komisjach Sejmowych podczas których poszczególne części budżetu podlegają szczegółowym analizom. Wszystkie naniesione poprawki przekazywane są do Komisji Finansów Publicznych, która po rozpatrzeniu poddaje je pod głosowanie. Te z nich, które zyskają akceptację są rekomendowane do przyjęcia przez Sejm. Po przyjęciu budżetu przez Sejm zostaje on przekazany Senatowi, który w ciągu 20 dni od dnia otrzymania może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej. Jednakże wszelkie poprawki Senatu podlegają głosowaniu przez Sejm i mogą zostać odrzucone bezwzględną większością głosów. Dzieje się tak dlatego, iż prace nad budżetem trwają w Senacie bardzo krótko i pozwalają jedynie na jego powierzchowną ocenę. Zakończenie prac nad budżetem w Parlamencie jest równoznaczne z przekazaniem go Prezydentowi Rzeczpospolitej Polskiej, który w terminie 7 dni może budżet podpisać lub zwrócić go do Trybunału Konstytucyjnego w celu sprawdzenia zgodności z Konstytucją.
6. Zasady i tryb wykonywania ustawy budżetowej
Wykonywaniem budżetu państwa kieruje Rada Ministrów. Minister Finansów sprawuje ogólną kontrolę w zakresie realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa jak również poziomu deficytu. Nad podległymi jednostkami organizacyjnymi kontrolę i nadzór sprawują dysponenci. Nie rzadziej niż na kwartał dokonywane są przez nich kontrole okresowe, których celem jest dokonanie ocen w zakresie przebiegu wykonaniu zadań, wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu państwa, realizacji innych zadań finansowych z budżetu państwa jak również przestrzegania realizacji procedur kontroli i zasad wstępnej oceny celowości poniesionych wydatków. Przedmiotem ocen wystawianych przez dysponentów są przede wszystkim prawidłowości i terminowość pobierania dochodów, zgodność wydatków z wcześniejszym planowaniem, prawidłowość wykorzystania środków finansowych oraz prawidłowość wykorzystywania dotacji udzielanych z budżetu państwa.
W trakcie wykonywania budżetu państwa obowiązują pewne zasady gospodarki finansowej. Niniejsza praca zawiera kilka z obowiązujących reguł. Dokładną ich treść określa art. 92 według którego wszystkie zadania budżetu państwa muszą być realizowane zgodnie z przepisami i harmonogramem. Ponadto ustalanie, pobieranie oraz odprowadzanie dochodów budżetu państwa następuje w określonych terminach i na określonych zasadach. Wydatkowanie środków budżetowych musi być równoznaczne z wysokością kwot, które zostały wcześniej określone w planie finansowym. Jednocześnie wydatkowanie musi mieć charakter celowy i zarazem oszczędny. Pierwszeństwo przed innymi wydatkami budżetu państwa mają wydatki ponoszone na obsługę Skarbu Państwa. Przyznane dotacje celowe jednostkom samorządu terytorialnego na wykonanie określonych zadań, podlegają zwrotowi do budżetu państwa, w tej części w jakiej zadanie nie zostało wykonane. Jeśli dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z ich przeznaczeniem wówczas podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, przy jednoczesnym pozbyciu się praw danej jednostki terytorialnej do ubiegania się o nowe dotacje przez najbliższe trzy lata.
Wykonanie budżetu państwa podlega kontroli Sejmu. W terminie do dnia 31 maja roku następującego po upływie roku budżetowego Rada Ministrów jest zobligowana do przedstawienia Sejmowi i Najwyższej Izbie Kontroli sprawozdanie z wykonania budżetu. Dodatkowo musi ona przedstawić sprawozdanie o dochodach i wydatkach związanych z zadaniami z zakresu administracji rządowej, które wykonywane były przez samorządy terytorialne, jak również informację o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Rada Ministrów przekazuje równocześnie ocenę realizacji zadań makroekonomicznych i ocenę przebiegu prywatyzacji majątku Skarbu Państwa. Sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej powinno zawierać przede wszystkim informacje o dochodach i wydatkach sektora finansów publicznych, zakładów publicznych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, jak również państwowych funduszy celowych. Rząd w przedstawionym sprawozdaniu jest zobowiązany do omówienia wykonania budżetu z uwzględnieniem różnic między budżetem uchwalonym a wykonanym. Ponadto Rada Ministrów dołącza informację dotyczącą przestrzegania zasady, według której łączna kwota państwowego długu publicznego nie może przekroczyć 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto w danym roku budżetowym. Ta sama zasada obowiązuje w przypadku długu Skarbu Państwa.
Budżet powinien być wykonany w kształcie, w jakim został uchwalony. Jednakże polskie prawo budżetowe dopuszcza możliwość dokonywania zmian w budżecie. Mogą być one przeprowadzone przez uprawnione do tego organy i w przewidzianym przez prawo budżetowe trybie. Zmiany te polegają na przenoszeniu planowanych wydatków budżetowych pomiędzy określonymi podziałkami klasyfikacji budżetowej. Nie są jednak dopuszczalne przeniesienia, które mogłyby doprowadzić do zwiększenia wydatków w dowolnej podziałce klasyfikacji wydatków o więcej niż 5 %, ani te, które spowodowałyby zwiększenie planowanych wydatków na wynagrodzenia. Powyższe rygory ulegają złagodzeniu na wypadek wprowadzenia stanu nadzwyczajnego na części lub całości kraju państwa. Wówczas w drodze rozporządzenia Rada Ministrów może dokonywać przeniesień planowych wydatków budżetowych.
7. Skarb Państwa a budżet państwa
Pojęcia Skarbu Państwa i budżetu państwa nie są jednoznaczne, choć w praktyce używa się ich zamiennie. Musimy wiedzieć, że w gospodarce zarówno budżet jak i Skarb Państwa różnią się zasadniczo funkcjami oraz mają zupełnie różne przeznaczenie.
Funkcje i definicja budżetu państwa przedstawione zostały we wcześniejszych rozdziałach niniejszej pracy. Zatem pora na wyjaśnienie pojęcia i znaczenia Skarbu Państwa. Skarb Państwa jest to pojęcie wywodzące się historycznie z oddzielenia w starożytnym Rzymie majątku panującego władcy od majątku publicznego. Obecnie pojęciem Skarbu Państwa określa się państwo jako właściciela majątku oraz majątek państwa wraz z jego prawami majątkowymi.
Skarb Państwa w ujęciu podmiotowym nie jest kojarzony z władzą państwową, lecz z podmiotem gospodarującym swoim majątkiem, wyposażonym w osobowość prawną na równi z wszystkimi innymi podmiotami działalności gospodarczej bez względu na ich charakter własnościowy. Skarb Państwa można również określić w ujęciu podmiotowym jako personifikację państwa w jego stosunkach gospodarczych z kontrahentami krajowymi i zagranicznymi, przy czym stosunki te opierają się na odnoszących się do ogółu jednostek gospodarczych przepisach prawa prywatnego.
Z wielu przepisów prawnych wynika bezpośredni związek między budżetem a Skarbem Państwa w Polsce. W myśl przepisów Kodeksu Cywilnego, Skarb Państwa jest w stosunkach cywilno - prawnych przedmiotem tych praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych. Majątek, który pozostaje w bezpośrednim zarządzie Skarbu Państwa to mienie jednostek budżetowych nie posiadających osobowości prawnej. Mienie przedsiębiorstw państwowych i jednostek budżetowych posiadających osobowość prawną (np. szkoły wyższe) zarządzane jest samodzielnie przez te jednostki. Z mienia ogólnokrajowego pozostającego pod własnością Skarbu Państwa zostało wyodrębnione mienie komunalne, które przyznano gminom.
Na koniec warto dodać, iż instytucja Skarbu Państwa w Polsce jest dość młoda. Reguluje ją ustawa z dnia 8.08.1996 r. o urzędzie ministra Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493).
8. Fundusze parabudżetowe
Fundusze parabudżetowe zwane inaczej celowymi stanowią formę organizacyjno - prawną finansów publicznych. Stanowią one „małe” budżety z własnymi dochodami i wydatkami, których zadaniem jest finansowanie tylko określonych zadań. Dochody funduszy celowych pochodzą w gruncie rzeczy ze świadczeń o charakterze publicznoprawnym, nie zaś ze sprzedaży dóbr i usług. Są one przeznaczone do realizacji zadań państwa oraz jednostek samorządu.
Podstawą gospodarki funduszy celowych są roczne plany finansowe. W ich ramach wydatki mogą być dokonywane do wysokości posiadanych przychodów bieżących oraz dotacji z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego i pozostałości środków z poprzednich okresów. Jeśli wydatki funduszy przekraczają dochody, to wówczas mogą zaciągać pożyczki i kredyty. W przypadku niektórych funduszy mogą one uzyskiwać pożyczki z budżetu państwa. Gdyby zdarzyła się sytuacja, że dochody są wyższe od wydatków, wówczas nadwyżka finansowa pozostaje do dyspozycji funduszy celowych.
Na dzień dzisiejszy w ustawie budżetowej ujętych jest trzynaście państwowych funduszy celowych:
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych,
Fundusz Emerytalno - Rentowy,
Fundusz Prewencji i Rehabilitacji,
Fundusz Administracyjny,
Fundusz Pracy,
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
Państwowy Fundusz Kombatantów,
Fundusz Alimentacyjny,
Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych,
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,
Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych,
Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym,
Fundusz Promocji Twórczości.
Badania Najwyższej Izby Kontroli wykazały, że gospodarowanie środkami publicznymi przez fundusze celowe wykazały szereg nieprawidłowości. Wynika to m.in. z niespójnych i nieprecyzyjnych regulacji prawnych ich dotyczących. Dlatego też od dnia 1 stycznia 1999 r. nie mogą być tworzone nowe fundusze celowe.
8.1. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (FUS) należy do największych publicznych funduszy celowych. Celem systemu emerytalnego jest zabezpieczenie materialne osób kończących aktywność zawodową. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych czerpie dochody z dwóch źródeł, którymi są: składki z tytułu ubezpieczeń społecznych oraz dotacje z budżetu państwa. Od 1999 r. w Polsce wszedł zreformowany system ubezpieczeń społecznych. W wyniku reformy składka podzielona została podzielona na dwie części: płaconą przez pracodawcę i pracownika. Ponadto w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych powstały cztery fundusze celowe. Pierwszy z nich zwany emerytalnym służy wypłacie emerytur. Z drugiego z funduszy - rentowego wypłacane są renty inwalidzkie i rodzinne. Kolejny fundusz - chorobowy obsługuje wypłatę świadczeń chorobowych i rehabilitacyjnych, zaś z ostatniego - wypadkowego wypłacane są świadczenia w razie wypadków i chorób zawodowych. Działalność funduszy emerytalnych podlega szczególnej kontroli państwa, prowadzonej przez Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi, gdyż straty wynikające ze złego zarządzania lub bankructwa funduszu emerytalnego mogłoby mieć znaczenie nie tylko ekonomiczne, ale podważałyby również zaufanie do całego systemu ubezpieczeń.
8.2 Fundusz Emerytalno - Rentowy
Fundusz Emerytalno - Rentowy zaczął funkcjonować w 1992 r. jako kontynuacja Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Rolników. Do przychodów tego funduszu należy zaliczyć składki na ubezpieczenia emerytalno - rentowe i dotacje celowe z budżetu państwa, które przeznaczone są na wypłatę świadczeń zleconych kasie rolniczego ubezpieczenia społecznego oraz opłacenie składek na ubezpieczenia zdrowotne dla rolników, emerytów i rencistów nie będących podatnikami podatku od osób fizycznych. Dodatkowo przychodami funduszu są uzupełniające dotacje z budżetu państwa, które wynikają z ustawowo zapisanej gwarancji państwa wypłaty świadczeń finansowych z Funduszu Emerytalno - Rentowego.
8.3. Fundusz Prewencji i Rehabilitacji
Fundusz Prewencji i Rehabilitacji jest przeznaczony na finansowanie bezpośrednich kosztów osobowych i rzeczowych realizacji zadań Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w zakresie zapobiegania wypadkom przy pracy i rolniczym chorobom zawodowym. Dodatkowo służy on również do pomocy ubezpieczonym, którzy wykazują długotrwałą niezdolność do pracy. Fundusz ten tworzony jest przez dotacje państwowe oraz z funduszu składkowego płaconego przez ubezpieczonych w wysokości 1 % planowanych wydatków.
8.4. Fundusz Administracyjny
Fundusz Administracyjny jest przeznaczony do finansowania kosztów obsługi ubezpieczenia społecznego rolników. Źródłem jego tworzenia są odpisy od Funduszu Emerytalno - Rentowego, jak również odpisy od funduszu składkowego. Środki Funduszu mogą być przeznaczone na wydatki bieżące i inwestycyjne.
8.5. Fundusz Pracy
Celem Funduszu Pracy jest aktywizacja zawodowa osób poszukujących pracy i łagodzenie skutków bezrobocia. Głównymi przychodami Funduszu są przede wszystkim środki z dotacji budżetowych oraz wpływy ze składek płaconych przez pracodawców. Z funduszu Pracy finansowane są głównie zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki i świadczenia przedemerytalne, wydatki na szkolenia osób bezrobotnych, prace interwencyjne, roboty publiczne jak również pożyczki udzielane bezrobotnym i pracodawcom.
8.6. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Socjalnych
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Socjalnych został utworzony w celu wypłaty roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy. Dochodami Funduszu są składki płacone przez pracodawców, zaś jego cel polega na zaspokajaniu podstawowych roszczeń pracowniczych w sytuacji, gdy wszczęte zostanie w stosunku do niewypłacalnego pracodawcy postępowanie upadłościowe, likwidacyjne bądź też pracodawca zaprzestanie działalności gospodarczej i nie posiada środków na wypłatę należnych świadczeń.
8.7. Państwowy Fundusz Kombatantów
Państwowy Fundusz Kombatantów zajmuje się udzielaniem pomocy socjalnej kombatantom. Głównym źródłem dochodów są dotacje z budżetu państwa. Wydatki natomiast stanowią świadczenia społeczne i usługi materialne z tytułu refundacji należnych kombatantom ulg i zwolnień w opłatach radiowo - telewizyjnych i telefonicznych.
8.8. Fundusz Alimentacyjny
Głównym zadaniem Funduszu Alimentacyjnego jest wypłata świadczeń pieniężnych dla dzieci i innych osób, kiedy istnieje niemożność wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych od osób, które są zobowiązane do tego świadczenia. Przychodami tego Funduszu są przychody własne stanowiące głównie należności ściągnięte od osób zobowiązanych do alimentacji, jak również dotacje z budżetu państwa.
8.9. Państwowy Fundusz Osób Niepełnosprawnych (PFRON)
Państwowy Fundusz Osób Niepełnosprawnych powołano w celu finansowania rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. Przychodami PFRON są wpłaty zakładów pracy z tytułu zatrudnienia mniej niż 6 % osób niepełnosprawnych i wpłaty zakładów pracy chronionej. Środki Funduszu przeznaczane są w głównej mierze na finansowanie części składki z tytułu ubezpieczenia społecznego osób niepełnosprawnych zatrudnionych w zakładach pracy chronionej, organizowanie nowych stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych, refundację kosztów wynagrodzeń osób niepełnosprawnych skierowanych do pracy przez powiatowy urząd pracy. Ze środków PFRON możliwe jest również dofinansowanie kredytów bankowych zaciąganych przez zakłady pracy chronionej.
Warto nadmienić, że w działalności PFRON od początku jego powstania występuje szereg nieprawidłowości. Coroczne kontrole Najwyższej Izby Kontroli stwierdzają przypadki naruszenia dyscypliny budżetowej i niegospodarności. Można więc z całą pewnością sądzić, iż obecna formuła wspierania osób niepełnosprawnych wymaga weryfikacji.
8.10. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej powstał w celu wspierania polityki ekologicznej państwa. Pomoc finansowa udzielana przez fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej polega na udzielaniu niskoprocentowych pożyczek, udzielaniu dotacji do realizacji dużych projektów inwestycyjnych i dopłatach do preferencyjnych kredytów i pożyczek. Główne źródła przychodów Funduszu stanowią opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska, za korzystanie z wód i urządzeń wodnych, jak również kary za nieprzestrzeganie tych wymogów. Wysokość opłat i kar, zasady ich nakładania określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.
8.11. Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych
Celem FOGR jest rekultywacja i zagospodarowanie gruntów rolnych. Jest on tworzony głównie z opłat należnych z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych i leśnych, zaś jego środki przeznaczone są w szczególności na rekultywację na cele rolnicze gruntów zdegradowanych i zdewastowanych, użyźnienie gleb o niskiej wartości produkcyjnej i przeciwdziałanie ich erozji oraz budowę i renowację zbiorników wodnych służących małej retencji.
8.12. Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym
Środki Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym służą finansowaniu zadań związanych z aktualizacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakupu urządzeń niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Jego przychodami są wpływy ze sprzedaży map i innych materiałów oraz wpłaty przekazywane z funduszy terenowych.
8.13. Fundusz Promocji Twórczości
Przychody tego Funduszu stanowią wpływy pochodzące od producentów egzemplarzy nie chronionych prawem autorskim utworów literackich, plastycznych i fotograficznych, jak również kary pieniężne zasądzone w procesach o naruszenie praw autorskich. Środki Funduszu Promocji Twórczości przeznaczane są na stypendia twórcze i pomoc socjalną dla twórców utworów i opracowań, na pokrycie w części bądź całości kosztów wydania utworów o szczególnym znaczeniu dla kultury i nauki oraz wydań dla niewidomych.
9. Fundacje
Fundacja jest instytucją, której podstawą działalności jest majątek przekazany przez jej założyciela - fundatora. Cel fundacji nie ma charakteru działalności gospodarczej i jest określony w akcie fundacyjnym. Może to być cel naukowy, oświatowy bądź też dobroczynny.
Historia fundacji jest ważnym składnikiem znacznie szerszej historii i tradycji polskiej filantropii. Instytucje filantropijne funkcjonowały bowiem w Polsce już w XII wieku (np. Fundacja Rodu Odrowążów powołana dla opieki nad chorymi). Wiele instytucji o charakterze fundacji funkcjonowało też w okresie zaborów stanowiąc istotny element obrony narodowej tożsamości. Po odzyskaniu niepodległości działalność fundacji prawnie usankcjonował Józef Piłsudski dekretem z 1918 r. Po II wojnie światowej komunistyczne władze nie chciały tolerować prywatnych instytucji dobroczynnych i w roku 1952 wszystkie fundacje dekretem Rady Państwa zostały rozwiązane, a ich majątek znacjonalizowany. W roku 1984 na fali stopniowej liberalizacji uchwalono nową Ustawę o Fundacjach i warto dodać, że była to pierwsza ustawa tego typu w krajach byłego bloku sowieckiego. Zgodnie z tą ustawą aż do roku 1991 o możliwości rejestrowania fundacji decydowały organy administracji (Ministerstwa), a wtórnie niejako rejestracji dokonywał sąd. Obecnie kolejność postępowania jest odwrotna. Sąd samodzielnie decyduje o zarejestrowaniu fundacji wyznaczając następnie odpowiedniego ministra w charakterze kuratora Fundacji. Po roku 1989 liczba fundacji wzrosła bardzo gwałtownie osiągając obecnie liczbę ponad 5000. Z największym ich przyrostem mieliśmy do czynienia do roku 1993. Później tempo przyrostu nie było już tak gwałtowne, a jedną z przyczyn tego stanu rzeczy stała się bardzo restryktywna polityka Sądu Rejestrowego w Warszawie.
Fundacje realizują rozliczne cele. Najczęściej słyszymy o tych, które działają na polu tradycyjnej filantropii i istotnie około 40% za główne pole swego działania uznaje problemy socjalne oraz ochronę zdrowia. Są jednak i inne. Dla przykładu ponad 20% działa na polu edukacji. 8% wspiera szeroko rozumiany sport i rekreację, 6% działa na rzecz kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a 5% zajmuje się ochroną środowiska.
Zróżnicowane środowisko fundacji można uporządkować na wiele sposobów. Jedno z podstawowych rozróżnień powiązane jest z samą osobą fundatora. Zgodnie z prawem może nim być zarówno osoba fizyczna jak i osoba prawna. Specyficznie jednak w Polsce do niedawna fundacje powoływać mogła także administracja publiczna, tworząca tym samym bardzo specyficzny, nieomal egzotyczny typ fundacji, który tworzył często dość kłopotliwą mieszankę cech instytucji prywatnej i publicznej. Od niedawna ich zakładania zabrania ustawa o finansach publicznych, jednak do czasu wprowadzenia tego zakazu powstało kilkaset fundacji, których założycielem lub większościowym „udziałowcem" były różnego rodzaju instytucje publiczne (włączając w to samorząd). Grupa ta jest wewnętrznie dość zróżnicowana. Znajdują się w niej m.in.:
fundacje powstałe jako przekształcenie tzw. funduszy celowych np. Fundacja na Rzecz Nauki Polskiej (powstała z Centralnego Funduszu Rozwoju Nauki i Techniki) czy Fundacja Rozwoju Kultury Fizycznej;
a także „przypadki graniczne" - fundacje, w których Skarb Państwa wystąpił jednorazowo jako dotator, złożywszy dużą dotację budżetową już po założeniu fundacji i ukształtowaniu się jej organów jako fundacji prywatnej: np. Fundacja Kultury czy Fundacja Pomocy Społecznej SOS.
Wziąwszy pod uwagę podmiot założycielski znacznie liczniejsza, choć w większości „mniej zamożna", jest jednak grupa fundacji prywatnych - w jakimś sensie fundacji „właściwych". Nie oznacza to, że fundacje te nie korzystają ze źródeł publicznych. Wedle ostrożnych szacunków 1/4 z fundacji w Polsce korzystała ze środków publicznych i stąd też pochodzi 1/5 posiadanych przez fundacje środków.
Swoje cele fundacje realizują na różne sposoby. Większość niejako samodzielnie (operacyjnie) realizuje wyznaczone sobie cele, choć są i takie, które przede wszystkim wspierają finansowo inne organizacje, instytucje i osoby. Fundacje takie mają różne źródła finansowania. Niektóre, choć w Polsce bardzo rzadkie, oparte są o trwały kapitał żelazny, z którego zyski przeznaczane są na cele statutowe, inne zasilane są regularnie przez poszczególne przedsiębiorstwa założycieli (np. banki) i w istocie stanowią ich agendy, a jeszcze inne zasilane są z dobroczynności publicznej i kampanii charytatywnych (bodaj najbardziej spektakularnym przykładem takiej fundacji jest Wielka Orkiestra Świątecznej Pomocy). Wreszcie szczególnym typem są tworzone ostatnio tzw. fundusze lokalne stanowiące ciekawą mieszankę wszystkich powyższych typów.
Ustawa z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych - Dz. U. nr 98 z dnia 19.12.1998 r. (wraz z późniejszymi zmianami).
C. Kosikowski, E. Ruśkowski - „Finanse i prawo finansowe” (Wydawnictwo Agencji ER, Białystok 1993 r.)
N. Gail - „Gospodarka budżetowa w świetle prawa porównawczego” (PWN, Warszawa 1993 r.)
Ustawa z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych - Dz. U. nr 98 z dnia 19.12.1998 r. (wraz z późniejszymi zmianami).
Ustawa z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych - Dz. U. nr 98 z dnia 19.12.1998 r. (wraz z późniejszymi zmianami).