Wydzia艂 Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
seria: podr臋czniki i materia艂y dydaktyczne
Hubert Izdebski Micha艂 Kulesza
Administracja publiczna zagadnienia og贸lne
wydanie 2
LIBER Warszawa 1999
Rada Programowa serii:
Gra偶yna Ba艂truszajtys (przewodnicz膮ca), Jan B艂eszy艅ski, Zdzis艂aw Galicki, Jacek Lang,
Genowefa Rejman, Piotr Winczorek, Witold Wo艂odkiewicz, Zygmunt Wiernikowski (sekretarz)
(c) Copyright by LIBER sp. z o.o., Warszawa 1999
ISBN 83-7206-031-2
Wydanie II
poprzednie wydania: I LIBER 1998
Spis tre艣ci
' Wprowadzenie ...................................................................................................... 9
1. Uwagi wst臋pne ........................................................................................ .. 9
2. Nauka o administracji publicznej ............................................................ 11
3. Uk艂ad i tre艣膰 ksi膮偶ki ................................................................................ 15
Rozdzia艂 I
Wst臋pne uwagi o ustroju pa艅stwowym i o administracji publicznej .............. 17
Rozdzia艂 II
Kszta艂towanie si臋 najwa偶niejszych narodowych
e modeli administracji publicznej ..............................................,....................... 25
1. Zagadnienia og贸lne ................................................................................. 25
2. Model angielski ....................................................................................... 28
3. Model francuski....................................................................................... 34
4. Model niemiecki ...................................................................................... 40
5. Model szwedzki.....................................................................................,. 45
6. Model ameryka艅ski ...................................................:............................. 47
7. Hiszpania........,........................................................................................ 51
Rozdzia艂 III
Druk i oprawa: DRUKARNIA JANUSZ BIESZCZAD Warszawa
ul. Moszczenicka 2 tel. (0-22) 678-55-33
Wydawca: LIBER sp. z o.o.
00-325 Warszawa
ul. Krakowskie Przedmie艣cie 24 tel. (0-22) 826-30-91
fax (0-22) 696-20-16
witryna internetowa: http://www.liber.com.pl adres e-mail: liber@liber.com.pl
Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce................................ 57
1. O trudno艣ciach w nawi膮zywaniu do tradycji dawnej Rzeczypospolitej.. 57
2. Ksztaktowanie si臋 administracji II Rzeczypospolitej............................... 58
3. Projekty reformy administracji II Rzeczypospolitej................................ 60
4. Polska Ludowa - przejmowanie rozwi膮za艅 radzieckich
po 1944 r.................................................................................................. 64
5. Lata osiemdziesi膮te - powracanie do dawniejszych rozwi膮za艅
i adaptacja instytucji zachodnich............................................................. 68
6. Projekty kompleksowej reformy administracji
po 1989 r. i ich wdro偶enie (1989-1999).................................................. 69
Rozdzia艂 IV
Administracja publiczna-poj臋cia i problemy podstawowe........................... 79
l. Definicja administracji publicznej. Poj臋cie interesu publicznego........... 79
2. Funkcje administracji publicznej............................................................. 85
3. Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej ........................ 102
Rozdzia艂 V
Problemy organizacji administracji centralnej .............................................. 1 15
1. Zagadnienia og贸lne ............................................................................... 115
2. Sk艂ad i funkcja Rady Ministr贸w............................................................ 117
3. Organizacja aparatu pomocniczego szefa rz膮du i Rady Ministr贸w....... 129
4. Ministerstwa a inne agendy administracji centralnej............................. 134
5. Zasady organizacji ministerstw............................................................. 140
6. Wzory obce a rozwi膮zania w艂asne w organizacji rz膮du
i administracji centralnej Trzeciej Rzeczypospolitej ............................. 149
Rozdzia艂 VI
Problemy organizacji administracji terytorialnej .......................................... 153
1. Zagadnienia og贸lne ............................................................................... 153
2. Podzia艂 terytorialny (administracyjny) .................................................. 161
3. Administracja rz膮dowa a samorz膮d terytorialny ................................... 168
4. Organizacja administracji rz膮dowej ...................................................... 174
5. Organizacja samorz膮du terytorialnego - uwagi por贸wnawcze ............. 176
6. Niekt贸re dylematy przebudowy ustroju terytorialnego w Polsce.......... 180
7. Samorz膮d terytorialny w Polsce - stan obecny ..................................... 186
Rozdzia艂 VII
Kadry administracji....................................................................................... 207
1. Zagadnienia og贸lne ............................................................................... 207
2. Pracownicy administracji rz膮dowej....................................................... 210
3. Pracownicy samorz膮du terytorialnego................................................... 221
Rozdzia艂 VIII
Administracja a prawo .................................................................................. 223
1. Zagadnienia og贸lne - "demokratyczne pa艅stwo prawne"..................... 223
2. 殴r贸d艂a prawa administracyjnego ........................................................... 226
3. S膮dowa kontrola legalno艣ci akt贸w administracyjnych.......................... 231
4. Inne instytucje kontroli legalno艣ci dzia艂ania administracji ................... 235
Rozdzia艂 IX
Administracja a etyka.................................................................................... 239
1. Uwagi og贸lne......................................................................................... 239
2. Administracja a standardy 偶ycia publicznego ....................................... 241
3. Administracja a zasady etyki zawodowej urz臋dnik贸w.......................... 243
Rozdzia艂 X
Administracja publiczna a spo艂ecze艅stwo obywatelskie.............................. 247
1. Poj臋cie spo艂ecze艅stwa obywatelskiego ................................................. 247
2. Instytucjonalne formy samoorganizacji obywatelskiej
- organizacje pozarz膮dowe.................................................................... 249
3. Wsp贸艂praca w艂adz publicznych z organizacjami pozarz膮dowymi ........ 251
Rozdzia艂 XI
Zagadnienie reform administracyjnych.
Transformacja ustrojowa po 1989 roku......................................................... 257
1. Uwagi wst臋pne ...................................................................................... 257
2. Poj臋cia og贸lne i uwagi metodologiczne ................................................ 258
3. Og贸lne uwarunkowania i metodyka transformacji ustrojowej w Polsce ... 265
Rozdzia艂 XII
Dylematy poznawcze nauki o administracji publicznej ................................ 273
1. Ga艂膮藕 nauki czy kompilacja ustale艅 wiedzy potocznej?........................ 273
2. Prawo administracyjne-Nauka o administracji
- Polityka administracyjna .................................................................... 278
Rozdzia艂 ko艅cowy
Ujednolicenie rozwi膮za艅 w dziedzinie administracji
publicznej a odr臋bno艣ci narodowe ................................................................ 285
1. Zagadnienia og贸lne. Wsp贸艂praca mi臋dzynarodowa
w dziedzinie administracji..................................................................... 285
2. Wyzwania ekonomiki ............................................................................ 292
3.Wyzwania techniki i nauk o zarz膮dzaniu .............................................. 296
4. Rozw贸j instytucji demokratycznych...................................................... 298
5. Zako艅czenie - ku polskiemu modelowi administracji publicznej ......... 302
Informacja bibliograficzna w zakresie zagadnie艅
por贸wnawczych administracji publicznej......................................................305
Wprowadzenie
1. Uwagi wst臋pne
"For forms of government let fools contest, What'er is best administered is the best".
Powy偶szy epigram angielskiego poety i moralisty Alexandra Pope'a (16881744), przet艂umaczony przez Karola Estreichera w spos贸b nast臋puj膮cy:
O rz膮d贸w kszta艂ty g艂upcy si臋 sporz膮, chc膮c mie膰 racj臋, Najlepszy, co najlepsz膮 ma administracj臋,
odzwierciedla, cho膰 mo偶e w spos贸b nieco przesadny, prawid艂owo艣膰, kt贸r膮 zauwa偶amy dzi艣 o wiele bardziej, ni偶 by艂o to mo偶liwe w osiemnastowiecznej Anglii. W艂a艣ciwe rozstrzygni臋cie kwestii ustroju pa艅stwowego jest bardzo istotne z punktu widzenia tak funkcjonowania pa艅stwa, jak i praw i interes贸w obywatela. Jednak偶e najlepiej napisana konstytucja i najlepiej ukszta艂towane organy konstytucyjne nie mog膮 skutecznie dzia艂a膰 bez odpowiedniego aparatu wykonawczego. Aparat taki stanowi przede wszystkim administracja, zesp贸艂 organ贸w i urz臋dnik贸w, z kt贸rymi obywatel styka si臋 stale, i jak wynika z do艣wiadcze艅 historycznych, styka si臋 na og贸艂 w coraz wi臋kszym stopniu.
Z tego powodu, nie neguj膮c w 偶aden spos贸b znaczenia, jakie dla naszego pa艅stwa - ch臋tnie nazywanego Trzeci膮 Rzecz膮pospolit膮 - mog膮 mie膰 rozstrzygni臋cia konstytucyjne (kt贸rych dokonano ju偶 w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.), nie spos贸b nie doceni膰 roli, jak膮 powinna odgrywa膰 administracja publiczna, odpowiednio zorganizowana, obsadzona i wyposa偶ona.
Pierwotny zarys du偶ej cz臋艣ci niniejszej ksi膮偶ki powsta艂 w ramach wyk艂ad贸w Huberta Izdebskiego z dziedziny administracji por贸wnawczej, wyg艂aszanych jeszcze w latach 1991-1992 w Krajowej Szkole Administracji Publicznej 1). Dla potrzeb pierwszego wydania tej ksi膮偶ki (1998 r.) zosta艂 on uzupe艂niony istotnymi fragmentami opracowania Micha艂a Kuleszy przygotowanego w 1993 r. na potrze
1) Oparta na tych wyk艂adach ksi膮偶ka pt. Wsp贸艂czesne modele administracji publicznej autorstwa Huberta Izdebskiego ukaza艂a si臋 w 1993 r. w ramach serii wydawanej przez Pe艂nomocnika Rz膮du do spraw Reformy Administracji Publicznej (Urz膮d Rady Ministr贸w).
by prac rz膮dowych 2, materia艂ami z jego wyk艂ad贸w z zakresu nauki o administracji publicznej, prowadzonych corocznie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz kilkoma publikacjami, r贸wnie偶 z wcze艣niejszego okresu3. W obecnym, drugim wydaniu dokonano zasadniczych zmian i uzupe艂nie艅, wynikaj膮cych tak z faktu przeprowadzenia w 1998 r. zasadniczej reformy ustrojowej, dotykaj膮cej podstaw polskiej administracji publicznej, jak i innych do艣wiadcze艅 funkcjonowania administracji.
Ksi膮偶ka stawia sobie za zadanie ukaza膰 podstawowe problemy i modele rozwi膮za艅 z dziedziny administracji publicznej we wsp贸艂czesnym 艣wiecie i - na tym tle - w Polsce. Nie by艂a jednak - i nie jest - przewidziana na u偶ytek wy艂膮cznie dydaktyczny. Zreszt膮 opracowania, na kt贸rych oparte by艂o pierwsze wydanie ksi膮偶ki, powsta艂y w trakcie prac, jakie obaj autorzy prowadzili nad reform膮 administracji. Pierwotny tekst Huberta Izdebskiego by艂 rezultatem potrzeb zwi膮zanych z pracami Zespo艂u ds. Reorganizacji Administracji Publicznej, powo艂anego pod przewodnictwem senatora Jerzego St臋pnia przez Prezesa Rady Ministr贸w w styczniu 1992 r. oraz z pracami Pe艂nomocnika Rady Ministr贸w ds. Reformy Administracji Publicznej w osobie Micha艂a Kuleszy (1992-1994). Z kolei opracowanie Za艂o偶enia i kierunki reformy administracji publicznej, kt贸re Micha艂 Kulesza przygotowa艂 w 1993 r., by艂o w znacznym stopniu podsumowaniem wcze艣niejszych prac, prowadzonych przez autora w ramach zespo艂贸w doradczych na potrzeby kolejnych rz膮d贸w po 1989 r., a rozpocz臋tych jeszcze w 1981 roku. Dlatego pierwsze wydanie tej ksi膮偶ki - jak pisali艣my we wst臋pie - by艂o r贸wnie偶 "adresowane do tych, kt贸rzy pracuj膮 nad ukszta艂towaniem administracji Trzeciej Rzeczypospolitej, dostosowanej do warunk贸w i potrzeb Polski prze艂omu XX i XXI wieku, oraz podejmuj膮 w tym zakresie rozstrzygni臋cia".
Autorom podr臋cznik贸w akademickich niecz臋sto przytrafia si臋, 偶e praktyka spe艂nia ich teoretyczne postulaty. Tymczasem los zdarzy艂, 偶e w 1998 r. obaj autorzy mieli dan膮 szans臋 praktycznego uczestnictwa w pracach nad przebudow膮 administracji polskiej: Micha艂 Kulesza by艂 Pe艂nomocnikiem Rz膮du ds. Reform Ustrojowych Pa艅stwa, za艣 Hubert Izdebski - cz艂onkiem Rady ds. Reform Ustrojowych przy Prezesie Rady Ministr贸w. Gdy wi臋c pierwsze wydanie tej ksi膮偶ki rozchodzi艂o si臋 w艣r贸d Czytelnik贸w, autorzy stan臋li wobec szczeg贸lnego wyzwania: musieli w praktyce stwierdzi膰 s艂uszno艣膰 swoich podr臋cznikowych tez, wi臋cej - wprowadzi膰 je w 偶ycie. Obecne wydanie ksi膮偶ki uwzgl臋dnia zatem zmiany w polskim ustroju administracyjnym wprowadzone z dniem 1 stycznia 1999 r., ale te偶 i szczeg贸lne do艣wiadczenia zwi膮zane z wdra偶aniem w 偶ycie reformy administracyjnej.
Kszta艂tuj膮c administracj臋 Trzeciej Rzeczypospolitej, coraz 艣ci艣lej zwi膮zanej z systemem organizacji demokracji zachodnich (od 1991 roku Polska jest cz艂onkiem Rady Europy, od 1996 r. - cz艂onkiem OECD, od 1999 r. jest w NATO, a w sprawie przyj臋cia do Unii Europejskiej dyskutowany jest jego czas, lecz nie sama jego zasa
2 Pe艂nomocnik Rz膮du ds. Reformy Administracji Publicznej Za艂o偶enia i kierunki reformy administracji publicznej URM 1993, tak偶e opubl. [w:] Samorz膮d Terytorialny 1995/1-2.
3 Zosta艂y one zaznaczone we w艂a艣ciwych miejscach.
da), nie powinno si臋 w 偶aden spos贸b zaniedbywa膰 do艣wiadcze艅 obcych. Uwzgl臋dniaj膮c w艂asn膮 sytuacj臋, potrzeby zarz膮dzania i do艣wiadczenia, nie przejmuj膮c wi臋c do艣wiadcze艅 obcych bezkrytycznie, nale偶y je jak najlepiej pozna膰 - jako istotny materia艂 do refleksji nad po偶膮danym kszta艂tem naszej wci膮偶 postkomunistycznej administracji dzia艂aj膮cej w ramach jednocz膮cej si臋 Europy.
Ju偶 z g贸r膮 sto lat temu zdawano sobie spraw臋 z podstawowych cech i kierunk贸w rozwoju administracji publicznej. W wydanym w 艂875 r., pod redakcj膮 Maurice Blocka, drugim wydaniu Dictionnaire de l'administration francaise, stawiaj膮cym sobie za cel tak偶e por贸wnanie administracji francuskiej z "administracj膮 g艂贸wnych pa艅stw cywilizowanych", mo偶na odnale藕膰 nast臋puj膮ce stwierdzenia:
"[...] Po pierwsze, organizacja administracyjna, a zw艂aszcza zasady, kt贸rym ona odpowiada, znajduje si臋 w okre艣lonych stosunkach zar贸wno z form膮 rz膮du, jak i miejscowymi zwyczajami;
po wt贸re, ten sam cel mo偶e by膰 osi膮gni臋ty r贸偶nymi drogami, a drogi te wyznacza rozw贸j historyczny ka偶dego kraju.
Doda膰 za艣 trzeba, 偶e skoro cywilizacja zmierza do zacierania r贸偶nic w艂a艣ciwych r贸偶nym krajom Europy, organizacja administracyjna tych kraj贸w coraz bardziej si臋 do siebie upodabnia [...]".
Stwierdzenia te, zw艂aszcza ostatnie z nich, obecnie wydaj膮 si臋 znacznie bardziej adekwatne ni偶 w chwili ich formu艂owania. Mo偶na je uzna膰, w rezultacie, za podstawowe za艂o偶enia ksi膮偶ki.
2. Nauka o administracji publicznej
Dla nauki o administracji publicznej (nazywanej w krajach anglosaskich po prostu public administration, u nas wyst臋puj膮cej na og贸艂 pod zbyt szerok膮 nazw膮 n a u k i a d m i n i s t r a c j i ) istotny jest kontekst doktryn pa艅stwowych i politycznych, cho膰 ona sama zajmuje si臋 administracj膮 publiczn膮 per se, a nie tym偶e jej kontekstem. To w艂a艣nie bowiem administracja publiczna, w swojej praktycznej, codziennej pracy, sprosta膰 musi nie tylko wyzwaniom doktrynalnym, lecz przede wszystkim oczekiwaniom spo艂ecznym i pa艅stwowym. Musi by膰 zatem odpowiednio do tego zbudowana i wyposa偶ona.
Nauka o administracji publicznej jest wi臋c dziedzin膮 praktyczn膮. Jej twierdzenia i oceny maj膮 sens realny jedynie w odniesieniu do konkretnej administracji publicznej oraz konkretnej - co do miejsca i czasu - rzeczywisto艣ci pa艅stwowej, gospodarczej i politycznej. Tak te偶 zreszt膮 i nauka o administracji powstawa艂a i historycznie narasta艂a.
"Abstrakcyjne" prawdy w tym zakresie, o administracji "w og贸le" (czyli w rozleg艂ym przekroju dziej贸w i stron 艣wiata), sprowadzaj膮 si臋 do tezy, zawsze aktualnej, 偶e administracja publiczna - jej ustr贸j i funkcjonowanie - powinna opiera膰 si臋 na zasadzie racjonalno艣ci. Tyle 偶e kryteria tej programowej racjonalno艣ci s膮 historycznie i kulturowo zmienne. Dlatego tak rozumiana wiedza o administracji publicznej sw贸j najpe艂niejszy wyraz znajduje dopiero w uj臋ciu historycznym i por贸wnawczym, kt贸re pokazuje zwi膮zek urz膮dze艅 administracyjnych
z ich otoczeniem spo艂ecznym i doktrynalnym. Z tego powodu wi膮偶e si臋 ona z dwoma, dopiero stopniowo wyodr臋bniaj膮cymi si臋 dyscyplinami: histori膮 administracji (kt贸rej zarys, jako jeden z pierwszych, przedstawi艂 Hubert Izdebski; jego Historia administracji oczekuje ju偶 pi膮tego wydania) oraz "administracj膮 por贸wnawcz膮" (w jej przedmiocie - zamieszczamy informacj臋 bibliograficzn膮 na ko艅cu ksi膮偶ki).
W ramach nauk administracyjnych, do kt贸rych nale偶y nauka o administracji publicznej (nauka administracji), tradycyjnie wydziela si臋 trzy ga艂臋zie: nauk臋 prawa administracyjnego oraz nauk臋 administracji i nauk臋 polityki administracyjnej. Zachodz膮 mi臋dzy nimi 艣cis艂e zwi膮zki, ale jest i zasadnicza r贸偶nica: gdy przedmiotem nauki prawa administracyjnego, kt贸ra nale偶y do rodziny nauk prawnych, jest 艣wiat n o r m i ich wyk艂adni, a tak偶e stosunk贸w prawnych, to nauka administracji i nauka polityki administracyjnej zajmuje si臋 administracj膮 rzeczywist膮, jaka jest, a wi臋c "艣wiatem realnym" (艣wiatem fakt贸w spo艂ecznych i odno艣nych ocen). Zatem z punktu widzenia prawa administracyjnego obie pozosta艂e dziedziny maj膮 charakter nauk pomocniczych, dostarczaj膮c materia艂u i do refleksji, i do legislacji.
Z takim te偶 podej艣ciem traktowane jest om贸wienie zagadnie艅 administracji publicznej, prezentowane w niniejszej ksi膮偶ce. Jest to, rzec mo偶na, "nauka administracji dla prawnik贸w". Na studiach prawniczych wiedza o administracji publicznej, sama w sobie bardzo rozleg艂a i r贸偶norodna, musi by膰 z natury rzeczy podawana wybi贸rczo - tak, by przede wszystkim s艂u偶y艂a lepszemu rozumieniu prawa i jego funkcji (zw艂aszcza u s t r o j o w e g o prawa administracyjnego), a tak偶e pa艅stwa. Natomiast na studiach administracyjnych podr臋cznik niniejszy, niezale偶nie od powy偶szego, b臋dzie z pewno艣ci膮 przydatny jako og贸lne wprowadzenie w materi臋 wielu dziedzin nauk spo艂ecznych i prawnych odnosz膮cych si臋 do zarz膮dzania sprawami publicznymi.
Trzeba podkre艣li膰, 偶e z wielu mo偶liwych podej艣膰 do administracji publicznej autorzy niniejszego podr臋cznika wybrali to, kt贸re traktuje administracj臋 jako zjawisko polityczne i pa艅stwowe, z silnym uwzgl臋dnieniem kontekstu historycznego. Zatem w konsekwencji ma艂y nacisk k艂adzie si臋 w pracy na zagadnienia teorii organizacji i kierowania, kt贸re - cho膰 zawsze obecne w dyskusjach o urz膮dzeniu pa艅stwa - tu musia艂y ust膮pi膰 czynnikom wa偶niejszym, decyduj膮cym bowiem o ustroju ; publicznym. Nie mo偶na by艂o natomiast nie uwzgl臋dni膰 faktu, 偶e administracja publiczna funkcjonuje w okre艣lonym kontek艣cie spo艂ecznym. Fakt ten, co wi臋cej, znalaz艂 dodatkowe odzwierciedlenie w dodaniu, w obecnym wydaniu, rozdzia艂u o miejscu administracji publicznej w ramach spo艂ecze艅stwa obywatelskiego. '
Nauka administracji zajmuje si臋 wi臋c administracj膮 publiczn膮 jako tak膮. Za艣 z kolei przedmiotem nauki polityki administracyjnej jest kwestia optymalizacji skuteczno艣ci dzia艂alno艣ci publicznej, a wi臋c zagadnienie metod i narz臋dzi osi膮gania cel贸w pa艅stwowych (komunalnych itp.) przez administracj臋 publiczn膮. Z tego punktu widzenia ewidentnie zmienia si臋 ca艂a optyka zjawisk - zar贸wno przepis prawny, jak i sama organizacja administracji z jej wszystkimi cechami, a tak偶e zastana rzeczywisto艣膰 spo艂eczna, rozwa偶ane s膮 i oceniane z punktu widzenia przydatno艣ci (korzystno艣ci) w toku osi膮gania tych cel贸w, a wi臋c traktuje si臋 je jako uwarunkowania dzia艂alno艣ci prowadzonej na rzecz realizacji interesu publicznego.
Na marginesie warto zauwa偶y膰, 偶e taki sam zwi膮zek, jak mi臋dzy nauk膮 prawa administracyjnego a nauk膮 o administracji publicznej (nauk膮 administracji) czy nauk膮 polityki administracyjnej, zachodzi r贸wnie偶 np. mi臋dzy nauk膮 prawa karnego a kryminalistyk膮 i kryminologi膮, mi臋dzy nauk膮 prawa pracy i ubezpiecze艅 spo艂ecznych a nauk膮 polityki spo艂ecznej czy mi臋dzy nauk膮 prawa finansowego a nauk膮 o finansach publicznych. Jest oczywiste, 偶e nauki prawne, a tak偶e prawodawstwo, korzystaj膮 z wiedzy empirycznej i teoretycznej, wypracowanej w innych dziedzinach pokrewnych przedmiotowo.
Szczeg贸lnie wa偶nym w膮tkiem nauki o administracji jest ten, kt贸ry poszukuje kryteri贸w sprawno艣ci dzia艂ania administracji publicznej, traktuj膮c j膮 jako "organizacj臋". Cho膰 w膮tek ten - jak wspomniano - w niewielkim tylko stopniu zosta艂 uwzgl臋dniony w niniejszej ksi膮偶ce, warto podkre艣li膰, 偶e przy takim podej艣ciu administracja jawi si臋 jako jedno z wa偶kich p贸l zainteresowania teorii organizacji i zarz膮dzania. Ale naukowych punkt贸w spojrzenia na administracj臋 publiczn膮 jest o wiele wi臋cej, tyle w istocie, ile nauk spo艂ecznych, kt贸re chc膮 si臋 ni膮 interesowa膰, z psychologi膮, socjologi膮 i politologi膮, z ekonomi膮 i nauk膮 o finansach publicznych, z naukami prawnymi oraz doktryn膮 i histori膮 ustroj贸w pa艅stwowych na czele. Bli偶ej o niekt贸rych spo艣r贸d dylemat贸w poznawczych nauki administracji b臋dzie mowa dopiero w przedostatnim rozdziale tej ksi膮偶ki, bowiem trudno je przedstawia膰 bez wcze艣niejszego om贸wienia materii przedmiotu.
Administracja musi by膰 wi臋c zbudowana racjonalnie. Lecz racjonalno艣膰 administracji publicznej nie jest tak prosta, jak racjonalno艣膰 przedsi臋biorstwa przemys艂owego lub handlowego - gdzie chodzi o zysk. Administracja jest fundamentem pa艅stwa i instytucjonaln膮 osnow膮 jego suwerenno艣ci. Zatem obok "zwyk艂ej" racjonalno艣ci, tej, kt贸rej naucza teoria organizacji i kierowania, istotne jest przede wszystkim, by ustr贸j administracyjny pa艅stwa 艣ci艣le odpowiada艂 jego interesom - wsp贸艂czesnym i przysz艂ym. Nie nale偶y przez to relatywizowa膰 poj臋cia racjonalno艣ci, lecz jedynie stwierdzi膰, 偶e w odniesieniu do administracji publicznej poj臋cie to musi by膰 oparte na dog艂臋bnym rozumieniu interesu publicznego, a nie tylko na cechach administracji jako systemu organizacyjnego. Cho膰 wi臋c wiele si臋 - i s艂usznie - czyni, by administracja by艂a apolityczn膮 s艂u偶b膮 pa艅stwu, to ona sama, dzia艂aj膮c w sferze interesu publicznego i b臋d膮c zjawiskiem publicznym, a wi臋c jej kszta艂t i cechy, s膮 problemem politycznym i sta艂ym wyzwaniem dla polityk贸w.
Dlatego s膮dzimy, 偶e w艂a艣nie kwestia generalnego kszta艂tu polskiej administracji publicznej i zasad jej funkcjonowania jest obecnie, w okresie prze艂omowym dla pa艅stwa, najwa偶niejsza. Istotna jest zw艂aszcza sprawa koniecznej, systemowej zgodno艣ci mi臋dzy nowym ustrojem spo艂ecznym i gospodarczym Polski, do kt贸rego zmierzamy, a og贸lnymi cechami ustroju administracyjnego. Cho膰 nasz obecny ustr贸j administracyjny, w swoim og贸lnym zarysie, odpowiada ju偶 temu za艂o偶eniu, to wiele istotnych jego element贸w nadal pochodzi z lat siedemdziesi膮tych; by艂y wtedy, i jeszcze wcze艣niej, budowane dla zupe艂nie innych potrzeb. Tak偶e znaczna cz臋艣膰 kadr administracyjnych - a wi臋c umys艂owo艣膰 ludzi, obyczaje i rutyny - trzyma si臋 przesz艂o艣ci, nie rozumiej膮c zmian.
Sprawom transformacji ustroju administracyjnego Polski po艣wi臋camy w niniejszym podr臋czniku wiele uwagi. Z pewno艣ci膮 w przysz艂o艣ci proporcje podr臋cznika ulegn膮 zmianie, gdy uporamy si臋 z tym problemem, jednak obecnie zagadnienie to uwa偶amy, r贸wnie偶 w sferze dydaktyki, za najwa偶niejsze. Nauka o administracji publicznej jest wszak dyscyplin膮 stosowan膮, praktyczn膮.
Gdy idzie o ten ostatni aspekt, trudno jest nie przywo艂a膰 ju偶 we wprowadzeniu pogl膮du, kt贸ry o materii bardzo bliskiej, nazwanej przez siebie "nauk膮 o rz膮dzeniu", wyrazi艂 tw贸rca nowoczesnego konserwatyzmu, okre艣lanego jako konserwatyzm ewolucyjny - ostrze偶enia, kt贸rego w 偶aden spos贸b nie mog膮 zignorowa膰 teoretycy i reformatorzy administracji publicznej. Tw贸rc膮 tym by艂 Edmund Burke (1729-1797), angielski my艣liciel i dzia艂acz polityczny, reformator angielskiej administracji, przeciwnik rewolucji francuskiej jako, jego zdaniem, niszcz膮cej dotychczasowy porz膮dek zamiast wprowadzania reform wynikaj膮cych z potrzeb epoki, a pogl膮d ten, o nast臋puj膮cej tre艣ci wyrazi艂 on w Refleksjach o rewolucji we Francji i o debatach pewnych towarzystw londy艅skich zwi膮zanych z tym wydarzeniem z 1790 roku:
"[...] Nauki o konstruowaniu, odnawianiu czy reformowaniu pa艅stwa nie mo偶na przyswoi膰 sobie (podobnie jak 偶adnej innej nauki eksperymentalnej) a priori. Tak偶e nied艂ugie do艣wiadczenie nie wprowadzi nas w t臋 praktyczn膮 nauk臋, bo rzeczywiste skutki przedsi臋wzi臋膰 spo艂ecznych nie zawsze s膮 bezpo艣rednie; co艣, co na pierwszy rzut oka wydaje si臋 szkodliwe, mo偶e w przysz艂o艣ci wyda膰 doskona艂e owoce, a do owej doskona艂o艣ci mog膮 przyczyni膰 si臋 niepomy艣lne pocz膮tkowo rezultaty. Zdarzaj膮 si臋 tak偶e sytuacje odwrotne: bardzo wiarygodne projekty, zrazu obiecuj膮ce, maj膮 cz臋sto haniebne i ubolewania godne konsekwencje [...] Nauka o rz膮dzeniu jest nauk膮 praktyczn膮 i ma s艂u偶y膰 praktycznym celom, wymaga do艣wiadczenia i to wi臋kszego ni偶 to, jakie w ci膮gu ca艂ego 偶ycia mo偶e zyska膰 nawet najm膮drzejsza i najbardziej spostrzegawcza osoba [...]".
W rezultacie, w dziedzinie nauki o administracji publicznej - i w dziedzinie kszta艂towania administracji publicznej - podstawowe znaczenie ma nie tyle osobiste praktyczne do艣wiadczenie danego autora czy dzia艂acza (cho膰 jest ono oczywi艣cie wa偶ne), ile znajomo艣膰 do艣wiadcze艅 ze sfery administracji publicznej zar贸wno w艂asnego kraju, jak i innych kraj贸w. Niniejsza ksi膮偶ka b臋dzie po艣wi臋cona w znacznym stopniu wszystkim tym ostatnim do艣wiadczeniom, aczkolwiek autorzy staraj膮 si臋 w niej wykorzysta膰 r贸wnie偶, dane im w ci膮gu ostatnich lat, do艣wiadczenia osobiste.
3, Uk艂ad i tre艣膰 ksi膮偶ki
Ksi膮偶ka sk艂ada si臋 - nie licz膮c niniejszego wprowadzenia ani rozdzia艂u ko艅cowego - z dwunastu rozdzia艂贸w. Pierwszy (zawieraj膮cy wst臋pne uwagi o ustroju pa艅stwowym i o administracji publicznej) i przedostatni (poza ko艅cowym) dotycz膮 og贸lnych kwestii nauki o administracji publicznej.
Rozdzia艂y drugi i trzeci dotycz膮 materii na poz贸r czysto historycznej - ukazuj膮, odpowiednio, tradycje najwa偶niejszych obcych modeli administracji publicznej oraz nowoczesne polskie tradycje administracyjne. Jest to materia na poz贸r tylko historyczna, bowiem-偶adna administracja - jak i w og贸le 偶adne instytucje publiczne - nie mo偶e si臋 prawid艂owo ukszta艂towa膰 w oderwaniu od tradycji historycznych danego kraju lub regionu (w znaczeniu grupy kraj贸w). Wszelkie przeszczepy nie uwzgl臋dniaj膮ce tego faktu s膮 pr臋dzej czy p贸藕niej odrzucane.
Kolejne rozdzia艂y - po wprowadzeniu terminologicznym wraz z analiz膮 funkcji i podmiotowej strony wykonywania funkcji administracji - maj膮 za przedmiot podstawowe problemy wsp贸艂czesnej administracji publicznej, a mianowicie: problemy organizacji administracji centralnej i jej agend terenowych, ze szczeg贸lnym uwzgl臋dnieniem zagadnie艅 koordynacji jej dzia艂ania, a tak偶e problemy roli i organizacji samorz膮du terytorialnego. W rozdzia艂ach tych uwzgl臋dniono wielk膮 reform臋 administracyjn膮 z 1998 r. i inne zmiany ustrojowe wprowadzone w Polsce w ostatnim okresie. Dalsze rozdzia艂y omawiaj膮 problematyk臋 kadr, bez kt贸rych administracja pozostaje tylko poj臋ciem czysto abstrakcyjnym, problematyk臋 prawa w funkcjonowaniu administracji, stanowi膮c膮 istotny element wsp贸艂czesnej konstrukcji "pa艅stwa prawnego" oraz dostrzegan膮 w szerszym kontek艣cie dopiero od niedawna, problematyk臋 zwi膮zk贸w administracji publicznej ze sfer膮 etyki. W nast臋pnym rozdziale, dodanym w drugim wydaniu ksi膮偶ki, om贸wiono zagadnienie spo艂ecznego t艂a funkcjonowania administracji publicznej - kwesti臋 spo艂ecze艅stwa obywatelskiego. W kolejnym rozdziale przedstawiono og贸lniejsz膮 problematyk臋 reformy administracji publicznej. Jak ju偶 wspomniano, ksi膮偶k臋 ko艅czy rozdzia艂 po艣wi臋cony metodologicznym problemom nauki o administracji publicznej oraz rozdzia艂 dotycz膮cy wyzwa艅 przysz艂o艣ci, jakie stoj膮 przed administracj膮 w nadchodz膮cym czasie i w warunkach globalnej gospodarki oraz nowych technik informacyjnych.
Na koniec tych wst臋pnych uwag autorzy pozostawili sobie przyjemno艣膰 z艂o偶enia najserdeczniejszego podzi臋kowania wielu osobom i instytucjom, bez kt贸rych 偶yczliwej pomocy ta ksi膮偶ka nie mog艂aby powsta膰.
Warszawa, w sierpniu 1999 r.
Rozdzia艂 I
Wst臋pne uwagi o ustroju pa艅stwowym i o administracji publicznej
Kanon fundament贸w ustrojowych wsp贸艂czesnego pa艅stwa, postulowany jeszcze w osiemnastowiecznych doktrynach O艣wiecenia, wyrasta z zasady suwerenno艣ci narodu. Zasada ta - to przeciwie艅stwo wcze艣niejszej monarchii absolutnej, w kt贸rej pe艂ni臋 w艂adzy skupia艂 monarcha; zarazem jest ona przeciwna podstawom p贸藕niejszego pa艅stwa radzieckiego, w kt贸rym suwerenem mia艂 by膰 "lud pracuj膮cy miast i wsi", sprawuj膮cy w艂adz臋 za po艣rednictwem swojej si艂y przewodniej, to jest partii komunistycznej. W my艣li o suwerenno艣ci narodu tkwi艂 bowiem od zarania postulat demokracji politycznej, cho膰 d艂ugo trwa艂o zanim obj臋艂a ona wszystkich. Jak g艂osi艂 p贸藕norenesansowy polski filozof Sebastian Petrycy z Pilzna, "[...] w naszej rzeczypospolitej cives tylko szlachcicy s膮, bo tym tylko przyst臋p do wyliczonych urz臋d贸w dano [...]"4.
Z zasad膮 suwerenno艣ci narodu z艂膮czona jest nierozdzielnie idea pa艅stwa prawa, przeciwstawiaj膮ca pa艅stwo policyjne, oparte na arbitralno艣ci w艂adzy, w艂a艣nie rz膮dom prawa, pod kt贸rymi to rz膮dami "poddany staje si臋 obywatelem". Idea pa艅stwa prawa oznacza wi臋c przede wszystkim, 偶e prawo jest wi膮偶膮ce r贸wnie偶 dla w艂adzy, za艣 obywatelowi przyznaje si臋 gwarancje poszanowania jego praw i ochrony przed samowol膮 w艂adzy. W艂adza jest wi臋c zawsze ograniczona, nawet gdy jest demokratycznie legitymizowana przez wol臋 obywatelsk膮.
Z t膮 kwesti膮 z kolei wi膮偶e si臋 trzeci spo艣r贸d o艣wieceniowych idea艂贸w: liberalny postulat wolno艣ci jednostki, kt贸rego spe艂nienie, poza ustanowieniem gwarancji procesowych, prowadzi do konstytucyjnego utrwalenia praw zasadniczych i wolno艣ci cz艂owieka i obywatela. Nieraz (a dzi艣 coraz cz臋艣ciej) idzie si臋 dalej jeszcze i gwarancji dla autonomii jednostki poszukuje si臋 poza pa艅stwowym porz膮dkiem prawnym, niekiedy za艣 i wbrew niemu (w Paktach Praw Cz艂owieka Organizacji Narod贸w Zjednoczonych, a zw艂aszcza w Europejskiej Konwencji Praw Cz艂owieka), albo i nawet poza granicami wyznaczonymi przez pozytywizm prawniczy - w tym, co jest prawem naturalnym (ius).
R贸wnocze艣nie w艂a艣nie to konstytucja wyznacza zasady sprawowania w艂adzy publicznej, wi膮偶膮c nimi r贸wnie偶 tych, kt贸rzy zwyci臋偶yli w wyborczej walce
4 Komentarze do trzeciej ksi臋gi Polityki Arystotelesa (1605) - cyt. za: Obywatel - odrodzenie poj臋cia, B. Markiewicz [red.], Warszawa 1989, s. 132.
o polityczn膮 w艂adz臋 w pa艅stwie. Ma to chroni膰 nie tylko przegranych, ale ca艂y demokratyczny porz膮dek spo艂eczny przed despotyzmem wi臋kszo艣ci. S艂u偶y temu zw艂aszcza podzia艂 w艂adz oraz mechanizm wzajemnej kontroli i r贸wnowa偶enia si臋 w艂adz.
Podzia艂 w艂adz, sformu艂owany po raz pierwszy w konstytucji Stan贸w Zjednoczonych Ameryki z 1787 r., francuskiej Deklaracji Praw Cz艂owieka i Obywatela z 1789 r. i polskiej Ustawie Rz膮dowej z 3 maja 1791 r., stanowi dzi艣 kanon konstytucjonalizmu. Z pa艅stw demokratycznych mo偶e go nie przyjmowa膰 jedynie Szwajcaria, ale tylko dzi臋ki wielowiekowej tradycji praktykowania innego systemu, kt贸ry daje si臋 po艂膮czy膰 z demokracj膮, mianowicie systemu "rz膮d贸w zgromadzenia", to jest formalnego podporz膮dkowania organu wykonawczego organowi ustawodawczemu. System "rz膮d贸w zgromadzenia", nale偶y to podkre艣li膰, mo偶e formalnie wyst膮pi膰 tak偶e w ustroju w istocie niedemokratycznym; w postaci "jednolito艣ci w艂adzy pa艅stwowej" stanowi艂 przecie偶 doktrynaln膮 podstaw臋 ustroju radzieckiego.
Rewolucja Francuska nada艂a my艣li o艣wieceniowej wymiar praktyczny, inicjuj膮c rozw贸j pa艅stw i instytucji publicznych, zmierzaj膮cy do urzeczywistnienia tych za艂o偶e艅. Ale rozw贸j doktryn pa艅stwowych nie toczy si臋 prost膮 drog膮, tak samo jak zreszt膮 i rzeczywisto艣膰 polityczna oraz gospodarcza. Zanim pa艅stwo liberalno-demokratyczne zd膮偶y艂o naprawd臋 zaistnie膰 w Europie, powojenny kryzys gospodarczy i niesprawno艣膰 demokracji parlamentarnej przynios艂y krytyk臋 tego ustroju i zanegowanie jego podstaw. W wielu krajach nast膮pi艂 nawr贸t do my艣lenia autorytarnego, a idea艂y demokracji i wolno艣ci po艣wi臋cono na o艂tarzu silnego pa艅stwa kierowanego przez wybitn膮 jednostk臋 - dyktatora. Do jawnego zaprzeczenia zasadom demokratycznego pa艅stwa prawnego, skrajnego unice- ; stwienia praw jednostki i wolno艣ci politycznych dosz艂o w pa艅stwach dyktatorskich typu faszystowskiego, spo艣r贸d kt贸rych najbardziej wynaturzony by艂 nazizm niemiecki (hitleryzm). Upadek pa艅stw Osi przyni贸s艂 w Europie Zachodniej rych艂膮 odbudow臋 ustroj贸w demokratycznych.
Inny typ dyktatury zrodzi艂a rewolucja pa藕dziernikowa 1917 r. w Rosji, a stalinizm po drugiej wojnie zapanowa艂 w wielu krajach, r贸wnie偶 w Polsce. Mimo wielu r贸偶nic, faszyzm i stalinizm wykazuj膮 znaczne podobie艅stwa, w艂a艣ciwe wszystkim re偶imom totalitarnym.
Do cech tych re偶im贸w nale偶y zawsze totalizm w艂adzy, a wi臋c brak ogranicze艅 jej zakresu, skrajny centralizm czyli skupienie uprawnie艅 w艂adzy w jednym r臋ku, a tak偶e monolityczny charakter w艂adzy czyli brak przyzwolenia na pogl膮dy politycznie odmienne. Pa艅stwo totalitarne zmierza do ca艂kowitego podporz膮dkowania w艂adzy 偶ycia spo艂ecznego i 偶ycia jednostki, likwiduj膮c wszelkie przejawy y kontroli nad dzia艂alno艣ci膮 w艂adzy przez czynniki od niej niezale偶ne. Nast臋puje likwidacja niezawis艂o艣ci s膮downictwa, prasy, Ko艣cio艂a, samorz膮du, wolno艣ci politycznych, zwi膮zk贸w zawodowych itp. Obowi膮zuje jedna ideologia, a aparat pa艅stwowy jest silnie spleciony z aparatem partyjnym. Partia jest masowa i opiera si臋''. na dyscyplinie wewn臋trznej. Rozbudowany jest aparat przymusu, a w艂adza opiera si臋 na terrorze fizycznym i psychologicznym. Stalinizm doda艂 do tego programowe wyzucie jednostki z maj膮tku - nacjonalizacj臋 w艂asno艣ci prywatnej.
W pa艅stwach bloku radzieckiego nat臋偶enie totalitaryzmu by艂o zr贸偶nicowane, przy czym wprowadzanie w tych pa艅stwach nowego ustroju 艂膮czy艂o si臋 zawsze z utrat膮 przez nie suwerenno艣ci pa艅stwowej, jako 偶e by艂 on narzucany si艂膮, z zewn膮trz. W Polsce o stalinizmie w czystej postaci mo偶na m贸wi膰 odno艣nie do okresu 1948-1956: istniej膮c od pocz膮tku "Polski Ludowej" ujawni艂 si臋 z ca艂膮 si艂膮 gdy wzmog艂a si臋 "zimna wojna", a ko艅czy go symbolicznie Pa藕dziernik. 1 cho膰 p贸藕niej system totalitarny s艂ab艂 w Polsce coraz bardziej, w rozwodnionej postaci dotrwa艂 do ko艅ca PRL, utrzymuj膮c wi臋kszo艣膰 podstawowych kryteri贸w.
Niekt贸re z cech istotnych poprzedniego systemu, do kt贸rych nale偶y zw艂aszcza dominacja pa艅stwowej w艂asno艣ci 艣rodk贸w produkcji w gospodarce i silnie scentralizowany system w艂adzy administracyjnej, przetrwa艂y u nas prze艂om 1989 roku. Mimo reformy decentralizacyjnej 1998 r. odnajdujemy je i dzisiaj. Co wi臋cej, maj膮 si臋 w najlepsze, cho膰 ju偶 nie wygl膮daj膮 - w innym otoczeniu - tak gro藕nie. Czasem uzyska艂y now膮 legitymizacj臋, now膮 posta膰, now膮 nazw臋. Ale przecie偶 nie zosta艂y usuni臋te i s膮 wci膮偶 obecne w wielu segmentach administracji i jej mechanizmach. W rozmaitych okresach cywilizacji wsp贸艂czesnej ustr贸j o takim kszta艂cie miewa艂 ju偶 precedensy w wielu krajach, prowadz膮c do wytwarzania si臋 nowych oligarchii i ich d艂ugotrwa艂ych rz膮d贸w.
Dlatego te偶 trzeba pami臋ta膰, 偶e Jesie艅 1989 r., kt贸ra przynosz膮c rozpad imperium, obudzi艂a nadzieje narod贸w Europy 艢rodkowej i Wschodniej, nie jest niczyim darem. I chocia偶 obecnie znowu zapanowa艂 w wi臋kszo艣ci z tych kraj贸w radosny duch demokracji, wolno艣ci jednostki, pa艅stwa prawa, to prze艂om dopiero jest zapocz膮tkowany, a pisz膮c t臋 histori臋 nie znamy jej ko艅ca.
Dlatego warto tu przywo艂a膰 jeszcze jeden istotny w膮tek doktrynalny, odnosz膮cy si臋 do podstawowych zasad organizacji 偶ycia zbiorowego, zawarty w katolickiej nauce spo艂ecznej. Te trzy podstawowe zasady to: dobro wsp贸lne, solidaryzm spo艂eczny i zasada pomocniczo艣ci. Bez tych warto艣ci demokracja, stanowi膮ca dzi艣 bez w膮tpienia form臋 pa艅stwa najbardziej odpowiadaj膮c膮 godno艣ci cz艂owieka, jest zaledwie pust膮 regu艂膮 proceduraln膮.
Pa艅stwo powinno by膰 tylko pomocnicze, to znaczy nie mo偶e od ludzi, rodzin, mniejszych wsp贸lnot i zbiorowo艣ci przejmowa膰 ca艂ej odpowiedzialno艣ci za warunki 偶ycia indywidualnego i zbiorowego. To osoba ludzka jest wolna, ale wolno艣膰, by by艂a godna, wymaga dzielno艣ci we w艂asnych sprawach i poczucia odpowiedzialno艣ci, r贸wnie偶 za los wsp贸lny; inaczej nie da si臋 sprosta膰 spo艂ecznym i gospodarczym wyzwaniom jutra. Przy takim widzeniu zasad 偶ycia zbiorowego i po艂o偶enia jednostki, spo艂eczna nauka Ko艣cio艂a Katolickiego (bliska zreszt膮 spo艂ecznemu nauczaniu niekt贸rych ko艣cio艂贸w reformowanych) stoi w zasadniczym sporze filozoficznym z doktryn膮 liberalnej demokracji, a pora偶ki tej ostatniej powoduj膮, 偶e to w katolickiej nauce spo艂ecznej poszukuje si臋 dzi艣 coraz cz臋艣ciej odpowiedzi na praktyczne pytania, kt贸re niesie indywidualizm, wynikaj膮ce dla spo艂ecze艅stw europejskich ze wsp贸艂czesnych wyzwa艅 wobec pa艅stwa, wobec dobra wsp贸lnego i wobec spo艂ecznej sp贸jno艣ci.
W膮tek ten - zw艂aszcza zasada pomocniczo艣ci - do niedawna by艂 u nas zupe艂nie nieobecny w 偶yciu zbiorowym, ale tak偶e w podr臋cznikach akademickich, poza podr臋cznikami historii doktryn politycznych i prawnych. Przecie偶 - jak si臋 dla wielu okaza艂o zupe艂nie niespodziewanie - jest istotny na tyle, i偶 leg艂 u podstaw ustrojowych cywilizacji europejskiej. Zasada pomocniczo艣ci obecna jest dzi艣 m.in. w Europejskiej Karcie Samorz膮du Lokalnego, o kt贸rej b臋dzie mowa w dalszych partiach ksi膮偶ki, w Traktacie z Maastricht, w konstytucji Republiki Federalnej Niemiec, a tak偶e w naszej Konstytucji z 1997 roku. Reforma terytorialna 1998 r. wnios艂a t臋 zasad臋 tak偶e do polskiego ustroju administracyjnego.
W tych og贸lnie nakre艣lonych granicach doktrynalnych i ustrojowych, kt贸re wsp贸lne s膮 wszystkim wsp贸艂czesnym pa艅stwom cywilizowanym, wykonuje przypisane jej zadania administracja publiczna. Administracja towarzyszy w艂adzy od zarania dziej贸w. Ju偶 tw贸rca polskiej historiografii Joachim Lelewel zauwa偶y艂, 偶e "[...] s膮dy, wojskowo艣膰, prawodawstwo, administracja koncentrowa艂y si臋 we w艂adzy kr贸lewskiej [...]". W rozwini臋tych cywilizacjach nast臋puje r贸wnie偶 i rozw贸j administracji, a wraz z upadkiem cywilizacyjnym post臋puje jej degeneracja, zar贸wno w sferze spe艂nianych funkcji, jak i w odniesieniu do aparatu.
Administracja publiczna, jak膮 znamy dzisiaj - uregulowana prawnie i dzia艂aj膮ca w spos贸b sformalizowany, szeroko rozbudowana co do przedmiotu dzia艂ania, a w konsekwencji r贸wnie偶 i organizacyjnie, ukszta艂towana hierarchicznie z zarysowan膮 silnie specjalizacj膮 i ci膮g艂ymi problemami wewn臋trznej koordynacji, oparta na czynniku profesjonalnym czyli biurokratycznym - w Europie pojawi艂a si臋 szerzej i rozwija艂a dopiero od czas贸w monarchii absolutnej. Stale by艂a jednak obecna w Ko艣ciele katolickim, a tak偶e, co warto pami臋ta膰, w miastach, od kiedy tylko by艂y one samorz膮dnymi gminami. Jak podkre艣la艂 wspominany ju偶 Sebastian Petrycy z Pilzna, "[...] miasto jest zjednoczone towarzystwo ludzkie przez natur臋 i ustawy, maj膮c w艂adz臋 uczestnictwa rady, s膮d贸w i urz臋d贸w, kt贸re b臋d膮c jednymi prawy powik艂ani, wszelkiego tak duchownych, jak i 艣wieckich rzeczy dostatku u偶ywa. Jest tedy miasto zjednoczone towarzystwo ludzi, bo rozr贸偶nienie i rozproszenie ludzi nie mo偶e stanowi膰 miasta [...]".
Termin "administracja" pochodzi od 艂aci艅skiego s艂owa ministrare, oznaczaj膮cego "s艂u偶y膰" (ad w istocie tylko wzmacnia ten s艂u偶ebny sens). Administracja publiczna jest s艂ug膮 ustroju i aparatem wykonawczym w艂adzy politycznej. W demokratycznym pa艅stwie prawnym jest s艂ug膮 prawa - w tym sensie, uprzednio wspomnianym, 偶e prawu podlega i prawa musi przestrzega膰 (zasada praworz膮dno艣ci), ale tak偶e i dlatego, i偶 ca艂a w istocie rzeczy dzia艂alno艣膰 administracji publicznej polega na wy k o n y w a n i u prawa, skoro ca艂a na prawie si臋 opiera. W tym te偶 - w odniesieniu do administracji publicznej - le偶y istota podzia艂u w艂adz. Do zada艅 w艂adzy wykonawczej i do podleg艂ej jej administracji publicznej nale偶y bowiem wykonywanie prawa, tak jak do legislatywy nale偶y stanowienie go.
Tu jednak od razu nale偶y z naciskiem zwr贸ci膰 uwag臋 na uboczny i negatywny efekt traktowania administracji jedynie jako "urz膮dzenia do stosowania prawa". Mo偶na rzec nawet, 偶e jest to zapewne rezultat nazbyt formalistycznego rozumienia zasady pa艅stwa prawnego, kt贸re wzmocni艂a jeszcze doktryna pozytywizmu prawniczego. "Stosowanie prawa" (administracyjnego) cz臋sto oznacza dzi艣 bowiem, w przyj臋tym szeroko rozumieniu, zaledwie konkretyzacj臋 ustawy, czy to w drodze stanowienia przepis贸w administracyjnych, czy poprzez wydawanie akt贸w indywidualnych (decyzji administracyjnych, a jak m贸wiono przed wojn膮- orzecze艅 i zarz膮dze艅) i podejmowania innych w艂adczych czynno艣ci administracyjnych.
Tymczasem - r贸wnie偶 od strony prawnej - praca dzisiejszej administracji publicznej, tak samo jak i dawniej, polega nie tylko na wykonawczym "stosowaniu" prawa administracyjnego, lecz tak偶e na samodzielnym, tw贸rczym dzia艂aniu w ramach prawa i na jego podstawie (a wi臋c - "przestrzegaj膮c prawo"), i to w zakresie daleko nieraz wykraczaj膮cym poza obszar obj臋ty prawem administracyjnym. Administracja publiczna jest bowiem dzia艂alno艣ci膮 organizatorsk膮 w艂adzy wykonawczej, prowadzon膮 w takim zakresie, w jakim przemawia za tym interes publiczny (i pozwalaj膮 posiadane zasoby finansowe) - w ramach prawa i do jego granic.
Waga takiego spojrzenia na wsp贸艂czesn膮 administracj臋 publiczn膮 wymaga szczeg贸lnego podkre艣lenia. Chodzi bowiem o zauwa偶enie podstawowej r贸偶nicy mi臋dzy po艂o偶eniem w艂adzy wykonawczej i administracji w poprzednim systemie jednolitej w艂adzy pa艅stwowej (gdzie Sejm by艂 de iure "najwy偶szym" organem w艂adzy pa艅stwowej, w zwi膮zku z czym podlega艂a mu Rada Ministr贸w wraz z ca艂膮 administracj膮) a nowym, konstytucyjnym u艂o偶eniem w艂adz naczelnych pa艅stwa, opartym na zasadzie podzia艂u w艂adz. Obecnie rz膮d nie "podlega" parlamentowi w dawnym znaczeniu formalnej podleg艂o艣ci. Ka偶dy z trzech g艂贸wnych segment贸w w艂adzy pa艅stwowej jest samodzielny w wype艂nianiu przypisanych mu funkcji i samodzielnie te偶 odpowiada za rezultaty swojej dzia艂alno艣ci: parlament stanowi prawa, w艂adza wykonawcza (rz膮d wraz z administracj膮 publiczn膮) prowadzi w tych ramach samodzieln膮 dzia艂alno艣膰 na rzecz interesu publicznego, za艣 s膮dy orzekaj膮, czy prawo jest przestrzegane (r贸wnie偶 przez administracj臋).
Przy tym demokratyczne pa艅stwo prawne, o kt贸rym mowa w naszej konstytucji (艣ci艣lej - konstytucjach) od 1989 r., staje si臋 dzisiaj coraz bardziej pa艅stwem obywatelskim, to jest r贸wnie偶 zdecentralizowanym, w kt贸rym o tym, co jest interesem publicznym, rozstrzyga si臋 nie tylko w centrum w艂adzy ustawodawczej i wykonawczej, lecz r贸wnie偶 w skali lokalnej i regionalnej. W Polsce takie warunki ustrojowe i prawne zaistnia艂y od 1 stycznia 1999 r.; teraz nale偶y uczyni膰 wiele, by reforma ta sta艂a si臋 偶ywym sk艂adnikiem nowej doktryny pa艅stwowej oraz pocz膮tkiem nowych mechanizm贸w i zwyczaj贸w w 偶yciu politycznym.
Ten ostatni w膮tek jest istotny. Ponowne rozbudzenie demokracji lokalnej i regionalnej stanowi wa偶ne znami臋 ustroj贸w pa艅stwowych drugiej po艂owy XX wieku. Wsp贸艂cze艣nie jest to efekt poszukiwa艅 nowej to偶samo艣ci spo艂ecznej w zunifikowanym 艣wiecie. W du偶ej mierze rozbudzenie to stanowi jednak tak偶e
uboczny skutek doktryny i praktyki pa艅stwa dobrobytu, kt贸re przyj臋艂o na siebie wiele obowi膮zk贸w (jak si臋 okaza艂o nazbyt wiele), a zatem - i nowej odpowiedzialno艣ci przed spo艂ecze艅stwem za ich w艂a艣ciwe wype艂nienie.
Z powy偶szych powod贸w wynika nowa atrakcyjno艣膰 wspomnianej zasady pomocniczo艣ci. Decentralizacja nie tylko bowiem u艂atwia dostosowanie dzia艂a艅 administracji publicznej do potrzeb lokalnych i regionalnych, ale i pozwala rozszerzy膰 obywatelsk膮 kontrol臋 nad wydatkami publicznymi i ich celowo艣ci膮. Zreszt膮 r贸wnie偶 i tu rozumienie "interesu publicznego" zmienia si臋: oczywisty jest, chocia偶 wcale nie prosty, rachunek koszt贸w i zwi膮zek mi臋dzy og贸lnym dobrobytem spo艂ecze艅stwa i obci膮偶eniami podatkowymi, kt贸re ponosz膮 obywatele, a mo偶liwym zakresem 艣wiadcze艅 socjalnych i us艂ug zbiorowych, dostarczanych przez sektor publiczny (administracja 艣wiadcz膮ca). "Pa艅stwo socjalne", kt贸re zbyt optymistycznie przyj臋艂o rozliczne obowi膮zki wobec jednostki i zbiorowo艣ci, dzi艣 w wielu krajach stoi na granicy za艂amania.
Tre艣膰 funkcji administracji publicznej, decyduj膮ca o istocie jej charakteru i o zakresie dzia艂ania, zmienia si臋 w toku historii, gdy偶 zale偶y od wielu czynnik贸w, zw艂aszcza politycznych i gospodarczych. Odpowiednio do tego jak szerzej albo w spos贸b w膮ski - wyznaczony jest przedmiot interesu publicznego, a wi臋c r贸wnie偶 zasi臋g zada艅 i odpowiedzialno艣ci administracji publicznej, z wi臋kszym te偶 albo i skromniej zakre艣lonym wp艂ywem obywateli na jej dzia艂alno艣膰 mamy do czynienia. Tak czy inaczej administracja publiczna (jako system) stoi zawsze na stra偶y interes贸w pa艅stwowych.
Co najmniej wi臋c oznacza to, 偶e administracja publiczna (cywilna i wojskowa, rz膮dowa i samorz膮dowa) odpowiada praktycznie za porz膮dek publiczny, a tak偶e za stan bezpiecze艅stwa pa艅stwa, 偶ycia zbiorowego i obywateli. T臋 funkcj臋 administracja publiczna musi spe艂nia膰 w ka偶dym nowoczesnym pa艅stwie, cho膰 spos贸b jej wykonywania (a tak偶e sam kszta艂t administracji) inny by艂 w pa艅stwie absolutnym, inny w liberalnym, jeszcze inny jest w krajach praktycznie realizuj膮cych doktryn臋 pa艅stwa dobrobytu, inny by艂 pa艅stwach faszystowskich, w ustroju stalinowskim czy pa艅stwach "realnego socjalizmu", a inny powinien by膰 w krajach postkomunistycznych, odbudowuj膮cych demokracj臋 i gospodark臋 rynkow膮.
Budowa administracji publicznej musi zatem dobrze odpowiada膰 zar贸wno sytuacji pa艅stwa w zmieniaj膮cym si臋 kontek艣cie historycznym, w danej sytuacji wewn臋trznej i mi臋dzynarodowej, jak i panuj膮cej doktrynie pa艅stwowej.
Przez prawie p贸艂 wieku nauczano u nas student贸w prawa, 偶e prawo jest "instrumentem polityki". Nauczano r贸wnie偶, 偶e pa艅stwo jest aparatem przymusu (ucisku). Tak rzeczywi艣cie by艂o przez te p贸艂 wieku, bo Polska nie by艂a w pe艂ni; suwerenna. Jedynie w warunkach suwerenno艣ci pa艅stwo mo偶e by膰 dobrem wsp贸lnym wszystkich obywateli, a administracja - s艂u偶b膮 publiczn膮, nie za艣 instrumentem ucisku. Ona sama za艣 - administracja publiczna, to znaczy: ludzie, administracji, ich do艣wiadczenie, wiedza i zaanga偶owanie w sprawy interesu publicznego, stanowi膮 szczeg贸lnie cenny kapita艂 ka偶dego pa艅stwa. To powinno tkwi膰 g艂臋boko w 艣wiadomo艣ci obywateli, za艣 do obowi膮zk贸w elit politycznych nale偶y dba艂o艣膰 o ten kapita艂 i pomna偶anie go.
Administracja publiczna w znaczeniu funkcjonalnym - rozumiana jako dzia艂alno艣膰 organizatorska i wykonawcza w odniesieniu do politycznych decyzji w艂adzy pa艅stwowej - wyst臋powa膰 musia艂a we wszystkich znanych z historii pa艅stwach. Niekoniecznie jednak to samo mo偶na powiedzie膰 o administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym - jako aparatu powo艂anego dla prowadzenia takiej dzia艂alno艣ci.
Aparat administracji, zw艂aszcza wsp贸艂czesnego nam typu - zawodowy, oparty na pionowym i poziomym podziale pracy oraz zwi膮zanej z nim specjalizacji, zbudowany, przynajmniej cz臋艣ciowo, hierarchicznie, funkcjonuj膮cy na podstawie sformalizowanych, generalnych regu艂 post臋powania - kszta艂towa艂 si臋 stopniowo i w postaci bliskiej ju偶 wsp贸艂czesnej nie pojawi艂 si臋 wcze艣niej ni偶 w wiekach XVII i XVIII, czyli - og贸lnie rzecz bior膮c - w epoce O艣wiecenia. Korzeni wsp贸艂czesnej administracji publicznej nale偶y zatem poszukiwa膰 w instytucjach owego czasu, co odnosi si臋 tak偶e w du偶ej mierze do zr贸偶nicowania dzisiejszych narodowych modeli administracji.
Rozdzia艂 II
Kszta艂towanie si臋 najwa偶niejszych narodowych modeli administracji publicznej
Zagadnienia og贸lne
Kszta艂towanie si臋 wsp贸艂czesnych modeli administracji publicznej przebiega艂o w r贸偶nych warunkach politycznych i spo艂eczno-ekonomicznych. R贸偶nice, kt贸re do dzisiaj rysuj膮 si臋 pomi臋dzy wieloma narodowymi modelami administracji, wynikaj膮 w znacznej mierze z r贸偶nic, jakie dzieli艂y te kraje ju偶 w dobie kszta艂tuj膮cego si臋 i rozwini臋tego O艣wiecenia, to jest w XVII i XVIII wieku - i kt贸re pozostawi艂y wci膮偶 zauwa偶alne r贸偶nice mi臋dzy nimi w zakresie kultury politycznej i tego, co okre艣la si臋 jako kultura administracyjna; zar贸wno kultura polityczna, jak i kultura administracyjna 艂膮cz膮 si臋 艣ci艣le z problematyk膮 og贸lnej kultury w艂a艣ciwej danemu spo艂ecze艅stwu5.
Podstawowa r贸偶nica charakterystyczna dla doby O艣wiecenia da si臋 sprowadzi膰 do podstawowej zasady ustroju politycznego. Administracja publiczna dzia艂a艂a zatem jako aparat wykonawczy b膮d藕 w ustroju monarchii absolutnej, gdzie w艂adza monarchy nie by艂a ograniczona przez 偶aden inny organ pa艅stwowy, w szczeg贸lno艣ci reprezentuj膮cy czynnik spo艂eczny, b膮d藕 te偶 w ramach republiki w 贸wczesnym rozumieniu, to jest ustroju, w kt贸rym czynnik spo艂eczny, w szczeg贸lno艣ci reprezentowany przez cia艂o parlamentarne, wywiera艂 odczuwalny wp艂yw na rz膮dy.
Monarchia absolutna - kt贸ra w dobie O艣wiecenia stara艂a si臋 wzi膮膰 na siebie odpowiedzialno艣膰 za wszelkie sprawy spo艂ecze艅stwa, staj膮c si臋, jak okre艣li艂 to ju偶 w po艂owie XVII stulecia jeden z jej najwybitniejszych teoretyk贸w, Tomasz Hobbes, odpowiednikiem biblijnego potwora Lewiatana - wi膮za艂a si臋 na og贸艂 z tym typem kultury, kt贸ry nazywa si臋 biurokratycznym, w przeciwie艅stwie do typu przedsi臋biorczego, w艂a艣ciwego pierwszym krajom kapitalistycznym (Holandia, Anglia) oraz typu partycypacyjnego, kt贸rego cechy mo偶emy odnale藕膰 w polsko-litewskiej Rzeczypospolitej Obojga Narod贸w. Ustr贸j typu monarchii absolutnej przewa偶a艂 na kontynencie europejskim w XVII i XVIII wieku. Tradycje monarchii absolutnej istotnie zatem zawa偶y艂y na kszta艂cie instytucji publicznych Francji, Niemiec czy Hiszpanii.
5 Poj臋cia te rozwija B. Guy Peters (Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999, s. 64 i nast.).
Osiemnastowieczne "republiki", b臋d膮ce w dzisiejszym rozumieniu i republikami, i monarchiami, stanowi艂y zjawisko do艣膰 wyj膮tkowe, a do tego by艂y one bardzo zr贸偶nicowane. Obok republik w naszym rozumieniu - jak Wenecji, kanton贸w szwajcarskich czy te偶 stan贸w Ameryki po proklamowaniu w 1776 r. niepodleg艂o艣ci oraz ich federacji w postaci Stan贸w Zjednoczonych Ameryki, powsta艂ej w 1787 r. za republiki uznawano Angli臋 (od 1707 r. Zjednoczone Kr贸lestwo Wielkiej Brytanii), Szwecj臋 (zw艂aszcza w tzw. okresie wolno艣ci, to jest w latach 1720-1772), jak r贸wnie偶 polsko-litewsk膮 Rzeczpospolit膮 Obojga Narod贸w. Poj臋cie republiki w dzisiejszym rozumieniu zacz臋艂o si臋 upowszechnia膰 dopiero po proklamowaniu republiki we Francji, w czasie Wielkiej Rewolucji, w 1792 r.; by艂a to, jak si臋 okaza艂o, I Republika Francuska (trwaj膮ca do 1799/1804 r.), po kt贸rej nast臋powa艂y kolejne republiki: II (1848-1851/1852), III (1875-1940/1946), IV (1946-1958) i wreszcie: aktualna V Republika, istniej膮ca od gaullistowskiej konstytucji 1958 roku. Republikanizm francuski, nale偶y zauwa偶y膰, kszta艂towa艂 si臋 na bazie tradycji monarchii absolutnej, podczas gdy republikanizm ameryka艅ski mia艂 za punkt wyj艣cia szczeg贸lny "republikanizm" angielski.
Jest oczywiste, 偶e osiemnastowieczne "republiki" r贸偶ni艂y si臋 r贸wnie偶 ustrojem spo艂eczno-ekonomicznym. Wenecja, nasza Rzeczpospolita czy Szwecja reprezentowa艂y, mimo pewnych reform spo艂ecznych przeprowadzanych w nich na prze艂omie lat osiemdziesi膮tych i dziewi臋膰dziesi膮tych XVIII stulecia, porz膮dek feudalny podczas gdy Wielka Brytania, a tym bardziej Stany Zjednoczone i Francja pocz膮wszy od rewolucji, mia艂y charakter pa艅stw wczesnokapitalistycznych. Fakt ten nie mia艂 jednak wi臋kszego wp艂ywu na r贸偶nice, jakie wyst膮pi艂y w odniesieniu do administracji publicznej - poza sfer膮 kulturowych uwarunkowa艅 dzia艂alno艣ci administracyjnej: biurokratycznych we Francji, opartych na zmy艣le przedsi臋biorczo艣ci w "republikach" zarazem tradycyjnych i kapitalistycznych czy te偶 wi膮偶膮cych si臋 po prostu z potrzeb膮 partycypacji w sprawowaniu w艂adzy publicznej.
Nie wszystkim spo艣r贸d europejskich pa艅stw XVIII w. by艂o dane kontynuowa膰 w dobie p贸藕niejszej rozwi膮zania administracyjne przyj臋te w epoce O艣wiecenia. Niekt贸re z pa艅stw, jak Wenecja, przesta艂y w og贸le istnie膰, inne, jak Polska czasowo znikn臋艂y z mapy Europy, by odrodzi膰 si臋 w nowych uwarunkowaniach instytucjonalnych. Rosja, po rewolucji 1917 r., stara艂a si臋 - nie bardzo zreszt膮 skutecznie - odizolowa膰 od dawnych tradycji caratu, do kt贸rych otwarcie mo偶e nawi膮zywa膰 dopiero w latach dziewi臋膰dziesi膮tych XX stulecia. Niemcy, podzielone na oko艂o 300 jednostek pa艅stwowych (z kt贸rych najsilniejsze by艂y Prusy i Austria), w wieku XIX wesz艂y w okres jednoczenia, kt贸ry doprowadzi艂 do stworzenia z ich wi臋kszej cz臋艣ci pa艅stwa o charakterze z艂o偶onym, dzi艣 w postaci Republiki Federalnej Niemiec.
Tym niemniej, poza - i to tylko po cz臋艣ci oraz przej艣ciowo - Rosj膮, oraz p , za Polsk膮, wszystkie wielkie pa艅stwa wieku O艣wiecenia mog艂y p贸藕niej kontynuowa膰 - i co wi臋cej, kontynuowa艂y - w dziedzinie administracji publicznej rozwi膮zania przyj臋te w XVIII wieku. Poza Szwecj膮, s膮 to zreszt膮 wci膮偶 wielkie m ~ carstwa. Najwa偶niejsze wsp贸艂czesne narodowe modele administracji publicznej maj膮 zatem swe 藕r贸d艂o w epoce O艣wiecenia - i dlatego od tej epoki nale偶y zacz膮膰 ich analiz臋.
Nie mo偶na przy tym pomin膮膰 spostrze偶enia, 偶e r贸wnie偶 w epoce O艣wiecenia ukszta艂towa艂y si臋 r贸偶ne podej艣cia do zagadnienia dostosowywania administracji publicznej do potrzeb danego czasu - dzi艣 stanowi膮ce istotny element kultury politycznej i administracyjnej poszczeg贸lnych kraj贸w.
O艣wiecenie angielskie, a za nim ameryka艅skie, opiera艂o si臋 w du偶ej mierze na empiryzmie i pragmatyzmie czyli, w sferze metodologii, na rozumowaniu indukcyjnym, a w sferze praktycznej - na wychodzeniu od do艣wiadcze艅 praktycznych. Oznacza艂o to, i偶 instytucje publiczne dostosowywano do potrzeb danego czasu w drodze reform o charakterze najcz臋艣ciej modernizacyjnym, a tylko czasem podejmowanych na poziomie mechanizm贸w zarz膮dzania sprawami publicznymi (typologi臋 reform administracyjnych, z zastosowaniem tych termin贸w, przedstawimy w rozdziale XI).
Natomiast w my艣li o艣wieceniowej we Francji i w Niemczech dominowa艂y w膮tki racjonalizmu, w znaczeniu przeciwstawnym empiryzmowi. Uznawano zatem, 偶e wiedz臋 o 艣wiecie uzyskuje si臋 g艂贸wnie dzi臋ki "czystemu rozumowi" poszukuj膮cemu praw wynikaj膮cych z natury, na zasadzie dedukcji - bez potrzeby odwo艂ywania si臋 do do艣wiadczenia. Podej艣cie takie pozwala艂o tworzy膰 konstrukcje idealnych rozwi膮za艅 politycznych i administracyjnych, opartych na nakazach prawa natury - kt贸re to rozwi膮zania, jak wierzono, nie tylko mo偶na, ale i nale偶a艂o wciela膰 w 偶ycie. Jego konsekwencj膮 by艂o programowe zrywanie z przesz艂o艣ci膮, obce my艣li anglosaskiej - i ch臋膰 dokonania jednorazowej wielkiej transformacji w celu wprowadzenia jedynie s艂usznych rozwi膮za艅.
We Francji, pr贸b臋 dokonania takiej transformacji podj臋to w okresie Wielkiej Rewolucji, wprowadzaj膮c nawet, by odci膮膰 si臋 od "dawnego ustroju", nowy kalendarz. Pr贸ba okaza艂a si臋 skuteczna, gdy idzie o instytucje spo艂eczne - Wielka Rewolucja Francuska, zapocz膮tkowana w 1789 r. by艂a przede wszystkim rewolucj膮 spo艂eczn膮, i polityczne - te ostatnie w tym sensie, 偶e mimo cz臋stej zmiany form konstytucyjnych powr贸t do absolutyzmu sta艂 si臋 ju偶 niemo偶liwy; w dziedzinie administracji publicznej, jak si臋 okaza艂o, dokonano nie transformacji, lecz jedynie racjonalizacji rozwi膮za艅 ukszta艂towanych przed rewolucj膮.
W Niemczech, pozostaj膮cych przy absolutyzmie do 1848 r.; transformacj膮 starano si臋 obj膮膰 - w ramach typowego dla tego kraju zjawiska absolutyzmu o艣wieconego - przede wszystkim sfer臋 administracji publicznej. Ustr贸j spo艂eczny i ustr贸j polityczny zmieniano w drodze stopniowych, do 1848 r. starannie dozowanych reform, dla kt贸rego to procesu przyj臋to nazw臋 pruskiej drogi do kapitalizmu. Do艣wiadczenia pa艅stw niemieckich dowiod艂y, 偶e transformacja samej administracji publicznej nie jest mo偶liwa, wymaga ona bowiem szerszej transformacji ustrojowej, ta za艣 dokona艂a si臋 w Niemczech - w drodze zreszt膮 nie rewolucyjnej, jak we Francji, lecz ewolucyjnej - dopiero pocz膮wszy od Wiosny Lud贸w 1848 roku. W rezultacie nieco paradoksalnie, kszta艂t, jaki w XVIII i XIX w. przybra艂a administracja niemiecka, by艂 bardziej racjonalistyczny w sensie oderwania od tradycji ni偶 kszta艂t administracji francuskiej, lecz zarazem administracja ta dzia艂a艂a w znacznie bardziej tradycyjnym otoczeniu spo艂ecznym i politycznym.
Szwecja by艂a w XVIII w. "republik膮" swoistego rodzaju. Od XVII w. wyst臋powa艂o w niej wiele rozwi膮za艅 administracyjnych typu racjonalistycznego, zarazem jednak przechodzi艂a powa偶ne zmiany ustrojowe: od silnej w艂adzy kr贸lewskiej do dominacji parlamentu ("okres wolno艣ci" 1719-1772), potem zn贸w w kierunku silnej w艂adzy kr贸lewskiej bliskiej absolutyzmowi o艣wieconemu - do kszta艂towania si臋 nowoczesnego konstytucjonalizmu na podstawie konstytucji z 1809 r., obowi膮zuj膮cej do lat siedemdziesi膮tych XX stulecia. Przemiany polityczne dokonywa艂y si臋 w sytuacji istnienia utrwalonych instytucji administracyjnych, z czego wynik艂a silna stabilno艣膰 tych instytucji. Poniewa偶 nie by艂y one, jak w Anglii, owocem wielowiekowej ewolucji, lecz stanowi艂y produkt reform XVII w., potrzeba reformowania administracji szwedzkiej - bez ich transformowania okazywa艂a si臋 jeszcze mniejsza ni偶 w Anglii.
2. Model angielski
Jako o pierwszym b臋dzie mowa o modelu angielskim. U偶ywa膰 tu trzeba terminu "angielski", a nie "brytyjski", z tego powodu, 偶e co prawda aparat polityczny (monarcha, parlament, gabinet) obejmowa艂 ju偶 ca艂e, powsta艂e w 1707 r., Zjednoczone Kr贸lestwo Wielkiej Brytanii (to jest w XVIII w. Angli臋 wraz z Wali膮 i Szkocj臋), ale administracja, tak centralna, jak i terytorialna (zw艂aszcza ona), by艂a zorganizowana odr臋bnie dla Anglii i dla Szkocji. Odr臋bno艣膰 systemu prawnego i s膮dowego oraz pewna odr臋bno艣膰 administracji terytorialnej Szkocji wyst臋puj膮 zreszt膮 do dzi艣. Co wi臋cej, w wyniku tzw. dewolucji, to jest przekazywania Szkocji (jak r贸wnie偶 Walii) cz臋艣ci dotychczasowych uprawnie艅 w艂adzy centralnej - w tym cz臋艣ci uprawnie艅 ustawodawczych, co sta艂o si臋 mo偶liwe po wyborach (po raz pierwszy proporcjonalnych) do zgromadze艅 parlamentarnych Szkocji i Walii przeprowadzonych w 1999 r., odr臋bno艣膰 administracji szkockiej powinna istotnie si臋 zwi臋kszy膰 w ci膮gu najbli偶szych lat. "Dewolucja", stanowi艂a od ponad dw贸ch dziesi膮tk贸w lat istotny element programu Partii Pracy - kt贸ra stara艂a si臋 unika膰 terminu "federalizacja", zawsze zdecydowanie odrzucanego przez konserwatyst贸w. "Dewolucja" jest szersza w Szkocji ni偶 w Walii, kt贸ra nie ma tradycji odr臋bnej pa艅stwowo艣ci, lecz nawet w odniesieniu do Walii mo偶na j膮 uzna膰 za daleko id膮c膮 regionalizacj臋 (o znaczeniu terminu "regionalizacja" b臋dzie mowa w szczeg贸lno艣ci w rozdziale VI).
Osiemnastowieczna Anglia - przyk艂ad "republiki" w 贸wczesnym rozumieniu - opiera艂a si臋 w dziedzinie ustroju politycznego na kszta艂tuj膮cym si臋 od Chwalebnej Rewolucji 1688 r. systemie parlamentarno-gabinetowym. Ministrowie tworz膮cy razem rz膮d - najwa偶niejsi z nich obradowali wsp贸lnie jako "gabinet Jego Kr贸lewskiej Mo艣ci" - byli, jak w klasycznych monarchiach, powo艂ywani i odwo艂ywani przez monarch臋. Monarcha traci艂 jednak stopniowo wp艂yw na ich osoby, bowiem kszta艂towa艂a si臋 zasada odpowiedzialno艣ci politycznej rz膮du przed Izb膮 Gmin. Izba, poprzez wyra偶enie wotum nieufno艣ci, mog艂a doprowadzi膰 albo do dymisji rz膮du i w rezultacie powo艂ania nowego, ciesz膮cego si臋 jej zaufaniem, albo do rozpisania, z inicjatywy gabinetu, nowych wybor贸w i w rezultacie do uzale偶nienia sk艂adu rz膮du od zdania elektoratu. Odpowiedzialno艣膰 polityczna rz膮du w Anglii by艂a solidarna, to znaczy, 偶e zmiany musia艂y dotyczy膰, przynajmniej w zasadzie, ca艂ego sk艂adu rz膮du.
Ju偶 w XVIII w., monarchowie wycofali si臋 tak z bezpo艣redniego udzia艂u w 偶yciu politycznym, jak i z przewodniczenia - a nawet obecno艣ci - na posiedzeniach gabinetu.
W tych warunkach jedynym szefem w艂adzy wykonawczej - i politycznym zwierzchnikiem rz膮du - stawa艂 si臋 przyw贸dca wi臋kszo艣ci w Izbie Gmin, od XVIII w. tytu艂owany premierem (pierwszym ministrem, Prime Minister), cho膰 po raz pierwszy ustawowo tytu艂 ten zosta艂 uznany dopiero w 1937 roku. Premier brytyjski od pocz膮tku m贸g艂 nie piastowa膰 偶adnej teki ministerialnej; jego przewodnictwo w Kolegium Skarbu (Treasury Board) w charakterze "pierwszego Lorda Skarbu" (First Lord of the Treasury) szybko stawa艂o si臋 formalne, wobec zanikania kolegialno艣ci w tym organie. Na og贸艂 jednak premier piastowa艂 kt贸r膮艣 z tek a偶 do lat trzydziestych XX, kiedy to dopiero uzyska艂 sta艂y aparat administracyjny, umo偶liwiaj膮cy mu wykonywanie jego funkcji.
Silna pozycja premiera jest jednym z charakterystycznych rys贸w angielskiego modelu politycznego. Rysem takim jest r贸wnie偶 rozr贸偶nienie i rozdzia艂 dw贸ch poj臋膰: rz膮du (Government) i gabinetu (Cabinet), pog艂臋biaj膮cy si臋 z biegiem czasu. Wsp贸艂cze艣nie rz膮d sk艂ada si臋 z ponad stu ministr贸w, kt贸rzy musz膮 by膰 cz艂onkami jednej z dw贸ch izb parlamentu. Oko艂o dwudziestu z nich stanowi膮 ministrowie gabinetowi, zasiadaj膮cy w gabinecie; w rz膮dach dzia艂aj膮cych po 1945 r. najmniejsza liczba ministr贸w gabinetowych wynios艂a 16 (jednak偶e tylko raz - w rz膮dzie Winstona Churchilla po 1951 r.), a najwi臋ksza - 23, przy czym gabinety labourzyst贸w s膮 na og贸艂 liczniejsze ni偶 konserwatywne.
Ministrami gabinetowymi s膮 przede wszystkim szefowie najwa偶niejszych resort贸w, jak Lord Kanclerz (odpowiednik ministra sprawiedliwo艣ci w innych pa艅stwach), Lord Kanclerz Exchequeru (odpowiednik ministra finans贸w, w XVIII w. drugi po premierze cz艂onek Kolegium Skarbu), a od 1977 r. tak偶e jego zast臋pca odpowiedzialny za wydatki publiczne, mianowicie G艂贸wny Sekretarz Skarbu, oraz sekretarze stanu czyli szefowie okre艣lonych wa偶nych resort贸w. Ministrami gabinetowymi s膮 jednak te偶 - tradycyjnie - pewni ministrowie bez teki, wykonuj膮cy wa偶ne funkcje polityczne, jak Lord Przewodnicz膮cy Rady Prywatnej oraz Stra偶nik Tajnej Piecz臋ci. Od pewnego czasu wyst臋puje instytucja ministra stanu cz艂onka gabinetu, zasiadaj膮cego w nim obok odpowiedniego ministra (dotyczy to szczeg贸lnie resortu spraw zagranicznych).
Sk艂ad gabinetu nie jest jednak sta艂y - poza grup膮 ministr贸w, kt贸rzy tradycyjnie wchodz膮 w sk艂ad gabinetu, s膮 i tacy, kt贸rych urz臋dy s膮 w gabinecie reprezentowane nie zawsze, rzadko lub wr臋cz sporadycznie, co nie przeszkadza im by膰 szefami resort贸w; s膮 w rezultacie swoistym odpowiednikiem naszych kierownik贸w urz臋d贸w centralnych (przy jednak ca艂kowicie politycznym statusie wszystkich ministr贸w brytyjskich, podczas gdy status kierownik贸w naszych urz臋d贸w centralnych oscyluje mi臋dzy polityczno艣ci膮 a profesjonaln膮 stabilno艣ci膮).
Pozostali cz艂onkowie rz膮du - to przede wszystkim tzw. ministrowie m艂odsi junior ministers). Z regu艂y nosz膮 oni tytu艂 parlamentarnych podsekretarzy stanu i ka偶dy z nich zast臋puje w艂a艣ciwego ministra w zakresie spraw politycznych, na og贸艂 b臋d膮c cz艂onkiem innej izby parlamentu ni偶 minister. Obok parlamentarnych podsekretarzy stanu, kt贸rzy zmieniaj膮 si臋 wraz z ca艂ym rz膮dem, wyst臋puj膮 "stali sekretarze" (permanent secretaries), dawniej stali podsekretarze stanu - najwy偶si urz臋dnicy ministerstw, kt贸rzy s膮 zawodowymi zast臋pcami ministr贸w do spraw administracyjnych, zachowuj膮cymi swoje stanowiska po zmianie wi臋kszo艣ci parlamentarnej jako szefowie s艂u偶by cywilnej w ministerstwie.
W XVIII w. nie by艂o jeszcze ukszta艂towanej zasady zawodowo艣ci aparatu urz臋dniczego administracji centralnej, cho膰 jej pocz膮tki zacz臋艂y ju偶 wyst臋powa膰 praktyce. Zasad臋 t臋 - wraz z gwarancjami stabilizacji stosunku s艂u偶bowego urz臋dnik贸w Korony - wprowadzono na przestrzeni XIX w. wraz z instytucj膮 Civil Service, czyli s艂u偶by cywilnej.
Nast膮pi艂o to przede wszystkim w rezultacie raportu przedstawionego w 53 r. przez Stafforda H. Northcote i Charlesa E. Trevelyana. W raporcie tym stwierdzano m.in.:
"[...] W obecnym stanie rzeczy nie mo偶na rz膮dzi膰 bez pomocy sprawnego aparatu sta艂ych urz臋dnik贸w, kt贸rzy by byli nale偶ycie podporz膮dkowani ministrom, bezpo艣rednio odpowiadaj膮cym przed monarch膮 oraz przed parlamentem, lecz kt贸rzy by byli zarazem obdarzeni niezale偶no艣ci膮, si艂膮 charakteru, zdolno艣ciami i do艣wiadczeniem wystarczaj膮cymi do tego, aby radzi膰, wspomaga膰 i do pewnego stopnia wp艂ywa膰 na tych, kt贸rzy stoj膮 ponad nimi (...]".
Raport ten, warto to zauwa偶y膰, stanowi艂 uog贸lnienie i rozwini臋cie praktyki kszta艂towanej od 1764 r. przez w艂adze Kompanii Wschodnioindyjskiej, w艂adaj膮 a偶 do 1858 r. znaczn膮 cz臋艣ci膮 Indii i wysp Oceanu Indyjskiego. By艂 to jeden z wielu, cho膰 mo偶e najbardziej spektakularny, przyk艂ad wp艂ywu, jaki na administracj臋 publiczn膮 mo偶e wywiera膰 administracja prywatna. Wp艂yw ten jest szczeg贸lnie silny w艂a艣nie w krajach anglosaskich.
Zasada stabilizacji stosunku s艂u偶bowego - uniezale偶nienie od zmian rz膮du osi si臋 do wszystkich "s艂ug Korony", tzn. funkcjonariuszy pa艅stwowych, z wy艂膮czeniem ministr贸w - cz艂onk贸w rz膮du. Ci ostatni bowiem, zgodnie z zasad膮 solidarnej odpowiedzialno艣ci rz膮du ust臋puj膮cy wraz ze zmian膮 wi臋kszo艣ci parlamentarnej, nie s膮 "s艂ugami cywilnymi" w rozumieniu przepis贸w o s艂u偶bie cywilnej.
W XX w. dokonano wielu reform angielskiej s艂u偶by cywilnej, przy czym wi臋ksz膮 rol臋 odegra艂 w tym zakresie raport komisji Lorda Fultona z 1968 r. Zlikwidowano swoi艣cie kastowy podzia艂 Civil Service na odr臋bne kategorie, zast臋puj膮c go systemem rang, zaczynaj膮cych si臋 od najni偶szych stanowisk w administracji pa艅stwowej. Szerzej otwarto dost臋p do s艂u偶by wykwalifikowanym specjalistom, jak r贸wnie偶 - w pewnym stopniu - praktykom z sektora prywatnego. Wyra藕ne otwarcie na zewn膮trz dokona艂o si臋 w ramach reform przeprowadzonych przez Margaret Thatcher od 1988 r., tzw. "nast臋pnych krok贸w" (Next Steps), polegaj膮cych na wyodr臋bnieniu z ministerstw podporz膮dkowanych im "agencji rz膮dowych", powo艂anych do za艂atwiania 艣ci艣le okre艣lonych spraw obywateli i zarz膮dzanych na zasadzie pewnej samodzielno艣ci finansowej, w oparciu o zawierane z nimi szczeg贸lnego typu kontrakty. Wraz z wprowadzeniem w 1945 r. powszechnego dost臋pu do 艣wiadcze艅 zdrowotnych, stworzony zosta艂 odr臋bny system pa艅stwowej s艂u偶by zdrowia (National Health Service); personel szpitali publicznych jest zatrudniany w ramach tej s艂u偶by, a nie s艂u偶by cywilnej.
Jak dalej zauwa偶ymy, wiele z powy偶szych idei - w r贸偶nej zreszt膮 formie i pod r贸偶nymi nazwami - doczeka艂o si臋 realizacji r贸wnie偶 na kontynencie; niekt贸re z nich znajdziemy tak偶e w ideologii polskich reform ostatniego dziesi臋ciolecia, dotycz膮cych organizacji rz膮du i administracji centralnej oraz s艂u偶by cywilnej. Specyfika narodowych rozwi膮za艅 w tym zakresie nie mo偶e przys艂oni膰 faktu, 偶e z up艂ywem lat staj膮 si臋 one wzajemnie coraz bli偶sze, co u艂atwia wsp贸艂prac臋 rz膮dom i w艂adzom administracyjnym.
Je偶eli idzie o administracj臋 terytorialn膮, by艂a ona w XVI1I wieku - i jest dzisiaj - oparta w Anglii na pe艂nym samorz膮dzie terytorialnym (local selfgovernment), kt贸ry oznacza jednak co艣 innego ni偶 samorz膮d terytorialny w uj臋ciach kontynentalnych (o czym b臋dzie zaraz mowa w ramach omawiania tradycji modelu niemieckiego). Samorz膮d angielski, traktowany w kategoriach politycznych, nie jest form膮 udzia艂u obywateli w wykonywaniu zada艅 administracyjnych z woli w艂adzy centralnej, w wytyczonych przez ni膮 ramach i cz臋sto we wsp贸艂dzia艂aniu z r贸wnoleg艂ym aparatem podleg艂ym w艂adzy centralnej. Stanowi on naturaln膮 instytucj臋 polityczn膮, a nie tylko administracyjn膮, swoisty odpowiednik idei parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym, dzia艂aj膮cy bez r贸wnoleg艂ego wyst臋powania przedstawicieli rz膮du w terenie.
Zarazem, co mo偶e stanowi膰 pewien paradoks, ten przejaw, jak j膮 si臋 czasem nazywa, "niecentralizacji" (w przeciwie艅stwie do decentralizacji, kt贸ra zak艂ada rozpraszanie wcze艣niej istniej膮cej w艂adzy centralnej), opiera si臋 na zasadzie ustawowego okre艣lania zada艅 samorz膮du w spos贸b enumeratywny, to jest przez wyliczenie - a nie na zasadzie domniemania jego zada艅, jak w wi臋kszo艣ci kraj贸w Europy kontynentalnej. Og贸lna klauzula domniemania w艂a艣ciwo艣ci samorz膮du zak艂ada, 偶e jest on w艂a艣ciwy zawsze "w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym" (czy "regionalnym"), je偶eli danego zadania lub kompetencji nie przypisano wyra藕nie innemu organowi w艂adzy publicznej. Domniemanie w艂a艣ciwo艣ci samorz膮du gminnego w sprawach lokalnych wyst臋puje na przyk艂ad w naszym ustawodawstwie samorz膮dowym od 1990 r, jak r贸wnie偶 w naszych nowych sformu艂owaniach konstytucyjnych.
Ta "niecentralizacja" jako cecha angielskiego samorz膮du wynika dzisiaj, jak i dawniej, w znacznej mierze z traktowania go bardziej za istotn膮 instytucj臋 spo艂ecze艅stwa obywatelskiego, ni偶 za cz臋艣膰 sk艂adow膮 "aparatu pa艅stwowego". Skutkiem tego jest pewne zbli偶enie po艂o偶enia samorz膮du do innych form organizacyjnych 偶ycia zbiorowego, w tym i do organizacji pozarz膮dowych (zob. w rozdziale X) - co stanowi istotn膮 r贸偶nic臋 w por贸wnaniu z doktrynami kontynentalnymi. Z drugiej strony enumeracja zada艅 samorz膮du wynika z doktrynalnego za艂o偶enia, 偶e w艂adza i w艂asno艣膰 przynale偶y panuj膮cemu, a inne instytucje mog膮 z tych atrybut贸w korzysta膰 jedynie na zasadzie przywileju lub cesji, w praktyce oczywi艣cie bardzo rozleg艂ych. Enumeracja zada艅 samorz膮du wyst臋puje r贸wnie偶 w systemach skandynawskich (bliskich anglosaskiemu). Tak偶e w stanach Ameryki P贸艂nocnej zakres odpowiedzialno艣ci miast i innych w艂adz lokalnych jest ustalany pozytywnie aktami parlamentu, co wynika z kolei z za艂o偶enia, 偶e w艂adza zwierzchnia nale偶y do Narodu, miasta wi臋c (b臋d膮ce instytucjami spo艂ecze艅stwa obywatelskiego) mog膮 si臋 ni膮 cieszy膰 jedynie w zakresie wyra藕nie przekazanym.
Nie oznacza to, 偶e dzisiejszy angielski samorz膮d terytorialny jest prostym przed艂u偶eniem samorz膮du z wieku O艣wiecenia. Osiemnastowieczny samorz膮d podobnie zreszt膮 jak osiemnastowieczny system wybor贸w do parlamentu - by艂 ju偶 w tamtym czasie archaiczny, kontynuuj膮c rozwi膮zania sprzed kilku wiek贸w. Poza niekt贸rymi miastami nie opiera艂 si臋 w og贸le na wyborach. W hrabstwach (counties), na kt贸re dzieli艂a si臋 - i dzieli, cho膰 po dokonaniu w XIX w. pewnych zmian w historycznym podziale - Anglia, organami samorz膮du, jak r贸wnie偶 s膮downictwa w sprawach wykrocze艅 i w drobnych sprawach cywilnych, byli, jak poprzednio, s臋dziowie pokoju. Formalnie mianowa艂 ich monarcha, lecz ich podleg艂o艣膰 w艂adzy centralnej by艂a minimalna. S臋dzi膮 pokoju m贸g艂 bowiem zosta膰 wy艂膮cznie bogaty w艂a艣ciciel ziemski, zamieszka艂y w danym hrabstwie. By艂 on praktycznie nieodwo艂ywalny. Wobec tego, 偶e pe艂ni艂 obowi膮zki honorowo, bez wynagrodzenia, w艂adza centralna nie mog艂a wywiera膰 na niego nacisku finansowego.
W miar臋 post臋p贸w my艣lenia w kategoriach demokratycznych ten typ samorz膮du okazywa艂 si臋 coraz bardziej anachroniczny. R贸wnolegle z reformami prawa wyborczego do Izby Gmin przeprowadzano zatem reform臋 samorz膮du: w 1835 r. w miastach, w 1888 r. w hrabstwach. Wprowadzono przedstawicielskie w艂adze lokalne pochodz膮ce z wybor贸w - rady - i oddzielono je od wymiaru sprawiedliwo艣ci. W 1894 r. powo艂ano rady okr臋gowe (district councils), kszta艂tuj膮c tym samym wsp贸艂czesny typ podzia艂u terytorialno-administracyjnego. Ustawodawstwo samorz膮dowe i p贸藕niej ulega艂o zmianom; istotnej modernizacji ustroju samorz膮du angielskiego dokonano w 1972 roku.
Charakterystyczn膮 cech膮 samorz膮du terytorialnego Anglii jest niewyodr臋bnianie organu wykonawczego; na kontynencie, w tym w Polsce, tradycj膮 jest podzia艂 organ贸w samorz膮du na uchwa艂odawcze i wykonawcze. Rady angielskie swobodnie decyduj膮 o sposobie wykonywania swoich akt贸w. Dzia艂aj膮 na plenach albo poprzez komisje, mog膮 te偶 upowa偶nia膰 swoich zawodowych urz臋dnik贸w do wydawania decyzji w przyznanym im zakresie dzia艂ania.
Wsp贸艂cze艣nie angielski samorz膮d terytorialny nie jest de facto instytucj膮 niezale偶n膮 od w艂adzy centralnej. Zawsze poddany jej nadzorowi, opieraj膮cy si臋 na zasadzie enumeracji kompetencji, od d艂u偶szego czasu znajduje si臋 - przede wszystkim ze wzgl臋du na niewystarczalno艣膰 jego w艂asnych dochod贸w - w sytuacji wzrastaj膮cej zale偶no艣ci finansowej. Ten proces swoistej centralizacji uleg艂 jeszcze przyspieszeniu w okresie konserwatywnych rz膮d贸w Margaret Thatcher (tj. w latach 1979-1991 ), uwa偶aj膮cej samorz膮dy - na og贸艂 opanowane przez Parti臋 Pracy - za rozrzutne, zw艂aszcza w zakresie szkolnictwa i opieki spo艂ecznej.
Inn膮 charakterystyczn膮 cech膮 osiemnastowiecznej administracji angielskiej by艂o poddanie jej dzia艂alno艣ci kontroli s膮d贸w powszechnych. Stanowi艂o to jeden z istotnych przejaw贸w w艂a艣ciwego Anglii poj臋cia "rz膮d贸w prawa" (rule of law), zawieraj膮cego w sobie - obok tego, co na kontynencie europejskim nazywa si臋 praworz膮dno艣ci膮 (b臋dzie o tym mowa w rozdziale VIII o stosunku administracji do prawa) - uznanie koniecznego i naturalnego charakteru praw s艂u偶膮cych jednostce wobec pa艅stwa.
W XVIII w. s膮dowa kontrola dzia艂alno艣ci administracji przybiera艂a w Anglii bardzo ju偶 archaiczn膮 posta膰, co wynika艂o z anachroniczno艣ci 贸wczesnego s膮downictwa. Reformy wymiaru sprawiedliwo艣ci, przeprowadzone w XIX w., nada艂y jej nowoczesny charakter. W rezultacie w Anglii nie by艂o potrzeby utworzenia w艂a艣ciwych s膮d贸w administracyjnych, typowych dla wi臋kszo艣ci kraj贸w kontynentu europejskiego (o czym b臋dzie zaraz mowa przy okazji przedstawiania modelowych rozwi膮za艅 z tego obszaru). W XX w., to prawda, powsta艂y w Anglii tzw. trybuna艂y administracyjne (administrative tribunals). Nie s膮 one jednak s膮dami administracyjnymi, to jest niezawis艂ymi organami uprawnionymi do kontrolowania legalno艣ci decyzji administracyjnych, ale szczeg贸lnymi w艂adzami orzekaj膮cymi w obr臋bie administracji pa艅stwowej, poddanymi jurysdykcji s膮d贸w powszechnych. Od ich orzecze艅 mo偶na si臋 bowiem odwo艂ywa膰 w kwestiach prawnych z regu艂y do naczelnego organu s膮dowego (High Court of Justice). I w tym zakresie kontynuuje si臋 wi臋c zasady ugruntowane w XVIII w., cho膰 jak zawsze, z r贸偶nymi modyfikacjami i uzupe艂nieniami.
M贸wi膮c o angielskich trybuna艂ach administracyjnych, nale偶y zaznaczy膰, 偶e tworzone w r贸偶nym okresie, na podstawie szczeg贸lnych ustaw i liczne (oko艂o 40), nie tworz膮 one do dzi艣 sp贸jnego systemu. Tym niemniej, od 1958 r., na mocy ustawy o trybuna艂ach i post臋powaniach wyja艣niaj膮cych, znajduj膮 si臋 one pod og贸lnym nadzorem Rady ds. Trybuna艂贸w, powo艂anej przez Lorda Kanclerza, czyli tradycyjnego szefa resortu sprawiedliwo艣ci. Ustawa z 1958 r. zosta艂a wydana w nast臋pstwie raportu specjalnej komisji powo艂anej rok wcze艣niej. Komisja zaproponowa艂a przyj臋cie w procedurze wszystkich trybuna艂贸w administracyjnych zasad jawno艣ci, r贸wnego traktowania stron i bezstronno艣ci. Zasady te s膮 obecnie w pe艂ni stosowane, co powoduje, 偶e trybuna艂y administracyjne, gdzie koszty post臋powania s膮 znacznie ni偶sze ni偶 w s膮dach, ciesz膮 si臋 bardzo dobr膮 opini膮 u obywateli.
Jeszcze w X1X w. odrzucano w Anglii samo poj臋cie prawa administracyjnego. Twierdzono zatem, a czyni艂 to zw艂aszcza wybitny prawnik Albert Venn Dicey (1835-1922, w latach 1882-1909 profesor Uniwersytetu w Oxfordzie), 偶e prawo administracyjne wyst膮pi膰 mo偶e tylko na kontynencie, przede wszystkim we Francji, jako dow贸d uprzywilejowania administracji poprzez wy艂膮czenie dotycz膮cych jej spraw z naturalnej jurysdykcji s膮d贸w powszechnych. Zdaniem Dicey'a, poj臋cie to by艂o zatem w Anglii wr臋cz ideowo obce.
W dzisiejszej Anglii poj臋cie prawa administracyjnego ju偶 wyst臋puje, ale sprowadza si臋 ono w du偶ej mierze do przepis贸w, na kt贸rych podstawie dzia艂aj膮 "trybuna艂y administracyjne". Angielskie "prawo administracyjne" - to nie zesp贸艂 przepis贸w reguluj膮cych ustr贸j, procedur臋 i zasady dzia艂ania administracji publicznej w r贸偶nych sferach (takie jest kontynentalne rozumienie tego dzia艂u prawa), lecz tylko te przepisy, kt贸re w spos贸b wyra藕ny wy艂膮czaj膮 stosowanie przez administracj臋 og贸lnych zasad prawa tworzonego przez s膮dy (Common Law). Jest to wi臋c - niezale偶nie ju偶 nawet od pomini臋cia kwestii samorz膮du terytorialnego, uwa偶anego za przedmiot odr臋bnej dziedziny prawa - poj臋cie znacznie w臋偶sze ni偶 przyjmowane na kontynencie europejskim.
3. Model francuski
Wsp贸艂czesna administracja francuska stanowi, jak ju偶 wspomnieli艣my, kontynuacj臋 zasad i podstawowych rozwi膮za艅 z doby monarchii absolutnej. Monarchia absolutna we Francji trwa艂a wyj膮tkowo d艂ugo - od XV w. do Wielkiej Rewolucji - i przesz艂a przez wiele stadi贸w. Ostateczny charakter nada艂 jej instytucjom Ludwik XIV (1661-1715). Jego obydwaj nast臋pcy nie wprowadzili ju偶 bowiem 偶adnych powa偶niejszych zmian. Oznacza to, 偶e Francja nie przesz艂a przez stadium absolutyzmu o艣wieconego, charakterystyczne, jak zobaczymy, dla kraj贸w niemieckich. Brak reform ustrojowych, w szczeg贸lno艣ci zwlekanie przez dziesi膮tki lat z racjonalizacj膮 instytucji administracyjnych i s膮dowych, by艂 istotnym powodem gwa艂towno艣ci przemian zapocz膮tkowanych zwo艂aniem Stan贸w Generalnych, kt贸re okaza艂o si臋 pocz膮tkiem rewolucji.
Rewolucja nie by艂a, cho膰 tak s膮dzili wsp贸艂cze艣ni, pocz膮tkiem nowej ery nie tylko w og贸le, ale r贸wnie偶 w dziedzinie administracji. Zauwa偶y艂 to jako pierwszy Alexis de Tocqueville, wybitny francuski my艣liciel polityczny, w opartym na solidnych badaniach historycznych dziele Dawny ustr贸j i rewolucja (1 wyd. 1856). Rewolucja doprowadzi艂a bowiem, w 1799 r., do przej臋cia w艂adzy przez Napoleona Bonaparte, najpierw pierwszego konsula Republiki, rych艂o - Cesarza Francuz贸w.
Dzie艂em Napoleona by艂o zracjonalizowanie przedrewolucyjnego modelu administracji, przy utrzymaniu jednak tak jego zasad, a przede wszystkim centralizacji, jak i wielu podstawowych rozwi膮za艅. Rozwi膮zania napoleo艅skie, przenoszone nast臋pnie do wielu innych kraj贸w wchodz膮cych w sk艂ad Wielkiego Cesarstwa - w tej liczbie i do Ksi臋stwa Warszawskiego - w samej Francji okaza艂y si臋 nadzwyczaj trwa艂e. Bez 偶adnej przesady mo偶na powiedzie膰, 偶e do dzi艣 stanowi膮 one podstaw臋 infrastruktury administracyjnej Francji. P贸藕niejsze reformy, z wyj膮tkiem stopniowego wprowadzania samorz膮du terytorialnego, definitywnie w 1982 r., oraz ustabilizowania statusu urz臋dnik贸w pa艅stwowych zaraz po II wojnie 艣wiatowej, dotycz膮 bowiem nie zasad, ale rozwi膮za艅 o charakterze szczeg贸艂owym.
Oczywi艣cie, wraz ze zmianami ustroju politycznego oraz spo艂eczno-gospodarczego zmienia艂y si臋 warunki, w jakich dzia艂a艂a administracja francuska. Praktyka, ju偶 od czas贸w rewolucji, stosowa艂a si臋 w du偶ej mierze do sformu艂owanej w艂a艣nie we Francji zasady "rz膮dy i parlamenty odchodz膮, administracja pozostaje". Gdy w III Republice (1875-1940) ostatecznie ukszta艂towa艂 si臋 system parlamentarny oparty na politycznej odpowiedzialno艣ci rz膮du i jego poszczeg贸lnych cz艂onk贸w przed izbami parlamentu, pojawi艂o si臋 charakterystyczne dla Francji rozdzielenie w obr臋bie aparatu naczelnych organ贸w administracji urz臋dnik贸w sta艂ych (najpierw w praktyce, potem tak偶e i formalnie) oraz urz臋dnik贸w politycznych, pracuj膮cych tylko z danym ministrem. Ci ostatni wchodz膮 w sk艂ad "gabinetu ministerialnego" - instytucji, kt贸rej po艣wi臋cimy jeszcze wiele uwagi (w rozdziale o organizacji administracji centralnej).
Napoleon, przetwarzaj膮c instytucje przedrewolucyjne, wprowadzi艂 takie podstawowe dla Francji organy centralne, jak Rada Ministr贸w (kt贸rej tradycyjnie przewodniczy do dzi艣 g艂owa pa艅stwa), Rada Stanu (Conseil d'Etat), organ doradczy rz膮du w materiach prawa i legislacji, w coraz wi臋kszym stopniu wykonuj膮cy zadania najwy偶szego trybuna艂u administracyjnego) i Izba Obrachunkowa (Cour des Comptes, organ kontroli finansowej).
Administracj臋 terytorialn膮 stara艂 si臋 Napoleon zorganizowa膰 tak, by mog艂a "przekazywa膰 ustawy i polecenia rz膮du a偶 do najni偶szych odn贸g porz膮dku spo艂ecznego z szybko艣ci膮 iskry elektrycznej" (s膮 to s艂owa jego ministra spraw wewn臋trznych Jean-Antoine Chaptala, wypowiedziane w 1800 r.). St膮d wieloszczeblowo艣膰: od departamentu (jednostki utworzonej w 1790 r. na miejsce historycznych prowincji) poprzez okr臋g (arrondissement), a偶 do jednolitej gminy miejskiej lub wiejskiej (gminami sta艂y si臋 w pocz膮tkach rewolucji wszystkie 贸wczesne miasta oraz wszystkie parafie na wsi). St膮d jednoosobowo艣膰: prefekt w departamencie (cho膰 maj膮cy do dyspozycji urz臋dniczy organ doradczy w postaci rady prefekturalnej), podprefekt w okr臋gu, mer w gminie. St膮d wreszcie centralizacja - rady odpowiednich szczebli (generalna, okr臋gowa, gminna), pocz膮tkowo nie pochodz膮ce zreszt膮 z wybor贸w, mia艂y uprawnienia doradcze przy bardzo nik艂ych uprawnieniach stanowi膮cych.
Istotn膮 cech膮 francuskiego modelu administracji, wykrystalizowan膮 ju偶 w pocz膮tkach Wielkiej Rewolucji, by艂o wy艂膮czenie spraw, w kt贸rych administracja wyst臋powa艂a jako strona, z jurysdykcji s膮d贸w powszechnych. Dotyczy艂o to tak偶e typowych spraw cywilnoprawnych, z wyj膮tkiem spor贸w o w艂asno艣膰 i inne prawa rzeczowe. Spory te poddane zosta艂y jurysdykcji organ贸w wchodz膮cych w sk艂ad administracji, od czas贸w Napoleona - jurysdykcji rad prefekturalnych i Rady Stanu, 艂膮cznie zwanych w贸wczas s膮dami administracyjnymi.
Rada Stanu, dzia艂aj膮c w pierwszej i ostatniej instancji, przyjmowa艂a te偶 w praktyce skargi na nielegalne decyzje administracji; w terminologii francuskiej skargi na nadu偶ywanie w艂adzy przez administracj臋 (recours pour exces de pouvoir). Z tego powodu we Francji poszukiwa膰 mo偶na pocz膮tk贸w s膮downictwa administracyjnego w 艣cis艂ym znaczeniu - rozpatrywania skarg na nielegalne decyzje administracyjne przez specjalnie w tym celu powo艂ane organy.
Pami臋ta膰 jednak nale偶y, 偶e we Francji nie by艂y to d艂ugo organy niezawis艂e. Cz艂onkowie Rady Stanu, cho膰 w praktyce rzadko usuwani z zajmowanych stanowisk, osiadali status formalnie czysto urz臋dniczy, a urz臋dnicy w og贸le nie mieli gwarancji stabilizacji stosunku s艂u偶bowego. Cz艂onkowie rad prefekturalnych do ko艅ca istnienia tych organ贸w, to jest do 1926 r., byli zwyk艂ymi urz臋dnikami pa艅stwowymi.
Zmiany w tym zakresie dokona艂y si臋 dopiero w ostatnich dziesi膮tkach lat odniesieniu do nowo tworzonych s膮d贸w administracyjnych ni偶szych instancji, przejmuj膮cych zadania Rady Stanu tak偶e w zakresie kontroli legalno艣ci decyzji administracyjnych, a nie tylko cywilnoprawnych spor贸w z administracj膮: trybuna艂贸w administracyjnych (od 1954 r.) i administracyjnych s膮d贸w apelacyjnych (od 1989 r.).
Wy艂膮czenie spraw dotycz膮cych administracji z jurysdykcji s膮d贸w powszechnych oznacza艂o r贸wnie偶 wy艂膮czenie ich przedmiotu z zakresu prawa cywilnego i traktowanie go jako materii prawa administracyjnego. Obok um贸w prawa cywilnego prawo francuskie wyr贸偶nia tak偶e kontrakty administracyjne, kt贸rych podstawowym wyr贸偶nikiem jest to, 偶e jedn膮 z ich stron jest organ administracji. Odpowiedzialno艣膰 pa艅stwa za szkody wyrz膮dzone przez jego funkcjonariuszy stanowi r贸wnie偶 materi臋 prawa administracyjnego i przedmiot rozpoznania s膮d贸w administracyjnych. Mimo stopniowego samoograniczania poprzez orzecznictwo kompetencji w zakresie spraw cywilnoprawnych - co oznacza przekazywanie tych spraw s膮dom powszechnym - s膮dy administracyjne we Francji maj膮 szerszy zakres dzia艂ania ni偶 s膮dy administracyjne w modelu niemieckim, pod tym wzgl臋dem przyj臋tym tak偶e w Polsce.
Inn膮 charakterystyczn膮 cech膮 francuskiego s膮downictwa administracyjnego tym razem dotycz膮c膮 ju偶 s膮downictwa administracyjnego w zakresie przyj臋tym w Niemczech czy w Polsce, a zatem z wy艂膮czeniem spor贸w cywilnoprawnych z administracj膮 - jest obj臋cie kontrol膮 s膮dow膮 nie tylko decyzji indywidualnych, ale tak偶e akt贸w administracyjnych o charakterze generalnym. Dotyczy to r贸wnie偶 przepis贸w wykonawczych do ustaw. Wsp贸艂cze艣nie spod kontroli s膮dowo-administracyjnej wy艂膮czone s膮 jedynie akty z moc膮 ustawy (dawniej wy艂膮czano tak偶e wszelkie "akty rz膮dowe", tj. akty o cechach politycznych). Rada Stanu wykonuje wi臋c - obok og贸lnych zada艅 doradczych dla rz膮du w sferze legislacji, w kt贸rym to zakresie po cz臋艣ci odpowiada jej polska Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministr贸w (od 1996 r, umocowana ustawowo) - zadania odpowiadaj膮ce nie tylko naszemu Naczelnemu S膮dowi Administracyjnemu, ale r贸wnie偶 Trybuna艂owi Konstytucyjnemu, w odniesieniu do jego kompetencji kontrolowania zgodno艣ci z konstytucj膮 i ustawami podstawowych akt贸w normatywnych.
Podstawowym wy艂omem w napoleo艅skim modelu organizacji administracji by艂o, jak o tym ju偶 wspominali艣my, stopniowe wprowadzanie samorz膮du terytorialnego. Nale偶y zauwa偶y膰, 偶e wprowadzanie samorz膮du nast臋powa艂o we Francji bez przyj臋cia tego terminu znanego nie tylko z Anglii, ale r贸wnie偶, jak zobaczymy, z terenu Niemiec. Zamiast o "samorz膮dzie" we Francji m贸wi si臋 o "administracji zdecentralizowanej" lub jak ma to miejsce w podstawowej pod tym wzgl臋dem ustawie z 2 marca 1982 r. o prawach i wolno艣ciach gmin, departament贸w i region贸w (te ostatnie stanowi膮 nowe jednostki podzia艂u terytorialno-administracyjnego, kszta艂tuj膮ce si臋 od 1946 r.).
Zmiany w dziedzinie samorz膮du, dokonuj膮ce si臋 w XIX w., by艂y we Francji niewielkie w por贸wnaniu, na przyk艂ad, z pa艅stwami niemieckimi. W 1831 r. wprowadzono zasad臋 powo艂ywania mer贸w wy艂膮cznie spo艣r贸d pochodz膮cych ju偶 z wyboru cz艂onk贸w rad gminnych, a od 1848 r. zacz臋to wybiera膰 mer贸w. Samorz膮dowy charakter - pod silnym jednak nadzorem administracji rz膮dowej - ostatecznie nada艂a gminom ustawa z 1884 roku. W 1837 r. uznano osobowo艣膰 prawn膮 gmin, a w 187l r. za osoby prawa publicznego - i zwi膮zki samorz膮dowe (w terminologii francuskiej "spo艂eczno艣ci lokalne" czy, jak obecnie, "terytorialne") - uznane zosta艂y r贸wnie偶 departamenty. W tym samym roku powo艂ano do 偶ycia komisje departamentalne - sta艂e organy wy艂aniane przez rady generalne, maj膮ce za zadanie kontrolowanie dzia艂alno艣ci prefekt贸w jako wykonawc贸w uchwa艂 rad. Samorz膮d szczebla departamentalnego by艂 w rezultacie bardzo s艂aby.
Zasadniczych zmian dokona艂a dopiero cytowana ustawa z 1982 roku. Wprowadzi艂a ona zasad臋, zgodnie z kt贸r膮 "gminy, departamenty i regiony administruj膮 si臋 same w spos贸b wolny poprzez wybieralne rady". Zapowiedzia艂a dokonanie ustawowego podzia艂u zada艅 mi臋dzy gminy, departamenty, regiony i pa艅stwo (istotne znaczenie mia艂a tu nast臋pnie ustawa z 7 stycznia 1983 r.), formu艂uj膮c zasad臋, wedle kt贸rej "pa艅stwo ponosi odpowiedzialno艣膰 za prowadzenie polityki gospodarczej i spo艂ecznej, jak r贸wnie偶 ochrony zatrudnienia". W rezultacie ustawa znios艂a dotychczasowe urz臋dy prefekt贸w, a ich zadania podzieli艂a mi臋dzy dwa organy, a mianowicie - w zakresie dzia艂ania departamentu - przewodnicz膮cych rad generalnych oraz - w zakresie dzia艂ania w艂adzy centralnej "reprezentant贸w pa艅stwa".
Zadania tych ostatnich okre艣lone zosta艂y w spos贸b nast臋puj膮cy:
"[...] reprezentant pa艅stwa [...] reprezentuje ka偶dego z ministr贸w i kieruje s艂u偶bami pa艅stwowymi w departamencie [...] dba o interesy narodowe, poszanowanie ustaw, porz膮dku administracyjnego oraz, na zasadach okre艣lonych w niniejszej ustawie, wykonuje kontrol臋 administracyjn膮. Je偶eli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej, wykonuje on kompetencje przyznane poprzednio prefektowi departamentalnemu jako delegatowi rz膮du w departamencie [...]". "Kontrola administracyjna" mia艂a polega膰 w szczeg贸lno艣ci na prawie zaskar偶ania akt贸w samorz膮du do s膮du administracyjnego.
Ustawa z 2 marca 1982 r. nie wprowadza艂a 偶adnej szczeg贸lnej nazwy dla "reprezentanta pa艅stwa". Przepisy wykonawcze przyj臋艂y jednak nazw臋 "komisarzy Republiki", a wobec tego, 偶e nie zmieniono przepis贸w dotycz膮cych rekrutowania komisarzy spo艣r贸d cz艂onk贸w korpusu prefekturalnego, w oficjalnej tytulaturze od pocz膮tku stosowano nazw臋 "prefekt - komisarz Republiki" (regionu, departamentu). W praktyce u偶ywano terminu "prefekt", a termin "komisarz Republiki" zanik艂, tak偶e w nast臋pstwie p贸藕niejszego ustawodawstwa wprowadzaj膮cego pewne szczeg贸艂owe zmiany w rozwi膮zaniach przyj臋tych w latach 1982-1983.
Gdy idzie o status urz臋dnik贸w, podstawowe znaczenie mia艂a pierwsza, nie licz膮c wydanej w 1941 r. przez re偶im Vichy, generalna ustawa z 1946 r. o s艂u偶bie publicznej (fonction publique). Kolejne akty ustawodawcze, a mianowicie ordonans z 1959 r. i ustawa z 13 lipca 1983 r., nie odst膮pi艂y od zasad wprowadzonych w 1946 roku. Novum ustawy z 1983 r. jest to, 偶e stanowi ona jak gdyby wst臋p do trzech kolejnych ustaw: dw贸ch z 1984 r. - o statusie publicznej s艂u偶by pa艅stwowej i o statusie s艂u偶by samorz膮dowej oraz z 1986 r. - o statusie publicznej s艂u偶by szpitalnej, kt贸re to ustawy 艂膮cznie okre艣laj膮 "generalny status s艂u偶by pa艅stwowej".
Ustawodawstwo o statusie generalnym zosta艂o wkomponowane w tradycyjnie ukszta艂towany podzia艂 urz臋dnik贸w na korpusy, bez naruszania jego zasad. Korpus贸w tych jest oko艂o 1600, ale tylko niekt贸re z nich maj膮 powa偶niejsze znaczenie. Najwy偶ej ceniona jest przynale偶no艣膰 do tzw. wielkich korpus贸w pa艅stwowych: korpusu dyplomatycznego, korpusu Rady Stanu, korpusu Generalnej Inspekcji Finans贸w, korpusu Izby Obrachunkowej oraz korpusu prefekturalnego, jak r贸wnie偶 do dw贸ch wielkich korpus贸w technicznych: kopalni oraz dr贸g i most贸w. Nieprzerwane tradycje cz臋艣ci tych korpus贸w si臋gaj膮 XVIII wieku. Tak偶e wsp贸艂cze艣nie urz臋dnik mianowany, przydzielony do korpusu, cieszy si臋 ewentualnymi przywilejami zwi膮zanymi z przynale偶no艣ci膮 do danego korpusu. Status urz臋dnika ma wi臋c we Francji charakter typowo osobisty, przynale偶ny danej osobie, bez wzgl臋du na to, czy aktualnie zajmuje ona okre艣lone stanowisko. R贸偶ni to francusk膮 koncepcj臋 s艂u偶by cywilnej od koncepcji angielskiej czy tym bardziej ameryka艅skiej, gdzie status 艂膮czy si臋 ze stanowiskiem w hierarchii administracyjnej.
Zasadami generalnymi francuskiej "s艂u偶by publicznej" - odnosz膮cymi si臋 do wszystkich korpus贸w - s膮 od 1946 r.: stabilizacja stosunku s艂u偶bowego, przydzielenie urz臋dnikowi stopnia w hierarchii korpusu bez konieczno艣ci przyznania stanowiska, co umo偶liwia szeroko stosowan膮 praktyk臋 delegowania urz臋dnik贸w do r贸偶nych czynno艣ci w sferze tak administracji, jak gospodarki pa艅stwowej, i polityki wreszcie (przede wszystkim w "gabinetach ministerialnych"), a tak偶e rekrutowanie na zasadzie konkursu, albo wprost do danego korpusu, albo poprzez odpowiedni膮 szko艂臋 administracyjn膮. System konkurs贸w, rozwijany od ko艅ca X1X w., umo偶liwia z艂agodzenie oddzia艂ywania czynnik贸w politycznych na sk艂ad "s艂u偶by publicznej".
Nale偶y wszak偶e zaznaczy膰, 偶e w odniesieniu do "s艂u偶by publicznej" we Francji, inaczej ni偶 s艂u偶by cywilnej w Wielkiej Brytanii, nie zak艂ada si臋 zupe艂nego odgrodzenia jej od sfery polityki. Nie pozwala na to dawniejsza tradycja, wobec czego nie ma te偶 we Francji zasady pe艂nej politycznej neutralno艣ci urz臋dnik贸w. Wielu wy偶szych urz臋dnik贸w bierze formalny udzia艂 w 偶yciu politycznym, przy czym instytucja "gabinet贸w ministerialnych" (obsadzanych w praktyce g艂贸wnie przez urz臋dnik贸w) nie jest bynajmniej jedyn膮 formu艂膮 tego udzia艂u; z elity s艂u偶by publicznej wywodzi艂o si臋 i wywodzi, bez wzgl臋du na zabarwienie polityczne rz膮du, wielu ministr贸w.
W艣r贸d szk贸艂 administracyjnych pierwsze miejsce zajmuje, powo艂ana do 偶ycia w 1945 r., Narodowa Szko艂a Administracji (w skr贸cie francuskim ENA).
Jest to w zasadzie szko艂a podyplomowa, cho膰 po cz臋艣ci dost臋pna r贸wnie偶 dla urz臋dnik贸w nie maj膮cych magisterium. Jej zadaniem jest nie tyle dostarczenie odpowiedniej wiedzy fachowej, ile sta艂a selekcja s艂uchaczy - dokonywana pod k膮tem ich przydatno艣ci dla administracji, zaczynaj膮ca si臋 od bardzo trudnego egzaminu wst臋pnego - i klasyfikacja. Absolwenci Szko艂y, kt贸rych rocznie jest oko艂o dwustu, otrzymuj膮 tytu艂 "administratora cywilnego", kt贸ry zapewnia dost臋p do najwy偶szych stanowisk administracyjnych. Co do pierwszych stanowisk po opuszczeniu Szko艂y, proponuje si臋 je absolwentom w kolejno艣ci ich ostatecznej klasyfikacji. Najlepsi wybieraj膮 z regu艂y cztery pierwsze wielkie korpusy pa艅stwowe, a przede wszystkim korpus Rady Stanu. Jest on ceniony tak偶e z tego powodu, 偶e jego cz艂onkom przys艂uguje praktycznie monopol na obsadzanie pewnych wysokich stanowisk, takich jak urz膮d Generalnego Sekretarza Rz膮du i jego zast臋pcy.
Fachowo艣膰 francuskiej pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej umo偶liwi艂a te偶 powierzenie wy偶szym urz臋dnikom - zajmuj膮cym stanowiska administracyjne, jak i cz艂onkom "gabinet贸w" - wyj膮tkowo obszernych zada艅 koordynacyjnych.
Jedn膮 z charakterystycznych cech francuskiego modelu administracyjnego, maj膮c膮 zreszt膮 za sob膮 do艣膰 odleg艂e tradycje, jest rozbudowany system uzgadniania decyzji dotycz膮cych r贸偶nych jednostek organizacyjnych, 艂膮cz膮cy ze sob膮 kolektywno艣膰 (konferencje z udzia艂em przedstawicieli hierarchii politycznej lub administracyjnej wszystkich zainteresowanych jednostek, w tym prawie zawsze Ministerstwa Finans贸w) i jednoosobowo艣膰 (w przypadku sporu pomi臋dzy r贸偶nymi ministerstwami dochodzi do "arbitra偶u", czyli decyzji podj臋tej przez premiera).
Premier, warto to zauwa偶y膰, dysponuje takimi formalnymi uprawnieniami od czasu, kiedy ma taki w艂a艣nie tytu艂 (Premier ministre), to jest od pocz膮tk贸w V Republiki. Poprzednio nazywa艂 si臋 Prezesem Rady Ministr贸w (President du Corrseil) i by艂 formalnie tylko "pierwszym mi臋dzy r贸wnymi" w 艂onie rz膮du. Poniewa偶 do lat trzydziestych Prezes Rady Ministr贸w jako taki, nie mia艂, 偶adnego aparatu pomocniczego, w praktyce musia艂 by膰 szefem jakiego艣 resortu. Nie przeszkadza艂o to, oczywi艣cie, je偶eli by艂 siln膮 osobowo艣ci膮, faktycznemu dominowaniu nad innymi ministrami, natomiast stwarza艂o okre艣lone trudno艣ci w sferze administracji, pokonane definitywnie dopiero po II wojnie 艣wiatowej (w szczeg贸lno艣ci przez utworzenie w 1944 r. Sekretariatu Generalnego Rz膮du i sta艂e funkcjonowanie Gabinetu Premiera).
Z przedstawionego trybu uzgadniania i "arbitra偶u" wynika, 偶e Rada Ministr贸w, w kt贸rej od zawsze zasiadaj膮 wy艂膮cznie ministrowie (a nigdy ich administracyjni zast臋pcy), nie jest miejscem, gdzie si臋 istotnie podejmuje jakiekolwiek decyzje. W Radzie Ministr贸w, kt贸rej tradycyjnie przewodniczy g艂owa pa艅stwa obecnie Prezydent Republiki - rejestruje si臋 tylko decyzje, kt贸re zapad艂y ju偶 praktycznie poza ni膮, w trybie b膮d藕 uzgodnie艅, b膮d藕 "arbitra偶u". Przewodnictwo Prezydenta w Radzie Ministr贸w stanowi gwarancj臋 traktowania jej jako symboliczne, a nie realne, miejsce podejmowania decyzji istotnych dla funkcjonowania administracji.
4. Model niemiecki
Administracja niemiecka kszta艂towa艂a si臋 w XV1I1 w. w ramach poszczeg贸lnych pa艅stw, z kt贸rych najwi臋ksze znaczenie ju偶 w贸wczas osi膮gn臋艂y Prusy i Austria. Poszczeg贸lne rozwi膮zania by艂y wi臋c zr贸偶nicowane, ale mimo to mo偶na by艂o odnale藕膰 pewne cechy wsp贸lne dla prawie ca艂ych 贸wczesnych Niemiec. Cechy te po cz臋艣ci przetrwa艂y zar贸wno szczeg贸lny nowy podzia艂 Niemiec, jaki - w zwi膮zku ze zjednoczeniem - dokona艂 si臋 w II po艂owie XIX w., a polega艂 na wy艂膮czeniu z Niemiec Austrii, jak i reformy, dokonuj膮ce si臋 w poszczeg贸lnych krajach niemieckich, a potem i w zjednoczonych Niemczech w ci膮gu zesz艂ego stulecia. Mimo sta艂ego - poza okresem hitlerowskim - faktu podzia艂u dawnej Rzeszy Niemieckiej, mo偶na zatem m贸wi膰 o niemieckim modelu administracji publicznej.
Model ten zosta艂 w du偶ej mierze zarzucony w Niemieckiej Republice Demokratycznej utworzonej w 1949 r. i przejmuj膮cej coraz bardziej rozwi膮zania radzieckie. Nowe zjednoczenie Niemiec w latach 1989-1990 spowodowa艂o wprowadzenie na obszarze NRD instytucji administracji Republiki Federalnej Niemiec, oznaczaj膮cych kontynuacj臋 modelu niemieckiego.
Punktem wyj艣cia tego modelu by艂a absolutna monarchia o艣wiecona. Monarchia absolutna wzorowa艂a si臋 na Francji z czas贸w jej wielko艣ci, za Ludwika XIV, aczkolwiek z pewnymi modyfikacjami, wynikaj膮cymi nie tylko z ma艂ych rozmiar贸w pa艅stw niemieckich w stosunku do Francji, ale i z pewnych tradycji lokalnych, a przede wszystkim przywi膮zania do kolegialnego trybu podejmowania decyzji. Monarchia o艣wiecona by艂a otwarta na racjonalistyczne has艂a wieku, ale tylko po to, by jak najd艂u偶ej pozosta膰 monarchi膮 absolutn膮. Monarchia ta by艂a zatem otwarta na odg贸rnie kierowane i dozowane reformy, w tym tak偶e reformy zapewniaj膮ce spo艂ecze艅stwu pewien dost臋p do administracji.
By艂a otwarta tak偶e na to, co stanowi艂o jedno z g艂贸wnych hase艂 O艣wiecenia na poddanie jej dzia艂alno艣ci prawu, co prawda stanowionemu przez o艣wieconego monarch臋, a nie przez parlament. To otwarcie by艂o jednym z podstawowych powod贸w, dla kt贸rych Niemcy nie potrzebowa艂y, jak Francja, rewolucyjnej drogi do kapitalizmu - krocz膮c ewolucyjn膮 "drog膮 prusk膮". Reformy zapocz膮tkowane w XVIII w. mog艂y by膰 kontynuowane bez rewolucyjnych zmian politycznych i spo艂ecznych, w ci膮gu wieku XIX. W艣r贸d wi臋kszych pa艅stw niemieckich Austria, inaczej ni偶 Prusy, przerwa艂a dzie艂o reform w I po艂owie XIX w., czego p贸藕niejszym kosztem okaza艂a si臋 tak si艂a wybuchu rewolucyjnego 1848 r., jak i przegranie rywalizacji z Prusami o zjednoczenie Niemiec, a w rezultacie - pozostanie Austrii poza now膮 Rzesz膮 Niemieck膮.
Reformy niemieckie XVIII i I po艂owy XIX w. polega艂y w szczeg贸lno艣ci na zorganizowaniu racjonalnego systemu administracji centralnej i terytorialnej, na ukszta艂towaniu sta艂ego, zawodowego korpusu urz臋dnik贸w pa艅stwowych, na stworzeniu nowoczesnych podstaw odpowiedzialno艣ci pa艅stwa przed s膮dami powszechnymi za szkody wyrz膮dzone i przez samo pa艅stwo, i przez jego funkcjonariuszy, to jest przede wszystkim funkcjonariuszy administracji, jak r贸wnie偶 na stopniowym - mia艂o to miejsce w monarchiach absolutnych - wprowadzaniu udzia艂u czynnika spo艂ecznego w administracji, a wi臋c wprowadzaniu samorz膮du terytorialnego.
Racjonalny system administracji centralnej wi膮za艂 si臋 przede wszystkim z wprowadzeniem jasnego podzia艂u resortowego oraz powo艂aniem do 偶ycia cia艂a, w kt贸rym zasiadali wszyscy ministrowie. Podzia艂 resortowy w Niemczech przybiera艂 do艣膰 cz臋sto w pocz膮tku XIX w. charakter zwany "klasycznym". By艂o pi臋ciu ministr贸w: spraw zagranicznych, wojny (dopiero potem m贸wiono o sprawach wojskowych, by w naszym stuleciu przej艣膰 do obrony narodowej), sprawiedliwo艣ci, skarbu i wreszcie spraw wewn臋trznych. Ten ostatni minister, uwa偶any za "gospodarza kraju", zajmowa艂 si臋 sprawami, kt贸re nie zmie艣ci艂y si臋 w kompetencjach pozosta艂ych jego koleg贸w. Dalsza ewolucja podzia艂u resortowego, nie tylko zreszt膮 w Niemczech, polega艂a na powstawaniu nowych ministerstw (o艣wiaty, rolnictwa, handlu i przemys艂u itd.) przez "p膮czkowanie" ich z Ministerstwa Spraw Wewn臋trznych.
Charakterystyczn膮 cech膮 Niemiec by艂o to, 偶e mimo, i偶 ministrowie zasiadali razem w organie typu Rady Ministr贸w (nazwy takiej w Niemczech raczej unikano), na og贸艂 prawnie wyr贸偶niano jednego z cz艂onk贸w, przyznaj膮c mu szczeg贸lne uprawnienia. Chodzi o kanclerza, tytu艂 spotykany w wielu dawnych pa艅stwach niemieckich, przej臋ty, czasem tylko przej艣ciowo, przez niekt贸re pa艅stwa niemieckie w XIX w., w tym Prusy. W II Rzeszy, stworzonej w 1871 r. w oparciu o instytucje powsta艂ego cztery lata wcze艣niej Zwi膮zku P贸艂nocnoniemieckiego, kanclerz sta艂 si臋 nawet jedynym formalnym wykonawc膮 decyzji politycznych, rodzajem jedynego ministra ("system kanclerski"). W Republice Weimarskiej (1919-1933) i w powsta艂ej w 1949 r. Republice Federalnej Niemiec kanclerz nie jest ju偶 jedynym cz艂onkiem rz膮du i dzieli si臋 w艂adz膮 z ministrami, tym niemniej zachowuje bardzo siln膮 formalnie pozycj臋, w pe艂ni umo偶liwiaj膮c膮 zaklasyfikowanie tych pa艅stw jako typowych przyk艂ad贸w "systemu p贸艂kanclerskiego".
W tej sytuacji istnia艂a potrzeba zbudowania silnego aparatu pomocniczego kanclerza - i (poza II Rzesz膮) rz膮du. Tradycyjne istnienie takiego aparatu jest jedn膮 z charakterystycznych cech modelu niemieckiego; w modelu angielskim i francuskim aparat taki wyst臋puje dopiero stosunkowo od niedawna. M贸wili艣my ju偶 zreszt膮 o narastaniu podobie艅stw mi臋dzy mechanizmami funkcjonowania rz膮d贸w europejskich, w wyniku przejmowania do艣wiadcze艅.
Gdy idzie o administracj臋 terytorialn膮, w Niemczech liczono si臋 zazwyczaj z tradycyjnymi podzia艂ami nawi膮zuj膮cymi do dawnej odr臋bno艣ci pa艅stwowej poszczeg贸lnych jednostek. W czasach nam bli偶szych tradycja ta doprowadzi艂a do przyj臋cia rozwi膮za艅 federalistycznych, maj膮cych wymiar polityczno-ustrojowy i znacznie wykraczaj膮cych poza sfer臋 samej administracji - w Niemczech w ramach zjednoczenia w latach 1867-1871, w Austrii, zasadniczo zmniejszonej po I wojnie 艣wiatowej, w 1920 r. - zamiast dawnego podzia艂u na autonomiczne "kraje koronne". Wcze艣niej decydowa艂a o charakterze najwy偶szego szczebla podzia艂u terytorialno-administracyjnego najwi臋kszych pa艅stw: prowincji w Prusach, kraj贸w koronnych w Austrii, powoduj膮c zarazem konieczno艣膰 znacznego rozbudowania podzia艂u (czterostopniowy w Prusach, trzystopniowy w Austrii), w kt贸rym zawsze wyst臋powa艂y gminy i powiaty. Nawi膮zuj膮cy do historii podzia艂 land贸w niemieckich na gminy i powiaty, okaza艂 si臋, co do zasady, trwa艂y - i wyst臋puje do dzisiaj w RFN.
Stworzenie zawodowego i sta艂ego aparatu administracji stanowi艂o jeden z podstawowych cel贸w w艂adc贸w niemieckich ju偶 w XVIII wieku. Z tego to powodu wydane zosta艂y, najwcze艣niej w Prusach (1722 r. i 1748 r., a ostatecznie w kodyfikacji ca艂ego prawa w Powszechnym Prawie Krajowym z 1794 r.), przepisy gwarantuj膮ce urz臋dnikom okre艣lony status, w tym stabilizacj臋 stosunku s艂u偶bowego w pa艅stwowej s艂u偶bie cywilnej.
Stosunek pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej zaliczono w du偶ej mierze do sfery prawa prywatnego, co oznacza艂o, 偶e konieczne w okre艣lonych przypadkach, ze wzgl臋du na dobro s艂u偶by, usuni臋cie urz臋dnika ze stanowiska nie poci膮ga艂o ze sob膮 automatycznie utraty prawa do uposa偶enia. Utrata mog艂a bowiem nast膮pi膰 tylko na podstawie orzeczenia s膮du lub komisji dyscyplinarnej, w wyniku pope艂nienia przez urz臋dnika przest臋pstwa. W modelu francuskim d艂ugo obowi膮zywa艂a przeciwstawna zasada: s艂u偶ba pa艅stwowa stanowi udzia艂 w wykonywaniu suwerenno艣ci pa艅stwowej, wobec czego nie mo偶na skutecznie ogranicza膰 prawa prze艂o偶onych do zwalniania podw艂adnych. Oznacza to, 偶e status urz臋dnika pa艅stwowego w Niemczech w jeszcze wi臋kszym stopniu ni偶 we wsp贸艂czesnej Francji mia艂 - i ma nadal - charakter osobisty.
Dost臋p do wy偶szych urz臋d贸w ju偶 w XVIII w. uzale偶niano w wielu krajach niemieckich od wykazania si臋 odpowiednimi kwalifikacjami, tworz膮c zarazem system formacji wysokich kadr urz臋dniczych. System ten opiera艂 si臋 na odpowiednim wykszta艂ceniu akademickim, uzupe艂nionym przez praktyk臋 w administracji, zako艅czon膮 egzaminem kwalifikacyjnym.
Co do wykszta艂cenia, w XVIII w. za najw艂a艣ciwsz膮 uznawano wiedz臋 teoretyczn膮 w zakresie ukszta艂towanych w贸wczas nauk: kameralistyki (ekonomia, skarbowo艣膰) i policji (贸wczesna nauka administracji), aczkolwiek wysoko ceniono r贸wnie偶 wykszta艂cenie prawnicze. W XIX w., kiedy w zwi膮zku z powstaniem konstrukcji "pa艅stwa prawnego", nauka policji przesta艂a istnie膰, kwalifikacje prawnicze sta艂y si臋 jedynym wymogiem formalnym dopuszczenia do s艂u偶by przygotowawczej w administracji og贸lnej, a w rezultacie do egzaminu referendarskiego. Dominacja prawa by艂a tak silna, 偶e przez pewien czas (w Prusach od 1846 r.) wymagano nie tylko uko艅czenia uniwersyteckich studi贸w prawniczych, ale i aplikacji s膮dowej. Charakterystyczn膮 cech膮 modelu niemieckiego sta艂o si臋 w ka偶dym razie oparcie administracji na specjalnie w tym celu przygotowanych prawnikach - a wi臋c i prawnicze podej艣cie wy偶szych urz臋dnik贸w do rozstrzyganych przez nich zagadnie艅. Cecha ta wyst臋puje do naszych dni.
Podobnie do dzisiaj wyst臋puje inna charakterystyczna cecha modelu niemieckiego. Urz臋dnik s艂u偶by cywilnej (Beamte, a zatem nie nale偶膮cy do ni偶szych kategorii pracownik贸w publicznych - o klasyfikacji tych pracownik贸w b臋dzie mowa w rozdziale o kadrach administracji) ma by膰 neutralny politycznie, ale nie w brytyjskim znaczeniu - zupe艂nego oddzielenia od polityki. Urz臋dnicy niemieccy tradycyjnie s膮 bowiem uwik艂ani w polityk臋, zar贸wno w trakcie wykonywania funkcji urz臋dowych (odgrywaj膮 powa偶n膮 rol臋 faktyczn膮 w kszta艂towaniu decyzji politycznych), jak i w 偶yciu politycznym (cz臋sto kandyduj膮 w wyborach, cho膰 w przypadku uzyskania mandatu musz膮 zrezygnowa膰 ze stanowiska w administracji). Oznacza to zarazem, 偶e wykazuj膮 znaczn膮 wra偶liwo艣膰 na sprawy polityczne - ale te偶 i wp艂yw polityczny. Jak trafnie zauwa偶ono,
"[...] charakterystyka wewn臋trznej struktury administracji publicznej w Niemczech ujawnia wbudowane w ni膮 sprzeczno艣ci. Z jednej strony uwa偶a si臋, 偶e administracja publiczna jest wielce legalistyczna, a wszystko, co robi urz臋dnik, powinno mie膰 swoje uzasadnienie w odpowiednich przepisach. Z drugiej strony jest tak, 偶e urz臋dnicy, zw艂aszcza ci z g贸rnych szczebli hierarchii administracyjnych, anga偶uj膮 si臋 w dzia艂alno艣膰 polityczn膮, a sama administracja publiczna jest do艣膰 wra偶liwa na wp艂ywy polityczne"6. Administracja niemiecka, jak by艂a o tym ju偶 mowa, przyjmowa艂a w ramach
reform w艂a艣ciwych monarchii o艣wieconej pewne instytucje samorz膮dowe, znajduj膮ce si臋 jednak zawsze pod 艣cis艂膮 kontrol膮 pa艅stwa. I tak, w Prusach, w 1794 r. wprowadzono jednolite poj臋cie gminy wiejskiej, korzystaj膮cej z osobowo艣ci publicznoprawnej oraz z ograniczonego samorz膮du, kt贸rego organami byli so艂tys i 艂awnicy, podlegli jednocze艣nie w艂a艣cicielowi wsi (by艂o to przecie偶 przed uw艂aszczeniem ch艂op贸w) i pa艅stwowej administracji powiatowej. P贸藕niej, w 1808 r., wprowadzono w Prusach samorz膮d miejski, a od 1815 r. zacz臋to rozwija膰 - jeszcze w ramach podzia艂贸w stanowych - samorz膮d wy偶szych szczebli.
Wiosna Lud贸w 1848 r. poci膮gn臋艂a za sob膮 powszechne przyj臋cie w Niemczech porz膮dku konstytucyjnego. W jego ramach, poza poddaniem dzia艂alno艣ci administracji kontroli parlament贸w (kontroli zreszt膮 d艂ugo s艂abej, jako 偶e przed I wojn膮 艣wiatow膮 nie wypracowano tam na og贸艂 instytucji politycznej odpowiedzialno艣ci rz膮du przed parlamentem), dokonano dw贸ch istotnych reform w dziedzinie administracji, uzupe艂niaj膮cych rozwi膮zania rozwijane od czas贸w absolutyzmu. Wprowadzono szczeg贸lne s膮downictwo administracyjne dla kontroli legalno艣ci decyzji administracyjnych, jak r贸wnie偶 wprowadzono system instytucji samorz膮du terytorialnego. W najwi臋kszym z pa艅stw Rzeszy, w Prusach, s膮downictwo administracyjne i samorz膮d terytorialny, wprowadzone w latach 1872-1883, by艂y 艣ci艣le ze sob膮 powi膮zane; s膮dami administracyjnymi dw贸ch ni偶szych instancji by艂y organy samorz膮dowe. Autorem koncepcji tak samorz膮du terytorialnego, jak i s膮downictwa administracyjnego, by艂 bowiem ten sam prawnik i polityk Heinrich-Rudolf Gneist (1816-1895), kt贸ry stara艂 si臋 przystosowa膰 do miejscowych potrzeb instytucje hrabstw angielskich sprzed reformy 1888 roku.
W Niemczech przyj臋to s膮downictwo administracyjne w naj艣ci艣lejszym znaczeniu - jako wykonywanie kontroli legalno艣ci decyzji administracyjnych przez specjalnie w tym celu powo艂ane s膮dy - przy pozostawieniu ca艂o艣ci spor贸w cywilnoprawnych, w kt贸rych stron膮 jest administracja, rozstrzygni臋ciu s膮d贸w powszechnych.
6 B. Guy Peters, op. cit., s. 166.
Szczeg贸艂owe rozwi膮zania r贸偶nych kraj贸w by艂y bardzo zr贸偶nicowane: s膮downictwo jednoinstancyjne w Austrii, dwuinstancyjne w Badenii, kt贸ra jako pierwsza, bo w 1863 r., wprowadzi艂a s膮dow膮 kontrol臋 administracji, tr贸jinstancyjne w Prusach; enumeracyjna klauzula kompetencyjna uprawniaj膮ca s膮dy administracyjne do rozstrzygania wy艂膮cznie spraw wyliczonych w ustawodawstwie w Prusach i klauzula generalna uprawniaj膮ca do zaskar偶enia decyzji naruszaj膮cych publiczne prawa podmiotowe (z wyj膮tkiem decyzji w sprawach wyra藕nie wy艂膮czonych przez ustawodawstwo) w Austrii. Tym niemniej mo偶na by艂o m贸wi膰 o modelu niemieckim w tej materii - modelu, kt贸ry obecnie wykazuje jeszcze wi臋cej cech wsp贸lnych ni偶 pocz膮tkowo (b臋dzie jeszcze o tym mowa w rozdziale o stosunku administracji do prawa).
W Niemczech, w du偶ej mierze dzi臋ki Gneistowi, powsta艂a te偶 charakterystyczna konstrukcja samorz膮du terytorialnego, wraz z nazw膮 przeniesion膮, co do zasady, z Anglii (tyle 偶e na oznaczenie samorz膮du ustali艂o si臋, sk膮din膮d bardziej adekwatne, okre艣lenie Selbstverwaltung, a wi臋c dos艂ownie "samoadministracja" czy te偶 "samozarz膮d", a nie Selbstregierung czyli dos艂ownie "samorz膮d").
By艂a to konstrukcja dualistyczna - zak艂adaj膮ca daleko id膮ce wsp贸艂istnienie w terenie organ贸w reprezentuj膮cych w艂adz臋 centraln膮 (administracja pa艅stwowa, administracja polityczna, obecnie nazywamy j膮 administracj膮 rz膮dow膮) i organ贸w reprezentuj膮cych obywateli danej jednostki podzia艂u terytorialno-administracyjnego (samorz膮d terytorialny). Jedne i drugie organy maj膮 r贸偶ne zadania: administracja pa艅stwowa zajmuje si臋 sprawami o charakterze og贸lnopa艅stwowym, samorz膮dowi przypadaj膮, w ramach zada艅 w艂asnych, sprawy o znaczeniu lokalnym, cho膰 mo偶e on r贸wnie偶 przej膮膰 wykonywanie, pod nadzorem administracji pa艅stwowej (rz膮dowej), okre艣lonych zada艅 tej偶e administracji, w tym celu mu zleconych lub powierzonych.
Rozdzia艂 kompetencyjny nie oznacza艂 jednak pe艂nej r贸wno艣ci administracji pa艅stwowej i samorz膮du. W 艣lad za tradycjami monarchii absolutnej, organy samorz膮du nie mog艂y wkracza膰 w sfer臋 dzia艂ania administracji pa艅stwowej, nawet przez kontrolowanie jej dzia艂alno艣ci, podczas gdy organom administracji pa艅stwowej mog艂y przys艂ugiwa膰 uprawnienia nadzorcze wobec samorz膮du; nadz贸r, nale偶y pami臋ta膰, obejmuje uprawnienia kontrolne oraz prawo w艂adczego wkraczania w sprawy nadzorowanego podmiotu, ale tylko w zakresie i przy pomocy 艣rodk贸w okre艣lonych przez prawo (艣rodk贸w nadzorczych). Rozdzia艂owi zada艅 i kompetencji towarzyszy膰 te偶 mia艂 rozdzia艂 藕r贸de艂 finansowania dzia艂alno艣ci administracji pa艅stwowej i samorz膮du, maj膮cy zapewni膰 samorz膮dowi realn膮 podstaw臋 jego wzgl臋dnej samodzielno艣ci.
Konstrukcja ta, mimo trudno艣ci z praktyczn膮 realizacj膮 niekt贸rych z jej sk艂adnik贸w (a zw艂aszcza samowystarczalno艣ci finansowej samorz膮du), do dzi艣 stanowi podstaw臋 funkcjonowania administracji terytorialnej w Niemczech i w Austrii. Wobec tego, 偶e kraje te wywar艂y w XIX w. ogromny wp艂yw na kszta艂towanie si臋 system贸w prawnych i administracyjnych w reszcie Europy 艢rodkowej oraz w Europie Wschodniej, omawiana koncepcja wykroczy艂a dalece poza obszar dawnej Rzeszy Niemieckiej. Polska reforma samorz膮dowa z 1990 r., a nast臋pnie jej kontynuacja z 1998 r., s膮 przyk艂adem jej 偶ywotno艣ci poza kr臋giem pa艅stw j臋zyka niemieckiego.
5. Model szwedzki
Szwecja kszta艂towa艂a swoje instytucje polityczne i administracyjne w XVII i XVIII w. w praktycznym odizolowaniu od tego, co dzia艂o si臋 w innych krajach. By艂a natomiast w owym czasie przedmiotem zainteresowania s膮siad贸w, kt贸rzy jak Rosja za Piotra I i polsko-litewska Rzeczpospolita w okresie panowania Stanis艂awa Augusta Poniatowskiego, przejmowali wybi贸rczo jej rozwi膮zania. W XIX w. dokona艂a tylko pewnej modernizacji swoich instytucji administracyjnych, nie kieruj膮c si臋 wcale, inaczej ni偶 nawet Anglia, wzorami p艂yn膮cymi z Francji czy potem z Niemiec.
Oryginalno艣膰 jej instytucji jest wi臋c jeszcze wi臋ksza od angielskiej. Przez pewien czas stanowi艂o to pow贸d, dla kt贸rego brak艂o zainteresowania tymi instytucjami i ich wp艂ywu na inne kraje. Jedynym krajem, kt贸ry znajdowa艂 si臋 pod silnym wp艂ywem rozwi膮za艅 Szwecji, by艂a Finlandia. Do 1809 r. stanowi艂a ona cz臋艣膰 Szwecji, a po jej przej艣ciu - jako Wielkiego Ksi臋stwa Finlandii - pod panowanie carskiej Rosji zachowano dawne szwedzkie prawo i instytucje. Republika Finlandii, powsta艂a w 1919 r., kontynuuje wiele tradycji 艣cis艂ego zwi膮zku z prawem i instytucjami szwedzkimi, wprowadziwszy zreszt膮 niekt贸re rozwi膮zania szwedzkie z okresu nast臋puj膮cego po utracie Finlandii przez Szwecj臋 (jak na przyk艂ad jedn膮 z najbardziej typowych dla Szwecji instytucj臋 ombudsmana). Po II wojnie 艣wiatowej model szwedzki zacz膮艂 ponownie budzi膰 zainteresowanie - i to o wiele szersze ni偶 w XVIII wieku. Wiele rozwi膮za艅 szwedzkich, poczynaj膮c od ombudsmana, jest przedmiotem recepcji. Z tego powodu w niniejszej ksi膮偶ce nie mog艂o zabrakn膮膰 charakterystyki szwedzkiego modelu administracji publicznej.
Gdy idzie o administracj臋 centraln膮, podstawowym rysem modelu szwedzkiego jest rozdzielenie rz膮du i administracji centralnej. Rozdzia艂 ten si臋ga 1634 r., kiedy to powsta艂y pierwsze szwedzkie kolegia, odr臋bne urz臋dy centralne. Urz臋dy te, maj膮ce jasno okre艣lone kompetencje, w 偶aden spos贸b nie podlega艂y cz艂onkom organu rz膮dowego, nosz膮cego nazw臋 najpierw Senatu, a potem Rady Stanu - podlegaj膮c Radzie Stanu jako ca艂o艣ci. Co wi臋cej, a偶 do 1840 r. nie by艂o resortowego podzia艂u zada艅 mi臋dzy cz艂onk贸w Rady, tak 偶e nie by艂o nawet w sk艂adzie Rady sta艂ych referent贸w w materii poszczeg贸lnych urz臋d贸w, kt贸ra to rola dopiero od tego czasu przypada szwedzkim ministrom, zgodnie z podzia艂em ich tek. Urz臋dy centralne by艂y - i s膮 - obsadzone przez sta艂ych urz臋dnik贸w niezale偶nych od zmian politycznych.
Tradycj膮 Szwecji jest traktowanie mianowanych urz臋dnik贸w pa艅stwowych na r贸wni z s臋dziami, a wi臋c gwarantowanie im nie tylko stabilizacji stosunku s艂u偶bowego, ale wr臋cz niezawis艂o艣ci. Wynika ono z g艂臋boko zakorzenionego poj臋cia rattsakerhet, literalnie bliskiego praworz膮dno艣ci, lecz oznaczaj膮cego w pierwszej kolejno艣ci ochron臋 praw obywateli przez stworzenie w艂a艣ciwej procedury w post臋powaniu tak s膮dowym, jak i administracyjnym. Procedura tego samego typu wymaga podobnego statusu os贸b, przed kt贸rymi toczy si臋 post臋powanie czy to s膮dowe, czy to administracyjne. Inn膮 tradycj膮 Szwecji jest szeroki zakres kolegialnego trybu podejmowania decyzji, niepor贸wnanie szerszy od kolegialno艣ci w modelu niemieckim.
Urz臋d贸w centralnych, kt贸rych pocz膮tkowo by艂o kilka, jest obecnie ponad 80. Swoim zakresem dzia艂ania obejmuj膮 one 艂膮cznie prawie ca艂膮 sfer臋 administracji centralnej, poza - g艂贸wnie - sprawami zagranicznymi (utworzono nawet odr臋bn膮 od Ministerstwa Sprawiedliwo艣ci Centraln膮 Administracj臋 S膮downictwa). Niekt贸re z nich, jak Urz膮d Rent i Emerytur Pracownik贸w Pa艅stwowych, Dyrekcj臋 Rybo艂贸wstwa czy Pa艅stwowy Urz膮d Bezpiecze艅stwa Drogowego, przeniesiono w latach siedemdziesi膮tych na prowincj臋. Do 1984 r. od decyzji urz臋du zawsze s艂u偶y艂o odwo艂anie do rz膮du. Od tego czasu prawo sk艂adania odwo艂a艅 jest ograniczone do decyzji maj膮cych znaczenie polityczne - nie podlegaj膮 odwo艂aniu do rz膮du decyzje urz臋d贸w centralnych, kt贸re nie maj膮 faktycznego charakteru akt贸w w艂adzy publicznej, albo te偶 kt贸rych skutki prawne s膮 ma艂o znacz膮ce. Uwolni艂o to szwedzkie ministerstwa (maj膮ce bardzo niewielu pracownik贸w, razem - poza MSZ - oko艂o 2 500) od rozpatrywania wi臋kszo艣ci spraw indywidualnych w celu przygotowania wniosk贸w dla rz膮du, a zarazem do艣膰 znacznie odci膮偶y艂o Kancelari臋 Rz膮du - inny organ typowy dla modelu szwedzkiego.
Przy okazji trzeba zaznaczy膰, 偶e rozbudowany poprzednio system odwo艂awczy w ramach post臋powania administracyjnego, tradycyjne zdominowanie administracji przez prawnik贸w, jak r贸wnie偶 kontrola dzia艂alno艣ci administracji wykonywana przez ombudsmana, o kt贸rym b臋dzie zaraz mowa, powodowa艂y w Szwecji wyj膮tkowo p贸藕ne ukszta艂towanie instytucji s膮downictwa administracyjnego. S膮downictwo to zacz臋to tworzy膰 ju偶 od 1809 r., ale prze艂omowe znaczenie mia艂o dopiero ustawodawstwo z lat sze艣膰dziesi膮tych i siedemdziesi膮tych naszego stulecia, w wyniku kt贸rego powsta艂 system s膮d贸w administracyjnych.
Najbardziej charakterystyczn膮 instytucj膮 modelu szwedzkiego jest oczywi艣cie ombudsman. Jest on rzecznikiem (tj. - dos艂ownie - osob膮, kt贸ra wywiera wp艂yw na czyj膮艣 rzecz) parlamentu, maj膮cym za zadanie kontrolowa膰 dzia艂alno艣膰 administracji publicznej (zar贸wno centralnej, tj. urz臋d贸w centralnych, jak i terytorialnej), z wy艂膮czeniem zatem rz膮du. Pocz膮tkowo by艂 istotnie jeden ombudsman, obecnie jest ich czterech, z kt贸rych jeden jest szefem ca艂ej instytucji, a wszyscy dziel膮 si臋 sprawami wed艂ug przyj臋tych przez siebie kryteri贸w merytorycznych. Osobno wyst臋puj膮 ombudsmani powo艂ani dla szczeg贸lnych kategorii spraw, np. do spraw antymonopolowych (od 1954 r.), do spraw konsument贸w oraz do spraw zawodowej r贸wno艣ci p艂ci (od 1980 r.); ich zakres dzia艂ania mo偶e zatem wychodzi膰 poza sprawy administracji publicznej.
W艂a艣ciwi ombudsmani s膮 wybierani przez parlament, przy stosowaniu w praktyce wielokrotnego odnawiania mandatu, spo艣r贸d do艣wiadezonych prawnik贸w i bez brania pod uwag臋 kryteri贸w politycznych. Nie podlegaj膮 oni 偶adnym poleceniom parlamentu ani rz膮du, a ich zadaniem jest wykrywanie - przy dzia艂aniu z urz臋du lub na skarg臋 obywatela - b艂臋d贸w czy uchybie艅 w dzia艂aniu administracji. Ombudsman mo偶e wnie艣膰 spraw臋 do s膮du, co zdarza si臋 jednak wyj膮tkowo. Normalnie, stwierdzaj膮c b艂膮d, ombudsman powiadamia o tym winnego urz臋dnika lub jego prze艂o偶onego, co bior膮c pod uwag臋 wysoki autorytet urz臋du, z regu艂y poci膮ga za sob膮 naprawienie sytuacji. Wolno mu r贸wnie偶, zw艂aszcza w sprawach o znaczeniu og贸lniejszym, przedstawi膰 spraw臋 w publikowanym corocznie raporcie przedk艂adanym w艂a艣ciwej komisji parlamentu, jak r贸wnie偶 wyst膮pi膰 do rz膮du. Corocznie urz膮d ombudsmana, w kt贸rym pracuje ponad dwudziestu do艣wiadczonych prawnik贸w, prowadzi 3-4 tysi膮ce spraw, w ponad 10% znajduj膮c podstawy do skrytykowania dzia艂alno艣ci administracji.
Inn膮 charakterystyczn膮 cech膮 administracji szwedzkiej, r贸wnie偶 wyst臋puj膮c膮 co najmniej od 1809 r., jest konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowane prawo dost臋pu obywateli do dokument贸w administracyjnych, interesuj膮cych ich tak osobi艣cie, jak i ze wzgl臋d贸w og贸lnych. Oczywi艣cie, prawo to - stopniowo zreszt膮 rozszerzane - ograniczone jest w sytuacji, gdy w gr臋 wchodz膮 kwestie bezpiecze艅stwa pa艅stwa.
Dostarczaj膮c tylu oryginalnych rozwi膮za艅 w sferze administracji centralnej, Szwecja nie wyr贸偶ni艂a si臋 a偶 tak szczeg贸lnie w dziedzinie administracji terytorialnej. Administracja ta d艂ugo kszta艂towa艂a si臋 w tradycyjnych ramach geograficznych: gmin i ziem (lan, w t艂umaczeniu na j臋zyk angielski wyst臋puj膮cych na og贸艂 pod myl膮c膮 nieco nazw膮 hrabstw) - i opiera艂a si臋 na szerokim samorz膮dzie terytorialnym w znaczeniu angielskim, dzia艂aj膮cym jednak, w przeciwie艅stwie do Anglii, pod nadzorem przedstawicieli w艂adz centralnych. Zasady te utrzyma艂o ustawodawstwo z 1862 r., modernizuj膮c zarazem tradycyjne instytucje. Zosta艂a zatem proklamowana tradycyjna zasada samodzielno艣ci gmin, rozci膮gni臋ta p贸藕niej na ziemie (kt贸re nowa konstytucja z 1974 r. nazywa "gminami rady ziemi", dla odr贸偶nienia od w艂a艣ciwych gmin, zwanych podstawowymi). Obecnie kwestie te reguluje ustawa z 1992 roku.
Nak艂adaj膮c na samorz膮d bardzo szerokie zadania, np. w zakresie realizacji ca艂o艣ci obowi膮zku szkolnego, pocz膮wszy od lat pi臋膰dziesi膮tych naszego stulecia doprowadzono do drastycznego zmniejszenia liczby gmin - z 2 498 do 277 w 1977 roku. Powodem by艂a ch臋膰 utworzenia silnych jednostek maj膮cych przeci臋tnie 8 tysi臋cy mieszka艅c贸w, zdolnych do wype艂niania w艂a艣ciwych im zada艅, przede wszystkim w dziedzinie szkolnictwa. Wobec oporu mieszka艅c贸w musiano potem nieco zwi臋kszy膰 liczb臋 gmin, kt贸ra ustabilizowa艂a si臋 na poziomie poni偶ej trzystu.
Podobne reformy, cho膰 nie tak drastyczne - drastyczno艣膰 w tym zakresie pozosta艂a charakterystyczn膮 cech膮 Szwecji - mia艂y zreszt膮 miejsce tak偶e w Danii i W Norwegii. Tworzenie du2ych gmin nie jest zreszt膮 specjalno艣ci膮 Skandynawii, jako 偶e ma ono znacznie szerszy charakter (b臋dzie o tym mowa w rozdziale o samorz膮dzie terytorialnym).
Model ameryka艅ski
Stany Zjednoczone Ameryki r贸偶ni艂y si臋 od wszystkich poprzednio omawianych kraj贸w tym, 偶e ich administracja kszta艂towa艂a si臋 w zasadzie w oderwaniu od instytucji w艂a艣ciwych feudalizmowi, cho膰 bynajmniej nie w oderwaniu od podstawowych zasad modelu angielskiego. Z tego powodu koloni艣ci ameryka艅scy, zbuntowani przeciwko brytyjskiej Koronie, mogli wprowadzi膰 istotne, czasem wr臋cz zasadnicze, modyfikacje instytucji w艂a艣ciwych Anglii, kt贸re to modyfikacje sz艂y w kierunku liberalnym, a szybko te偶 i demokratycznym.
Wspomniany ju偶 Alexis de Tocqueville, przebywaj膮cy w Ameryce w latach 1831-1832, by艂 jednym z pierwszych, kt贸rzy zauwa偶yli skutek szerokiego przyj臋cia demokratycznego sposobu my艣lenia w postaci wyst膮pienia cech w艂a艣ciwych spo艂ecze艅stwu masowemu (Demokracja w Ameryce, wyd.l 1835-1840); gdzie indziej spo艂ecze艅stwa masowe, dzi艣 typowe dla pa艅stw rozwini臋tych, ukszta艂towa艂y si臋 o wiele p贸藕niej. Tocqueville, warto zauwa偶y膰, przebywa艂 w Stanach ju偶 po obj臋ciu prezydentury przez Andrew Jacksona (1829-1837). Jackson przyczyni艂 si臋 bardzo powa偶nie do ugruntowania demokracji, wraz z tym, co uwa偶a艂 za jeden z podstawowych jej aspekt贸w, a mianowicie "systemem 艂up贸w", o kt贸rym b臋dzie wkr贸tce mowa.
Liberalne, a rych艂o i demokratyczne, podej艣cie do administracji spowodowa艂o szerokie zastosowanie mechanizm贸w wyborczych w celu obsadzania stanowisk administracyjnych, ale tylko w ramach stan贸w. Od pocz膮tku zatem istnia艂 w stanach samorz膮d terytorialny typu angielskiego, ale oparty na wyborach.
W federacji, pierwszej zreszt膮 nowoczesnej federacji 艣wiata, jedynym wybieralnym urz臋dnikiem natomiast by艂 i pozosta艂 prezydent. Jest on zarazem, jak g艂osi konstytucja z 1787 r., jedynym organem w艂adzy wykonawczej. W Stanach Zjednoczonych nie ma rz膮du odr臋bnego od g艂owy pa艅stwa, a zatem nie ma premiera czy kanclerza ani ministr贸w. Sekretarze stoj膮cy na czele departament贸w (pierwotnie by艂o ich trzy, obecnie jest czterna艣cie, z kt贸rych jeden, mianowicie sprawiedliwo艣ci, ma na czele nie sekretarza, lecz prokuratora generalnego), jak i inni wy偶si urz臋dnicy federalni, s膮 pomocnikami prezydenta, cho膰 prezydent powo艂uje ich "za rad膮 i zgod膮 Senatu". Prezydent ponosi odpowiedzialno艣膰 prawn膮 - konstytucyjn膮 - za ca艂o艣膰 administracji federalnej, podczas gdy poszczeg贸lni sekretarze i inni wy偶si urz臋dnicy ponosz膮 prawn膮 odpowiedzialno艣膰 tylko za swoje dzia艂ania, a nigdy, jak ministrowie europejscy, za akty g艂owy pa艅stwa.
Ten szczeg贸lny spos贸b zorganizowania w艂adzy wykonawczej poci膮gn膮艂 za sob膮 trzy dalsze charakterystyczne cechy modelu ameryka艅skiego. Po pierwsze, prezydentowi, jak ongi艣 absolutnemu monarsze, s艂u偶y prawo naradzania si臋 z dowolnie dobranym zespo艂em doradc贸w - i zawsze nieliczenia si臋 z ich zdaniem. W praktyce bardzo szybko powsta艂a instytucja gabinetu, zespo艂u doradc贸w prezydenta, w kt贸rym znajdowali si臋 sekretarze, ale prawie zawsze obok innych os贸b. Po wt贸re, prezydent musia艂 dysponowa膰 w艂asnym aparatem pomocniczym, spe艂niaj膮cym zadania odpowiadaj膮ce w Europie obs艂udze i g艂owy pa艅stwa, i szefa ` rz膮du. Aparat ten zosta艂 zasadniczo rozbudowany w okresie prezydentury Franklina Delano Roosevelta (1932-1945), m.in. przez w艂膮czenie w 1933 r. do Urz臋du Wykonawczego Prezydenta, powsta艂ego 12 lat wcze艣niej, Biura Bud偶etowego USA, podstawowej kom贸rki federalnego planowania i kontrolowania bud偶etowego (dla Biura ustali艂a si臋 nast臋pnie nazwa Biura Zarz膮dzania i Bud偶etu). Po trzecie wreszcie, tak偶e Kongres m贸g艂 w drodze ustawodawczej wkracza膰 w sfer臋 organizacji administracji federalnej, tworz膮c organy typu szczeg贸lnego, wy艂膮czone z normalnego podporz膮dkowania prezydentowi.
Ta ostatnia kategoria urz臋d贸w, na og贸艂 nazywana niezale偶nymi agencjami (independent agencies), zacz臋艂a si臋 kszta艂towa膰 od 1887 r., kiedy to powo艂ano pierwsz膮 z nich, w postaci Mi臋dzystanowej Komisji Handlu, zajmuj膮cej si臋 sprawami transportu, a przede wszystkim kolejami. Niezale偶ne agencje nie wchodz膮ce do struktur departament贸w wyr贸偶niaj膮 si臋 tak charakterem swoich kompetencji (maj膮 tak偶e uprawnienia wydawania akt贸w normatywnych, st膮d okre艣la si臋 je nierzadko jako "agencje regulacyjne" - regulatory agencies - a tak偶e uprawnienia typu s膮dowego), jak i kolegialnym trybem podejmowania decyzji, i wreszcie bardzo tylko lu藕nym zwi膮zkiem z prezydentem.
Ju偶 w 1935 r. federalny S膮d Najwy偶szy orzek艂, 偶e agencje nie nale偶膮 do sfery w艂adzy wykonawczej, w zwi膮zku z czym prezydent mo偶e odwo艂ywa膰 ich cz艂onk贸w tylko wtedy, je偶eli prawo takie wyra藕nie wynika z ich statut贸w. P贸藕niejsze orzecznictwo okaza艂o si臋 nawet jeszcze mniej korzystne dla uprawnie艅 prezydenta. Prawnicy ameryka艅scy cz臋sto nazywaj膮 agencje trybuna艂ami administracyjnymi, cho膰 termin ten o wiele bardziej odpowiada administracyjnym trybuna艂om w Anglii ni偶 na kontynencie europejskim.
Istnienie "niezale偶nych agencji", kt贸rych jest dzi艣 oko艂o sze艣膰dziesi臋ciu, jest powodem, dla kt贸rego w艂a艣ciwa administracja federalna mo偶e by膰 podzielona - poza Urz臋dem Prezydenta - pomi臋dzy stosunkowo niewielk膮 liczb臋 departament贸w.
Administracja federalna jest wi臋c do艣膰 powa偶nie skomplikowana, ale zarazem wielk膮 uwag臋 przywi膮zuje si臋 w niej od dawna do stosowania organizacji i metod proponowanych przez nauki administracji i zarz膮dzania. Dotyczy to r贸wnie偶 administracji ni偶szych szczebli. I tak, na szczeblu stanowym od 1917 r. przeprowadzane s膮 reformy, kt贸rych podstawowym celem jest podporz膮dkowanie odr臋bnie wybieralnych urz臋dnik贸w gubernatorom, kt贸rzy w rezultacie staj膮 si臋 prawdziwymi szefami w艂adzy wykonawczej. Z kolei w wielkich miastach od czas贸w I wojny 艣wiatowej wprowadza si臋 system tzw. zarz膮dcy (mened偶era) miasta, przej臋ty z wielkiego businessu. Miasto jest w tym systemie zarz膮dzane, pod nadzorem wybieralnej rady, przez kontraktowego menad偶era rozliczanego na podstawie jego kontraktowych zobowi膮za艅. Stany Zjednoczone dostarczaj膮 wielu innych udanych przyk艂ad贸w zbli偶enia mi臋dzy administracj膮 prywatn膮 a administracj膮 publiczn膮, gdzie ta druga korzysta z ludzi i do艣wiadcze艅 tej pierwszej.
Charakterystyczn膮 cech膮 modelu ameryka艅skiego w XIX w. by艂 r贸wnie偶 "system 艂up贸w" (spoils system), wprowadzony w administracji federalnej, jak by艂a o tym mowa, przez prezydenta Andrew Jacksona. Jackson o艣wiadczy艂 w 1829 r., 偶e "[."] nikt nie jest stworzony dla urz臋d贸w, ani urz臋d贸w nie tworzy si臋 dla nikogo [...]", a zadania urz臋dnik贸w s膮 "[...] proste i nieskomplikowane, tak 偶e cz艂owiek inteligentny mo偶e z 艂atwo艣ci膮 kwalifikowa膰 si臋 do ich wykonywania [...]". W rezultacie, zgodnie z 贸wczesnym rozumieniem wymog贸w demokracji, administracja nie powinna by膰 sta艂a ani fachowa. Przeciwnie, wszystkie federalne urz臋dy administracyjne, od najwy偶szych do najni偶szych, powinny - jako "艂upy" - ka偶dorazowo przypada膰 "zwyci臋zcom", to jest politycznym zwolennikom nowo wybranego prezydenta. W zwi膮zku z tym Jackson dokona艂 ca艂kowitej wymiany aparatu federalnego, a za jego przyk艂adem poszli jego nast臋pcy.
"System 艂up贸w", aczkolwiek pozornie bardzo demokratyczny, stopniowo wykazywa艂 coraz wi臋cej wad, a niestabilno艣膰 i niefachowo艣膰 administracji federalnej zagra偶a艂a jej sprawnemu funkcjonowaniu, tym bardziej 偶e system ten rodzi艂 te偶 ogromn膮 korupcj臋. Poddawano go w rezultacie coraz ostrzejszej krytyce, a ostatecznie prze艂amano go w drodze ustawodawczej w 1883 r., co nast膮pi艂o w bezpo艣redniej konsekwencji zastrzelenia dwa lata wcze艣niej prezydenta Garfielda przez niezaspokojonego "poszukiwacza urz臋d贸w". Ustawa z 1883 r. upowa偶ni艂a prezydenta USA do wy艂膮czania poszczeg贸lnych kategorii urz臋d贸w federalnych z systemu 艂up贸w - i z upowa偶nienia tego kolejni prezydenci coraz pe艂niej korzystali, wprowadzaj膮c profesjonaln膮 i politycznie neutraln膮 s艂u偶b臋 cywiln膮.
"System 艂up贸w", aczkolwiek dzi艣 ju偶 zarzucony, pozostawi艂 po sobie pewne zjawiska, kt贸re stanowi膮 trwa艂e cechy charakterystyczne ameryka艅skiego modelu administracji publicznej. Z jednej strony, uniemo偶liwi艂 traktowanie - podobne do niemieckiego, szwedzkiego czy angielskiego - stosunku pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej jako zupe艂nie odr臋bnego od normalnego stosunku pracy. Urz臋dnicy ameryka艅scy s膮 w du偶ej mierze poddani og贸lnym regu艂om prawa pracy, a nie odr臋bnym regu艂om z zakresu prawa publicznego (administracyjnego). Z drugiej za艣 strony, nawet obecnie, liczba stanowisk obsadzanych na zasadzie politycznej (do 10% stanowisk w administracji federalnej) pozostaje w Stanach wyj膮tkowo du偶a w por贸wnaniu z jakimkolwiek z innych przedstawianych tu kraj贸w, kt贸re w du偶o silniejszym stopniu dbaj膮 o polityczn膮 neutralno艣膰 i fachowo艣膰 administracji, jako warunku jej dzia艂ania niezak艂贸conego przez - prawda, 偶e nierzadko cz臋stsze ni偶 w USA - zmiany polityczne. Stanowiska obsadzane na zasadzie politycznej nie skupiaj膮 si臋 przy tym w Stanach Zjednoczonych, jak ma to miejsce w Europie, na szczytach hierarchii administracyjnej, znajduje si臋 je bowiem na r贸偶nych szczeblach administracji federalnej.
Jednym z po艣rednich skutk贸w "systemu 艂up贸w" jest znacznie szersze ni偶 gdzie indziej otwarcie administracji ameryka艅skiej w kierunku sektora prywatnego. Dzi艣, oczywi艣cie, nie wynika ono z Jacksonowskiego rozumienia demokracji, lecz jest skutkiem przekonania, 偶e ten, kto osi膮ga dobre wyniki w zarz膮dzaniu du偶膮 firm膮 prywatn膮, b臋dzie te偶 dobrze zarz膮dza艂 sprawami publicznymi. Wi膮偶e si臋 ono r贸wnie偶 z brakiem wyra藕niejszej granicy mi臋dzy poj臋ciami interesu publicznego i interesu prywatnego, kt贸ry to brak znalaz艂 wyraz w znanym powiedzeniu Charlesa Wilsona, sekretarza obrony za prezydentury gen. Dwighta Eisenhowera (1953-1961), a przedtem prezesa General Motors: "co jest dobre dla General Motors, jest dobre dla Stan贸w Zjednoczonych i vice versa". Wielu wy偶szych urz臋dnik贸w wywodzi si臋 z kr臋g贸w businessu (np. wywodzi艂a si臋 z nich prawie trzecia cz臋艣膰 wy偶szych urz臋dnik贸w mianowanych w 1973 r. przez prezydenta Nixona) i cz臋sto, wychodz膮c potem ze s艂u偶by pa艅stwowej, zajmuj膮 oni wysokie stanowiska w sektorze prywatnym.
Hiszpania
Dotychczas przedstawione modele administracji nie wyczerpuj膮 bogactwa narodowych rozwi膮za艅 z zakresu administracji publicznej - nawet takich rozwi膮za艅, kt贸re trzeba uzna膰 za wa偶ne w og贸lnych kategoriach administracji por贸wnawczej. Aby zobrazowa膰 mo偶liwo艣ci odmiennego od dotychczas przedstawionych modeli kszta艂towania instytucji administracji publicznej, wybrali艣my przyk艂ad Hiszpanii.
Hiszpania, jak inne europejskie kraje basenu Morza 艢r贸dziemnego, przej臋艂a w XIX w. rozwi膮zania w艂a艣ciwe 贸wczesnej postaci modelu francuskiego. Rozwi膮zania te nie wyeliminowa艂y jednak ca艂kowicie dotychczasowej bogatej tradycji administracyjnej, wobec czego m贸wi膰 nale偶y nie o prostej recepcji modelu francuskiego, ale o jego adaptacji. Orientacja na model francuski by艂a rzecz膮 normaln膮 i p贸藕niej, jednak偶e rozw贸j instytucji Hiszpanii post臋powa艂 w spos贸b samoistny, wi膮偶膮c si臋 ze szczeg贸lnymi warunkami jej rozwoju historycznego, dalece odmiennego od francuskiego. W rezultacie, dzisiejsza administracja publiczna Hiszpanii r贸偶ni si臋 pod wieloma wzgl臋dami od administracji francuskiej, jak i r贸偶ni si臋 od administracji innych kraj贸w, kt贸re adaptowa艂y czy recypowa艂y model francuski.
Hiszpania mo偶e by膰 szczeg贸lnie interesuj膮ca dla Polak贸w nie tylko z tych powod贸w. Jest ona bowiem krajem, kt贸ry z r贸偶nych wzgl臋d贸w stanowi wyj膮tkowo dobry przedmiot por贸wna艅 z Polsk膮. Polska i Hiszpania s膮 jedynymi pa艅stwami europejskimi o liczbie ludno艣ci oko艂o 40 milion贸w; inne pa艅stwa s膮 albo wyra藕nie ludniejsze, albo maj膮 wyra藕nie mniej ludno艣ci. Tw贸rca naszej historiografii, Joachim Lelewel, zwr贸ci艂 uwag臋 na paralelizm historycznego rozwoju obu kraj贸w do XVIII stulecia. Swoist膮 r贸wnoleg艂o艣膰 los贸w, cho膰 mo偶e nie tak daleko id膮c膮, mo偶na zaobserwowa膰 tak偶e w wieku XX.
Hiszpania nie mia艂a zbyt wielu do艣wiadcze艅 demokratycznych - kilkakrotnie prze偶y艂a okres dyktatury, najd艂u偶ej za rz膮d贸w genera艂a Francisco Franco Bahamonde (1936/1939-1975), gdy nosi艂a oficjaln膮 nazw臋 Pa艅stwa Hiszpa艅skiego. Dyktatura Franco mia艂a przy tym wymiar nie tylko polityczny, ale r贸wnie偶 gospodarczy. Naczelnymi jej zasadami, potwierdzonymi ustawowo, by艂y: ,~jedno艣膰, totalizm i hierarchia". Totalizm oznacza艂 mo偶liwo艣膰 ingerowania, cz臋sto wykorzystywan膮, przez pa艅stwo we wszelkie dziedziny 偶ycia-tak偶e 偶ycia gospodarczego. Gospodarka prywatna funkcjonowa艂a w stopniu znacznie wi臋kszym ni偶 w Polsce "realnego socjalizmu", ale udzia艂 pa艅stwa w 偶yciu gospodarczym frankistowskiej Hiszpanii istotnie wykroczy艂 poza ramy w艂a艣ciwe gospodarce rynkowej.
Wraz z demokratyzacj膮 Hiszpanii, musia艂o nast臋powa膰 wycofywanie si臋 pa艅stwa z dotychczasowej roli w gospodarce i przebudowa publicznych instytucji zwi膮zanych z gospodark膮. Do艣wiadczenia hiszpa艅skie z tej dziedziny mog膮 by膰 zatem u偶yteczne w rozwi膮zywaniu naszych problem贸w, tak偶e zwi膮zanych z dostosowywaniem si臋 do standard贸w Unii Europejskiej (Hiszpania sta艂a si臋 cz艂onkiem Europejskiej Wsp贸lnoty Gospodarczej dopiero w 1986 r.), a podkre艣lana zbie偶no艣膰 los贸w obu kraj贸w wydaje si臋 nakazywa膰 bli偶sze zainteresowanie modelem hiszpa艅skim. Dzi艣 znowu, jak i za czas贸w Lelewela, mo偶na te偶 zauwa偶y膰, 偶e oba kraje le偶膮 na przeciwleg艂ych "kra艅cach Europy", domykaj膮c j膮 - w tym szczeg贸lnym rozumieniu, kt贸re historycznie wynika z przynale偶no艣ci do zachodniego chrze艣cija艅stwa, za艣 wsp贸艂cze艣nie - z przynale偶no艣ci do Unii Europejskiej, do kt贸rej tak偶e Polska niebawem przyst膮pi.
Pa艅stwo hiszpa艅skie powsta艂o w wyniku unii dw贸ch pa艅stw, kt贸re ukszta艂towa艂y si臋 w toku walk z Arabami o odzyskanie P贸艂wyspu Iberyjskiego: Kastylii (zwi膮zanej ju偶 z dwoma kr贸lestwami, kt贸re nigdy nie znajdowa艂y si臋 pod panowaniem arabskim - Asturi膮 i Leonem) i Aragonii (zwi膮zanej z Kataloni膮). Unia, dokonana w 1479 r., by艂a nast臋pstwem ma艂偶e艅stwa Izabeli Katolickiej, kr贸lowej Kastylii oraz Ferdynanda Katolickiego, kr贸la Aragonii. Mimo stosunkowo szybkiego;; zapanowania w ca艂ym kraju absolutyzmu, tradycyjne odr臋bno艣ci poszczeg贸lnych dawnych pa艅stw nie uleg艂y zatarciu. Do pocz膮tku XIX w. Hiszpania dzieli艂a si臋 na kr贸lestwa i ksi臋stwa i, jak zobaczymy, dawne podzia艂y okaza艂y si臋 nader 偶ywotne w naszym stuleciu, kszta艂tuj膮c szczeg贸lny hiszpa艅ski typ regionalizmu.
Jeszcze w XVIII w., mimo pog艂臋biaj膮cego si臋 os艂abienia i utraty kolejnych terytori贸w, absolutystyczna Hiszpania by艂a wielkim mocarstwem 艣wiatowymi sprawuj膮cym w艂adz臋 nad prawie ca艂膮 Ameryk膮 艁aci艅sk膮 (utracon膮 niemal w ca艂o艣ci w latach dwudziestych XIX w., gdy dosz艂o do powstania wielu nowych pa艅stw na tym obszarze), a ponadto nad niekt贸rymi obszarami Aftyki, Indii oraz nad Filipinami. Poniewa偶 od 1700 r. tron przypada艂 m艂odszej linii Burbon贸w panuj膮cych we Francji (kr贸lem zosta艂 wnuk Ludwika XIV), ju偶 w贸wczas dokonywa艂a si臋 recepcja, czy raczej adaptacja, 贸wczesnych instytucji francuskich. Recepcja instytucji napoleo艅skich nast膮pi艂a w okresie rz膮d贸w brata Napoleona I;` J贸zefa Bonaparte (1808-1813), kt贸ry musia艂 jednak przez ca艂y czas walczy膰 z zwolennikami dotychczasowego w艂adcy z dynastii Burbon贸w.
Panowanie francuskie trwa艂o zatem kr贸tko i nie obj臋艂o ca艂ego kraju, jednak偶e wp艂yw instytucji francuskich okaza艂 si臋 silny. Dzia艂o si臋 tak, w du偶ej mierze niezale偶nie od ustroju politycznego, kt贸ry by艂 w Hiszpanii wyj膮tkowo zmienny o wiele nawet bardziej zmienny ni偶 we Francji. Warto zaznaczy膰, 偶e ju偶 w XI',A w. podj臋to pr贸b臋 zaprowadzenia ustroju republika艅skiego (I873-1874); po `' wt贸ry Hiszpania by艂a republik膮 w latach 1931-1939 - z tym 偶e przeciwko rz膮dowi Frontu Ludowego, istniej膮cego od 1936 r., szybko wyst膮pi艂 gen. Franco, kt贸ry odni贸s艂 nast臋pnie zwyci臋stwo w prawie trzyletniej wojnie domowej.
Wp艂yw francuski dotyczy艂, w szczeg贸lno艣ci, podzia艂u terytorialnego. W 1833 '' Hiszpania zosta艂a podzielona na 49 prowincji, odpowiadaj膮cych og贸ln膮 koncepcj膮 francuskim departamentom. Nie mo偶na jednak nie zauwa偶y膰, 偶e podzia艂 na prowincje nie narusza艂 historycznych granic dawniejszych jednostek. Urz膮d gubernatora cywilnego, reprezentuj膮cego w艂adze centralne w prowincji, skonstruowano na wz贸r francuskiego prefekta. Z instytucji francuskich przej臋to r贸wnie偶 Rada Stanu, Izb臋 Obrachunkow膮, konstrukcj臋 korpus贸w w pa艅stwowej s艂u偶bie cywilnej, jak r贸wnie偶 nazewnictwo stanowisk w ministerstwach (podsekretarze stanu i dyrektorzy generalni - z tym jednak, 偶e podsekretarz stanu znalaz艂 si臋 obecnie na ni偶szym szczeblu, bowiem na szczeblu wy偶szym ukszta艂towa艂o si臋, istniej膮ce od 1977 r., stanowisko sekretarza stanu, co oznacza znaczne "wysmuklenie" struktur ministerialnych w por贸wnaniu ze wzorem francuskim).
Wszystkie te rozwi膮zania sta艂y si臋, z wi臋kszymi czy mniejszymi modyfikacjami, cz臋艣ci膮 obecnego hiszpa艅skiego modelu administracji. W szczeg贸lno艣ci, warto zauwa偶y膰 znaczne rozbudowanie struktur ministerialnych. O ile liczba ministerstw jest w Hiszpanii stosunkowo niewielka jak na pa艅stwo tej wielko艣ci (w 1995 r. by艂o 15 ministerstw - wobec, w tym samym czasie, prawie 30 we W艂oszech i ponad 20 w Grecji), o tyle w obr臋bie ministerstw wyr贸偶nia si臋 ich szczeg贸lne cz臋艣ci (jedn膮 lub wi臋cej), kierowane przez sekretarzy stanu (19 w 199~ r.) - w zakresach, kt贸re stanowi膮 "mini-resorty" (np. handel zagraniczny, administracja centralna czy administracja terytorialna); sekretarze stanu s膮 przy tym funkcjonariuszami w pe艂ni politycznymi. Podsekretarz stanu b膮d藕 podsekretarze stanu w ministerstwie odgrywaj膮 rol臋 o wiele bardziej polityczn膮 ni偶 艣ci艣le administracyjn膮. Nale偶y zauwa偶y膰, 偶e posiedzenia Rady Ministr贸w s膮 poprzedzone zebraniem Komisji Generalnej Sekretarzy Stanu i Podsekretarzy Stanu (sformalizowanej w 1985 r., lecz faktycznie istniej膮cej ju偶 wcze艣niej). Dyrektorzy generalni - szefowie dyrekcji generalnych, na kt贸re dziel膮 si臋 ministerstwa - maj膮 status po艣redni mi臋dzy politycznym i administracyjnym. Dyrekcje generalne dziel膮 si臋 na poddyrekcje i sekcje.
W sk艂ad wsp贸艂czesnego wydania modelu hiszpa艅skiego wesz艂a r贸wnie偶 pewna spu艣cizna po okresie dyktatury. Jeden z jej sk艂adnik贸w, odpowiadaj膮cy jednak zarazem nowszym tendencjom w rozwoju administracji pa艅stw demokratycznych, stanowi formalne wyr贸偶nienie stanowiska premiera, nosz膮cego tytu艂 "przewodnicz膮cego rz膮du". Premier Hiszpanii bynajmniej nie jest primus inter pares (pierwszym mi臋dzy r贸wnymi cz艂onkami rz膮du). Dysponuje on jednocze艣nie rozbudowanym aparatem obs艂ugowym (w postaci Prezydencji Rz膮du), umo偶liwiaj膮cym mu wykonywanie zada艅 w zakresie kierownictwa pracami rz膮du.
Spu艣cizn膮 po dyktaturze jest te偶 - mimo post臋p贸w prywatyzacji, zapocz膮tkowanej jednak dopiero w 1985 r. i prowadzonej szerzej od 1989 r. - rozbudowany system instytucji pa艅stwowego udzia艂u w gospodarce. W okresie Pa艅stwa Hiszpa艅skiego pa艅stwo by艂o w艂a艣cicielem znacz膮cej cz臋艣ci maj膮tku produkcyjnego, powi臋kszanego w wyniku inwestycji pa艅stwowych.
W贸wczas to ukszta艂towa艂 si臋 podzia艂 zada艅 w tej dziedzinie, utrzymuj膮cy si臋, co do zasad do dzisiaj, mi臋dzy Ministerstwem Gospodarki i Finans贸w (w kt贸rym wyst臋puje Dyrekcja Generalna W艂asno艣ci Pa艅stwowej istniej膮ca od 1956 r.) oraz Ministerstwem Przemys艂u i Handlu (obecnie Ministerstwem Przemys艂u i Energii). Pierwszy urz膮d tradycyjnie zajmuje si臋 nieruchomo艣ciami pa艅stwowymi, monopolami fiskalnymi, poczt膮 oraz bankami publicznymi (do 1991 r. podlega艂y one be2po艣rednio ministrowi i by艂y dofinansowywane przez specjaln膮 agencj臋 pa艅stwow膮 pod nazw膮 Instytutu Kredytu Urz臋dowego), dysponuj膮c w tym zakresie instrumentem w postaci Pa艅stwowej Sp贸艂ki Udzia艂贸w W艂asno艣ciowych. Do zakresu dzia艂ania drugiego urz臋du nale偶膮 m.in. sprawy pa艅stwowych hut, kopalni i innych ga艂臋zi sektora paliwowego; za dyktatury cz臋艣膰 spraw tego sektora nale偶a艂a bezpo艣rednio do szczeg贸lnej pa艅stwowej osoby prawnej w postaci Pa艅stwowego Instytutu ds. Przemys艂u (INI). Obecnie Minister Przemys艂u wykonuje swoje zadania w艂a艣cicielskie przy pomocy dw贸ch organizm贸w: Pa艅stwowej Sp贸艂ki Udzia艂贸w Przemys艂owych, kt贸ra zosta艂a utworzona ustaw膮 z 1996 r., 艂膮cz膮c膮 w ten spos贸b INI z innym tworem frankistowskim w postaci Pa艅stwowego Instytutu ds. Paliw, oraz utworzonej na mocy tej samej ustawy Pa艅stwowej Agencji Przemys艂owej, kt贸ra wykonuje prawa z akcji i udzia艂贸w w stosunku do deficytowych i w rezultacie subsydiowanych przedsi臋biorstw pa艅stwowych.
Przedsi臋biorstwa pa艅stwowe, trzeba to zaznaczy膰, przybieraj膮 r贸偶n膮 form臋 prawn膮: zar贸wno sp贸艂ek prawa handlowego dzia艂aj膮cych na podstawie przepis贸w kodeksu handlowego (uwa偶a si臋 je za przedsi臋biorstwa pa艅stwowe, je偶eli pa艅stwo, agencje publiczne lub ,~jednostki prawa publicznego" maj膮 ponad 50% kapita艂u), jak i ,~jednostek prawa publicznego". Szczeg贸ln膮 kategori臋 stanowi膮 autonomiczne zak艂ady publiczne (w tym ostatnim zakresie do 1997 r. utrzymano w mocy przepisy ustawy z 1958 r.). Zr贸偶nicowanie prawne podmiot贸w pa艅stwowych jest tym wi臋ksze, 偶e istniej膮ce w tym zakresie przepisy og贸lne s膮 cz臋sto modyfikowane przez przepisy ustaw, na mocy kt贸rych tworzy si臋 poszczeg贸lne jednostki.
W Ministerstwie Gospodarki i Finans贸w tradycyjnie umiejscowiony jest te偶 organizm wewn臋trznej rewizji sektora pa艅stwowego pod nazw膮 Intervenci贸n General de la Administraci贸n del Estado.
Konstytucja demokratycznego Kr贸lestwa Hiszpanii z 1978 r. wprowadzi艂a wiele nowych rozwi膮za艅 z zakresu administracji publicznej. Podstawowe znaczenie dla nowej architektury pa艅stwa mia艂o przyznanie, w nawi膮zaniu do pr贸b podejmowanych od 1932 r., autonomii regionom ("wsp贸lnotom autonomicznym") stanowi膮cym w du偶ej mierze pozosta艂o艣膰 po dawnych, odr臋bnych jednostkach terytorialnych. Konstytucja okre艣la Hiszpani臋 jako monarchi臋 parlamentarn膮 o strukturze regionalnej. Nale偶y jednak zauwa偶y膰 tak偶e istotn膮 rol臋 parlamentu, nosz膮cego tradycyjn膮 nazw臋 Kortez贸w, w powo艂ywaniu takich organ贸w jak "obro艅ca ludu" (Defensor del Pueblo), hiszpa艅ski odpowiednik ombudsmana, czy radc贸w Izby Obrachunkowej, hiszpa艅skiej instytucji audytu publicznego, kontroluj膮cej r贸wnie偶 administracj臋 "wsp贸lnot autonomicznych".
"Wsp贸lnot autonomicznych" jest siedemna艣cie, z tego czterna艣cie na P贸艂wyspie Iberyjskim (m.in. Andaluzja, Aragonia, Asturia, Kraj Bask贸w, Kastylia-Leon i Kastylia-La Mancha, Katalonia i Nawarra, r贸wnie偶 b臋d膮ca dawniej odr臋bnym kr贸lestwem) oraz trzy poza P贸艂wyspem. Dzi臋ki rozwi膮zaniom regionalistycznym, Hiszpania przesta艂a by膰 pa艅stwem unitarnym w klasycznym sensie i zbli偶a si臋 do rozwi膮za艅 typowych dla federalizmu. Pocz膮tkowo status region贸w by艂 bardzo zr贸偶nicowany, bowiem pe艂n膮 autonomi臋 uzyska艂o w 1979 r. tylko siedem region贸w, a pozosta艂e regiony uzyska艂y j膮 dopiero w latach dziewi臋膰dziesi膮tych. Zakres autonomii wci膮偶 nie jest jednak identyczny. Autonomiczne regiony maj膮 w艂asne parlamenty, rz膮dy (nosz膮ce r贸偶n膮 nazw臋: najcz臋艣ciej w艂a艣nie "rz膮du", ale r贸wnie偶 "rady wykonawczej", "rady rz膮dowej", "junty" oraz "deputacji generalnej") i administracj臋, dzia艂aj膮ce na podstawie "statutu autonomicznego" danego regionu, stanowi膮cego pewien odpowiednik konstytucji regionalnej.
Prowincje (jest ich obecnie 50), z gubernatorami cywilnymi na czele, s膮 jednostkami administracji rz膮dowej, a jednocze艣nie pozosta艂y na og贸艂 jednostkami, tradycyjnie ograniczonego, samorz膮du terytorialnego; ustr贸j samorz膮du terytorialnego jest jednak materi膮 zastrze偶on膮 dla autonomii regionalnej i jest zr贸偶nicowany w poszczeg贸lnych wsp贸lnotach autonomicznych, r贸wnie偶 na poziomie lokalnym.
Rozdzia艂 III
Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce
1. O trudno艣ciach w nawi膮zywaniu do tradycji dawnej Rzeczypospolitej
Jak wynika z dotychczasowych rozwa偶a艅, najwa偶niejsze narodowe modele administracji publicznej s膮 wytworem wielowiekowego rozwoju. Jednak偶e mo偶e poza Szwecj膮- szczeg贸lne znaczenie dla ukszta艂towania ich wsp贸艂czesnego charakteru mia艂 wiek XIX, zw艂aszcza je偶eli b臋dzie si臋 go rozumie膰 w szeroki spos贸b, mianowicie jako okres od wielkiej rewolucji francuskiej 1789 r. do wybuchu I wojny 艣wiatowej. Stwierdzenie, 偶e w wieku XIX ukszta艂towa艂y si臋 klasyczne zasady i instytucje administracji publicznej, kt贸re w naszym stuleciu zosta艂y wzbogacone o nowe rozwi膮zania i cz臋艣ciowo tylko zmodyfikowane, przede wszystkim w zwi膮zku z utrwaleniem nowych pogl膮d贸w na pozycj臋 obywatela i zmianami technik zarz膮dzania, wydaje si臋 nie wymaga膰 ju偶 dalszego uzasadnienia.
Tymczasem Polska by艂a w XIX w. pozbawiona samodzielnego bytu pa艅stwowego. Utraci艂a go w 1795 r. w wyniku trzeciego rozbioru, by odzyska膰 go wraz z ko艅cem I wojny 艣wiatowej. W pocz膮tkach okresu porozbiorowego wyst臋powa艂y na jej ziemiach organizmy pa艅stwowe, kt贸re niezbyt 艣ci艣le okre艣la si臋 jako p贸艂suwerenne: Ksi臋stwo Warszawskie (1807-1813/1815), konstytucyjne Kr贸lestwo Polskie (1815-1830), Wolne Miasto Krak贸w, zwane Rzecz膮pospolit膮 Krakowsk膮 (1815-1846). Dwukrotnie wyst膮pi艂y te偶 instytucje suwerennego pa艅stwa polskiego: pierwszy raz w formie w艂a艣ciwej pa艅stwu, ze wszystkimi jego atrybutami, w okresie powstania listopadowego (1830-1831), drugi raz w szczeg贸lnej formie "pa艅stwa podziemnego", r贸wnoleg艂ego wobec instytucji rosyjskich, w dobie powstania styczniowego (1863-1864). Wszystkie te organizmy pa艅stwowe tylko w niewielkim stopniu mog艂y jednak nawi膮zywa膰 do dawniejszych rodzimych rozwi膮za艅 administracyjnych.
Rozwi膮zania te - kszta艂towane od czas贸w demokracji szlacheckiej XVI w., lecz zasadniczo zmodernizowane w okresie panowania Stanis艂awa Augusta Poniatowskiego (1764-1795) - mia艂y wiele cech szczeg贸lnych, pozwalaj膮cych m贸wi膰 o 贸wczesnym polskim modelu administracji publicznej. By艂 to model w艂adzy obywatelskiej - swoi艣cie demokratyczny, bo do 1791 r., to jest daty wydania Prawa o miastach kr贸lewskich i Ustawy Rz膮dowej (w艂膮czonego rych艂o do Konstytucji Trzeciego Maja), dopuszcza艂 do udzia艂u we w艂adzy politycznej i administracyjnej tylko stan szlachecki (cives), w Polsce zreszt膮 wyj膮tkowo liczny w por贸wnaniu z innymi krajami. W 1791 r. stworzono szans臋 stopniowego rozszerzania uprawnie艅 obywatelskich na cz艂onk贸w innych stan贸w, poczynaj膮c od bogatego mieszcza艅stwa.
Osiemnastowieczny model polskiej administracji publicznej wyr贸偶nia艂 si臋 wi臋c szerokim stosowaniem mechanizm贸w wyborczych - wyborem przez Sejm, od 1764 r., coraz wi臋kszej liczby organ贸w centralnych (w latach 1775-1789 艂膮cznie z rz膮dem, kt贸rym by艂a w贸wczas Rada Nieustaj膮ca) oraz wyborem przez sejmiki ziemskie, od 1789 r., organ贸w administracji terytorialnej (komisji porz膮dkowych cywilno-wojskowych). Wyb贸r 艂膮czy艂 si臋 r贸wnie偶 z szerokimi uprawnieniami kontrolnymi organ贸w wybieraj膮cych w stosunku do os贸b i organ贸w wybieranych. Szerokie zastosowanie mechanizm贸w wyborczych stanowi艂o zasadnicz膮 r贸偶nic臋 w stosunku do tych kraj贸w, z kt贸rymi w II po艂owie XVIII w. mo偶na by艂o por贸wnywa膰 Rzeczpospolit膮 Obojga Narod贸w ze wzgl臋du na kszta艂t rozwi膮za艅 organizacyjnych: do szwedzkich rozwi膮za艅 z zakresu administracji centralnej oraz do angielskich instytucji samorz膮du terytorialnego. Jednak wraz z utrat膮 suwerenno艣ci pa艅stwowej na ziemie polskie wprowadzone zosta艂y rozwi膮zania obce.
Tak偶e instytucje Ksi臋stwa Warszawskiego, stanowi膮ce zreszt膮 pr贸b臋 przeniesienia na nasz teren rozwi膮za艅 napoleo艅skiej Francji, instytucje Kr贸lestwa Polskiego (b臋d膮ce w du偶ej mierze kontynuacj膮 polskiej odmiany modelu francuskiego) czy wreszcie urz膮dzenia administracyjne Rzeczypospolitej Krakowskiej nie mog艂y wywrze膰 wp艂ywu na p贸藕niejsze kszta艂towanie si臋 administracji publicznej na ziemiach polskich. Do czas贸w I wojny 艣wiatowej instytucje administracyjne na ziemiach polskich rozwija艂y si臋 bowiem w ramach system贸w poszczeg贸lnych pa艅stw zaborczych - bez nawi膮zywania do jakichkolwiek polskich tradycji.
Taki zr贸偶nicowany stan rzeczy, zastany w chwili odzyskania niepodleg艂o艣ci, musia艂 wi臋c by膰 punktem wyj艣cia wszelkich prac nad kszta艂towaniem administracji Polski Odrodzonej.
2. Kszta艂towanie si臋 administracji II Rzeczypospolitej
Wskutek braku polskiej pa艅stwowo艣ci w XIX w., rodzimy model administracji publicznej, skrystalizowany w czasach stanis艂awowskich, nie m贸g艂 wywrze膰 wp艂ywu na kszta艂towanie si臋 instytucji administracji polskiej u progu niepodleg艂o艣ci, a konstruowanie nowego modelu, podj臋te w Drugiej Rzeczypospolitej jako jedno z g艂贸wniejszych zada艅 na drodze do unifikacji pa艅stwa, dokonywa膰 si臋 musia艂o ze znacznym uwzgl臋dnieniem rozwi膮za艅 pa艅stw zaborczych. 艁膮czy艂o si臋 to cz臋sto z wyborem dla ca艂ego pa艅stwa - lub przynajmniej dla wi臋kszo艣ci jego obszaru - rozwi膮za艅 bliskich tym, kt贸re funkcjonowa艂y w jednym z pa艅stw zaborczych.
Druga Rzeczpospolita przej臋艂a zatem austriacki model procedury administracyjnej i s膮downictwa administracyjnego, pruski - co do zasady - model samorz膮du terytorialnego oraz rosyjskie wzory instytucji finansowych, 艂膮cznie z koncepcj膮 Najwy偶szej Izby Kontroli.
System administracji Drugiej Rzeczypospolitej, wypracowany zastanawiaj膮co szybko, bo w du偶ej mierze ju偶 w ci膮gu pierwszych kilku lat niepodleg艂o艣ci, by艂 jednak zlepkiem przypadkowych zapo偶ycze艅 z r贸偶nych dawnych system贸w. By艂 to - jako ca艂o艣膰 - system oryginalny, zapewniaj膮cy nale偶yte wywi膮zywanie si臋 przez pa艅stwo z wi臋kszo艣ci zada艅, kt贸re powinno ono by艂o wype艂ni; W szczeg贸lno艣ci 贸wczesny ustr贸j administracyjny umo偶liwi艂 szybk膮 unifikacj膮 gospodarcz膮 pa艅stwa z艂o偶onego z obszar贸w funkcjonuj膮cych poprzednio w ramach ca艂kiem odr臋bnych struktur terytorialnych, jak te偶 stanowi艂 instrument budowy przez pa艅stwo infrastruktury technicznej i cywilizacyjnej dla nowoczesnej gospodarki rynkowej.
Nie by艂 to system wolny od wad. Podstawowe wynika艂y jednak z og贸lny uwarunkowa艅 spo艂ecznych i politycznych tamtego okresu, a nie z prawa ustrojowego. Druga Rzeczpospolita by艂a pa艅stwem wielonarodowym. Dla takiego pa艅stwa po偶膮dane wydaj膮 si臋 instytucje, je偶eli nie federalistyczne, to przynajmniej zapewniaj膮ce autonomi臋 regionaln膮 lub lokaln膮 poszczeg贸lnych cz臋艣ci sk艂adowych, zw艂aszcza zamieszka艂ych przez mniejszo艣ci narodowe. Poniewa偶 jednak cz臋艣膰 mniejszo艣ci narodowych, zw艂aszcza na wschodzie, wyra偶a艂a silne tendencje c 艣rodkowe, model autonomii terytorialnej zagra偶a艂by integralno艣ci pa艅stwa, szczeg贸lnie w warunkach 贸wczesnych stosunk贸w geopolitycznych; z tego wzgl臋du poza wojew贸dztwem 艣l膮skim, dla kt贸rego. przyj臋to w 1920 r. rozwi膮zanie autonomiczne - administracj臋 publiczn膮 zbudowano na zasadzie pe艂nego unitaryzmu.
Druga Rzeczpospolita przesz艂a r贸wnie偶 - typow膮 dla tej cz臋艣ci Europy ewolucj臋 od demokracji, kt贸ra nie mog艂a dobrze funkcjonowa膰 w tamtych warunkach, do autokratyzmu, kt贸ry stanowi艂 nadmierne ograniczenie demokracji. Z obydwu powy偶szych powod贸w - zewn臋trznych w stosunku do administracji nie rozbudowano instytucji samorz膮du terytorialnego, kt贸ry w skali ca艂o艣ci kraju nie wykroczy艂 poza szczebel powiatowy, mimo zapowiedzi Konstytucji Marcowej z 1921 r. o stworzeniu silnego samorz膮du wojew贸dzkiego.
System administracji zmaga艂 si臋 jednak tak偶e z problemami o charakterze wewn臋trznym. Podstawowe znaczenie mia艂a tu formalna tymczasowo艣膰 urz膮dze艅 administracyjnych, utworzonych na pocz膮tku odzyskanej pa艅stwowo艣ci. Tymczasow mia艂a by膰 organizacja rz膮du i administracji centralnej. Jej podstaw膮 by艂 dekret Ra~ Regencyjnej z 3 stycznia 1918 r. o tymczasowej organizacji wladz naczelrry w Kr贸lestwie Polskim, nawi膮zuj膮cy do wzor贸w niemieckich, obowi膮zuj膮cy do ko ca okresu, mimo 偶e jego przedmiot mia艂 by膰 na nowo uregulowany w ustawie 2 powiedzianej przez Konstytucj臋 Marcow膮 z 1921 r., a potem w dekrecie zapowi dzianym przez Konstytucj臋 Kwietniow膮 z 1935 r., kt贸rych to akt贸w nie wydan Tymczasowy mia艂 by膰 podzia艂 na wojew贸dztwa, wprowadzany od 1919 roku. 1 regulowano r贸wnie偶 tymczasowo kwestii samorz膮du wojew贸dzkiego, kt贸ry w rezultacie nie dziaka艂 poza by艂ym zaborem pruskim, gdzie stanowi艂 kontynuacj臋 dawnych rozwi膮za艅 zaborczych. Tymczasowa miaka by膰 organizacja s膮downictwa administracyjnego.
Wiadomo, 偶e nie ma nic tak trwa艂ego jak prowizorka, wobec czego wszystkie powy偶sze rozwi膮zania przetrwa艂y - najwy偶ej z pewnymi korektami, wprowadzonymi np. w podziale wojew贸dzkim - do 1939 roku. Nie zapewnia艂o to poczucia wystarczaj膮cej stabilno艣ci systemu, dodatkowo os艂abianej przez wspomniane weze艣niej czynniki zewn臋trzne.
Trzeba jednak podkre艣li膰, 偶e brak tego poczucia nie wp艂ywa艂 na os艂abienie sprawno艣ci administracji publicznej, kt贸ra przy wszystkich trudno艣ciach mog艂a wykaza膰 si臋 znacznymi osi膮gni臋ciami. R贸wnie偶 i to wymaga podkre艣lenia, 偶e w dwudziestoleciu mi臋dzywojennym doprowadzono do wytworzenia si臋 w Polsce profesjonalnych kadr administracji, kt贸re sku偶b臋 pa艅stwu traktowa艂y jako misj臋 publiczn膮.
3. Projekty reformy administracji II Rzeczypospolitej
Formalna tymczasowo艣e instytucji administracyjnych Drugiej Rzeczypospolitej mia艂a te偶 jednak korzystne konsekwencje. Wr臋cz zmusza艂a ona bowiem do poszukiwania nowych, trwa艂ych rozwi膮za艅, na kt贸rych mo偶na byloby oprze膰 rodzimy model administracji publiczuej. Trzeba zauwa偶y膰, 偶e w okresie mi臋dzywojennym "reforma administracji" by艂a has艂em modnym i wsz臋dzie starano si臋 j膮 wypracowa膰 i wprowadza膰 w 偶ycie. Polska, obok USA, by艂a wszak偶e krajem, kt贸ry mia艂 najwi臋ksze osi膮gni臋cia w tej dziedzinie, przynajmniej w sferze koncepcyjnej.
W Drugiej Rzeczypospolitej powo艂ano kolejno cztery rz膮dowe komisje dla spraw ca艂o艣ciowej reformy administracji, a wi臋c wypracowania ostatecznego kszta艂tu polskiego modelu administracji publicznej. Rezultaty prac tych komisji tak koncepcyjne, jak i praktyczne, realizacyjne - byky bardzo r贸偶ne.
Pierwsza z komisji reformy administracji zosta艂a powo艂ana w 1920 r. pod przewodnictwem Stanis艂awa Wojciechowskiego (1869-1953), by艂ego ministra spraw wewn臋trznych i przysz艂ego Prezydenta Rzeczypospolitej. Mia艂a ona przedstawi膰 propozycje uproszczenia administracji publicznej, zmniejszenia liczby urz臋d贸w i urz臋dnik贸w oraz zapewnienia jednolito艣ci i sprawno艣ci dzialania ca艂ej administracji. Rezultaty pracy komisji Wojciechowskiego by艂y stosunkowo skromne, cho膰 przyczyni艂a si臋 ona do uproszczenia funkcjonowania struktur ministerialnych.
Druga komisja dzia艂a艂a w 1923 r. pod przewodnictwem W艂adys艂awa Sikorskiego (1881-1943), 贸wczesnego premiera (pierwszego premiera po wej艣ciu w 偶ycie Konstytucji Marcowej) i ministra spraw wojskowych. Komisja ta zd膮藕y艂a wypracowa膰 wiele propozycji, w szczeg贸lno艣ci dotycz膮cych samorz膮du terytorialnego, funkcjonowania administracji rz膮dowej (w kierunku zwi臋kszenia uprawnie艅 koordynacyjnych wojewod贸w i starost贸w), reformy podzia艂u wojew贸dzkiego oraz organizacji policji - zanim kres jej dzia艂alno艣ci przyni贸s艂 upadek rz膮du Sikorskiego. Propozycje dotycz膮ce administracji rz膮dowej zosta艂y w du偶e mierze zrealizowane nieco p贸藕niej przez rz膮d W艂adys艂awa Grabskiego, a prope zycje w przedmiocie samorz膮du terytorialnego pos艂u偶y艂y przy redakcji rz膮dowyc~ projekt贸w ustaw samorz膮dowych z 1924 r., kt贸re to ustawy nie doczeka艂y si jednak przyj臋cia przez Sejm, co by艂o zwi膮zane z now膮 sytuacj膮 polityczn膮 p~ przewrocie majowym 1926 roku.
Trzecia komisja, popularnie zwana "komisj膮 trzech", dzia艂a艂a w pocz膮tki 1926 r. W jej sk艂ad wchodziii: Micha艂 Bobrzy艅ski (1849-1935), wybitny historyl i dzia艂acz polityczny, niegdy艣 namiestnik Galicji, Stanis艂aw Kasznica (18741958), r贸wnie偶 dzia艂acz polityczny i profesor prawa administracyjnego n; Uniwersytecie Pozna艅skim (obydwaj byli tak偶e czlonkami komisji Sikorskiego)~ oraz do艣wiadczony urz臋dnik, by艂y podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprat~ Wewn臋trznych. Zaj臋艂a si臋 ona prawie tymi samymi kwestiami co komisj: Sikorskiego, dodaj膮c do nich zagadnienie dekoncentracji w obr臋bie administracj rz膮dowej. Wobec upadku rz膮du, kt贸ry j膮 powo艂a艂 do 偶ycia, nie wp艂yn臋艂a v~ znacz膮cy spos贸b na kszta艂t polskiej administracji.
Czwart膮 wreszcie by艂a Komisja dla Usprawnienia Administracji Publicz nej, dzia艂aj膮ca pod kierunkiem Maurycego Jaroszy艅skiego (1890-1974), znawc~ prawa administracyjnego i dzia艂acza administracyjnego, w pocz膮tkowej fazie j臋 istnienia - podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewn臋trznych. Komisja Jaroszy艅skiego wyr贸偶nia艂a si臋, na tle poprzednich komisji reformy administracji, pod wieloma wzgl臋dami.
Po pierwsze, dzia艂a艂a wyj膮tkowo d艂ugo, bo w latach 192$-1933, po ra~ pierwszy w zwi膮zku nie tylko z tym rz膮dem, kt贸ry powo艂a艂 j膮 do 偶ycia. Prze~ pewien czas s膮dzono nawet, 偶e pozostanie ona sta艂ym sk艂adnikiem organizacji administracji Rzeczypospolitej - jako organ sztabowy rz膮du we wszelkich materiach dotycz膮cyeh administracji. Opieraj膮c si臋 na tezach referatu o polskiej Komisji, IV Mi臋dzynarodowy Kongres Nauk Administracyjnych w Madrycie w 1930 r przyj膮l uchwa艂臋 zalecaj膮c膮 wszystkim rz膮dom powo艂anie tego rodzaju struktur doradczych i legislacyjnych. Niekt贸re rz膮dy, jak fi艅ski, uchwa艂臋 t臋 zreszt膮 nie~ zw艂ocznie wykona艂y.
Po wt贸re, komisja Jaroszy艅skiego szybko zacz臋la rozszerzaj膮co interpreto~ wa膰 zakres swojej misji, okre艣lonej jako "przygotowanie planu racjonalizacj: administracji publicznej", i zaj臋艂a si臋 ca艂o艣ci膮 problematyki zwi膮zanej z organi~ zacj膮 i funkcjonowaniem administracji publicznej. Jej propozycje mia艂y komplek; sowy charakter, stanowi膮c pr贸b臋 ca艂o艣ciowego wypracowania polskiego modeh administracji publicznej.
St膮d w艣r贸d projekt贸w Komisji, poza propozycjami wynikaj膮cymi z wyra藕nego zam贸wienia rz膮dowego, jak w przedmiocie dekoncentracji, podzia艂u ad~
~ Stanis艂aw Kasznica, warto zaznaczy膰, jest autorem najfepszej syntezy konstrukcji teoretycz nych i zasad rozwi膮za艅 ustawowych prawa administracyjnego Drugiej Rzeczypospolitej - Polski~ prawo administracyjne. Poj臋cia i instytucje zasadnicze. Wyd. ] okupacyjne pod pseudonimem D A. 艁u偶ycki; wyd. 2--4, Pozna艅 1946-1947.
ministracyjnego oraz przygotowania urz臋dnik贸w pa艅stwowych, znalaz艂y si臋 projekty zasadniczych zmian w organizacji administracji centralnej i rz膮dowej administracji w terenie, definitywnego ustroju Warszawy, organizacji systemu kontroli w obr臋bie administracji, ukszta艂towania nowoczesnej rachunkowo艣ci publicznej oraz prawa bud偶etowego, jak r贸wnie偶 inicjatywa wydania Zbioru Praw - to jest oficjalnego zbioru obowi膮zuj膮cych przepis贸w prawnych w uk艂adzie rzeczowym, kt贸ry stanowi艂by istotn膮 pomoc w pracy urz臋d贸w.
Po trzecie, inaczej ni偶 dotychczasowe komisje, Komisja Usprawnienia Administracji Publicznej zaj臋艂a si臋 problematyk膮 reformy administracji nie tylko w aspekcie czysto praktycznym, ale r贸wnie偶 w spos贸b bardziej teoretyczny, traktuj膮c propozycje praktyczne jako efekt zastosowania okre艣lonych konstrukcji teoretycznych. Jej propozycje przeobra偶enia podzia艂u wojew贸dzkiego wynika艂y z przyj臋cia za艂o偶e艅 regionalizmu jako modnego w贸wczas kierunku z dziedziny nauk geograficznych i ekonomicznych. Jest oczywiste, 偶e tego rodzaju spos贸b pracy wymaga艂 w艂膮czenia do prac Komisji znacznej ilo艣ci os贸b - tak praktyk贸w, jak i teoretyk贸w administracji. Z komisj膮 Jaroszy艅skiego, sk艂adaj膮c膮 si臋 z kilku os贸b, wsp贸艂pracowa艂a ponad setka os贸b. Komisja sta艂a si臋 wi臋c organizatorem zbiorowego my艣lenia o administracji publicznej, a nie tylko cia艂em doradczym rz膮du w praktycznych kwestiach organizacji administracji.
Wszystko to nada艂o propozycjom Komisji szczeg贸ln膮 warto艣膰 - je偶eli nie praktyczn膮, to przynajmniej teoretyczn膮. Za "punkt zworny" swojego dzie艂a komisja Jaroszy艅skiego uznawa艂a og艂oszpny w 1933 r. projekt organizacji centralnych w艂adz administracyjnych.
Projekt ten zaczyna si臋 od nast臋puj膮cych s艂贸w:
"[...] Organizacja naszych ministerstw jest bardzo stara. Mo偶na powiedzie膰, 偶e nie wysz艂a ona jeszcze ze stanu pierwotnego i w istocie swej nie odbieg艂a od organizacji ministerstw z epoki rewolucji francuskiej, a nawet od organizacji dawnych kancelarii kr贸lewskich. Pozornie dzisiejsze nasze ministerstwo r贸偶ni si臋 od tego prawzoru bardzo - przede wszystkim rozmiarami swego aparatu. W贸wczas mieli艣my do czynienia z niewielkim urz臋dem, kt贸rym kanclerz czy inny minister kr贸lewski bez trudu m贸g艂 sam bezpo艣rednio kierowa膰, obecnie mamy ogromne urz臋dy, o wielkiej liczbie urz臋dnik贸w i rozbudowanej strukturze, jako wynik wzrostu zada艅, ci膮偶膮cych na administracji pa艅stwowej. Jedno tylko nie uleg艂o zmianie: minister w dalszym ci膮gu sam kieruje administracj膮 powierzonego mu resortu [...] Pa艅stwo w 偶adnym wypadku nie mo偶e wyzby膰 si臋 roli regulatora 偶ycia spo艂ecze艅stwa i przez swoj膮 administracj臋 zawsze musi wykonywa膰 nadz贸r nad [...] zdecentralizowanymi administracjami i organizacjami spo艂ecznymi.
Tymczasem kierownictwo administracj膮 rz膮dow膮, pomimo, 偶e ta obejmuje tak rozleg艂y i skomplikowany zakres obowi膮zk贸w, nie jest u nas nale偶ycie zorganizowane. Przede wszystkim sam rz膮d nie ma nale偶ycie zorganizowanego kierownictwa [...] r贸wnie偶 i ministrowie s膮 pozbawieni organu kierownictwa - nie mo偶na bowiem za taki organ uzna膰 dyrektor贸w departament贸w, kt贸rzy swoimi zainteresowaniami obejmuj膮 pewne grupy spraw, nale偶膮cych do danego resortu i poch艂oni臋ci s膮 prowadzeniem powierzonych im jednostek. To samo mo偶na powiedzie膰 o podsekretarzach stanu, kt贸rzy w przyj臋tym u nas systemie kieruj膮 poszczeg贸lnymi departamentami albo grupami departament贸w [...]".
Dostosowanie administracji centralnej do wymog贸w wsp贸艂czesno艣ci powinno, zdaniem Komisji, 艂膮czy膰 si臋 z wyodr臋bnieniem w jej ramach funkcji politycznych i funkcji czynnej administracji, a w ramach tej ostatniej funkcji zada艅 badawczo-projektodawczych, wykonawczych i obs艂uguj膮cych. Wykonywanie zada艅 politycznych nale偶a艂o powierzy膰 po艂itycznemu podsekretarzowi stanu i gabinetowi ministra, z艂o偶onemu z "ludzi zaufania politycznego. urz臋dnik贸w niezawodowych, ust臋puj膮cych z tych stanowisk z regu艂y wraz z ministrami", a zada艅 kierownictwa administracyjnego - fachowemu wiceministrowi i biuru'erownictwa.
Zdaniem Komisji:
"[...] racjonalna organizacja prac projektodawczych wymaga wydziele~ nia ich ze sta艂ych jednostek organizacyjnych i powierzenia ich specjalnie dla ka偶dego projektu (albo te偶 grupy powi膮zanych ze sob膮 projekt贸w) utworzonemu zespo艂owi urz臋dnik贸w - specjalist贸w, kt贸rzy ponosz膮 odpowiedzial~ no艣膰 za rezultat swojej pracy. Natomiast funkcje wykonawcze i obs艂uguj膮ce mog膮 by膰 wykonywane w sta艂ych jednostkach organizacyjnych, departa~ mentach, wydzia艂ach i w sekretariacie (dla funkcji obs艂uguj膮cych) [...]". Prezydium Rady Ministr贸w - organ pomocniczy premiera i rz膮du, wyst臋puj膮cy w Drugiej Rzeczypospolitej od pocz膮tku jej istnienia - powinno, zdaniem Ko~ misji, mie膰 struktur臋 kierownictwa jeszcze bardziej rozbudowan膮 ni偶 ministerstwo Proponowano, by w jego sk艂ad wchodzi艂y: gabinet Prezesa Rady Ministr贸v~ z politycznym podsekretarzem stanu lub dyrektorem na czele, gabinet ekonomicz~ ny z politycznym podsekretarzem lub dyrektorem, biuro kierownictwa na czelc z fachowym wiceministrem oraz sekretariat podleg艂y wiceministrowi.
Inn膮 istotn膮 tez膮 projektu by艂a zasadnicza dekoncentracja - potrzeba wpro wadzenia zasady, w my艣l kt贸rej w ministerstwach nie powinno si臋 rozpatrywac indywidualnych spraw obywateli, lecz zajmowa膰 sprawami o znaczeniu og贸lnym,
Komisja Usprawnienia Administracji Publicznej, dla kt贸rej zabrak艂o dal szych kredyt贸w bud偶etowych, przerwa艂a dzia艂alno艣膰 w listopadzie 1933 r., choc nigdy nie zosta艂a rozwi膮zana. W czasie jej istnienia zrealizowano tylko niekt贸rc z jej propozycji, zw艂aszcza w zakresie cz臋艣ciowej dekoncentracji, jak r贸wnie: przebudowy aparatu ministerialnego bardzo ograniczonej w stosunku do zakresi propozycji. Korekta podzia艂u wojew贸dzkiego, kt贸rej dokonano w latach 19381939, r贸wnie偶 wi膮za艂a si臋 z pewnymi wnioskami komisji Jaroszy艅skiego.
Podstawowa cz臋艣膰 propozycji komisji nie doczeka艂a si臋 wi臋c realizacji przy czym Komisja nie zd膮偶y艂a przedstawi膰 wszystkich wynik贸w swoich prac Powod贸w, dla kt贸rych prace Komisji nie wywar艂y wi臋kszego wp艂ywu na prakty k臋, by艂o wiele, poczynaj膮c od kryzysu gospodarczego, kt贸ry wyst膮pi艂 w trakcie j臋
prac - i kt贸ry, zmuszaj膮c do skupienia si臋 na kwestiach dora藕nych, nie sprzyja艂 my艣leniu o docelowym kszta艂cie instytucji pa艅stwowych.
Powody te mia艂y na og贸艂 charakter polityczny. Odnosi si臋 to tak do coraz wyra藕niejszego oczekiwania na now膮 konstytucj臋 i wynikaj膮cej st膮d niech臋ci do przes膮dzania rozwi膮za艅 ze sfery ustroju administracji przed generalnymi rozstrzygni臋ciami konstytucyjnymi, jak i rezerwy 贸wczesnych decydent贸w w stosunku do cz臋艣ci cz艂onk贸w Komisji, poczynaj膮c od jej przewodnicz膮cego, oraz do og贸lnego wyd藕wi臋ku projekt贸w, utrwalaj膮cego swoisty model pa艅stwa prawnego i zapewniaj膮cego znaczn膮 samodzielno艣膰 aparatu administracyjnego.
Propozycje Komisji, znakomicie przez ni膮 rozpropagowane zagranic膮, wywar艂y jednak pewien wp艂yw na kraje obce. Wplywu tego mo偶na dopatrzy膰 si臋 np. w reorganizacji administracji japo艅skiej, id膮cej w艂a艣nie w kierunku zaproponowanym w projekcie organizacji centralnych w艂adz administracyjnych. Zaznaczy膰 trzeba, 偶e silny 艂adunek teoretyczny, zawarty w dziele komisji Jaroszy艅skiego, pozwala na korzystanie z jej dorobku nawet w zupe艂nie innych ni偶 polskie z lat 1928-1933 ramach instytucjonalnych.
Z tego punktu widzenia dzie艂o to i w dzisiejszych czasach mo偶e by膰 - i to w du偶ym stopniu - uwa偶ane za znacz膮ce dla wypracowania trwa艂ego modelu polskiej administracji publicznej. Do "punktu zwornego" dzie艂a Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej, mianowicie projektu organizacji centralnych w艂adz administracyjnych, wyra藕nie nawi膮zano w trakcie przygotowa艅 do reformy Rz膮du (1992-1993 r.) oraz w trakcie prac - sk膮din膮d ma艂o owocnych nad reorganizacj膮 Ministerstwa Spraw Zagranicznych w 1994 roku. Nawi膮zywano do艅, wprost i poprzez projekty z lat 1992-1993, tak偶e w toku prac, kt贸re toczy艂y si臋 w latach 1995-1996 w zakresie, jak w贸wczas m贸wiono, "reformy centrum gospodarczego Rz膮du" - gdy przekszta艂ci艂a si臋 ona, o czym b臋dzie nied艂ugo mowa, w "reform臋 centrum administracyjnego i gospodarczego Rz膮du". W rezultacie, reform臋 "centrum Rz膮du", jak膮 podj臋to w 1996 r. i po przerwie kontynuowano w 1999 r., po przeprowadzeniu w 1998 r. reformy terytorialnej, mo偶na uzna膰 za pr贸b臋 wcielenia w 偶ycie niekt贸rych za艂o偶e艅 tego projektu.
4. Polska Ludowa - przejmowanie rozwi膮za艅 radzieckich po 1944 r.
Po II wojnie 艣wiatowej administracja publiczna w Polsce kszta艂towa艂a si臋 pod wp艂ywem sprzecznych ze sob膮 czynnik贸w. Z jednej strony, Polska wykazywa艂a szczeg贸lnie du偶e przywi膮zanie do w艂asnych, przedwojennych tradycji w tej dziedzinie, podobnie zreszt膮 jak i w wielu innych dziedzinach prawa.
Przez pierwszych kilka lat "Polski Ludowej" utrzymywano zatem, rozci膮gaj膮c nadto jego moc na tzw. Ziemie Odzyskane, niema艂膮 ez臋艣e przedwojennego ustawodawstwa administracyjnego: ustrojowego, formalnego (w zakresie post臋powania administracyjnego, lecz bez s膮downictwa administracyjnego, kt贸rego nie przywr贸cono, pocz膮tkowo traktuj膮c jego brak jako prowizoryczny) i materialnego.
Od ustawodawstwa tego zaraz zreszt膮 zacz臋to odchodzi膰, cho膰 zmiany czynione by艂y stopniowo - najpierw w prawie ustrojowym (w administracji centralnej w du偶ym stopniu ju偶 w 1949 r., w administracji terytorialnej w 1950 r i faktycznie w prawie procesowym (cho膰 przedwojenne przepisy o og贸lnym pc st臋powaniu administracyjnym zosta艂y formalnie uchylone dopiero w 1960 w wyniku uchwalenia Kodeksu post臋powania administracyjnego), najd艂u偶ej v prawie materialnym. Og贸lnie rzecz bior膮c, w miejsce dawnych przepis贸w poja wia艂y si臋 przepisy oparte na wzorach radzieckich.
Z drugiej strony mimo, wyra藕nych pocz膮tkowo, pr贸b zachowania rodzimycl tradycyjnych instytucji administracji publicznej i rozwi膮za艅 prawnych w tej sferz (a od lat siedemdziesi膮tych pr贸b, pocz膮tkowo nie艣mia艂ych, przywracania dawnie szych instytucji, o kt贸rym to procesie b臋dzie zaraz mowa), Polska po II wojni 艣wiatowej by艂a zmuszona do rozleg艂ej recepeji instytucji radzieckich. Zrazu bya to recepcja tylko cz臋艣ciowa, cho膰 od samego pocz膮tku dotyczy艂a podstawowyc czynnik贸w w艂adzy: przede wszystkim zasad sprawowania w艂adzy politycznej, ap~ ratu przymusu (aparatu bezpiecze艅stwa publicznego i milicji) oraz po cz臋艣ci - ac ministracji terytorialnej. Starano si臋 bowiem utrzymywa膰 spo艂ecze艅stwo w przekc naniu, 偶e nowa w艂adza ma charakter rodzinny i demokratyczny. I tak, w sferze ac ministracji terytorialnej do odtworzonych w 1944 r. przedwojennych instytuc administracji rz膮dowej i samorz膮du terytorialnego do艂o偶ono polityczn膮 "nak艂adk~ z nowego systemu: rady narodowe, hierarchicznie podporz膮dkowane; rady te, nal~ 偶y zaznaczy膰, do 1954 r. nie by艂y wybieralne.
Ju偶 jednak w latach 1949-1950 rozpocz臋艂a si臋 ca艂kowita recepcja wzorc贸 radzieckich, poczynaj膮c od administracji centralnej oraz - szczeg贸lnie - admin stracji terytorialnej, gdzie w 1950 r. recypowano w ca艂o艣ci model rad, oparty r zasadzie podw贸jnego podporz膮dkowania. System w艂adzy pa艅stwowej w PRL n by艂 bowiem oparty na monteskiuszowskich zasadach podzia艂u i r贸wnowa偶enia s w艂adz, lecz na zasadzie centralizmu demokratycznego, z Sejmem jako "najwy: szym organem w艂adzy pa艅stwowej" i radami narodowymi jako "terenowymi o ganami jednolitej w艂adzy pa艅stwowej".
Nowe zasady ustrojowe utrwala艂a Konstytucja Polskiej Rzeczypospolit Ludowej z 22 lipca 1952 r., wzorowana 艣ci艣le na stalinowskiej konstytucji ZSR z 1936 roku. Wedle Konstytucji PRL, w艂adza nale偶a艂a nie do Narodu, lecz c "ludu pracuj膮cego miast i wsi". 脫w "lud" sprawowa艂 swe rz膮dy w Sejmie i radach narodowych za po艣rednictwem kandydat贸w wystawionych na listach w; borczych Frontu Jedno艣ci Narodu. W艂adza rzeczywista jednak znajdowa艂a s poza tymi organami pa艅stwowymi - w r臋kach komitet贸w partyjnych Polski Zjednoczonej Partii Robotniczej, partii typu komunistycznego. To "pa艅stwo pa tyjne" dzia艂a艂o r贸wnolegle do aparatu pa艅stwowego, przenikaj膮c si臋 z nim jedm wzajemnie za przyczyn膮 tzw. nomenklatury, czyli kontrolowanego przez kom tety partyjne mechanizmu doboru kadr i obsady stanowisk zar贸wno partyjnyc jak i pa艅stwowych.
Jednolito艣膰 wype艂niania ustale艅 kierownictwa partyjnego zapewnia艂a nie ty ko wspomniana ju偶 konstrukcja jednolitej w艂adzy pa艅stwowej, lecz r贸wnie偶 jei nolity fundusz w艂asno艣ci pa艅stwowej, powsta艂y w wyniku nacjonalizacji przemys艂u oraz innych sektor贸w (w Polsce - w zasadzie poza rolnictwem), a tak偶e zasada imperatywnego planowania gospodarki socjalistycznej, obejmuj膮ca zar贸wno "sektor uspo艂eczniony" (pa艅stwowy i sp贸艂dzielczy, przy zatarciu tradycyjnej autonomii ruchu spo-ldzielczego), jak i zachowany, pierwotnie tylko z intencj膮 tymczasowo艣ci, sektor prywatny (g艂贸wnie w rolnictwie i w 艣ci艣le licenejonowanym rzemio艣le). '
Koncentracja ca艂ej w艂adzy politycznej w r臋kach jednej partii (a 艣ci艣lej - w gestii jej kierowniczych ogniw), przynosz膮c drastyczn膮 centralizacj臋 w administracji pa艅stwowej, a tak偶e w zarz膮dzaniu gospodark膮 narodow膮, bez przerwy rodzi艂a r贸wnie偶 - i to w wielkiej skali - liczne problemy 艣ci艣le organizacyjne. W administracji pa艅stwowej nast臋powa艂y wi臋c ci膮g艂e reorganizacje maj膮ce usprawni膰 zarz膮dzanie tym wielkim systemem.
Dla przyk艂adu mo偶na wskaza膰, 偶e - pomijaj膮c wiele pomniejszych zmian system terenowych organ贸w w艂adzy i administracji pa艅stwowej by艂 reorganizowany w ci膮gu 45 lat wiele razy (1944-1946, 1950, 1954, 1958, 1963, 1972-1975, 1983, 1988). Za ka偶dym razem by艂y to powa偶ne zmiany strukturalne. Kilkakrotnie tworzono, a nast臋pnie likwidowano samodzielne prawnie, fachowe organy administracji terenowej o kompetencji szczeg贸lnej (wydzia艂y), kt贸rym na zmian臋 przypisywano i odbierano kompetencje administracyjne. Podobnie na zmian臋 zespalano organizacyjnie administracj臋 terenow膮 albo wydzielano z niej organy niezespolone. Nast臋powa艂y ci膮g艂e zmiany ilo艣ci jednostek terytorialnych na wszystkich szczeblach, a zw艂aszcza na najni偶szym. Przede wszystkim za艣 nie mo偶na zapomina膰 o wielkiej reorganizacji z lat 1972/1973-1975, kiedy na miejsce uporz膮dkowanej tr贸jstopniowej struktury organizacyjnej wprowadzono formalnie dwa szczeble zespolonej administracji terenowej og贸lnej, pozostawiaj膮c jednak obok niej oko艂o 50 dalszych administracji niezespolonych, dzia艂aj膮cych w r贸偶nych, nie pokrywaj膮cych si臋 skalach terytorialnych. Po reformie administracyjnej z 1975 r. polska administracja terenowa nie podnios艂a si臋 i funkcjonowa艂a w zanarchizowanym stanie rozproszenia organizacyjnego. Okres ten ko艅czy dopiero reforma podzia艂u terytorialnego po艂膮czona z g艂臋bok膮 przebudow膮 ustroju administracyjnego, dokonana w 1998 roku.
Proces recypowania instytucji radzieckich nie zosta艂 zako艅czony przed 1956 r., w kt贸rym - w wyniku "polskiego Pa藕dziernika" - zacz臋to m贸wi膰 o "polskiej drodze do socjalizmu" i dopuszcza膰 znaczne nawet odst臋pstwa od rozwi膮za艅 radzieckich. Dopuszezalno艣膰 takich odst臋pstw powa偶nie wzros艂a w latach siedemdziesi膮 tych, a w latach osiemdziesi膮tych - jeszcze przed 1989 r. - w og贸le przestano inspirowa膰 si臋 rozwi膮zaniami radzieckimi. Jednak偶e przecie偶 do samego ko艅ca "ulepszano" mechanizmy zarz膮dzania socjalistycznego. W ustawodawstwie, a przede wszystkim w praktyce administracyjnej, zachowa艂o si臋 niema艂o, nawet do dzi艣 jeszcze, pozosta艂o艣ci tamteg贸 okresu.
W rezultacie, tylko do 1954 r. przetrwa艂 przedwojenny model podzia艂u na gminy. Zast膮piono wtedy oko艂o 3 tysi膮ce gmin prawie 9 tysi膮cami gromad. Planowana kolektywizacja w rolnictwie wymaga艂a os艂abienia oporu wsi, m.in. poprzez likwidacj臋 tradycyjnych struktur i instytucji. Potem ilo艣膰 gromad sukce sywnie mala艂a, do nieco ponad 4 tysi臋cy w 1972 roku. Wtedy przeprowadzon reform臋 administracji terytorialnej, w wyniku kt贸rej utworzono 2 100 gmin.
D艂u偶ej przetrwa艂 przedwojenny, tradycyjny w Polsce, model podzia艂u n powiaty (w 1975 r. by艂o ich 317) i wojew贸dztwa (17). Jedne i drugie w 1975 zosta艂y zlikwidowane i zast膮pione przez 49 ma艂ych wojew贸dztw. W sferze pol tycznej reforma ta mia艂a wzmocni膰 centralne kierownictwo partyjne, przez os艂, bienie roli terenowych komitet贸w partii. W sferze pa艅stwowej chodzi艂 o umo偶liwienie dalszej centralizacji w艂adzy administracyjnej i koncentracji zarz~ dzania w gospodarce, co by艂o w po艂owie lat siedemdziesi膮tych pr贸b膮 opanowan rozleg艂ego kryzysu spowodowanego ekstensywnym charakterem gospodarki sc cjalistycznej i roztrwonieniem pobranych w贸wczas kredyt贸w zagranicznycl W sferze psychologii spo艂ecznej chodzi艂o 0 ostateczne zerwanie z przedwoje~ nymi tradycjami ustroju terytorialnego pa艅stwa, kt贸ry tworzy艂 podstaw臋 wi臋: lokalnych opartych na czynniku instytucjonalnym. Analogiczne kroki, z podol nych pobudek, podejmowano w innych krajach socjalistycznych, pocz膮wszy ji od lat pi臋膰dziesi膮tych.
Jak wspomniano, system terenowych organ贸w w艂adzy i administracji pa~ stwowej zosta艂 przej臋ty z ZSRR. Jego fundament organizacyjny stworzy艂a usta~ z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej w艂adzy pa艅stwowe ostatecznie likwiduj膮c pozosta艂o艣ci samorz膮du terytorialnego i instytucj臋 w艂asn~ 艣ci komunalnej; podstawowe rozwi膮zania tej ustawy przej臋艂y kolejne ustawy radach narodowych z lat 1958 i 1983. System ten w istocie swojej przetrw prze艂om 1989 roku. W 1990 r. zlikwidowano rady narodowe i odtworzono gmit jako samodzielne podmioty zdecentralizowanej w艂adzy publicznej. W pozosta艂y jednak zakresie centralistyczny system administracyjny, stanowi膮cy spu艣cizn臋 1 PRL, zachowa艂 si臋 w stanie w zasadzie nie zmienionym do ko艅ca 1998 rok Dopiero od 1 stycznia 1999 r. administracja polska funkcjonuje w uk艂adzie tr膰 stopniowego samorz膮du terytorialnego (w gminie, w stworzonym na nowo p wiecie i w nowym du偶ym wojew贸dztwie) oraz dwustopniowej administracji rz dowej (centralnej i w wojew贸dztwie).
Wspomniany ju偶 dekret Rady Regencyjnej z 1918 r. o tymczasowej orgar zacji wladz naczelrrych w Kr贸lestwie Polskim formalnie pozostawa艂 w mocy a偶 ~ wydania ustaw o organizacji rz膮du w drugiej po艂owie lat dziewi臋膰dziesi膮ty~ (tj. ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministr贸w or o zakresie dzia艂ania ministr贸w, uzupe艂nionej ustaw膮 z 4 wrze艣nia 1997 r. o dzi lach administracji rzctdowej, kt贸ra jednak wesz艂a w 偶ycie dopiero 1 kwietr 1999 r.) Inna sprawa, 偶e, inaczej ni偶 przed wojn膮, w okresie PRL na dekret 1918 r. ju偶 si臋 nie powo艂ywano, za艣 mechanizmy sprawowania w艂adzy polityc nej w pa艅stwie oparte by艂y od samego pocz膮tku na wzorach radzieckich, z wio膰 c膮 zasad膮 kierowniczej roli partii komunistycznej. Niemniej niekt贸re tradyc~ ne zasady organizacji administracji centralnej przetrwa艂y i ten okres.
5. Lata osiemdziesi膮te - powracanie do dawniejszych rozwi膮za艅 i adaptacja instytucji zachodnich
Potem, od lat po艂owy siedemdziesi膮tych zacz膮艂 si臋 nie艣mia艂o zaznacza膰 powr贸t do niekt贸rych rozwi膮za艅 przedwojennych, najpierw bardzo selektywny i powierzchowny (przyj臋cie w latach 1972-1975, w imi臋 bie偶膮cych racji politycznych, niekt贸rych zasad przedwojennego ustawodawstwa o rz膮dowej administracji og贸lnej, wraz z przywr贸ceniem nazwy urz臋du wojewody), potem nieco szerszy.
Punktem zwrotnym okaza艂o si臋 przywr贸cenie s膮downictwa administracyjnego ustaw膮 z 31 stycznia 1980 r. S膮downictwo administracyjne, mimo odmiennej koncepcji ustrojowej, de facto szybko zacz臋艂o zbli偶a膰 si臋 do modelu przedwojennego. Nale偶y zauwa偶y膰, 偶e tylko w Polsce stworzono osobny s膮d administracyjny - w tych krajach socjalistycznych, kt贸re w og贸le wprowadzi艂y s膮dow膮 kontrol臋 administracji, przekazano te sprawy s膮dom powszechnym. Co wi臋cej, by艂 to tylko jeden s膮d, mianowicie Naczelny S膮d Administracyjny, co ju偶 samo w sobie oznacza艂o nawi膮zanie do przedwojennej tradycji Najwy偶szego Trybuna艂u Administracyjnego.
Zmiany dokonane w Kodeksie post臋powania administracyjnego w 1990 r., przywracaj膮ce generaln膮 klauzul臋 w odniesieniu do w艂a艣ciwo艣ci Naczelnego S膮du Administracyjnego (por. dalej, rozdzia艂 o stosunku administracji do prawa), oznacza艂y zasadniczy krok na drodze powrotu do dawnych rozwi膮za艅, czy raczej w ' kierunku norm 艣wiata cywilizowanego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nada艂a Naczelnemu S膮dowi Administracyjnemu charakter "s膮du suwerennego" w sensie ca艂kowitego wy艂膮czenia judykacyjnego nadzoru S膮du Najwy偶szego czyli taki status, jaki w Drugiej Rzeczypospolitej mia艂 Najwy偶szy , Trybuna艂 Administracyjny. Konstytucja, trzeba jednak zauwa偶y膰, jednocze艣nie odesz艂a od przedwojennej tradycji, przewiduj膮c utworzenie s膮d贸w administracyjnych I instancji.
W latach osiemdziesi膮tych, cz臋艣ciowo dla stworzenia pozor贸w normalizacji po okresie stanu wojennego, utworzono w Polsce pewne instytucje przej臋te z Zachodu - w szczeg贸lno艣ci Trybuna艂 Konstytucyjny oraz urz膮d Rzecznika Praw ` Obywatelskich jako odpowiednika ombudsmana (por. ostatni punkt rozdzia艂u . VIII). Dzia艂alno艣膰 obu tych instytucji, a tak偶e Naczelnego S膮du Administracyjnego, zaprzeczy艂a jednak owym intencjom, tworz膮c w rezultacie dobry fundament dla mechanizm贸w pa艅stwa prawnego, kt贸re - wpisane do noweli konstytucyjnej z grudnia 1989 r. - nasta艂o po 1989 roku.
Nie wszystkie jednak "implanty" przyj臋艂y si臋 tak dobrze. Pr贸buj膮c zatem tej samej sztuki pozor贸w, radom narodowym przypisano w latach osiemdziesi膮tych miano "organ贸w samorz膮du terytorialnego", nie zmieniaj膮c jednak nic w ich strukturalnym po艂o偶eniu jako terenowych organ贸w jednolitej w艂adzy pa艅stwowej, w szczeg贸lno艣ci co do politycznych, maj膮tkowych i organizacyjnych podstaw ich dzia艂ania. Pr贸ba usamodzielnienia jednostek terenowych nale偶膮cych do centralistycznego systemu i od niego zale偶nych, bo skonstruowanych jako sk艂adniki wi臋kszej ca艂o艣ci, nie mog艂a si臋 powie艣膰 bez zmiany podstawowych zasad, na kt贸rych 贸w system (jako ca艂o艣膰 w艂a艣nie) by艂 oparty. Tak te偶 si臋 i sta艂o. W rezultacie, zamiast usamodzielnienia rad narodowych jako ogniw terenowych jednolitego systemu zarz膮dzania, u schy艂ku PRL doprowadzono do zupe艂nego zanarchizowania tego systemu. Ju偶 przesta艂 on dzia艂a膰 na dawniejszych centralistycznych zasadach, ale jeszcze zabrak艂o warunk贸w - i odwagi - dla wdro偶enia mechanizm贸w zdecentralizowanej w艂adzy publicznej.
6. Projekty komp艂eksowej reformy administracji po 1989 r. i ich wdro偶enie (1989-1999)
Konieczno艣膰 jak najszybszej przebudowy administracji publicznej - jako warunku og贸lnej transformacji ustrojowej ku demokracji i gospodarce rynkowej niezmiennie podkre艣lali kompetentne mi臋dzynarodowe instytucje i ich eksperci.
W jednym z materia艂贸w OECD - Organizacji Wsp贸艂pracy Gospodarczej i Rozwoju, kt贸rej Polska jest cz艂onkiem od 1996 r. - znalaz艂o si臋 nast臋puj膮ce stwierdzenie dotycz膮ce wszystkich europejskich kraj贸w postkomunistycznych:
"[...] Transformacja instytucji publicznych jest pomocna i wr臋cz klu' czowa, gdy chce si臋 skutecznie przej艣膰 do demokratycznych system贸w rz膮dzenia i gospodarek rynkowych. Proces przechodzenia, sam w sobie, w od
; niesieniu zar贸wno do formu艂owania polityki, jak i jej realizacji, zale偶y od ' funkcjonowania instytucji publicznych. Cel procesu-pa艅stwo funkcjonuj膮ce w du偶ym stopniu tak jak w krajach OECD - oznacza, 偶e potrzeba sprawnych biurokracji, aby wspom贸c wypracowywanie decyzji, aby organizowa膰 dostaw臋 i produkcj臋 publicznie dostarczanych d贸br i us艂ug w spos贸b jak najefektywniejszy z punktu widzenia stosunku koszt贸w i efekt贸w oraz bez nad
' u偶ycia w艂adzy, jak r贸wnie偶 aby stworzy膰 warunki dla prywatnej dzia艂alno艣ci gospodarczej. Funkcjonowanie instytucji publicznych jest niezb臋dne dla przetrwania i stabilno艣ci demokracji [...]".
': Tymczasem, jak podkre艣la cytowany raport, w krajach regionu "[...] admini` stracja publiczna jest widziana jako narz臋dzie dawnego systemu. Og贸lnie, nie maj膮 do niej zaufania ani decydenci polityczni, ani dzia艂acze spo艂ecze艅stwa obywatelskiego [...]" - co oznacza konieczno艣膰 szybkich zmian w jej dziedzinie.
To samo zauwa偶ono w naszym kraju. Od 1989 r. mamy do czynienia ze stopniow膮 rekonstrukcj膮 pa艅stwowo艣ci Rzeczypospolitej na gruncie zasad demokr~tycznego pa艅stwa prawnego, gospodarki rynkowej i prawa w艂asno艣ci oraz pa
; szanowania wolno艣ci jednostki. "Ma艂a Konstytucja" (Ustawa Konstytucyjna z 1'7 pa藕dziernika 1992 r.) jednoznacznie zadeklarowa艂a oparcie ustroju pa艅stwowego RP na zasadzie tr贸jpodzia艂u w艂adz (art. 1). To fundamentalne przes膮dzenie pozwoli艂o na jednoznaczne ustalenie kierunk贸w przekszta艂ce艅 na rzecz zbudowania ,
sprawnego i przejrzystego mechanizmu dzia艂ania w艂adzy wykonawczej: Rz膮du, w powi膮zaniu z urz臋dem Prezydenta RP, i administracji publicznej. Zasad臋 tr贸jpodzia艂u w艂adz nast臋pnie zadeklarowa艂a i rozwin臋艂a Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 roku.
Praktyczne prace pa艅stwowe nad reform膮 pa艅stwa i administracji publicznej tocz膮 si臋 w Polsce ze zmienn膮 intensywno艣ci膮, bowiem kolejne rz膮dy po prze艂omie 1989 r, prowadzi艂y polityk臋, kt贸ra nie we wszystkich dziedzinach jednoznacznie charakteryzowa艂a si臋 ci膮g艂o艣ci膮. Jednak偶e w latach 1989-1993 kontynuacj臋 wida膰 na pewno w sta艂ym d膮偶eniu do takiej przebudowy pa艅stwa, aby sta艂o si臋 ono racjonalne, to jest uporz膮dkowane i obywatelskie, administracja za艣 sprawna i efektywna.
Z inicjatywy Senatu RP, podj臋tej jeszcze w lipcu 1989 r., za rz膮du Tadeusza Mazowieckiego przywr贸cony zosta艂 ustr贸j samorz膮dowy w gminach. By艂a to fundamentalna - a przy tym uwie艅czona powodzeniem - reforma pa艅stwowa i pierwszy krok do budowy spo艂ecze艅stwa obywatelskiego. W gabinecie Mazowieckiego Pe艂nomocnikiem Rz膮du ds. Reformy Samorz膮du Terytorialnego by艂 pro@ Jerzy Regulski. G艂贸wnym aktem reformy by艂a, obok nowelizacji Konstytucji, ustawa z 8 marca 1990 r. o samorzc~dzie terytorialnym (obecnie, po wprowadzeniu nast臋pnych etap贸w reformy ma ona nazw臋: ustawa o samorz膮dzie gminnym), nadto wiele innych niezb臋dnych ustaw, w tym oko艂o stu nowelizacji w zakresie prawa materialnego. Reforma gminna mia艂a wy艂膮cznie charakter strukturalny - nie wymaga艂a zmian w podziale administracyjnym kraju. Reforma z 1990 r. by艂a dzia艂aniem radykalnym, r贸wnie偶 w kategoriach politycznych, jako przejaw zerwania z poprzednim systemem w艂adzy. W kategoriach merytorycznych traktowana by艂a jako mechanizm odbudowy demokracji lokalnej i gospodarki komunalnej. Reform臋 t臋 mo偶na by艂o wprowadzi膰 tak pr臋dko m.in. dlatego, 偶e ju偶 uprzednio - od 1981 r. - grono ekspert贸w zwi膮zanych z opozycj膮 solidarno艣ciow膮 pracowa艂o nad za艂o偶eniami nowego ustroju terytorialnego. 27 maja 1990 r. odby艂y si臋 wybory komunalne - pierwsze od ponad p贸艂 wieku w pe艂ni wolne wybory w Europie 艢rodkowej i Wschodniej. '
Nast臋pnie - po sukcesie reformy gminnej - pojawia艂y si臋 r贸偶nego rodzaju inicjatywy kolejnych rz膮d贸w na rzecz ca艂o艣ciowej lub cz臋艣ciowej przebudowy administracji publicznej. W przypadku projekt贸w cz臋艣ciowych, z regu艂y 艂膮czy艂y si臋 one z administracj膮 terytorialn膮 - samorz膮dem terytorialnym lub modn膮 w niekt贸rych kr臋gach politycznych w 1991 r. ide膮 regionalizacji; odnosi艂y si臋 one jednak, i to ju偶 od 1991 r., tak偶e do "centrum rz膮du" oraz do s艂u偶by cywilnej. W zakresie tym wskaza膰 trzeba na dorobek dw贸ch zespo艂贸w rz膮dowych powo艂anych przez premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego: Zespo艂u ds. Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Pa艅stwa (kierowa艂 tymi pracami Jerzy Sulimierski) oraz Zespo艂u ds. Reformy Administracji Pa艅stwowej (Jerzy St臋pie艅).
Gdy idzie o inicjatywy przebudowy ca艂o艣ciowej, po raz pierwszy powo艂ano do jej zaprojektowania w styczniu 1992 r. Zesp贸艂 ds. Reorganizacji Administracji Pub艂icznej przy Prezesie Rady Ministr贸w. W marcu 1992 r. Zesp贸艂, kt贸rym kierowa艂 senator Jerzy St臋pie艅, przedstawi艂 kompleksowy raport pt.: Wst臋pne za艂o偶enia przebudowy administracji publicznej8, aprobowany przez Rad臋 Ministr贸w w maju
8 Opubl. w Samorz膮dzie Terytorialnym 1995/1-2. Tam偶e r贸wnie偶 wcze艣niejszy raport zespo艂u J. Sulimierskiego.
1992 roku. W konkluzjach tego raporlu podkre艣lano, 偶e dla efektywnego przepr wadzenia gruntownej i rozleg艂ej przebudowy administracji konieczne jest utwor2 nie specjalnej agendy rz膮dowej, prowadz膮cej sprawy reform i koordynuj膮cej w ty zakresie prace podejmowane przez r贸偶ne organy i instytucje pa艅stwowe. Zesf podj膮艂 r贸wnie偶 prace nad reorganizacj膮 ministerstw, projektem ustawy o pa艅stw wej s艂u偶bie cywilnej oraz nad ustawowym uregulowaniem problematyki repreze tacji Skarbu Pa艅stwa. Rz膮d Jana Olszewskiego nie zd膮偶y艂 tych materia艂贸w i pt jekt贸w wykorzysta膰 praktycznie.
Nast臋pnie, ju偶 w ramach nowego rz膮du, kierowanego przez Hann臋 Suchoc (1992-1993), zadanie przygotowania ca艂o艣ciowej reformy powierzono Pe艂n mocnikowi Rz膮du do spraw Reformy Administracji Publicznej. Rz膮d S chockiej od pocz膮tku swojej dzia艂alno艣ci deklarowa艂 jednoznaczn膮 wol臋 polityc n膮 przeprowadzenia reform, przede wszystkim w nast臋puj膮cych zasadniczy~ obszarach administracji publicznej:
1) w sferze funkcjonowania rz膮du, administracji centralnej i terenowej admit stracji rz膮dowej;
2) w zakresie systemu terytorialnego - wi膮za膰 si臋 to mia艂o przede wszystkim uporz膮dkowaniem struktury podzia艂u administracyjnego pa艅stwa (gminy, p wiaty, du偶e wojew贸dztwa) oraz z kontynuacj膮 rozpocz臋tego w 1990 r. proce decentralizacji administracyjnej i fnansowej, poprzez utworzenie samorz膮~ powiatowego i przekazanie na jego rzecz zada艅 publicznych, w tym komp tencji administracyjnych oraz odpowiednich uprawnie艅 do dysponowar mieniem i 艣rodkami finansowymi;
3) w dziedzinie pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej;
4) w sferze usprawnienia funkcjonowania administracji, w tym przep艂ywu infc macji i proces贸w decyzyjnych oraz informatyki administracyjnej;
5) w zakresie efektywno艣ci wykorzystania 艣rodk贸w publicznych.
Pe艂nomocnik Rz膮du, kt贸rym by艂 Micha艂 Kulesza, przygotowa艂 obszerny d kument programowy Zalo偶enia i kierunki reformy administracji publicznej. Je; ostatnia, trzecia wersja pochodzi艂a z marca 1993 roku9. Dokument ten stanov podstaw臋 dalszych prac nad reform膮, r贸wnie偶 w latach nast臋pnych. W rama~ praktycznej dzia艂alno艣ci Pe艂nomocnika i wsp贸艂pracuj膮cych z nim zespo艂贸w els pert贸w ca艂o艣ciowo przygotowana zosta艂a reforma powiatowa, traktowana jal "ko艂o zamachowe" dalszej decentralizacji i przebudowy administracji, w ty reformy wojew贸dzkiej i usprawnienia pracy rz膮du. W ramach reformy powiat wej przygotowano projekt mapy powiatowej (320) - uzgodniony z gminami trakcie kilkumiesi臋cznej publicznej debaty, trzy warianty kierunkowe podzia wojew贸dzkiego (12-17-25), oraz przede wszystkim projekty legislacyjne, w ty ustawy ustrojowe oraz oko艂o 150 projekt贸w nowelizuj膮cych ustawodawstwo m terialne. Przygotowano r贸wnie偶 miejski program pilota偶owy reformy admii stracji pub艂icznej, skierowany do oko艂o czterdziestu najwi臋kszych polski
9 Tak偶e opubl. w Samorz膮dzie Terytor偶alnym 1995/I-2
miast, kt贸re na podstawie um贸w z rz膮dem mia艂y przej膮膰 do prowadzenia liczne zadania publiczne (przysz艂e zadania powiatowe). W zakresie reformy centrum przygotowano (pod kierunkiem ministra Jana Marii Rokity) szczeg贸艂owe rozwi膮zania organizacyjne, wykorzystane p贸藕niej w 1996 roku. Przygotowano r贸wnie偶 wiele innych projekt贸w, m.in. projekt ustawy o pa艅stwowej sku偶bie cywilnej oraz projekt ustawy o zam贸wieniach publicznych.
Tym samym otwarta zosta艂a - merytorycznie i formalnie - droga do ca艂o艣ciowej przebudowy polskiej administracji publicznej, jako cz臋艣ci sk艂adowej og贸lnej transformacji ustrojowej Polski, podj臋tej w 1989 roku. Jednak nowa wi臋kszo艣膰 parlamentarna, wy艂oniona w wyniku wybor贸w jesieni膮 1993 r., nie wykazywa艂a 偶adnej woli kontynuowania dzie艂a przebudowy, doprowadzaj膮c jedynie do uchwalenia ustawy o zam贸wieniach publicznych oraz ustawy o ustroju m.st. Warszawy, zreszt膮 zdeformowanej w toku prac parlamentarnych. Inne projekty z艂o偶one przez poprzedni rz膮d do Sejmu wycofano, a wi臋kszo艣ci przygotowanych wcze艣niej materia艂贸w nigdy nie opublikowano.
Rz膮d Hanny Suchockiej odszed艂 na jesieni 1993 roku. Poza bogat膮 dokumentacj膮 prograrnow膮 oraz wieloma projektami, kt贸re p贸藕niej by艂y podstaw膮 dalszych prac reformatorskich, w praktyce pozosta艂 po nim jeszcze miejski program pilota偶owy reformy administracji publicznej, przekszta艂cony w 1995 r. w ustawowo uregulowany szerszy zakres kompetencji du偶ych miast.
Rz膮d Waldemara Pawlaka (1994-1995) zaprzesta艂 wszelkich reform ustrojowych, pr贸buj膮c nawet - na szcz臋艣cie bezskutecznie - zablokowa膰 miejski program pilota偶owy, w czym szczeg贸ln膮 rol臋 odegra艂 Micha艂 Str膮k - 贸wczesny Minister - Szef Urz臋du Rady Ministr贸w.
W 1995 r. w czasie rz膮du J贸zefa Oleksego, poza uchwaleniem wspomnianej ustawy miejskiej, powr贸cono do spraw reformy centrum. Zapocz膮tkowana w贸wczas zosta艂a "reforma centrum gospodarczego Rz膮du", dla kt贸rej cel贸w powo艂ano Pe艂nomocnika Rady Ministr贸w (Marek Pol). Reforma ta by艂a pierwotnie planowana w bardzo skromnym wymiarze. W latach 1996-1997 r. - ju偶 za rz膮du W艂odzimierza Cimoszewicza - znacznie wykroczy艂a ona jednak poza pierwotne zamierzenia, doprowadzaj膮c do reformy "centrum administracyjnego i gospodarezego Rz膮du". Uchwalono wtedy pakiet podstawowych ustaw reformuj膮cych centrum, w tym zw艂aszcza ustaw臋 o organizacji i trybie dzialania Rady Ministr贸w oraz o zakresie dzialania ministr贸w, a tak偶e ustaw臋 zmieniaj膮c膮 ustaw臋 o terenowych organach rzc~dowej administracji og贸lnej (1996 r.). Obie te ustawy bezpo艣rednio nawi膮zywa艂y do projekt贸w z 1993 roku. Nadto jeszcze w 1997 r. przyj臋to wa偶n膮 ustaw臋 o dzia艂ach administracji rzcidowej, odk艂adaj膮c jednak dat臋 jej wej艣cia w 偶ycie do 1999 roku.
Uchwalone ustawy stanowi艂y w ten spos贸b jedynie otwarcie praktycznej przebudowy centrum - od艂o偶onej na nast臋pn膮 kadencj臋 parlamentarn膮. Od strony konstrukcyjnej reforma centrum mia艂a dwa istotne ograniczenia. Po pierwsze wobec zaniechania reformy terytorialnej nie mo偶na by艂o wprowadzi膰 偶adnych rozwi膮za艅 strukturalnych odci膮偶aj膮cych rz膮d w sferze zada艅 i kompetencji doty
cz膮cych spraw regionalnych. Po wt贸re - przebudowa centrum nie zosta艂a wysta czaj膮co skorelowana z wprowadzeniem ustawy o slu偶bie cywilnej, znacznie sk< din膮d odbiegaj膮cej od projekt贸w z 1992 i 1993 r. i bardzo w stosunku do nic okrojonej.
Co do reformy terytorialnej, brak zgodno艣ci 贸wezesnych partner贸w koalicy nych w kwestii kszta艂tu ponadgminnego samorz膮du terytorialnego uniemo偶liw prowadzenie, a偶 do 1997 r., jakichkolwiek powa偶niejszych prac reformatorskic w tej wa偶nej dziedzinie.
W okresie 1989-1997 przyj臋to r贸wnie偶 wiele innych istotnych ustaw odn< sz膮cych si臋 do ustroju administracyjnego pa艅stwa. Jednak w praktyce, poza ri form膮 gminn膮 z 1990 r., administracja publiczna w Po艂sce i spos贸b jej fun艂 cjonowania nie u艂eg艂y w latach 1989-1997 powa偶niejszym praktyczny przeobra偶eniom o charakterze transformacji ustrojowej, mimo prze艂omowyc zmian w ustroju politycznym Rzeczypospolitej ("Ma艂a Konstytucja" z 1992 r Konstytucja z 1997 r.) i przekszta艂ce艅 zachodz膮cych w gospodarce. Przebudow administracji publicznej stan臋艂a w ten spos贸b jako jedno z podstawowych wy zwa艅 przed kolejn膮, now膮 wi臋kszo艣ci膮 parlamentarn膮 wy艂onion膮 w 1997 r. stworzonym przez ni膮 rz膮dem.
Rz膮d Jerzego Buzka podj膮艂 to wyzwanie - traktuj膮c przebudow臋 administra cji publicznej jako fundament "reformy ustrojowej Pa艅stwa". Reforma ustroj administracyjnego realizowana jest wraz z innymi "reformami spo艂ecznymi", t reform膮 ubezpiecze艅 spo艂ecznych, reform膮 ubezpiecze艅 zdrowotnych i reform edukacyjn膮. Jest to wielkie przedsi臋wzi臋cie, istotne dla powodzenia transformac ustrojowej Polski, cho膰 - jak si臋 wydaje -,prowadzone przy niewystarczaj膮cy wzajemnym skorelowaniu, zw艂aszcza w aspekcie finansowym.
Na refonn臋 ustroju administracyjnego pa艅stwa, przygotowan膮 pod kierunkie~ Pe艂nomocnika Rz膮du Micha艂a Kuleszy (1998 r.)'掳, z艂o偶y艂o si臋, w szczeg贸lno艣c uchwalenie i wdro偶enie - od 1 stycznia 1999 r. - pakietu przede wszystkim ustav o samorzcidzie powiatohym, o samorzc~dzie wojew贸dztwa, o administraeji rzc~dom w wojew贸dztwie oraz o wprowadzeniu zasadniczego tr贸jstopniowego podzialu tc rytorialnego pa艅stwa. W ci膮gu niewielu miesi臋cy, poza uchwaleniem powy偶szyc ustaw o charakterze ustrojowym, opracowano te偶 g艂臋bokie zmiany w systemi kompetencji administracji publicznej; w tym celu znowelizowano te偶 prawie dwic 艣cie ustaw prawa materialnego. Dokonano tego w ustawie o zmianie niekt贸ryc ustaw okre艣lajc~cych kompetencje orgart贸w administracji publicznej w zwi膮zku reformc~ ustrojowd pa艅stwa (tzw. ustawa kompetencyjna) oraz w ustawie o zmian~ niekt贸rych ustaw w zwic~zku z wdro偶eniem reformy ustrojowej pa艅stwa.
Poza przepisami ustrojowymi i materialnymi przygotowano ca艂膮 sfer臋 wdro偶eni reformy; nale偶y tu w szczeg贸lno艣ci przywo艂a膰 istotn膮 ustaw臋 - Przepisy wprowc d<aj膮ce ustawy reformujc~ce administracj臋 publiczrt膮. Za wdro偶enie reformy ustrojc wej odpowiada艂 J贸zef P艂oskonka - podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wc
io Sprawozdanie z dzia艂alno艣ci Pe艂nomocnika Rz膮du ds. Reform Ustrojowych Pa艅stwa op~ blikowane zosta艂o w Samorz膮dzie Terytorialnym 1999/7-8.
wn臋trznych i Administracji. Map臋 powiatow膮 przygotowano w 艣cis艂ym nawi膮zaniu do projektu z 1993 r. pod kierunkiem Jerzego St臋pnia - jako podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewn臋trznych i Administracji. Do pakietu reformy nale偶a艂o r贸wnie偶 nowe ustawodawstwo prawno-finansowe: ustawa o finansach publicznych oraz ustawa o dochodach jednostek samorzddu terytorialnego w latach 1999-2000 ~ ~ . Za konstrukcj臋 nowego systemu finans贸w publicznych, w tym system finansowy samorz膮du terytorialnego oraz skoordynowanie ad strony finansowej wszystkich czterech reform rz膮du J. Buzka odpowiada艂 Jerzy Miller - Pe艂nomocnik Rz膮du ds. Decentralizacji Finans贸w Publicznych. Przy Prezesie Rady Ministr贸w dzia艂a艂a tak偶e - jako cia艂o konsultacyjne - Rada ds. Reform Ustrojowych Pa艅stwa z Jerzym Regulskim na czele. Rada, nale偶y zaznaczy膰, przez "reformy ustrojowe" traktowa艂a zar贸wno reform臋 administracji, jak i "reformy spo艂eczne".
W nast臋pstwie reformy administracji dochodzi do przebudowy zarz膮dzania we wszystkich niemal dziedzinach zarz膮dzania sprawami publicznymi w Polsce dotyczy to m.in. policji i wszystkich innych s艂u偶b inspekcji i stra偶y, dzia艂aj膮cych w sferze ochrony porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego, pomocy spo艂ecznej, instytucji kultury, dr贸g publicznych i innych segment贸w administracji i us艂ug publicznych. St膮d nie jest przesad膮 okre艣lenie, 偶e jest to "reforma ustrajowa pa艅stwa". Niezale偶nie od tych zmian, wynikaj膮cych zar贸wno z przebudowy podzia艂u administracyjnego pa艅stwa, jak i z przyj臋cia rozwi膮za艅 decentralizacyjnych w sferze strukturalnej, prowadzone s膮 te偶 - jak wspomniano - trzy wielkie reformy spo艂eczne: w sferze ochrony zdrowia, szkolnictwa oraz systemu emerytalnego. Dwie pierwsze 艣ci艣le wpisuj膮 si臋 w reform臋 ustroju administracyjnego.
W okresie 1997-1998 r, nie przygotowywano 偶adnych nowych materia艂贸w programowych, lecz oparto si臋 na wcze艣niejszych opracowaniach, o kt贸rych by艂a ju偶 mowa. Dzi臋ki temu mo偶liwe sta艂o si臋 natychmiastowe rozpocz臋cie prac projektowych i wdro偶eniowych, kt贸rych podstaw臋 programow膮 i organizacyjn膮 zawiera艂 oficjalny dokument rz膮dowy, a mianowicie niepublikowana uchwa艂a Rady Ministr贸w Nr 101/97 z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie zasad przygotowania i przeprowadzenia reformy administracji publicznej. Ze wzgl臋du na wag臋 tego dokumentu dla zrozumienia istoty reformy obszerne uzasadnienie jego projektu za艂膮czamy na ko艅cu tego rozdzia艂u, w tym miejscu ograniczaj膮c si臋 do przytoczenia jego preambu艂y:
"W celu sprawnego przeprowadzenia reform ustrojowych pa艅stwa, zwa偶ywszy, 偶e zadanie to, istotne dla pomy艣lnej przysz艂o艣ci Polski i dobra wsp贸lnego, powinno sta膰 si臋 polem zgodnej wsp贸艂pracy wszystkich 艣rodowisk politycznych maj膮cych na uwadze te warto艣ci,
opieraj膮c, zgodnie z Konstytucj膮, projekt nowego ustroju Rzeczypospotitej Polskiej na zasadzie pomocniczo艣ci, w my艣l kt贸rej sprawy interesu lokalnego i zbiorowych potrzeb mieszka艅c贸w powinny znale藕膰 si臋 bezpo艣rednio w gestii wsp贸lnot gminnych i powiatowych, czyli samorz膮du lokalnego,
~ ~ Gdy oddawali艣my do druku II wydanie tej ksi膮偶ki, w Sejmie trwa艂y jeszcze prace nad wie艅cz膮c膮 reform膮 terytorialn膮 ustaw膮 o wspieraniu rozwoju regionalnego.
za艣 silny Rz膮d i jego przedstawiciele w wojew贸dztwach - wojewodowie, powinni odpowiada膰 za sprawy interesu og贸lnego, do kt贸rych nale偶y przede wszystkim suwerenno艣膰 i jedno艣膰 pa艅stwa, bezpiecze艅stwo zbiorowe - wewn臋trzne i zewn臋trzne oraz dba艂o艣膰 o przestrzeganie prawa, a tak偶e zapewnienie warunk贸w rozwoju cywilizacyjnego i gospodarki, uznaj膮c, 偶e do pracy pa艅stwowej nad pomy艣lnym rozwojem gospodarczym kraju powinien by膰 w艂膮czony, w skali regionalnej, samorz膮d wojew贸dzki,
a liczba wojew贸dztw, a tak偶e potencja艂 ekonomiczny, intelektualny, kulturowy i organizacyjny ka偶dego z nich musz膮 zapewnia膰 im zdolno艣膰 do podejmowania zada艅 publicznych w skali regionalnej,
uznaj膮c te偶, 偶e optymalnym jest przeprowadzenie wybor贸w do cia艂 stanowi膮cych samorz膮du powiatowego i samorz膮du wojew贸dzkiego - w 1998 r. Rada Ministr贸w uchwala, co nast臋puje: [...]"
Jak mo偶na 艂atwo dzisiaj stwierdzi膰, przyj臋te w ko艅cu 1997 r. podstawowe za艂o偶enia reformy ustroju administracyjnego pa艅stwa zrealizowane zosta艂y w ca艂o艣ci, cho膰 z pewno艣ci膮 w wymiarze praktycznym b臋d膮 one wymaga膰 jeszcze kontynuacji wielu prac wdro偶eniowych oraz dokonywania niezb臋dnych uzupe艂nie艅 i modyfikacji.
Poza kompleksem ustaw dotycz膮cych reformy terytorialnej nale偶y tu jeszcze wspomnie膰 o nowej ustawie o slu偶bie cyrvilnej (kt贸ra wesz艂a w 偶ycie 1 lipca 1999 r.), a tak偶e o ustawie z 1999 r. zmieniaj膮cej ustaw臋 o dzialach administracji rzddowej i niekt贸re inr~e ustawy. Obie one umo偶liwiaj膮 praktyczne wdro偶enie koniecznych zmian w ministerstwach i w administracji centralnej.
Niezale偶nie od licznych trudno艣ci, jakie napotkano przy przygotowywaniu i wdra偶aniu reformy, i tak偶e tych, kt贸re nas jeszcze czekaj膮, wielka reforma ustroju administracyjnego RP jest faktem. Uda艂o si臋 prze艂ama膰 dotychczasow膮 barier臋 niemo偶liwo艣ci przeprowadzenia kompleksowej przebudowy polskiej administracji publicznej. Dalsze przeobra偶enia naszej administracji b臋d膮 si臋 ju偶 teraz dokonywa膰 w ramach wyznaczonych w 1998 roku. Jest oczywiste, 偶e prryj臋cie rozwi膮za艅 ustawodawczych stanowi w rzeczywisto艣ci dopiero pocz膮tek, a nie koniec przeobra偶e艅. Te bowiem dokonaj膮 si臋 w praktyce politycznej i administracyjnej - i b臋d膮 spotyka膰 si臋 z wieloma wyzwaniami, do kt贸rych z pewno艣ci膮 b臋d膮 nale偶a艂y dzia艂ania przeciwnik贸w przyj臋tych rozwi膮za艅'2. I w tym sensie reforma 1998 r. nie zako艅czy艂a procesu kszta艂towania si臋 wsp贸lczesnego modelu polskiej administracji publicznej.
Na koniec, powinno nasuwa膰 si臋 pytanie, z jakich wzor贸w korzystano reformuj膮c polski ustr贸j administracyjny. Po prze艂omie 1989 r. nawi膮zywanie do wzo
~z I tak np, 艣rodowiska zwi膮zk贸w zawodowych pr贸buj膮 odzyska膰 kontrol臋 nad wojew贸dzkimi funduszami pracy i powiatowymi urz臋dami pracy. Instytucje te, a razem z nimi znaczne 艣rodki finansowe, oddano pod kontrol臋 samorz膮du wojew贸dzkiego i powiatowego, jednak odk艂adaj膮c wej艣cie w 偶ycie tych zmian do 1 stycznia 2000 r., co by艂o - w trakcie prac nad reform膮- rezultatem politycznego kompromisu polityk贸w ze zwi膮zkowcami. Je艣li teraz zwi膮zkowcom uda si臋 ich zamys艂, samorz膮d terytorialny straci istotn膮 cz臋艣膰 uprawnie艅 i mo偶liwo艣ci zarz膮dzania sprawami publicznymi. W szczeg贸lno艣ci zostanie os艂abione oddzia艂ywanie samorz膮du na lokalny rynek pracy oraz szanse prowadzenia przez samorz膮d wojew贸dzki kompleksowej polityki regionalnej, dla kt贸rej sfera zatrudnienia stanowi jedn膮 z najistotniejszych p艂aszczyzn.
wowoczesne traayc~e aamimstrac~i pua~iczne~ w ro~sce
r贸w przedwojennych i do rozwi膮za艅 obcych stawa艂o si臋 coraz cz臋stsze, niekiedy wr臋cz oczywiste, co jednak w 偶aden spos贸b nie oznacza mechanicznego przejmowania. Rozwi膮zania ustrojowe przyjmowane po 1989 r. maj膮 charakter oryginalny i s膮 dzie艂em polskich elit politycznych i ekspert贸w.
Nie zmienia to faktu, 偶e w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorzdcLie terytorialnym (jak wskazano, od 1999 r. nosi ona nazw臋 ustawy o samorzc~dzie gminnym) nietrudno dopatrze膰 si臋 nawi膮za艅 do rozwi膮za艅 przedwojennych. Ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorzddzie powiatowym i o samorzddzie wojew贸dztwa zbudowane s膮 na zasadach bliskich rozwi膮zaniom gminnym z 1990 roku. W ustawie powiatowej, a tak偶e w ustawie z tej samej daty o administracji rzc~dowej w wojew贸dztwie jest wiele przywo艂a艅 tradycji ustrojowych Drugiej Rzeczypospolitej.
W ustawodawstwie administracyjnym lat dziewi臋膰dziesi膮tych znajdziemy tak偶e niejedno nawi膮zanie do rozwi膮za艅 zagranicznych. Jest to szczeg贸lnie widoczne w ustawach dotycz膮cych s艂u偶by cywilnej oraz rz膮du i administracji centralnej. Nie mo偶na jednak nie zauwa偶y膰, 偶e te do艣wiadczenia zachodnie s膮 zbie偶ne z przedstawionymi ju偶 przez nas wnioskami komisji Maurycego Jaroszy艅skiego z lat 1928-1933, wykorzystuj膮cej najnowocze艣niejsze w贸wezas pogl膮dy i rozwi膮zania. W ten spos贸b, nawi膮zywanie do tradycji 艂膮czy si臋 z wykorzystywaniem dorobku innych kraj贸w, a zw艂aszcza kraj贸w dostarczaj膮cych modeli organizacji i funkcjonowania administracji publicznej.
Aneks:
Uzasadnienie projektu uchwa艂y Rady Ministr贸w Nr 101/97 z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie zasad przygotowania
i przeprowadzenia reformy administracji pub艂icznej
"Program dzia艂ania Rz膮du, zdefiniowany w expose Prezesa Rady Ministr贸w zak艂ada szybkie przeprowadzenie reform ustrojowych. Jest to poj臋cie szerokie, zak艂adaj膮ce - najog贸lniej - konieczno艣膰 zbudowania nowych podstaw 偶ycia publicznego, w szerokim zakresie, uwzgl臋dniaj膮cym nie tylko reorganizacj臋 ustroju administracyjnego pa艅stwa, lecz r贸wnie偶 odbudow臋 warto艣ci pracy pa艅stwowej w s艂u偶bie cywilnej, a tak偶e prostej uczciwo艣ci i racjonalno艣ci w zarz膮dzaniu 艣rodkami publicznymi (m.in. nowelizacja uregulowa艅 dot. zam贸wie艅 publicznych), do czego potrzebny jest przejrzysty system odpowiedzialno艣ci za sprawy publiczne. W poj臋cie to wchodzi nie tylko kwestia uporz膮dkowania kompetencyjnego i reorganizacji administracji, lecz r贸wnie偶 zagadnienie uporz膮dkowania w艂asno艣ci publicznej a tak偶e odpowiednie, nowe u艂o偶enie systemu fmans贸w publicznych.
S膮 to warunki konieczne, bez spe艂nienia kt贸rych nie b臋dzie mo偶liwe zdynamizowanie rozwoju gospodarczego ani przeprowadzenie g艂贸wnych reform spo艂ecznych, jak ubezpieczenia zdrowotne, reforma ubezpiecze艅 spo艂ecznych, reforma systemu edukacyjnego, odbudowa poczucia bezpiecze艅stwa zbiorowego i indywidualnego obywateli i in.
Reforma kompetencyjno-terytorialna ma dwa zasadnicze cele, o charakterzc bezpo艣rednim.
Po pierwsze ma ona wzmocni膰 rz膮d, realizuj膮c zasad臋 oddzielenia funkcj politycznych (rz膮dzenia) od funkcji wykonawczych z zakresu administracji pu blicznej. Dzi臋ki dekoncentracji administracyjnej i decentralizacji zada艅 publicz nych rz膮d stanie si臋 w艂adz膮 polityczn膮, cia艂em podejmuj膮cym zasadnicze decyzjf strategii rozwoju pa艅stwa, jego bezpiecze艅stwa i porz膮dku publicznego, zamias zarz膮dza膰 sprawami jednostkowymi.
Ta funkcja rz膮du b臋dzie realizowana nie tylko na szczeblu centralnym, ale r贸wnie偶 w terenie, przy pomocy instytucji silnego rz膮dowego wojewody - jakc w艂adzy administracyjnej o odpowiedzialno艣ci og贸lnej - dysponuj膮cego narz臋~ dziami zabezpieczenia interesu pa艅stwa i przestrzegania prawa w wojew贸dztwacl w postaci zespolonej administracji rz膮dowej. Zespolenie administracji rz膮dowej v~ wojew贸dztwie przyniesie wymierne oszcz臋dno艣ci finansowe. Z kolei decentrali zacja funkcji rz膮du w zakresie polityki spo艂eczno-gospodarczej stworzy warunk lepszego planowania strategii rozwoju ekonomicznego region贸w.
Drugim bezpo艣rednim celem reformy jest wzmocnienie integracji spo艂eczne poprzez odbudow臋 wsp贸lnot lokalnych i przekazanie im kompetencji w zakresif zaspokajania potrzeb zbiorowych na szczeblu lokalnym. Priorytetem reformy powia~ towej jest wi臋c wzmocnienie identyfikacji ze wsp贸lnot膮 lokaln膮, a poprzez to r贸wnie: ze wsp贸lnot膮 narodow膮 oraz wzmocnienie udzia艂u obywateli w 偶yciu publicznym n~ poziomie lokalnym ("by膰 u siebie"). Reatizacja zada艅 publicznych o charakterze lokalnym (dotychezasowych zada艅 wojew贸dzkiej i rejonowej administracji rz膮dowej; przez samorz膮dny powiat i zespolenie organizacyjne administracji r贸wnie偶 w tej skal terytorialnej przyniesie te偶 lepsze zarz膮dzanie 艣rodkami publicznymi znajduj膮cym si臋 pod bezpo艣redni膮 kontrol膮 reprezentant贸w wsp贸lnot lokalnych.
Przes艂ankami takiego porz膮dku przeprowadzania reform s膮 ponadto:
- konieczno艣膰 likwidacji ba艂aganu kompetencyjnego i organizacyjnego w Pa艅~ stwie i dokonanie jasnego podzia艂u odpowiedzialno艣ci pomi臋dzy lokalne, regio nalne i centralne segmenty w艂adzy publicznej. S艂u偶y膰 temu b臋dzie r贸wnie偶 ra~ dykalne ograniczenie liczby administracji specjalnych (zespolenie ich organiza~ cyjnie, z pozostawieniem jednak niezb臋dnej autonomii kompetencyjnej);
- konieczno艣e wyrazistego oddzielenia polityki od administracji, a obu tych sfer od gospodarki;
- uczynienie systemu finans贸w publicznych wydolnym i przejrzystym, poprze: poddanie go kontroli obywatelskiej we wszystkich segmentach w艂adzy pu~ blicznej, w ramach zdecentralizowanych funkcji Pa艅stwa;
- stworzenie organizacyjnych przes艂anek dla ograniczenia korupcji i kumoterstw~ w administracji, i dla odbudowy etosu s艂u偶by publicznej, usprawnienie dzia艂ania administracji i uczynienie z niej instytucji s艂u偶ebnej wobec obywatela;
- stworzenie warunk贸w personalnych sprawnego wykonywania zada艅 publicz nych przez administracj臋, profesjonaln膮 i neutraln膮 politycznie. Konieczne jes w tym zakresie zbudowanie na nowo podstaw prawnych s艂u偶by cywilnej;
- zapewnienie obywatelom bezpiecze艅stwa zbiorowego i indywidualnego oraz stworzenie w艂a艣ciwych warunk贸w do zarz膮dzania w sytuacjach kryzysowych. Przeprowadzenie reform musi doj艣膰 do skutku w taki spos贸b, by unikn膮膰
ba艂aganu reorganizacyjnego i destabilizacji wype艂niania funkcji publicznych. Wynika st膮d za艂o偶enie, 偶e reformy musz膮 by膰 przeprowadzone jednocze艣nie i jak najszybciej, by ustr贸j pa艅stwowy w nowym kszta艂cie zacz膮艂 funkcjonowa膰 ju偶 od pocz膮tku 1999 r. 艁膮czne przeprowadzenie reformy powiatowej i wojew贸dzkiej (a w konsekwencji - przeprowadzenie r贸wnie偶 wybor贸w wojew贸dzkich w 1998 r.) uzasadnia fakt, 偶e ok. sto projektowanych powiat贸w narusza granice obecnych wojew贸dztw. Wcze艣niejsze (w 1998 r.) przeprowadzenie reformy powiatowej przy odsuni臋ciu na p贸藕niejszy termin reformy wojew贸dzkiej wymusza艂oby i tak przeprowadzenie w 1999 r. korekty granic wszystkich 49 obecnych wojew贸dztw. Za艣 ba艂agan reorganizacyjny i kompetencyjny trwa艂by odpowiednio d艂u偶ej, gdy偶 przy tworzeniu du偶ych wojew贸dztw w innym terminie i oddzielnym wprowadzeniu samorz膮du wojew贸dzkiego trzeba by, za ka偶dym razem na nowo, przeprowadza膰 rozleg艂膮nowelizacj臋 ok. stu ustaw ustrojowych i kompetencyjnych.
Przedk艂adana uchwa艂a, okre艣laj膮c zakres zada艅 niezb臋dnych do wykonania w najbli偶szym czasie przez cz艂onk贸w rz膮du i odleg艂e im urz臋dy administracyjne, wyznacza r贸wnocze艣nie nieprzekraczalne terminy ich wykonania.
Dla dotrzymania tych termin贸w niezb臋dne jest r贸wnie偶 przes膮dzenie, 偶e pierwsze bud偶ety powiatowe zostan膮 ustalone przez Regionalne Izby Obrachunkowe, z mo偶liwo艣ci膮 korekty przez rady powiatowe po ich ukonstytuowaniu.
Niezb臋dne jest tak偶e przy艣pieszenie prac w ramach rz膮du, co ma zapewni膰 uproszczenie trybu rozpatrywania projekt贸w przez Rad臋 Ministr贸w - po ich odpowiednim przygotowaniu przez Pe艂nomocnika Rz膮du ds. Reformy Ustrojowej Pa艅stwa oraz akceptacji Premiera.
W okresie przygotowania i wdra偶ania reformy konieczna jest stabilizacja istniej膮cych podzia艂贸w administracyjnych: zar贸wno podstawowego na gminy, jak i podzia艂贸w specjalnych.
Reformy administracji (a tak偶e s膮downictwa) s膮 r贸wnie偶 niezb臋dne w szerokim zakresie w kontek艣cie przyst膮pienia Polski do Unii Europejskiej, bowiem jest to jedna z podstawowych dr贸g zapewnienia Polsce partnerskiego udzia艂u w pracach struktur europejskich i w stosunkach z krajami cz艂onkowskimi.
Proponowana uchwa艂a zapewnia przygotowanie przeprowadzenia reform w mo偶liwie kr贸tkim terminie, co wychodzi naprzeciw oczekiwaniom obywateli i elit politycznych, w tym partii tworz膮cych rz膮d, bez destabilizacji pe艂nienia funkcji publicznych przez organy w艂adzy samorz膮dowej i rz膮dowej. Nale偶y wyrazi膰 nadziej臋, 偶e s膮to r贸wnie偶 oczekiwania si艂 politycznych pozostaj膮cych obecnie w opozycji.
Reformy w proponowanym kszta艂cie nie wymagaj膮 zmian w Konstytucji."
Rozdzia艂 IV
Administracja publiczna
- poj臋cia i problemy podstawowe
l. Definicja administracji publicznej. Poj臋cie interesu publicznego
We wprowadzeniu oraz w pierwszych rozdzia艂ach ksi膮偶ki przedstawiali艣my - r贸偶ne zreszt膮 - robocze definicje administracji publicznej. Obecnie, przed przyst膮pieniem do systematycznego om贸wienia poszczeg贸lnych kwestii merytorycznych, konieczne jest sformu艂owanie takiej definicji administracji publicznej, kt贸ra stanowi膰 b臋dzie podstaw臋 dalszego wywodu. Jest to nast臋puj膮ca definicja:
Przez administracj臋 pub艂iczn膮 rozumie si臋 zesp贸艂 dzia艂a艅, czynno艣ci i przedsi臋wzi臋膰 organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez r贸偶ne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w okre艣lonych prawem formach.
Definicja ta ma charakter mieszany, czyli wyra偶膮 przedmiotowo-podmiotowe uj臋cie administracji. Nie jest to, co wynika zreszt膮 z uprzedniego pos艂ugiwania si臋 przez nas innymi rozumieniami administracji publicznej, jedyne mo偶liwe uj臋cie tematu.
W definicji funkcjonalnej, kt贸ra do niedawna kr贸lowa艂a we wszystkich niemal podr臋cznikach nauki prawa administracyjnego i administracji w naszej cz臋艣ci Europy, k艂adzie si臋 g艂贸wny nacisk na aktywno艣膰 pa艅stwa ("administracja jest to organizatorska dzia艂alno艣膰 pa艅stwa"), ale r贸wnie偶 na pe艂n膮 zale偶no艣膰 tej dzia艂alno艣ci od p a 艅 s tw a (na kategorialn膮 jedno艣膰 tej funkcji z "pa艅stwem", w istocie rzeczy). W okre艣leniu tym unika si臋 z jednej strony pomieszczenia owej "dzia艂alno艣ci" (administracyjnej - organizatorskiej) w instytucjonalnym systemie podzia艂u w艂adzy, z drugiej za艣 - odmawia przypisania, wzgl臋dem administracji, jakichkolwiek funkcji prawu. Ponadto, co najwa偶niejsze, w uj臋ciu tym brak czynnika opisowo-warto艣ciuj膮cego - tego mianowicie, 偶e w dzia艂alno艣ci administracyjnej zawsze idzie o interes publiczny, co silnie podkre艣la przedstawiona powy偶ej definicja mieszana.
Funkcjonalne okre艣lenie administracji po prostu jako "organizatorskiej dzia艂alno艣ci (funkcji) pa艅stwa" zamazuje wi臋c specyfik臋 administracji pub艂icznej po艣r贸d r贸偶nych sfer i form dzia艂alno艣ci pa艅stwowej, a zw艂aszcza poznawcz膮 funkcj臋 zasady podzia艂u w艂adzy pa艅stwowej mi臋dzy autonomiczne, ale wsp贸艂dzia艂aj膮ce, kontroluj膮ce si臋 wzajemnie i przez to r贸wnowa偶膮ce si臋 organy ustawodawcze, wykonawcze i s膮downicze.
Takie funkcjonalne ujmowanie administracji by艂o powszechne poprzednio przed 1989 r., gdy kr贸lowa艂a zasada jednolito艣ci w艂adzy pa艅stwowej, uj臋ta w organizacyjny (i polityczny) wymiar centralizmu demokratycznego, a tak偶e zasada jedno艣ci w艂asno艣ci pa艅stwowej. S艂u偶y艂o to zamazywaniu odr臋bno艣ci administracji i polityki, podporz膮dkowuj膮c administracj臋 - polityce (kierownietwu partyjnemu, r贸wnie偶 w sferze personalnej: system tzw. nomenklatury), jak r贸wnie偶 czyni艂o nieczyteln膮 swoisto艣膰 r贸l poszczeg贸lnych aktor贸w 偶ycia publicznego. Nadto pozwala艂o w艂膮czy膰 w ow膮 rozleg艂膮 "organizatorsk膮 dzia艂alno艣膰 pa艅stwa" r贸wnie偶 i funkcj臋 zarz膮dzania gospodarczego. W realnym socjalizmie pa艅stwo i partia komunistyczna (a raczej: Partia i pa艅stwo) I膮czy艂y przecie偶 wszyst- ~ kie role: w艂adzy publicznej, w艂a艣ciciela, zarz膮dcy (administratora), pracodawcy itp. Dlatego definicja funkcjonalna, cho膰 tak lakoniczna i og贸lnikowa, dobrze ' obrazowa艂a istot臋 tamtego systemu. Dzi艣 jednak, przez sw贸j synkretyzm, okazuje ' si臋 by膰 dla nauk prawno-administracyjnych nieprzydatna, cho膰 przecie偶 administracja publiczna nadal - i jak zawsze w przesz艂o艣ci - wype艂nia sw膮 organizator- ;' sk膮 powinno艣膰.
By膰 mo偶e najistotniejszym jednak mankamentem deimicji funkcjonalnej -z punktu widzenia nauk prawnych - jest to, 偶e niczego nie mo偶na si臋 z niej dowiedzie膰, nawet po艣rednio, o zasadach odpowiedzialno艣ci za funkcjonowanie pa艅stwa. W systemie jednolito艣ci w艂adzy pa艅stwowej administracja (z rz膮dem na czele) jedynie bowiem dzia艂a, organizuje 偶ycie spo艂eczne i gospodarcze w my艣l ; dyrektyw naczelnego organu w艂adzy pa艅stwowej, kt贸remu jest ca艂kowicie podporz膮dkowana, w艂a艣nie zgodnie z zasad膮 jednolito艣ci w艂adzy. Administracji przypisuje si臋 wi臋c aktywno艣膰, ale rz膮d (stoj膮cy na jej czele) nie jest w 偶adnej mierze samodzielny. W tamtym systemie wszystkim bowiem kierowa艂a "Partia" (w 1976 r. zasada kierowniczej roli partii komunistycznej zosta艂a nawet wpisana po艣rednio do konstytucji PRL, kt贸ra od tego czasu g艂osi艂a, 偶e PZPR jest "przewodni膮 si艂膮 polityczn膮 spo艂ecze艅stwa w budowie socjalizmu"), lecz i jej odpowiedzialno艣膰 za bieg spraw pa艅stwowych nie by艂a w 偶aden spos贸b zdefiniowana
konstytucyjnie. W tym stanie rzeczy renesans prze偶ywaj膮 ci膮gle bardzo aktualne, cho膰 dzi艣 ju偶
niezupelnie wystarczaj膮ce, klasyczne okre艣lenia administracji publicznej, a przede wszystkim tzw. definicja negatywna.
Definicja ta pochodzi jeszcze od Waltera Jellinka, z czasu, gdy rodzi艂a si臋 doktryna pa艅stwa prawnego. Zgodnie z ni膮, administracj臋 stanowi ta dzia艂alno艣贸 pa艅stwowa, kt贸ra nie jest ani ustawodawstwem, ani wymiarem sprawiedliwo艣ci. Takie uj臋cie jest wa偶ne dla wskazania prawnej wt贸rno艣ci dzia艂alno艣ci administracyjnej wzgl臋dem ustawodawstwa, ale jednocze艣nie - dla podkre艣lenia swoisto艣ci i o d r 臋 b n o 艣 c i w艂adzy wykonawczej (a z ni膮 i administracj i publicznej) jako formy w艂adzy pa艅stwowej. Istota w艂adzy wykonawczej (a z ni膮 i administracji publicznej), uchwycona w definicji negatywnej, polega bowiem na
tym, 偶e dwie pozosta艂e w艂adze - ustawodawcza i s膮downicza - maj膮 role 艣ci艣le sprecyzowane. Inaczej jest z w艂adz膮 wykonawcz膮. Jej odpowiedzialno艣膰 za sprawy pa艅stwa ma charakter praktyczny i og贸艂ny. W szrankach prawnych, wyznaczonych przez ustawodawc臋, i pod kontrol膮 w艂adzy s膮downiczej, kt贸ra pilnuje, by prawo by艂o przestrzegane, w艂adza wykonawcza odpowiada za wykonanie ustaw i zajmuj e si臋 r z 膮 d z e n i e m , co oznacza, 偶e ponosi - w kategoriach nie tylko historycznych - realn膮 i definitywn膮 odpowiedzia艂no艣膰 za stan spraw pa艅stwowych. Tym r贸偶ni si臋 w艂adza wykonawcza od dwu pozosta艂ych, a definicja negatywna (deimicja "Wielkiej Reszty") dobrze t臋 specyfk臋 podkre艣la.
Warto zwr贸ci膰 uwag臋, 偶e - historycznie rzecz bior膮c - definicja "Wielkiej Reszty" prawid艂owo pokazuje, cho膰 w najwi臋kszym uproszczeniu i skr贸cie, proces oddawania cz臋艣ci prerogatyw w艂adzy monarszej: uprawnie艅 ustawodawczych - stanom (parlamentowi, Narodowi), niezawis-lym s膮dom - piecz臋 nad przestrzeganiem prawa. Nie zmienia to faktu, 偶e nadal istota w艂adzy pozostaje przy "w艂adzy kr贸lewskiej", cho膰 i tu w wi臋kszo艣ci pa艅stw nast膮pi艂a jej dalsza fragmentacja: g艂owa pa艅stwa reprezentuje "majestat Rzeczypospolitej", natomiast codzienna odpowiedzialno艣膰 za praktyczne funkejonowanie pa艅stwa obci膮偶a rz膮d i administracj臋 publiczn膮. Przy czym dzia艂alno艣膰 w艂adz (w tym - rz膮du i administracji) jest zwi膮zana prawem, przebiegaj膮c pod kontrol膮 s膮d贸w (r贸wnie偶 - s膮d贸w konstytucyjnych).
脫w sens istotny, zawarty w definicji klasycznej, zachowano r贸wnie偶 w okre艣leniu mieszanym, zaproponowanym na wst臋pie tego rozdzia艂u. Nie pomija si臋 w nim wskazania na r e a I i z a c y j n y c h a r a k t e r dzia艂alno艣ci administracyjnej wzgl臋dem ustawy - odbywa si臋 "na podstawie ustawy". Jednocze艣nie ta dzia艂alno艣膰 - to "zesp贸艂 dzia艂a艅, czynno艣ci i przedsi臋wzi臋膰 organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych [...] w okre艣lorrych prawem formach", co podkre艣la, po pierwsze - konkretny i praktyczny charakter czynno艣ci i dzia艂a艅 administracji publicznej, po wt贸re - istot臋 administracji publicznej, nie tylko "wykonawcz膮", lecz r贸wnie偶 organizatorsk膮, po trzecie za艣 - zwi膮zanie prawem formalnym.
Wiemy ju偶 jednak, 偶e administracji nie mo偶na traktowa膰 wy艂膮cznie w aspekcie czynno艣ciowym ("zesp贸艂 dzia艂a艅 [...]") ani tym bardziej tylko w uj臋ciu funkcjonalnym, o kt贸rym by艂a mowa wy偶ej. Definicja administracji publicznej winna przede wszystkim odnosi膰 si臋 do przedmiotu administracji publicznej, a tak偶e musi zwraca膰 uwag臋 na jej stron臋 podmiotow膮. W obu tych kwestiach nie mo偶na dzisiaj - jak czynili to w XVIII w. policy艣ci i kamerali艣ci - po prostu o p i s a膰 administracji publicznej.
W sferze podmiotowej - definicja zaznacza og贸lnie, 偶e wykonywanie administracji znajduje si臋 w gestii rozcz艂onkowanej struktury organizacyjnej sektora publicznego, na kt贸ry sk艂adaj膮 si臋 "r贸偶ne podmioty, orgarry i instytucje". W ten spos贸b dotykamy szerszego, interesuj膮cego zagadnienia, mianowicie: jak s膮 wewn臋trznie zorganizowane (ukszta艂towane) poszczeg贸lne w艂adze - wykonawcza, ale tak偶e ustawodawcza i s膮downicza. Warto zauwa偶y膰, 偶e w uj臋ciu tym "w艂adza" to przecie偶 nie pojedynczy "organ". "W艂adza" wykonawcza, ustawodawcza czy s膮downicza - oznacza przede wszystkim fu n kc j 臋 pa艅stwow膮 wype艂nian膮 przez r贸偶ne cia艂a czy podmioty. O wewn臋trznym podziale w艂adzy wykonawczej b臋dzie jeszcze w tym rozdziale mowa (funkcjonuj膮 w tym obszarze owe "r贸偶ne podmioty, orgahy i instytucje"), ale od razu trzeba wskaza膰, 偶e r贸wnie偶 funkcja ustawodawcza podzielona jest mi臋dzy Sejm i Senat, a w艂adz臋 s膮downicz膮 tak偶e sprawuj膮 r贸偶ne niezawis艂e s膮dy i trybuna艂y.
Co do przedmiotu administracji publicznej, nasza definicja odwo艂uje si臋 do kategorii nadrz臋dnej - do poj臋cia interesu publicznego. Poj臋cie to - to偶same z dobrem wsp贸艂nym - jest kluczowe dla zrozumienia wsp贸艂czesnej administracji. Cho膰 jest to poj臋cie nieostre (niedookre艣lone), rozumiemy, 偶e wystarczaj膮co precyzyjnie wyznacza ono pole dopuszczalnej dzia艂alno艣ci administracji publicznej, a przedtem jeszcze - pole dopuszczalnej ingerencji ustawodawczej w stosunki spo艂eczne i gospodarcze, w prywatne 偶ycie jednostki itp. W艂a艣nie sp贸r o to, co le偶y w interesie publicznym, w praktyce dzieli ludzi, r贸偶nicuje pogl膮dy polityczne, a tak偶e pozwala odr贸偶nia膰 doktryny i epoki. Praktyczny rezultat tego sporu stanowi o p r z e d m i o c i e dzia艂alno艣ci administracji publicznej, a zatem o konkretnej tre艣ci ustaw j膮 reguluj膮cych. Na marginesie mo偶na doda膰, 偶e to zkolei informuje r贸wnie偶 - najlepiej i najbardziej precyzyjnie - o funkeji administracji publicznej w danym systemie pa艅stwowym.
W rezultacie, r贸zumienie interesu publicznego znajduje przede wszystkim wyraz w obowi膮zuj膮cym prawie. Jest to zatem czynnik kluczowy dla nauki prawa administracyjnego, za艣 wszystkie "poj臋cia-narz臋dzia" przez t臋 nauk臋 wypracowane, takie jak publiczne prawo podmiotowe, uznahie administracyjhe i w艂adza zwicizana, policja administracyjna, akt administracyjrry - jego prawomocno艣膰 i wykonalno艣膰, podmiotowo艣膰 publicznoprawna, nadz贸r czy te偶 sr~dowa kontrola administracji, w istocie rzeczy s艂u偶膮 w艂a艣nie opisaniu relacji mi臋dzy po艂o偶eniem jednostki ("obywatela") a dzia艂alno艣ci膮 administracji publicznej, nakierowan膮 na zapewnienie dobra wsp贸lnego (prowadzon膮 "w interesie publicznym").
Nale偶y jednak od razu zauwa偶y膰, 偶e prawo obowi膮zuj膮ce nie zawsze jest w stanie opisa膰, co j e st - czy by膰 powinno - interesem publicznym, nawet przy u偶yciu poj臋膰 nieostrych (niedookre艣lonych), pozostawiaj膮cych w艂adzom administracyjnym swobod臋 decyzyjn膮, w okre艣lonych sytuacjach faktycznych (uznanie administracyjne). Nie zawsze bowiem prawo jest w og贸le narz臋dziem w艂a艣ciwym do definiowania "wzorca" (tre艣ci) interesu publicznego.
Cz臋sto o tym, co jest interesem publicznym, decyduje wola polityczna. Wola ta - to przejaw rz膮dzenia, kt贸re w pa艅stwie prawnym odbywa si臋 - oczywi艣cie w ramach prawa. Raczej m贸wimy wtedy jednak o przestrzeganiu prawa ni偶 o jego stosowaniu, bowiem nie chodzi o wykonanie prawa (stosowanie ustawy), lecz o osi膮gni臋cie celu (politycznego, administracyjnego, gospodarczego, spo艂ecznego) przy uwzgl臋dnieniu obowi膮zuj膮cego prawa. To rozr贸偶nienie jest bardzo istotne, zw艂aszcza dla oddzielenia poziomu politycznego w administracji publicznej od administracji wykonawczej, o czym b臋dzie jeszcze mowa.
Tak wi臋c poj臋cie interesu publicznego nie jest oboj臋tne dla nauki administra cji - nauki o administracji publicznej. Ju偶 sam ustr贸j administracyjny danegc pa艅stwa, a w jego ramach spos贸b, w jaki zorganizowano rz膮dzenie, jest bo wiem sam w sobie wyrazem panuj膮cego rozumienia interesu publicznego v~ tym kraju i w danej epoce. Jest wiele czynnik贸w, kt贸rych praktyczny splot sk艂ada si臋 na to, 偶e administracja publiczna dobrze - albo 藕le - s艂u偶y spo艂ecze艅stwu.
Ustr贸j administracyjny trzeba zatem bada膰 i ocenia膰 pod tym k膮tem, co czy~ niono ju偶 w okresie Odrodzenia czy tym bardziej O艣wiecenia. Chodzi tu m.in 0 og贸lny kszta艂t administracji publicznej i o to, czy jest on dostosowany do funk cji, kt贸re ma spe艂nia膰, o zasady organizacyjne i techniczne administracji publicz nej, na kt贸rych si臋 ona opiera, o mechanizmy doboru kadr do administracji, a tak偶e systemy kszta艂cenia personelu i drogi karier i awans贸w sku偶bowych ora; zasady uposa偶enia, o zasady odpowiedzialno艣ci urz臋dniczej, o udzia艂 (albo bral udzia艂u) czynnika obywatelskiego w zarz膮dzaniu sprawami publicznymi, o po dzia艂 administracyjny pa艅stwa, o ilo艣膰 艣rodk贸w finansowych do dyspozycji (zaw sze zreszt膮 za ma艂膮), o rozdzia艂 zakres贸w dzia艂ania i odpowiedzialno艣ci, a tak偶c uprawnie艅 (kompetencji) mi臋dzy r贸偶ne szezeble i segmenty administracji pu blicznej, o zasady obiegu informacji i 艣rodk贸w finansowych ezy te偶 o regu艂y do tycz膮ce obsadzania stanowisk publicznych i zasady funkcjonowania urz臋d贸w.
Podsumowuj膮c te skr贸towe z natury rzeczy uwagi na temat definicji admini stracji publicznej, nale偶y zaznaczy膰, 偶e w okre艣leniu administracji publiczne zachowana powinna by膰 r贸wnowaga wszystkich trzech element贸w konstruk cyjnych. Chodzi o r贸wnowag臋 mi臋dzy podstawowym (1) uj臋ciem przedmioto~ wym (dzia艂alno艣膰 "na rzecz realizacji interesu publicznego" prowadzona "nc podstawie ustaw") i (2) uj臋ciem funkejonalnym, ezyli ezynno艣ciowym ("zesp贸 dzia艂a艅, czynno艣ci i przedsi臋wzi臋膰 organizatorskich i wykonawczych" odbywaj膮 cych si臋 "w okre艣lonych prawem formach), a wspomnianym ju偶 (3) uj臋cien podmiotowym ("r贸偶ne podmioty, organy i instytucje"). Z punktu widzenia nauk prawa administracyjnego g艂贸wny ci臋偶ar definicji administracji publicznej spo czywa na sk艂adniku przedmiotowym i czynno艣ciowym, za艣 dla nauki admini stracji (nauki o administracji publicznej) kluczowy jest element podmiotowy t臋 definicji, gdy偶 odnosi si臋 on bezpo艣rednio do ustroju administracyjnego pa艅stwa.
Z powy偶szego wywodu wynika najwyra藕niej, 偶e spory definicyjne wok贸 poj臋cia administracji publicznej s膮 przede wszystkim konsekwencj膮 zr贸偶nicowa nego spojrzenia na jej po艂o偶enie i rol臋 w systemie w艂adzy publicznej.
I tak, administracja bywa traktowana instrumentalnie, jako urz膮dzenie dc wykonywania zada艅 na ni膮 na艂o偶onych, co wida膰 zw艂aszcza na tle definicji funk cjonalnej). Przy tym uj臋ciu cele (cele polityczne) okre艣lane s膮 poza administracj膮 ona za艣 s艂u偶y tylko do ich osi膮gania. W takim kontek艣cie najcz臋艣ciej u偶ywa sii te偶 poj臋cia "aparat" (administracyjny). W贸wczas g艂贸wne pytania i problem~ dotycz膮ce administracji - to, z jednej strony, zagadnienie sprawno艣ci, dyscyplin~ ("ludzie aparatu"), z drugiej za艣 - kwestia kompetencji, specjalizacji, koordynacji "Aparat" jest anonimowy, ludzie administracji-to co najwy偶ej "funkcjonariusze", icl
dzia艂alno艣膰 (i odpowiedzialno艣膰) idzie na rachunek pa艅stwa. "Organy administracji" - to w takim uj臋ciu cz臋艣ci sk艂adowe du偶ej ca艂o艣ci organizacyjnej, wyposa偶one - na gruncie stosownej specjalizacji - w kompetencje. "Organ" wi臋c jest poj臋ciem czysto technicznym i organizacyjnym (a z punktu prawnego, w rezultacie, poj臋ciem wy艂膮cznie niemal proceduralnym, ograniczaj膮cym si臋 do kwestii w艂a艣ciwo艣ci). Tak te偶 - tylko technicznie - musi by膰 w贸wczas traktowana "samodzielno艣膰 organu" i "decentralizacja" - w艂a艣nie w cudzys艂owie; w znaczeniu prawnym jest to wtedy nic innego, jak tylko synonim koniecznego porz膮dku organizacyjnego, bez 偶adnych konotacji politycznych, a wi臋c wyraz swoistego re偶imu technologicznego, kt贸ry musi by膰 przestrzegany, by maszyneria administracyjna pa艅stwa funkcjonowa艂a bez zak艂贸ce艅.
Jak ju偶 wspominano, w ustroju socjalistycznym ca艂a w艂adza mia艂a nale偶e膰 do "ludu pracuj膮cego miast i wsi". Lud w艂adz臋 t臋 mia艂 wykonywa膰 przez swoje organy; w imieniu ludu sprawami pa艅stwa kierowa艂a, wedle oficjalnej ideologii, przoduj膮ca jego cz臋艣膰, najbardziej 艣wiadoma i aktywna w budowaniu socjalizmu - Partia. Naczelnym organem w艂adzy pa艅stwowej w PRL by艂 Sejm, a terenowymi organami tej w艂adzy by艂y rady narodowe. 艁膮cznie by艂 to system organ贸w jednolitej w艂adzy pa艅stwowej. Przy takim spojrzeniu na istot臋 w艂adzy, administracja pa艅stwowa w ca艂o艣ci by艂a aparatem zarz膮dzaj膮co-wykonawczym. Szczeg贸lnie po reformach lat 1972-1975 pionowe prze艂amanie ca艂ego aparatu pa艅stwowego - na "organy w艂adzy" i "organy administracji pa艅stwowej" - sta艂o si臋 faktem. W takim rozumieniu, administracja - ta organizatorska dzia艂alno艣膰 pa艅stwa - by艂a r贸wnocze艣nie wielk膮 organizacj膮 (instytucj膮) o z艂o偶onym wewn臋trznie charakterze, podleg艂膮 "organom jednolitej w艂adzy pa艅stwowej". Oba te segmenty podporz膮dkowane by艂y z kolei kierownictwu partii komunistycznej, kt贸rej cia艂a kierownicze wykonywa艂y pe艂ni臋 w艂adzy politycznej w kraju, zar贸wno w skali og贸lnej, jak i na szczeblach terenowych.
Powy偶sze rozr贸偶nienie "w艂adzy pa艅stwowej" i "administracji pa艅stwowej", pozbawionych przy tym rzeczywistej w艂adzy politycznej, nie daje si臋 utrzyma膰 w 艣wietle definicji nawi膮zuj膮cych do doktryny podzia艂u i r贸wnowa偶enia si臋 w艂adz. W艂adza wykonawcza bowiem - jedna z trzech w艂adz - to nie tylko "aparat administracyjny" i "organy", lecz przede wszystkim w艂a艣nie w艂adza polityczna (rz膮d), ponosz膮ca samodzieln膮 odpowiedzialno艣膰 za sprawy pa艅stwowe. W warunkach pa艅stwa obywatelskiego i decentralizacji odpowiedzialno艣膰 ta rozk艂ada si臋 r贸wnie偶 na inne instytucje (podmioty) w艂adzy publicznej, stosownie do zasad ustroju pa艅stwowego. Zw艂aszcza decentralizacja niesie za sob膮 przeniesienie odpowiedzialno艣ci na w艂adze lokalne i regionalne. Istotne jest to, 偶e odpowiedzialno艣膰 ta obci膮偶a nie "aparat" i anonimowe "organy", lecz konkretnych ludzi - "osoby urz臋dowe", kt贸rzy pe艂ni膮 funkcje publiczne, zar贸wno w sferze w艂adzy politycznej, jak i w administracji publicznej.
2. Funkcje administracji publicznej
"Rzeczypospolitej nie sta膰 jeszcze na zapewnienie (obywatelomJ bezpiecze艅stwa socjalnego i ekonomicznego. Mo偶e ona jednak zagwarantowa膰 wszystkim bezpiecze艅stwo prawne i polityczne"
(Prezydent RP Lech Wal臋sa w uzasadnieniu projektu Karty Praw i Wolno艣ci, listopad 1992 r.)
W podr臋cznikach nauk o zarz膮dzaniu formu艂uje si臋 sekwencje funkcji i czynno艣ci zarz膮dzania (kierowania). I tak klasyczna szko艂a zarz膮dzania wymienia: przewidywanie, organizowanie, koordynowanie, rozkazodawstwo, kontrolowanie (Henri Fayol). Z kolei tzw. cykl dzia艂ania organizatorskiego obejmuje ustalenie celu dzia艂ania, okre艣lenie 艣rodk贸w i metod umo偶liwiaj膮cych osi膮gni臋cie celu, zgromadzenie tych 艣rodk贸w, wykonanie zaplanowanych dzia艂a艅, wreszcie kontrol臋 wynik贸w (Henri le Chatelier). To podej艣cie ma r贸wnie偶 zastosowanie do administracji publicznej, kt贸ra jest z艂o偶on膮 organizacj膮- zar贸wno gdy traktuje si臋 j膮 jako ca艂o艣膰 (system administracyjny pa艅stwa), jak i w贸wczas gdy przedmiotem analizy jest poszczeg贸lny, wi臋kszy lub mniejszy, wyodr臋bniony fragment administracji publicznej (np. ca艂a administracja rz膮dowa, administracja konkretnej gminy, urz膮d administracji, resort).
W rozdziale niniejszym chodzi jednak o inne rozumienie funkcji administracji publicznej, przyj臋te raczej w nauce prawa administracyjnego, a nie w naukach o zarz膮dzaniu. S膮 to funkcje, kt贸re administracja musi wype艂nia膰, dzia艂aj膮c
na rzecz interesu publicznego.
W wielkim uproszczeniu, chodzi przede wszystkim o: - klasyczn膮 administracj臋 porz膮dkowo-reglamentacyjn膮, - administracj臋 艣wiadcz膮c膮,
- administracj臋 wykonuj膮c膮 uprawnienia w艂a艣cicielskie i zarz膮dzaj膮ce,
a ponadto o:
relacje mi臋dzy administracj膮 a polityk膮, w tym zw艂aszcza zwi膮zane z odpowiedzialno艣ci膮 w艂adzy wykonawczej za stan rzeczy pa艅stwie.
A. Administracja porz膮dkowo-reglamentacyjna
W pierwszej kolejno艣ci nale偶y om贸wi膰 (A) klasyczne funkcje policyjne pa艅stwa, zwi膮zane z ochron膮 porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego - w szerokim, przedmiotowym rozumieniu tych poj臋膰, b臋d膮ce wi臋c atrybutem ka偶dego pa艅stwa w ka偶dym czasie, i jednocze艣nie okre艣laj膮ce podstawowy zakres odpowiedzialno艣ci w艂adzy publicznej wzgl臋dem obywateli (administracja porz膮dkowo-reglamentacyjna).
Przez d艂ugie wieki by艂a to g艂贸wna funkcja w艂adzy pa艅stwowej, w kt贸rej mie艣ci si臋 stosowanie instrument贸w w艂adczych, zw艂aszcza nakaz贸w i zakaz贸w (zarz膮dze艅) policyjnych oraz zezwole艅 administracyjnych upowa偶niaj膮cych zainteresowane podmioty do prowadzenia okre艣lonej dzia艂alno艣ci, je艣li odpowiada ona okre艣lonym standardom, a tak偶e utrzymywanie stosownych slu偶b, stra偶y, inspekcji i innych instytucji stoj膮cych na stra偶y porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego. Z funkcj膮 t膮, z drugiej strony, od samego pocz膮tku zwi膮zana by艂a kwestia ci臋偶ar贸w publicznych (osobowych i maj膮tkowych), ponoszonych przez cz艂onk贸w wsp贸lnoty na utrzymanie instytucji i urz膮dze艅 s艂u偶膮cych ochronie porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego w r贸偶nych dziedzinach 偶ycia.
艢rodki na zapewnienie funkcjonowania 偶ycia zbiorowego mog膮 pochodzi膰 z danin publicznych, ale tak偶e z dochod贸w z maj膮tku. Chodzi o maj膮tek gospodarczy, kt贸rego w艂a艣cicielem jest wsp贸lnota miejscowa (gmina) czy regionalna albo pa艅stwo. W tym ostatnim zakresie maj膮tek ten by艂 nieraz zwi膮zany nierozdzielnie z osobistym mieniem panuj膮cego, s艂u偶膮c utrzymaniu i w艂adcy, i urz臋dnik贸w, nagradzaniu zas艂ug, ustanawianiu urz膮dze艅 publicznych itp. Do dzi艣 maj膮tek gospodarczy tego rodzaju daje si臋 wyodr臋bni膰 w艣r贸d innych sk艂adnik贸w mienia pa艅stwowego - do艣膰 wskaza膰 na pa艅stwow膮 w艂asno艣膰 las贸w, w贸d, kopalin.
Z kolei funkcjonowanie zbiorowo艣ci wymaga w wielu przypadkach istnienia maj膮tku publicznego. Do tej kategorii nale偶y przede wszystkim konstrukcja rzeczy publicznych (dobro wsp贸lne, maj膮tek u偶yteczno艣ci publicznej, maj膮tek administracyjny). Ale w miar臋 rozwoju cywilizacyjnego w艂adza publiczna przejmuje coraz wi臋cej obowi膮zk贸w i zakres tej odpowiedzialno艣ci wchodzi nieraz , w kolizj臋 z interesami indywidualnymi. St膮d tak偶e mo偶liwo艣膰 publicznoprawnego ograniczania w艂asno艣ci prywatnej i wyw艂aszcze艅 - w granicach i na rzecz interesu publicznego. Zaczyna si臋 te偶 rozwija膰 planowanie publiczne; w zakresie zagospodarowania przestrzeni miejskiej r贸偶ne formy reglamentacji prawa zabudowy wyst臋powa艂y ju偶 w staro偶ytno艣ci.
Administracja reglamentacyjna z istoty swojej powinna by膰 wykonywana jak najbli偶ej podmiotu prawa czy miejsca, kt贸rego ona dotyczy. Nie mo偶na wydawa膰 w stolicy konkretnych zakaz贸w i nakaz贸w post臋powania (np. nakazu rozbi贸rki budynku) czy zezwole艅 na post臋powanie (np. pozwolenie budowlane) komu艣, kto mieszka w odleg艂ej miejscowo艣ci. To, na jakim szczeblu mo偶e by膰 za艂atwiana sprawa, zale偶y, oczywi艣cie, od jej wagi z punktu widzenia interesu og贸lnego - na innym szczeblu b臋dzie wydawana koncesja na import czy eksport broni b膮d藕 import farmaceutyk贸w, a na innym koncesja na detaliczn膮 sprzeda偶 alkoholu. Tym niemniej podstawow膮 regu艂膮- coraz cz臋艣ciej stosowan膮- jest to, 偶e decyzja powinna by膰 podejmowana, w miar臋 mo偶liwo艣ci, jak "najni偶ej".
Oznacza to, 偶e dla administracji reglamentacyjnej podstawow膮 kwesti膮 b臋dzie odpowiednia budowa rz膮dowego aparatu administracyjnego w terenie b膮d藕 te偶 wykorzystanie w tym celu innych struktur, przede wszystkim samorz膮dowych, i dokonywana w tym zakresie, odpowiednio, dekoncentracja zada艅 pa艅stwowych, wewn臋trzna (w ramach w艂asnego aparatu administracyjnego) lub zewn臋trzna (zlecenie ich samorz膮dowi lub innym podmiotom do wykonania) lub, i to przede wszystkim, decentralizacja zada艅 publicznych (przekazanie ich samorz膮dowi jako zada艅 w艂asnych).
Administracja porz膮dkowo-reglamentacyjna (policyjna) ma na celu ochrom porz膮dku pub艂icznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego. Zadania te wykonywane s; przez r贸偶ne organy i s艂u偶by, wyposa偶one w kompetencje w poszczeg贸lnych dziedzi nach 偶ycia zbiorowego. Konieczna rozmaito艣膰 rozwi膮za艅 organizacyjnych i kompe tencyjnych nie zmienia faktu, 偶e z punktu widzenia strukturalnego w tej akurat sferz~ najbardziej istotny jest rzeczywisty skutek dzia艂alno艣ci w艂adz: i skuteczno艣膰 jednost kowa tej dzia艂alno艣ci, i og贸lny stan rzeczy. Potrzebne s膮 tu zatem instrumenty koor dynacyjne wzgl臋dem r贸偶nych s~lu偶b i organ贸w dzia艂aj膮cych w tym obszarze, jal i przede wszystkim - mechanizmy odpowiedzialno艣ci, w danej skali terytorialnej, z~ stan porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego. Dlatego przede wszystkin okazuje si臋 istotne, czy w jednostce podzia艂u administracyjnego pa艅stwa jest ustano wiona taka w艂adza administracyjna o odpowiedzialno艣ci og贸lnej (w zale偶no艣ci o~ przyj臋tych rozwi膮za艅 mo偶e to by膰 w艂adza rz膮dowa albo samorz膮dowa), czy te偶 od powiedzialno艣膰 polityczna za stan rzeczy w sferze porz膮dku publicznego i bezpie cze艅stwa zbiorowego jest rozproszona (wed艂ug kompetencji) lub umieszczona n~ innym, wy偶szym poziomie organizacyjnym (np. w rz膮dzie).
Aparat administracyjny rz膮du w terenie wykonuj膮cy te zadania mo偶e by~ budowany na trzy sposoby. Pierwszy opiera si臋 na za艂o偶eniu, 偶e powinien on si~ skupia膰 wok贸艂 formalnego przedstawiciela rz膮du w danej jednostce podzia-lu te rytorialno-administracyjnego (administracja zespolona) przy sprowadzeniu d~ minimum jednostek nie podlegaj膮cych temu przedstawicielowi (administracj; niezespolona, specjalna). Drugi spos贸b - to oparcie aparatu na rozproszonych koordynowanych tylko na szczeblu rz膮dowym jednostkach administracji spe cjalnej, terytorialnie nie zespolonych. Trzecim wreszcie sposobem jest przyzna nie podstawowych uprawnie艅 policyjnych i reglamentacyjnych w艂adzom samo rz膮du terytorialnego (kt贸re z natury rzeczy s膮 zorganizowane na zasadzie ze spolenia organizacyjnego), bez powo艂ywania osobnych przedstawicieli rz膮du v terenie i przy sprowadzaniu do niezb臋dnego minimum liczby jednostek rz膮dowe administracji specjalnej. Mo偶liwe te偶 jest, oczywi艣cie, 艂膮czenie ze sob膮 elemen t贸w w艂a艣ciwych dla ka偶dego z tych sposob贸w.
Jak 艂atwo stwierdzi膰, model francuski opiera si臋 tradycyjnie na pierwszyn z tych sposob贸w, podczas gdy model angielski - na trzecim. Spos贸b drugi - dalek~ id膮cej dezintegracji - nie wyst臋puje w czystej postaci w 偶adnym z przedstawionycl w rozdziale II modeli zagranicznych, by艂 natomiast od 1975 r. do ko艅ca 1998 r. v znacznym stopniu charakterystyczny dla administracji polskiej. W praktyce wsp贸艂 czesnych pa艅stw wysoko rozwini臋tych wyst臋puje jednak na og贸艂 wi臋ksze cz~ mniejsze pomieszanie r贸偶nych przedstawionych sposob贸w, o czym b臋dzie mow; w rozdziale po艣wi臋conym administracji terytorialnej.
Jest rzecz膮 oczywist膮, 偶e dzia艂alno艣膰 reglamentacyjna administracji ma naj wi臋cej wsp贸lnego z dzia艂alno艣ci膮 orzecznicz膮 s膮d贸w - polega na wydawanii akt贸w stosowania przepis贸w prawa. Dlatego w tym w艂a艣nie zakresie szczeg贸lnu istotn膮 spraw膮 staje si臋 odpowiednia procedura stosowana w toku post臋powania administracyjnego, jak r贸wnie偶 dopuszczalno艣膰 s膮dowej kontroli decyzji wydanych w ramach tego post臋powania.
O ile s膮dowa kontrola decyzji administracyjnych by艂a od pocz膮tku rzecz膮 wa偶n膮 dla wszystkich modeli administracji publicznej om贸wionych w drugim rozdziale pracy (z wyj膮tkiem jednak modelu szwedzkiego), o tyle waga ustawowego uregulowania post臋powania administracyjnego by艂a pierwotnie doceniona tylko w niekt贸rych krajach, a przede wszystkim w Austrii. Problematyka ta doczeka si臋 rozwini臋cia w rozdziale o stosunku administracji do prawa.
Konstrukcja klasycznych 艣rodk贸w o charakterze policyjnym (porz膮dkowym) opiera si臋 na za艂o偶eniu, 偶e jednostka ma przestrzega膰 obowi膮zuj膮ce prawo: w艂adza mo偶e j膮 do tego przymusi膰, stosuj膮c nakazy i zakazy powinnego zachowania si臋 albo karz膮c tych, kt贸rzy nie podporz膮dkowuj膮 si臋 obowi膮zuj膮cym standardom, a w szczeg贸lnych sytuacjach stosuj膮c przymus fizyczny. Niekiedy to, co jest w danej, konkretnej sytuacji w艂a艣ciwe, co wi臋c "odpowiada interesowi publicznemu", ustala sam organ administracyjny (funkcjonariusz), np. policjant kieruj膮cy ruchem czy w艂adza weterynaryjna nakazuj膮ca dokona膰 szczepienia zwierz膮t.
Kompetencje reglamentacyjne administracji maj膮 form臋 zezwole艅 administracyjnych i zasadniczo ich konstrukcja opiera si臋 na tych samych przes艂ankach, co i inne, klasyczne 艣rodki o charakterze policyjnym (nakazy i zakazy, zarz膮dzenia policyjne). Tak偶e s艂u偶膮 ochronie porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego, wed艂ug ustalonych standard贸w, przede wszystkim w sferze og贸lnych warunk贸w 偶ycia spo艂ecznego, ale tak偶e w r贸偶nych dziedzinach szczeg贸艂owych - m.in. w ruchu drogowym, w handlu wewn臋trznym i zaganicznym (czy szerzej - w obrocie gospodarczym), w ochronie 艣rodowiska i przyrody, w sferze zdrowia publicznego i 偶ywno艣ci, w budownictwie itp. Wykonywanie tych kompetencji opiera si臋 艣ci艣le na wymaganiach interesu publicznego ustalonych w prawie (w艂adza zwi膮zana) b膮d藕 okre艣lanych w konkretnej sytuacji faktycznej, w ramach okre艣lonych w ustawie, przez sam膮 administracj臋 - organ administracji lub funkcjonariusza (uznanie administracyjne). Kto chce podj膮膰 dzia艂alno艣膰 okre艣lonego rodzaju, musi te wymagania spe艂ni膰. Zezwolenie potwierdza spe艂nienie wymaga艅 i dopuszcza zainteresowanego do prowadzenia dzia艂alno艣ci (wykonywania czynno艣ci itp.)
Bywa jednak, 偶e jako warunek prowadzenia dzia艂alno艣ci lub post臋powania nie wystarczy spe艂nienie przez zainteresowanego konkretnych wymaga艅 wynikaj膮cych z prawa. Dzieje si臋 tak w贸wczas, gdy pozwolenie ma charakter przywileju, z natury rzeczy dost臋pnego tylko dla niekt贸rych. Zachodzi to zawsze w warunkach monopolu prawnego, gdy pa艅stwo udziela przywileju dost臋pu do rynku reglamentowanego pod postaci膮 kontyngentu lub koncesji gospodarczej. Takie kompetencje przypisywane s膮 zazwyczaj nie organom administracyjnym, opartym na czynniku urz臋dniczym, lecz w艂adzom pa艅stwowym o charakterze politycznym (np. ministrom). W rezultacie, znajduj膮 si臋 one zazwyczaj poza sfer膮 zada艅 samorz膮du terytorialnego, nawet zada艅 zleconych czy powierzonych.
W nowszych czasach, w warunkach gospodarki globalnej, poj臋cie bezpiecze艅stwa zbiorowego przekroczy艂o sfer臋 stosunk贸w 偶ycia spo艂ecznego i dotyczy r贸wnie偶 gospodarki, zw艂aszcza kontroli rynku, dla ochrony go przed patologiami, v tym nadu偶ywaniem pozycji monopolistycznej, oraz za艂amaniem koniunktury. Od powiednie kompetencje organ贸w administracji publicznej w tej dziedzinie - prz, crym coraz cz臋艣ciej tworzy si臋 organy powo艂ane g艂贸wnie b膮d藕 nawet wy艂膮cznie v tym celu - przyj臋艂o si臋 od pewnego czasu nazywa膰 w naszym j臋zyku prawnyn i prawniczym (tak偶e w j臋zyku ustawowym), w 艣lad za nazewnictwem anglosaskim regulacyjnymi. St膮d te偶 coraz cz臋艣ciej te偶 u偶ywa si臋 i nas terminu "organ regula cyjny". Ze wzgl臋du na szczeg贸lny charakter materii tak rozumianej "regulacji'' sprowadzaj膮cej si臋 do niezale偶nego, fachowego rozstrzygania sytuacji konflikto wych w danym segmencie rynku (konflikt贸w mi臋dzy podmiotami rynkowymi konflikt贸w z interesem og贸lnym), "organy regulacyjne" nie mog膮 mie膰 statusi zwyk艂ych organ贸w rz膮dowej administracji og贸lnej, o kt贸rych b臋dziemy m贸wi膰 v nast臋pnym rozdziale. Ustawodawca polski - zw艂aszcza gdy wzi膮膰 pod uwag臋 zasa dy podporz膮dkowania urz臋d贸w centralnych w艂a艣ciwym ministrom lub Prezesow Rady Ministr贸w, wyra偶one w znowelizowanej w 1999 r. ustawie o dzia艂ach admi nistracji rzc~dowej-zdaje si臋 nie zauwa偶a膰 tej specyfiki "regulacji".
Od powy偶szego nale偶y odr贸偶ni膰 koncesj臋 w sensie 艣cis艂ym, o charakterz~ publicznoprawnym, kt贸ra 艂膮czy si臋 z przekazaniem do wykonywania prze: podmioty sektora prywatnego zadania publicznego, zazwyczaj o charakterz~ gospodarczym, le偶膮cego w zakresie odpowiedzialno艣ci w艂adzy publicznej (np. rza du, gminy). Taka koncesja ma wi臋c charakter nie tyle przywileju, ile obowi膮zku tre艣ci膮 aktu koncesyjnego s膮 w艂a艣nie zasady i warunki, a tak偶e okres realizacj tego obowi膮zku przez uprawniony podmiot przejmuj膮cy od administracji odpo wiedzialno艣膰 publicznoprawn膮 za realizacj臋 danego zadania publicznego. Obol koncesji udzielanych bez ogranicze艅 ka偶demu, kto spe艂ni okre艣lone w prawie wy magania (zbli偶onych wi臋c konstrukcj膮 do zezwole艅 administracyjnych), wyst臋 puj膮 koncesje o charakterze prawa specjalnego (nieraz limitowane co do ilo艣ci b臋d膮ce te偶 niekiedy przedmiotem obrotu) i koncesje o charakterze prawa wy 艂膮cznego. W tym ostatnim przypadku w艂a艣nie publicznoprawny charakter przy wileju chroni przed zarzutem naruszania zasad konkurencji.
B. Administracja 艣wiadczctca
Administracja tradycyjnie nie tylko uczestniczy w kszta艂towaniu i wcielani w 偶ycie polityki oraz wydaje nakazy, zakazy i zezwolenia. Od dawna wykonuje te fuukcje organizacyjno-prestacyjne: w miar臋 rozwoju cywilizacyjnego przejmuj coraz szerzej (B) odpowiedzialno艣膰 za rosn膮cy zakres us艂ug publicznych (admini stracja 艣wiadcz膮ca). Chodzi zar贸wno o us艂ugi typu spo艂ecznego - z zakres o艣wiaty, ochrony zdrowia, opieki spo艂ecznej, kultury itp. - jak i o us艂ugi o charakte rze technicznym (komunikacja zbiorowa, wodoci膮gi i kanalizacja, 艣wiat艂o i energe tyka cieplna, oczyszczanie miast i wiele innych), ale tak偶e o rozw贸j 艣wiadcze艅 spa 艂ecznych r贸偶nego rodzaju (ubezpieczenia spo艂eczne).
Rola administracji publicznej w tym zakresie mo偶e by膰 zr贸偶nicowana. C najmniej polega ona na odpowiedzialno艣ci w艂adzy publicznej za standard us艂ug 艣wiadczonych przez sektor prywatny - i wtedy ta funkcja pa艅stwa mie艣ci膰 si臋 b臋dzie po艣r贸d innych zada艅 reglamentacyjnych i policyjnych, o czym w艂a艣nie by艂a mowa. Mo偶e polega膰 r贸wnie偶 na bezpo艣rednim organizowaniu 艣wiadczenia us艂ug publicznych r贸偶nego rodzaju, a mo偶e obejmowa膰 nawet samo ich 艣wiadczenie za po艣rednictwem instytucji 艣wiadcz膮cych nale偶膮cych do sektora publicznego (przedsigbiorstw u偶yteczno艣ci publicznej i zak艂ad贸w administracyjnych).
Funkcja ta rozszerza si臋: obejmuje tak偶e coraz cz臋艣ciej udzia艂 w organizowaniu bada艅 naukowych (prowadzonych nie tylko na w艂asny u偶ytek organ贸w pa艅stwowych) oraz promocji i organizacji 偶ycia gospodarczego (jak udzielanie pomocy powstaj膮cym ma艂ym i 艣rednim przedsi臋biorstwom czy wspieranie inwestycji w upo艣ledzonych dot膮d regionach). W szczeg贸lno艣ci, w wielu krajach kontynentalnych, w tzw. modelu re艅skim (o kt贸rym b臋dzie mowa w ostatnim rozdziale ksi膮偶ki), rola administracji 艣wiadcz膮cej jest i pozostanie znacz膮ca.
Administracja 艣wiadcz膮ca ma inne problemy organizacyjne i funkcjonalne ni偶 policja i administracja reglamentacyjna. Podstawowym jej problemem jest wielka liczba odbiorc贸w us艂ug, a zatem je偶eli sama 艣wiadczy us艂ugi, potrzeba dysponowania ogromnym potencja艂em tak rzeczowym, jak i kadrowym, s艂u偶膮 cym realizacji jej cel贸w. Co wi臋cej, w wielu przypadkach, np. w sferze o艣wiaty, funkcji tych nie mo偶na szerzej przekaza膰, na zasadzie kontraktowej, poza aparat administracji publicznej - mog膮c, co najwy偶ej, ustala膰 odpowiedni podzia艂 zada艅 mi臋dzy rz膮dem i administracj膮rz膮dow膮a samorz膮dem.
Jest oczywiste, 偶e administracja 艣wiadcz膮ca nie mo偶e w du偶ym stopniu by膰 wykonywana w ramach administracji rz膮dowej, gdy偶 konieczna jest kontrola obywatelska nad jej dzia艂alno艣ci膮. Powinna by膰 wi臋c prowadzona - co wcale nie musi oznacza膰 bezpo艣redniego 艣wiadczenia - przede wszystkim przez samorz膮d r贸偶nych szczebli. Je偶eli jednak wykonuje j膮 administracja rz膮dowa, na og贸l odbywa si臋 to w formie administracji niezespolonej, podleg艂ej ministrom resortowym.
Administracja 艣wiadcz膮ca zarz膮dza rozbudowan膮 infrastruktur膮 oraz zatrudnia wielk膮 liczb臋 pracownik贸w, z kt贸rych zdecydowana wi臋kszo艣膰, jak nauczyciele, lekarze, bibliotekarze czy pracownicy muze贸w, nie wykonuje pracy o charakterze administracyjnym; w wielu krajach ma jednak status urz臋dnik贸w publicznych lub zbli偶ony do urz臋dniczego. Jest tak偶e wielkim odbiorc膮 kredyt贸w bud偶etowych. Z tego powodu jest szczeg贸lnie podafia na wszelkie ci臋cia bud偶etowe w przypadku trudno艣ci finansowych pa艅stwa. 殴le si臋 dzieje, je偶eli ci臋cia dokonywane s膮 mechanicznie, bez pr贸b racjonalizacji tej administracji, obni偶a to bowiem zasadniczo jako艣膰 jej us艂ug. Dowodem na to by艂a nazbyt ukierunkowana ideologicznie dzia艂alno艣膰 gabinetu Margaret Thatcher w Wielkiej Brytanii (a skutkiem - konieczno艣膰 ust膮pienia "偶elaznej lady" w celu uchronienia konserwatyst贸w przed kl臋sk膮 wyborcz膮, kt贸rej dozna艂 jednak jej nast臋pca). 艢wiadectwem jeszcze wyra藕niejszym by艂o obni偶enie jako艣ci us艂ug administracji 艣wiadcz膮cej w Polsce w ci膮gu ostatnich lat.
Dlatego lepiej jest, je艣li za dostarczanie us艂ug publicznych, szczeg贸lnie charakteru powszechnego, odpowiada lokalny samorz膮d. W trudnych warunkach w艂adze lokalne potrafi膮 elastycznie dokonywa膰 niezb臋dnych wybor贸w, kie si臋 rzeczywistymi mo偶liwo艣ciami i konieczno艣ci膮.
Mo偶e by膰 jednak i tak, 偶e zamys艂 ci臋膰 bud偶etowych wynika z poszukiwaf dziej efektywnego sposobu zaspokajania potrzeb spo艂ecznych, bez zamiaru obni jako艣ci us艂ug. Pod tym wzgl臋dem istniej膮 koncepcje teoretyczne i do艣wiadc praktyczne niekt贸rych kraj贸w OECD, kt贸re s膮 godne uwagi zw艂aszcza w aktl sytuacji polskiej. Z natury rzeczy 艂膮cz膮 si臋 one z pr贸bami "ekonomizacji" ad stracji 艣wiadcz膮cej, co w pierwszej kolejno艣ci musi oznacza膰 zaprzestanie, w c~ lub w cz臋艣ci, finansowania jej z bud偶etu (z pieni臋dzy podatnik贸w) i przenie: ci臋偶aru koszt贸w na u偶ytkownik贸w, kt贸rzy ponosz膮 oplaty za korzystanie z tych (przy odpowiednim zmniejszeniu obci膮偶e艅 na rzecz bud偶etu). Mo偶e te偶 nast臋p komercjalizacja i prywatyzacja wielu us艂ug publicznych, co bynajmniej nie mu~ r贸wnoznaczne z odrzuceniem odpowiedzialno艣ci publicznej za standard i pows n膮 dost臋pno艣膰 tych us艂ug - je偶eli stwarza si臋 odpowiednie mechanizmy finan (dzi臋ki kt贸rym, przyk艂adowo, "pieni膮dz idzie za pacjentem", bez wzgl臋du r z jakiego korzysta on zak艂adu opieki zdrowotnej).
W tym ostatnim zakresie, coraz wi臋ksz膮 rol臋 musz膮 odgrywa膰 kontrakt wierane przez w艂a艣ciwe instytucje publiczne z dostarczycielami us艂ug o chat rze publicznym - zar贸wno publicznymi, jak i niepublicznymi, w tym i kome nymi, i nie nastawionymi na uzyskanie zysku do podzialu mi臋dzy inwest (w szczeg贸lno艣ci organizacjami pozarz膮dowymi). Jest to istotny element sze go zjawiska wzrostu tzw. kultury kontraktowej w sferze administracji, : przy tym powi膮zany z "nowym zarz膮dzaniem publicznym" (new public n gement), uznaj膮cym kontrakt za podst膮wow膮 form臋 zapewnienia wykony zada艅 publicznych. Nale偶y zaznaczy膰, 偶e owo "nowe zarz膮dzanie publiczne dotyczy tylko sfery administracji 艣wiadcz膮cej. Jak dowodzi tego przyk艂ad ar skich "nast臋pnych krok贸w" (o kt贸rych mowa w rozdziale II), mo偶na podejm pr贸by wprowadzania instytucji kontrakt贸w do sfery administracji reglament nej, dokonuj膮c w tym celu pewnego wyodr臋bnienia strukturalnego i finanso okre艣lonych s艂u偶b administracyjnych.
Rysunek 1
C. Administracja w艂a艣ciciel
Po wzgl臋dnym wycofaniu si臋 w XIX w. z w艂a艣ciwej okresowi O艣wiecenia aktywno艣ci w dziedzinie gospodarczej, pa艅stwo - mowa o pa艅stwie demokratycznym dzialaj膮cym w ramach gospodarki rynkowej - zaczyna w XX w. wkracza膰 z interwencj膮 na pole 偶ycia gospodarczego, tym razem podejmuj膮c rol臋 regulatora rozwoju ekonomicznego dla ochrony gospodarki przed za艂amaniem. Chodzi przede wszystkim o nowe zastosowania klasycznych instrument贸w policyjnych i reglamentacyjnych z rosn膮cym udzia艂em "regulacji" (o czym by艂a ju偶 mowa), ale tak偶e o rosn膮cy udzia艂 pa艅stwa w zarz膮dzaniu gospodark膮 narodow膮 i wzrost bezpo艣redniego udzia艂u w艂asno艣ci pa艅stwowej w rynku. Wraz z tym, ale tak偶e wobec coraz bardziej znacz膮cej koncentracji kapita艂u prywatnego, nast臋puje r贸wnie偶 rozw贸j instytucji ochrony konkurencji i konsument贸w oraz wzrost roli w艂adzy publicznej w ochronie rynku przed tendencjami monopolistycznymi.
W pa艅stwach komunistycznych pa艅stwo rozwi膮za艂o problem kryzysu gospodarczego definitywnie: po prostu przej臋lo zarz膮dzanie ca艂膮 gospodark膮 i sektorem us艂ug spokecznych po wyw艂aszczeniu prywatnych wla艣cicieli z maj膮tku produkcyjnego i mienia u偶yteczno艣ci publicznej. Eksperyment ten, jak wiadomo, nie by艂 udany: zarz膮dzanie maj膮tkiem gospodarczym, w tym prowadzenie przedsi臋biorstw, wymaga innych umiej臋tno艣ci ni偶 wykonywanie uprawnie艅 w艂adzy publicznej.
Jednak w ka偶dych warunkach ustrojowych administracja wykonuje uprawnienia w艂a艣cicielskie pa艅stwa (a tak偶e gminy czy innej jednostki samorz膮du terytorialnego) w odniesieniu tak do maj膮tku publicznego - s艂u偶膮cego wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych, jak i gospodarczego (akcje i papiery warto艣ciowe, zak艂ady produkcyjne czy us艂ugowe itp.). Administracja jest te偶 wielkim nabywc膮 pracy ludzkiej oraz towar贸w i uslug.
Wykonywanie uprawnie艅 w艂a艣cicielskich w stosunku do maj膮tku administracyjnego i tzw. dobra wsp贸lnego nie nasuwa nazbyt wielu szczeg贸lnych problem贸w. Uprawnienia te z regu艂y nale偶膮 do organ贸w administracji publicznej, kt贸rych wykonywaniu zada艅 s艂u偶y dany sk艂adnik maj膮tkowy - przy przyznaniu szczeg贸lnych uprawnie艅 w tej dziedzinie, gdy idzie o administracj臋 rz膮dow膮, ministrowi skarbu lub finans贸w. W Polsce od 1996 r. organem o og贸lnej kompetencji reprezentowania Skarbu Pa艅stwa w stosunkach cywilnoprawnych jest Minister Skarbu Pa艅stwa, dzia艂aj膮cy obok Ministra Finans贸w (wedle terminologii ustawy o dzia艂ach administracji rzcldowej, obowi膮zuj膮cej od 1999 r., jest to, minister w艂a艣ciwy do spraw, odpowiednio, Skarbu Pa艅stwa i finans贸w publicznych).
Inaczej mo偶e wygl膮da膰 kwestia wykonywania uprawnie艅 w艂a艣cicielskich odno艣nie do maj膮tku u偶yteczno艣ci publicznej (pa艅stwowego, komunalnego). W celu wykonywania zada艅 zwi膮zanych z wykorzystaniem tego mienia a tak偶e utrzymywania go w nale偶ytym stanie, zazwyczaj - obok organ贸w administracji publicznej - tworzone s膮 oddzielne jednostki organizacyjne, niekiedy wyposa偶one w odr臋bn膮 osobowo艣膰 prawn膮, kt贸rym powierza si臋 zarz膮d konkretnymi sk艂adnikami mienia (przedsi臋biorstwa u偶yteczno艣ci publicznej, zaklady administracyjne). Maj膮tek ten ("publiczny" - ze wzgl臋du na funkcj臋) mo偶e by膰 te偶 zaliczany do kategorii maj膮tku gospodarczego, o kt贸rym b臋dzie niebawem mowa. Wobec rozmiar贸w maj膮tku administracyjnego niekt贸rych dzia艂贸w administracji rz膮dowej wyst臋puje jednak tendencja do uelastyczniania struktur wykonuj膮cych najbardziej kapita艂och艂onne i odpowiedzialne funkcje wla艣cicielskie, a mianowicie funkcje inwestorskie (nabywanie nieruchomo艣ci, modernizacja oraz wznoszenie budynk贸w i budowli). Na przyk艂ad, we Francji w strukturze Ministerstwa Sprawiedliwo艣ci zarz膮dzaj膮cego, jak w Polsce, nie tylko gmachami s膮dowymi, ale i wi臋zieniami, znajduje si臋 obecnie delegacja do spraw operacji nieruchomo艣ciami, maj膮ca status r贸wny dyrekcji (to jest polskiemu departamentowi), lecz zorganizowana w szczeg贸lny, bardziej elastyczny spos贸b.
W niekt贸rych krajach w 艣lad za wielkimi firmami prywatnymi, wydziela si臋 ze zwyk艂ych bud偶et贸w (kt贸re staj膮 si臋 "bud偶etami bie偶膮cymi") bud偶ety "kapita艂owe" lub inwestycyjne. System ten, do艣膰 powszechny po II wojnie 艣wiatowej, gdy odr臋bne bud偶ety inwestycyjne umo偶liwia-ly przyspieszenie odbudowy maj膮tku administracyjnego i realnego maj膮tku gospodarczego pa艅stwa, nie jest dzi艣 szeroko stosowany. W pe艂ni stosuje go bodaj jedynie Irlandia. Tym niemniej jego stosowanie jest powa偶nie rozwa偶ane w Stanach Zjednoczonych Ameryki, a w 艣lad za nimi w niekt贸rych innych krajach OECD, jest r贸wnie偶 zalecane przez ekspert贸w OECD do rozwa偶enia krajom postkomunistycznym. Jest oczywiste, 偶e wyodr臋bnienie bud偶etu inwestycyjnego musi poci膮ga膰 za sob膮 stworzenie, wcale niekoniecznie w ramach ministerstwa skarbu lub finans贸w, odr臋bnych struktur zajmuj膮cych si臋 przygotowaniem tego bud偶etu i czuwaniem nad jego wykonywaniem.
Interesuj膮ce mog膮 by膰 r贸wnie偶 do艣wiadczenia brytyjskie. Mianowicie, zarz膮d nieruchomo艣ciami pa艅stwowymi, tak偶e u偶ytkowanymi przez poczt臋 - jedno z nielicznych przedsi臋biorstw publicznych - zosta艂 tam skoncentrowany w Agencji Us艂ug W艂asno艣ciowych. Agencja wchodzi w sk艂ad Ministerstwa 艢rodowiska, wyr贸偶nia si臋 jednak od innych jednostek organizacyjnych ministerstwa odr臋bn膮 rachunkowo艣ci膮 oraz znaczn膮 samodzielno艣ci膮 w sprawach kadrowych. Podobny status - w ramach Ministerstwa Obrony-ma s艂u偶ba zaopatrzenia, zajmuj膮ca si臋 zakupami zbrojeniowymi.
Maj膮tek gospodarczy pa艅stwa sprawia o wiele wi臋cej problem贸w natury administracyjnej ni偶 maj膮tek u偶yteczno艣ci publicznej czy maj膮tek administracyjny. Po pierwsze, nie ma jednego tylko kryterium podzia艂u na maj膮tek publiczny i gospodarczy. Jest bowiem wiele takich sk艂adnik贸w maj膮tkowych, kt贸re mog膮 slu偶y膰 zar贸wno celom 艣ci艣le administracyjnym, jak i prowadzeniu dzia艂alno艣ci gospodarczej, nie m贸wi膮c ju偶 o tym, 偶e pewnego typu dzia艂alno艣膰 mo偶na uwa偶a膰 - w zale偶no艣ci od przyj臋tej konwencji i dostosowanych do niej rozwi膮za艅-albo za wykonywanie funkcji publicznoprawnych, albo za prowadzenie dzia艂alno艣ci gospodarczej.
Dzia艂alno艣膰 w dziedzinie poczty, na kt贸r膮wszystkie pa艅stwa mia艂y monopol, d艂ugo uwa偶ano za nale偶膮c膮 do zwyk艂ych zada艅 administracji i wykonywano w formach w艂a艣ciwych normalnemu administrowaniu, zw艂aszcza gdy chodzi艂o 0 organizacj臋 oraz o status pracownik贸w. To samo wyst膮pi艂o w tych krajach, w kt贸rych, jak w Niemczech czy na ziemiach polskich, pa艅stwo mia艂o prawny lub tylko
faktyczny monopol na budow臋 i utrzymywanie kolei. Istnieje tendencja do wy艂膮 ezania tego rodzaju dzia艂alno艣ci ze zwyk艂ego zakresu dzia艂ania administracji, jednak zawsze traktuje si臋 j膮 w spos贸b szczeg贸lny, wynikaj膮cy z wykonywania w tych ramach nie tylko dzia艂alno艣ci gospodarczej, ale i - u偶ywaj膮c terminologii francuskiej - "s艂u偶by publicznej".
Po wt贸re, zak艂adaj膮c, 偶e przyjmuje si臋 pewn膮 definicj臋 maj膮tku gospodarczego pa艅stwa, podstawowym problemem, zw艂aszcza dzi艣, jest to, na ile maj膮tek ten jest pa艅stwu w og贸le potrzebny - czy nie powinien ulec prywatyzacji. Je偶eli nie jest potrzebny, pojawia si臋 natychmiast pytanie: kto i na jakich zasadach przeprowadza w imieniu pa艅stwa prywatyzacj臋.
Pod tym wzgl臋dem kraje postkomunistyczne, przed kt贸rymi stoi zadanie przeprowadzenia prywatyzacji w skali dot膮d niespotykanej, nie bardzo mog膮 korzysta膰 z do艣wiadcze艅 pa艅stw wysoko rozwini臋tych - w kt贸rych prywatyzacja by艂a zawsze dozowana, je偶eli nie indywidualizowana w ten spos贸b, 偶e przyjmowano r贸偶ne rozwi膮zania dla ka偶dego odr臋bnego przedmiotu prywatyzacji. Wyj膮 tek stanowi艂 niemiecki Urz膮d Powierniczy, kt贸ry dokona艂 - bo taki by艂 cel polityczny- szybkiej prywatyzacji gospodarczego maj膮tku pa艅stwowego na obszarze by艂ej Niernieckiej Republiki Demokratycznej. W Polsce prywatyzacj臋 gospodarezego mienia pa艅stwowego powierzono zasadniczo jednemu z ministr贸w (najpierw Ministrowi Przekszta艂ce艅 W艂asno艣ciowych, od 1996 r. Ministrowi Skarbu Pa艅stwa), jednak偶e kompetencje w wielu materiach uzyska艂y tak偶e inne niekt贸re inne organy administracji rz膮dowej (Minister Gospodarki czy te偶 ministrowie, kierownicy urz臋d贸w centralnych i wojewodowie jako "organy za艂o偶ycielskie" przedsi臋biorstw pa艅stwowych: w zakresie tzw. prywatyzacji bezpo艣redniej) b膮d藕 specjalnie w tym celu utworzone szezeg贸lne agendy pa艅stwowe (jak Agencja W艂asno艣ci Rolnej Skarbu Pa艅stwa czy te偶 Agencja Mienia Wojskowego).
Jak wspominali艣my, prywatyzacja nigdy nie dotyczy ca艂o艣ci gospodarczego maj膮tku pa艅stwa. Dlatego te偶 pa艅stwo, dzia艂aj膮c poprzez swoj膮 administracj臋, pozostaje w艂a艣cicielem okre艣lonego maj膮tku gospodarczego i musi nim odpowiednio zarz膮dza膰. Dotyczy to zar贸wno przedsi臋biorstw uznanych za podstawowe dla gospodarki kraju, w tym, w wielu krajach, klasycznych przedsi臋biorstw u偶yteezno艣ci publicznej, jak poczta, koleje, produkeja i dystrybucja energii elektrycznej (wy偶ej zaliczyli艣my mienie tego rodzaju do maj膮tku publicznego, a nie gospodarezego; wida膰 jak wzgl臋dne s膮 te podzia艂y w zale偶no艣ci od przyj臋tego kryterium), jak i przedsi臋biorstw, kt贸re sta艂y si臋 przedmiotem w艂asno艣ci pa艅stwa wskutek politycznej woli zapobie偶enia ich upadkowi ("nacjonalizacja deficytu", kt贸ra obejmuje nierzadko kopalnie w臋gla, niekt贸re huty 偶elaza czy te偶 stocznie). Przedsi臋biorstwa u偶yteczno艣ci publicznej wyst臋puj膮 r贸wnie偶 - i to nierzadko liczniej - w innej cz臋艣ci sektora publicznego, mianowicie w obr臋bie samorz膮du terytorialnego.
Po trzecie wreszcie, zak艂adaj膮c, 偶e zdecydowano - najlepiej na zasadzie konsensusu politycznego - o zakresie sektora publicznego, w tym pa艅stwowego, podstawowym zagadnieniem staje si臋 forma, w jakiej pa艅stwo (i odpowiednio samorz膮d terytorialny) dzia艂a w sferze swojego maj膮tku.
Mo偶e to bowiem by膰, po pierwsze, bezpo艣rednia dzia艂alno艣e administracji pa艅stwowej, wykonywana, tak jak kiedy艣 w odniesieniu do poczty czy kolei, w spos贸b zbli偶ony do zwyk艂ego administrowania przy rozliczaniu si臋 z bud偶etem brutto, to jest wszystkimi przychodami i kosztami. Mo偶e to by膰, po wt贸re, dzia艂alno艣膰 zdecentralizowana, ezy zgodnie z przedwojenn膮 terminologi膮 polsk膮 skomercjalizowana'3, polegaj膮ca na wy艂膮czeniu z administracji pa艅stwowej przedsi臋biorstw pa艅stwowych jako odr臋bnych os贸b prawnych, obdarzonych okre艣lonym zakresem samodzielno艣ci, upodabniaj膮cym je do zwyk艂ych podmiotbw gospodarczych, i rozliczaj膮cych si臋 z bud偶etem netto, to jest tylko wynikiem finansowym. Rozwi膮zaniem po艣rednim jest formu艂a okre艣lona u nas jako zak艂ad bud偶etowy - jednostka organizacyjna nie posiadaj膮ca osobowo艣ci prawnej, lecz rozliczaj膮ca si臋 z bud偶etem netto. W ka偶dym z tych przypadk贸w przedsi臋biorstwo pozostaje w "zarz膮dzie publicznoprawnym".
Po trzecie, mo偶e to by膰 wreszcie dzia艂alno艣e typowo po艣rednia, wykorzystuj膮 ca podstawow膮 dla gospodarki rynkowej formu艂臋 handlowej sp贸艂ki kapita艂owej. Pa艅stwo jest w sensie prawnym wy艂膮cznie w艂a艣cicielem akcji b膮d藕 udzia艂贸w sp贸艂ki, a swoje uprawnienia w艂a艣cicielskie wykonuje tak, jak ka偶dy inny w艂a艣ciciel, to jest przez dysponowanie ca艂o艣ci膮 lub przynajmniej odpowiedni膮 wi臋kszo艣ci膮 g艂os贸w w strategicznym organie sp贸艂ki, jakim jest zgromadzenie akcjonariuszy b膮d藕 wsp贸lnik贸w. W takim przypadku m贸wimy o "zarz膮dzie prywatnoprawnym".
W pierwszym przypadku podstawowe znaczenie ma pytanie do jakiego organu pa艅stwowego nale偶y zarz膮dzanie danym maj膮tkiem pa艅stwa, w drugim jaki jest konkretny status przedsi臋biorstwa pa艅stwowego, a w szczeg贸lno艣ci jakie uprawnienia w艂a艣cicielskie pa艅stwo sobie pozostawi艂o i kto wykonuje je w jego imieniu (cz臋sto, jak w Drugiej Rzeczypospolitej, pa艅stwo nie przekazuje przedsi臋biorstwu 偶adnych zbywalnych praw w stosunku do nieruchomo艣ci), a w trzecim przypadku - kto dysponuje w imieniu pa艅stwa prawami z akcji lub udzia艂贸w i jak wykorzystuje swe uprawnienia, maj膮c mo偶liwo艣膰 skorzystania z elastycznych rozwi膮za艅 prawa handlowego (np. skupianie sp贸艂ek w holdingi).
Godne podkre艣lenia jest to, 偶e wsp贸艂czesne pa艅stwa wysoko rozwini臋te, zw艂aszcza pa艅stwa kontynentu europejskiego, bynajmniej nie ograniczaj膮 si臋 do wykorzystywania tylko ostatniej z przedstawionych tu mo偶liwo艣ci, to znaczy formu艂y sp贸艂ki kapita艂owej, dzia艂aj膮cej na zasadach og贸lnych. Obok takiej sp贸艂ki,
~3 Por. rozporz膮dzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 marca 1927 r. nosz膮ce charakterys~yczny tytu艂 O wydzielaniu z administracji pa艅stwowej przedsi臋biorstw pa艅stwowych, przemys艂owych, handlowych i g贸rniczych i ich komercjal偶zacji, gdzie komercjalizacja by艂a zdefiniowana w nast臋puj膮cy spos贸b: "przedsi臋biorstwa te b臋d膮 zarz膮dzane wed艂ug zasad gospodarki handlowej". Obecnie u偶ywane w Polsce, tak偶e ustawowo (ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komerejalizacji tPrYWatyzacji przedsi臋biorstw pa艅stwowych), poj臋cie komercjalizacji ma inne znaczenie. Oznacza ono bowiem tylko jedn膮 z mo偶liwych form poddania dzia艂alno艣ci pa艅stwowej gospodarczej jednostki organizacyjnej regu艂om rynkowym ("handlowym") a mianowicie przekszta艂cenie jej - i to w贸wczas, gdy jest ju偶 ona pa艅stwow膮 osob膮 prawn膮, obdarzon膮 pe艂ni膮 uprawnie艅 w艂a艣cicielskich w kategoriach prawa cywilnego - w sp贸艂k臋 prawa handlowego.
w pe艂ni podlegaj膮cej przepisom prawa prywatnego, istniej膮 r贸偶nego rodzaju roz-: wi膮zania, kt贸re zalicza si臋 do sfery prawa publicznego.
Na przyk艂ad, we Francji i we W艂oszech do艣e szeroko stosuje si臋 r贸wnie偶 mimo post臋p贸w prywatyzacji - formu艂臋, kt贸r膮 mo偶na og贸lnie okre艣li膰 jako' przedsi臋biorstwo pa艅stwowe (we Francji przede wszystkim pod nazw膮 "zak艂adu publicznego przemys艂owego i handlowego"'4, a we W艂oszech - "aziendy" i "administracji autonomicznej") b膮d藕 szczeg贸lnej pa艅stwowej jednostki organizacyj.,. nej o znacznej samodzielno艣ci (jak dwie "osoby prawne prawa publicznego"' utworzone we Francji na mocy ustawy z 20 lipca 1990 r. o organizacji s艂uiby; publicznej poczt i telekomunikacji, a mianowicie Poczta i France Telecom, tetl'~, ostatni jednak z perspektywy prywatyzacji).
W艂adze Finlandii wr臋cz szczyc膮 si臋 przyj臋ciem w 1988 r. generalnego ustaw~. dawstwa o przedsi臋biorstwach pa艅stwowych oraz rozszerzaniem kr臋gu jednostek orga~:; nizacyjnych posiadaj膮cych status takich przedsi臋biorstw (w 1989 r. - Drukarnia Narodowa, Pa艅stwowe Centrum Informatyczne i Centralne S艂u偶by Prac Restauracyjnych;' w 1990 r. - poczta i koleje pa艅stwowe). W Wielkiej Brytanii wci膮偶 wyst臋puj膮- praw~~ da, 偶e bardzo nieliczne w stosunku do okresu przedthatcherowskiego - korporacje pu~; bliczne. W Irlandii odr贸偶nia si臋 "korporacje ustawowe" (czyli przedsi臋biorstw~I' pa艅stwowe) i "kompanie" (czyli sp贸艂ki prawa handlowego), w Niemczech - "zaw k艂ady" publiczne (kt贸rymi s膮 wa偶ne organizmy fmansowe, na ezele z Bankieni~: Zwi膮zkowym) i sp贸艂ki z udzia艂em pa艅stwa, w Brazylii - "autarkie" i "przedsi臋-; biorstwa publiczne" itd.
Tymczasem ustawodawca polski, w ferworze "komercjalizacji", zagub#~` istot臋 zarz膮du publicznoprawnego, utrzymuj膮c - wprowadzony w okresie "re~ alnego socjalizmu - brak wystarczaj膮cego rozr贸偶nienia w tym zakresie podmio~ towo艣ci publicznoprawnej i prywatnoprawnej, co ma za skutek dominacj臋 formu艂y prywatnoprawnej. Ustawodawca wykluczy艂 zatem w ustawodawstwie z 1996 r. mo偶liwo艣膰 tworzenia przez gminy administracyjnych zak艂ad贸w (przedsi臋biorstw) u偶yteczno艣ci publicznej, wyposa偶onych w osobowo艣膰 prawn膮, odrzuci艂 mo偶liwo艣膰 stosowania koncesji publicznoprawnej, za艣 tworz膮c przedsi臋biorstwcs
~4 Nale偶y pami臋ta膰 o tym, 偶e terminologia stosowana we Francji, jak i w wielu innych pafistwach, jest daleka od precyzji, co wynika z ogromnego skomplikowania kwestii statusu prawnegt~ tych podmiot贸w, dla kt贸rych brakuje jednolitych przepis贸w ustrojowych. Po pierwsze bowiem; "przedsi臋biorstwo publiczne", kt贸re mo偶na uzna膰 za francuski odpowiednik polskiego terminu "przedsi臋biorstwo pa艅stwowe" w szerokim znaczeniu (ka偶de przedsi臋biorstwo nale偶膮ce do pa艅~ stwa), jest poj臋ciem nie prawnym, ale ekonomicznym - obejmuj膮cym, poza "zak艂adami publiczny-mi przemys艂owymi i handlowymi", inne kategorie prawne, jak sp贸艂ki pa艅stwowe oraz sp贸艂ki mi~ szane. Po wt贸re za艣, "zak艂ady publiczne przemys艂owe i handlowe", tworzone na podstawie szezd~ g贸lnych ustaw lub akt贸w wykonawczych, dziel膮 si臋 na dwa podstawowe typy: zak艂ady poddaMti przepisom o rachunkowo艣ci publicznej, a wi臋c w pe艂ni poddane re偶imowi prawa publicznego (ty~ ten reprezentuj膮 m. in. porty lotnicze w Pary偶u, niekt贸re inne porty i teatry pa艅stwowe) oraz zak艂ady r贸wnie偶 maj膮ce osobowo艣膰 prawa publicznego (z czego wynika niemo偶liwo艣膰 ich upad艂o艣ci), lec2 stosuj膮ce powszechne zasady rachunkowo艣ci handlowej (typ ten reprezentuj膮 nieliczne firmy, od路 grywaj膮ce jednak ogromn膮 rol臋, jak Kopalnictwo W臋glowe Francji, Elektryczno艣膰 Franeji, Gaz Francji czy francuskie koleje pa艅stwowe).
Telekomunikacja Polska S.A. w formie sp贸艂ki prawa handlowego ani nie zadba艂 o publicznoprawne instrumenty wp艂ywu w艂adzy na jego dzia艂alno艣膰, ani nie okre艣li艂 precyzyjnie granic jego misji publicznej.
Jak zauwa偶y艂 jeden z autor贸w francuskich, maj膮c na my艣li nie tylko instytucje swojego kraju:
"[...] przewa偶a zasada polegaj膮ca na tym, 偶e pa艅stwowe przedsi臋biorstwa przemys艂owe, bankowe lub ubezpieczeniowe s膮 bardziej w stanie stawi膰 czo艂a konkurencyjnym sp贸艂kom prawa prywatnego, gdy przejmuj膮 ich prawne struktury. Przeciwnie, imperatywy, wynikaj膮ce dla przedsi臋biorstw publicznych, na kt贸re na艂o偶ono zadania u偶yteczno艣ci publicznej, z cel贸w okre艣lonych przez w艂adz臋 publiczn膮, wymagaj膮 艣ci艣lejszej kontroli i wyra藕niejszego powi膮zania z administracj膮 [...]"ls.
Nale偶y zauwa偶y膰 na marginesie tej dyskusji, i偶 niekiedy wyodr臋bnia si臋 te偶 inn膮 kategori臋 - przedsi臋biorstwa "og贸lnego znaczenia gospodarezego", przy czyrn nie ma w tym uj臋ciu znaczenia, do jakiego sektora w艂asno艣ci: publicznego czy prywatnego, takie przedsi臋biorstwo nale偶y.
Wykonywanie w imieniu pa艅stwa funkcji w艂a艣cicielskich lub nadzorezych wobec przedsi臋biorstw pa艅stwowych lub te偶 sp贸艂ek z udzia艂em pa艅stwa jest na og贸艂 stosunkowo rozproszone i nale偶y do w艂a艣ciwych centralnych organ贸w administracji. Pewien wyj膮tek stanowi膮 tu W艂ochy, gdzie w 1956 r. powsta艂o Ministerstwo Udzia艂贸w Pa艅stwowych - obok Ministerstwa Finans贸w, Ministerstwa Skarbu (obydwa w tym uk艂adzie dzia艂aj膮 od I944 r.) oraz Ministerstwa Bud偶etu i Programowania Gospodarczego (od 1947 r. jest to jedno z ministerstw zajmuj膮cych si臋 sfer膮 finans贸w) - wykonuj膮ce swoje zadania dzi臋ki mo偶liwo艣ci tworzenia systemu kierowanych przez siebie holding贸w, sp贸艂ek i przedsi臋biorstw pa艅stwowych. Ten system, uwa偶any za wzorcowy do pocz膮tku lat dziewi臋膰dziesi膮tych, okaza艂 si臋 jednak, trzeba to podkre艣li膰, korupcjogenny w sensie finansowym i politycznym i przesta艂 by膰 uznanym rozwi膮zaniem modelowym. Znaczne skupienie dyspozycji w dw贸ch ministerstwach: finans贸w oraz przemys艂u - nast膮pi艂o r贸wnie偶 w Hiszpanii, jako spadek po frankistowskim etatyzmie (por. rozdzia艂 II).
Nale偶y przy tym zauwa偶y膰, 偶e tylko w niekt贸rych krajach wyst臋puje - przyj臋te w Polsce - poj 臋cie Skarbu Pa艅stwa jako szczeg贸lnej osoby prawnej, reprezentuj膮cej pa艅stwo w stosunkach cywilnoprawnych wsz臋dzie tam, gdzie nie utworzone zosta艂y i nne pa艅stwowe osoby prawne. Tak rozumiany Skarb Pa艅stwa, w kt贸rego imieniu dzia艂aj膮 upowa偶nione organy administracji oraz pa艅stwowe jednostki organizacyjne, jest konstrukcj膮 charakterystyczn膮 dla niemieckiego kr臋gu kultury prawniczej. Gdzie indziej m贸wi si臋 po prostu o pa艅stwie jako podmiocie w艂asno艣ci i innych praw maj膮tkowych. Nie oznacza to, 偶e nie ma tam poj臋cia Skarbu Pa艅stwa, termin ten ma jednak zupe艂nie inne znaczenie.
W Wielkiej Brytanii Skarb (Treasury) jest resortem administracyjnym, wykonuj膮 cYm zadania w takich sferach, jak: przygotowanie i wykonywanie bud偶etu, mi臋dzyna
~s M. Durupty, Les entreprises publigrtes, T. 1: R贸le economigue, cadre juridigue, Paris 1986, s. 225.
rodowy obr贸t fmansowy pa艅stwa i wsp贸艂praca z mi臋dzynarodowymi instytucjami finansowymi, a tak偶e w sferze kontroli kapita艂owej sektora publicznego.
Podobne znaczenie tego terminu przyjmuje si臋 w USA, gdzie Skarb nie zajmuje si臋 jednak przygotowaniem bud偶etu, bowiem nale偶y to do kompeteneji Biura Zarz膮dzania i Bud偶etu w urz臋dzie prezydenckim.
We Francji przez Skarb Pa艅stwa rozumie si臋 Dyrekcj臋 Skarbu w Ministerstwie Finans贸w, obs艂uguj膮c膮 i kontroluj膮c膮 wykonywanie bud偶etu oraz operacje . finansowe pozabud偶etowe i dokonywane przez podmioty zdecentralizowane, jak r贸wnie偶 odpowiedzialn膮 za utrzymanie zewn臋trznej r贸wnowagi fnansowej. Jest to wi臋c kasa publiczna, przechowuj膮ca i wyp艂acaj膮ca 艣rodki pieni臋偶ne na pokry-, ; cie wydatk贸w pa艅stwowych.
M贸wi膮c o w艂oskim Ministerstwie Udzia艂贸w Pa艅stwowych, wspomnieli艣my tak偶e o Ministerstwie Skarbu jako jednym z czterech ministerstw 艂膮cznie zajmu- : j膮cych si臋 sfer膮 maj膮tkow膮 pa艅stwa. Ministerstwo Skarbu zajmuje si臋 wydatkami pa艅stwa, jak r贸wnie偶 obs艂ug膮 jego d艂ug贸w i depozyt贸w.
Termin Skarb Pa艅stwa jest znakomitym przyk艂adem na to, jak zajmuj膮c si臋 obcymi rozwi膮zaniami prawnymi, zwraca膰 trzeba uwag臋 na funkcje, jakie spe艂nia dana instytucja, a nie na jej nazw臋. W odniesieniu do Skarbu Pa艅stwa zbli偶one do ' siebie terminy oznaczaj膮 zupe艂nie inne instytucje - wobec czego, kieruj膮c si臋 nazw膮, nie mo偶na doj艣膰 do 偶adnych powa偶niejszych wniosk贸w w skali por贸wnawezej. Innym przyk艂adem, wykraczaj膮cym poza kwestie administracji gospodarczej, jest Rada Stanu, kt贸rym to terminem w Szwecji tradycyjnie okre艣lano rad臋 ministr贸w, a we Francji (a w 艣lad za ni膮 w Belgii i we W艂oszech) u偶ywa si臋 ' go na okre艣lenie organu, kt贸rego podstawow膮 kompetencj膮 sta艂o si臋 orzekanie w sporach administracyjnych - o czym zreszt膮 b臋dzie jeszcze mowa.
Powy偶sze om贸wienie trzech kategorii zada艅 administracji publicznej (porz膮dkowo-reglamentacyjne, 艣wiadcz膮ce, w艂a艣cicielskie) nie jest, trzeba to podkre艣li膰, bynajmniej wyczerpuj膮ce. Pomin臋li艣my na przyk艂ad istotne zadania : typu ewidencyjnego - gromadzenie wiadomo艣ci potrzebnych do wykonywania innych funkcji, przy obowi膮zku prowadzenia odpowiednich ewidencji ze wzgl臋du na interes publiczny (ewideneja ludno艣ci, ewidencja grunt贸w i budynk贸w, ewidencja pojazd贸w) lub z troski o potrzeby obrotu gospodarczego (ewidencja podmiot贸w gospodarczych, prowadzona w niekt贸rych krajach niezale偶nie od reje-str贸w prowadzonych przez s膮dy b膮d藕 te偶 zast臋puj膮ca te rejestry).
Jest oczywiste, 偶e struktury administracji i spos贸b jej funkcjonowania musz膮,: by膰 dost贸sowane do pe艂nionych przez ni膮funkcji. Og贸lnie rzecz bior膮c, mamy dcl. czynienia ze sta艂ym wzrostem zada艅 administracji publicznej - cz臋艣ciowt~~ tylko zahamowanym w latach osiemdziesi膮tych naszego stulecia. Upadek syste~;', m贸w totalitarnych pokaza艂, czym ko艅czy si臋 omnipotencja pa艅stwa, realizowan8i~ przy u偶yciu prostackich instrument贸w organizacyjnych. Nie zmienia to faktu, 偶~~ administracja publiczna nadal ma si臋 dobrze, tyle, 偶e na miejscu wielkich i oci臋-~,. 藕a艂ych system贸w biurokratycznych pojawia si臋 wiele mniejszych, bardziej ela-' stycznych i konkurencyjnych system贸w lokalnych (regionalnych) lub funkcjonal-=
~aministrac~a publiczna po~臋cia i problemy podstawowe 99 nych (np. bran偶owych i zadaniowych) za艣 bezpo艣rednie panowanie nad lud藕mi i maj膮tkiem zamienia si臋 na liczne formy w艂adztwa po艣redniego - sprawowanego za pomoc膮 standard贸w i procedur. Powodowa膰 to musi rozbudowywanie i komp艂ikowanie struktur administracji, przy coraz wi臋kszym zr贸偶nicowaniu tych jej poszczeg贸lnych cz臋艣ci sk艂adowych, kt贸re realizuj膮 r贸偶ne jej funkcje. To za艣 z kolei wymaga mno偶enia instrument贸w r贸偶norakiej koordynacji zapewniaj膮cej - przy ca艂ym zr贸偶nicowaniu - jednolito艣膰 dzia艂ania systemu administracyjnego.
D. Administracja a poliiyka
Jak ju偶 zaznaczano, administracja jest aparatem wykonawczym deeyzji politycznych - ale aparatem aktywnym, na kt贸rym, wobec g艂臋bokiej znajomo艣ci reali贸w, jak膮 z natury rzeczy posiada, oraz wobec og贸lnego charakteru jego zada艅, omawianego na pocz膮tku niniejszego rozdzia艂u, spoczywa obowi膮zek inicjowania okre艣lonych decyzji politycznych.
"[...~ Nie ma rozwodu pomi臋dzy administracj膮 i polityk膮. Administracja jest instrumentem w r臋kach rz膮du, pozwalaj膮cym skonkretyzowa膰 w dzia艂aniu idea艂y i programy polityczne. Polityka wymaga harmonijnego po艂膮czenia wzuios艂ych idea艂贸w i zdrowego wyczucia reali贸w. Administracja bez polityki nie mia艂aby kierunku post臋powania. Natomiast polityka bez administracji nosi inn膮 nazw臋 - utopii.
Administracja jest niezb臋dna, ale podporz膮dkowana. Nie powinna ona dzia艂a膰 tak, jak gdyby nale偶a艂a do niej w艂adza najwy偶sza. Je偶eli udaje si臋 jej by膰 ogromn膮 i obejmowa膰 wszystko, je偶eli wszystko jej dotyczy, je偶eli towarzyszy ona ez艂owiekowi od kolebki po gr贸b, jak twierdzili to troch臋 retorycznie pionierzy nauki administracji, nie powinna ona nigdy dzia艂a膰 suwerennie, lecz tylko jako s艂uga, rozwijaj膮c idea艂y formu艂owane przez aparat polityczny. Jest to jej podstawowe zadanie: nie robi膰 polityki, ale uruchomi膰 procesy techniczne niezb臋dne, by polityka si臋 realizowa艂a, zapewni膰 [...], aby wszystko sz艂o dobrze.
Wykonawstwo nie jest jednak s艂u偶alczo艣ci膮 - administracja powinna przyczynia膰 si臋, w pewnym zakresie i w pewien spos贸b, do formu艂owania og贸lnych idea艂贸w. Jej dzia艂alno艣膰, w tym znaczeniu, jest podobna do roli prywatnych sekretarzy: staranne wykonywanie, inteligentna interpretacja, w艂a艣ciwe sugestie - i to wszystko z taktem, wirtuozeri膮 i dyskrecj膮 [...]"
Ten, mo偶e przyd艂ugi, cytat z programowego artyku艂u hiszpa艅skiego znawcy zagadnie艅 administracji - i polityka L. Lopeza Rodo'6, stanowi jeden z wielu dowod贸w na to 偶e kwestia stosunku pomi臋dzy administracj膮 i polityk膮, kluczowa d1a zrozumienia roli administracji, wymaga dokonywania subtelnych analiz i formu艂owania ostro偶nych wniosk贸w. Tym niemniej, wnioski takie s膮 potrzebne, a pierwszym z nich jest niew膮tpliwie potrzeba funkejonalnego oddzielenia od
~6 L'administrat偶on espagnole devant les transformations economigues et sociales contempo
raines, Annuai~掳e Europeen d'Adm偶nistration Publique, T. 1: 1978, s. 35.
siebie - w obr臋bie administracji - aparatu spe艂niaj膮cego funkcje polityczne i '' aparatu o charakterze administracyjnym.
Problem rozdzia艂u polityki i administracji wi膮偶e si臋 we wsp贸艂czesnych demo-;# kracjach przede wszystkim z tym, 偶e - poza modelem szwedzkim - ministrowie ;; (a w USA sekretarze pod zwierzchnictwem prezydenta) s膮 jednocze艣nie, jako`: cz艂onkowie rz膮du, tw贸rcami polityki i szefami administracji, ponosz膮c (poza; USA), polityczn膮 odpowiedzialno艣膰 za podleg艂膮 sobie administracj臋. Poniewa偶,=1 ministrowie s膮 szefami zorganizowanej resortowo administracji, ich aparat pomocY.~~ niczy w postaci ministerstw jest z natury rzeczy uwik艂any w wykonywanie zadan'~ politycznych. Przygotowuje decyzje polityczne - przy czym decyzjami politycz. ~ nymi jest te偶 tre艣膰 akt贸w wykonawczych do ustaw - i czuwa nad ich wykonaniern;.~~ dokonuj膮c w zwi膮zku z tym ich sta艂ej interpretacji. ';
Kwestii tych nie ma w zasadzie w modelu szwedzkim, gdzie tradycyjnie wy-`~ st臋puje rozdzia艂 mi臋dzy ministerstwami zajmuj膮cymi si臋 sprawami politycznymirc~ (w szczeg贸lno艣ci planowaniem, przygotowaniem projekt贸w ustaw i akt贸w wyko- ! nawczych, powolywaniem na najwy偶sze stanowiska, rozpatrywaniem odwo艂a艅 od `; decyzji indywidualnych, maj膮cych og贸lniejsze znaczenie) oraz urz臋dami central-`'~ nymi, kt贸rych zadania ograniczaj膮 si臋 do wykonywania trzech zczterech powy偶ej-' wymienionych funkcji administracji.
Ze wzgl臋du na swoj膮 daleko posuni臋t膮 konsekwencj臋 model ten m贸g艂by by膰 przyk艂adowym rozwi膮zaniem kwestii roli ministra i ministerstwa w administracji, gdyby nie to, 偶e jest zbyt 艣ci艣le zwi膮zany z odwiecznymi tradycjami Szwecji, a zatem nie mo偶e by膰 艂atwym przedmiotem recepcji w pa艅stwach o zupe艂nie innych tradycjach. Tym niemniej, obserwowany obecnie we wszystkich modelach rozw贸j form organizacyjnych lu藕no poddanych kontroli rz膮du - poczynaj膮c od amery-; ka艅skich "niezale偶nych agencji", cz臋艣膰 kt贸rych sta艂a si臋 wzorem europejskich;~ "organ贸w regulacyjnych" - wskazuje na to, 偶e Szwecja mo偶e dostarcza膰 mate-' ria艂u tak do przemy艣le艅, jak i do przejmowania okre艣lonych rozwi膮za艅.
W modelach europejskich podstawowe znaczenie b臋dzie mia艂a jednak przede;' wszystkim kwestia rozdzia艂u zada艅 politycznych i administracyjnych w obr臋bie struktur ministerialnych. Francja, jak by艂a o tym mowa, jest przyk艂adem instytuejonalnego rozdzia艂u - dzi臋ki stworzeniu "gabinetu ministerialnego". Ca艂a ta kwestia b臋dzie przedmiotem rozwa偶a艅 w rozdziale nast臋pnym, po艣wi臋conym orga-' nizacji administracji centralnej. W tym miejscu nie mo偶na jednak nie zauwa偶y膰, 偶e;: jak si臋 to ocenia obecnie, gabinety nie zapewni艂y wystarczaj膮cego rozdzia艂u mi臋dzy,,'~:~' polityk膮 i administracj膮. Z艂o偶one w du偶ej mierze z oddelegowanych sta艂ych urz臋dnik贸w, uleg艂y "funkcjonaryzacji", ale jednocze艣nie pracuj膮cy w nich urz臋dnicy stali si臋 swoistymi ofiarami polityzacji.
Innym aspektem problematyki stosunku polityki i administracji w obr臋bie ad-' ministracji publicznej jest zagadnienie politycznego charakteru niekt贸rych urz臋d贸w administracyjnych. Jak wiemy, w administracji federalnej USA przez wiele dziesi膮tk贸w lat zesz艂ego stulecia wszystkie stanowiska by艂y uwa偶ane za polityczne, to jest podlegaj膮ce zmianom wraz ze zmian膮 prezydenta. Z kolei tradycj膮 Anglii, Szwecji i Niemiec jest apolityczno艣膰 pa艅stwowej shi偶by cywilnej i jej stabilno艣膰, niezale偶no艣膰 od zmian politycznych. Model francuski, ukszta艂towany pod tym wzgl臋dem ostatecznie dopiero po II wojnie 艣wiatowej, stara si臋 艂膮czy膰 stabilno艣膰 w艂a艣ciwej administracji ze zmienno艣ci膮 politycznych struktm w administracji. 1 ta kwestia doczeka si臋 rozwini臋cia w odpowiednim rozdziale.
Warto jednak na koniec tych rozwa偶a艅 zaznaczy膰, 偶e konieczny rozdziaa mi臋dzy polityk膮 i administracj膮 艂膮czy si臋 nast臋pnie z kwesti膮 charakteru odpowiedzialno艣ci os贸b za rezultaty zarz膮dzania sprawami 偶ycia zbiorowego. Odr贸偶nia膰 bowiem trzeba odpowiedzialno艣膰 rz膮du (czy w艂adz samorz膮dowych). a wi臋c cia艂 politycznych w 艣cis艂ym znaczeniu tego s艂owa, od odpowiedzialno艣ci organu czy funkcjonariusza administracyjnego. M贸wili艣my poprzednio o policjach, s艂u偶bach czy organach administracyjnych wykonuj膮cych r贸偶ne funkcje luli zadania publiczne. Ka偶da z tych instytucji ponosi odpowiedzialno艣膰 cz膮stkow膮. zakre艣lon膮kompetencj膮(w艂a艣ciwo艣ci膮) organu.
W 偶yciu zbiorowym liczy si臋 jednak r贸wnie偶 stan spraw publicznych jako ca艂o艣膰. Za to za艣 odpowiadaj膮 rz膮dy centralne czy w艂adze samorz膮dowe, a wi臋c politycy demokratycznie wybierani do sprawowania w艂adzy. Wraz z nimi za og贸lny stan spraw publicznych odpowiada pewna szczeg贸lna grupa urz臋dnik贸w, kt贸rycl; odpowiedzialno艣膰 ma r贸wnie偶 charakter og贸lny (za stan rzeczy, odpowiedzialno艣膰 polityczna). Szczeg贸lnie istotna jest w tej mierze zawsze konstrukcja zarz膮du terenowego, gdzie odpowiedzialno艣膰 polityczna za og贸lny stan spraw na danym terytorium jest zazwyczaj skupiona i mo偶e wtedy b膮d藕 znajdowa膰 si臋 w gestii rz膮du i administracji rz膮dowej, b膮d藕 te偶 nale偶e膰 do w艂adz samorz膮dowych. Gdy odpowiedzialno艣膰 w omawianym zakresie nale偶y do rz膮du, w niekt贸rych krajach przedstawicielami pa艅stwa w terenie s膮 cz艂onkowie s艂u偶by cywilnej (prefekci we Francji, cho膰 maj膮 oni w ramach s艂u偶by szczeg贸lny status), w innych - urz臋dnicy polityczn: odchodz膮cy ze stanowiska razem z rz膮dem (polscy wojewodowie).
W艣r贸d spraw publicznych, za kt贸re w艂adza terytorialna (rz膮dowa czy samorz膮dowa) ponosi odpowiedzialno艣膰 og贸ln膮 (polityczn膮), wyodr臋bnia si臋 przede wszystkim opisywana tu poprzednio sfera porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stw~ zbiorowego, i to niezale偶nie od tego, czy bezpo艣rednie uprawnienia policyjne przy~ s艂uguj膮 tej w艂adzy, czy te偶 le偶膮 w gestii wyodr臋bnionych slu偶b lub inspekcji. W艂a~ 艣nie wspomniana ju偶 konstrukcja w艂adzy administracyjnej o odpowiedzialno艣ci og贸lnej odnosi si臋 przede wszystkim do tej sfery obowi膮zk贸w pa艅stwa, niezale偶nie od tego czy odpowiedzialno艣膰 t臋 przypisuje si臋 urz臋dnikom rz膮dowym (wojewoda; czy w艂adzom samorz膮dowym (starosta). Obok sfery porz膮dku publicznego i bez~ piecze艅stwa zbiorowego nale偶膮 tu og贸lne kwestie rozwoju gospodarczego danegc terytorium i dobrobytu mieszka艅c贸w, lecz w tym drugim zakresie odpowiedzial~ no艣膰 og贸lna zazwyczaj przypisywana jest wsp贸艂cze艣nie w艂adzom politycznym v~ sensie 艣cis-lym (zatem rz膮dowi w skali og贸lnej a w skali terytorialnej - w艂adzorr samorz膮dowym). One bowiem, pochodz膮c z wybor贸w powszechnych, maj膮 legi~ tymacj臋 polityczn膮 do aktywnego zarz膮dzania rozwojem, jako, 偶e w tym w艂a艣nis zakresie ponosz膮 g艂贸wn膮 odpowiedzialno艣膰 przed wyborcami.
3. Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej
W podanej na pocz膮tku tego rozdzia艂u definicji wskazano, 偶e zadania ~ nistracji publicznej wype艂niane s膮 przez r贸偶ne podmioty, organy i instytucj'~k ni偶ej zostanie przedstawiona zasadnicza klasyfikacja w tym zakresie.
Zadania administracji publicznej wykonywane s膮:
A) w ramach administracji pa艅stwowej - przez scentralizowan膮 i zbud~ hierarchicznie administracj臋 rz膮dow膮;
B) na zasadach zdecentralizowanych - przez inne podmioty i instytucje ad~ stracji publicznej, a wi臋c: v a) inne (poza pa艅stwem samym, stanowi膮cym zwi膮zek wszystkich oby~
zwi膮zki publicznoprawne, w tym przede wszystkim przez wsp贸lnoty te~ rialne, ale r贸wnie偶 korporacje zawodowe, samorz膮d gospodarczy, rolniczy ~ b) r贸偶ne cia艂a administracyjne (organy) o samodzielnym statusie w s~ prawa publicznego,
c) rozmaite podmioty prawa publicznego, nie maj膮ce charakteru osobovi lecz oparte na czynniku maj膮tkowym;
C) w formie zada艅 zlecanych r贸偶nym organizacjom, instytucjom i innym miotom, zw艂aszcza spoza sektora publicznego.
A. Scentralizowana administracja pa艅stwowa
Stanowi j膮 w艂asny aparat pa艅stwa, oparty zasadniczo na czynniku ur czym. W ramach administracji pa艅stwowej wyr贸偶nia si臋 w szczeg贸lno naszej terminologii administracyjnej, administracj臋 podleg艂膮 rz膮dowi - a~ stracj臋 rz膮dow膮. Administracja rz膮dowa dzieli si臋 - zn贸w trzeba to podk w naszym nazewnictwie - na centraln膮 i terenow膮 (we Francji bowiem wielu innych krajach - przez "administracj臋 centraln膮" rozumie si臋 w! agendy hierarchicznie podporz膮dkowane w艂adzy centralnej, a zatem tak偶~ nowe agendy centralnych w艂adz administracji).
Niekt贸re segmenty administracji pa艅stwowej podlegaj膮 nie rz膮dowi, 1~ nym naczelnym w艂adzom pa艅stwa, a zatem nie nale偶膮 do administracji rz膮 Do tej kategorii nale偶膮 np. kancelarie: Sejmu, Senatu i Prezydenta czy te wy偶sza Izba Kontroli.
Ponadto w ramach administracji pa艅stwowej wyst臋puj膮 cia艂a i instytue konuj膮ce zadania z zakresu administracji publicznej, nie nale偶膮ce jednak c temu administracji rz膮dowej (nie podleg艂e rz膮dowi), a wi臋c o samodzielny tusie w sferze prawa publicznego. W niniejszym om贸wieniu zaliczyli艣my form administracji zdecentralizowanej (zob. dalej pkt Bb i cz臋艣ciowo Be).
W centralnej administracji rz膮dowej wyr贸偶nia si臋 zasadniczo dwa pa organizacyjne, wyra藕nie zr贸偶nicowane co do spe艂nianej funkcji.
Po pierwsze, jest to administracja bezpo艣rednio obs艂uguj膮ca sam iz膮d cz艂onk贸w, a bardziej precyzyjnie m贸wi膮c - funkcj臋 rz膮dzenia krajem. Od p~
nalizmu i sprawno艣ci tego segmentu administracji centralnej, zwanej niekiedy "admini~cj膮 na rzecz rz膮dzenia", zale偶y w du偶ym stopniu faktyczna rola rz膮du jako cia艂a proWadz膮cego polityk臋 wewn臋trzn膮 i zagraniczn膮 pa艅stwa i ponosz膮cego za to konstytucYJn膮odpowiedzialno艣膰 oraz kieruj膮cego ca艂o艣ci膮 administracji ri膮dowej.
O r贸偶nyclr, sposobach zorganizowania rz膮du w niekt贸rych krajach, a tak偶e aparatu go obs艂uguj膮cego, mowa jest w rozdziale nast臋pnym. W Polsce w sk艂ad rz膮du wchodz膮, obok premiera czyli Prezesa Rady Ministr贸w (kt贸rego prac臋 obs艂uguje od 1996 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministr贸w), ministrowie kieruj膮cy okre艣lonymi dzia艂ami administracji rz膮dowej (aparatem pracy takiego ministra jest ministerstwo), a tak偶e ministrowie wykonuj膮cy zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministr贸w (ministrowie "bez teki", "zadaniowi"). Ministrowie bez teki mog膮 te偶 w imieniu premiera politycznie kierowa膰 dzia艂alno艣ci膮 okre艣lonych urz臋d贸w centralnych, nale偶膮cych do zakresu odpowiedzialno艣ci Prezesa Rady Ministr贸w. Ministr贸w bez teki obs艂uguje b膮d藕 Kancelaria Prezesa Rady Ministr贸w, b膮d藕 kierowane przez nich lub podlegaj膮ce ich nadzorowi urz臋dy centralne. Nadto w sk艂ad rz膮du wchodz膮 prcewodnicz膮cy okre艣lonych w ustawach komitet贸w (Komitet Integracji Europejskiej, kt贸ry jednak mo偶e by膰, jak to jest obecnie, kierowany przez Prezesa Rady Ministr贸w, oraz Komitet Bada艅 Naukowych).
Po wt贸re, jest to poziom wykonywania zada艅 publicznych i kompetencji administracyjnych, okre艣lonych ustawami. Jest to wi臋c centralna "administracja wykonaweza", zbudowana wedle dziedzin (obszar贸w) wyznaczonych ustawami administracyjnymi, nastawiona na realizacj臋 tych ustaw i egzekucj臋 obowi膮zuj膮cego porz膮dku prawnego. W warunkach polskich poziom ten nie jest jeszcze konsekwentnie wydzielony. W cz臋艣ci funkcje te nale偶膮nadal do ministr贸w i ministerstw, gdzie mieszaj膮 si臋 z zadaniami z zakresu obs艂ugi proces贸w rz膮dzenia, w cz臋艣ci ju偶 wykonuj膮 je wydzielone urz臋dy centralne (centralne urz臋dy administracji rz膮dowej), zajmuj膮ce si臋 wykonywaniem administracji publicznej w poszczeg贸lnych dzia艂ach administracji rz膮dowej, zatem podleg艂e ministrom, kt贸rzy za te dzia艂y odpowiadaj膮 w rz膮dzie. Niewielka grupa urz臋d贸w centralnych - przy tendencji do sprowadzania jej liczby do niezb臋dnego minimum - podporz膮dkowana jest bezpo艣rednio Prezesowi Rady Ministr贸w. Przypominamy jednak o, sygnalizowanym ju偶 przez nas, problemie szczeg贸lnego statusu "organ贸w regulacyjnych" w obr臋bie urz臋d贸w centralnych.
Z kolei rz膮dowa administracja terenowa zbudowana jest w g艂贸wnej cz臋艣ci na zasadzie zespolenia organizacyjnego - zasadnicza rola przypada tu wojewodom wykonuj膮cym w wojew贸dztwach w艂adz臋 administracyjn膮 o odpowiedzialno艣ci og贸lnej; podlegaj膮 oni Prezesowi Rady Ministr贸w, za po艣rednictwem ministra w艂a艣ciwego do spraw administracji publicznej, a w wojew贸dztwie sprawuj膮 zwierzchnictwo nad ca艂膮 zespolon膮 administracj膮 rz膮dow膮. Ponadto, poza adminiS~cj膮 zespolon膮 w sk艂ad rz膮dowej administracji terenowej wchodz膮 w艂adze nie~spolone - s膮 to wyodr臋bnione organizacyjnie (nie zespolone z urz臋dem wojew贸dzkim) terenowe administracje specjalne, podleg艂e bezpo艣rednio ministrom lub centralnym organom administracji rz膮dowej, takie jak urz臋dy celne, adminiS~acJa skarbowa, urz臋dy g贸rnicze, administracja le艣na, stra偶 graniczna i in.).
Zespolenie organizacyjne administracji rz膮dowej w wojew贸dztwie j`` dwustopniowe: w pe艂nej postaci znajduje ono wyraz w instytucji urz臋du wo~' w贸dzkiego. Poza nim w ramach zespolonej administracji rz膮dowej w wo"`" w贸dztwie wyst臋puj膮 r贸wnie偶 inne jednostki organizacyjne: s艂u偶by, inspekcj ';~; stra偶e, podleg艂e zwierzchnictwu wojewody.
W ramach organizacyjnych urz臋du wojew贸dzkiego funkcjonuje zar贸wno ad~' nistracja o kompetencji og贸lnej, jak i organy o kompetencji szczeg贸艂nej. Organ臋` administracji o kompetencji og贸lnej (czyli w艂a艣ciwym w zakresie wielu dzia艂贸w) ar ` przedstawicielem rz膮du w wojew贸dztwie jest sam wojewoda. Organami o kompete cji szczeg贸lnej s膮organy w艂a艣ciwe w poszczeg贸lnych dzia艂ach (np. kurator o艣wiatyn~ r贸wnie偶 obs艂ugiwane przez urz膮d wojew贸dzki. Wojewoda nadto, b臋d膮c odpowi dzialny jest za stan porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego w woj`~;,~ w贸dztwie, dzia艂a w tym zakresie za po艣rednictwem zespolonych s艂u偶b, inspekc' ~ i stra偶y (np. wojew贸dzka komenda policji, wojew贸dzki inspektorat sanitarny).
Pozycja tych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y jest z艂o偶ona: nale偶膮 do wojew贸dzkie,~~ administracji zespolonej podlegaj膮c w tym zakresie zwierzchnictwu wojewody~;~ z drugiej jednak strony, w sensie operacyjnym, dzia艂aj膮 w og贸lnokrajowych sys~;,;~~ temach zarz膮dzania kierowanych ze szczebla centralnego (np. Komendant G艂贸w ~' ny Policji, G艂贸wny Inspektor Sanitarny).
Wyrazem szezeg贸lnej pozycji wojewody jako w艂adzy administracyjne,~;;' 0 odpowiedzialno艣ci og贸lnej s膮 nie tylko jego uprawnienia zwierzchnie wobe~';~ ca艂ej administracji zespolonej w wojew贸dztwie, lecz r贸wnie偶 uprawnienia kon路:,.: trolne i koordynacyjne wobec organ贸w rz膮dowej administracji niezespolone,~,;;t~, uprawnienia kontrolne wobec innych jednostek i instytucji pa艅stwowych funkw ! cjonuj膮cych na terenie wojew贸dztwa, a tak偶e uprawnienia kontrolne i nadzorez~;"'~ wobec wszystkich organ贸w samorz膮du terytorialnego w wojew贸dztwie.
Administracja rz膮dowa zbudowana jest wieloszczeblowo i dzia艂a na zasadzis,~4 hierarchicznego podporz膮dkowania oraz dekoncentracji zada艅 i kompeten路'' eji. Dekoncentracja a.dministracyjna mo偶e by膰: terytorialna lub resortowa, oso~ ' bowa lub rzeczowa, wewn臋trzna lub zewn臋trzna, prawna lub f'aktyczna. Je艣li~:' kompetencje administracyjne, przypisane konkretnym organom administracji ' rz膮dowej, instytucjom lub funkcjonariuszom, wynikaj膮 z ustaw, jest to dekoncen- ` tracja prawna, je艣li za艣 z akt贸w samej w艂adzy administracyjnej (lub organu nadrz臋dnego) - dekoncentracja faktyczna.
Obecnie w terenowej administracji zespolonej jest zasadniczo jeden szczebel -wojew贸dzki (z delegaturami w niekt贸rych dziedzinach - np. w dziedzinie o艣wiaty 艂ub w niekt贸rych wojew贸dztwach - np. w wojew贸dztwie mazowieckim), jednak wypada podkre艣li膰, 偶e wiele zada艅 z zakresu administracji rz膮dowej na zasadzie dekoncentra-' eji zewn臋trznej wykonuj膮 na obszarze wojew贸dztwa organy samorz膮du terytorialne-'' go. Jest to dekoncentracja prawna (wynika z ustawy), cho膰 poza tym wiele zada艅 ' z zakresu administracji rz膮dowej samorz膮d wykonuje te偶 na zasadzie porozumienia z wojewod膮 (dekoncentracja faktyczna). W administracji niezespolonej wyst臋puj膮 cz臋艣ciej dwa szczeble terenowe (np. izby skarbowe i urz臋dy skarbowe).
Prezes RM ministrowie
Kierowmcy urz臋d贸w centralnych
O I O CO
O
Rz膮d i administracja centralna
rz膮dowa administracja terenowa
W
Hierarchiczne podporz膮dkowanie organ贸w rz膮dowej administracji terenowej
W Wojewoda jako organ o kompetencji og贸lnej
1b ~rgany o kompetencji szczeg贸lnej: 1. w ramach administracji zespolonej:
1a. obs艂ugiwane przez urz膮d wojew贸dzki
1b. obs艂ugiwane przez odr臋bne jednostki organizacyjn Le (s艂u偶by, inspekcje i stra偶e).
2. w ramach administracji niezespolone Ij
Podleg艂o艣e s艂u偶bowa Uwaga: rysunek nie przedstawia
i funkcjonalna kierownik贸w wszystkich sytuacji organizacyjnych
wojew贸dzkich s艂u偶b inspekcji ani wszystkich powi膮za艅 mi臋dzy
i stra偶y, dzia艂aj膮cych pod organami administracji rz膮dowej
zwierzchnictwem wojewody ---
Rysunek 2
Organy administracji rz膮dowej s膮 jednoosobowe (jak Prezes G艂贸wnego Urz臋du Nadzoru Budowlanego, wojewoda, kurator o艣wiaty) lub - rzadziej - kolegialne (np. Krajowa Komisja Uw艂aszczeniowa).
Podstawowa grupa pracownik贸w administracji pa艅stwowej to urz臋dnicy. . We wsp贸艂czesnych pa艅stwach maj膮 oni, o czym b臋dzie przede wszystkim mowa' w rozdziale po艣wi臋conym kadrom administracji, ustabilizowany status i s膮 zorga-' nizowani w korpusy pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej, odpowiadaj膮ce dzia艂om admi- ' nistracji lub pewnym grupom stanowisk administracyjnych. Ich pracodawc膮 jest Pa艅stwo, a nie kierownicy poszczeg贸lnych urz臋d贸w, s艂u偶b czy resort贸w. Od sta-' nowisk o charakterze urz臋dniczym nale偶y odr贸偶ni膰 te, kt贸re maj膮 charakter poli-; tyczny. Inaczej ni偶 stabilizowane stanowiska urz臋dnicze nale偶膮ce do s艂u偶by cy- ' wilnej, stanowiska polityczne (przede wszystkim w rz膮dzie) maj膮 obsad臋 zmienn膮, zale偶n膮 od wynik贸w wybor贸w.
W Polsce wprowadza si臋 dopiero, i z oporami, zasady pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej, w zwi膮zku z czym zmiany polityczne na szczytach w艂adzy cz臋sto pro- , wadz膮 r贸wnie偶 do rozleg艂ej wymiany kadr urz臋dniczych, opartej na przes艂ankach nomenklaturowych. Tymczasem wymiana kadr pa艅stwowych po zmianie rz膮du powinna dotyczy膰 samych tylko cz艂onk贸w rz膮du i zwi膮zanych z nimi urz臋dnik贸w' o statusie politycznym, kt贸rymi s膮 przede wszystkim wiceministrowie, a wi臋e sekretarze i podsekretarze stanu, onaz ez艂onkowie gabinet贸w ministr贸w. Ponadt~r mo偶e to dotyczy膰 grupy wyra藕nie okre艣lonych przepisami stanowisk kierowni:':: czych lub samodzielnych w administracji, kt贸rych wymiana po zmianie rz膮du:' jest, z przyczyn politycznych, dopuszczalna. Ta polityczna cz臋艣膰 personelu admi<; nistracji pa艅stwowej (zmienna) powinna by膰 wyra藕nie okre艣lona, a tym samym oddzielona od sta艂ej zawodowej kadry urz臋dniczej, kt贸rej nab贸r bezwzgl臋dnie: winien by膰 oparty na innych zasadach.
B. Formy zdecentralizowanej administracji publicznej
Decentralizacja administracji wyra偶a si臋 w ustawowym przeniesii odpowiedzialno艣ci publicznoprawnej za realizacj臋 okre艣lonych zada艅 blicznych na samodzielne prawnie podmioty, w艂adze lub instytucje adm stracyjne, nie na艂e偶膮ce do scentra艂izowanej administracji rz膮dowej.
a) Formy korporacyjne
Podstawow膮 form膮 decentralizacji jest samorz膮d. Jego istot膮 jest po~ rzenie zarz膮du sprawami publicznymi samym zainteresowanym czyli z szeniu obywateli, zorganizowanych z mocy ustawy w korporacjach pr publicznego. Taka ustawowo ustanowiona korporacja to inaczej - w trady nej terminologii prawniczej - publicznoprawny zwi膮zek os贸b. Pa艅stwo zwi膮zkiem publicznoprawnym wszystkich obywateli, gmina czy powiat zwi膮zkiem publicznoprawnym mieszka艅c贸w danego obszaru, za艣 izby: le ska, notarialna, adwokacka czy radc贸w prawnych (przyk艂ady samorz膮dov korporacji zawodowych) - to zwi膮zki publicznoprawne oparte na kryte~ zawodowym.
Tak wi臋c korporacja (zrzeszenie, wsp贸lnota) mo偶e mie膰 charakter terytorialny - w贸wczas mamy do czynienia z samorz膮dem terytorialnym, dawniej zwanym r贸wnie偶 samorz膮dem powszechnym, albo nieterytorialny - i wtedy chodzi o samorz膮d zawodowy, gospodarczy, rolniczy lub inny, w zale偶no艣ci od ustawowego kryterium, na kt贸rym opiera si臋 wyodr臋bnienie danej korporacji.
Korporacje te wykonuj膮 zadania publiczne samodzielnie - w imieniu w艂asnym i na w艂asn膮 odpowiedzialno艣膰. Z tego powodu przypisujemy im przymiot podmiotowo艣ci publicznoprawnej, odr臋bnej od pa艅stwa. Niezale偶nie od tego, s膮 wyposa偶one w osobowo艣膰 prawn膮, niezb臋dn膮 do samodzielnego wyst臋powania w stosunkach cywilnoprawnych. Istot膮 i przes艂ank膮 takiej konstrukcji jest uznanie przez prawo odr臋bno艣ci interes贸w danej korporacji (np. interesu lokalnego, gdy chodzi o gmin臋 ezy powiat) od interesu og贸lnego, reprezentowanego przez organy pa艅stwa (rz膮d i jego administracj臋). Zakres samodzielno艣ci korporacji (zakres dzia艂ania, konkretne uprawnienia itp.) wyznaczony jest 艣ci艣le przez prawo. Dlatego - i do granic ustalonych prawem - samodzielno艣膰 ta podlega ochronie s膮dowej.
Prawo dopuszcza wsp贸艂dzia艂anie korporacji w celu wsp贸lnego wykonywania zada艅 publicznych, zazwyczaj na gruncie porozumie艅 administracyjnych mi臋dzy zainteresowanymi podmiotami, niekiedy jednak w formie specjalnie tworzonych instytucji. Tak膮 instytucj膮 w sferze wsp贸艂dzia艂ania jednostek samorz膮du lokalnego s膮 zwi膮zki komunalne (zwi膮zki celowe) - odr臋bne podmioty prawa publicznego, wykonuj膮ce przej臋te zadania tak jak gminy czy powiaty, tj. w imieniu w艂asnym i na w艂asn膮 odpowiedzialno艣膰.
Korporacje (terytorialne, zawodowe itp.) dzia艂aj膮 za pomoc膮 swoich organ贸w ustrojowych. Przykkadowo, organami ustrojowymi gminy s膮, zgodnie z ustaw膮 o samorzcidzie gminnym, rada gminy i zarz膮d gminy. Od organ贸w ustrojowych nale偶y odr贸偶ni膰 organy administracji pub艂icznej w rozumieniu przepis贸w proceduralnych i przepis贸w prawa materialnego, okre艣laj膮cych kompetencj臋. W贸jt jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu post臋powania administracyjnego, gdy wydaje decyzj臋 administracyjn膮na podstawie np. ustawy o utrzymaniu czysto艣ci i porzctdku w gminach. W sensie ustrojowym w贸jt jest natomiast tylko przewodnicz膮cym kolegialnego organu gminy w postaci zarz膮du.
Samorz膮d jest form膮 ustrojow膮 wykonywania zarz膮du sprawami danej korporacji przez jej cz艂onk贸w. Poniewa偶 mamy do czynienia z instytucj膮 prawa publicznego o charakterze zwi膮zku os贸b (zrzeszenia), ta forma ustrojowa jest narzucona przez ustaw臋. Jednak przynale偶no艣膰 do korporacji prawa publicznego nie ma charakteru przymusowego (obowi膮zkowego), jak powiada si臋 niekiedy, lecz wynika z samego prawa, jako naturalna konsekwencja przyj臋tego sposobu zarz膮dzania sprawami publicznymi.
Tym zreszt膮 zwi膮zki prawa publicznego r贸偶ni膮 si臋 od r贸偶nego rodzaju trwa艂ych zrzesze艅 (korporacji) o charakterze prywatnoprawnym (a wi臋c opartych na zasadzie dobrowolnego o艣wiadczenia woli cz艂onk贸w - stowarzyszenie, sp贸艂ka prawa handlowego czy sp贸艂dzielnia). Nale偶y podkre艣li膰, 偶e o prywatnoprawnym czy te偶 publicznoprawnym statusie konkretnej instytucji (korporacji) nie decyduje jej nazwa, lecz podstawa prawna dzia艂ania i zesp贸艂 posiadanych cech. Na przyk艂ad, "izba gospodarcza" jest dzisiaj w prawie polskim, mimo nazwy i ustawowego uregulowmia, szczeg贸lnego typu stowarzyszeniem (przewidzianym dla przedsi臋biorc贸w, do niedawna okre艣lanych jako ; "podmioty gospodarcze"), a nie instytucj膮 prawa publicznego.
Cz臋sto takie stowarzyszenia i inne organizacje spo艂eczne, wykonuj膮 zlecone zadania z zakresu administracji publicznej (zob. ni偶ej pkt C); niekt贸re zreszt膮 w zwi膮zku z tym mog膮 by膰 przymusowe. Mimo tych funkcji nie trac膮 ; swojego podstawowego statusu - nale偶膮 do kategorii "organizacji interesu", organizacji pozarz膮dowych (o kt贸rych b臋dzie mowa w rozdziale o pozycji administracji w ramach spo艂ecze艅stwa obywatelskiego), a nie do podmiot贸w w艂adzy publicznej. Do kategorii organizacji pozarz膮dowych zalicza si臋, poza okre艣lonymi typami zrzesze艅, tak偶e fundacje - jednostki organizacyjne, kt贸re tworzone s膮, w drodze o艣wiadczenia woli ich za艂o偶ycieli, w oparciu o maj膮tek, przekazany na cel okre艣lony w o艣wiadczeniu woli i kt贸re w og贸le nie maj膮 cz艂onk贸w.
O ile z punktu widzenia prawa administracyjnego samorz膮d zaliczany jest do zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej (k艂adzie si臋 wtedy nacisk przede wszystkim na kryteria prawne, zw艂aszcza odr臋bn膮 podmiotowo艣膰 publicznoprawn膮 danej korporacji i s膮dowe instrumenty ochro- , ny jej samodzielno艣ci), o tyle z punktu widzenia prawa konstytucyjnego wi臋c ze wzgl臋du na ktyteria prawno-polityczne - samorz膮d bywa rozwa偶any w kategoriach "pionowego" podzia艂u w艂adzy wykonawezej.
Dotyczy to przede wszystkim samorz膮du terytorialnego, ze wzgl臋du na jego rol臋 w pa艅stwie. Oto cz臋艣e zadatS i uprawnie艅 w艂adzy wykonawczej konstytucja, a za ni膮 ustawodawstwo zwyk艂e, przyznaje nie rz膮dowi, lecz w艂a艣nie tetytorialnym zwi膮zkom publicznoprawnym. Dlatego w艂adze tych zwi膮zk贸w, pochodz膮ce z wybor贸w (lokalny lub regionalny czynnik polityczny), sprawuj膮 w tym uj臋ciu funkcje zdecentralizowanej w艂adzy wykonawezej; Konstytucja RP z 1997 r. wyra藕nie wskazuje, 偶e samorz膮d terytorialny nale偶y do systemu . w艂adz publicznych. Je艣li natomiast pionowy podzia艂 w艂adzy dotyczy nie w艂adzy wykonawczej, lecz 艂膮czy si臋 z przekazaniem na rzecz jednostki terytorialnej cz臋艣ci ustawodawstwa, mamy do czynienia z autonomi膮, a odpowiednie lokalne czy regionalne cia艂o polityczne ma charakter zdecentralizowanej w艂adzy ustawodawczej. Nasza Konstytucja, tak jak konstytucja Republiki Francuskiej, formu艂uj膮c zasad臋 unitaryzmu, wyklucza mo偶liwo艣膰 przyznania tak ro- ' zumianej autonomii, czym Polska i Francja r贸偶ni膮 si臋 np. od Hiszpanii, kt贸rej konstytucja przyzna艂a regionom bardzo szerokie uprawnienia, tak偶e ustawodawcze, nakazuj膮ce traktowa膰 Hiszpani臋 jako przyk艂ad regionalizmu - kategorii po艣redniej mi臋dzy federalizmem a klasycznym pa艅stwem unitarnym.
W Polsce unitarny charakter pa艅stwa powoduje zatem, 偶e instytucje samorz膮du terytorialnego mieszcz膮 si臋 w ca艂o艣ci w ramach decentralizacji
Administracja publiczna -poj臋cia i problemy podstawowe
w艂adzy wykonawczej. Samorz膮d terytorialny w Polsce wyst臋puje jako sam rz膮d lokalny oraz samorz膮d regionalny. Samorz膮d lokalny - to samorz; gminny i samorz膮d powiatowy (uprawnienia powiatu maj膮 r贸wnie偶 wi臋ks miasta), a tak偶e samorz膮d wiejski i osiedlowy - jako samorz膮d jednostek f mocniczych. Samorz膮d regionalny funkcjonuje w wojew贸dztwach. Bardz szczeg贸艂owo polski system samorz膮du terytorialnego zostanie przedstawio: w rozdziale VI.
b) Inne formy osobowe
Charakter niniejszej ksi膮偶ki nie pozwala na rozbudowane omawianie i nych zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej. Nale偶y jednak zwr贸ci膰 uwag臋 na to, 偶e obok przedstawiouych wy偶ej kc
poracyjnych podmiot贸w administracji publicznej, wyposa偶onych r贸wnie偶 osobowo艣膰 prawa cywi(nego, wyst臋puj膮 tak偶e w艂adze (cia艂a) administracyjr kt贸rym ustawodawca co prawda nie przyda艂 przymiotu odr臋bnej podmiotowo~ prawnej, natomiast nada艂 im samodzielny status w sferze prawa publiczne; (administracyjnego), g艂贸wnie poprzez gwarancje personalne. Chodzi o takie i stytucje, jak samorz膮dowe kolegia odwo艂awcze, regionalne izby obrachunko~ kolegia do spraw wykrocze艅 (blisko powi膮zane z wymiarem sprawiedliwo艣c Rada ds. Uchod藕c贸w i inne, a nale偶y tu r贸wnie偶 m.in. Krajowa Rada Radiofo~ i Telewizji, maj膮ca przy tym konstytucyjne umocowanie swojego dzia艂ania.
Inaczej ni偶 organy korporacji - jak rady gmin, kt贸re wykonuj膮 zadan publiczne, przede wszystkim o charakterze organizatorskim, na rzecz dan korporacji (mieszka艅c贸w gminy), czy rady adwokackie, kt贸tych zadania p bliczne dotycz膮 czuwania nad dost臋pem~do zawodu zaufania publicznego i n, prawid艂owym wykonywaniem tego zawodu - te organy maj膮 g艂贸wnie funkc orzecznicze. Ich cz艂onkowie pochodz膮 z wyboru, a w zale偶no艣ci od zakre odpowiedzialno艣ci s膮 to cia艂a urz臋dnicze (np. kolegia odwo艂awcze) lub po tyczne (np. KRRiT, kt贸ra ma r贸wnie偶 kompetencje regulacyjne).
Niezawis艂o艣e orzecznicza tych organ贸w opiera si臋 z jednej strony na ni zale偶no艣ci osobistej i nieusuwalno艣ci cz艂onk贸w tych organ贸w, z drugiej za艣 na ich samodzielnym bycie organizacyjnym i braku organizacyjnej podleg艂o~ oraz na samodzielnej pozycji w sferze fnans贸w publicznych, gwarantowan bezpo艣rednio ustaw膮 bud偶etow膮. Ze wzgl臋du na centralistyczne nawyki pc skiej administracji, tego rodzaju cia艂 orzekaj膮cych, kt贸rych si艂a opiera si臋 v wysokim, osobistym autorytecie cz艂onk贸w, jest u nas wci膮偶 stosunkowo ni wiele. Niekt贸re, jak zaliczone wy偶ej do omawianej grupy regionalne izby o rachunkowe, tylko cz臋艣ciowo spe艂niaj膮 podane kryteria. Inne za艣 nie potraR sprosta膰 wyzwaniom.
Tymczasem w wielu krajach to w艂a艣nie tego rodzaju cia艂a maj膮 nie tyll kompetencje orzecznicze, lecz r贸wnie偶 istotne uprawnienia regulacyjne i ko trolne, wykonywane w imieniu w艂asnym (czyli w imieniu Pa艅stwa), ciesz si臋 przy tym zaufaniem nie tylko ze wzgl臋du na sw贸j profesjonalizm, le r贸wnie偶 z powodu niezale偶no艣ci od p艂ynnych koniunktur politycznych.
W Polsce dopiero rozpocz臋艂a si臋 dyskusja nad statusem w艂adz tego rodzaju. Z trudno艣ci膮 prze艂amywane s膮 wspomniane nawyki systemu hierar- ' chicznego, powoduj膮ce, 偶e wci膮偶 zalicza si臋 je do administracji rz膮dowej (np. Rada ds. Uchod藕c贸w, regionalne izby obrachunkowe) lub do administracji samorz膮dowej (np. samorz膮dowe kolegia odwo艂awcze). Tymczasem, tak na- 藕 prawd臋, to w艂a艣nie tego rodzaju niezale偶ne cia艂a ju偶 nied艂ugo b臋d膮 musia艂y w :_ wielu dziedzinach, szczeg贸lnie w gospodarce, przej膮膰 od rz膮du odpowiedzial- ; no艣膰 za funkcj臋 regulatora (rynku); je艣li za艣 rzeczywi艣cie maj膮 spe艂ni膰 tak膮 . funkcj臋, musz膮 cieszy膰 si臋 bezwzgl臋dnym zaufaniem 艣rodowiska (np. przedsi臋biorc贸w), w ich sk艂ad wchodzi膰 wi臋c b臋d膮 raczej ciesz膮cy si臋 autorytetem przedstawiciele tego 艣rodowiska (np. danego sektora gospodarki), tak jak jest ' ono ustrukturyzowane, ni偶 przedstawiciele biurokracji rz膮dowej czy 艣wiata polityki partyjnej. Jak wida膰, kwestia "regulacji" wykracza poza podnoszon膮 ju偶 materi臋 statusu "organu regulacyjnego"; "regulacja" mo偶e by膰 r贸wnie偶 a w wielu sektorach gospodarki nawet powinna by膰 - "samoregulacj膮", dokonywana przez same "regulowane" podmioty lub repreze艅tuj膮ce je instytucje.
Od w艂adz administracyjnych tego rodzaju nale偶y odr贸偶nia膰 cia艂a doradcze i konsultacyjne, licznie organizowane przy r贸偶nych organach administracyjnych, tak rz膮dowych, jak i samorz膮dowych.
c)
Formy oparte na czynniku maj膮tkowym
Obok wspomnianych wy偶ej form administracji zdecentralizowanej, opartych na czynniku osobowym, do zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej nale偶膮 tak偶e instytucje oparte przede wszystkim na czynniku maj膮tkowym (kapita艂owym).
S膮 w艣r贸d nich instytucje zarz膮dzaj膮ce wyodr臋bnionym rzeczowo maj膮tkiem pub艂icznym, wykonuj膮ce zadania publiczne o charakterze praktycznym (us艂ugi u偶yteczno艣ci pub艂icznej - np. w zakresie o艣wiaty, ochrony zdrowia, pomocy spo艂ecznej, komunikacji zbiorowej czy dostawy wody i kanalizacji). S膮 to przedsi臋biorstwa u偶yteczno艣ci pub艂icznej i zak艂ady administracyjne. Obok nich wyst臋puj膮tak偶e instytucje o charakterze kapita艂owym (fun-, duszowym - np. kasa chorych, Fundusz Pracy, Agencja Rynku Rolnego).
Utworzenie i konkretny zakres dzia艂ania tych instytucji wynika b膮d藕 wprost z ustawy (np. Polskie Koleje Pa艅stwowe, Uniwersytet Warszawski, Biblioteka Narodowa, Zak艂ad Ubezpiecze艅 Spo艂ecznych), b膮d藕 z indywidualnych akt贸w w艂adz administracyjnych wydanych na podstawie ustawy (np. za- : k艂ady opieki zdrowotnej, szko艂y, muzea czy biblioteki).
W grupie tej wyst臋puje znaczne zr贸偶nicowanie typ贸w instytucji i ich sta- ` tusu prawnego. Najog贸lniej jednak mo偶na powiedzie膰, 偶e z jednej strony chodzi tu o us艂ugi publiczne 艣wiadczone na rzecz szerokiego kr臋gu odbiorc贸w, < zazwyczaj na gruncie stosunk贸w umownych (przedsi臋biorstwa u偶yteczno艣ci publicznej - np. energetyczne, wodoci膮gowo-kanalizacyjne, transportu publicznego). Z drugiej za艣 - o us艂ugi wykonywane na rzecz konkretnej grupy u偶ytkownik贸w (zak艂ad administracyjny - szko艂a i uczniowie, szpital i pacjenci)
i wtedy stosunek prawny mi臋dzy stronami ma charakter administracyjny, a zak艂ad ma wobec swoich u偶ytkownik贸w uprawnienia zwierzchnie - tzw. w艂adztwo zak艂adowe. Niekt贸re instytucje tej drugiej kategorii 艂膮cz膮 status zak艂adu administracyjnego z formu艂膮 korporacyjn膮, o kt贸rej by艂a mowa poprzednio, np. pa艅stwowa szko艂a wy偶sza, kt贸ra jest z jednej strony korporacj膮 pracownik贸w (nauczycieli akademickich i innych pracownik贸w) oraz student贸w, sk艂adaj膮cych si臋 na "samorz膮d akademicki", z drugiej - wykonuje wobec student贸w uprawnienia w艂adztwa zak艂adowego.
Obok przedsi臋biorstw u偶yteczno艣ci publicznej i zak艂ad贸w administracyjnych do podmiot贸w zdecentralizowanej administracji publicznej nale偶膮 te偶 instytucje finansowe, jak kasy chorych czy Fundusz Pracy, zw艂aszcza oparte na wp艂ywach ze 藕r贸de艂 pozabud偶etowych (tu - sk艂adki). Mog膮 one posiada膰 r贸wnocze艣nie charakter korporacyjny (samorz膮d ubezpieczonych) b膮d藕 by膰 tylko form膮 wyodr臋bnienia maj膮tku publicznego (funduszu), z zarz膮dem wyznaczanym w inny spos贸b. Ich zadania mog膮 wyra偶a膰 si臋 zar贸wno w finansowaniu us艂ug publicznych (np. us艂ug opieki medycznej) czy wspieraniu realizacji innych zada艅 publicznych (np. finansowanie tworzenia miejsc pracy lub program贸w szkoleniowych umo偶liwiaj膮cych zmian臋 kwalifikacji), jak i w wyp艂acaniu 艣wiadcze艅 finansowych osobom uprawnionym. Niekiedy takie instytucje maj膮 za zadanie interwencj臋 na rynku - w interesie publicznym (np. Agencja Rynku Rolnego).
Instytucje administracyjne 艣wiadcz膮ce us艂ugi publiczne zwane s膮 "samoistnymi" - je艣li s膮 wyposa偶one w osobowo艣膰 prawn膮 (np. przedsi臋biorstwo wodoci膮gowe) - albo "niesamoistnymi", gdy dzia艂aj膮 w ramach innej osoby prawnej - podmiotu prawa publicznego (np. szko艂a podstawowa czy ponadpodstawowa, prowadzona jako jednostka bud偶etowa albo zak艂ad bud偶etowy z regu艂y przez jednostk臋 samorz膮du terytorialnego). Wymaga podkre艣lenia, 偶e wszystkie wyst臋puj膮ce w tej grupie podmioty pozostaj膮 "w zarz膮dzie pub艂icznoprawnym" - gdy偶 ich byt regulowany jest przepisami prawa administracyjnego, niezale偶nie do tego czy s膮 wyposa偶one w osobowo艣膰 prawn膮, czy te偶 nie (zar贸wno wi臋c nie posiadaj膮cy osobowo艣ci prawnej zak艂ad bud偶etowy, jak i, b臋d膮ce osobami prawnymi, przedsi臋biorstwo pa艅stwowe, samodzielny zak艂ad opieki zdrowotnej czy kasa chorych).
Nale偶y jeszcze raz podkre艣li膰, 偶e w obowi膮zuj膮cych uregulowaniach prawnych, a tak偶e we wsp贸艂czesnej doktrynie polskiej, brak jest wyra藕nych ustale艅 co do publicznoprawnej podmiotowo艣ci omawianych instytucji, pozostaj膮cych w zarz膮dzie publicznoprawnym, nawet tych samoistnych. Wci膮偶 zatem oddzia艂uje na nas tradycja - ukszta艂towana jednak dopiero w "Polsce Ludowej", w sprzeczno艣ci z dziedzictwem Drugiej Rzeczypospolitej - zacierania granicy mi臋dzy prawem publicznym a prawem prywatnym. Wskazuje to zarazem, jak wiele jest jeszcze do zrobienia w tej materii.
Natomiast podmioty pa艅stwowe i komunalne, kt贸rych byt opiera si臋 na prawie prywatnym (sp贸艂ki prawa handlowego, fundacje, stowarzyszenia itp.)
nie nale偶膮 do omawianej tu grupy instytucji administracji zdecentralizowanej. Pozostaj膮 bowiem "w zarz膮dzie prywatnoprawnym". Je艣li wi臋c wykonuj膮 zadania publiczne, to czyni膮 to w formie zada艅 zleconych (ustawaU aktem administracyjnym, na gruncie porozumienia albo w drodze umowy - z regu-ly , zawieranej w trybie zam贸wienia publicznego).
Zazwyczaj w艂adza publiczna nie ma monopolu na 艣wiadczenie us艂ug '~ okre艣lonego rodzaju, cho膰 zdarzaj膮 si臋 wyj膮tki - np. w odniesieniu do us艂ug :' pocztowych. Trzeba te偶 zauwa偶y膰, 偶e w wi臋kszo艣ci dziedzin us艂ug u偶yteczno-';' 艣ci publicznej to od w艂a艣ciwej w艂adzy zale偶y, czy utrzymana zostanie forma ~,;~ zarz膮du publicznoprawnego, czy tej dana jednostka 艣wiadcz膮ca zostanie sko- ~ mercjalizowana (w obecnym rozumieniu tj. oparta na podstawach prawa pry-;,,;` watnego - handlowego) lub sprywatyzowana.
W obowi膮zuj膮cym w Polsce porz膮dku prawnym nie wyst臋puje, znana''.'' w niekt贸rych innych krajach, og贸lna konstrukcja przedsi臋biorstwa u偶ytecz路'; no艣ci publicznej, wyposa偶onego w osobowo艣膰 prawn膮. W rezultacie, us艂ugi ", komunalne w zarz膮dzie publicznoprawnym 艣wiadczone s膮 powszechnie w ; formach niesamoistnych, tj. w formie jednostki bud偶etowej albo zak艂adu bud偶etowego, tworzonych na podstawie og贸lnych przepis贸w o finansach publicznych, a w formach samoistnych - tylko w贸wczas, gdy wynika to z ustaw'' szczeg贸lnych (np. z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu dzia艂alno艣ci kultu- ! ralnej, o szko艂ach wy偶szych czy o zak艂adach opieki zdrowotnej), albo w for-:` mach prawa prywatnego (jako sp贸艂ki prawa handlowego). R贸wnie偶 - poza f- ' nansowym mechanizmem funduszu celowego - nie ma og贸lnej administracyj- ; noprawnej konstrukcji instytucji decentralizacji kapita艂owej (finansowej).
Nale偶y wyra藕nie zaznaczy膰, 偶e skoro w obecnym podpunkcie omawiamy;:;~ jedynie samodzielne podmioty administracji publicznej oparte na czynniku:::; maj膮tkowym, instytucje nie maj膮ce takiego charakteru (te "niesamoistne") 艅ie~,~ przynale偶膮 tutaj, lecz winny by艂y zosta膰 om贸wione w punkcie pierwszym ;; (jako instytucje administracji rz膮dowej, dzia艂aj膮ce na zasadach dekoncentracji rzeczowej, np. o艣rodek szkolenia rolniczego) albo w punkcie Bb (jako instytu-' cje samorz膮du i administracji komunalnej, r贸wnie偶 dzia艂aj膮ce na zasadzie de-! koncentracji rzeczowej, np. szko艂a). Wsp贸lne om贸wienie ich w tym miejscu podyktowane jest jedynie faktem, 偶e wszystkie - niezale偶nie od statusu prawnego - maj膮 charakter maj膮tkowy.
R贸wnie偶 podmioty pa艅stwowe i komunalne, kt贸rych byt opiera si臋 na prawie prywatnym (sp贸艂ki prawa handlowego, fundacje, stowarzyszenia i in.) nie nale偶膮 do omawianej tu grupy instytucji (podmiot贸w) administracji zdecentralizowanej. Skoro pozostaj膮 "w zarz膮dzie prywatnoprawnym", nie nale偶膮 w: og贸le do kategorii podmiot贸w administracji publicznej. Je艣li wi臋c wykonuj膮za-: dania publiczne, to czyni膮 to tak, jak podmioty sektora prywatnego - na gruncie koncesji lub w formie zada艅 zleconych (o kt贸rych zaraz b臋dzie mowa).
C. Zadania i funkcje zlecone
Wykonywanie zada艅 publicznych mo偶e te偶 by膰 zlecane "na zewn膮trz' a wi臋c innym podmiotom, zazwyczaj spoza administracji. Chodzi o r贸偶norodn podmioty funkcjonuj膮ce na zr贸偶nicowanych podstawach prywatnoprawnych, ja fundacje, stowarzyszenia czy sp贸艂ki prawa handlowego (w tym r贸wnie偶 te, kt膰 rych fundatorem czy "ekonomicznym w艂a艣cicielem" jest Skarb Pa艅stwa lub jed nostka samorz膮du terytorialnego), ale r贸wnie偶 o osoby fizyczne, a tak偶e o podmio ty prawa publicznego (np. gminy, kt贸rym - obok ich w艂asnych zada艅 public~ nych - przekazano dodatkowo do prowadzenia zadania administracyjne rz膮dowe;
W rezultacie chodzi o dwie fale zlecania zada艅 publicznych: wewn膮trz admin stracji publicznej - mi臋dzy jej r贸偶nymi segmentami (zazwyczaj podmiotom admini stracji zdecentralizowanej pa艅stwo przekazuje dodatkowe zadania, jako zlecone) oraz na zewn膮trz administracji (prywatyzacja wykonywania zada艅 z zakresu ad ministracji publicznej); to ostatnie 艂膮czy si臋 najcz臋艣ciej ze zlecaniem zada艅 public~ nych organizacjom pozarz膮dowym jako podstawowym instytucjom spo艂ecze艅stw obywatelskiego - o czym b臋dzie mowa w rozdziale dotycz膮cym w艂a艣nie spoleczer stwa obywatelskiego.
Najkr贸cej m贸wi膮c, zadania publiczne bywaj膮 zlecane dwiema g艂贸wnym drogami - moc膮 ustawy lub w drodze czynno艣ci indywidualnej. Moc膮 ustaw zlecenie jest imienne (np. Telekomunikacji Polskiej w ustawie o 艂膮czno艣ci cz Polskiemu Zwi膮zkowi 艁owieckiemu w ustawie -Prawo 艂owieckie) lub odnosi si do pewnej kategorii podmiot贸w (np. zadania zlecone gminom). W takim przy padku mamy do czynienia z przeniesieniem w艂a艣ciwo艣ci (odpowiedzialno艣ci pu bliczno-prawnej). Za艣 czynno艣膰 indywidualna, w drodze kt贸rej zleca si臋 r贸偶nym konkretnym podmiotom wykonywanie zada艅 publicznych, mo偶e mie膰 charakte publicznoprawny (np. koncesja, powierzenie zadania w trybie porozumienia ad ministracyjnego) lub prywatnoprawny (np. umowa).
R贸wnie偶 wiele zada艅 samorz膮du terytorialnego (szczeg贸lnie us艂ugi publiczn o charakterze odp艂atnym) wykonuje si臋 obecnie w Polsce na podstawie zlecenia Przyk艂adowo, gminy powierzaj膮 ich wykonanie r贸偶nym podmiotom prawa prywai nego, co zawsze nast臋powa膰 musi z uwzgl臋dnieniem zasad r贸wno艣ci i konkurencji zasadniczo (je偶eli z przepis贸w szczeg贸lnych nie wynika co innego) w trybie zam膰 wie艅 publicznych. Tryb ten jest obowi膮zkowy tak偶e w贸wczas, gdy wykonawc膮 zad~ nia jest sp贸lka prawa handlowego ze 100% udzia艂em gminy (komunalna osoba pra~ na znajduj膮ca si臋 "w zarz膮dzie prywatnoprawnym"; zazwyczaj jest to skomercjalizc wane przedsi臋biorstwo komunalne). Zlecenie wykonania konkretnego zadania ni zmienia zasady, 偶e odpowiedzialno艣膰 publicznoprawna za prowadzenie zada艅 komv nalnych okre艣lonego rodzaju pozostaje przy jednostce samorz膮du terytorialnego.
Gdy zlecenie ma charakter publicznoprawny, prowadzi ono w rezultacie d ustalenia szczeg贸lnego statusu podmiotu przejmuj膮cego odpowiedzialno艣膰 lu wykonuj膮cego zadanie. Chodzi o tzw. prawa specjalne lub wy艂膮czne. Nale偶y prz tym odr贸偶ni膰 wyra藕nie sytuacj臋, w kt贸rej chodzi tylko o powierzenie wykonywania zadania publicznego, od stanu, w kt贸rym przeniesieniu podlega sama kompetencja administracyjna (zadanie publiczne), a wraz z tym - sfera odpowiedzialno艣ci publicznoprawnej.
***
Powy偶sze om贸wienie podstawowych poj臋膰 administracji publicznej s艂u偶y ukazaniu ogromnego zr贸偶nicowania form organizacyjnych, w kt贸rych prowadzona jest dzia艂alno艣膰 pa艅stwowa na rzecz interesu publicznego.
Oto bowiem "administracja" w jej podmiotowym uj臋ciu to nie tylko "w艂adze polityczne", a wi臋c cia艂a reprezentuj膮ce zwi膮zek publicznoprawny, jakim jest pa艅stwo, gmina ezy inne jednostki samorz膮du terytorialnego, ale tak偶e ich liczne organy, s艂u偶by, instytucje administracyjne, r贸偶ne inne podmioty administracji publicznej i samodzielne w艂adze administracyjne, r贸偶norodne przedsi臋biorstwa u偶yteczno艣ci publicznej i zak艂ady administracyjne, fundusze i inne formy decentralizacji administracji publicznej oparte na czynniku kapita艂owym, a tak偶e wiele zada艅 wykonywanych na rzecz interesu publicznego przez podmioty sektora prywatnego, na gruncie zlecenia.
Na koniec nale偶y wi臋c podkre艣li膰, 偶e w pa艅stwach demokratycznych, w kt贸rych decentralizacja zada艅 publicznych nale偶y do podstawowego kanonu my艣lenia politycznego, widoczna jest r贸wnie偶 - w ramach wspomnianego ju偶 "nowego zarz膮 dzania publicznego - rozleg艂a tendencja do szerokiej prywatyzacji wykonywania zada艅 publicznych i ich uspo艂eczniania - w艂a艣nie w r贸偶nych formach zlecania tyeh zada艅 rozlicznym podmiotom gospodarczym, instytucjom i organizacjom pozarz膮 dowym, a tak偶e osobom fizycznym. Z drugiej strony jest istotne, by procesowi temu towarzyszy艂o umacnianie istoty administracji publicznej - mechanizm贸w odpowiedzialno艣ci pa艅stwa za stan spraw publicznych.
Rozdzia艂 V
Problemy organizacji administracji centralnej
Zagadnienia og贸lne
Zwracali艣my ju偶 uwag臋 na stopie艅 komp艂ikacji problematyki organizacji administracji centralnej. Wynika on przede wszystkim z tradycyjnego dla wszystkich modeli administracji, poza szwedzkim, 艂膮czenia na tym szczeblu funkeji politycznych i funkcji o charakterze administracyjnym. Innym powodem szczeg贸lnego skomplikowania problematyki jest r贸wnie tradycyjna struktura centralnego aparatu administracyjnego, ukszta艂towana pod k膮tem podzia艂u na resorty administracyjne, kt贸rych nigdzie nie ma ju偶 tylko pi臋ciu, jak w "klasycznym" podziale resortowym z wieku osiemnastego (o czym by艂a mowa przy okazji omawiania tradycji niemieckiego modelu administracji publicznej).
Liczba ministerstw ro艣nie - jest ich dzi艣 oko艂o dwudziestu w pa艅stwie europejskim przeci臋tnej wielko艣ci, a偶 czterna艣cie w ma艂ej Szwecji - i w rezultacie coraz cz臋艣ciej wiele spraw dotyczy wi臋cej ni偶 jednego resortu. Z regu艂y mniejsza jest liczba ministerstw w pa艅stwach federalnych, lecz wynika to z faktu za艂atwiania znacznej cz臋艣ci spraw administracyjnych w krajach zwi膮zkowych, a wi臋c przez organy w艂adzy wykonawczej i administracj臋 tych kraj贸w (stan贸w).
Coraz trudniejsza jest w tych warunkach koordynacja dzia艂ania aparatu administracyjnego, do czego kiedy艣 wystareza艂a Rada Ministr贸w - i to nawet, w tradycyjnym modelu angielskim i francuskim, bez 偶adnego odr臋bnego aparatu pomocniczego.
Trzeba tworzy膰 coraz to nowe techniki i instytucje koordynacji mi臋dzyresortowej - na obu poziomach: politycznym i administracyjnym. Jest to konieczne, zw艂aszcza w贸wczas, gdy same ministerstwa s膮 bardzo rozbudowane, co ma miejsce wsz臋dzie tam, gdzie nie ma pe艂nego, instytucjonalnego rozdzia艂u mi臋dzy rz膮 dem (i ministerstwami) a administracj膮 centraln膮. Rozdzia艂 taki, jak wiemy, konsekwentnie wyst臋puje tylko w modelu szwedzkim i po cz臋艣ci w modelu ameryka艅skim. Z kolei w Szwecji i w Finlandii narzeka si臋 na trudno艣ci w skoordynowaniu dzia艂alno艣ci poszezeg贸lnych urz臋d贸w centralnych, przyzwyczajonych do tradycyjnie du偶ej samodzielno艣ci, i poszukuje si臋 sprawniejszych ni偶 dot膮d mechanizm贸w w tej dziedzinie.
Trudno艣ci, na jakie napotyka wsp贸艂czesna administracja centralna, wynikaj膮 wi臋c z na艂o偶enia si臋 na siebie tradycyjnych rozwi膮za艅 organizacyjnych dotycz膮 cych rz膮du oraz skomplikowania - a z nim rozrostu - administracji centralnej. Za tradycyjnymi rozwi膮zaniami organizacyjnymi stoj膮 dzisiaj tak偶e og贸lniejsze zasady: demokratycznego ustroju politycznego (w szczeg贸lno艣ci, zasada odpowiedzialno艣ci' w艂adzy wykonawezej za dzia艂alno艣膰 administracji, realizowana, jak wiemy, w r贸偶ny' spos贸b). Z kolei ogromna rozbudowa aparatu administracji centralnej wynika ze' znacznego zwi臋kszenia zakresu jej zada艅 - i procesy te post臋puj膮, mimo przeprowadzenia decentralizacji albo kontynuowania tradycyjnej "niecentralizacji", a tak偶e' podejmowania jednocze艣nie deregulacji - szczeg贸lnie modnej w latach osiemdziesi膮tych. Poniewa偶 rozwi膮za艅 tradycyjnych, nieraz ma艂o efektywnych, cz臋sto nie mo偶na odrzuci膰 ze wzgl臋du na ich 艣cis艂y zwi膮zek z zasadami ustroju politycznego, wsz臋dzie odczuwana jest silna potrzeba poszukiwania nowych rozwi膮za艅.
Z tego powodu kwestia odpowiedniego zorganizowania "centrum rz膮du" budzi w wielu krajach du偶e zainteresowanie. R贸wnie偶 w Polsce konieczne jest ukszta艂towanie sprawnego systemu w艂adzy centralnej, 艂膮cz膮cego w sobie instytucje polityczne i administracyjne, s艂u偶膮cego kszta艂towaniu sp贸jnej polityki pa艅stwa, a nast臋pnie jej realizacji.
J膮dro tego systemu stanowi szef rz膮du i pozostali cz艂onkowie rz膮du, z regu艂y nosz膮cy tytuly ministr贸w, jak r贸wnie偶 organ kolegialny - cia艂o kolektywne, w kt贸rym szef rz膮du spotyka si臋 z ministrami - najcz臋艣ciej nazywane Rad膮 Ministr贸w. System powinien obj膮膰 tak偶e r贸偶nej rangi komitety ministerialne i mi臋dzyresortowe jako istotne cz臋艣ci sk艂adowe mechanizmu kolektywnej koor-, dynacji dzia艂ania aparatu centralnego", jak wreszcie aparat pomocniczy szefa rz膮du oraz kolektywnych form koordynacyjnych szczebla centralnego.
Istotne jest to, 偶e musi to by膰 - r贸偶ny w r贸偶nych krajach, ze wzgl臋du na w艂a艣ciwe im re偶imy polityczne oraz tradycje - system, dzia艂aj膮cy w du偶ej mierze na`~
~~ Przedstawienie problematyki tego rodzaju komitet贸w przekracza potrzeby niniejszej ksi膮偶ki, ~
a jest ona stosunkowo dobrze om贸wiona w literaturze (por. np. H. Izdebski, Kolegialno艣膰 i jednooso-: bowo艣膰 w zarz膮dzie centralnym pa艅shva noworytnego, Warszawa 1975). Dla przyk艂adu tylko mo偶na; zatem wskaza膰, 偶e w niedu偶ej Belgii na podstawie zarz膮dzenia kr贸lewskiego z 30 maja 1974 r. powin-' ny dzia艂a膰 nast臋puj膮ce "komitety ministerialne o kompetencji og贸lnopa艅stwowej": zw臋偶ony gabinet', polityki og贸lnej, mi臋dzyministerialny komitet koordynacji gospodarczej i spo艂ecznej, komitet ministe- ~ rialny ds. bud偶etu, komitet ministerialny ds. reform instytucjonalnych, komitet ministerialny ds. 艣ro- v dowiska, komitet ministerialny ds. polityki naukowej, komitet ministerialny ds. programowania inwa掳a stycji publicznych, komitet ministerialny ds. stosunk贸w zagranicznych oraz komitet ministerialny'; ds. statusu kobiety. Zgodnie z zarz膮dzeniem sk艂ad ka偶dego z komitet贸w jest ustalony przez Premiera, ~ kt贸ry powo艂uje te偶 ich przewodnicz膮cych. Cz艂onkowie Rz膮du, kt贸rzy nie wchodz膮 w sk艂ad danego艂~ komitetu, s膮 zapraszani do udzia艂u w jego obradach w sprawach, kt贸re ich szczeg贸lnie dotycz$.':! W 1991 r., wobec niepowo艂ania ich sk艂adu, nie dzia艂a艂y trzy z tych komitet贸w: polityki og贸lnej, bu-.:' d偶etu i programowania inwestycji publicznych, przy czym funkcje dw贸ch ostatnich wykonywa艂 komi- ` tet koordynacji gospodarczej i spo艂ecznej. Dzia艂a艂y natomiast formalnie, powo艂ane ad hoc, komitety: ds. bezpiecze艅stwa, ds. stosunk贸w z Holandi膮 oraz ds. europejskich. Szczeg贸ln膮 rol臋 komitetowa formu艂a koordynacji odgrywa tradycyjnie w Wielkiej Brytanii, gdzie w pocz膮tku lat dziewi臋膰dziesi膮 tych wyst臋powa艂o 17 komitet贸w ministerialnych (w tym komitet ds. administracji lokalnej i komitet ds. legislacji) oraz 10 podkomitet贸w ministerialnych (w tym podkomitet ds. Europy wschodniej).
zasadzie rutynowej. Wsp贸艂czesna Polska, trzeba to jeszcze raz podkre艣li膰, jest jeszcze odleg艂a od jego ostatecznego ukszta艂towania, mimo dokonania podstasvowych rozstrzygni臋膰 ustawowych w ustawodawstwie z lat 1996-1997 (ustawa 0 organizacji i trybie pracy Rady Ministr贸w oraz o zakresie dzia艂ania ministr贸w oraz ustawa o dzia艂ach administracji rz膮dowej). T臋 drug膮, warto pami臋ta膰, uchwalono z odsuni臋t膮 do 1999 r. dat膮 wprowadzenia w 偶ycie, i w tym roku powa偶nie znowelizowano.
Nale偶y podkre艣li膰, 偶e wsp贸艂cze艣nie w ramach "centrum rz膮du" wsz臋dzie musz膮 funkcjonowa膰 i wsp贸艂dzia艂a膰 swoiste mechanizmy "administracji na rzecz rz膮dzenia", zwi膮zane z obslug膮 "woli politycznej", kt贸rej przejawem jest dzi艣 demokratycznie obierana w艂adza wykonawcza (rz膮d w swoim politycznym sk艂adzie), oraz obok tego - klasyczny aparat administracji centralnej, s艂u偶膮cy realizacji zada艅 publicznych i wykonywaniu okre艣lonych prawem kompetencji administracyjnych.
Dzi艣 administracja centralna, a tak偶e rz膮d (cho膰 samodzielny w funkcjach rz膮dzenia), zwi膮zane s膮 prawem ustanowionym przez w艂adz臋 ustawodawcz膮 inaczej ni偶 w dawniejszych ustrojach, zw艂aszcza w monarchii absolutnej, a tak偶e w pa艅stwach totalitarnych XX w., gdzie w艂adza polityczna by艂a skupiona w r臋ku w艂adcy (dyktatora) i by艂a oddzielona od administracji centralnej pa艅stwa, kieruj膮c z zewn膮trz nie tylko ni膮, lecz r贸wnie偶 i organami ustawodawczymi. Te ostatnie by艂y politycznie zupe艂nie zmarginalizowane, cho膰 nieraz rozbudowywano je, czasem wr臋cz nadaj膮c barokowe ksztakty.
2. Sk艂ad i funkcja Rady Ministr贸w
W modelu angielskim, francuskim, niemieckim i szwedzkim cia艂em, w kt贸rym podejmuje si臋 decyzje polityczne, nawet je偶eli maj膮 one wymiar symboliczny, jest wsp贸lnie obraduj膮cy zesp贸艂 ministr贸w (cz艂onk贸w rz膮du), na czele kt贸rego stoi szef rz膮du, odr臋bny od g艂owy pa艅stwa, to jest kr贸la lub prezydenta. Tak jest r贸wnie偶 w Polsce. Na oznaczenie tego cia艂a mo偶emy przyj膮膰 rodzajow膮 nazw臋 rady ministr贸w, cho膰 w wielu krajach nosi ono inn膮 nazw臋, jak gabinet w Wielkiej Brytanii, Rz膮d Zwi膮zkowy w Niemczech czy Rada Stanu w Szwecji.
Rada ministr贸w ponosi przed parlamentem polityczn膮 odpowiedzia艂no艣e za dzia艂alno艣膰 w艂adzy wykonawczej. Gabinet ameryka艅ski spe艂nia t臋 rol臋 tylko po cz臋艣ci ze wzgl臋du na szezeg贸ln膮 konstytucj臋 w艂adzy wykonawczej, w艂a艣ciw膮 systemowi prezydencjalnemu. W USA nie ma urz臋du premiera, a prezydent ponosz膮cy odpowiedzialno艣膰 konstytucyjn膮 za ca艂o艣膰 w艂adzy wykonawczej mo偶e, prrynajmniej teoretycznie, powo艂a膰 do sk艂adu sta艂ego cia艂a doradczego, nosz膮cego nazw臋 gabinetu, dowolne osoby.
Rady ministr贸w w poszczeg贸lnych krajach r贸偶ni膮 si臋 do艣膰 powa偶nie.. Po pierwsze, przewodniczy im albo g艂owa pa艅stwa (model francuski i model szwedzki do czasu wej艣cia w 偶ycie aktualnej konstytucji z 1974 r.), albo szef rz膮du, zwany Prezesem Rady Ministr贸w, jak w Polsce (co podkre艣la jego tradycyjny charakter "pierwszego mi臋dzy r贸wnymi", mimo 偶e obecny stan prawny przyznaje mu szczeg贸lny status w stosunku do ministr贸w), premierem (cz pierwszym ministrem - Wielka Brytania, Francja od 1958 r.) lub kanclerz~ (RFN stanowi膮ca przyk艂ad formalnego systemu p贸艂kanclerskiego, Austria).
Przewodnictwo g艂owy pa艅stwa, o ile nie posiada ona, jak we wsp贸艂czes~ Francji czy Finlandii (przyk艂adach systemu p贸艂prezydencjalnego; nieco podob~ by艂o w pierwszych latach Trzeciej Rzeczypospolitej, ale nowa Konstytucja og niczy艂a pozycj臋 prezydenta), odpowiednio silnej osobistej pozycji prawnej i fa tycznej, mo偶e mie膰 charakter tylko symboliczny. Rzeczywistym szefem ra ministr贸w pozostaje w takim przypadku premier, jak dowodzi tego dawnieja przyk艂ad szwedzki czy przyk艂ad Francji III i IV Republiki. Nawet je偶eli g艂o~ pa艅stwa obdarzona odpowiednio silnym statusem przewodniczy radzie mi str贸w, rada ministr贸w i premier posiadaj膮 w艂asny aparat pomocniczy, niezale~ od aparatu pomocniczego g艂owy pa艅stwa.
Wzajemne praktyczne relacje mi臋dzy g艂ow膮 pa艅stwa i premierem w tej s rze, cho膰 opisywane ustawowo, w du偶ym stopniu s膮 wynikiem ususu politycz~ go, kt贸ry zale偶ny jest od osobistej pozycji i autorytetu kolejnych os贸b pe艂ni膮cy te najwy偶sze urz臋dy pa艅stwowe, ale te偶 od danego uk艂adu politycznel W szczeg贸lno艣ci, w przypadku gdy prezydent nie jest wybierany przez parla~~ lub co najmniej z udzia艂em parlamentu (taki wyb贸r jest do艣膰 typowy dla repub parlamentarnych), zw艂aszcza gdy czerpie on mandat z wybor贸w powszechnycl jak jest we Francji V Republiki, ale te偶 i we wsp贸艂czesnej Polsce - rozr贸偶~ trzeba sytuacj臋, w kt贸rej premier i prezydent reprezentuj膮 t臋 sam膮 orientacj臋 l lityczn膮, od sytuacji odmienno艣ci orientacji. T臋 ostatni膮 przyj臋艂o si臋 nazywat w 艣lad za Francj膮, gdzie odmienno艣膰 taka wyst膮pi艂a w latach 1986-1988 i wys puje obecnie - kohabitacj膮 (czyli dos艂ownie "wsp贸艂zamieszkiwaniem"). J oczywiste, 偶e kohabitacja oznacza znaczne skomplikowanie stosunk贸w w obr臋 w艂adzy wykonawczej, kt贸rej g艂owa pa艅stwa i premier s膮 dwoma podstawowy osobisto艣ciami, przynajmniej w kategoriach formalnych.
W sk艂ad rady ministr贸w wchodz膮 wszyscy ministrowie, w rozumieniu o; ponosz膮cych solidarn膮- i r贸wnie偶 ewentualnie indywidualn膮- odpowiedzialn~ polityczn膮 przed parlamentem (tak jest w wi臋kszo艣ci pa艅stw parlamentarny w tym w modelu niemieckim i szwedzkim, a tak偶e w Polsce) b膮d藕 tylko niek rzy ministrowie.
Co do tego ostatniego typu rozwi膮zania, wyst臋puje ono w modelu angi skim, gdzie, jak wiemy, tradycyjnie odr贸偶nia si臋 rz膮d od gabinetu. Francja, 1 ska pierwszemu typowi, coraz bardziej zbli偶a si臋 do typu drugiego, ze wzgl臋du wyst臋powanie coraz to nowych kategorii cz艂onk贸w rz膮du, kt贸rzy nie s膮 cz艂on mi Rady Ministr贸w. W latach dziewi臋膰dziesi膮tych rz膮dy francuskie sk艂adaj膮 : poza premierem, z 35-45 cz艂onk贸w (z tendencj膮 malej膮c膮), w艣r贸d kt贸rych wy~ puje kilku ministr贸w stanu (tytu艂 ministra stanu, przyznawany ad personam r kt贸rym ministrom resortowym, zapewnia pierwsze艅stwo przed innymi minisl mi), kilkunastu "pe艂nych" ministr贸w (pozosta艂ych ministr贸w resortowych), ki ministr贸w delegowanych (wykonuj膮cych okre艣lone zadania u boku "pe艂ny ministr贸w, w tym cz臋sto wi臋cej ni偶 jeden minister delegowany u boku ministra spraw zagranicznych; ministrowie delegowani mog膮 r贸wnie偶 wyst臋powa膰 u boku premiera) oraz do kilkunastu sekretarzy stanu, r贸wnie偶 dzia艂aj膮cych, z powierzonym sobie zakresem spraw, u boku premiera lub "pe艂nego" ministra. Ministrowie delegowani, a tym bardziej sekretarze stanu, zasiadaj膮 w Radzie Ministr贸w tylko w贸wczas, gdy rozpatrywane s膮 sprawy nale偶膮ce do ich zakresu dzia艂ania, a nie w zast臋pstwie danego ministra.
Do modelu francuskiego zbli偶aj膮 si臋 nieco rozwi膮zania przyj臋te w Hiszpanii i w Portugalii. Konstytucja Portugalii z 1976 r. wprost nawet uwa偶a za cz艂onk贸w rz膮du nie tylko premiera i innych ministr贸w, lecz r贸wnie偶 sekretarzy stanu (kt贸rzy wyst臋puj膮, czasem po kilku, w prawie ka偶dym ministerstwie, maj膮c z regu艂y z g贸ry przydzielony zakres spraw) i podsekretarzy stanu (kt贸rych ostatnio si臋 nie powo艂uje). Konstytucja zastrzega jednak, 偶e sekretarze i podsekretarze stanu nie wchodz膮 w sk艂ad Rady Ministr贸w, lecz tylko mog膮 by膰 zapraszani na jej posiedzenia. Z kolei w Hiszpanii, sekretarze i podsekretarze stanu, cho膰 nie wchodz膮 w sk艂ad Rady Ministr贸w, stanowi膮 zbiorowo istotny element przygotowania decyzji Rady. Tworz膮 oni bowiem, od 1986 r. pod przewodnictwem wicepremiera lub Ministra Prezydencjalnego komisj臋 (Commission General de Secretarios de Etado y Subsecretarios), kt贸rej zadaniem jest przedyskutowanie spraw przedk艂adanych na posiedzenie Rady Ministr贸w. Brak zgody komisji oznacza nieprzekazanie sprawy Radzie Ministr贸w, chyba 偶e spraw臋 uznaje si臋 za szczeg贸lnie wa偶n膮.
Oczywi艣cie jest istotne, kim s膮 (politycznie rzecz bior膮c) sekretarze i podsekretarze stanu. Mog膮 bowiem pochodzi膰 z tej samej partii, co ich ministrowie, ale mog膮 te偶 reprezentowa膰 w sk艂adzie szeroko rozumianego rz膮du inna parti臋 koalicyjn膮; w tym drugim przypadku (tak jest obecnie w Polsce) nie zawsze pogl膮dy wyra偶one przez sekretarza stanu oka偶膮 si臋 tymi samymi, kt贸re wyra偶a minister (lub kierownictwo partii, kt贸r膮 on w rz膮dzie reprezentuje). Czasem sekretarz lub podsekretarz stanu bywa urz臋dnikiem i nie posiada - przynajmniej formalnie rzecz bior膮c - afiliacji politycznej.
Cz艂onkowie rz膮du odr贸偶niaj膮 si臋 w ka偶dym razie od najwa偶niejszych urz臋dnik贸w ministerstw, kt贸rzy stoj膮 na czele profesjonalnej, sta艂ej administracji, a zarazem nie maj膮 jakiegokolwiek prawa reprezentowania resortu na posiedzeniu organu politycznego, jakim jest rada ministr贸w. Dotyczy to r贸wnie偶 - znanych w niekt贸rych krajach, w tym, jak zaraz zobaczymy, w Polsce (mowa o naszych sekretarzach stanu i podsekretarzach stanu) - takich najwy偶szych urz臋dnik贸w ministerstw, kt贸rzy nie nale偶膮 do s艂u偶by cywilnej i kt贸rych mo偶na zakwalifikowa膰 do grupy urz臋dnik贸w politycznych. Pewien wyj膮tek stanowi tu RFN, gdzie w posiedzeniach rz膮du tradycyjnie bior膮 udzia艂 nie tylko ministrowie i ich polityczni zast臋pcy (parlamentarni sekretarze stanu wyst臋puj膮cy od 1967 r.), ale nawet administracyjni zast臋pcy ministr贸w (sekretarze stanu), cho膰, oczywi艣cie, r贸wnie偶 bez prawa g艂osu.
Poza znan膮 w r贸偶nych postaciach kategori膮 ministr贸w bez teki (u nas okre艣lanych coraz cz臋艣ciej mianem "ministr贸w zadaniowych"), w radzie ministr贸w zasiadaj膮 przede wszystkim ministrowie odpowiadaj膮cy za okre艣lone dzia艂y (dziedziny, resorty) administracji rz膮dowej. Urz臋dy tych ministr贸w s膮tworzone albo w drodze ustawowej, albo na mocy indywidualnego aktu - z regu艂y g艂owy pa艅stwa - tworz膮cego dany rz膮d.
Pierwszy model - ustawowego tworzenia urz臋d贸w ministr贸w resortowych, wci膮偶 najpowszechniejszy w Europie, cho膰 nie w 艣wiecie - jest bardziej tradycyjny, stanowi膮c w pewnym stopniu modyfikacj臋 jeszcze starszego, w XIX w. do艣膰 powszechnego, systemu, w kt贸rym urz臋dy ministr贸w by艂y wyliczane wprost w konstytucji. Jest oczywiste, 偶e w ten spos贸b petryfikuje si臋 podzia艂 na resorty, a jednocze艣nie utrudnia dostosowanie sk艂adu rz膮du do bie偶膮cych potrzeb i uwarunkowa艅 politycznych, zw艂aszcza tam, gdzie istnieje znak r贸wno艣ci mi臋dzy rad膮 ministr贸w (jako centralnym, kolegialnym organem administracji pa艅stwowej) i rz膮dem (jako organem w艂adzy politycznej). Jest tak np. we W艂oszech, gdzie istniej膮 aktualnie 22 urz臋dy ministr贸w, dzia艂aj膮ce na podstawie akt贸w ustawodawczych, z kt贸rych najstarszy pochodzi z 1848 r. (urz膮d Ministra Rob贸t Publicznych, nast臋pny z kolei urz膮d Ministra 艁aski i Sprawiedliwo艣ci dzia艂a na podstawie dekret贸w z 1927 i 1932 r.) a najnowszy - z 1989 r. (urz膮d Ministra Uniwersytet贸w, Bada艅 Naukowych i Technologii).
Wielka Brytania daje przyk艂ad rozwi膮zania w pewnym sensie po艣redniego mi臋dzy oboma systemami tworzenia urz臋d贸w ministr贸w. Od 1937 r. wydawane s膮 tam "ustawy o ministrach Korony", z kt贸rych ostatnia pochodzi z 1975 roku. Ustawy te, w pierwszej kolejno艣ci dotycz膮ce wynagradzania ministr贸w, coraz silniej wkraczaj膮 w materi臋 prawa ustrojowego. W rezultacie, obok tradycyjnych podstaw funkcjonowania urz臋d贸w ministr贸w - w postaci ustawy lub zwyczaju - uregulowana zosta艂a mo偶liwo艣膰 dokonania zmian w tym zakresie na podstawie zarz膮dzenia g艂owy pa艅stwa, wydanego, oczywi艣cie, na wniosek premiera. Dokonuje si臋 to w ramach "przekazywania funkcji ministr贸w Korony", zawsze za zgod膮 parlamentu, b膮d藕 milcz膮c膮, b膮d藕 - w sprawach wi臋kszej wagi, jak zniesienie urz臋du - wyra偶on膮 w formie "pozytywnej rezolucji". Do tego dochodzi jeszcze rozdzia艂 rz膮du od gabinetu i - cz臋艣ciowo swobodnie kszta艂towany w ka偶dym rz膮dzie - podzia艂 ministr贸w na gabinetowych i niegabinetowych. Rozwi膮zania te powa偶nie 艂agodz膮 niedogodno艣ci tworzenia urz臋d贸w ministr贸w w drodze ustawowej.
Innym po艣rednim rozwi膮zaniem jest to, co przyj臋to w Japonii. Mianowicie, na mocy ustawy o gabinecie z 1947 r., ograniczono tam liczb臋 ministr贸w stanu, to jest cz艂onk贸w gabinetu poza premierem, do dwudziestu.
Drugi system - elastycznego kszta艂towania sk艂adu rz膮du - 艂膮czy si臋 z przyznaniem tzw. w艂adzy organizacyjnej samej w艂adzy wykonawczej. Gdy idzie o rozstrzygni臋cia konstytucyjne, przyznanie takie najdobitniej wyrazi艂a konstytucja Portugalii, zgodnie z kt贸r膮 "rz膮d ma wy艂膮czne kompetencje w sprawach dotycz膮cych jego w艂asnej organizacji i sposobu pracy". Przede wszystkim jednak system elastycznego kszta艂towania sk艂adu rz膮du jest praktykowany we Francji. Wprawdzie w 1920 r. wydana zosta艂a, nigdy potem wprost nie uchylona, ustawa nakazuj膮ca tworzenie ministerstw w drodze ustawowej, od pocz膮tku jednak nie by艂a ona przestrzegana, a obecnie jest po prostu zapomniana. Niech臋膰 do ustawowego tworzenia urz臋d贸w ministr贸w mog艂a umocni膰 si臋 jako reakcja na okres Vichy, kiedy to sk艂ad rz膮du by艂 regulowany aktem ustawodawczym. Fakt, 偶e we Francji prawie nie ma ju偶, niegdy艣 powszechnie wyst臋puj膮cej, funkcji szefa administracji ministerstwa w osobie sekretarza generalnego (o czym b臋dzie mowa w dalszej cz臋艣ci niniejszego rozdzia艂u), r贸wnie偶 przypisuje si臋 艂膮czeniu tego urz臋du z ocen膮re偶imu Vichy.
W rezultacie nie ma we Francji utrwalonego, tak偶e w praktyce, wykazu ministr贸w. Lista stanowisk ministerialnych jest r贸偶na i zale偶y od sk艂adu rz膮du. Mo偶liwe jest powo艂anie ministr贸w o dowolnym zakresie dzia艂ania, okre艣lonym najpierw og贸lnie w akcie nominacyjnym, a nast臋pnie sprecyzowanym w "dekrecie atrybucyjnym" wydanym przez Prezydenta Republiki po zasi臋gni臋ciu opinii Rady Stanu i Rady Ministr贸w, to jest w rozporz膮dzeniu w sprawie kompetencji danego ministra. Dekrety takie wydaje si臋 r贸wnie偶 dla ministr贸w ni偶szej rangi, a mianowicie dla ministr贸w delegowanych i sekretarzy stanu.
Oczywi艣cie, pewne urz臋dy ministr贸w wyst臋puj膮 stale. Przez ca艂y okres V Republiki funkcjonuje najbardziej tradycyjny urz膮d ministra sprawiedliwo艣ci (zarazem "stra偶nika piecz臋ci" - Garde des Sceaux), a ponadto urz臋dy ministr贸w: spraw zagranicznych, spraw wewn臋trznych (kt贸ry ma jednak w aktualnym rz膮dzie nazw臋 ministra spraw wewn臋trznych i bezpiecze艅stwa publicznego), obrony i rolnictwa. Urz臋dy wyst臋puj膮ce od dawna mo偶na 艂atwo 艂膮czy膰 lub roz艂膮cza膰; w latach 1991-1992, by艂, do艣膰 tradycyjny dla Francji, minister gospodarki, bud偶etu i finans贸w, a potem dzia艂a艂o w tych sprawach dw贸ch ministr贸w: gospodarki i finans贸w oraz bud偶etu, przy czym podobny rozdzia艂 wyst臋powa艂 i wcze艣niej. Mo偶na zmienia膰 rang臋 ministra; raz pewne .sprawy za艂atwia "pe艂ny" minister, innym razem tylko sekretarz stanu. Mo偶na wreszcie tworzy膰 ca艂kiem nowe urz臋dy ministerialne (jak minister ds. miast, kt贸ry ostatnio pojawi艂 si臋 po raz drugi w rz膮dzie Francji).
Wobec rozdzia艂u politycznego aparatu ministra (w postaci jego gabinetu) i aparatu administracyjnego (ministerstwo) - system ten jest dodatkowo elastyczny, bo nie wprowadza zamieszania w organizacji administracji centralnej. Powo艂anie ministra oznacza zawsze jedynie utworzenie jego gabinetu, natomiast wcale nie musi oznacza膰 tworzenia dla niego osobnej struktury administracyjnej w postaci ministerstwa. Brak ministerstwa mo偶e by膰 udzia艂em nawet ministr贸w cz臋sto spotykanych w kolejnych rz膮dach, jak ministra ds. s艂u偶by publicznej i reformy administracji. W ten spos贸b zaciera si臋 tradycyjny podzia艂 na ministr贸w resortowych i ministr贸w bez teki.
Urz臋d贸w ministr贸w zasadniczo nie tworzy si臋 r贸wnie偶 w drodze ustawowej w RFN. I tam sk艂ad rz膮du jest w rezultacie zmienny, w zale偶no艣ci od potrzeb politycznych i administracyjnych - z tym, 偶e musz膮 zosta膰 powo艂ani ministrowie, kt贸rych zakres dzia艂ania wynika wprost z konstytucji (tj. ministrowie: obrony, sprawiedliwo艣ci, finans贸w i spraw zagranicznych) lub urz膮d zosta艂 powo艂any ustawowo (minister spraw wewn臋trznych). W kr贸tkich stosunkowo dziejach RFN liczba ministr贸w zawiera艂a si臋 mi臋dzy 9 i 20. Warto zaznaczy膰, 偶e w poszczeg贸lnych krajach zwi膮zkowychRepubliki Federalnej (landach) przewa偶a zasada tworzenia urz臋d贸w ministr贸w w drodze ustawodawczej.
W r贸偶nych pa艅stwach r贸偶nie kszta艂tuje si臋 kwestia zast臋pstwa premiera, kiedy nie mo偶e on kierowa膰 pracami rz膮du, a w szczeg贸lno艣ci jest nieobecny na posiedzeniu rady ministr贸w. W niekt贸rych tylko krajach wyst臋puje stanowisko wicepremiera lub, jak w RFN, wicekanclerza. Na og贸艂 stanowisko takie nie jest znane, a premiera zast臋puje jeden z ministr贸w, specjalnie wyznaczony w tym celu lub. kieruj膮cy resortem, kt贸ry tradycyjnie uwa偶a si臋 za pierwszy w ustalonym porz膮dku.
W zale偶no艣ci od tradycji danego kraju, w sk艂ad rady ministr贸w mo偶e wcho~' dzi膰 szef aparatu pomocniczego rz膮du, maj膮cy w rezultacie rang臋 ministra. Sytu-,: acja taka wyst臋puje w praktyce Niemiec, kt贸re, jak wiemy, od dawna wykszta艂ci艂y`; taki aparat, jak r贸wnie偶 w Finlandii i Japonii. W krajach 艣r贸dziemnomorskich. uzna膰 j膮 mo偶na nawet za pewn膮 zasad臋. W Hiszpanii tradycyjnie istnieje Ministerstwo Prezydialne, kt贸re okre艣la si臋 je jako "organ administracji og贸lnej Pa艅stwa";;;. kieruj膮cy nim minister jest jednocze艣nie sekretarzem Rady Ministr贸w. W Portugalii' funkcjonuje Prezydium Rady Ministr贸w, kt贸rym kieruje minister z tytu艂em Prze-' wodnicz膮cego Prezydium. Dekret o strukturze prawnej rz膮du z 1995 r. okre艣li艂 za~ kres dzia艂ania Prezydium jako obejmuj膮cy "wszystkie funkcje podleg艂e Premiero:' wi, Przewodnicz膮cemu Prezydium i jego zast臋pcy, jak r贸wnie偶 dzia艂y i instytucje'" podleg艂e Premierowi na mocy wcze艣niejszych uchwa艂 oraz inne nie posiadaja~Ce;; wyra藕nej przynale偶no艣ci do innych ministerstw" - w tym sprawy administracj'1' pa艅stwowej. Nie mo偶e dziwi膰, 偶e w艂a艣nie Przewodnicz膮cemu Prezydium przypad~ zast臋pstwo premiera, chyba 偶e premier zdecyduje inaczej. W Grecji istnieje Mini-' sterstwo ds. Prezydium Rz膮du, dzia艂aj膮ce jednak, co trzeba podkre艣li膰, obok Politycznego Urz臋du Premiera oraz Sekretariatu Rz膮du. Jest oczywiste, 偶e szef urz臋du prezydenta USA r贸wnie偶 bierze udzia艂 w posiedzeniach gabinetu, ale ameryka艅slG:i., gabinet nie jest rad膮 ministr贸w w u偶ywanym przez nas znaczeniu.
W Polsce tak膮 pozycj臋 mia艂 od 1985 r. Minister - Szef Urz臋du Rady Ministr贸w. Od 1996 r. stanowisko Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministr贸w (tak samo jak stanowiska jego odpowiednik贸w - szef贸w kancelarii Prezydenta RP, Sejmu i Senatu) nie jest polityczne. Jest wszak偶e interesuj膮ce, jak daleko si臋ga wp艂y w dawniejszej, d艂ugoletniej tradycji: w 1997 r. stanowisko to powierzono cz艂onkowi rz膮du (w nowych warunkach prawnych ju偶 tylko jako ministrowi bez teki).? W ramach reorganizacji Kancelarii, przeprowadzonej w 1999 r., starano si臋 powr贸ci膰 do pierwotnych za艂o偶e艅: szef Kancelarii nie jest ju偶 cz艂onkiem Rady Ministr贸w. Praktyka wyka偶e, na ile uda艂 si臋 ten powr贸t - konieczny, w naszym przekonaniu, w sytuacji, gdy dopiero kszta艂tuje si臋 u nas "centrum rz膮du" por贸wnywalne z odpowiednimi instytucjami demokratycznych kraj贸w rozwini臋tych. Wiele w tej materii zale偶y od osobowo艣ci cz艂owieka zajmuj膮cego to stanowisko.
Od 1996 r. - w 艣wietle znowelizowanej w贸wczas "Ma艂ej Konstytucji", a obecnie w 艣wietle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. rz膮d to zesp贸艂 os贸b wy艂anianych metod膮 polityczn膮, w spos贸b okre艣lony w Konstytucji, i decyduj膮cych - pod przewodnictwem Premiera - przy u偶yciu r贸偶nych mechanizm贸w (z kt贸rych szczeg贸lne znaczenie ma Rada Mini str贸w) o zasadniczych kwestiach polityki pa艅stwowej, jak r贸wnie偶 sprawuj膮 cych - w ramach systemu w艂adzy wykonawczej - polityczne kierownictw~ wobec wyspecjalizowanych agend administracji rz膮dowej.
W my艣l Konstytucji RP, w sk艂ad Rady Ministr贸w - kt贸rej, inaczej ni偶 v "Ma艂ej Konstytucji", nie traktuje si臋 ju偶 w przepisach konstytucyjnych jako syno nimu rz膮du - wchodz膮 Prezes Rady Ministr贸w i ministrowie. Ministrowie b膮d: "kieruj膮 okre艣lonymi dzia艂ami administracji rz膮dowej", b膮d藕 "wype艂niaj; zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministr贸w" Ci drudzy to mini strowie "bez teki", cho膰 takie zadanie "wyznaczone przez Prezesa Rady Mini str贸w" mo偶e polega膰 na przej臋ciu kontroli nad okre艣lonym urz臋dem centralnym znajduj膮cym si臋 w zakresie odpowiedzialno艣ci Prezesa Rady Ministr贸w; np. nai Urz臋dem Ochrony Pa艅stwa'8. Sam Prezes Rady Ministr贸w mo偶e pe艂ni膰 tak偶~ funkcj臋 ministra resortowego.
Nadto, w sk艂ad Rady Ministr贸w mog膮 by膰 powo艂ywani wiceprezesi Rad~ Ministr贸w. Konstytucja nie okre艣la zakresu obowi膮zk贸w wiceprezesa Rady Mi nistr贸w. Mo偶e to by膰 jeden z ministr贸w resortowych lub cz艂onek rz膮du "bez teki'' po prostu zast臋puj膮cy premiera w razie nieobecno艣ci, ale tak偶e jest mo偶liwe po wierzenie mu okre艣lonych zada艅 ustalonych przez premiera lub konkretnego za kresu dzia艂ania, spo艣r贸d obowi膮zk贸w Prezesa Rady Ministr贸w. Nadto zgodni~ z Konstytucj膮 w sk艂ad Rady Ministr贸w wchodz膮 przewodnicz膮cy okre艣lonych v ustawach komitet贸w. Chodzi wy艂膮cznie o komitety, kt贸rych przewodnicz膮c; "wchodz膮 w sk艂ad" Rady Ministr贸w z mocy wyra藕nego postanowienia ustawy Obecnie taki status ma w pe艂ni tylko przewodnicz膮cy Komitetu Bada艅 Nauko wych, istniej膮cego od 1991 roku. Inna nieco jest sytuacja, utworzonego w ramacl "reformy centrum" z 1996 r., Komitetu Integracji Europejskiej, kt贸remu z moc~ ustawy przewodniczy Prezes Rady Ministr贸w (i takie przewodnictwo wyst膮pi艂~ na pocz膮tku i wyst臋puje obecnie), lecz mo偶liwe jest te偶 powo艂anie osobneg~ przewodnicz膮cego, co mia艂o miejsce w latach 1997-1998. Do przewodnicz膮cycl omawianych komitet贸w stosuje si臋 odpowiednio przepisy o ministrach resorto wych - z uwzgl臋dnieniem kolegialnego trybu dzia艂ania danego organu - i tytu艂uj si臋 ich ministrami. Do wej艣cia w 偶ycie ustawy o dzia艂ach administracji rzc~dowE tytu艂owanie to mia艂o charakter zwyczajowy; obecnie przewodnicz膮cy daneg~ komitetu jest jednocze艣nie "ministrem w艂a艣ciwym" do danej kategorii sprav w rozumieniu tej ustawy.
Uprzednio ustanowienie urz臋du ministra "kieruj膮cego okre艣lonym dzia 艂em administracji rz膮dowej" nast臋powa艂o drog膮 ustawow膮 (ustaw膮 "o urz臋dzi ministra", np. Ministra Skarbu Pa艅stwa, albo, w dawniejszej konwencji, o "utwc rzeniu urz臋du ministra"). Ustawa taka nie tylko tworzy艂a urz膮d resortowego mini stra, ale r贸wnie偶 tworzy艂a obs艂uguj膮ce go ministerstwo pod nazw膮 to偶sam膮 偶 na
~$ Pozostawiamy tu poza zakresem wywodu kwesti臋 konstytucyjnej odpowiedzialno艣ci Prez< sa Rady Ministr贸w za sprawy ustawowo nale偶膮ce do jego zakresu dzia艂ania, kt贸re przekaza艂 d prowadzenia innemu cz艂onkowi rz膮du.
zw膮 urz臋du ministra. Przyj臋ta w 1997 r. ustawa o dzia艂ach ad~ninistracji rz膮dowej, kt贸ra wesz艂a w 偶ycie w 1999 r., uchyla w zasadzie wszystkie dotychczas obowi膮zuj膮ce ustawy o urz臋dach ministr贸w (poza ustaw膮 o w pe艂ni umocowanym konstytucyjnie Ministrze Obrony Narodowej) i prowadzi do zmiany tego sztywnego systemu na bardziej elastyczny, rozwijaj膮c og贸ln膮 zapowied藕 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministr贸w oraz o zadaniach ministr贸w. Ustawa o dzia艂ach administracji rz膮dowej wi膮偶e okre艣lenie zakresu dzia艂ania ministra "dzia艂owego" z aktem powierzenia mu urz臋du - poprzez rozporz膮dzenie Prezesa Rady Ministr贸w, w kt贸rym okre艣lane s膮 "dzialy administracji rz膮dowej" nale偶膮ce do zakresu odpowiedzialno艣ci danego ministra, a wi臋c przez niego kierowane, wraz z nadzorowanymi przeze艅 urz臋dami centralnymi, za jakie ma on ponosi膰 polityczn膮 odpowiedzialno艣膰.
W tym kontek艣cie warto zauwa偶y膰, 偶e w 艣wietle obecnej Konstytucji nie jest mo偶liwe ustawowe sytuowanie kierownik贸w urz臋d贸w centralnych jako czlonk贸w Rady Ministr贸w - poza omawianymi komitetami. Jest to s艂uszne rozstrzygni臋cie, bowiem urz臋dy centralne nale偶膮 do administracyjnej, a nie politycznej cz臋艣ci centrum w艂adzy wykonawczej. Je艣li wi臋c dzia艂alno艣膰 jakiego艣 urz臋du centralnego ' lub innej instytucji centralnej wydaje si臋 by膰 w danym okresie szczeg贸lnie istotna . z punktu polityki pa艅stwowej, kontrol臋 nad jego dzia艂alno艣ci膮- ale w贸wczas nie w艂a艣ciwe kierownictwo - premier musi powierzy膰 ministrowi bez teki, w wy偶ej : opisanym trybie (przyk艂adem jest Urz膮d Ochrony Pa艅stwa), lub te偶 wprost powo艂a膰 ministra bez teki na stanowisko kierownika danego urz臋du centralnego lub instytucji (w 1997 r. minister bez teki zostak powo艂any na stanowisko Prezesa Rz膮dowego Centrum Studi贸w Strategicznych, b臋d膮cego szczeg贸ln膮 instytucj膮 rz膮dow膮, nie urz臋dem centralnym). Wa偶ne zr贸偶nicowanie urz臋d贸w centralnych ;; wynika z faktu, 偶e dwana艣cie z nich (obecnie) z mocy ustawy nie jest przypo-:` rz膮dkowane do 偶adnego z dzia艂贸w (a wi臋c - 偶adnemu z "ministr贸w w艂a艣ciwych"),'掳; lecz podlega bezpo艣rednio nadzorowi Prezesa Rady Ministr贸w.
Rada Ministr贸w - najbardziej sformalizowane wyra偶enie Rz膮du RP - ma zatem, w my艣l za艂o偶enia konstytucyjnego, stanowi膰 co do zasady kolektyw par excellence polityczny, tzn. reprezentuj膮cy z regu-ly si艂y maj膮ce wi臋kszo艣膰 w parlamencie, ale r贸wnocze艣nie stanowi膮cy samodzie艂ny podmiot w艂adzy wykonawczej, wykonywanej pospo艂u z urz臋dem Prezydenta Rzeczypospolitej. Wyra偶ona wyra藕nie w Konstytucji (r贸wnie偶 poprzednio - w "Ma艂ej Konstytucji" z 1992 r.) zasada podzia艂u i r贸wnowa偶enia si臋 w艂adz (o kt贸rej by艂a ju偶 mowa, w szczeg贸lno艣ci w rozdziale I) ustanawia t臋 now膮 rol臋 rz膮du oraz jego pozycj臋 ustrojow膮 jako wzgl臋dnie niezale偶n膮 od Sejmu; w zwi膮zku z tym ustanowiono nowe regu艂y kontroli parlamentarnej i odpowiedzialno艣ci politycznej.
Oznacza膰 to musi - nale偶y jeszcze raz podkre艣li膰 - odej艣cie od dawniejszego rozumienia rz膮du jako "organu" wykonawczego w systemie jednolitej w艂adzy pa艅stwowej, a jednocze艣nie jako swoistego "zgromadzenia ministr贸w", z kt贸rych ka偶dy reprezentuje, wzgl臋dem centrum politycznego, partykularne interesy centralistycznej administracji resortowej i resortowych lobb偶es. Taka
t'roblemy organizacji adritinistracji centralnej 125 formu艂a rz膮du pochodzi jeszcze z okresu PRL, kiedy Rada Ministr贸w by艂a tylko swoist膮 "g艂贸wn膮 rad膮 administracyjn膮", koordynuj膮c膮 wykonywanie ustale艅 politycznych, bo rz膮dem "prawdziwym" by艂o Biuro Polityczne KC PZPR, dysponuj膮ce zreszt膮 oddzielnym aparatem administracyjnym (partyjnym) do obs艂ugi funkcji rz膮dzenia.
Rz膮d nie mo偶e porusza膰 si臋 wy艂膮cznie w p艂aszczy藕nie kompromis贸w, kreuj膮c polityk臋 pa艅stwow膮 jedynie jako wypadkow膮 interes贸w resort贸w i partii tworz膮cych koalicj臋. Rz膮d dzia艂a pod przewodnictwem premiera, a Konstytucja i ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministr贸w, zw艂aszcza w kontek艣cie ustawy o dzialach administracji rzctdowej, znacz膮co wzmocni艂y pozycj臋 premiera jako kierownika i koordynatora prac rz膮du i jego cz艂onk贸w - po to w艂a艣nie, by rz膮d m贸g艂 wykonywa膰 w艂a艣ciwe sobie fimkcje rz膮dzenia.
Z punktu widzenia przyj臋tego w niniejszym rozdziale, istota problemu polega na wyra藕nym rozr贸偶nieniu mi臋dzy po艂itycznymi funkcjami rz膮du a funkcjami z zakresu administracji pub艂icznej, wykonywanymi przez Rad臋 Ministr贸w i ministr贸w. W rezultacie za艣, chodzi o uwzgl臋dnienie konsekwencji takiego rozr贸偶nienia w organizacji pracy rz膮du oraz w budowie struktur administracyjnych ministerstw i administracji centralnej.
Dla wyja艣nienia tego zagadnienia od strony administracyjnej i praktycznej (a administrowanie jest przecie偶 par excellence dzia艂alno艣ci膮 praktyczn膮), nale偶y zwr贸ci膰 uwag臋 na to, 偶e elementarn膮 cz膮stk膮 aparatu administracyjnego jest zawsze urz臋dnik. Rola urz臋dnika, ka偶dego poszczeg贸lnego urz臋dnika, a w rezultacie tak偶e zespo艂贸w urz臋dniczych (urz臋d贸w), musi by膰 wi臋c jasno i wyrazi艣cie okre艣lona, co jest oczywiste w warunkach wsp贸艂czesnego podzia艂u pracy, specjalizacji itp.
W konsekwencji, w organizacji administracji centralnej podstawowym podzia艂em w tym zakresie jest podzia艂 funkcjonalny - na administracj臋 wykonawcz膮 oraz na administracj臋 dzia艂aj膮c膮 "na rzecz rz膮dzenia" (obs艂uguj膮c膮 kreowanie polityki pa艅stwowej i nast臋pnie jej prowadzenie). Jest niedobrze, je艣li obie te funkcje s膮 pomieszane w aparacie administracyjnym. Jest jeszcze gorzej, gdy owej drugiej administracji po prostu nie ma.
Administracja nastawiona na dzia艂alno艣膰 wykonawcz膮 - to urz臋dy centralne i urz臋dnicy (funkcjonariusze), kt贸rych zasadniczym zadaniem (i umiej臋tno艣ci膮) jest realizacja obowi膮zuj膮cego prawa i wynikaj膮cych z niego zada艅 pub艂icznych. S膮 to zatem r贸偶nego rodzaju s艂u偶by policyjne i inspekcyjne, instytucje nadzorcze i kontrolne, instytucje odpowiedzialne za prowadzenie ewidencji r贸偶nego rodzaju, organy orzekaj膮ce, instytucje 艣wiadcz膮ce, instytucje zarz膮dzaj膮ce mieniem u偶yteczno艣ci publicznej, agencje zarz膮dzaj膮ce mieniem Skarbu Pa艅stwa itp. Wszystkie te organy, urz臋dy, inspekcje, agencje, zarz膮dy itp., w zasadzie funkcjonowa膰 powinny jako wyodr臋bnione z ministerstw w艂adze i instytucje administracji centralnej, podporz膮dkowane Prezesowi Rady Ministr贸w b膮d藕 ministrom - oni bowiem za dzia艂alno艣膰 tych agend ponosz膮 odpowiedzialno艣膰 polityczn膮. Ich rola "polityczna" jest ograniczona, bowiem ca艂o艣膰 ich zada艅 mie艣ci si臋 w ramach prawa obecnie obowi膮zuj膮cego, i nie maj膮 one innych zada艅, jak tylko najlepsze wywi膮zanie si臋 ze swoich powinno艣ci s艂u偶by publicznej okre艣lonych w艂a艣ciwymi ustawami - w tym ustawami przyznaj膮cymi uprawnienia "regulacyjne" w znaczeniu om贸wionym w poprzednim rozdziale.
Od strony organizacyjnej, w obecnym aparacie administracji pa艅stwowej wci膮偶 nie ma wyra藕niejszej regu艂y rozdzia艂u, jakie funkcje maj膮 spe艂nia膰 ministerstwa, a jakie obszary merytoryczne winny nale偶e膰 do urz臋d贸w i instytucji administracji centralnej. Co prawda rok po roku z ministerstw wyodr臋bniane s膮 kolejne urz臋dy centralne, ale ma to wci膮偶 niewielki wplyw na wewn臋trzn膮 organizacj臋, a przede wszystkim na merytoryczna zmian臋 funkcji ministerstw. W rezultacie, wielkie ministerstwa w wi臋kszo艣ci nadal realizuj膮 funkcje wykonawcze administracji publicznej, o kt贸rych by艂a wy偶ej mowa, za艣 administracyjnej obs艂ugi polityki pa艅stwowej - kt贸rej prowadzenie nale偶y do ministr贸w i rz膮du jako ca艂o艣ci - wci膮偶 nie sprawuje w zasadzie nikt.
Dzisiejszy korpus urz臋dniczy polskiej administracji centralnej, 艂膮cznie z ministerstwami (co wymaga podkre艣lenia), wci膮偶 nastawiony jest w艂a艣nie - nieomal wy艂膮cznie - na dzia艂alno艣膰 wykonawcz膮 tego rodzaju. Urz臋dnicy ministerstw i administracji centralnej maj膮 zasadniczo wysokie kwalifikacje zawodowe, jednak s膮 to przede wszystkim umiej臋tno艣ci wykonawcze (orzecznicze, policyjne, nadzorcze, inspekcyjne, ewidencyjne, zarz膮dzaj膮ce itp.). Inaczej m贸wi膮c, w艣r贸d zawodowych urz臋dnik贸w pa艅stwowych nie spotyka si臋 wielu posiadaj膮cych umiej臋tno艣ci niezb臋dne do tw贸rczego wsp贸艂dzia艂ania z politykami przy tworzeniu polityki pa艅stwowej.
Gdy kiedy艣 "rz膮dem" by艂o Biuro Polityczne KC PZPR, r贸wnie偶 i ca艂a "administracja na rzecz polityki" istnia艂a poza aparatem administracji pa艅stwowej, By艂a to administracja KC PZPR. Po upadku aparatu partyjnego, w naturalny spos贸b wszystkie te funkcje musi przej膮膰 administracja rz膮du Rzeczypospol'itej, kt贸ry po Biurze Politycznym przej膮艂 funkcje rzeczywistego rz膮du. Jednak id膮ce w tym kierunku reformy ustrojowe centrum, oczekiwane od prze艂omu 1989 r., nad kt贸-, rymi pracowa艂y rz膮dy RP i zespo艂y ekspert贸w w latach 1991-1993, zosta艂y wstrzymane przez rz膮d Waldemara Pawlaka.
Uda艂o je si臋 uruchomi膰 na nowo dopiero w 1995 r. - z tym jednak, 偶e ich rezultat ustawodawczy z lat 1996-1997 musia艂 by膰 stosunkowo ograniczony, a rezultaf praktyczny (w sferze organizacyjnej i personalnej) pozostaje wci膮藕 mierny, nawet mimo nowych rozwi膮za艅 ustawowych z 1999 r., wi膮偶膮cych si臋 z nowelizacj膮 ustawy o dzialach administracji rzcidowych oraz z wej艣ciem w 偶ycie nowej ustawy o s艂u偶bie cywilnej, jak r贸wnie偶 mimo reorganizacji Kancelarii Prezesa Rady Ministr贸w dokonanej w 1999 roku. Na efekty tych rozwi膮za艅 trzeba bowiem b臋dzie poczeka膰. Innymi s艂owy, samo tylko wydzielenie z ministerstw materii (i urz臋d贸w) administraeji centralnej nie wystarczy do zmiany merytorycznego charakteru tych ministerstw; to: samo dotyczy Kancelarii Prezesa Rady Ministr贸w. Potrzebne s膮 znaczne zmiany kadrowe, bowiem wi臋kszo艣e urz臋dnik贸w, tych pozosta艂ych w ministerstwach, nie
Yroblemy organizacji administracji centralnej 127' rozumie, jakiej roli w nowych warunkach si臋 od nich wymaga. Nadal chc膮 s艂a膰 dyrektywy "w d贸艂", "rz膮dzi膰" podleg艂ymi instylucjami.
Tymczasem, dotychczasowy stan zagra偶a nie tylko sprawnemu dzia艂aniu, lecz wr臋cz suwerenno艣ci Pa艅stwa Polskiego, na d艂u偶sz膮 met臋 bowiem uniemo偶liwia rz膮dowi Rzeczypospolitej w艂a艣ciwe wykonywanie jego konstytucyjnej funkcji. To w艂a_ 艣nie profesjonalna "administracja na rzecz polityki pa艅stwowej" musi obs艂ugiwa膰 Premiera i ka偶dego z ministr贸w - czyli rz膮d, to znaczy ma s艂u偶y膰 mu przy wykonywaniu jego funkcji po艂itycznej, funkcji rz膮dzenia, a nie funkcji administrowania i zarz膮dzania - czym rz膮d nie powinien si臋, co do zasady, zajmowa膰. Musi wi臋c by膰 nastawiona na obs艂ug臋 cz艂onk贸w Rady Ministr贸w jako cz艂onk贸w rz膮du, a nie jako "naczelnych organ贸w administracji pa艅stwowej" (to okre艣lenie, pochodz膮 ce z systemu jednolitej w艂adzy pa艅stwowej i nie maj膮ce zastosowania w warunkach podzia艂u w艂adzy, nie znajduje si臋 ju偶 w Konstytucji od 1996 r.).
Oznacza to, 偶e ministerstwa, ich organizacja, a tak偶e ich personel urz臋dniczy: administracyjny i polityczny - w przeciwie艅stwie do w艂adz i instytucji administracji centralnej nastawionych na wykonywanie prawa - musz膮 by膰 w spos贸b profesjonalny ukierunkowane na obs艂ug臋 ministra (i Premiera) jako cz艂onka rz膮du. To jest zupe艂nie inna funkcja, ni偶 obs艂uga "organu administracji pa艅stwowej" i wymaga ona ca艂kiem innego proflu zawodowego urz臋dnik贸w. Wi臋cej, nale偶y podkre艣li膰, 偶e r贸wnie偶 do obs艂ugi ministr贸w (a wi臋c politycznych cz艂onk贸w rz膮du) potrzeba w ministerstwach - niezale偶nie od personelu politycznego skupionego w gabinecie ministra - apolitycznej i stabilizowanej, wysoko kwalifikowanej kadry urz臋dniczej. Tacy urz臋dnicy s膮 "pami臋ci膮 organizacyjn膮" rz膮du. Politycy z r贸偶nych oboz贸w musz膮 nauczy膰 si~臋 szacunku dla nich. Tak si臋 te偶 z pewno艣ci膮 stanie, ale te偶 urz臋dnicy musz膮 swym profesjonalizmem i postaw膮 moraln膮 na 贸w szacunek zas艂u偶y膰.
Rysunek 3 obrazuje dwa poziomy organizacyjne centrum w艂adzy wykonawczej, wyr贸偶niane we wsp贸艂czesnych pa艅stwach demokratycznych z punktu widzenia spe艂nianych zada艅 (w zwi膮zku z czym kwesti臋 t臋 poruszali艣my ju偶 w ostatnim punkcie poprzedniego rozdzia艂u). U偶ywaj膮c nazw przyj臋tych u nas, jest to poziom ministerstw (rz膮du) oraz poziom w艂adz i instytucji administracji centralnej, o jasno zdefiniowanych i zr贸偶nicowanych funkcjach i odpowiedzialno艣ci politycznej i administracyjnej (publicznoprawnej).
Urz臋dy i w艂adze administracji centralnej podlegaj膮 cz艂onkom rz膮du, dzia艂aj膮c w ramach ich politycznej (konstytucyjnej) odpowiedzialno艣ci. W艣r贸d urz臋d贸w centralnych administracji pa艅stwowej, jako wyj膮tek, wyr贸偶niaj膮 si臋 te, kt贸re maj膮 charakter stricte polityczny - zatem ze zmienn膮 obsad膮 ich kierownictwa 掳raz pozosta艂e, kt贸re powinny stanowi膰 wi臋kszo艣膰 i na czele kt贸rych sta膰 maj膮 profesjonalni urz臋dnicy lub osoby o wysokim autorytecie fachowym - ustabilizowani, nie podlegaj膮cy wi臋c wymianie razem z rz膮dem w wyniku przej臋cia w艂adzy przez inn膮 opcj臋 polityczn膮. Jak wspomniano, u nas proces przebudowy administracji centralnej w kierunku wyra藕nego okre艣lenia statusu poszezeg贸lnych w艂adz i urz臋d贸w dopiero si臋 rozpoczyna.
Warto wi臋c w tym miejscu zaznaczy膰, 偶e liczne "administracyjne" problemy z przyj臋ciem Polski do Unii Europejskiej mniej b臋d膮 wynika膰 z op贸藕nie艅 harmonizacji prawa, co wcze艣niej lub p贸藕niej mo偶na zawsze nadrobi膰, bardziej za艣 z zupe艂nie odmiennej, ze wzgl臋du na utrzymuj膮c膮 si臋 kontynuacj臋 praktyk "Polski Ludowej", kultury rz膮dzenia i administrowania, a wi臋c z braku pasuj膮cych do siebie mechanizm贸w sprawowania w艂adzy politycznej. Ten brak, co powinno by膰 oczywiste, trzeba jak najszybciej nadrobi膰.
3. Organizacja aparatu pomocniczego szefa rz膮du i Rady Ministr贸w
Pomijaj膮c organizacj臋 ameryka艅skiego Urz臋du Bia艂ego Domu, kt贸ra odpowiada wymogom tamtejszego specyficznego - prezydencjalnego - systemu politycznego, we wsp贸艂czesnych krajach wysoko rozwini臋tych wyst臋puj膮 organizmy, kt贸re mo偶na nazwa膰 sekretariatami rz膮du (sekretariatami szefa rz膮du). Maj膮 one do艣膰 r贸偶ny charakter, przede wszystkim ze wzgl臋du na r贸偶ne tradycje poszczeg贸lnych kraj贸w.
Podstawowym problemem aparatu pomocniczego szefa rz膮du i rady ministr贸w jest szczeg贸lnie silny zwi膮zek tego aparatu z polityk膮. Dotyczy to tak偶e poszczeg贸lnych ministr贸w, w zakresie, w jakim chodzi o ich pozycj臋 jako cz艂onk贸w rz膮du.
Problem ten mo偶na rozwi膮za膰 w trojaki spos贸b, w zale偶no艣ci od tego, jak zorganizowany jest aparat "centrum rz膮du" i jakie s膮 jego podstawowe zadania. Zadania te dadz膮 si臋 podzieli膰 na dwie kategorie: jedn膮 - bardziej "neutraln膮", apo艂ityczn膮, jak膮 jest czuwanie nad przebiegiem procedur decyzyjnych (przygotowawczych, uzgodnieniowych itp.) oraz koordynowanie dzia艂alno艣ci administracji centralnej, i drug膮 - typowo polityczn膮, w postaci wypracowywania propozycji w sferze polityki i czuwania nad realizacj膮 po艂ityki przyj臋tej przez premiera i rz膮d~9.
Pierwszy spos贸b organizacji "centrum rz膮du" polega na powierzeniu, niemal w ca艂o艣ci, przygotowania decyzji szefa rz膮du oraz rz膮du in corpore, jak r贸wnie偶 kontroli ich realizacji, fachowemu zespo艂owi sta艂ych urz臋dnik贸w, przy minimalnej roli niewielkiego zespo艂u osobistych doradc贸w politycznych szefa rz膮du. Jest to model tradycyjnie przyj臋ty w Niemczech, gdzie aparatem pomocniczym szefa rz膮du i ca艂ego rz膮du jest Urz膮d Kanclerza Federalnego (Bundeskanzleramt), Urz膮d ten, warto zaznaczy膰, jest ogromn膮 jednostk膮 organizacyjn膮, zatrudniaj膮ca
~9 Zastosowane tu rozr贸偶nienie, zgodne zreszt膮 z terminologi膮 wcze艣niej stosowan膮, dostosowan膮 do tradycji j臋zykowej kontynentu europejskiego, przej臋te zostato w znacznej mierze z godne_ uwagi pracy wybitnego francuskiego przedstawiciela por贸wnawczej nauki administracji, Gerarda Timsita (Adm偶r:istration et Etats: Etude comparee, Pary偶 1987, s. 61 i nast.). Warto jednak zauwa偶y膰, 偶e w krajach anglosaskich podobny charakter ma rozr贸偶nienie, obce j臋zykom kontynentalnym, aparatu zajmuj膮cego si臋 policy (w znaczeniu "dzia艂ania lub post臋powania zgodnie z rozwag膮 i ocem korzy艣ci b膮d藕 rozwa偶anego z tego punktu widzenia") i aparatu "politycznego" (polit偶cal - w zna~ czeniu zwi膮zanego ze sfer膮 polityki; w kwestii znacze艅 tych s艂贸w, por. Websters Encycloped偶c Unabridged Dictionary of the English Language, New York 1989, s. l 1 l3).
ponad pi臋ciuset funkcjonariuszy; co wi臋cej, r贸wnolegle dzia艂a jeszcze liczniejs (ponad siedmiuset pracownik贸w) Urz膮d Prasy i Informacji. Urz臋dem Kancler` skim kieruje szef, z regu艂y w randze ministra federalnego, przy pomocy dw贸c ministr贸w stanu oraz sze艣ciu dyrektor贸w generalnychz掳. Kanclerz ma natomia do pomocy niewielki w艂asny urz膮d, organizacyjnie wy艂膮czony z Urz臋du Kancler skiego, sk艂adaj膮cy si臋 z dw贸ch cz臋艣ci: urz臋du prywatnego, gdzie zatrudnieni s jego osobi艣ci doradcy, oraz kom贸rki ds. pr贸艣b i petycji.
Charakterystyczn膮 cech膮 RFN jest jednak nie tylko wielko艣膰 Urz臋du Kanc~ lerskiego i jego urz臋dniczy charakter (przy, podkre艣lanym w innym miejscu, pc>~ litycznym statusie i charakterze pracy najwy偶szych urz臋dnik贸w). Zaznaczy膰 bo-~; wiem trzeba inn膮 jeszcze cech臋, z kt贸rej zreszt膮 w du偶ym stopniu wyp艂ywaj~ cechy poprzednie. Idzie o faktyczne ograniczenie zada艅 Urz臋du do koordyns:i; eji, bez szerszego podejmowania kwestii bardziej politycznych, kt贸re s膮 za艂atwi~~ ne poza jego strukturami, co nie oznacza, 偶e bez udzia艂u jego szef贸w, kt贸rzy s~` r贸wnie偶 osobisto艣ciami politycznymi.
Po wt贸re, mo偶na oddzieli膰 zadania typu administracyjnego i prawniczego;掳' wymagaj膮ce fachowej wiedzy i rutyny, powierzaj膮c je sta艂emu aparatowi` urz臋dniczemu - od zada艅 typu politycznego, powierzonych osobnej jednoste~ organizacyjnej, z艂o偶onej z os贸b powo艂anych na zasadzie zaufania po艂itycznego: Jest to zarazem rozdzia艂 zada艅 koordynacyjnych i zada艅 w sferze kszta艂towania polityki, a tak偶e czuwania nad wcieleniem jej w 偶ycie. Rozwi膮zanie takie wyst臋-, puje - i to ju偶 od kilkudziesi臋ciu lat - we Francji. Jednostk膮 fachow膮 i sta艂膮 jest Sekretariat Generalny Rz膮du, a jednostk膮 polityczn膮- Gabinet Premiera.
Sekretariat Rz膮du, jak wynika to nazwy, stanowi kom贸rk臋 obs艂ugow~ i premiera, i ca艂ego rz膮du. Zwi膮zany jest jednak ca艂kowicie z premierem. Podlega mu, na bie偶膮co pomagaj膮c w wykonywaniu konstytucyjnych zada艅 kierowania dzia艂alno艣ci膮 rz膮du. Z tego powodu szef Sekretariatu - Sekretarz Generalny Rz膮-`; du co najmniej raz dziennie spotyka si臋 z premierem. Podstawowym zadaniem Sekretariatu jest, jak okre艣li艂 to jeden z autor贸w francuskich, "zapewnienie intendentury i regularno艣ci dzia艂ania rz膮du".
Sekretariat zatrudnia do pi臋膰dziesi臋ciu pracownik贸w merytorycznych. Wszyscy oni maj膮 status w艂a艣ciwy pa艅stwowej s艂u偶bie cywilnej. Zmieniaj膮 si臋 bardzo rzadko. Od 1944 r. funkcjonowa艂y we Franeji trzy r贸偶ne systemy konstytucyjne, by艂o siedmiu prezydent贸w i prawie czterdziestu premier贸w - a tylko o艣miu Sekretarzy Generalnych. Poprzedni Sekretarz Generalny, warto zauwa偶y膰; przesta艂 pe艂ni膰 t臋 funkcj臋, poniewa偶 zosta艂 powo艂any na stanowisko wiceprzewodnicz膮cego Rady Stanu - najwy偶sze w administracji francuskiej stanowisko o charakterze fachowym, a nie politycznym.
Z掳 Dyrektorzy generalni zajmuj膮 si臋 sprawami: (1) administracji, wewn臋trznymi i prawnymi, (2) zagranicznymi obrony i bezpiecze艅stwa, (3) polityki spo艂ecznej, ochrony 艣rodowiska, transportu, rolnictwa i bada艅 naukowych, (4) polityki gospodarczej i finansowej, (5) analiz spo艂ecznych i politycznych, (6) s艂u偶b wywiadu.
Ze wzgl臋du na du偶膮 rol臋 Sekretariatu w uzgadnianiu i redagowaniu akt贸w normatywnych, w praktyce zar贸wno Sekretarz Genera艂ny, wyst臋puj膮cy jako g艂贸wny doradca prawny premiera, jak i jego zast臋pca - w osobie Dyrektora Sekretariatu, s膮 cz艂onkami Rady Stanu, najbardziej powa偶anego z "wielkich korpus贸w pa艅stwowych".
Sekretarz Generalny Rz膮du odgrywa r贸wnie偶 - tym razem wsp贸lnie z Sekretarzem Generalnym Urz臋du Prezydenckiego - powa偶n膮 rol臋 w przygotowywaniu cotygodniowych posiedze艅 Rady Ministr贸w, jak r贸wnie偶 sporz膮dza protoko艂y z jej obrad. Czasem nazywa si臋 go "pami臋ci膮 pa艅stwa", co okazuje si臋 szczeg贸lnie istotne w okresie powa偶nych zmian politycznych (co mia艂o miejsce w 1958 r. i w 1981 r.). Po to, by mog艂o doj艣膰 do podj臋cia decyzji przez premiera lub Rad臋 Ministr贸w, sekretarz organizuje czynno艣ci uzgadniaj膮ce, 艣ci艣le wsp贸艂pracuj膮c w tym zakresie z dyrektorem gabinetu premiera, zajmuj膮cym si臋 stron膮 merytoryczn膮.
Wszystkie te zadania Sekretariatu odzwierciedla jego organizacja wewn臋trzna, w sk艂ad kt贸rej wchodz膮 urz臋dnicy (charges de mission) za艂atwiaj膮cy sprawy kilku powi膮zanych ze sob膮 resort贸wz'. Ponadto s膮 dwie sekcje nie uczestnicz膮ce w procesie podejmowania decyzji politycznych, a mianowicie Sekcja Legislacyjna, kt贸ra zajmuje si臋 obs艂ug膮 procesu ustawodawczego oraz Sekcja Dokumentacji, kt贸ra m.in. wydaje Journal Oj~ciel, wydawnictwo urz臋dowe o tre艣ci szerszej ni偶 w Polsce 艂膮cznie "Dziennik Ustaw" i "Monitor Polski". Podobnie jak ministerstwa, Sekretariat ma jednostk臋 administracyjno-obs艂ugow膮 w postaci Wydzia艂u S艂u偶b Administracyjnych i Finansowych.
Gabinet Premiera kszta艂towa艂 si臋, na wz贸r gabinet贸w ministr贸w (o kt贸rych b臋dzie mowa w niniejszym rozdziale), od czas贸w III Republiki. Tu偶 przed II wojn膮 艣wiatow膮 premier mia艂 oko艂o dwunastu doradc贸w politycznych, skupionych w gabinecie. Po II wojnie 艣wiatowej, a zw艂aszcza w V Republice, liczba cz艂onk贸w Gabinetu znacznie wzros艂a, aczkolwiek ostatnio ustabilizowa艂a si臋 na poziomie nieco ni偶szym ni偶 kilkana艣cie lat temu22. Wszyscy zatrudnieni s膮 tylko na czas istnienia danego rz膮du, cho膰 - tak jak w gabinetach ministerialnych zdecydowana wi臋kszo艣膰 nie pochodzi z zewn膮trz administracji, lecz s膮 to urz臋dnicy oddelegowani z r贸偶nych korpus贸w i jednostek. Co wi臋cej, w od trzeciej cz臋艣ci do po艂owy ca艂ego sk艂adu s膮 to absolwenci Narodowej Szko艂y Administracji (ENA), kt贸rzy szezeg贸lnie 艂atwo mog膮 nawi膮za膰 kontakt z kolegami zatrudnionymi w Sekretariacie Generalnym Rz膮du oraz w gabinetach ministerialnych.
Powi膮zania osobiste s膮 szczeg贸lnie wa偶ne przy wykonywaniu zada艅 Gabinetu, kt贸re polegaj膮 na doradzaniu premierowi w sprawach polityki publicznej, to jest zar贸wno pomocy w wypracowywaniu polityki, jak i w kontrolowaniu wciela
Z~ Charges de mission jest mniej ni偶 dziesi臋ciu. Zadania charge pe艂ni te偶 z regu艂y, w swoim zakresie dzia艂ania, radca ds. ekonomicznych, kt贸remu jednak przys艂uguj膮 r贸wnie偶 uprawnienia koord殴 nacyjne wobec charges, w odniesieniu do wszelkich kwestii ekonomiczno-finansowych.
Z W 1957 r. by艂o 16 merytorycznych pracownik贸w Gabinetu Premiera, w 1960 r. - 30, w 1972 r. - 34, w 1982 r. - 56, w 1984 r. - 20, w 1986 r. - 36, w 1990 r. - 34.
;s nia jej w 偶ycie. O ile Sekretariat Generalny Rz膮du zajmuje si臋 sprawami o cha
rakterze technicznym i 艣ci艣le profesjonalnym (zw艂aszcza prawniczym), do gabi- : netu nale偶y merytoryczna strona dzia艂ania "centrum rz膮du". St膮d te偶 z regu艂y to cz艂onek Gabinetu przewodniczy na konferencjach uzgadniaj膮cych, w kt贸rych ~ bior膮 udzia艂 przedstawiciele resort贸w. Gabinet wspomaga r贸wnie偶 premiera w '~ jego kontaktach z grupami interes贸w oraz z parlamentem.
Gabinetem Premiera kieruje dyrektor, b臋d膮cy z natury rzeczy osob膮 szcze- ! g贸lnego zaufania premiera. Obok dyrektora jest szef gabinetu, kt贸ry organizuje '; osobist膮 prac臋 premiera, w tym wyjazdy krajowe i zagraniczne. W Gabinecie dzia艂a r贸wnie偶 s艂u偶ba prasowa. Wewn臋trzna struktura Gabinetu jest r贸偶na w r贸偶nych rz膮dach. Na og贸艂 przyjmuje si臋 zasad臋, w my艣l kt贸rej przynajmniej jeden charge de mission przypada na ministerstwo, podlegaj膮c funkcjonalnie "doradcy . technicznemu", kt贸ry zajmuje si臋 szersz膮 sfer膮 dzia艂alno艣ci administracji: "Doradca techniczny" podlega Dyrektorowi Gabinetu albo osobie wyznaczonej : przez tego ostatniego, ma jednak zawsze bezpo艣redni dost臋p do osoby premiera.
W wielu sprawach wi臋c wyst臋powa膰 musi we Franeji wsp贸艂dzia艂anie Sekretariatu Generalnego Rz膮du i Gabinetu Premiera. Dotyczy to w szczeg贸lno艣ci koordynacji i arbitra偶u, kt贸rego "gospodarzem" jest Sekretariat, ale kt贸ry nie mo偶e byc realizowany bez udzia艂u aparatu czysto politycznego. Wsp贸艂istnienie i wsp贸艂dzia艂anie sta艂ego aparatu fachowego i zmiennego aparatu politycznego jest charakterystyczn膮 cech膮 francuskiego modelu organizacji administracji centralnej, w tym organizacji' "centrum rz膮du".
Francuski wz贸r gabinetu politycznego zosta艂 przej臋ty przez niekt贸re kraje s膮: siaduj膮ce z Francj膮, zw艂aszcza Belgi臋 i W艂ochy. W Belgii w ramach szeroko rozumianego Sekretariatu Rady Ministr贸w wyodr臋bnia si臋 Kancelari臋 Premiera z do艣膰 licznymi jednostkami organizacyjnymi (w tym w艂a艣ciwym Sekretariatem Rady Ministr贸w i Sekretariatem Komitet贸w Ministerialnych) oraz Gabinet Polityki Og贸l: nej i Gabinet Ekonomiczno-Spo艂eczny. Istnienie takich odr臋bnych gabinet贸w - jak' pami臋tamy - proponowa艂a prawie siedemdziesi膮t lat temu polska Komisja dla Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministr贸w.
Wielka Brytania dostarcza przyk艂adu trzeciego sposobu rozwi膮zania kwestii stosunku polityki i administracji w organizacji "centrum rz膮du". Podstawowy aparat pomocniczy szefa rz膮du - i ca艂ego rz膮du, kt贸ry jednak, jak pami臋tamy, razem si臋 nie zbiera - stanowi tam Urz膮d Gabinetu (Cabinet Office). Jest to aparat podobny, je藕eli chodzi o og贸lny charakter, do francuskiego Sekretariatu Generalnego Rz膮du, cho膰 bardziej rozbudowany, ze wzgl臋du na szerszy zakres zada艅 (m.in. obs艂uga premiera jako, od 1981 r., ministra s艂u偶by cywilnej oraz obs艂uga ministr贸w zwi膮zanych z urz臋dem premiera, jak minister - szef urz臋du Rady Prywatnej); w zwi膮zku z tym najwi臋cej wsp贸lnego z francuskim Sekretariatem ma jego jednostka organizacyjna pod nazw膮 Sekretariatu Gabinetu.
Istotn膮 r贸偶nic臋 w stosunku do francuskiego Sekretariatu stanowi zasada czasowego pe艂nienia funkcji w Urz臋dzie przez funkcjonariuszy (oddelegowanych doniego przez poszezeg贸lne ministerstwa), du偶o liczniejszych ni偶 we Franeji, cho膰 nie tak licznych jak w RFN (oko艂o dwustu os贸b).
Jednocze艣nie, zupe艂nie niezale偶nie od Urz臋du Gabinetu, istnieje zesp贸艂 organizm贸w do spraw politycznych, dla kt贸rych przyjmuje si臋 艂膮czn膮 nazw臋 "Urz臋du Premiera" lub - jak si臋 m贸wi - Downing Street 10. S膮 to: Urz膮d Prywatny z prywatnymi sekretarzami do spraw: zamorskich, gospodarczych, wewn臋trznych i parlamentarnych, Urz膮d Prasowy, Urz膮d Polityczny z sekretarzem politycznym na czele, Jednostka Polityczna, Doradca do Spraw Zagranicznych oraz Jednostka ds. Sprawno艣ci, ta ostatnia ulokowana poza siedzib膮 premiera na Downing Street. Wi臋kszo艣膰 wymienionych organizm贸w, aczkolwiek pe艂ni funkcje polityczne, jest obsadzona przez sta艂y aparat urz臋dniczy.
Urz膮d Polityczny, zatrudniaj膮cy poni偶ej dziesi臋ciu pracownik贸w merytorycznych, jak r贸wnie偶 Jednostka Polityczna (nieco ponad dziesi臋ciu pracownik贸w merytorycznych), s膮 uwa偶ane za polityczne r贸wnie偶 w tym znaczeniu, 偶e mog膮 nie zatrudnia膰 sta艂ych urz臋dnik贸w, z czego zreszt膮 na og贸艂 korzystaj膮. Urz膮d i Jednostka s膮 do艣膰 zbli偶one do francuskiego Gabinetu Premiera, w systemie brytyjskim brakuje jednak - wobec si艂y Urz臋du Gabinetu a zarazem rozproszenia - jakiejkolwiek r贸wnowagi wspomnianych kom贸rek politycznych w stosunkach mi臋dzy aparatem sta艂ym i politycznym, jaka charakteryzuje Francj臋. Ich roli nie mo偶na jednak w 偶aden spos贸b lekcewa偶y膰, zw艂aszcza 偶e ich personel 艂膮cznie nie jest zasadniczo mniejszy od personelu gabinetu francuskiego. Z tego powodu rozwi膮zanie brytyjskie mo偶na uzna膰 za po艣rednie mi臋dzy niemieckim a francuskim.
Jak ju偶 wspomniano, po艂ska Kance艂aria Prezesa Rady Ministr贸w jest obecnie wci膮偶 w trakcie kszta艂towania si臋. Ju偶 ni臋 jest - jak jeszcze niedawno jej poprzednik, Urz膮d Rady Ministr贸w - "superministerstwem", zajmuj膮cym si臋 licznymi sprawami "z zakresu administracji pa艅stwowej" - zazwyczaj takimi, kt贸re trudno by艂o przypisa膰 do kt贸rego艣 innego resortu. W 1996 r. przekazano takie sprawy ministrom resortowym - wi臋kszo艣膰 do gestii Ministra Spraw Wewn臋trznych i Administracji, kt贸ry ten ostatni cz艂on swojej nazwy uzyska艂 przejmuj膮c z URM sprawy terenowej administracji rz膮dowej i samorz膮du terytorialnego (dzia艂 "administracja publiczna" w rozumieniu ustawy o dzia艂ach administracji rz膮dowej).
Kancelaria Prezesa Rady Ministr贸w obs艂uguje Premiera - w zakresie administracyjnym, merytorycznym i politycznym (doradcy polityczni skupieni w Gabinecie Politycznym Prezesa Rady Ministr贸w), obs艂uguje wicepremier贸w i ministr贸w bez teki (np. ministra ds. koordynacji reform spo艂ecznych, kt贸re to stanowisko istnia艂o od jesieni 1997 r. do wiosny 1999 r.). Kancelaria obs艂uguje: te偶 prac臋 Rady Ministr贸w (w tym jej posiedzenia) i prac臋 komitet贸w Rady Mini-str贸w: sta艂ych (Komitet Ekonomiczny, Komitet Spo艂eczny, Komitet Obronny,. Komitet ds. Polityki Regionalnej i Zr贸wnowa偶onego Rozwoju) i tworzonych ad hoc, jak r贸wnie偶 pe艂nomocnik贸w Rz膮du (nazw臋 tak膮 stosuje si臋 od 1996 r., poprzednio wyst臋powali "pe艂nomocnicy Rady Ministr贸w"), np. Pe艂nomocnika ds. Rodziny czy (od jesieni 1997 r. do ko艅ca 1998 r.) Pe艂nomocnika ds. Reform Ustrojowych Pa艅stwa.
Nale偶y te偶 podkre艣li膰, 偶e to w艂a艣nie Kancelaria Prezesa Rady Ministr贸w sta ~ nowi g艂贸wny czynnik poziomej koordynacji pracy ca艂ej administracji rz膮do = wej - w obu poziomach: politycznym i administracyjnym. S艂u偶膮 temu nie tylko :~ komitety sta艂e i ad hoc Rady Ministr贸w (i sama Rada Ministr贸w), lecz tak偶e licz:.. ~ ne zespo艂y doradcze powo艂ywane przez Prezesa Rady Ministr贸w, o sk艂adzie po.;~ litycznym (sekretarze i podsekretarze stanu z Kancelarii Prezesa Rady Ministr贸w' i z ministerstw, kierownicy urz臋d贸w centralnych, wojewodowie, doradcy), urz臋d: 4 niczym (dyrektorzy departament贸w, radcy) lub eksperckim. Szczeg贸lnie donios艂膮:: rol臋 w Kancelarii Prezesa Rady Ministr贸w spe艂nia Sekretarz Rady Ministr贸w, do-: kt贸rego obowi膮zk贸w nale偶y zapewnienie obs艂ugi Rady Ministr贸w i Prezesa Rady Ministr贸w, r贸wnie偶 od strony legislacyjnejz3.
By膰 mo偶e najs艂abszym ogniwem w systemie koordynacji na poziomie poli-' tycznym jest wci膮偶 gabinet Premiera, kt贸ry powinien wsp贸艂dzia艂a膰 z gabinetami ' innych cz艂onk贸w rz膮du (ministr贸w), tymczasem - jak na razie - pe艂ni przede wszystkim funkcje doradeze. R贸wnie偶 Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministr贸w, jak si臋 wydaje, winien du偶o silniej ni偶 obecnie, oddzia艂ywa膰 na prac臋 dyrektor贸w generalnych ministerstw, organizuj膮c i koordynuj膮c przygotowanie ministerstw do wykonania na艂o偶onych na nie zada艅.
Nadto, na bie偶膮co funkcj臋 koordynacji poziomej w ca艂ym aparacie administracyjnym rz膮du i organizacj臋 wsp贸艂dzia艂ania odpowiednich kom贸rek we wszystkich ministerstwach, urz臋dach centralnych i urz臋dach wojew贸dzkich zapewniaj膮 merytoryczne departamenty Kancelarii Prezesa Rady Ministr贸w (np. Departament Legislacyjny - obecnie, wed艂ug Statutu Kancelarii z 1999 r., Centrum Legislacyjne . Rz膮du - wzgl臋dem departament贸w prawnych w ministerstwach), a tak偶e r贸偶ne organy dzia艂aj膮ce przy Prezesie Rady Ministr贸w (np. Szef S艂u偶by Cywilnej oraz departamenty kadr w innych urz臋dach) oraz niekt贸re urz臋dy centralne podleg艂e Prezesowi Rady Ministr贸w (np. Urz膮d Zam贸wie艅 Publicznych i odpowiednie de`partamenty w ministerstwach i gdzie indziej).
4. Ministerstwa a inne agendy administracji centralnej
Klasyczne rozwi膮zania w materii organizacji administracji centralnej na kontynencie europejskim - zar贸wno w modelu francuskim, jak i w modelu niemieckim - opiera艂y si臋 na zasadzie przyporz膮dkowania ca艂o艣ci spraw za艂atwia
23 Nie mo偶na nie zauwa偶y膰, 偶e stanowisko Sekretarza Rady Ministr贸w od kilku lat zajmuje ta sama osoba (przedtem pe艂ni膮ca funkcje dyrektora departamentu legislacyjnego URM), odpowiadaj膮c przez te lata za zapewnienie prawid艂owego funkcjonowania ju偶 trzeciego z kolei rz膮du. Poprzedni Sekretarz Rady Ministr贸w (kt贸ry wcze艣niej tak偶e by艂 dyrektorem departamentu legislacyjnego rz膮du) obecnie jest Szefem Kance艂arii Sejmu RP, pe艂ni膮c to stanowisko ju偶 drug膮 kadencj臋 Izby. W obu przypadkach urz臋dnicy ci zachowali stanowiska, wymagaj膮ce bezwzgl臋dnego zaufania ze strony szefa politycznego, mimo ca艂kowitej zmiany warunk贸w politycznych. Takich przypadk贸w pozostawania na wysokich stanowiskach urz臋dniczych, mimo zmiany wi臋kszo艣ci parlamentarnej i przej臋cia w艂adzy politycznej przez poprzedni膮 opozycj臋, jest coraz wi臋cej. S膮 to dobre przyk艂ady budowania apolitycznej i profesjonalnej, stabilnej wy偶szej kadry urz臋dniczej.
na tym szczeblu ministerstwom, jako aparatowi pomocniczemu ministr贸v _ w jednej osobie szef贸w administracji i cz艂onk贸w rz膮du.
Odwrotn膮 zasad臋, jak wiemy, przyj臋to w Szwecji, gdzie tradycyjnie oddzie lano od siebie urz臋dy centralne i ministerstwa, te ostatnie o zadaniach typi politycznego. Wyj膮tkiem by艂o i jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych, kt贸r~ wobec braku w tym resorcie urz臋d贸w centralnych, doskonale odpowiada mini sterstwom spraw zagranicznych pa艅stw kontynentalnych, a tak偶e Foreign Oj~c, Wielkiej Brytanii czy Departamentowi Stanu USA. Warto przypomnie膰, 偶~ w ministerstwach szwedzkich - poza MSZ - pracuje tylko oko艂o 2 500 urz臋dni k贸w. Doda膰 za艣 trzeba, 偶e 80 urz臋d贸w centralnych i oko艂o 200 innego rodzaj~ agend administracyjnych zatrudnia 艂膮cznie 400 tys. urz臋dnik贸w (z czego jedna: sama poczta i 艂膮czno艣e, organizacyjnie oddzielone, zatrudniaj膮 60 tys. os贸b).
Wie艂ka Brytania dostareza艂a rozwi膮za艅 o charakterze po艣rednim. Od XI: w. szefowie urz臋d贸w centralnych, cho膰 maj膮 rang臋 ministr贸w, nie musz膮 wchc dzi膰 w sk艂ad gabinetu, stanowi膮cego odpowiednik rady ministr贸w.
Innego rodzaju po艣rednie rozwi膮zanie stosuje si臋 od ko艅ca XIX w. w Sta nach Zjednoczonych - w postaci kilkakrotnie ju偶 wspomnianych "niezale偶nycl ageneji". Agencje te s膮 dwojakiego rodzaju. Jedne, jak Administracja Weteran贸v czy Administracja Drobnej Przedsi臋biorczo艣ci, przypominaj膮 urz臋dy centralnE Kierowane jednoosobowo, maj膮 zadania o charakterze typowo administracyjnyrr cho膰by nawet chodzi艂o wy艂膮cznie o koordynacj臋 dzia艂ania aparatu centralnego ~ okre艣lonej sferze spraw, uwa偶anej za o tyle mniej wa偶n膮, 偶e nie powinno si臋 pc wo艂ywa膰 dla niej odr臋bnego departamentu - ministerstwa. Inne, i to poczynaja od najstarszej, Mi臋dzystanowej Komisji H膮ndlu, s膮 to "niezale偶ne agencje rE gulacyjne" (independent regulatory agencies). Na ich czele stoj膮 kolegia z艂o偶on z os贸b nale偶膮cych do obydwu wielkich partii powo艂anych na do艣膰 d艂ugi okre i nieodwo艂ywanych, a ich zadania obejmuj膮 udzielanie koncesji, stanowieni przypis贸w, zw艂aszcza taryfowych, jak r贸wnie偶 wydawanie decyzji o charakterz s膮dowym (w przedmiocie zakazu prowadzenia okre艣lonej dzia艂alno艣ci jako niele galnej lub dyskryminacyjnej). Zadania te, tak偶e w Europie nazywa si臋 "regula cjami"; pisali艣my ju偶 o nich w poprzednim rozdziale. Zauwa偶a si臋 zreszt膮, 藕 agencje te cz臋sto w wi臋kszym stopniu reprezentuj膮 interesy podmiot贸w zainterc sowanych ich dzia艂alno艣ci膮 ni偶 wyra偶aj膮 interes og贸lny.
W naszym stuleciu, zw艂aszcza po II wojnie 艣wiatowej, coraz cz臋艣ciE wprowadza si臋 do administracji centralnej jednostki pozaministerialne. Cz臋st nast臋puje to na wz贸r instytucji ameryka艅skich. W szczeg贸lno艣ci wz贸r ten przc j臋艂a Japonia. Wprowadzono tam agencje odpowiadaj膮ce zar贸wno pierwszem z typ贸w wyst臋puj膮cych w USA (np. Agencja Planowania Gospodarczego ora Agencja Zarz膮dzania Administracyjnego przy urz臋dzie premiera czy te偶 Ager eja ds. Ma艂ych i 艢rednich Przedsi臋biorstw przy s艂ynnym MITI - Ministerstwi Handlu Zagranicznego i Przemys艂u), jak i drugiemu typowi (trzy komisje zwia zane z urz臋dem premiera oraz pi臋膰 komisji zwi膮zanych z niekt贸rymi urz臋dan 0ministr贸w)24. Zgodnie z ustaw膮 z 1948 r. o organizacji rzcldu agencje maj膮 status r贸wny ministerstwom. Ich szefowie w praktyce cz臋sto maj膮 tytu艂 ministr贸w stanu, je偶eli podlegaj膮 one bezpo艣rednio premierowi.
Wz贸r ameryka艅ski mia艂 wp艂yw r贸wnie偶 na Wielk膮 Brytani臋. Nowego typu pozaministerialne struktury administracji przybra艂y tam z regu艂y posta膰 quangos, kt贸re to wyra偶enie stanowi skr贸t ich rodzajowej nazwy "quasi-niezale偶ne organizacje pozarz膮dowe" (quasi-administrative non governmental organisations). Ich "pozarz膮dowy" charakter oznacza jedynie wyj臋cie spod normalnych regu艂 dzia艂ania administracji, w tym regu艂 obsadzania stanowisk na zasadzie konkursowej i awansu na zasadzie starsze艅stwa.
Wyr贸偶nia si臋 dwie kategorie quangos. Jedne maj膮 charakter quasi-s膮dowy (orzeczniczy), jak Komisja ds. Monopoli i Fuzji, Komisja ds. R贸wno艣ci Rasowej czy Komisja ds. Cen, wykonuj膮c zadania typu "regulacyjnego". Inne maj膮 zadania typu administracyjnego, dzia艂aj膮c przede wszystkim w sferze nauki i kultury (jak Komitet ds. Grant贸w Uniwersyteckich), cho膰 r贸wnie偶 i w sferze gospodarki. Mimo znacznego ograniczenia liczby quangos przez rz膮d Margaret Thatcher, pozostaj膮 one - pod coraz cz臋艣ciej stosowan膮 nazw膮 "organizm贸w peryferyjnych" - istotnym sk艂adnikiem dzisiejszej administracji centralnej Zjednoczonego Kr贸lestwa.
W ramach realizowanej od 1988 r. polityki "nast臋pnych krok贸w" (Next Steps), dokonano innego typu wyodr臋bnienia zada艅 administracyjnych od zada艅 ministerstw. Stworzono bowiem ponad 100 "agencji wykonawczych" (executive agencies) maj膮cych 艣ci艣le okre艣lony zakres dzia艂ania (np. wydawanie paszport贸w), w艂asny bud偶et i pewn膮 samodzielno艣膰 w zakresie zarz膮dzania. Agencje, kt贸re zatrudniaj膮 obecnie prawie 400 tys. os贸b, nie s膮 formalnie urz臋dami administracji; je偶eli wyst臋puj膮 w sferze prawa administracyjnego, dzia艂aj膮 w imieniu danego ministerstwa. Ju偶 w poprzednim rozdziale, w kt贸rym wspominali艣my o tzw. nowym zarz膮dzaniu publicznym, zwracali艣my uwag臋 na fakt, 偶e tworz膮c ageneje starano si臋 maksymalnie wyzyska膰 w ich ramach instrumenty rynkowe i guasi-rynkowe (jak umowa z w艂a艣ciw膮 agencj膮 w sprawie czasu, w jakim wydawane s膮 paszporty). Z tego powodu nie mo偶e dziwi膰, 偶e form臋 t臋 nadano wielu dotychczasowym jednostkom us艂ugowym, jak drukarni rz膮dowej (Her Majesty's Stationery Office).
Francuskim odpowiednikiem quangos s膮 tzw. nieza艂e偶ne w艂adze administracyjne. Jako ich przyk艂ad wskazuje si臋 Komisj臋 Kontroli Bank贸w, Komisj臋 Operacji Gie艂dowych czy Narodow膮 Komisj臋 ds. Informatyki i Wolno艣ci. Organy
z4 Do pierwszej tr贸jki nale偶膮: Narodowa Komisja Bezpiecze艅stwa Publicznego, Komisja Uczciwego Handlu oraz Komisja ds. Koordynacji Spor贸w Dotycz膮cych 艢rodowiska. Reszt臋 stanowi膮: Komisja Egzaminacyjna ds. Narodow臋j Palestry i Komisja Spokoju Publicznego (przy ministrze sprawiedliwo艣ci), Komisja ds. Stosunku Pracy Marynarzy (przy ministrze komunikacji) oraz Centralna Komisja ds. Stosunk贸w Pracy i Komisja ds. Stosunk贸w Pracy w Przedsi臋biorstwach Narodowych (przy ministrze pracy). Komisja Uczciwego Handlu przypomina swoim charakterem nasz Urz膮d Antymonopolowy przed reform膮 z 1996 r. (obecnie jest to Urz膮d Ochrony Konkureneji i Konsument贸w maj膮cy szersze kompeteneje).
te wyr贸偶niaj膮 si臋 wsp贸lnym celem dzia艂ania, a mianowicie ochron膮 praw obywateli, jak r贸wnie偶 szczeg贸lnym trybem powo艂ywania ich cz艂onk贸w.
Nie te jednak organy - stosunkowo "peryferyjne" - s膮 najbardziej charakterystycznym przyk艂adem pozaministerialnych struktur administracji centralnej we Franeji. Przyk艂adem takim s膮bowiem dwa inne rodzaje struktur.
Jeden z nich ma charakter tradycyjny. Idzie o niekt贸re dyrekcje - czy te偶, je偶eli dysponuj膮 jednostkami terytorialnymi, dyrekcje generalne. Zasad膮 jest, 偶e stanowi膮 one wewn臋trzne jednostki organizacyjne ministerstw (b臋dzie o tym mowa w niniejszym rozdziale, przy okazji omawiania wewn臋trznych struktur ministerstw), o tyle jednak wa偶ne, 偶e w praktyce s膮 trwalsze od samych ministerstw (jak wiemy, nie maj膮cych ustawowej podstawy istnienia), a do tego maj膮 ce pewne umocowanie w przepisie konstytucji (w艣r贸d stanowisk obsadzanych przez Prezydenta na posiedzeniu Rady Ministr贸w wymienieni s膮 "dyrektorzy administracji centralnych").
Dyrekcje tworzy si臋 w drodze akt贸w administracyjnych i w tym samym trybie deleguje si臋 dyrektorom prawo podpisywania akt贸w w zast臋pstwie ministra. Niekt贸re z dyrekcji dysponuj膮takim zakresem samodzielno艣ci, 偶e mo偶na je uzna膰 za urz臋dy centralne, znajduj膮ce si臋 tylko pod nadzorem ministra. Mo偶liwe jest jednak tak偶e utworzenie dyrekcji na podstawie ustawy. Jest ona w贸wezas niew膮tpliwym urz臋dem centralnym, wyodr臋bnionym ze struktur ministerialnych.
Charakter taki ma w szczeg贸lno艣ci Dyrekeja S艂u偶by Publicznej, utworzona w 1945 r. Formalnie podlega ona premierowi, cho膰 od dawna powo艂uje si臋 dla tych spraw ministra - po to, by nie anga偶owa膰 premiera w negocjacje ze zwi膮zkami zawodowymi funkcjonariuszy pa艅stwowych. Odpowiedni minister - ds. s艂u偶by publicznej lub ds. reformy administracji i s艂u偶by publicznej - jest czynnikiem wy艂膮cznie politycznym i w og贸le nie ma ministerstwa, dysponuj膮c tylko aparatem politycznym w postaci gabinetu. W tych warunkach Dyrekcja S艂u偶by Publicznej jest struktur膮 nie tylko pozaministerialn膮, ale i zast臋puj膮c膮 ministerstwo, kt贸rego celowo si臋 nie powo艂uje ze wzgl臋du na ponadresortowy, a zarazem do艣膰 techniczny charakter jej zada艅.
Drugim rodzajem pozaministerialnych struktur administracji centralnej Francji sa jednostki, jak si臋 je tam nazywa, "administracji zadaniowej" (l'administration de rnission), przeciwstawianej tradycyjnej "administracji zarz膮dzaj膮cej" (l'administration de gestion). Najstarsz膮 z takich jednostek jest Generalny Komisariat Planu, dzia艂aj膮cy od 1946 r., podporz膮dkowany premierowi (a jedynie w latach 1954-1962 - ministrowi finans贸w). Jest to jednostka typu sztabowego, pozbawiona w艂asnych s艂u偶b technicznych i administracyjnych, a zarazem mi臋dzyresortowa, co wyra偶a si臋 tak偶e w sposobie rekrutowania jej personelu - zawsze nielicznego, nie przekraczaj膮cego dwustu os贸b, ~'~' tym sze艣膰dziesi臋ciu pracownik贸w merytorycznych - spo艣r贸d wy偶szych funkcjonariuszy r贸偶nych ministerstw, cho膰 te偶 i ekspert贸w spoza administracji. Od ko艅ca lat pi臋膰dziesi膮tych Komisariat Planu przesta艂 by膰 jedyn膮 struktur膮 "zadaniow膮", bowiem na jego wz贸r zacz臋to tworzy膰 inne jednostki tego samego rodzaju, jak Generalna Delegacja ds. Bada艅 Naukowych i Technicznych (1959), Delegacja ds. Zagospodarowania
Przestrzennego i Dzia艂ania Regionalnego (w skr贸cie DATAR - 1963) i Delegacja (p贸藕niej Misja) ds. Informatyki (1966).
Wszystkie te jednostki dzia艂aj膮 w tych sferach administracji, kt贸re uznano za zbyt nowe, a zarazem na tyle kompleksowe i wymagaj膮ce wykazania inicjatywy w dzia艂aniu, 偶e nie spos贸b wt艂oczy膰 ich w dotychczasowy aparat ministerialny, ani te偶 zorganizowa膰 w formie jednostek tradycyjnych, takich jak dyrekcje czy mini sterstwa.
Aktualnie wyr贸偶nia si臋 trzy rodzaje tych jednostek: organizmy z;ajmuj膮ce si臋 okre艣lonymi aspektami dzia艂alno艣ci wsp贸lnej r贸偶nym resortom (przyk艂adem s膮 tu najstarsze "administracje zadaniowe" - Komisariat Planu czy DATAR), organizmy zajmuj膮ce si臋 sprawami, kt贸re wymagaj膮 pobudzenia zainteresowania opinii publicznej i samej administracji, a zarazem wypracowania koncepcji niezb臋dnych dzia艂a艅 publicznych (jak Delegacja ds. Bezpiecze艅stwa na Drogach, Narodowy Komitet ds. Ha艂asu czy Stala Misja ds. Walki z Toksykomani膮), i wreszcie organizmy spe艂niaj膮ce funkcje arbitra偶owe mi臋dzy dwoma lub kiikoma ministerstwami (jak Delegacja ds. Kszta艂cenia Zawodowego lub Misja ds. Walki o Zatrudnienie).
Zadania nale偶膮ce do pierwszej z kategorii "administracji zadaniowych" nak艂adaj膮 si臋 w pewnym stopniu na funkcje tradycyjnych jednostek centralnych. Uwa偶a si臋 to za zjawisko raczej korzystne. I tak, jeden z autor贸w francuskich stwierdza, 偶e "administracja zadaniowa" - "stwarzaj膮c konkurencj臋, zrodzila niew膮tpliwie niebezpiecze艅stwo nak艂adania si臋 kompetencji i konflikt贸w, ale te偶 i wzbudzi艂a o偶ywion膮 rywalizacj臋", a tym samym stymulowa艂a post臋p w dziedzinie organizacji metod dzia艂ania administracjiz5. Druga z kategorii "administracji zadaniowej" oznacza struktury, kt贸rych zadania maj膮 swoisty charakter polityczny - wypracowywanie polityki w dziedzinach o szczeg贸lnym charakterze, wymagaj膮cym znacznej wiedzy fachowej, a zarazem z natury rzeczy mi臋dzyresortowych i interdyscyplinarnych. Trzecia z kolei kategoria spe艂nia funkcje raczej administracyjne, podejmuj膮c swoist膮 koordynacj臋 dzia艂ania okre艣lonych tradycyjnych jednostek administracji centralnej.
"Administracje zadaniowe" odnajdziemy tak偶e w wielu innych pa艅stwach kontynentu europejskiego - w postaci "sta艂ych s艂u偶b" w Belgii (jak Slu偶ba Programowania Polityki Naukowej), lub "grup projektowych" w RFN - a tak偶e w niekt贸rych krajach ("grupy wykonawcze" w Brazylii).
O rozwi膮zaniach w zakresie organizacji administracji centralnej w Polsce wspominali艣my poprzednio, przy okazji relacjonowania organizacji rz膮du. W tym miejscu warto tylko nadmieni膰, 偶e wci膮偶 zasadnicza cz臋艣膰 polskiej administracji centralnej to w艂a艣nie "administracje zarz膮dzaj膮ce", przede wszystkim zorganizowane w formie wielkich ministerstw z rozbudowanymi kom贸rkami organizacyjnymi o charakterze urz臋dniczym i niesamoistnym statusie prawnym (np. wewn臋trzna kom贸rka organizacyjna Departament Ochrony Przyrody czy s艂abo wyodr臋bniony Zarz膮d Las贸w Pa艅stwowych w Ministerstwie Ochrony 艢rodowiska,
25 Ch. Debbasch, Science administrative. Administration publique. Wyd. 2. Paris 1972, s. 359.
t~roblemy organizacji administracji centralnej 1_ Zasob贸w Naturalnych i Le艣nictwa), a niekiedy ju偶 - coraz cz臋艣ciej - wyodr臋 nione jako urz臋dy centralne (np. G艂贸wny Urz膮d Geodezji i Kartografii i G艂贸wr Urz膮d Nadzoru Budowlanego podleg艂e w ramach pierwotnego podzia艂u na dziaadministracji rz膮dowej ministrowi w艂a艣ciwemu do spraw administracji publiczn czy Komenda G艂贸wna Stra偶y Po偶arnej podleg艂a ministrowi w艂a艣ciwemu do spra wewn臋trznych). W 1998 r. i ostatnio w 1999 r. wyodr臋bniono z ministerstw kill' nast臋pnych urz臋d贸w centralnych (G艂贸wny Inspektor Sanitarny, G艂贸wny Leka~ Weterynarii, G艂贸wny Konserwator Zabytk贸w i in.), za艣 dalsze powsta艂y w zwi膮: ku z nowymi regulacjami prawnymi w kilku dziedzinach 偶ycia zbioroweg (np. Urz膮d Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi). Jest to kierunek s艂uszm wydaje si臋, 偶e docelowo tych r贸偶nych urz臋d贸w, agencji, zarz膮d贸w itp. mo偶e b~ ponad sto. Odpowiada to strukturze obecnej i przysz艂ej regulacji prawnej w dzi~ dzinie prawa administracyjnego. Ci膮gle jednak nie wida膰 oczekiwanej kons~ kwencji wyodr臋bniania z ministerstw urz臋d贸w centralnych: radykalnego zmnie szenia stanu zatrudnienia, a przede wszystkim zmiany mechanizm贸w i styl dzia艂ania ministerstw w cz臋艣ci pozosta艂ej po wyodr臋bnieniu urz臋d贸w centralnyct
Nale偶y zaznaczy膰, 偶e o ile, pocz膮wszy od 1999 r., organizacja polskich min sterstw mo偶e by膰 bardzo elastyczna, bowiem tworzy si臋 je ka藕dorazowo w drodz rozporz膮dzenia Rady Ministr贸w, przez wskazanie departament贸w obs艂uguj膮cyc dzia艂y administracji rz膮dowej wpisane w zakres odpowiedzialno艣ci polityczne danego ministra, o tyle urz臋dy centralne s膮 tworzone ustawami. Jest to istotnc gdy偶 pokazuje podstawowe zr贸偶nicowanie w organizacji aparatu administracyj nego. Aparat pracuj膮cy na rzecz rz膮dzenia jest kreowany elastycznie, na miar potrzeb polityki, natomiast aparat administracji wykonawczej oparty jest n trwa艂ych podstawach ustawowych, co stabilizuje obr贸t prawny i zasady zarz膮dza nia w poszczeg贸lnych dziedzinach.
Tak czy inaczej, raz jeszcze zaznaczmy, polskie ministerstwa, zreorganizc wane ju偶, w szczeg贸lno艣ci przez wyodr臋bnienie urz臋d贸w centralnych, ezy jeszez nie, wci膮偶 nie s膮 przygotowane do obs艂ugi ministr贸w jako cz艂onk贸w rz膮du, s one bowiem nastawione g艂贸wnie na administracj臋 wykonawez膮. Dopiero wielo krotnie ju偶 wspominana ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministr贸w : 1996 r. w艂膮czy艂a do organizacji ministerstwa (trzeba doda膰, ministerstwa obs艂u guj膮cego ministra w艂a艣ciwego do danych spraw) gabinet polityczny ministr~ jako cia艂o polityczne o doradczym charakterze. Na razie jednak, jak wspomniana gabinety te s艂abo wykonuj膮 swoj膮 podstawow膮 funkcj臋, a "urz臋dnicze" minister stwa nadal traktuj膮 nieufnie zadania zwi膮zane z kreowaniem polityki, jako sfer~ nie nale偶膮c膮 do zada艅 ministerstwa, funkcj臋 z zewn膮trz, b臋d膮c膮 domen膮 polity. k贸w z nieistniej膮cego ju偶 Biura Politycznego i aparatu partyjnego.
Brak te偶 wci膮偶 szerszych pr贸b ustalenia polskiego modelu "administracji za daniowej". Najbardziej interesuj膮ca wydaje si臋 pr贸ba stworzenia sztabowej, eksperc kiej instytucji do spraw programowania makroekonomicznego i d艂ugoterminowycl analiz w postaci Rz膮dowego Centrum Studi贸w Strategicznych, kt贸re utworzono v ramach "reformy centrum" 1996 roku. Ustawa o Centrum nada艂a tej instytucji charakter o wiele bardziej "urz臋dniczy" ni偶 wynika艂o to z projekt贸w, a kolejny jej szef zyskak, czego te偶 pierwotnie nie planowano, wyra藕ny status polityczny (pierwotnie " chodzi艂 w sk艂ad Rady Ministr贸w z mocy ustawy, co wykluczy艂a nowa Konstytucja; ~ becnie wchodzi w sk艂ad Rz膮du jako minister bez teki). Mamy te偶 wiele "agencji", kt贸re winny w艂a艣nie wykonywa~;,administracj臋 zadaniow膮", reaguj膮c elastycznie na okoliczno艣ci spoleczne czy gospodarcze, ale poza nazw膮 brak jednolitego za艂o偶enia, czym tw贸r o takiej nazwie winien si臋 zajmowa膰. S膮 "agencje" b臋d膮ce urz臋dami administracyjnymi w sensie 艣cislym (np. Agencja Atomistyki) i s膮 "agencje" wyposa偶one w osobowo艣膰 prawn膮, wykonuj膮ce w艂a艣nie funkcje zadaniowe w r贸偶nych dziedzinach, m.in. zadania interwencyjne w gospodarce poprzez np. wykupywanie udzia艂贸w (Agencja Rozwoju Przemyslu), czy interwencyjny skup p艂od贸w rolnych (Agencja Rynku Rolnego). Forma prawna tych agencji te偶 nie jest jednolita; mog膮 to by膰 zar贸wno kapita艂owe sp贸lki Skarbu Pa艅stwa, jak i szczeg贸lne pa艅stwowe osoby prawne, utworzone w drodze odr~bnej ustawy.
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. w rozdziale o 藕r贸d艂ach prawa zapomnia艂a przy tym o centralnych organach administracji rz膮dowej. Tym samym wed艂ug szeroko przyj臋tej, cho膰 niekoniecznie jedynej z mo偶liwych, interpretacji pozbawi艂a je prawa wydawania przepis贸w administracyjnych (do tej sprawy powr贸cimy zreszt膮 w rozdziale o stosunku administracji do prawa). Funkcj臋 t臋 z pewno艣ci膮 mog膮 wykona膰 ministrowie, wszak偶e ta droga niemal wyklucza odpolitycznienie cz臋艣ci uprawnie艅 regulacyjnych, kt贸re powinny znale藕膰 si臋 w gestii "niezale偶nych wkadz administracyjnych" lub "niezale偶nych agencji", dzia艂aj膮cych szczeg贸lnie w odniesieniu do niekt贸rych rynk贸w lub sektor贸w gospodarki - niezale偶nych od rz膮du, z natury rzeczy wpisanego w okre艣lon膮 opcj臋 polityczn膮, gdy tymczasem chodzi o stworzenie w ten spos贸b cia艂 o odpowiednim parytecie, np. politycznym. Tym samym jeszcze raz podnosimy problem szczeg贸lnego statusu "organ贸w regulacyjnych", bez kt贸rych wsp贸艂czesna gospodarka rynkowa nie mo偶e nale偶ycie funkcjonowa膰.
5. Zasady organizacji ministerstw
Mimo ogromnego rozwoju "niezale偶nych agencji", guangos czy "administracji zadaniowych", podstawowymi jednostkami organizacji administracji centralnej pozostaj膮 wci膮偶 - poza modelem szwedzkim - ministerstwa. Zn贸w, jak w odniesieniu do rady ministr贸w, terminu "ministerstwo" u偶ywamy jako okre艣lenia rodzajowego, bez wzgl臋du na terminologi臋 poszczeg贸lnych pa艅stw, kt贸ra mo偶e by膰 r贸偶na. Na przyk艂ad, cz臋艣膰 ministerstw brytyjskich nazywa si臋 urz臋dami (Foreign Office, Home Office itd.), a w USA u偶ywa si臋 terminu "departament".
Ministerstwa r贸偶nych pa艅stw s膮, z jednej strony, zorganizowane w spos贸b podobny, je偶eli idzie o ich wewn臋trzne jednostki (kom贸rki) organizacyjne, bez wzgl臋du na nazwy. Wyst臋puj膮 w nich jednostki o zadaniach wsp贸艂nych d艂a ca艂ego ministerstwa - a zatem typu obs艂ugowego w stosunku do zada艅 urz臋du (jak w zakresie spraw personalnych czy administracyjno-gospodarczych) - jak i jednostki za艂atwiaj膮ce okre艣lone rodzaje spraw merytorycznych. Jedne i drugie z regu艂y
t~roblemy organizacji administracji centralnej 141 dziel膮 si臋 na trzy szczeble: najwy偶szy (nosz膮cy we Francji nazw臋 dyrekcji b膮d藕 dyrekcji generalnej, we W艂oszech - dyrekcji generalnej, w administracji zwi膮zkowej RFN - wydzia艂u, a w Wielkiej Brytanii i USA - najcz臋艣ciej wydzia艂u), po艣redni (we Francji - poddyrekcje i biura, w RFN - oddzia艂y) i najni偶szy (najbardziej wyodr臋bniony w RFN w postaci referatu, kt贸ry jest okre艣lony przez Wsp贸lny Regulamin Ministerstw Zwi膮zkowych jako "podstawowa jednostka struktury ministerstwa", we Francji wyst臋puj膮cy najcz臋艣ciej jako biuro lub sekcja). Szczeg贸lnie rozbudowane struktury ministerstw wyst臋puj膮, jak si臋 wydaje, w Hiszpanii i w Portugalii - co w du偶ej mierze wynika z tradycji tych pa艅stw.
W Po艂sce zasadnicza organizacja wewn臋trzna ministerstw jest dwuszczeblowa. Zgodnie z wielokrotnie ju偶 powo艂ywan膮 ustaw膮 o organizacji i trybie pracy Rady Ministr贸w oraz o zadaniach ministr贸w, podstawow膮 kom贸rk膮 podzia艂u dla cel贸w merytorycznych s膮 departamenty, a do realizacji zada艅 w zakresie obs艂ugi ministerstwa - biura. Departamenty i biura mog膮 mie膰 struktur臋 bezwydzia艂ow膮 lub - cz臋艣ciej - dziel膮 si臋 jeszcze na wydzia艂y. Odr臋bnymi kom贸rkami organizacyjnymi s膮 sekretariaty, tworzone do obs艂ugi ministra oraz komitet贸w, rad i zespo艂贸w; nie mog膮 si臋 ju偶 one dzieli膰 na wydzialy. Szczeg贸lny charakter maj膮 gabinety polityczne ministr贸w, w kt贸rych pracuj膮 doradcy polityczni ministra, razem z nim przychodz膮cy i razem odchodz膮cy z urz臋du.
Zasad膮 jest, 偶e rutynowe sprawy s膮 merytorycznie za艂atwiane na najni偶szym szczeb艂u26, co nie oznacza, 偶e kierownicy kom贸rek tego szczebla musz膮 mie膰 prawo podpisywania decyzji wydawanych zawsze w imieniu ministra. Pod tym wzgl臋dem wyst臋puje spore zr贸偶nicowanie, zale偶ne od tradycji danego kraju. W modelu niemieckim - zreszt膮 tak偶e w praktyce palskiej - prawo podpisu jest usytuowane stosunkowo nisko, podczas gdy w Wielkiej Brytanii i we Francji tradycyjnie sytuuje si臋 je wysoko - nie ni偶ej ni偶 na szczeblu odpowiadaj膮cym polskiemu dyrektorowi departamentu.
Francja dostarcza przyk艂adu wyj膮tkowego braku "kartezja艅skiego podej艣cia" - kt贸rego w jej administracji i tak nie ma za wiele - do zagadnienia wewn臋trznej organizacji aparatu ministerstw. Podstawow膮 kom贸rk膮 organizacyjn膮 francuskich ministerstw s膮 dyrekcje. S膮 one niepor贸wnanie bardziej stabilne ni偶 same ministerstwa, kt贸re, jak wiemy, mog膮 by膰 tworzone i znoszone bez wi臋kszych formalno艣ci - w drodze akt贸w w艂adzy wykonawczej. Oznacza to, 藕e dyrekcje stanowi膮 w znacznej mierze "cegie艂ki", z kt贸rych konstruuje si臋 ministerstwa -w niekt贸rych dziedzinach ca艂kiem inne w kolejnych gabinetach.
Do niedawna dyrekcje by艂y tworzone i znoszone w bardzo prosty spos贸b, mianowicie w drodze dekret贸w "zwyk艂ych", wydawanych przez samego premiera, bez udzia艂u Prezydenta i Rady Ministr贸w oraz Rady Stanu. Dopiero od kilkunastu lat stosowne dekrety s膮 opiniowane przez Rad臋 Stanu, a zatem wydaje je Prerydent. Podzia艂 dyrekcji na ni偶sze kom贸rki dokonywany jest wsp贸lnym zarz膮
26 Zasad臋 t臋 w Polsce formu艂owa艂o ju偶 rozporz膮dzenie Rady Ministr贸w z 25 sierpnia 1926 r., zgodnie z kt贸rym naczelnicy wydzia艂贸w merytorycznie rozstrzygali wszelkie sprawy, kt贸re mo偶na uzna膰 za czysto administracyjne.
dzeniem premiera i w艂a艣ciwego ministra. Z kolei jednak tworzenie i znoszenie stanowisk w obr臋bie administracji centralnej nast臋puje tradycyjnie na mocy dekret贸w wydawanych w Radzie Ministr贸w, po zasi臋gni臋ciu opinii Rady Stanu, a faktycznie za zgod膮 Dyrekcji Bud偶etu w Ministerstwie Finans贸w. Je艣li za艣 chodzi o upowa偶nienie do sk艂adania podpis贸w w zast臋pstwie ministra, to stosuje si臋 form臋 dekret贸w Prezydenta.
Na brak sp贸jno艣ci prawnych podstaw organizacji ministerstw oraz na wynikaj膮ce st膮d r贸偶nice pomi臋dzy uprawnieniami r贸偶nych szczebli, wynikaj膮cymi z r贸偶nych podstaw prawnych, zwr贸ci艂a uwag臋 Rada Stanu w raporcie Struktury rzddowe i organizacja administracyjna, og艂oszonym w 1986 roku. Jej postulaty dotycz膮ce ujednolicenia i uproszczenia zasad w tym przedmiocie doczeka艂y si臋 jednak tylko cz臋艣ciowej realizacji.
Z drugiej strony, mimo stosunkowo zbli偶onego charakteru wewn臋trznych struktur ministerstw r贸偶nych kraj贸w, mo偶na zauwa偶y膰 powa偶ne r贸偶nice, w szczeg贸lno艣ci w sposobie rozwi膮zania dw贸ch kwestii. Pierwsz膮 stanowi organizacja zast臋pstwa ministra - okre艣lenie kto i na jakich zasadach bezpo艣rednio podlega ministrowi, maj膮c prawo do zast臋powania go w poruczonych sprawach. Drug膮 kwesti膮 - pozostaj膮c膮 nie bez zwi膮zku z pierwsz膮 - jest to, czy minister musi bez reszly opiera膰 si臋 na sta艂ym, profesjonalnym aparacie urz臋dniczym ministerstw, czy te偶 ma do dyspozycji okre艣lone grono doradc贸w o szczeg贸lnym statusie politycznym.
W pierwszej kwestii przez d艂ugi czas trzymano si臋 rozwi膮za艅 tradycyjnych dla danego modelu administracji publicznej. Tradycj膮 modelu angie艂skiego by艂o, jak wiemy, wsp贸艂wyst臋powanie dw贸ch zast臋pc贸w ministra: jednego politycznego - w osobie parlamentarnego podsekretarza stanu, drugiego profesjonalnego - niegdy艣 w osobie sta艂ego podsekretarza stanu, a obecnie sta艂ego sekretarza, jako dysponenta kredyt贸w bud偶etowych oraz prze艂o偶onego wszystkich urz臋dnik贸w ministerstwa.
Bardziej skomplikowan膮 struktur臋 mia艂 od pocz膮tku Skarb (Treasury) ze wzgl臋du na jego formalnie kolegialn膮 organizacj臋. Jego kolegium, na kt贸rego czele stoi premier jako Pierwszy Lord Skarbu, od dawna si臋 jednak nie zbiera, a urz臋dem kieruje, jako minister finans贸w, Kanclerz Skarbu, przy pomocy, w szczeg贸lno艣ci, sta艂ego sekretarza o wyj膮tkowo szerokich uprawnieniach, najwy偶szego rang膮urz臋dnika administracji brytyjskiej.
W innych resortach te偶 pojawi艂 si臋, jak wiemy, tytu艂 sta艂ego sekretarza w miejsce sta艂ego podsekretarza stanu. Od lat pi臋膰dziesi膮tych, w miar臋 tworzenia "wielkich" ministerstw, grupuj膮cych kilka dotychczasowych jednostek, co by艂o szczeg贸lnie modne w latach sze艣edziesi膮tych i siedemdziesi膮tych, zacz臋to mno偶y膰 liczb臋 politycznych zast臋pc贸w ministra. Pojawi艂a si臋 - w hierarchii wy偶sza od nadal istniej膮cych podsekretarzy stanu - kategoria ministr贸w stanu, kt贸ra jest obecnie stosunkowo powszechna. Na przyk艂ad, w Ministerstwie Handlu i Przemys艂u w latach dziewi臋膰dziesi膮tych by艂o trzech ministr贸w stanu: do spraw handlu, przemys艂u i technologii informacji, a w Ministerstwie Szkolnictwa i Nauki r贸wnie偶 trzech ministr贸w, za艂atwiaj膮cych sprawy nauki, szkolnictwa oraz uniwersytet贸w. Rozbudowuje si臋 te偶 kategoria zast臋pc贸w sta艂ego sekretarza ("drugi s sekretarz", a czasem dw贸ch urz臋dnik贸w tej rangi, "zast臋pcy sta艂ego sekretarza~ Godne uwagi jest to, 偶e do klasycznego modelu angielskiego nawi膮zan,
1990 r. na W臋grzech. Ustawowo odr贸偶niono tam zadania politycznego sekreta stanu i administracyjnego sekretarza stanu w ka偶dym ministerstwie. Pierw sprawuje urz膮d tylko r贸wnocze艣nie z ministrem, a jego podstawow膮 funkcj膮, zast臋powanie ministra w parlamencie oraz - bez prawa g艂osu - w Radzie M str贸w. Sta艂y sekretarz stanu kieruje administracj膮 ministerstwa oraz mo偶e za powa膰 ministra, z jego upowa偶nienia, we wszystkich sprawach, z wyj膮tkiem ~ st臋powania przed parlamentem.
We Francji od czas贸w Restauracji Burbon贸w powo艂ywano, w miar臋 potr politycznych i rzeczowych, podsekretarzy stanu u boku niekt贸rych ministr~ Podsekretarze stanu mieli charakter polityczny, a zarazem otrzymywali, na z~ dzie delegacji, daleko id膮c膮 samodzielno艣膰 w przydzielonych im sprawach obr臋bie zada艅 danego ministra. Wykonywali zatem tak偶e zadania administrac ne. Dzi艣 stanowisko to zosta艂o zast膮pione przez sekretarzy stanu wchodz膮cy jak by艂a o tym mowa, w sk艂ad rz膮du, lecz nie do Rady Ministr贸w. Obok sekre rzy stanu wyst臋puje dzi艣 tak偶e kategoria ministr贸w delegowanych, o zbli偶on charakterze, lecz wy偶ej usytuowanych w hierarchii politycznej. Ministrowie dc gowani wspomagaj膮premiera lub niekt贸rych ministr贸w.
R贸wnolegle do podsekretarzy stanu w ministerstwach francuskich od czas rewolucji wyst臋powali sekretarze generalni o charakterze urz臋dniczym, nic podobni do brytyjskich sta艂ych sekretarzy. Instytucja ta mia艂a r贸偶ne wzl~ i upadki. Po II wojnie 艣wiatowej zaznaczy~ si臋 jej definitywny upadek, co po c 艣ci wynika艂o z reakcji na wprowadzenie urz臋du sekretarza generalnego wszystkich ministerstwach re偶imu Vichy.
Obecnie urz膮d sekretarza generalnego wyst臋puje tylko w jednym minist stwie, a mianowicie w MSZ. W rezultacie, gdy idzie o urz臋dnicz膮 cz臋艣e apar, ministerstwa, na jej czele stoi we Francji najstarszy rang膮 spo艣r贸d dyrektor贸w 1 dyrektor贸w generalnych. R贸wnie偶 we W艂oszech sekretarze generalni wyst臋pi dzi艣 tylko w dw贸ch ministerstwach: spraw zagranicznych i obrony. Natomiast Belgii, kt贸ra r贸wnie偶 wzorowa艂a sw膮 administracj臋 na rozwi膮zaniach fi-ancuski~ sekretarze generalni zachowali si臋 we wszystkich ministerstwach, poza Minist stwem Obrony Narodowej. Ich zadania s膮 jednak ograniczone do koordyna administracyjnej strony dzia艂ania ministerstwa, dyrektorzy nie s膮 bowiem i podw艂adnymi i, jak we Francji, za艂atwiaj膮 sprawy bezpo艣rednio z ministrem.
Z kolei tradycj膮 Niemiec by艂a zawsze silna pozycja aparatu urz臋dnicze艂 na kt贸rego czele w ministerstwie sta艂 sekretarz stanu. Sekretarz stanu (w wi~ szych ministerstwach RFN dw贸ch sekretarzy stanu) by艂 pierwotnie jedynym : st臋pc膮 ministra, odgrywa艂 wi臋c rol臋 jeszcze wi臋ksz膮 ni偶 brytyjski sta艂y sekreta W 1967 r. do tych urz臋dnik贸w profesjonalnych dodano parlamentarnych selo tarzy stanu o charakterze politycznym, przybli偶aj膮c organizacj臋 najwy偶szy szczebli kierownictwa ministerstwa do modelu angielskiego.
Silna pozycja brytyjskich sta艂ych sekretarzy oraz niemieckich sekretarzy tanu 艂膮czy艂a si臋 z tradycyjnym brakiem osobnego po艂itycznego aparatu po
ocniczego ministra. Obecnie aparat taki w tych krajach wyst臋puje, ale jest on
bardzo w膮tly.
W Wielkiej Brytanii ministrowie maj膮 "urz臋dy prywatne", to jest osobiste sekretariaty obsadzone przez sta艂ych urz臋dnik贸w, ale obok nich, poczynaj膮c od 1945 r. spotyka si臋 "specjalnych doradc贸w" lub "doradc贸w politycznych" o innym 'u偶 charakterze. Doradcy ci wyst臋powali przede wszystkim u boku ministr贸w Partii Pracy, kt贸ra mniej dowierzala sta艂ej s艂u偶bie cywilnej. W 1974 r., ezyli zaraz po zwyci臋stwie wyborczym labourzyst贸w, by艂o ich l膮cznie trzydziestu o艣miu, a w 1977 r. - dwudziestu pi臋ciu (w tym pi臋ciu u boku premiera i tyle samo u boku ministra zdrowia i ubezpiecze艅 spolecznych, l膮cznie o艣miu w ezterech ministerstwach i po jednym w dalszych siedmiu, podczas gdy za czas贸w Margaret Thatcher ich liczba nieznacznie tylko przekroczy艂a 10). Jest oczywiste, 偶e przy tej liczbie jedyn膮 rol臋, j ak膮 mog膮 odgrywa膰 doradcy, stanowi wypracowywanie og贸lnych idei polityki w danej dziedzinie, bez 偶adnego kontaktu z wykonawcami tej偶e polityki.
W Niemezech, zgodnie z regulaminem ministerstw zwi膮zkowych, minister mo偶e mie膰 tylko jednego "prywatnego referenta" o charakterze politycznym. Trzeba jednak zauwa偶y膰, 偶e pewne funkcje polityczne spe艂nia r贸wnie偶 "biuro ministra", obsadzone przez urz臋dnik贸w, do kt贸rych minister ma polityczne zaufanie. Zadania "biura" wykraczaj膮 bowiem w praktyce poza to, co czyni zwyk艂y osobisty sekretariat.
Prawdziwy, wyodr臋bniony polityczny aparat pomocniczy ministra (tak偶e ministra delegowanego i sekretarza stanu, czyli ka偶dego cz艂onka rz膮du) wyst臋puje natomiast tradycyjnie we Franeji - w formie "gabinetu ministerialnego". W 艣lad za Francj膮 posz艂y pod tym wzgl臋dem W艂ochy i Belgia (i w pewnym stopniu, co warto podkre艣li膰, cho膰 wci膮偶 raczej formalnie, ostatnio Polska). Gabinety francuskie wywodz膮 si臋 z "intymnych gabinet贸w" ministr贸w epoki napoleo艅skiej. Utrwali-ly si臋 one w okresie III Republiki, kiedy to sta艂y si臋 skupiskiem "politycznych przyjaci贸艂" danego ministra, przychodz膮cych i odchodz膮cych razem z nim. Charakter ten zachowa艂y do dzisiaj, cho膰 aktualnie oko艂o 90% ich cz艂onk贸w jest funkcjonariuszami pa艅stwowymi, czasowo oddelegowanymi z r贸偶nych instytucji do pomocy ministrowi.
W rezultacie, m贸wi si臋 obecnie o "funkejonaryzacji" tego politycznego sk艂adnika struktury organizacyjnej administracji centralnej - i w og贸le o "funkcjonaryzacji" polityki. Odwrotn膮 stron膮 procesu "funkcjonaryzacji" musi by膰 po艂ityzacja administracji, bowiem urz臋dnicy zatrudnieni w gabinetach ministerialnych wykonuj膮 zadania uwa偶ane we Francji za polityczne i mog膮 przenosi膰 do艣wiadczenia z pracy w gabinecie do urz臋d贸w, do kt贸rych powracaj膮.
Gabinet "pe艂nego" ministra liczy do dwudziestu cz艂onk贸w (tylko w Ministerstwie Obrony jest on dwukrotnie liczniejszy) - dok艂adn膮 liczb臋 cz艂onk贸w okre艣la premier na wniosek zainteresowanego ministra. Gabinet spe艂nia dwojak膮 funkcj臋: wobec ministra i wobec podleglych mu "administracji". Wobec ministra-przygotowuj膮c jego decyzje, a prrynajmniej kontroluj膮c projekty decyzji wychodz膮ce od administracji oraz organizuj膮c jego dzia艂alno艣e polityczn膮. Wobec administracji - staraj膮c si臋 narzuci膰 jej wol臋 ministra, kontroluj膮c, jak r贸wnie偶 koordynuj膮c jej dzialalno艣膰. Dyrektor gabinetu mo偶e przy tym podejmowa膰 decyzje z upowa偶nienia ministra.
Gabinet stanowi zatem rodzaj filtru pomi臋dzy administracj膮 a ministrem - ze wszystkimi zaletami i wadami takiego po艣rednictwa. Do zalet nale偶y skupienie uwagi ministra na rzeczach istotnych z punktu widzenia politycznego. Wad膮 jest natomiast mo偶liwo艣膰 odci臋cia ministra od fachowej administracji, realna tym bardziej, 偶e w gabinetach pracuj膮 osoby odpowiednio wykszta艂cone, ale - ze wzgl臋du na 艣rednio niski wiek lub brak dotychczasowej praktyki w administracji - cz臋sto mniej do艣wiadczone od dyrektor贸w, a zarazem ambitne i nazbyt cz臋sto chc膮ce wykaza膰 swoj膮 wy偶szo艣膰.
Prawidkowe funkcjonowanie instytucji zale偶y wi臋c przede wszystkim od postawy ministra, kt贸ry nie powinien odcina膰 si臋 od kontakt贸w z dyrektorami, ale te偶 nie zanadto ingerowa膰 w sprawy bie偶膮cej administracji, powinien natomiast wykorzystywa膰 zalety posiadania odr臋bnej struktury o zadaniach politycznych. Sama administracja na og贸l wie, jakimi sprawami mo偶na zainteresowa膰 gabinet; samodzielnie za艂atwia sprawy, w kt贸rych nie odnajduje aspektu politycznego, natomiast d膮偶y do uzgodnienia z gabinetem spraw, kt贸re maj膮 w jej oczach charakter polityczny.
We W艂oszech gabinety, dzia艂aj膮ce wci膮偶 na podstawie dekretu z moc膮 ustawy z 1924 r., s膮 nawet liczniejsze ni偶 we Franeji, dochodz膮c do liczby stu cz艂onk贸w. Ich j膮dro stanowi膮: szef gabinetu, szef gabinetu ustawodawczego oraz specjalny sekretariat ministra, a cz艂onkowie w jednej trzeciej wywodz膮 si臋 z Rady Stanu i w jednej trzeciej spo艣r贸d funkcjonariuszy ministerstw. W Belgii starano si臋 ograniczy膰 liczb臋 cz艂onk贸w gabinet贸w, najpierw do czterech (w 1939 r.), potem do siedmiu (w 1973 r.), w obu przypadkach nie ca艂kiem skutecznie. I tu r贸wnie藕 coraz cz臋艣ciej spotyka si臋 funkcjonariuszy pa艅stwowych, oczywi艣cie podzielaj膮cych polityczne pogl膮dy ministra. Zauwa偶a si臋, 偶e rola gabinet贸w w Belgii jest mniejsza ni偶 we Francji ezy we W艂oszech, co wynika z powszechnego wyst臋powania stanowiska sekretarza generalnego ministersW a.
By膰 mo偶e, ma tu miejsce nast臋puj膮ca prawid艂owo艣膰: im silniejsza jest pozycja sta艂ego szefa administracji ministerstwa, tym s艂abszy jest po艂ityczny aparat pomocniczy ministra - i odwrotnie: brak takiego szefa albo jego s艂aba pozycja wprowadza szczeg贸lne zapotrzebowanie na struktur臋 typu francuskiego gabinetu ministerialnego. Przyk艂ad Belgii dowodzi przy tym, 偶e mo偶liwe jest po艂膮czenie instytucji sta艂ego szefa administracji oraz gabinetu.
Po艂ska reforma z 1996 r., kontynuowana przez przepisy nowej ustawy o slu偶bie cywilnej z 1998 r., jest, co do zasady, podobna do rozwi膮zania przyj臋tego w Be艂gii. W wyniku tej reformy wprowadzono polityczne gabinety resortowych ministr贸w (ale te偶, co nie ma politycznego uzasadnienia, gabinety szef贸w urz臋d贸w centralnych), oraz ustanowiono stanowiska dyrektor贸w genera艂nych w ministerstwach, kt贸rzy wchodz膮 w sk艂ad s艂u偶by cywilnej (tak偶e w urz臋dach centralnych i w urz臋dach wojew贸dzkich). Poniewa偶 w Polsce nie ukszta艂towa艂a si臋 jeszcze wyra藕niejsza praktyka co do gabinet贸w politycznych (o czym ju偶 by艂a mowa) i dyrektor贸w generalnych, trudno jest obecnie przewidzie膰, jak膮 konkretn膮 posta膰 przybior膮 te obydwa sk艂adniki organizacji ministerstw - tym bardziej, 偶e status urz臋dnik贸w s艂u偶by cywilnej uzyska艂o wci膮偶 bardzo ma艂o os贸b, a pierwszemu procesowi nominacyjnemu, kt贸ry przeprowadzono w lecie 1997 r. na podstawie przepis贸w og贸lnie krytykowanej pierwszej ustawy o s艂u偶bie cywilnej z 1996 r., postawiono zarzut niedotrzymania zasad neutralno艣ci politycznej.
Nadto w ustawie o organizacji i trybie pracy Rady Ministr贸w ustalono wykaz kom贸rek funkcjonalnych, podleg艂ych bezpo艣rednio dyrektorowi generalnemu, obowi膮zuj膮cy we wszystkich ministerstwach, a odpowiednio tak偶e w urz臋dach centralnych i urz臋dach wojew贸dzkich. Ma to uporz膮dkowa膰 wewn臋trzn膮 organizacj臋 urz臋d贸w administracji rz膮dowej i umo偶liwi膰 poziom膮 koordynacj臋 ich pracy. Funkcj臋 koordynacyjn膮 wobec kom贸rek funkcjonalnych w ministerstwach sprawowa膰 winny, na co zwracali艣my ju偶 uwag臋, odpowiednie kom贸rki w Kancelarii Prezesa Rady Ministr贸w (np. departament legislacyjny czy Centrum Legislacyjne Rz膮du w Kancelarii wzgl臋dem departament贸w b膮d藕 biur prawnych w ministerstwach) lub odr臋bne urz臋dy centralne, podleg艂e Prezesowi Rady Ministr贸w lub ministrowi w艂a艣ciwemu do spraw administracji (np. Szef Urz臋du S艂u偶by Cywilnej wzgl臋dem departament贸w kadr czy Prezes Urz臋du Zam贸wie艅 Publicznych wzgl臋dem stosownych kom贸rek w ministerstwach).
Wreszcie, ustaw膮 z 4 wrze艣nia 1997 r. o dzia艂acli administracji rz膮dowej zniesiono ustawowy status ministerstw, obowi膮zuj膮cy w Polsce jeszcze od 1918 r., wprowadzaj膮c ustawow膮 list臋 dzia艂贸w administracji rz膮dowej. Na podstawie tej listy premier okre艣la膰 ma zakres odpowiedzialno艣ci ministr贸w tworz膮 cych rz膮d, przypisuj膮c ka偶demu z nich jeden lub wi臋cej dzia艂贸w wraz z przynale偶nymi urz臋dami centralnymi. Organizacyjnym odpowiednikiem dzia艂贸w s膮 odno艣ne departamenty merytoryczne (lub grupy departament贸w), z kt贸rych, jak z klock贸w lego, aktem Rady Ministr贸w, tworzy si臋 ministerstwa obs艂uguj膮ce poszczeg贸lnych ministr贸w, umo偶liwiaj膮c im wykonywanie zada艅 w sferze polityki i sprawowanie nadzoru nad urz臋dami centralnymi, przydzielonymi do zakresu ich politycznej odpowiedzialno艣ci.
Reforma z 1996 r. spowodowa艂a istotn膮 zmian臋 w zakresie og贸lnego statusu zast臋pc贸w ministr贸w, w osobach podsekretarzy stanu wyst臋puj膮cych w polskim systemie od 1917 r, oraz sekretarzy stanu, powo艂ywanych od 1985 roku. Status ten, kt贸ry do 1996 r. pozostawa艂 niejasny, ma dzi艣 charakter wyra藕nie polityczny: sekretarze i podsekretarze stanu, wraz z wojewodami i wicewojewodami, maj膮 bowiem obowi膮zek z艂o偶enia dymisji po sformowaniu nowego rz膮du. Natomiast dyrektorzy generalni w ministerstwach, urz臋dach centralnych i urz臋dach wojew贸dzkich maj膮mie膰 status urz臋dniczy.
Od strony ustawodawczej kszta艂t g艂贸wnych zasad organizuj膮cych prac臋 rz膮 du i administracji centralnej jest ju偶 w Polsce niemal kompletny. Og贸lny kszta艂t naszej administracji centralnej, jaki wynika z powo艂anych nowych przepis贸w z uwzgl臋dnieniem po偶膮danego kierunku ich realizacji - przedstawia rysunek 4.
Urzttd Centralny
Kierownicy Urz臋d贸w Centralnych (organy centralne administracji rz膮dowej)
Organy (i urz臋dy) terenowe administracji rz膮dowej
RZAtD Strefa polityczna administracji rz膮dowej w sensie 艣cis艂ym
, (obszar w艂adzy wykona
(2) Strefa przej艣ciowa mi臋dzy polityk膮
a administracj膮 (urz臋dnicy o statusie politycznym)
Apolityczna strefa urz臋dnicza (stabilizowani, zawodov urz臋dnicy nale偶膮cy
do s艂u偶by cywilnej, pozosta艂y personel administracyjny i inni pracownicy)
(terenowa) jw. (3)
jw. (3)
RYsunek 4
Przyj臋te zasady organizacji administracji centralnej, zar贸wno ministerstw jak i urz臋d贸w centralnych, wymagaj膮teraz konsekwentnego wdro偶enia. Nie jest to 艂atwe, gdy偶 reforma centrum - niezbyt nag艂a艣niana przez pras臋, bo temat dla szerokiej publiczno艣ci nie jest zbyt interesuj膮cy - odbywa si臋 "na 偶ywym ciele" bie偶膮cej polityki pa艅stwowej, bole艣nie dotykaj膮c licznych interes贸w wielu 艣rodowisk politycznych i os贸b z pierwszych stron gazet, grup nacisku i - co nie najmniej wa偶ne - du偶ych grup pracownik贸w administracji rz膮dowej, w tym administracji centralnej.
Wiele ju偶 w tej materii uczyniono, jednak prze艂omowe b臋d膮 ostatnie miesi膮 ce 1999 r. i rok 2000. Chodzi bowiem o to, czy w najbli偶szej praktyce politycznej uda si臋 na konstrukcji dzia艂贸w administracji rz膮dowej konsekwentnie oprze膰 zar贸wno sam mechanizm powo艂ywania ministr贸w, jak i spos贸b tworzenia ministerstw do obs艂ugi tak powo艂anych cz艂onk贸w rz膮du. Istotna jest te偶 kontynuacja zabieg贸w legislacyjnych w celu wyodr臋bnienia z dotychczasowych ministerstw kolejnych urz臋d贸w centralnych z uwzgl臋dnieniem specyfiki "organ贸w regulacyjnych". R贸wnolegle niezb臋dna jest analiza organizacyjna i kadrowa tych segment贸w ministerstw, kt贸re w poszczeg贸lnych resortach pozostan膮 po operacji wyodr臋bniania urz臋d贸w centralnych. Wyniki tej analizy, a tak偶e sama praktyka rz膮dzenia wymusz膮, pr臋dzej czy p贸藕niej (mamy nadziej臋, 偶e pr臋dzej), zmiany w mechanizmach obs艂ugi ministr贸w.
Przede wszystkim nast膮pi膮 zmiany zasad dzia艂ania departament贸w (kom贸rek ' merytorycznych), z kt贸rych sk艂ada膰 si臋 b臋d膮 nowe ministerstwa, wykrystalizuj膮 : si臋 te偶 role sekretarzy i podsekretarzy stanu oraz gabinet贸w politycznych, a tak偶e ostatecznie zostanie zdefiniowana pozycja dyrektora generalnego jako "kierownika . ministerstwa", odpowiedzialnego za sprawn膮i profesjonaln膮prac臋 urz臋du.
Ostatnim z wa偶nych etap贸w reformy centrum winno nowe u艂o偶enie kom贸rek obs艂ugowych. Dot膮d, jako biura, by艂y one sta艂ymi kom贸rkami ministerstw, niezb臋dnymi tam dla obslugi licznych departament贸w merytorycznych. Dlatego pracownicy kom贸rek obs艂ugowych byli zatrudnieni bezpo艣rednio w tych ministerstwach. Teraz nie jednak "ministerstwo", lecz "dzia艂" (a od strony organizacyjnej - departament lub ` departamenty merytoryczne obs艂uguj膮ce ten dzia艂) b臋dzie stanowi膰 podstawow膮 cegie艂k臋, z jakich Rada Ministr贸w w drodze rozporz膮dzenia sk艂ada膰 b臋dzie minister- ' stwa dla obshzgi poszczeg贸lnych ministr贸w. Skoro ministerstwa b臋d膮 budowane elastycznie z dzia艂贸w (z departament贸w), r贸wnie偶 kom贸rki obs艂ugi musz膮 by膰 teraz ~ zwi膮zaae z dzia艂ami (departamentami, grupami departament贸w), z kt贸rymi razem ; b臋d膮 wchodzi膰 w sk艂ad nowego ministerstwa, funkcjonuj膮cego na u偶ytek danego ,.. rz膮du. Oznacza to, 偶e w przysz艂o艣ci pracownicy tych kom贸rek musz膮 by膰 pracownikami rz膮du, a nie - jak dzisiaj - poszczeg贸lnych ministerstw.
Gdyby koncepcja ta mia艂a by膰 przeprowadzona konsekwentnie do ko艅ca, ~~ pracownicy ci winni formowa膰 odr臋bne korpusy urz臋dnicze (np. korpus s艂u偶by '; legislacyjnej, korpus s艂u偶by zam贸wie艅 publicznych). By艂oby to bowiem dla nich g艂贸wnym warunkiem stabilizacji zatrudnienia w nowych warunkach organizacyj- _ nych, stanowi膮c zarazem gwarancj臋 wysokiego poziomu zawodowego i etycznego tych s艂u偶b oraz ich niezale偶no艣ci od aktualnych nacisk贸w politycznych.
6. Wzory obce a rozwi膮zania w艂asne w organizacji rz膮du i administracji centralnej Trzeciej Rzeczypospolitej
Organizacja rz膮du i administracji centralnej stanowi, na tle innych prob m贸w organizacyjnych administracji, zagadnienie zupe艂nie szczeg贸lne. Ka偶 bowiem rozwi膮zanie z tego obszaru jest bowiem, z instytucjonalnego punktu v dzenia, unikalne. Jest tylko jedna Rada Ministr贸w, a ka偶de ministerstwo czy ka dy urz膮d centralny jest instytucj膮 swoist膮, jednostkow膮. W administracji terer wej jest inaczej. Nie do艣膰, 偶e rozwi膮zania instytucjonalne s膮 tam powtarzalne, rz膮dowa administracja tereriowa wykonuje funkcje wykonawcze, jest wi臋c rac: odbiorc膮 polece艅 ni偶 ich nadawc膮. Rz膮d za艣 ma do spe艂nienia zadania strategicz i ponosi ogromn膮 odpowiedzialno艣膰.
Pytanie o to, jak maj膮 by膰 zbudowane struktury i mechanizmy rz膮dzeni jest wi臋c kluczowe dla funkcjonowania ca艂o艣ci pa艅stwa. W tym zakresie, szc~ g贸lne znaczenie maj膮 zasady organizacji i mechanizmy wewn臋trznego kiero~ nictwa - obs艂uguj膮ce ca艂y obszar instytucjonalny rz膮du i administracji centraln na poziomie zar贸wno decyzji politycznych, jak i zada艅 administracyjnych.
Zasady te i mechanizmy musz膮 spe艂ni膰 jednocze艣nie dwa wymogi. Po pier~ sze, musz膮 by膰 akceptowane przez rz膮dz膮cych i ca艂膮 klas臋 polityczn膮, ale t i przez urz臋dnik贸w; w ko艅cu jest to dla nich wszystkich po prostu miejsce prac kt贸re musz膮 zna膰 i rozumie膰, jak dzia艂a. Z drugiej strony, b臋d膮c wygodne c polityk贸w i urz臋dnik贸w, przede wszystkim musz膮 one by膰 racjonalne, co do brutalnie poznaje si臋 po owocach - po tym, jak rz膮d rz膮dzi, jak reaguje na licz wyzwania czy te偶 na ile skutecznie nadzoruje on administracj臋. Problem poja~ si臋 wtedy, gdy mi臋dzy tymi dwoma wymogami nast臋puje rozziew: system jc nieracjonalny, nieadekwatny do sytuacji, a mimo politycy i urz臋dnicy dobrze ~ w nim czuj膮.
Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia od dziesi臋ciu lat w Polsce. Sta podkre艣lamy, 偶e mechanizmy funkcjonowania rz膮du i administracji centralr pochodz膮 wci膮偶 z poprzedniej epoki, z czas贸w, kiedy prawdziwym o艣rodkie w艂adzy by艂o Biuro Polityczne KC PZPR, z w艂asnym aparatem obs艂ugi proces膰 rz膮dzenia, za艣 Rada Ministr贸w i ministrowie pe艂nili funkcje wykonawcze; mir strowie nie byli politykami, lecz urz臋dnikami, i za takich s艂usznie ich uwa偶an Mo偶na zatem m贸wi膰 o trwaniu wp艂ywu instytucji i praktyk radzieckich, przym sowo recypowanych w "Polsce Ludowej".
Figura polityczna polegaj膮ca na tym, 偶e prawdziwa w艂adza polityczna je poza rz膮dem, w Polsce ma jednak odleglejsz膮 tradycj臋. W czasach Drugiej Rz czypospolitej Marsza艂ek Pi艂sudski, kt贸ry przez (ata mia艂 decyduj膮cy wp艂yw na t~ spraw pa艅stwowych, tylko sporadycznie pe艂ni艂 funkcje szefa rz膮du (ale te偶 prz ca艂y okres 1926-1935 zasiada艂 w Radzie Ministr贸w jako Minister Spraw Wc skowych), a wielu wybitnych polityk贸w bardzo r贸偶nych oboz贸w polityczny powstrzymywa艂o si臋 od udzia艂u w kolejnych rz膮dach; tendencji takiej nie wyk zywali jednak, warto zauwa偶y膰, przedstawiciele ugrupowa艅 ludowych. Has
"rz膮du fachowc贸w" (czyli niepolityk贸w) w Drugiej Rzeczypospolitej g艂oszono cz臋sto i czasem nie bez pewnego efektu. Oczywi艣cie, okres PRL miafi dla utrwalenia "wyprowadzenia" rzeczywistej w艂adzy poza rz膮d znaczenie przes膮dzaj膮ce, gdy偶 Biuro Polityczne i jego aparat sprawowa艂o w艂adz臋 omnipotentn膮, do tego z obcego nadania, a rz膮d by艂 wykonawc膮 decyzji partii.
W ka偶dym razie, mimo zasadniczej zmiany warunk贸w, nadal g艂贸wny o艣rodek w艂adzy politycznej nadal - p贸ki co - pozostaje poza rz膮dem, cho膰 nie ma ani osobistej pozycji Marsza艂ka, ani funkcji Biura Politycznego - i nie ma te偶 jego zaplecza instytucjonalnego i obs艂ugi organizacyjnej. Popularne jest has艂o "rz膮du fachowc贸w", a ministrowie cz臋sto uwa偶aj膮 si臋 za urz臋dnik贸w, a nie tw贸rc贸w (czy raczej wsp贸艂tw贸rc贸w, w ramach rz膮du), polityki. Co gorsza jednak, tak jak i dawniej, g艂贸wny o艣rodek w艂adzy politycznej w Polsce nie podlega 偶adnej zinstytucjonalizowanej kontroli politycznej ani odpowiedzialno艣ci opisanej w Konstytucji. O ile w Drugiej Rzeczypospolitej by艂o to jeszcze mo偶liwe - po 1926 r. nawet naturalne - a w "realnym socjalizmie" nale偶a艂o do istoty tamtego ustroju, o tyle w warunkach demokratycznego pa艅stwa prawnego stan taki jest ju偶 trudny do zaakceptowania. W skr贸cie, chodzi o to, by lider partii, kt贸ra wygra艂a wybory, przejmuj膮c odpowiedzialno艣膰 za sprawy pa艅stwa, stawal na czele rz膮du. W Polsce od 1989 r. nie sta艂o si臋 tak ani razu. W tej kwestii jednak potrzebna jest wola polityk贸w podporz膮dkowania si臋 rygorom prawa.
Wszystkie praktyczne nawyki rz膮dzenia i mechanizmy obs艂ugi proces贸w rz膮dzenia nadal te偶 pochodz膮 z okresu PRL. Dzi艣, gdy trzeba je zmienia膰, stale si臋 na nie natykamy - tym bardziej, 偶e wszystkie zmiany mo偶na wprowadza膰 tylko w trakcie funkcjonowania rz膮du, nie mo偶na przecie偶 zawiesi膰 jego pracy na czas reformy centrum. Wi臋cej, operacj臋 t臋 rz膮d musi sam przeprowadzi膰 na sob i e i na swoim aparacie. Jest to bardzo trudne - trudniejsze w pewnym sensie ni偶 reforma terytorialna, kt贸ra rz膮d przeprowadza艂 "na zewn膮trz" w艂asnych instytucji, w innych obszarach instytucjonalnych administracji.
Stan rzeczy w okresie ostatnich lat jest wyrazem pomieszania wielu tendencji. Z jednej strony, w Polsce widoczne jest przywi膮zanie do w艂asnych tradycji i rutyn, zar贸wno dobrych, jak i zkych; przywi膮zanie do tradycji wyr贸偶nia艂o Polsk臋 w艣r贸d prawie wszystkich innych pa艅stw socjalistycznych ju偶 od lat sze艣膰dziesi膮 tych. Z drugiej strony, utrzymuj膮 si臋 skutki rozleg艂ej recepcji wzor贸w radzieckich, cho膰 jednocze艣nie nawi膮zuje si臋 do do艣wiadcze艅 zachodnich.
Tendencje te s膮 zasadniczo sprzeczne ze sob膮 czy nawet niepo艂膮czalne. W praktyce jednak ich po艂膮czenie okazuje si臋 mo偶liwe, a to tworzy tym bardziej z艂o偶ony obraz naszych instytucji rz膮dowych i administracyjnych. Co wi臋cej, trwa艂o艣膰 tak powsta艂ych mechanizm贸w sprawowania w艂adzy w praktyce okazuje si臋 znaczna, w niekt贸rych obszarach do dzisiaj.
Wci膮偶 zatem nie uda艂o si臋 odrzuci膰 - i to mimo wydania w 1996 r. wielokrotnie ju偶 wspomnianej ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministr贸w - mechanizm贸w przej臋tych z tradycyjnego modelu niemieckiego, b臋d膮cego trwa艂ym przez dziesi臋ciolecia pok艂osiem delcretu Rady Regencyjnej z 1918 roku. Wskutek tego
I'roblemy organizacji administracji centralnej
Rada Ministr贸w nadal nie jest rz膮dem "politycznym", nastawionym na realizo~ nie programu politycznego partii koalicyjnych, w kt贸rego pracach bior膮 udzia艂 litycy, a w jej obradach nadal bierze udzia艂 wiele os贸b nie b臋d膮cych ministra przede wszystkim sekretarze i podsekretarze stanu; w 1996 r. wyra藕nie - wreszc stwierdzono, 偶e nie maj膮 oni g艂osu stanowi膮cego. Przez ca艂e dziesi臋ciolecie 1989 r. aparat pomocniczy rz膮du (do 1996 r. w postaci Urz臋du Rady Ministr贸w) - zgodnie z tradycjami modelu niemieckiego - rozbudowany i zajmowa艂 si臋 tylko obs艂ug膮 Premiera i rz膮du dzia艂aj膮cego in corpore (Rady Ministr贸w), 1 r贸wnie偶 wieloma kwestiami o charakterze administracyjnym. Na czele URM minister (cz艂onek Rady Ministr贸w), kt贸ry w ten spos贸b kierowa艂 aparatem ob; guj膮cym innego, i to wa偶niejszego, cz艂onka rz膮du (Prezesa Rady Ministr贸w) - ~ wi膮zanie takie odnajdujemy w praktyce RFN. Jak by艂a o tym mowa, nie jest wc oczywiste, czy, stworzona w 1997 r. na miejsce URM, Kancelaria Prezesa R Ministr贸w ukszta艂tuje si臋 definitywnie jako techniczne "centrum rz膮du" o typc "sztabowym" charakterze, bli偶sze instytucjom brytyjskim czy nawet francuskim, by艂o celem jej utworzenia. Nie jest te偶 oczywiste, na ile nasi dyrektorzy gener; ministerstw b臋d膮 faktycznie por贸wnywalni z niemieckimi administracyjnymi kretarzami stanu, nie m贸wi膮c ju偶 o sta艂ych sekretarzach ministerstw brytyjskich.
Po Polsce Ludowej, a zatem po recepcji instytucji i praktyk radziecki pozosta艂a te偶 tradycja nadmiernej rozbudowy aparatu ministerialnego (w sam tylko 1949 r. liczb臋 ministerstw zwi臋kszono o pi臋膰, a zatrudnienie w administr, centralnej zwi臋kszono a偶 dwukrotnie; te tendencje rozrostu administracji b nast臋pnie trwa艂e), jak r贸wnie偶 tradycja, zgodnie z kt贸r膮 ministerstwo s艂u偶y wy nywaniu przez ministra funkcji z zakresu administracji pa艅stwowej. Jak zaz czali艣my, wynika艂o to z faktu wyst臋powania w PRL o艣rodka decyzji polityczn, nie w obr臋bie Rady Ministr贸w, ale poza ni膮- w naczelnych w艂adzach partyjn~ R贸wnie偶 niezb臋dny do sprawowania w艂adzy politycznej aparat wspomagaj umieszczony by艂 w Polsce (jak we wszystkich krajach obozu komunistyczne nie w ministerstwach, lecz poza administracj膮 pa艅stwow膮 - w ramach apa~ partii komunistycznej.
Jednak w 1989 r., po upadku poprzedniego systemu sprawowania w艂ac nie utworzono w Urz臋dzie Rady Ministr贸w i w ministerstwach niezb臋dnego a ratu obs艂uguj膮cego funkcje rz膮dzenia, pozostawiaj膮c te urz臋dy przede wszystl w obr臋bie funkcji administracyjnych. Z po艂膮czenia tych cech wynik艂 faktyc, brak tego, co na Zachodzie nazywa si臋 "centrum rz膮du" w znaczeniu 艣cish zaplecza kadrowego, a tak偶e mechanizm贸w instytucjonalnych i proceduraln~ umo偶liwiaj膮cych Premierowi wykonywanie politycznej funkcji kierowania ~ dem oraz koordynacji i arbitra偶u dzia艂ania administracji centralnej. Istotn膮 pr wprowadzenia takiego "centrum" by艂a reforma z 1996-1997 r. (z kontynu~ ustawodawcz膮 w 1999 r.), o kt贸rej rozwi膮zaniach wiele ju偶 napisali艣my w nin szym rozdziale. Jak dotychczas, rozwi膮zania ustawodawstwa "reformy centrt pozostaj膮 na papierze, za艣 偶ycie polityczne i administracyjne w rz膮dzie i w m sterstwach toczy si臋 wed艂ug dawniejszej rutyny. W szczeg贸lno艣ci, Rada Ministr贸w nie sta艂a si臋 po 1989 r. i nadal nie jest prawdziwym o艣rodkiem w艂adzy politycznej ani organem kszta艂tuj膮cym polityk臋 pa艅stwa (cho膰by symbolicznie, bo przecie偶 de facto wszelkie decyzje musz膮 by膰 nale偶ycie wcze艣niej przygotowane w obr臋bie rz膮du, aby ich materia mog艂a sta膰 si臋 przedmiotem posiedzenia rz膮du, kt贸ry wtedy tylko je "przyjmuje"). Zachowa艂a charakter swoistej komisji koordynacyjnej, w kt贸rej zasiadaj膮 przedstawiciele poszczeg贸lnych resort贸w; nadal nieobecnego ministra na posiedzeniu zast臋puje nie jego kolega polityczny - inny minister, najlepiej z tej samej partii, lecz jego kolega "urz臋dowy", je偶eli nie "urz臋dniczy", mianowicie sekretarz lub podsekretarz stanu z danego resortu, cho膰by by艂 z innej partii ni偶 sam minister.
Poza brakiem wy偶szych szczebli samorz膮du terytorialnego - kt贸ry to brak usuni臋to w wyniku reformy 1998 r. - w艂a艣nie stan "centrum rz膮du", stanowi膮cy wynik na艂o偶enia si臋 nienajlepszych w艂asnych tradycji politycznych na kontynuacj臋 spu艣cizny "Polski Ludowej", do艣膰 paradoksalnie ugruntowan膮 przez tradycyjne przywi膮zanie do modelu niemieckiego, by艂 najs艂abszym punktem funkcjonowania w艂adzy wykonawczej Trzeciej Rzeczypospolitej i organizacji naszej administracji publicznej. S艂abo艣ci tej nie mogly prze艂ama膰 same ustawodawcze rozstrzygni臋cia z lat 1996-1999, kt贸re jedynie stwarzaj膮 odpowiednie mo偶liwo艣ci. Nawet bowiem dokonana w 1999 r. nowelizacja ustawy o dzia艂ach administracji rzcidowej - kt贸rej celem ma by膰 rzeczywiste wprowadzenie tej ustawy w 偶ycie - tylko mo偶e, lecz nie musi, poci膮gn膮膰 za sob膮 jako艣ciow膮 zmian臋 w omawianej dziedzinie.
Pami臋ta膰 przy tym nale偶y, 偶e to w艂a艣nie od "centrum rz膮du" powinny wychodzi膰 impulsy dalszego reorganizowania ca艂ej administracji publicznej. Reorganizacja ta, ukierunkowana przede wszystkim na decentra艂izacj臋 i deregulacj臋, ale tak偶e dekoncentracj臋 kompetencji ministerialnych na szczebel administracji centralnej oraz do rz膮dowej administracji terenowej, tylko cz臋艣ciowo zosta艂a przeprowadzona w ramach reformy 1998 roku. W szczeg贸lno艣ci ci膮gle nie wida膰, by wojewodowie realnie odnale藕li si臋 w nowej pozycji i istotnej roli "w艂adzy administracyjnej o odpowiedzialno艣ci og贸lnej". Wi臋kszo艣膰 z nich nadal tylko "wykonuje kompetencje".Bez praktycznego doko艅czenia reformy, ale te偶 i normatywnego dope艂nienia jej w sferze finans贸w publicznych, admini;;tracja rz膮dowa, zamiast by膰 inicjatorem i katalizatorem, pozostanie powa偶n膮 blokad膮 w og贸lnym procesie transformacji ustrojowej.
Rozdzia艂 VI
Problemy organizacji administracji terytorialnej
1. Zagadnienia og贸艂ne
Najbardziej racjonalna organizacja rz膮du i administracji centralnej (w u偶yw nym dot膮d rozumieniu, tj. organ贸w, urz臋d贸w i instytucji dzia艂aj膮cych w stoli~ kraju) nie zapewni sama z siebie nale偶ytego wykonywania zada艅, kt贸re przypada ca艂ej administracji publicznej. Poza pewnymi - i to raczej nielicznymi - kategori mi spraw, kt贸re rz膮d i administracja centralna s膮 w stanie rozpozna膰 i za艂atwi膰 ca kowicie samodzielnie, administracja pa艅stwowa nie mo偶e oby膰 si臋 bez rozbudow nego aparatu terenowego, kt贸ry, z jednej strony, zapewnia doplyw niezb臋dny informacji oraz dop艂yw spraw, a z drugiej strony umo偶liwia skonkretyzowan i wykonanie ustale艅 przyj臋tych w centrum.
Problematyka administracji terytorialnej nie ogranicza si臋 jednak do aspe t贸w czysto organizacyjnych, mianowicie do tego, jak - w jednostkach terytoria nych, ukszta艂towanych wedle okre艣lonych zasad, przy przyj臋tej liczbie ich szez bli - rozdzieli膰 zadania agend podporz膮dkowanych bezpo艣rednio lub po艣redn rz膮dowi i administracji centralnej, jak i te agendy zorganizowa膰. Nie ogranic: si臋 ona zatem do kwestii dekoncentracji administracyjnej (o kt贸rej by艂a mov w rozdziale IV). Zarz膮dzanie w skali terytorialnej posiada bowiem tak偶e szczeg~ ne aspekty polityczne, 艂膮cz膮ce si臋 z potrzeb膮 uwzgl臋dnienia w jej ramach udzia obywateli w wykonywaniu zada艅 pub艂icznych.
Na kontynencie europejskim, przede wszystkim w modelu niemiecku udzia艂 obywateli w administracji terytorialnej przybra艂 w XIX w. posta膰 samorz du terytorialnego. Samorz膮d terytorialny, wraz z s膮downictwem administrac~ nym, stanowi艂, jak by艂a o tym mowa przy okazji omawiania tradycji tego model naturalne niejako uzupe艂nienie konstytucjonalizmu, a zarazem uzupe艂nienie centr listycznego modelu administracji terytorialnej, uformowanego w okresie absolut zmu. By艂 zatem podstawow膮 form膮 decentralizacji administracji (z punktu ~ dzenia nauki o administracji publicznej i prawa administracyjnego) i r贸wnocze艣r najwa偶niejsz膮 form膮 podzia艂u w艂adzy wykonawczej w pa艅stwie mi臋dzy rz; i samodzielne korporacje terytorialne (z punktu widzenia prawa konstytucyjne; i nauk politycznych). W ka偶dym razie samorz膮d i decentralizacja w takim uj臋ciu reakcja na centralizm absolutyzmu, a wi臋c wymuszona lub oktrojowana forma podzielenia si臋 przez rz膮d w艂adz膮 z miejscowym obywatelstwem.
Samorz膮d terytorialny kszta艂towa艂 si臋 na kontynencie europejskim w spos贸b r贸偶ny, zale偶nie od miejscowych tradycji. Wystarczy przypomnie膰, w jak r贸偶nym czasie i w jak r贸偶nych formach ukszta艂towano jego instytucje w Niemczech sta艂o si臋 to definitywnie ju偶 w drugiej po艂owie XIX w. - i we Francji - gdzie w XIX w. samorz膮d ogranicza艂 si臋 w praktyce tylko do gminy, a rzeczywisty samorz膮d wy偶szego szczebla pojawi艂 si臋 dopiero ponad sto lat p贸藕niej, po 1982 r., kiedy to zwi臋kszono te偶 istotnie samodzielno艣膰 gmin.
Inaczej by艂o w mode艂ach angielskim i ameryka艅skim - a w odniesieniu do gmin tak偶e w modelu szwedzkim. Samodzie艂no艣e okre艣lonych jednostek terytorialnych by艂a tradycyjnie uwa偶ana za naturaln膮, a przez to oczywist膮. Samorz膮d z natury rzeczy nie stanowi艂 tam formy decentralizacji, lecz dow贸d na tradycyjne istnienie, jak j膮 nazywaj膮 niekt贸rzy, "niecentralizacji" jako zjawiska politycznego, znacznie wykraczaj膮cego poza kwestie samej administracji. "Niecentralizacja", znana nam tak偶e z polsko-litewskiej Rzeczypospolitej, by艂a, trzeba to podkre艣li膰, zjawiskiem naturalnym przed dob膮 absolutyzmu. Jest wi臋c oczywiste, 偶e zachowa艂a si臋 ona do dzisiaj w tych krajach, kt贸re nie przesz艂y przez etap monarchii absolutnej.
Gdy dzi艣 ch臋tnie w wielu krajach nawi膮zuje si臋 do, stanowi膮cej jedn膮 z podstawowych konsekwencji og贸lnej zasady pomocniczo艣ci, idei pomocniczo艣ci pa艅stwa (a bardziej precyzyjnie: idei pa艅stwa pomocniczego), historycznie bli偶ej z ni膮 do tradycji niecentralizacji, ani偶eli do kraj贸w, kt贸re przesz艂y przez stadium absolutyzmu. Ale paradoksalnie, w艂a艣nie dlatego idea ta zyskuje najwi臋ksze powodzenie w systemach z gruntu centralistycznych, cho膰 - z 艂aski w艂adcy - zdecentralizowanych w mniejszym lub wi臋kszym stopniu. Chodzi bowiem przede wszystkim o sam膮 flozof臋 urz膮dzenia 偶ycia zbiorowego, bardziej nawet ani偶eli o konkretny uk艂ad podzia艂u kompetencji czy odpowiedzialno艣ci publicznoprawnej. Nie jest przypadkiem, 偶e idea pomocniczo艣ci pa艅stwa sta艂a si臋 tak atrakcyjna w krajach postkomunistycznych.
Kszta艂t administracji terytorialnej poszczeg贸lnych pa艅stw, nawet wsp贸艂cze艣nie, jest zatem w znacznym stopniu okre艣lony przez tradycj臋. To stwierdzenie odnosi si臋 nie tylko do dawniejszych tradycji, lecz - paradoksalnie - tak偶e do naszych czas贸w. Polska jest najlepszym przyk艂adem tego, jak skrajnie scentralizowany system zarz膮dzania pa艅stwem i zwi膮zana z nim organizacja administracji terenowej - wprowadzona w 1975 r. przez Edwarda Gierka dla 艣ci艣lejszego kontrolowania administracji i gospodarki, a tak偶e samej partii - znajdowa艂a r贸wnie偶 w latach dziewi臋膰dziesi膮tych obro艅c贸w, powo艂uj膮cych si臋 na "tradycyjne" i pa艅stwowe warto艣ci przyj臋tych w贸wczas rozwi膮za艅. Dodajmy zaraz, by nie uchybi膰 prawdzie, 偶e wi臋kszo艣膰 tych obro艅c贸w, to beneficjenci tamtego systemu, a wi臋c przede wszystkim biurokracja pa艅stwowa i parlyjna, kt贸ra przetrwa艂a prze艂om 1989 r. oraz wielu z tych, kt贸rych kariery polityczne i administracyjne po 1989 r. zwi膮zane by艂y z tamt膮 struktur膮 terytorialno-administracyjn膮.
Samorz膮d terytorialny - czy to jako forma decentralizacji administracji 1 stwowej, czy jako instytucja "niecentralizacji" - ma charakter nie tylko adm stracyjny (publicznoprawny), lecz jest zjawiskiem par excellence polityezc i musi si臋 艣ci艣le 艂膮czy膰 z og贸lniejszymi kwestiami re偶imu politycznego. Nie gamy w tym om贸wieniu w odleglejsz膮 przesz艂o艣膰, kiedy instytucje w艂adzy ter rialnej kszta艂towa艂y si臋 na zupe艂nie innych zasadach, cz臋sto prywatnoprawnyc w lennach, maj膮tkach, miastach. By膰 mo偶e jednak jest przy tym interesuj膮ce w krajach "niecentralizacji" zazwyczaj w艂adze lokalne czy prowinejonalne ni~ wyposa偶one w osobowo艣膰 prawa publicznego; skoro ich samodzielno艣膰 jest n ralna, poj臋cie to nie jest poniek膮d potrzebne. Poj臋cie to pojawia si臋 i jest p~ tycznie wykorzystywane tam, gdzie samodzielno艣膰 gminy by艂a przywile otrzymanym od pa艅stwa, by艂a nadana (lub przywr贸cona, po okresie absob zmu), a wi臋c nale偶a艂o j膮 doktrynalnie i prawniczo zaznaczy膰, by odr臋bno艣膰 : nostki samorz膮du terytorialnego (poczynaj膮c od gminy) od pa艅stwa sta艂a wyr sta, zw艂aszcza w kategoriach odpowiedzialno艣ci publicznoprawnej.
Zwi膮zek pomi臋dzy tradycj膮 samorz膮du a re偶imem po艂itycznym podl 艣li艂 cytowany ju偶 (w rozdziale II) Alexis de Tocqueville, kt贸ry maj膮c na m instytucje dawnej "niecentralizacji", stwierdzi艂:
"[...] swobody prowincjonalne mog膮 jaki艣 czas przetrwa膰 mimo br wolno艣ci narodowej, je艣li s膮to swobody stare, wro艣ni臋te w zwyczaje, obyc; i wspomnienia, a despotyzm jest, odwrotnie, nowy; ale nierozs膮dnie by艂 wierzy膰, 偶e lokalne swobody mo偶na dowolnie stwarza膰 ezy cho膰by d艂 utrzyma膰, je偶eli si臋 zniesie wolno艣膰 powszechn膮 [...]".
Pod innym k膮tem ten sam zwi膮zek podkre艣li艂a Europejska Karta Samorz Terytorialnego (Lokalnego). Samorz膮d lokalny stanowi dla Karty jedn膮 z za~ niczych podstaw ustroju demokratycznego.
Problematyka udzia艂u obywateli jednostek terytorialnych pa艅stwa w wy nywaniu zada艅 publicznych nie ogranicza si臋 jednak do instytucji samorz; terytorialnego, w powy偶szym klasycznym rozumieniu tego s艂owa - jako fot decentralizacji w艂adzy wykonawczej. Innymi formami zapewniaj膮cymi ten ud: s膮: autonomia oraz federalizm. Obie maj膮 zabarwienie znacznie bardziej p tyczne ni偶 samorz膮d terytorialny, nawet w warunkach "niecentralizacji" - i od sz膮 si臋 w ca艂o艣ci do sfery konstytucyjnej.
W warunkach autonomii chodzi o podzia艂 (decentra艂izacj臋) w艂adzy u~ wodawczej mi臋dzy parlament a cia艂a stanowi膮ce jednostek terytorialnych, kt w贸wczas uzyskuj膮uprawnienia do stanowienia prawa rangi ustawy, wszak偶e p zachowaniu jedno艣ci pa艅stwa. Z kolei federa艂izm oznacza podzia艂 suwerennc pa艅stwowej mi臋dzy pa艅stwo zwi膮zkowe a jego cz臋艣ci sk艂adowe. Dla porz膮~ nale偶y nadmieni膰, 偶e przyj臋cie rozwi膮za艅 autonomicznych czy federalistyczn. nie wyklucza si臋 rozwoju decentralizacji terytorialnej, lecz, przeciwnie, zwy si臋 z nim 艂膮czy.
Federalizm jest rozwi膮zaniem klasycznym w tym sensie, 偶e posiada u: lone, powszechnie przyj臋te standardy, nawi膮zuj膮ce do instytucji pierwszej nowoczesnej federacji, jak膮 stanowi艂y Stany Zjednoczone Ameryki. Opiera si臋 on na podziale suwerenno艣ci mi臋dzy federacj臋 oraz jej cz臋艣ci sk艂adowe, nosz膮ce zreszt膮 r贸偶ne nazwy. S膮to stany (czyli w osiemnastowiecznej polszczy藕nie "pa艅stwa") w USA, Australii i federacjach latynoameryka艅skich (Argentyna, Brazylia, Meksyk, Wenezuela), prowincje w Kanadzie, kantony w Szwajcarii, kraje w RFN i Austrii czy republiki. Ta ostatnia nazwa znalaz艂a zastosowanie w federacjach socjalistycznych, kt贸re w pocz膮tku lat dziewi臋膰dziesi膮tych przesta艂y istnie膰, co odnosi si臋 zar贸wno do ZSRR i "du偶ej" Jugos艂awii, jak i Czechos艂owacji. Federacja oznacza zatem pa艅stwo zwi膮zkowe, to jest pa艅stwo z艂o偶one, w kt贸rego sk艂ad wchodz膮 jednostki sk艂adowe, r贸wnie偶 o charakterze pa艅stwowym. I pa艅stwo zwi膮zkowe, i jego ez臋艣ci sk艂adowe maj膮 konstytucje i systemy w艂asnych organ贸w, w tym organ贸w administracji.
Oczywi艣cie, mi臋dzy federacjami wyst臋puj膮 do艣膰 powa偶ne r贸偶nice. I tak, gdy idzie o zasad臋 podzia艂u kompeteneji mi臋dzy organy pa艅stwa z艂o偶onego i organy jego cz臋艣ci sk艂adowych, mo偶e to by膰, jak w USA, zasada domniemania kompetencji cz臋艣ci sk艂adowych, b膮d藕, jak w Kanadzie, zasada domniemania kompeteneji federacji. W pierwszym przypadku organy federalne s膮 w艂a艣ciwe tylko w materiach enumeratywnie wyliczonych w konstytucji federalnej, a wszystkie pozosta艂e materie nale偶膮 do organ贸w stanowych, natomiast drugi przypadek opiera si臋 na odwrotnej zasadzie - enumeratywnego wyliczenia materii zastrze偶onej dla cz臋艣ci sk艂adowych federacji. Mo偶liwe jest te偶 konstytucyjne wyliczenie kompetencji i federacji, i jej cz臋艣ci sk艂adowych, jak to ma miejsce w RFN, gdzie federacja ma przewag臋 w dziedzinie ustawodawstwa, podczas gdy wi臋kszo艣膰 dzia艂a艅 w dziedzinie administracji i wymiaru sprawiedliwo艣ci pozostaje w kompetencji organ贸w krajowych.
R贸偶na jest te偶 pa艅stwowa forma poszczeg贸lnych federacji (ustr贸j prezydencjalny w USA, republika parlamentarna w RFN czy Austrii, system zwany "rz膮dami zgromadzenia", to jest formalne skupienie w艂adzy w parlamencie w Szwajcarii), przy czym wcale nie musi by膰 tak, 偶e pa艅stwo zwi膮zkowe i jego cz臋艣ci sk艂adowe reprezentuj膮 t臋 sam膮 form臋, bowiem kraje zwi膮zkowe RFN maj膮 ustroje zbli偶one do "rz膮d贸w zgromadzenia", podezas gdy sama Republika Federalna opiera si臋 na zasadzie podzia艂u w艂adz, a w jej ramach stanowi przyk艂ad ustroju parlamentarnego.
W r贸偶ny spos贸b mo偶e te偶 by膰 zorganizowane wykonywanie "w terenie" zada艅 pa艅stwa zwi膮zkowego: albo przez jego w艂asny aparat terenowy, co stanowi norm臋 w USA, albo w znacznym stopniu przez aparat terenowy cz臋艣ci sk艂adowych federacji, co ma miejsce w RFN.
Dzi艣 pytanie o federalizm wraca na naszym kontynencie w kontek艣cie pyta艅 o przysz艂e zasady funkcjonowania Unii EuropejskiejZ'; w bardzo uproszczonym uj臋ciu (tak bardzo uproszczonym, 偶e a偶 nieprawdziwym) zagadnienie to zamyka si臋 w dylemacie: "Europa ojczyzn" czy "Europa region贸w".
2~ Por. J. W. Tkaczy艅ski, Mi臋dzy un偶taryzmem a,federalizmem - Unia Europejska w 艣wietle do艣wiadcze艅 ustrojowych Republiki Federalnej Niemiec, Krak贸w 1999.
W por贸wnaniu z federalizmem, autonomia jest formu艂膮 znacznie mniej r贸wnywaln膮 w skali mi臋dzynarodowej oraz mniej klarown膮. Mo偶e ona wysta w r贸偶nych kontekstach ustrojowych i spe艂nia膰 r贸偶ne cele polityczne, bowiem podstawowa cecha, mianowicie, prawo danej jednostki terytorialnej do posiada w艂asnego organu ustawodawczego, mo偶e by膰 zrealizowane w r贸偶nych form pa艅stwa. Autonomia mo偶e zatem by膰 swoist膮 odmian膮 federalizmu w odniesie do takiej monarchii, kt贸ra nigdy nie by艂a prawdziwie unitarna. Tak by艂o w Au; w latach 1861-1918 - i w tych w艂a艣nie ramach nale偶y traktowa膰 autonomi臋 Ga owego ezasu - i tak staje si臋 w odniesieniu do Wielkiej Brytanii w wyniku wl wadzenia, pod nazw膮procesu "dewolucji", autonomii Szkocji i Walii.
Autonomia mo偶e dotyczy膰 tylko niekt贸rych, szczeg贸lnych cz臋艣ci sk艂a wych pa艅stwa, wy艂膮czonych tym samym z og贸lnych regu艂 unitaryzmu pa艅st, wego, obowi膮zuj膮cych w danym kraju. Przyk艂adem by艂a autonomia wojewa twa 艣l膮skiego w Drugiej Rzeczypospolitej, a wsp贸艂cze艣nie - autonomia niel rych, pozakontynentalnych region贸w Portugalii (Azory i Madeira) oraz autc mia Wysp Alandzkich w Finlandii.
Wprowadzenie instytucji autonomicznych, obejmuj膮cych niekiedy cad obszaru pa艅stwa (wszystkie jego jednostki terytorialne), mo偶e te偶 stanowi膰 pr rozwi膮zania problem贸w pa艅stwowych w niekt贸rych krajach unitarnych, tam r nowicie gdzie zasada jedno艣ci pa艅stwowej w klasycznym ksztakcie nie mo偶e kontynuowana ze wzgl臋du na tradycyjny partykularyzm regionalny, za艣 z r贸偶n powod贸w nie akceptuje si臋 konstrukcji federalistycznych, ze wzgl臋du na mo~ chiczn膮 form臋 rz膮d贸w lub po prostu ze wzgl臋du na niech臋膰 do uznania cz~ sk艂adowych pa艅stwa za jednostki pa艅stwowe.
Monarchiczna forma rz膮d贸w stale wyst臋puje w Belgii, kt贸ra od noweliz konstytucji dokonanej w 1970 r. zmierza艂a stopniowo w kierunku daleko pc ni臋tej autonomii trzech region贸w: Flamandii, Walonii i Brukseli. Autonomia gijska przekszta艂ci艂a si臋 ju偶 jednak w federacj臋.
Monarchi膮 jest te偶 zn贸w - om贸wiona w rozdziale II w艣r贸d narodowych mc administracji publicz~~ej - Hiszpania. Wyst臋puje w niej tradycja powszechnej a nomii regionalnej, zapowiedzianej jeszcze przez republika艅sk膮 konstytucj 1931 roku. Hiszpania, w kt贸rej o powszechnej autonomii regionalnej wypowi si臋 aktualnie obowi膮zuj膮ca konstytucja z 1978 r., ma w tej mierze wiele wsp贸 go z Republik膮 W艂osk膮 - tu autonomi臋 region贸w wprowadzono na podsta konstytucji z 1947 roku. W obu przypadkach autonomi臋 wprowadzano stopnii - poczynaj膮c od region贸w najbardziej specyficznych, przede wszystkim etnic: (we W艂oszech Sycylia, Sardynia, francuskoj臋zyczny Val d'Aosta i cz臋艣ci~ niemieckoj臋zyczny region Trentino - G贸rna Adyga, a w Hiszpanii Kraj Basl i Katalonia). Autonomia tych region贸w nie wykazuje tendeneji do przeradz; si臋 w swoist膮 posta膰 federalizmu. W 1999 r. we Wloszech rz膮d podj膮艂 na now zagadnienie; wydaje si臋, 偶e czyni to z pobudek czysto politycznych. Wprowa nie autonomii regionalnej przewiduje te偶 konstytucja portugalska.
Nie wydaje si臋 natomiast, aby ewolucja w kierunku autonomii regionalnej mia艂a by膰 zapocz膮tkowana w - tradycyjnie unitarnej - Francji, gdzie, powo艂ane po II wojnie 艣wiatowej, pocz膮tkowo dla cel贸w administracji rz膮dowej, regiony sta艂y si臋 w 1982 r. jednostkami samorz膮du terytorialnego. Nie uzyska艂y jednak 偶adnych uprawnie艅 ustawodawczych.
Podobnie jak we Francji, reformy decentralizacyjne projektowane po 1989 r. w Polsce i zasadniczo sfinalizowane w 1998 r., nie maj膮 kontekstu autonomicznego. Ich celem jest radykalna decentralizacja administracyjna, jednak oparta na konstrukcji powszechnego samorz膮du terytorialnego, bez cech autonomii regionalnej. Decentralizacja administracji, po艂膮czona z podzia艂em w艂adzy wykonawczej, jest w Polsce, w warunkach spu艣cizny po trwaj膮cym prawie pa艂 wieku biurokratycznym hipercentralizmie socjalistycznym, by膰 mo偶e jeszcze bardziej konieczna ni偶 we Francji, co prawda tradycyjnie centralistycznej, lecz przecie偶 nigdy nie pozbawionej fundament贸w demokracji i w艂asno艣ci prywatnej. Nie mo偶e ona jednak, przy konstytucyjnym zagwarantowaniu jednolito艣ci pa艅stwa, przekroczy膰 granicy mi臋dzy decentralizacj膮 administracyjn膮 opieraj膮c膮 si臋 na samorz膮dzie terytorialnym i decentralizacj膮 ustawodawstwa.
O ile ewolucja w kierunku autonomii regionalnej w Belgii zosta艂a wywo艂ana przez konflikty narodowo艣ciowe, o tyle podobne przemiany w Hiszpanii i W艂oszech (oraz zapocz膮tkowane przemiany w Portugalii) maj膮 silne pod艂o偶e doktrynalne, kt贸re stanowi polityczny ruch regionalizmu, rozwijaj膮cy si臋 w Europie od ko艅ca XIX wieku. Ruch ten, najbardziej charakterystyczny dla kraj贸w roma艅skich, podkre艣la艂 znaczenie tradycyjnych wi臋zi prowincjonalnych, uwa偶aj膮c je za podstaw臋 prawdziwej sp贸jno艣ci pa艅stwa. Jest to godne mocnego podkre艣lenia, 偶e tak偶e dzisiaj w krajach tych nie traktuje si臋 rozwi膮za艅 regionalistycznych jako antypa艅stwowych. Przeciwnie, zwraca si臋 uwag臋 na to, 偶e, s艂u偶膮c zaspokojeniu potrzeb naturalnej r贸偶norodno艣ci 偶ycia zbiorowego, tradycji i uczu膰 narodowych, a tak偶e ambicji politycznych, wzmacniaj膮 one pa艅stwo, traktowane wtedy jako dobro naprawd臋 wsp贸lne, m.in. w艂a艣nie poprzez eliminacj臋 zab贸jczych konflikt贸w mi臋dzy pa艅stwem (rz膮dem centralnym) a spo艂eczno艣ciami regionalnymi. Tak rozumiany regionalizm, zwi膮zany bardziej z tradycyjn膮 prawic膮 ni偶 z lewical, zatriumfowa艂, nieco paradoksalnie, po upadku rz膮d贸w faszyzmu, w sytuacji znacznego wzrostu si艂 lewicy.
Konstrukcja autonomii regionalnej w pa艅stwie unitarnym, reprezentowana przez W艂ochy i Hiszpani臋, jest obecnie, co stanowi kolejny paradoks, przedmiotem szczeg贸lnego zainteresowania przedstawicieli innego politycznego nurtu prawicy - a czasem centroprawicy - w osobach, og贸lnie niech臋tnych tradycji, 艂ibera艂贸w. Taki kontekst przypisywany by艂 te偶 - nieco na wyrost - dzia艂aczom liberalnym w Polsce, g艂osz膮cym w pocz膮tkach lat dziewi臋膰dziesi膮tych has艂o regionalizmu politycznego.
O regionalizacji istotnie najwi臋cej m贸wiono w 1991 r., za czas贸w rz膮du Jana Krzysztofa Bieleckiego. Sam premier powiedzia艂 w lutym tego roku, 偶e regionalizacja Polski stanowi艂aby:
"[...] dalszy krok w kierunku decentralizacji i demokratyzacji. Chodzi o to aby przez utworzenie terytorialnych o艣rodk贸w decyzyjnych realizuj膮
cych okre艣lone funkcje w regionach czyli na obszarach o du偶ej powierzch i znacznej liczbie ludno艣ci, a stanowi膮cych terytoria wzgl臋dnie jednolite punktu widzenia gospodarczego, spo艂ecznego i kulturowego, umo偶liv~ prowadzenie stosownej do problem贸w i potrzeb danego regionu samodzu nej polityki gospodarczej, spo艂ecznej i kulturalnej [...] G艂贸wn膮 przes艂an regionalizacji, obok elementu demokratyzacji, jest za艂o偶enie, 偶e szereg fun cji przypisanych organom centralnym mo偶e by膰 racjonalniej realizowa w wymiarze regionalnym, bowiem maj膮 one w艂a艣nie regionalny, a nie ce tralny wymiar [...]".
Tego rodzaju wypowiedzi, zrozumiane jako pochwa艂a regionalizmu po tycznego, cokolwiek mia艂y one oznacza膰, spotka艂y si臋 z g艂o艣nym sprzeciwe wielu 艣rodowisk. We wsp贸艂czesnej 艣wiadomo艣ci spo艂ecznej w Polsce wci膮偶 ba dzo silne jest poczucie unitaryzmu pa艅stwowego, rozumianego bardzo rygot stycznie. Dla wielu zbyt wci膮偶 silne s膮 reminiscencje rozbior贸w i ponownej utra suwerenno艣ci po II wojnie 艣wiatowej, by w og贸le chcieli podejmowa膰 kwes~ regionalizmu politycznego (niekt贸rzy na poparcie swoich argument贸w przyw 艂uj膮 nawet polskie rozbicie dzielnicowe), cho膰 nie ma 偶adnego zwi膮zku mi臋d tymi zdarzeniami a doktryn膮 regionalizmu. Zwi膮zku tego nie by艂o te偶 w przesza 艣ci, gdy偶 rozbiory nie stanowi艂y w 偶adnej mierze konsekwencji s艂abo艣ci ustrc terytorialnego Polski (autonomii poszczeg贸lnych jej obszar贸w), lecz odwrotnie by艂y rezultatem anarchii politycznej i s艂abo艣ci w艂adzy centralnej.
Za s艂owami o potrzebie regionalizacji Rzeczypospolitej posz艂y w 1991 okre艣lone dzia艂ania. W celu wypracowania koncepcji regionalizacji - niekoniec nie zreszt膮 autonomicznej, bo dopuszczano r贸wnie偶 wersj臋 regionu samorz膮d wego a nawet regionu "funkcjonalnego" (powo艂anego tylko do wykonywar okre艣lonych zada艅 administracji rz膮dowej) - w marcu 1991 r. powo艂ano Zesp do opracowania koncepcji zmian w organizacji terytorialnej pa艅stv~ W og艂oszonym w listopadzie 1991 r. raporcie Zespo艂u znalaz艂y si臋 m.in. nast臋p j膮ce sformu艂owania:
"[...] Regionalizacja w kategoriach podzia艂u administracyjnego, roz miana jako istotne zmniejszenie liczby wojew贸dztw (z 49 do 10-15), powi na by膰 zwi膮zana z utworzeniem samorz膮du terytorialnego II stopnia - p wiat贸w, kt贸re w ca艂o艣ci winny wchodzi膰 do nowych wojew贸dztw - regi n贸w [...] Ustrojowe formy regionalizacji nie musz膮 przybiera膰 jednakow postaci na ca艂ym obszarze pa艅stwa (we wszystkich wojew贸dztwach) i mo, by膰 wprowadzane sukcesywnie. Wprowadzanie tych bardziej zaawansow nych form regionalizacji wymaga istotnych przekszta艂ce艅 funkcji i struktu administracji centralnej, a wprowadzenie regionalizacji politycznej - ponad istotnych zmian Konstytucji RP [...] Proces贸w regionalizacyjnych nie nale: 艂膮czy膰 [...] z instytucj膮 samorz膮du terytorialnego, kt贸ra odnosi si臋 do zaga nie艅 lokalnych, lecz trzeba traktowa膰 je oddzielnie, zar贸wno w kategoria~ administracyjnych, jak i legislacyjnych [...]".
Zesp贸l opowiedzia艂 si臋 wi臋c do艣膰 wyra藕nie - przynajmniej jako rozwi膮zaniem perspektywicznym - za regionalizacj膮 polityczn膮, nie przes膮dzaj膮c jednak o jej autonomicznym czy te偶 tylko samorz膮dowym charakterze. Zmiana rz膮du przerwa艂a prace Zespolu, a powo艂any w stycmiu 1992 r. Zesp贸l ds. Reorganizacji Administracji Publicznej senatora Jerzego St臋pnia przyj膮艂, przynajmniej na pocz膮tek przeobra偶e艅 bardziej unitarystyczn膮 koncepcj臋 nowych, wojew贸dztw - region贸w nieco mniejszych ni偶 zesp贸l poprzedni.
W ten spos贸b powsta艂a jednocze艣nie koncepcja trzystopniowego ustroju terytorialnego, z艂o偶onego z samorz膮du gminnego, powiatowego i wojew贸dzkiego, kt贸ra leg艂a nast臋pnie u podstaw kompleksowego opracowania Zalo偶enia i kierunki reformy administracji publicznej RP, przygotowanego przez Pe艂nomocnika Rz膮du ds. Reformy Administracji Publicznej Micha艂a Kulesz臋 w marcu 1993 rokuz8. Wypracowano w贸wczas koncepcj臋 utworzenia nieco ponad 300 powiat贸w (w ka偶dym przeci臋tnie osiem gmin miejskich i wiejskich oraz prawie 100 tys. mieszka艅c贸w) i oko艂o 50 du偶ych miast nie nale偶膮cych do powiat贸w - maj膮cych prawa powiatu. Przygotowano tak偶e trzy kierunkowe warianty rozwi膮za艅 wojew贸dzkich (12 wojew贸dztw - wariant prospektywny, 17 - wariant tradycyjny albo 25 - wariant zachowawczy), z opcj膮 na mo偶liwie du偶e wojew贸dztwa. Taka koncepcja reformy by艂a bliska realizacji ju偶 w 1993 r., a powr贸cono do niej w 1997 r., po czterech latach niezdolno艣ci do podj臋cia jakichkolwiek decyzji w tym przedmiocie przez rz膮dz膮c膮 wtedy koalicj臋 SLD i PSL. O sprawach by艂a ju偶 mowa w rozdziale III.
Trzeba doda膰, 偶e Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nie okre艣la, jaki ma by膰 w Polsce podzia艂 administracyjny, lecz zawiera w omawianej materii sformu艂owania oparte na okre艣leniu funkcji w艂adzy terytorialnej (samorz膮d lokalny - regionalny), co umo偶liwia艂o zar贸wno wprowadzenie samorz膮du dwustopniowego (gminnego i "regionalnego"), jak i samorz膮du tr贸jstopniowego. Dzi艣 sp贸r w tej materii mamy ju偶 za sob膮. Jego gwa艂towny, zw艂aszcza w 1998 r., przebieg potwierdza og贸lniejsz膮 prawid艂owo艣膰, 偶e reorganizacja administracji terytorialnej mo偶e by膰, ze wzgl臋du na uwik艂ania polityczne, rozmaito艣膰 bli偶szych i dalszych konsekwencji, a tak偶e wielo艣膰 mo偶liwych do zastosowania modeli rozwi膮za艅, kwesti膮 jeszcze trudniejsz膮 ni偶 reorganizacja rz膮du i administracji centralnej. Zarazem jednak - co trafnie podkre艣lano przy okazji wszystkich kolejnych prac, pocz膮wszy od 1991 r. - reorganizacji administracji terytorialnej nie mo偶na dokonywa膰 w oderwaniu od reorganizacji administracji centralnej.
Zar贸wno reforma decentralizacyjna czyli przekazanie odpowiedzialno艣ci publicznoprawnej podmiotom samorz膮du terytorialnego r贸偶nego szczebla, jak i dekoncentracja - przeniesienie kompetencji z centrum na terenowe organy administracji rz膮dowej, prowadz膮 do zmiany charakteru zada艅 w艂adz centralnych i ich sposobu dzia艂ania, co w rezultacie musi prowadzi膰 do zmian w ich organiza
2g G艂贸wne dokumenty reformy administracji publicznej z lat 1991-1993 opublikowane zosta艂y w Samorzqdzie Terytorialnym z 1995 r., nr 1-2.
cji; w艂a艣nie obecnie stoimy przed tym wyzwaniem. Wobec stworzenia wi臋kszych wojew贸dztw (cho膰 nie tak du偶ych, jak zamierzano) zakres tych zmian musi by膰 znaczny, bowiem jednostkom terytorialnym o du偶ym potencjale demograficznym, organizacyjnym czy kapita艂owym mo偶na przekaza膰 wi臋cej zada艅 z centrum ni偶 jednostkom ma艂ym i s艂abym.
Zauwa偶y膰 te偶 trzeba inn膮 jeszcze og贸lniejsz膮 prawid艂owo艣膰 w dziedzinie administracji terytorialnej. Od z g贸r膮 dw贸ch dziesi膮tk贸w lat demokracje zachodnie do艣wiadczaj膮nieustaj膮cej reformy tej administracji-w stopniu o wiele jeszcze silniejszym ni偶 reformy administracji centralnej. Reforma wynika z chronicznego ju偶 kryzysu administracji terytorialnej, kt贸rego wyst臋powanie nie budzi w膮tpliwo艣ci co najmniej od lat siedemdziesi膮tych. Kryzys dotyka przede wszystkim najni偶szych, najbardziej tradycyjnych szczebli tej administracji, to jest w pierwszej kolejno艣ci gmin.
Instytucje te znalaz艂y si臋 bowiem w zasi臋gu oddzia艂ywania proces贸w globalizacji, na kt贸re nie maj膮 wp艂ywu: po pierwsze, polityzacji samorz膮du terytorialnego w ramach og贸lnokrajowych walk politycznych, co odbiera gminom znaczn膮 cz臋艣膰 politycznej (a wi臋c faktycznej) niezale偶no艣ci od szczebla centralnego; po wt贸re, proces贸w koncentracji kapita艂u w gospodarce, w skali krajowej i ponadnarodowej, kt贸re pozbawiaj膮 gminy mo偶liwo艣ci wykonywania kontroli nad znaczn膮 cz臋艣ci膮 dzia艂alno艣ci gospodarczej, prowadzonej na ich terenie, a tak偶e i uzyskiwania z tego tytu艂u wp艂yw贸w podatkowych, co z kolei pog艂臋bia kryzys finansowy samorz膮du; po trzecie wreszcie, post臋pu technicznego, kt贸ry - w warunkach globalizacji - bardziej sprzyja centralizacji ni偶 decentralizacji w艂adzy, a tym samym powoduje spadek zainteresowania obywateli samorz膮dem.
Pr贸b膮 prze艂amania kryzysu by艂o w wielu krajach tworzenie w latach sze艣膰dziesi膮tych i siedemdziesi膮tych wielkich gmin, co jednak z kolei prowadzi艂o do utraty to偶samo艣ci lokalnej wielu wsp贸lnot miejscowych. Lata osiemdziesi膮te i dziewi臋膰dziesi膮te przynios艂y odwr贸t od tych tendencji i przywr贸cenie rangi lokalno艣ci. Obok argument贸w racjonalistycznych istotn膮 rol臋 odegra艂a - w warunkach integracji europejskiej - nowa funkcja to偶samo艣ci lokalnej jako kulturowej podstawy czynnika narodowego i demokracji. Nierzadko r贸wnie偶 form膮 obrony przed kryzysem sta艂a si臋 - taka czy inna - regionalizacja. Negatywne skutki globalizacji pr贸buje si臋 te偶 w wielu krajach 艂agodzi膰 przy pomocy reform finans贸w lokalnych.
Kryzys nie zosta艂 jednak wci膮偶 prze艂amany, a w krajach, w kt贸rych samorz膮d funkcjonuje od dawna, reforma nie ma ko艅ca. Administracja terytorialna stanowi bardzo trudny przedmiot dla polityk贸w i wspomagaj膮cych ich ekspert贸w: w kategoriach dydaktycznych, jest te偶 jeszcze trudniejsza do syntetycznego om贸wienia ni偶 administracja centralna.
2. Podzia艂 terytorialny (administracyjny)
Przy okazji poruszania og贸lnych problem贸w administracji terytorialnej kilkakrotnie dotkn臋li艣my kwesti臋 podzia艂u terytorialnego (podzia艂u administracyjnego) pa艅stwa. Bez jej rozwini臋cia trudno b臋dzie przyst膮pi膰 do omawiania innych aspekt贸w administracji terytorialnej.
Z punktu widzenia funkcji, wyr贸偶nia si臋 zasadniczy podzia艂 administracyjny pa艅stwa dla cel贸w administracji og贸lnej - tu zwykle m贸wi si臋 w艂a艣nie o podziale "terytorialnym", zwracaj膮c uwag臋 na to, 偶e s艂u偶y on nie tylko klasycznej administracji pa艅stwowej, lecz stwarza ramy ustrojowe i polityczne dla rozwoju terytorialnego - i podzia艂y dla cel贸w administracji specjalnych. Ponadto istnieje podzia艂 pomocniczy - w jednostkach zasadniczego podzia艂u administracyjnego pojawiaj膮 si臋 nieraz tzw. jednostki pomocnicze, niekiedy o bardzo du偶ym znaczeniu (np. komisariaty na obszarach komend miejskich czy powiatowych policji, so艂ectwa w gminach wiejskich).
Poza najmniejszymi pa艅stwami, podzia艂 administracyjny dla cel贸w og贸lnych jest wi臋cej ni偶 jednostopniowy. Liczba stopni tego podzia艂u zale偶y zar贸wno od wielko艣ci pa艅stwa, jak i jego struktury (w szczeg贸lno艣ci od tego, czy i jak膮 jest ono federacj膮), jak i wreszcie - a czasem przede wszystkim - od tradycji. Podzia艂 mo偶e by膰 zatem dwustopniowy, tr贸jstopniowy lub czterostopniowy.
W ramach podzia艂u mog膮 wyst臋powa膰 - cz臋sto obok siebie - jednostki dwojakiego rodzaju. Jedne maj膮 charakter historyczny - w tym sensie, 偶e zosta艂y ukszta艂towane w mniej lub bardziej odleg艂ym okresie, a w naszym stuleciu najwy偶ej wprowadzono w nich pewne tylko zmiany, uwzgl臋dniaj膮ce nowe zjawiska demograficzne i ekonomiczne. Inne jednostki podzia艂u maj膮 charakter "racjonalistyczny" - w tym sensie, 偶e przy ich tworzeniu kierowano si臋 przes艂ankami innymi ni偶 tylko tradycja historyczna (a wi臋c przes艂ankami geograficznymi, ludno艣ciowymi, ekonomicznymi, komunikacyjnymi itd.).
Przyk艂ady jednostek historycznych to angielskie hrabstwo i angielska parafia, istniej膮ce od czas贸w 艣redniowiecza - cho膰 trzeba te偶 zauwa偶y膰, 偶e w ci膮gu zesz艂ego i obecnego stulecia podzia艂 na hrabstwa uleg艂, czasem do艣膰 znacznym, modyfikacjom. W rezultacie "czystszym" przyk艂adem jednostki historycznej jest "ziemia" w Szwecji, ukszta艂towana w XVI-XVII wieku, jak r贸wnie偶 prowincje holenderskie, maj膮ce wci膮偶 wiele wsp贸lnego z prowincjami, kt贸re zbuntowa艂y si臋 przeciwko panowaniu hiszpa艅skiemu w XVI stuleciu. Jest oczywiste, 偶e historyczny charakter ma podzia艂 na cz臋艣ci sk艂adowe federacji, zw艂aszcza w federacjach istniej膮cych od d艂u偶szego czasu, jak Szwajcaria, USA czy Austria; w nale偶膮cej do tej samej kategorii RFN dokonano zbyt wielu zmian tradycyjnego podzia艂u na kraje, aby mo偶na by艂o j膮 uzna膰 za dobry przyk艂ad podzia艂u historycznego na tym szczeblu. Warto przy tym zauwa偶y膰, 偶e nawet w Szwajcarii, bardzo przywi膮zanej do tradycji, mo偶liwe by艂o powstanie niedawno nowego kantonu Jury, przez wyodr臋bnienie go w 1979 r. z historycznego kantonu berne艅skiego.
W Polsce podzia艂 administracyjny zmienia艂 si臋 do艣膰 cz臋sto ze wzgl臋du na porozbiorowe i powojenne zmiany graniczne i polityczne. W czasach najnowszych najbardziej historycznymi jednostkami na ziemiach polskich, okaza艂y si臋 powiaty w du偶ej mierze uksztaktowane przestrzennie w spos贸b ostateczny ju偶 pod koniec XIX wieku. Rodow贸d powiat贸w jest przy tym du偶o starszy i si臋ga p贸藕nego 艣redniowiecza, kiedy stanowi艂y one okr臋gi s膮dowe.
Kszta艂t powiat贸w na ziemiach polskich przed ponad stu laty (wtedy pod zaborami) zosta艂 wyznaczony lokalnymi wi臋ziami ekonomicznymi i jeszcze wcze艣niejsz膮 tradycj膮, ale przede wszystkim powstaj膮c膮 w贸wczas infrastruktur膮 ponadgminnych us艂ug publicznych (szpitale, szko艂y, instytucje opieki spo艂ecznej) i administracji pa艅stwowej (starostwa, komendy policji, stra偶y po偶arnej itp.). Do tego dostosowa艂a si臋, z jednej strony, sie膰 drogowa, z drugiej - ca艂y system informacyjny i ewidencyjny administracji publicznej (mapy, kartoteki, katastry itp.), a wraz z nimi zachowania i rutyny pokole艅 administrator贸w, urz臋dnik贸w, policjant贸w, geodet贸w itp., dla kt贸rych obszar dzia艂ania jest wa偶nym czynnikiem s艂u偶by i pracy zawodowej.
Mimo zniesienia powiat贸w w 1975 r. (by艂o ich w贸wczas 317), wi臋kszo艣膰 administracji terenowych specjalnych dzia艂a艂a nadal w uk艂adzie rejonowym ("popowiatowym"), opieraj膮c si臋 na obiektach infrastruktury us艂ug publicznych i urz膮 dzeniach administracyjnych, istniej膮cych w terenie, jak r贸wnie偶 na innych, niezb臋dnych dla proces贸w administrowania, trwa艂ych w tej skali podstawach sprawowania administracji publicznej (zw艂aszcza chodzi o systemy ewidencyjne). W rezultacie okaza艂o si臋, 偶e reforma by艂a bardzo powierzchowna: w 1975 r. zniesiono w istocie jedynie powiatow膮 administracj臋 "polityczn膮" - powiatowe komitety partii i powiatowe rady narodowe, natomiast ca艂a administracja powiatowa, w swoim techniczno-prawnym wymiarze, pod postaci膮 licznych rejonowych instytucji, s艂u偶b, inspekcji i administracji specjalnych, w istocie zosta艂a zachowana.
Jak trwa艂e byty, i s膮 nadal, tradycyjne wi臋zi powiatowe, okaza艂o si臋 w 1993 roku. Tworzona w贸wczas, w zwi膮zku z przyst膮pieniem do drugiej fazy reformy samorz膮dowej, w konsultacji z gminami nowa mapa powiatowa u艂o偶y艂a si臋 niemal w ca艂o艣ci sama, wed艂ug poprzedniego uk艂adu, z kilkunastoma zaledwie punktami spornymi. Trzeba doda膰, 偶e to w艂a艣nie specyfika ram organizacyjnych 偶ycia zbiorowego w skali lokalnej by艂a jednym z g艂贸wnych argument贸w za powiatami w dyskusji ustrojowej. Chodzi艂o przecie偶 o odbudow臋 wi臋zi lokalnych w tej skali, o 偶ywe instytucje demokratyczne, o realn膮 kontrol臋 obywatelsk膮 nad administracj膮 i wydatkowaniem publicznych pieni臋dzy. Przeciwnicy reformy powiatowej wywodzili si臋 zasadniczo z dw贸ch grup. Jedni byli przeciwni powiatom z tych przedstawionych przez nas powod贸w, kt贸re stanowi艂y uzasadnienie reformy, jako 偶e w艂a艣nie obawiaj膮 si臋 wi臋zi lokalnych i miejscowej to偶samo艣ci, si艂y demokracji, a przede wszystkim skuteczno艣ci obywatelskiej kontroli nad biurokracj膮. Inni wywodzili sw贸j sprzeciw wobec powiat贸w z przes艂anek racjonalistycznych: administrowanie w wi臋kszej skali jest ta艅sze (zatem: nie 100 tysi臋cy mieszka艅c贸w, lecz cho膰by 300 tysi臋cy albo nawet p贸k miliona ludno艣ci przeci臋tnie w ka偶dym powiecie). To prawda, ale tylko cz臋艣ciowa. W du偶ym powiecie, jak w ma艂ym wojew贸dztwie, i tak trzeba by by艂o tworzy膰 filie (rejonowe?) instytucji powiatowych, gdy偶 inaczej reforma doprowadzi艂aby do znacznego pogorszenia standardu us艂ug publicznych oraz dost臋pno艣ci urz臋d贸w i instytucji administracyjnych. W rezultacie, by艂o by nie taniej, lecz dro偶ej. Nadto stracony by zosta艂
t'roblemy organizacji administracji terytorialnej
g艂贸wny spo艂eczny cel reformy, w kt贸rej chodzi艂o 0 odbudow臋 ram instytucjonalnych dla wzmocnienia wi臋zi lokalnych i miejscowej to偶samo艣ci.
Powracaj膮c do typologii jednostek podzia艂u administracyjnego, inny ich typ nazywa si臋 racjonalistycznym. Jednostki tego typu tworzy si臋 w oderwaniu od tradycji historycznych, przy zastosowaniu kryteri贸w o charakterze demograficznym, ekonomicznym czy komunikacyjnym. W praktyce zreszt膮 podzia艂 racjonalistyczny wcale nie musi okaza膰 si臋 racjonalny, wobec czego warto pami臋ta膰, 偶e terminu tego u偶ywa si臋 w znaczeniu technicznym, a nie w znaczeniu sugeruj膮cym jak膮kolwiek wy偶szo艣膰 tego typu podzia艂u na podzia艂em opartym na kryteriach historycznych.
Klasycznym przyk艂adem jednostki racjonalistycznej by艂 francuski departament, utworzony na pocz膮tku Wielkiej Rewolucji w 1790 r. jako okr臋g, z kt贸rego obrze偶y mo偶na by艂o pieszo doj艣膰 do centrum i wr贸ci膰 w ci膮gu jednego dnia. Departamenty otrzyma艂y nazwy pochodz膮ce od rzek, g贸r czy m贸rz - po to, by zerwa膰 z nazwami historycznych prowincji, kt贸rych granice, z natury rzeczy, nie mog艂y zosta膰 ca艂kiem zatarte przez podzia艂 departamentalny. W praktyce jednak departamenty powsta艂y w wyniku podzia艂u prowincji, a czasem po prostu przez przemianowanie prowincji. Po dwustu z g贸r膮 latach istnienia departamenty sta艂y si臋 jednostkami w du偶ej mierze historycznymi.
Gminy by艂y i s膮 we Francji jednostkami historycznymi (s膮 to na wsi wci膮偶 dawne, 艣redniowieczne parafie), ale w wielu innych krajach gminy sta艂y si臋 jednostkami racjonalistycznymi, szczeg贸lnie w wyniku reform ostatnich dziesi膮tk贸w lat. Wspominali艣my ju偶 o drastycznym ograniczeniu liczby gmin w Szwecji, przy przyj臋ciu zasady, 偶e gmina powinna liczy膰 co najmniej 8 tysi臋cy mieszka艅c贸w, jak r贸wnie偶 o podobnych zmianach podzia艂u na gminy w innych krajach skandynawskich. Obecnie warto poda膰 inne przyk艂ady: RFN, gdzie liczb臋 gmin zmniejszono z oko艂o 25 tysi臋cy do 10 tysi臋cy, Angli臋 z Wali膮 (spadek z 1 400 do poni偶ej 400) czy te偶 W艂ochy, gdzie ustawa z 1990 r. zabrania tworzenia nowych gmin maj膮cych mniej ni偶 10 tysi臋cy mieszka艅c贸w.
Warto jednak zaznaczy膰, 偶e W艂ochy - co do wielko艣ci gminy - pozostaj膮 raczej wyj膮tkiem w艣r贸d pa艅stw 艂aci艅skich. Kraj tej grupy, na kt贸rym na og贸艂 wzoruj膮 si臋 pozosta艂e, mianowicie Francja, ma wci膮偶 ogromn膮 liczb臋 gmin, przekraczaj膮c膮 36 tysi臋cy. Ma艂a Portugalia ma ponad 4 tysi膮ce jednostek najni偶szego szczebla, kt贸rymi s膮 parafie, nie maj膮ce jednak zreszt膮 wi臋kszych uprawnie艅, w przeciwie艅stwie do jednostek wy偶szego stopnia, nosz膮cych nazw臋 gmin. Grecja, kt贸rej administracja silnie wzoruje si臋 na francuskiej, ma prawie 6 tysi臋cy gmin. W Japonii, w kt贸rej poza tym nie da艂 si臋 odczu膰 silniejszy wp艂yw modelu francuskiego, jest 47 historycznych prefektur oraz 3 245 gmin. Wi臋ksze kraje o podziale tego typu spotyka si臋 jednak coraz rzadziej.
W Polsce podzia艂 na gminy by艂 po II wojnie 艣wiatowej przedmiotem szczeg贸lnie brutalnej ingereneji politycznej nowej w艂adzy w tradycyjne podstawy 偶ycia zbiorowego. Po wojnie by艂o w Polsce oko艂o 3 tysi臋cy gmin, z czego wi臋kszo艣膰 by艂a ukszta艂towana historycznie; w Drugiej Rzeczypospolitej, nale偶y pami臋ta膰, poza autonomicznym wojew贸dztwem 艣l膮skim, przyj臋to model gminy zbiorowej.
W 1954 r. gminy zast膮piono prawie 9 tysi膮cami ma艂ych gromad (obok kt贸ry~ wyst膮pi艂y osiedla jako jednostki tego samego szczebla), co by艂o zwia~ane z pr贸 os艂abienia si艂y lokalnych 艣rodowisk w kontek艣cie planowanej w贸wczas kolektywiz cji rolnictwa. Zmiany polityczne w ZSRR i polski pa藕dziernik 1956 r. zatrzyma realizacj臋 tego zamiaru, a liczba gromad sukcesywnie mala艂a, zgodnie zreszt膮 z miE scowymi 偶膮daniami, do okolo 4 tysi臋cy na pocz膮tku lat siedemdziesi膮tych. Pols reforma gminna z 1972 r., w wyniku kt贸rej na miejscu gromad powsta艂o okc 2 100 gmin, odpowiada艂a zatem og贸lniejszym tendencjom tamtego czasu.
W rezultacie struktura podzia艂u terytorialnego na szczeblu gminnym je w Polsce prawid艂owa i korzystna, a przy tym - co bardzo wa偶ne - "przyj臋艂a si~ w odczuciu spo艂ecznym. Na marginesie zwr贸膰my uwag臋, 偶e jest to, w znaczny stopniu, powr贸t do stanu wyst臋puj膮cego zaraz po wojnie. Na tym szczeblu, n staj膮c w sprzeczno艣ci z regu艂ami "ekonomii skali", mo偶na umieszcza膰 wiele z da艅 publicznych i kompetencji administracyjnych o lokalnym charakterze, po daj膮c ich wykonywanie kontroli obywatelskiej, w ramach samorz膮du gminneg Obecnie jest w Polsce nieca艂e 2,5 tysi臋cy gmin, z przeci臋tn膮 15 tysi臋cy mieszka c贸w w gminie (ale oko艂o 7 tysi臋cy w gminie wiejskiej), przy czym gmin poni偶 2.500 mieszka艅c贸w prawie nie ma. Wi臋cej danych na ten temat przeka偶emy ostatnim podrozdziale.
Trudno natomiast uzna膰, 偶e racjonalnym tendencjom odpowiada艂a wiell reforma terytorialno-administracyjna z 1975 r. W jej ramach zlikwidowano z r贸wno tradycyjne powiaty (o ezym by艂a ju偶 mowa wy偶ej), jak i 贸wczesne woj w贸dztwa, te偶 ju偶 do艣膰 utrwalone; najstarsze z wojew贸dztw utworzono w 1919 r.. wi臋kszo艣膰 powsta艂a po II wojnie 艣wiatowej w zwi膮zku z przesuni臋ciem obsza Polski ze wschodu na zach贸d (przed wojn膮 by艂o w Polsce 16 wojew贸dztw ziet skich, po wojnie 14, a p贸藕niej 17). Na miejsce obu zlikwidowanych szczebli utw rzono jeden szczebel po艣redni mi臋dzy gmin膮 a "centrum" - z 49 nowymi, w wi臋 szo艣ci niedu偶ymi jednostkami administracyjnymi, kt贸re dla 艂atwiejszej akceptai ze strony spo艂ecze艅stwa, a przede wszystkim elit partyjnych i administracyjnyc nazwano wojew贸dztwami. Najmniejsze, che艂mskie, mia艂o oko艂o 350 tysi臋cy mies ka艅c贸w, najwi臋ksze, katowickie - a偶 12 razy wi臋cej, bo ponad 4 mln.
Oczywi艣cie, nowe kompetencje szczebla wojew贸dzkiego musia艂y by膰 prz krojone do mo偶liwo艣ci najmniejszych wojew贸dztw. Istot膮 i celem tamtej reforn by艂a jednak po prostu centralizacja w艂adzy politycznej i gospodarczej w Wa szawie, dlatego trudno odnale藕膰 inne, poza ambicjonalnymi, jasne kryteria wyo r臋bnienia wi臋kszo艣ci niewielkich wojew贸dztw, zw艂aszcza ma艂ych wojew贸dzt rolniczych, nie posiadaj膮cych zaplecza ekonomicznego, organizacyjnego ani i telektualnego (wi臋kszych miast, szk贸艂 akademickich itp.), niezb臋dnego dla pr wadzenia polityki regionalnej. Zreszt膮 - nie chodzi艂o o polityk臋 regionalna~, le~ 0 os艂abienie 艣rodowisk wojew贸dzkich PZPR. Nowym w艂adzom wojew贸dzki przypisano te偶 wy艂膮cznie kompetencje administracyjne o miejscowym charakterz odebrane powiatom, za艣 wi臋kszo艣膰 by艂ych kompetencji wojew贸dzkich przej臋 centrum. Z tego powodu, reform臋 z 1975 r. mo偶na ocenia膰 nie tyle jako zmniejszenie wojew贸dztw, ile jako swoiste powi臋kszenie powiat贸w - z wyeliminowaniem jednostek o charakterze regionalnym, niezb臋dnych w ka偶dym wsp贸艂czesnym pa艅stwie tej wielko艣ci co Polska.
Jak ju偶 wspomniano, reforma z 1975 r. by艂a merytorycznie powierzchowna i zasadniczo odnosi艂a si臋 tylko do administracji politycznej. Dlatego jej rezultatem sta艂 si臋 rozleg艂y nieporz膮dek organizacyjny, trwaj膮cy w polskiej administracji do ko艅ca 1998 roku. Zaledwie niewielk膮 cz臋艣膰 dziedzin administracji uda艂o si臋 po 1975 r. dopasowa膰 do nowego modu艂u wojew贸dzkiego. Wi臋kszo艣膰 z nich, pod postaci膮 wyodr臋bnionych w贸wczas spod kontroli wojewod贸w administracji specjalnych (niezespolonych - by艂o ich ponad 40), dzia艂a艂a nadal w uk艂adzie rozproszonym, w skali powiatowej (instytucje rejonowe) lub w skali regionalnej czy okr臋gowej (instytucje ponadwojew贸dzkie).
Reforma z 1975 r. mia艂a r贸wnie偶 s艂u偶y膰 zatomizowaniu spo艂ecze艅stwa ostatecznemu rozerwaniu tradycyjnych wi臋zi lokalnych i regionalnych w Polsce. Nadzwyczaj rzadko si臋 zdarza, aby jednostki wszystkich szczebli og贸lnego podzia艂u terytorialno-administracyjnego nie mia艂y charakteru historycznego, a to w艂a艣nie wyst膮pi艂o w Polsce w wyniku reform lat 1972-1975.
Omawiana poprzednio regionalizacja stanowi, przynajmniej w niekt贸rych wsp贸艂czesnych przypadkach, pr贸b臋 pogodzenia ze sob膮 tradycji historycznej z racjonalistycznymi kryteriami wyodr臋bniania jednostek najwy偶szego szczebla. Regiony, mimo r贸偶nego charakteru ustrojowego - w艂oskie, hiszpa艅skie, francuskie - maj膮 nazwy nawi膮zuj膮ce do dawnych prowincji, a kiedy艣 cz臋sto pa艅stw. Niekt贸re z nich, jak najstarsze autonomiczne regiony W艂och i Hiszpanii, s膮 po prostu jednostkami historycznymi. Wi臋kszo艣膰 region贸w ma jednak charakter bardziej racjonalistyczny ni偶 historyczny, dzi臋ki czemu podzia艂 regionalny mo偶e uwzgl臋dnia膰 tak偶e nowe okoliczno艣ci ekonomiczne i spo艂eczne, wymogi wsp贸艂czesnego zarz膮 dzania, a tak偶e - co obecnie bardzo istotne - wyzwania, jakie stawia wsp贸艂praca i integracja europejska.
Przeci臋tna wielko艣膰 jednostki regionalnej w du偶ych pa艅stwach Europy Zachodniej to oko艂o 3 mln mieszka艅c贸w. Dla uzyskania w warunkach polskich por贸wnywalnego potencja艂u, pozwalaj膮cego na partnersk膮 wsp贸艂prac臋, nale偶a艂o by przyj膮膰 wariant 12 wojew贸dztw (przy 16 - ta przeci臋tna spada do oko艂o 2,5 mln, za艣 przy 25 wojew贸dztwach wynosi艂aby ju偶 tylko oko艂o 1,5 mln mieszka艅c贸w). Przed reform膮, przy 49 wojew贸dztwach, przeci臋tna wynosi艂a oko艂o 800 tysi臋cy, przy wskazanej wy偶ej dwunastokrotnej rozpi臋to艣ci mi臋dzy wielko艣ciami kra艅cowymi.
Podzia艂 wojew贸dzki Polski ma, ze wzgl臋du na ca艂膮 nasz膮 histori臋, tak spo艂eczn膮 (w szczeg贸lno艣ci masowe migracje ludno艣ci po II wojnie 艣wiatowej), jak i administracyjn膮, charakter w du偶ej mierze racjonalistyczny. Stanowi艂o to jeszcze jeden istotny pow贸d do tego, aby - bior膮c r贸wnie偶 pod uwag臋 racjonalistyczny charakter podzia艂u na szczeblu gminnym - stara膰 si臋 zbudowa膰 jednostk臋 po艣redni膮, w postaci powiatu w艂a艣nie, na zasadach jak najbardziej historycznych, oczywi艣cie przy uwzgl臋dnieniu aktualnych reali贸w spo艂ecznych, gospodarczych czy komunikacyjnych. Raz jeszcze podkre艣lmy: w warunkach nowych wyzwa艅
wsp贸艂czesnej globalizacji, zw艂aszcza zwi膮zanych z integracj膮 europejsk膮, konieczno艣膰 odbudowy i utrwalenia to偶samo艣ci lokalnej, integracji lokalnych zwi膮zk贸w gospodarczych i wi臋zi spo艂ecznych staje si臋 polsk膮 racj膮 stanu.
Oznacza艂o to potrzeb臋 przeprowadzania - takiej czy innej - regionalizacji Polski, ale "od do艂u", poczynaj膮c od tworzenia (odtwarzania) powiat贸w sk艂adaj膮cych si臋 z silnych gmin, powi膮zanych ze sob膮 mo偶liwie naturalnie, a nie "od g贸ry", tj. od reformy podzia艂u wojew贸dzkiego, jak niekt贸rzy proponowali. Tak te偶 si臋 sta艂o - dzi艣 Polska ma ponownie, zarzucony w 1975 r., tr贸jstopniowy podzia艂 terytorialno-administracyjny, u nas tradycyjny i do艣膰 typowy dla kraju tej wielko艣ci, oraz uporz膮dkowan膮 na nowo ca艂膮 administracj臋 terytorialn膮.
Podzia艂 dwustopniowy tradycyjnie wyst臋puje w krajach skandynawskich, w Holandii i - ostatecznie od reform lat siedemdziesi膮tych - w Anglii. W Szwecji s膮 24 historyczne jednostki wy偶szego stopnia oraz poni偶ej 300 gmin. Anglia wraz z Wali膮 dziel膮 si臋, odpowiednio, na 45 i 12 hrabstw oraz 312 i 37 dystrykt贸w, jak r贸wnie偶 33 gminy londy艅skie o szczeg贸lnych zadaniach. Przeprowadza si臋 tu reform臋, prowadz膮c膮 do dalszego ujednolicenia struktur administracji terytorialnej, pierwotnie bardzo zr贸偶nicowanej, zw艂aszcza w wi臋kszych miastach. Nie nale偶y jednak zapomina膰, 偶e Anglia, Walia i Szkocja to cz臋艣ci, w bliskiej przysz艂o艣ci cz臋艣ci autonomiczne, Zjednoczonego Kr贸lestwa Wielkiej Brytanii i P贸艂nocnej Irlandii, a zatem - z tego punktu widzenia - r贸wnie偶 tam podzia艂 terytorialny jest tr贸jstopniowy. Do wprowadzenia trzeciego szczebla w postaci regionu przygotowuje si臋 Irlandia.
W du偶ych krajach - ale nie tylko w nich - najcz臋艣ciej spotyka si臋 podzia艂 tr贸jstopniowy. Jest on do艣膰 naturalny w pa艅stwach federalnych r贸偶nej wielko艣ci, gdzie tylko jeden szczebel podzia艂u w krajach sk艂adowych mo偶e nie wystarcza膰. St膮d podzia艂 tr贸jstopniowy spotykamy nie tylko w USA ~ (stany dziel膮 si臋 na hrabstwa, za wyj膮tkiem kilku, w kt贸rych hrabstwa nie wyst臋puj膮, a te z kolei - na jednostki gminne) czy w RFN, lecz tak偶e i w niedu偶ej Austrii (kraje dziel膮 si臋 na powiaty i gminy) oraz w cz臋艣ci Szwajcarii. Nale偶y jednak pami臋ta膰, 偶e organizacja administracji terytorialnej stanowi klasyczn膮 sfer臋 zastrze偶on膮 dla ustawodawstwa poszczeg贸lnych cz臋艣ci sk艂adowych federacji, w zwi膮zku z czym rozwi膮zania przyj臋te w r贸偶nych cz臋艣ciach sk艂adowych mog膮 by膰 r贸偶ne. W Szwajcarii dotyczy to, jak wida膰, tak偶e samego modelu podzia艂u kanton贸w.
Przyj臋cie rozwi膮za艅 regionalnych spowodowa艂o wprowadzenie tr贸jstopniowego podzia艂u w Belgii (kt贸ra, jak by艂a o tym mowa, jest ju偶 federacj膮) i w Hiszpanii oraz mo偶e spowodowa膰 jego wprowadzenie w Portugalii.
O trzystopniowym podziale mo偶na te偶 m贸wi膰 we Francji. Tr贸jstopniowy by艂 podzia艂 napoleo艅ski, praktykowany do niedawna, a wyra偶aj膮cy si臋 w nast臋puj膮cym uk艂adzie jednostek: gmina - okr臋g (arrondissement, w Ksi臋stwie Warszawskim nazwany powiatem) - departament (z kt贸rych gmina, jak wiemy, ma charakter historyczny, a departament powsta艂 przed Napoleonem). Po II wojnie 艣wiatowej zacz膮艂 si臋 stopniowo kszta艂towa膰 region "funkcjonalny", kt贸ry w 1982 r. nabra艂 charakteru samorz膮dowego. Przez jaki艣 czas wyst臋powa艂 zatem podzia艂 czterostopniowy, kt贸ry w latach osiemdziesi膮tych sta艂 si臋 definitywnie
znowu trzystopniowy, w zwi膮zku z zupe艂nym zanikiem okr臋gu, b臋d膮cego obecnie jednostk膮 pomocnicz膮 administracji rz膮dowej.
Podzia艂 czterostopniowy jest obecnie zupe艂n膮 rzadko艣ci膮, cho膰 by艂 on praktykowany w XIX w. w Prusach (gmina - powiat - obw贸d regencyjny - prowincja), co oznacza艂o, 偶e na ich obszarze Niemcy po zjednoczeniu mia艂y a偶 pi臋膰 szczebli jednostek terytorialnych. Nasz obecny podzia艂 terytorialno-administracyjny odpowiada zatem nie tylko polskiej tradycji, ale i do艣wiadczeniom innych kraj贸w.
3. Administracja rz膮dowa a samorz膮d terytorialny
W krajach niemieckich w XIX w. stworzony zosta艂 - jak by艂a o tym mowa przy okazji omawianiu tradycji tego modelu - dualistyczny model administracji terytorialnej, kt贸ry przej臋艂a Druga Rzeczpospolita Polska. Model ten oznacza艂 odr贸偶nienie "w terenie" administracji podporz膮dkowanej w艂adzy centralnej (kt贸r膮 nazywano administracj膮 polityczn膮 lub administracj膮 pa艅stwow膮 i dla kt贸rej przyj臋to w Drugiej Rzeczypospolitej nazw臋 administracji rz膮dowej) oraz administracji samorz膮dowej. Ta ostatnia wykonywa艂a zadania w艂asne samorz膮du terytorialnego odr贸偶niane od zada艅 pa艅stwowych, realizowanych przez administracj臋 rz膮dow膮, jak r贸wnie偶 "zadania poruczone", to jest zadania pa艅stwowe powierzone jej z regu艂y na mocy rozstrzygni臋cia ustawodawczego (te ostatnie s膮 u nas obecnie nazywane "zadaniami zleconymi", podczas gdy zadania przej臋te od administracji rz膮dowej w drodze porozumienia nazywa si臋 "powierzonymi").
Rozr贸偶nienie tych dw贸ch sfer zada艅 administracji samorz膮dowej gwarantowa艂o z jednej strony, za膰howanie koniecznego minimum uprawnie艅 samorz膮du ("zadania w艂asne") i sprowadzenie w tym zakresie roli administracji rz膮dowej wy艂膮cznie do sprawowania nadzoru, to znaczy do w艂adczego wkraczania w sprawy samorz膮du jedynie w przypadkach okre艣lonych prawem i przy u偶yciu 艣rodk贸w prawem przewidzianych (o ile nadzoru nie przekazano innym organom, jak wy偶szym organom samorz膮du lub s膮dom). Z drugiej jednak strony, odr贸偶nianie zada艅 w艂asnych i poruczonych - zawsze ma艂o precyzyjne wobec braku praktycznej mo偶liwo艣ci 艣cis艂ego oddzielenia od siebie spraw lokalnych i spraw og贸lnopa艅stwowych - pozwala艂o na obci膮偶anie samorz膮du za艂atwianiem spraw z zakresu zada艅 pa艅stwa, przy traktowaniu w tym zakresie administracji samorz膮dowej jako cz臋艣ci sk艂adowej administracji rz膮dowej, a wi臋c dzia艂ania nie pod nadzorem, lecz pod kierownictwem administracji rz膮dowej.
Od strony organizacyjnej dualizm administracji terytorialnej polega艂 na wyst臋powaniu obok siebie, w tych samych jednostkach podzia艂u terytorialno-administracyjnego, organ贸w administracji rz膮dowej i organ贸w administracji samorz膮dowej. Tak rozumiany dualizm nie wyst臋powa艂 jednak na wszystkich szczeblach podzia艂u administracyjnego. W gminach nie tworzono organ贸w administracji rz膮dowej (a przynajmniej organ贸w administracji rz膮dowej o kompetencji og贸lnej); na tym szczeblu administracja samorz膮dowa wykonywa艂a zadania i w艂asne, i poruczone. W Drugiej Rzeczypospolitej nie stworzono, poza by艂ym zaborem pruskim, samorz膮du wojew贸dzkiego, na kt贸rym to szczeblu dzia艂a艂a
w rezultacie wy艂膮cznie administracja rz膮dowa. Dualizm dotyczy艂 wi臋c, w wi臋l szej cz臋艣ci Rzeczypospolitej, jedynie powiatu - oraz Warszawy, maj膮cej defin tywnie od 1928 r. status wojew贸dztwa.
Dualizm mo偶e jednak przybiera膰 dwie formy. Pierwsza, wyst臋puj膮ca w pc wiatach ziemskich Drugiej Rzeczypospolitej, opiera艂a si臋 na u~stytucjonalnym pc wi膮zaniu administracji rz膮dowej i samorz膮dowej - starosta jako organ administrac rz膮dowej w powiecie by艂 jednocze艣nie przewodnicz膮cym zarz膮du powiatoweg~ tj. kolegialnego organu wykonawczego samorz膮du powiatowego. Druga forrr oznacza konsekwentny dualizm organizacyjny - powo艂uje si臋 odr臋bny organ adm nistracji rz膮dowej o kompetencji og贸lnej oraz odr臋bnego przewodnicz膮cego organ wykonawczego samorz膮du dzia艂aj膮cego w tej samej jednostce terytorialnej. Tals w艂a艣nie konsekwentnie dualistyczn膮 konstrukcj臋 przyj臋to w 1998 r. w Polsc w odniesieniu do wojew贸dztw. Rozwi膮zanie takie przyjmowano w dawnej Austri a w Drugiej Rzeczypospolitej w odniesieniu do Warszawy oraz do powiat贸~ grodzkich (kt贸rymi by艂y wi臋ksze miasta, wyodr臋bnione z powiat贸w ziemskich).
W modelu niemieckim przyjmowano te偶, 偶e rozdzia艂owi zada艅 pomi臋dzy ac ministracj臋 rz膮dow膮 i samorz膮d powinien odpowiada膰 rozdzia艂 藕r贸de艂 finansc wania wykonywania tych zada艅, polegaj膮cy na oddzieleniu od siebie podatk贸~ pobieranych przez pa艅stwo i pobieranych przez samorz膮d. Mia艂o to zapewni膰 m: terialn膮 samowystarczalno艣膰 samorz膮du - i by膰 tym samym gwarancj膮 jeg samodzielno艣ci. Nawet je偶eli pocz膮tkowo rozdzia艂 ten przynosi艂 zamierzor efekty, z biegiem czasu okazywa艂o si臋, 偶e zadania samorz膮du, a w rezultacie jeg wydatki, zwi臋ksza艂y si臋 szybciej ni偶 wp艂ywy z przys艂uguj膮cych mu podatk贸v a podatki pa艅stwowe okazywa艂y si臋 bardziej wydajne. W ten spos贸b samorz膮 musia艂 uzale偶nia膰 si臋 pod wzgl臋dem finansowym od pa艅stwa, nie mog膮c nale偶; cie dzia艂a膰 najpierw bez zad艂u偶ania si臋 - co mia艂o miejsce w Drugiej Rzeczypc spolitej - a potem bez r贸偶nego rodzaju dotacji centralnych, chyba 偶e zapewnion mu sta艂y udzia艂 w okre艣lonych podatkach pa艅stwowych, co obecnie staje si臋 ro; wi膮zaniem coraz bardziej popularnym (tak jest i w Polsce).
Dualistyczny typ administracji terytorialnej, typowy dla modelu niemiecki~ go, nie wyst膮pi艂 w innych podstawowych modelach administracji publiczne Model angielski i ameryka艅ski nie zna艂y i nadal nie znaj膮- w Anglii w odni~ sieniu do hrabstw i dystrykt贸w, w USA do jednostek wchodz膮cych w sk艂ad st~ n贸w - organ贸w administracji rz膮dowej o kompetencji og贸lnej. "Niecentral styczny" typ samorz膮du terytorialnego oznacza tam przekazanie znacznej cz~ 艣ci zada艅 administracji publicznej, w tym r贸wnie偶 zada艅, kt贸re w modelu ni~ mieckim mia艂yby charakter pa艅stwowy, organom samorz膮du w艂a艣ciweg szczebla. Trzeba jednak zauwa偶y膰, 偶e typ ten w praktyce mo偶e oznacza膰 r贸wnie do艣膰 znaczn膮 rozbudow臋 jednostek administracji specjalnej, wy艂膮czonej zakresu dzia艂ania samorz膮du, a zbudowanej b膮d藕 na zasadzie hierarchiczneg podporz膮dkowania administracji centralnej (w USA administracji federalnej lu stanowej), b膮d藕 na zasadzie szczeg贸lnego samorz膮du (zw艂aszcza w odniesieni do szkolnictwa w cz臋艣ci stan贸w USA).
Od razu trzeba zaznaczy膰, 偶e wsp贸艂czesne polskie rozwi膮zania lokalne: gminne i powiatowe bliskie s膮 w znacznym stopniu takim w艂a艣nie uj臋ciom. Ani w gminie, ani w powiecie nie ma rz膮dowego organu o kompetencji og贸lnej. W gminie funkcj臋 w艂adzy o odpowiedzialno艣ci og贸lnej wykonuje w贸jt (burmistrz, prezydent miasta, a w powiecie starosta powiatowy, kt贸ry jest obecnie, inaczej ni偶 przed wojn膮, organem samorz膮dowym. Wi臋kszo艣膰 administracji specjalnych (rz膮dowych) na szczeblu powiatowym w艂膮czono do administracji powiatu samorz膮dowego, z zachowaniem jednak szczeg贸lnego statusu tych administracji (s艂u偶b, inspekcji i stra偶y) oraz ich funkcjonalnych wi臋zi z odpowiednikami wojew贸dzkimi. Na szczeblu wojew贸dzkim administracje specjalne nale偶膮 bowiem do zespolonej administracji rz膮dowej i dzia艂aj膮 pod zwierzchnictwem wojewody.
Nie wolno r贸wnie偶 zapomina膰 o typowym dla Anglii, i to ju偶 od XIX w., zjawisku faktycznej centralizacji dokonywanej przy pomocy instrument贸w finansowych, a zw艂aszcza dotacji celowych w艂adzy centralnej, przyznawanych pod warunkiem spe艂nienia przez samorz膮dy okre艣lonych wymog贸w. Na przyk艂ad, sprawy policji nale偶膮 w Anglii do hrabstw, ale - wykorzystuj膮c instrumenty finansowe - w艂adza centralna doprowadzi艂a do ujednolicenia policji w skali ca艂ego kraju. W latach osiemdziesi膮tych, jak wiemy, dosz艂o tak偶e do formalnego przej臋cia niekt贸rych zada艅 przez w艂adz臋 centraln膮.
W tradycyjnym modelu francuskim rozwi膮zanie dualistyczne odrzucano z powod贸w ca艂kiem odmiennych ni偶 w Anglii czy w USA. Powodem nie by艂a "niecentralizacja", lecz odwrotnie: skrajny centralizm i w zwi膮zku z tym odrzucanie wszelkiego samorz膮du terytorialnego. Samorz膮d ten, jak by艂a o tym mowa w rozdziale o tradycjach narodowych modeli administracji, dopiero stopniowo si臋 kszta艂towa艂, pozostaj膮c, a偶 do zasadniczych reform zapocz膮tkowanych siedemna艣cie lat temu, pod silnym nadzorem administracji rz膮dowej. Nadz贸r ten nosi艂 nader charakterystyczn膮 nazw臋 "opieki" czy "kurateli", zawieraj膮cej w sobie przekonanie o niedojrza艂o艣ci czy wr臋cz ni偶szo艣ci "administracji zdecentralizowanej" w stosunku do pa艅stwa. Terytorialne organy pa艅stwa by艂y zarazem - poza gmin膮 - jedynym wykonawc膮 decyzji organ贸w samorz膮du. W tych warunkach, przed 1982 r. trudno by艂o m贸wi膰 nawet o kszta艂towaniu si臋 we Francji dualistycznego typu administracji terytorialnej. Z tego punktu widzenia nie spos贸b nie zauwa偶y膰, jak dalece polska administracja lat dziewi臋膰dziesi膮tych, z samorz膮dowymi gminami i rz膮dow膮 "reszt膮" dysponuj膮c膮 ponad 80% 艣rodk贸w publicznych, przypomina艂a dawniejszy model francuski.
Francuskie ustawodawstwo lat osiemdziesi膮tych, jak wiemy, wprowadzi艂o w tym zakresie zasadnicze zmiany. W spos贸b istotny rozszerzono zakres zada艅 samorz膮du wszystkich szczebli, uznaj膮c za jednostk臋 samorz膮dow膮 tak偶e region. Przede wszystkim za艣 zmieniono spos贸b wykonywania decyzji organ贸w samorz膮du - co przekazano przewodnicz膮cym odpowiednich rad - jak i spos贸b wykonywania nadzoru nad dzia艂alno艣ci膮 samorz膮du. W miejsce "opieki" czy "kurateli" wprowadzono "kontrol臋" wykonywan膮 przez przedstawicieli w艂adzy centralnej, dokonywan膮 ju偶 z punktu widzenia lega艂no艣ci i polegaj膮c膮 na zaskar偶at decyzji organu samorz膮du do s膮du administracyjnego.
Uprawnienia nadzorcze polskich wojewod贸w wzgl臋dem w艂adz samorz膮 terytorialnego s膮, warto zaznaczy膰, podobne, cho膰 nieco odmiennie techniczn Wojewoda uchyla sprzeczne z prawem akty samorz膮du, a jego rozstrzygni臋~ w tym zakresie podlegaj膮 zaskar偶eniu przez organ samorz膮du do s膮du administ cyjnego. W systemie polskim spory mi臋dzy samorz膮dem a organami nadzc administracyjnego s膮 sporami o prawo, kt贸rych rozpoznawanie w systemie kc tynentalnym nale偶y zasadniczo do s膮d贸w prawa publicznego.
Poniewa偶 przedstawiciele w艂adzy centralnej we Francji - kt贸rymi aktu nie s膮 prefekci regionalni oraz departamentalni - posiadaj膮 tak偶e w艂asne ~ dania administracyjne, w szczeg贸lno艣ci w materii koordynacji dzia艂a艅 r贸偶ny s艂u偶b administracji rz膮dowej w sprawach takich jak bezpiecze艅stwo publicz ochrona 艣rodowiska czy realizacja inwestycji publicznych, w dzisiejszej Frar spotykamy swoisty dualizm administracji terytorialnej (podobnie w Polsce szczeblu wojew贸dzkim). Francuski dualizm jest swoisty przede wszystkim wzgl臋du na jego pragmatyczno艣膰.
Nie wynika on bowiem, jak dualizm typu niemieckiego, z przyj臋tych, i dawno temu, za艂o偶e艅 ideologicznych, lecz jest pr贸b膮 dostosowania tradycyjne; centralistycznego modelu administracyjnego do potrzeb wsp贸艂czesnego pa艅st post-industrialnego. W pa艅stwie tym nie mo偶na ju偶 ignorowa膰 prawid艂owo; kt贸r膮 zauwa偶y艂 przed wiekiem jeden z uczonych belgijskich - dobrze rz膮d mo偶na tylko z daleka, ale dobrze administrowa膰 mo偶na tylko z bliska. Za zem trzeba te偶 coraz bardziej wychodzi膰 poza podzia艂 zada艅 samorz膮du na w艂a; i poruczone (zlecone), kt贸ry to podzia艂 nigdy nie by艂 zreszt膮 we Francji zbyt k~ sekwentny.
W rezultacie trzeba zaj膮膰 si臋 nie tylko jak najbardziej precyzyjnym rozgra czeniem zada艅 pa艅stwa oraz samorz膮d贸w r贸偶nych szczebli, co w spos贸b barc pragmatyczny - to znaczy r贸wnie偶 prawnie zawi艂y - stara si臋 czyni膰 nowe ustav dawstwo francuskie, ale tak偶e organizowa膰 to, co nazywa si臋 we francuskiej d trynie "wsp贸艂administracj膮". "[...] W schemacie wsp贸艂administracji organ pa艅st oraz r贸偶ne wsp贸lnoty terytorialne zarz膮dzaj膮 razem pewnymi dziedzinami, r dzielaj膮c w spos贸b nier贸wny, zale偶nie od potrzeb, role w poszczeg贸lnych : diach dzia艂ania. Uwydatnia si臋 rosn膮ca wsp贸艂zale偶no艣膰 sfer administrowania; ma ju偶 spraw wy艂膮cznie lokalnych, ani spraw wy艂膮cznie pa艅stwowych, s膮 m miast wielkie zespo艂y problem贸w decyzyjnych [...]"z9.
"Wsp贸艂administracja" nie jest, oczywi艣cie, cech膮 wy艂膮cznie dzisiejszej ad nistracji francuskiej - kszta艂tuje si臋 ona, w r贸偶nych formach, we wszystkich inn. modelach administracji, teraz r贸wnie偶 w Polsce. Poniewa偶 jednak Francja obecnie bodaj najnowocze艣niejsze ustawodawstwo o administracji terytorial
29 J. Je偶ewski, Podzial kompeteneji mi臋dzy samorz膮d terytorialny a pa艅stwo we Franej偶, Samorz膮d Terytorialny, 1992, nr 3, s. 36-37.
spo艣r贸d kraj贸w reprezentuj膮cych podstawowe narodowe modele administracji, w艂a艣nie we Francji zjawisko to przybiera najbardziej rozwini臋t膮 posta膰.
Pozostaj膮c jeszcze w kr臋gu tradycyjnych modeli administracji publicznej, kilka uwag nale偶y po艣wi臋ci膰 mode艂owi szwedzkiemu. Opiera si臋 on na tradycyjnie silnej samodzielno艣ci gmin, kt贸re wykonuj膮 bardzo szerokie zadania, dotycz膮ce - poza tradycyjn膮 sfer膮 komunaln膮 - m.in. ca艂o艣ci spraw przedszkoli i obowi膮zkowego szkolnictwa.
Drugi szczebel samorz膮du, mianowicie "ziemia", posiada z kolei obszerne zadania w dziedzinie opieki zdrowotnej. Szczebel ten istnieje od 1862 r. i jest zorganizowany w spos贸b odbiegaj膮cy od "niecentralistycznej" gminy. Obok organ贸w samorz膮du takich samych jak w gminie: rady i jej komitetu wykonawczego, "ziemia" posiada gubernatora powo艂anego przez rz膮d, kt贸ry stoi na czele swoistego kolegialnego organu administracji rz膮dowej, jakim jest rada administracyjna. Pozostali cz艂onkowie tego organu, kt贸ry reprezentuje w艂adz臋 centraln膮, nadzoruje dzia艂alno艣膰 samorz膮du oraz koordynuje dzia艂alno艣膰 ca艂o艣ci administracji publicznej na danym terenie, s膮 od 1977 r. wybierani przez samorz膮 dow膮 rad臋. W tej sytuacji trudno jest w odniesieniu do Szwecji m贸wi膰 o dualizmie administracji terytorialnej, mimo 偶e - inaczej ni偶 w Anglii i w USA wyst臋puj膮 formalni przedstawiciele w艂adzy centralnej "w terenie". Drugi szczebel samorz膮du jest zatem do艣膰 podobny do pierwszego, tradycyjnego.
Szeroki zakres dzia艂ania szwedzkiego samorz膮du terytorialnego oznacza te偶 jego powa偶ny - i rosn膮cy - udzia艂 tak w dochodzie narodowym brutto (oko艂o 30% wobec 8% administracji rz膮dowej), jak i w zatrudnieniu w sektorze publicznym (w 1988 r. gminy by艂y pracodawc膮 712 500 os贸b, "ziemie" - 430 700 os贸b, a rz膮d - tylko 410 800 os贸b). Warto tu przytoczy膰 - nie ca艂kiem zreszt膮 por贸wnywalne - dane dla Wielkiej Brytanii z 1990 r.: zatrudnienie w "rz膮dzie centralnym" wynosi艂o 2 060 000, a w samorz膮dzie terytorialnym - 2 290 000 os贸b. Wynika z tego, 偶e szwedzki samorz膮d terytorialny jest relatywnie o wiele wi臋kszym pracodawc膮 ni偶 samorz膮d angielski, co dobitnie 艣wiadczy o rzeczywistej roli tego pierwszego.
Samorz膮d angielski z kolei zatrudnia relatywnie wi臋cej os贸b ni偶 samorz膮d francuski (2 044 000 w 1989 r. wobec 2 674 600 zatrudnionych w administracji rz膮dowej) czy w艂oski (w tym samym roku, wraz z regionami - 736 000 os贸b wobec 1 944 000), a nawet 艂膮cznie samorz膮d terytorialny i kraje Austrii (w 1990 r. 298 700 os贸b wobec 308 700 pracownik贸w administracji zwi膮zkowej). W tym zakresie Belgia wyr贸偶nia si臋 nie tyle proporcj膮 zatrudnienia w administracji samorz膮dowej i podporz膮dkowanej w艂adzy centralnej (w 1991 r. proporcja ta wynios艂a 196 600 do 300 479), ale wyj膮tkowo du偶ym zatrudnieniem w administracji do niedawna regionalnej, a obecnie administracji cz臋艣ci sk艂adowych federacji (335 900 etat贸w). Zbli偶a j膮 to do proporcji wyst臋puj膮cej w Republice Federalnej Niemiec, pa艅stwa o szerokich uprawnieniach kraj贸w (w 1990 r. zatrudnienie w administracji samorz膮dowej wynios艂o tam prawie 1 305 000 os贸b, a w administracji federalnej, bez kolei i poczty, 332 250 os贸b; natomiast administracja kra
jowa zatrudnia艂a 1 935 000 os贸b) oraz w Szwajcarii (w 1985 r., odpowiednic 137 254, 148 763 i 187 424).
Do艣膰 zbli偶one do szwedzkich proporcje mi臋dzy zatrudnieniem w administ eji rz膮dowej i w samorz膮dzie (211 000 do 479 000) posiada Finlandia, kt贸 instytucje, jak wiemy, wzoruj膮 si臋 w du偶ej mierze na modelu szwedzki W Finlandii samorz膮d istnia艂 jednak do niedawna, jak w Szwecji przed 1862 tylko na szczeblu gminy, cho膰 na szczeblu prowincji od 1986 r. wprowadza~ pocz膮tkowo eksperymentalnie, przedstawicielskie organy doradcze przy kolegi nych organach administracji rz膮dowej.
Wykraczaj膮c ju偶 poza podstawowe historyczne modele administracji 1 blicznej, warto zwr贸ci膰 uwag臋 na, zbli偶one do siebie, rozwi膮zania Holan i Be艂gii. Samorz膮d terytorialny obu szczebli: prowincji i gminy ma, obok r~ w艂asne wybierane przez siebie organy wykonawcze. Organom tym, jak i rado przewodnicz膮 osoby powo艂ane przez rz膮d, niekonieczne spo艣r贸d cz艂onk贸w r; burmistrzowie w gminach, gubernatorzy (w Belgii) i komisarze kr贸lews (w Holandii) w prowincjach. Osoby te s膮 traktowane jako urz臋dnicy samorz膮c wi, posiadaj膮 one jednak osobiste uprawnienia dotycz膮ce policji i porz膮dku 1 blicznego. W rezultacie, Holandia i Belgia wyr贸偶niaj膮 si臋 zar贸wno wyst臋pov niem przedstawiciela w艂adzy centralnej w gminie - co nie ma miejsca w przf stawionych dot膮d modelach, a jest rzadko艣ci膮 i gdzie indziej3掳 - jak i daleko 1 suni臋tym wtopieniem przedstawicieli w艂adzy centralnej w struktury samorz膮c we, powoduj膮cym, 偶e w odniesieniu do obydwu tych kraj贸w nie mo偶na m贸v o dualizmie administracji terytorialnej.
Rozdzia艂 zada艅 mi臋dzy administracj膮 rz膮dow膮 - czy szerzej, w艂adz膮 centr n膮- a samorz膮dem terytorialnym, do kt贸rego coraz cz臋艣ciej stosuje si臋, jako pc stawowe kryterium, zasad臋 pomocniczo艣ci (jest ona r贸wnie偶 wpisana do prea buly naszej Konstytucji), mo偶e mie膰 za podstaw臋 akty r贸偶nego rz臋du. Zazwyc; jego najog贸lniejsz膮 podstaw臋 stanowi膮 odpowiednie przepisy konstytucji, u~ waj膮ce zreszt膮 bardzo r贸偶nych okre艣le艅, wynikaj膮cych z odmiennych trady poszczeg贸lnych kraj贸w.
Na przyk艂ad, art. 108 konstytucji belgijskiej z 1831 r. (w redakcji ustalor w 1971 r.) g艂osi, 偶e "[...] ustawa okre艣la spos贸b realizacji nast臋puj膮cych zasa [...] 3) Decentralizacja kompetencji na rzecz instytucji prowincjonalnych i kon nalnych [...]". W art. 15 polskiej Konstytucji czyni si臋 decentralizacj臋 zasad膮 ust jow膮. Zgodnie z art. 5 konstytucji w艂oskiej z 1947 r., "[...] Republika, jed i niepodzielna, uznaje i popiera autonomie lokalne, [...] dostosowuje zasady i meto swojego ustawodawstwa do wymog贸w autonomii i decentralizacji [...]". J stwierdza art. 239 konstytucji portugalskiej z 1976 r., "[...] zadania i organizac
3o Warto tu zwr贸ci膰 uwag臋 na w艂osk膮 instytucj臋 "sekretarza gminnego", urz臋dnika pa艅stv wego podlegaj膮cego bezpo艣rednio ministrowi spraw wewn臋trznych, kt贸rego zadaniem jest nad rowanie i koordynowanie administracji gminy, sprawowanej przez organ kolegialny pod naz giunta.
autarkii lokalnych, jak r贸wnie偶 kompetencje ich organ贸w okre艣la ustawa, zgodnie z zasad膮 decentralizacji administracyjnej [...]".
Konstytucja mo偶e jednak zawiera膰 znacznie mniej wyra藕ne deklaracje na rzecz samorz膮du, czego przyk艂adem jest konstytucja V Republiki Francuskiej, a mo偶liwe te偶 jest pomini臋cie w og贸le tego zagadnienia w konstytucji. Przyk艂adem takiego podej艣cia mo偶e by膰 Norwegia, kt贸rej konstytucja - najstarsza z obowi膮zuj膮cych dzi艣 konstytucji europejskich, jako 偶e zosta艂a wydana w 1814 r. - milczy na temat samorz膮du, co nie stoi na przeszkodzie temu, 偶e proporcje zatrudnienia w administracji rz膮dowej i samorz膮dowej (dzia艂aj膮cej, jak w Szwecji, na dw贸ch szczeblach) s膮 zbli偶one do szwedzkich czy fi艅skich, a nie angielskich czy tym bardziej francuskich lub w艂oskich. Oczywi艣cie, 艣wiadczy to o wielkiej praktycznej roli samorz膮du norweskiego, dla kt贸rej brak konstytucyjnej podstawy dzia艂ania nie stanowi 偶adnej przeszkody. Wielka Brytania, jak wiemy, tradycyjnie nie ma pisanej konstytucji.
W jednym i drugim przypadku nie konstytucja, a tradycja stanowi wystarczaj膮ce umocowanie istnienia rozwini臋tego samorz膮du. Pozakonstytucyjnym umocowaniem instytucji we wszystkich demokratycznych pa艅stwach Europy, w tym od 1994 r. i w Polsce, jest Europejska Karta Samorz膮du Lokalnego.
Bez wzgl臋du na spos贸b regulacji tej kwestii w konstytucji, podstawowe znaczenie dla okre艣lenia zakresu dzia艂ania samorz膮du terytorialnego posiada ustawodawstwo zwykle. Takie uj臋cie odr贸偶nia samorz膮d terytorialny i te formu艂y autonomii regionalnej, kt贸re s膮 bli偶sze samorz膮dowi ni偶 federalizmowi, od federalizmu, gdzie rozdzia艂 zada艅 federacji i jej cz臋艣ci sk艂adowych musi by膰 zdefiniowany w konstytucji.
4. Organizacja administracji rz膮dowej
Omawiaj膮c w rozdziale IV og贸lne poj臋cie administracji, zwr贸cili艣my uwag臋 na to, 偶e aparat administracyjny rz膮du w terenie mo偶e by膰 budowany na trzy sposoby. Pierwszy spos贸b opiera si臋 na za艂o偶eniu, 偶e aparat ten powinien si臋 skupia膰 wok贸艂 formalnego przedstawiciela rz膮du w danej jednostce podzia艂u terytorialnoadministracyjnego (administracja og贸lna), przy sprowadzeniu do minimum jednostek nie podlegaj膮cych temu przedstawicielowi (administracja niezespolona, specjalna). Drugi spos贸b - to oparcie aparatu na rozproszonych, koordynowanych tylko na szczeblu rz膮dowym, jednostkach administracji specjalnej. Trzecim wreszcie sposobem jest przyznanie podstawowych uprawnie艅 administracyjnych "w terenie" samorz膮dowi terytorialnemu, bez powo艂ywania osobnych przedstawicieli rz膮du i przy sprowadzaniu do niezb臋dnego minimum liczby jednostek rz膮dowej administracji specjalnej.
Przyk艂adem pierwszego rozwi膮zania jest Francja z jej prefektami, do kt贸rych kiedy艣 nale偶a艂a pe艂nia w艂adzy administracyjnej w departamentach, a kt贸rzy dzisiaj s膮w艂a艣ciwi tam, gdzie nie przyznano odpowiednich kompetencji samorz膮 dowi. Przyk艂adem trzeciego rozwi膮zania s膮, oczywi艣cie, Anglia i USA.
Drugie rozwi膮zanie nigdzie nie wyst膮pi艂o w czystej postaci, jako 偶e wsz臋dzie istnia艂 albo jakikolwiek przedstawiciel w艂adzy centralnej, albo samorz膮d.
Tym niemniej ich uprawnienia mog艂y by膰 na tyle ograniczone, a rozbudowa ac ministracji centralnej na tyle posuni臋ta, 偶e mo偶na si臋 by艂o spotka膰 z przewag element贸w takiego rozwi膮zania. W tym znaczeniu wyst臋powa艂o ono w admin stracji carskiej Rosji czy w administracji polskiej w pocz膮tkach Drugiej RzeczS pospolitej. Generalnie, i takie rozwi膮zanie okazywa艂o si臋 ma艂o sprawne na tyle, 偶 - jak w Drugiej Rzeczypospolitej - przedstawicielowi rz膮du w danej jednostc (wtedy w powiecie i w wojew贸dztwie) bezpo艣rednio podporz膮dkowywano cz臋艣 administracji specjalnej, a co do reszty tej administracji, z pewnymi wyj膮tkan (np. co do administracji wymiaru sprawiedliwo艣ci) przyznawano mu uprawnieni koordynacyjne (w Drugiej Rzeczypospolitej "harmonizacyjne"). Oznacza艂o t przej艣cie do rozwi膮zania pierwszego typu.
Jak wskazywali艣my, cechy rozwi膮zania drugiego typu mo偶na by艂o do ko艅c 1998 r. odnale藕膰 przede wszystkim w Polsce, gdzie wyst臋powa艂o znaczne rozprc szenie administracji terenowej rz膮dowej, niezespolonej w wielu zakresach sprav zbudowanej na r贸偶nych pi臋trach organizacyjnych, ze zr贸偶nicowanym terytorialni zakresem dzia艂ania. Dopiero w 1996 r. wojewodom przyznano dodatkowe, isto niejsze uprawnienia koordynacyjne wzgl臋dem administracji specjalnych. Obecni w Polsce przewag臋 rozwi膮zania pierwszego mamy w wojew贸dztwie, gdzie, n tym samym obszarze, obok samorz膮du regionalnego funkcjonuje przedstawici~ rz膮du - wojewoda, z silnymi uprawnieniami w艂adzy administracyjnej o odpowi~ dzialno艣ci og贸lnej odnosz膮cymi si臋 do wszystkich instytucji prawa publiczneg na terenie wojew贸dztwa; by艂a ju偶 o tym mowa w rozdziale IV. Natomiast w sfi rze interesu lokalnego czyli w powiecie i w gminie przyj臋to zasadniczo rozwi: zanie trzecie, powierzaj膮c samorz膮dowi r贸wnie偶 prowadzenie wi臋kszo艣ci spra~ "z zakresu administracji rz膮dowej". W powiecie wyst臋puj膮 tylko nieliczne adm nistracje rz膮dowe niezespolone; jest to przede wszystkim administracja skarbow Pozosta艂e administracje rz膮dowe na tym szczeblu zosta艂y w艂膮czone do powiatc wej administracji zespolonej, dzia艂aj膮cej pod zwierzchnictwem starosty.
Cechy rozproszenia wyst臋puj膮 r贸wnie偶, warto zauwa偶y膰, w regionalnej o ganizacji administracji federalnej USA. Administracja ta posiada r贸偶nego r~ dzaju wyspecjalizowane agendy terytorialne, kt贸re zatrudniaj膮 zdecydowar wi臋kszo艣膰 jej pracownik贸w. W latach siedemdziesi膮tych dokonano standaryzac tych agend w tym sensie, 偶e przyj臋to dla nich jednolite ramy terytorialne, na na wy偶szym szczeblu regiony, w liczbie dziesi臋ciu, grupuj膮ce te same stan, W ka偶dym regionie utworzono regionaln膮 rad臋 koordynacyjn膮 z zadaniem ha monizowania dzia艂alno艣ci r贸偶nych s艂u偶b na tym szczeblu. Za prezydentury R~ nalda Reagana rady zosta艂y zlikwidowane, cho膰 struktury regionalne poszczeg贸 nych administracji specjalnych na og贸艂 utrzyma艂y si臋, co oznacza koordynowan ich dzia艂alno艣ci tylko przez agendy centralne.
Wobec pojawienia si臋 samorz膮du terytorialnego r贸wnie偶 i pierwsze rozwi zanie utraci艂o swoj膮 dawn膮 klarowno艣膰, odnosz膮c si臋 ju偶 nie do ca艂o艣ci admin stracji terytorialnej, ale tylko do administracji rz膮dowej. W Belgii i Holandii je ono, jak wiemy, silnie zro艣ni臋te z trzecim rozwi膮zaniem.
W zakresie pierwszego rozwi膮zania wyst膮pi艂o bardzo du偶e zr贸偶nicowanie form organizacyjnych, wynikaj膮ce z r贸偶nych tradycji poszczeg贸lnych kraj贸w. Trzeba np. zwr贸ci膰 uwag臋 na to, 偶e w niekt贸rych krajach (np. Niemezech a ! zw艂aszcza w Szwecji), mimo przewa偶ania w administracji og贸lnej jednoosobowo艣ci, zachowuje si臋 w pewnym stopniu tradycja ko艂egialno艣ci; w Niemczech wyst臋puje obecnie tendencja do wypierania kolegialno艣ci przez jednoosobowo艣e, , co wynika tam z upowszechniania si臋 modelu bezpo艣redniego wyboru szefa gminy. Z drugiej strony, z zakresu dzia艂ania administracji og贸lnej wy艂膮cza si臋 na og贸艂, za czym przemawiaj膮 r贸偶nego rodzaju wzgl臋dy praktyczne, te same lub zbli偶one do siebie zakresy spraw. S膮 to sprawy dotycz膮ce s艂u偶b z natury rzeczy scentralizowanych (jak wojsko, s艂u偶ba graniczna, s艂u偶ba celna, a tak偶e kolej i poczta, obecnie, wraz z komercjalizacj膮, przestaj膮ce jednak by膰 s艂u偶bami administracyjnymi, a wraz z post臋puj膮c膮 prywatyzacj膮 wychodz膮ce w og贸le poza sektor pu- ; bliczny) oraz s艂u偶b bardzo wyspecjalizowanych (jak miary i wagi), ale te偶 cz臋sto sprawy skarbu oraz sprawy szkolnictwa, w tym zawsze szkolnictwa wy偶szego.
W rozwi膮zaniu trzeciego rodzaju o wiele cz臋艣ciej ni偶 w pierwszym wyst臋puje kolegialno艣e. Kraje reprezentuj膮ce ten rodzaj, przede wszystkim Anglia~, maj膮 bowiem tradycje kolegialno艣ci w administracji terytorialnej. Poniewa偶 jednak zagadnienie to odnosi si臋 ju偶 nie do administracji rz膮dowej, lecz do samorz膮-; du terytorialnego, zostanie ono om贸wione w nast臋pnym punkcie opracowania.
5. Organizacja samorz膮du terytorialnego - uwagi por贸wnawcze
Regu艂膮 jest, 偶e samorz膮d terytorialny wyst臋puje na co najmniej dw贸ch szeze-;'p blach podzia艂u terytorialno-administracyjnego - zawsze w gminie, a do tego ;'y jeszcze co najmniej w jednostce nast臋pnego szczebla, na og贸艂 odpowiadaj膮cej :,`~ naszemu powiatowi jako drugiej jednostce samorz膮du lokalnego. Wyj膮tki od tej ':!' regu艂y s膮 coraz rzadsze - wspomniano ju偶 o niedawnym wprowadzeniu drugiego-~~ szczebla samorz膮du w Finlandii. Podobnie w Grecji - wprowadzenie takiego " szczebla na poziomie departamentu ustawowo przes膮dzono w 1986 r., a nast膮pi艂o " ono w 1994 roku. Do samorz膮du lokalnego odnosi si臋 wielokrotnie tu wspomina- a na Europejska Karta Samorz膮du Lokalnego.
Ponadto, jak ju偶 wskazano, w wielu krajach europejskich, zw艂aszcza tych ~ du偶ych i ludnych, istnieje r贸wnie偶 trzeci, regionalny (krajowy, prowinejonalny itp.) szczebel obieralnych w艂adz terytorialnych. Do niego odnosi si臋 inna, najnowsza konwencja Rady Europy, mianowicie Europejska Karta Samorz膮du ' Regionalnego, jednak tylko w贸wczas, gdy chodzi o polityczne w艂adze regionalne o charakterze wewn膮trzkrajowym (o charakterze samorz膮dowym lub autonomicznym). Nie dotyczy ona cz臋艣ci sk艂adowych (w postaci kraj贸w czy kanton贸w) w pa艅stwach zwi膮zkowych (federalnych), a to z uwagi na szezeg贸ln膮 pozycj臋 ustrojow膮 tych ez臋艣ci jako pa艅stw ni偶szego rz臋du. dysponuj膮cych cz臋艣ci膮 suwerenno艣ci pa艅stwowej, kt贸rej to pozycji formalnie nie mog膮 uzyska膰 regiony autonomiczne, nawet o najbardziej rozbudowanych zadaniach i kompetencjach.
Inn膮 regu艂臋 stanowi wsp贸艂cze艣nie r贸wnie偶 i to, 偶e kolejne szezeble samorz du uwa偶a si臋 nie za hierarchicznie "wy偶sze", ale za powo艂ane do za艂atwian spraw innych, tzn. takich, kt贸re dotycz膮 spo艂eczno艣ci danego (wi臋kszego) obsz ru. Zasada "komplementarna" (uzupe艂niania) wchodzi wtedy miejsce dawnie szej zasady "hierarchicznej" (podporz膮dkowania). W zwi膮zku z tym obok kwes podzia艂u zada艅 pomi臋dzy administracj臋 rz膮dow膮 i samorz膮d (kt贸ry to podzi: oczywi艣cie, wyst臋puje tylko tam, gdzie w og贸le jest terenowa administracja rz dowa) istotne znaczenie dla funkcjonowania samorz膮du posiada podzia艂 zad~ mi臋dzy poszczeg贸lnymi szczeblami samorz膮du.
Najwi臋cej zada艅 z regu艂y przypada szczeblowi gminnemu, co jest o ty zrozumia艂e, 偶e w艂a艣nie gmina stanowi podstawow膮 spo艂eczno艣膰 lokaln膮, zwi膮z~ os贸b silnie z艂膮czonych interesem typu komunalnego - miejscowego. Gmina, n wet najwi臋ksza, nie jest jednak w stanie zaspokoi膰 wszystkich potrzeb swoi~ mieszka艅c贸w, a wiele tych potrzeb jest tego rodzaju, 偶e ich zaspokojenie nie mL nale偶e膰 do organ贸w administracji rz膮dowej, a czasem organy te wr臋cz nie powi ny si臋 tym zajmowa膰, gdy偶 s膮 to r贸wnie偶 sprawy ze sfery interesu lokalnego, ty 偶e o szerszej skali, albo ze sfery typowego interesu regionalnego.
St膮d w艂a艣nie powszechna, jak wida膰, rozbudowa samorz膮du terytorialne; co najmniej o jeszcze jeden szczebel. 艁膮czy si臋 j膮 w wielu krajach z, wielokrotr ju偶 przez nas powo艂anai, zasad膮 pomocniczo艣ci, oznaczaj膮c膮 w tym przypadku, samorz膮dom wy偶szych szczebli i w艂adzom pa艅stwowym przypisuje si臋 tylko tal< sprawy o charakterze lokalnym, kt贸rych gmina nie jest w stanie za艂atwi膰 sama.
W organizacji samorz膮dowej danego szczebla wyst臋puj膮 organy uchwa艂 dawcze oraz organy wykonawcze. Podzia艂u tego nie przeprowadza si臋 w Angl gdzie wybieralne rady maj膮 znaczn膮 swobod臋 kszta艂towania w艂asnych form org nizacyjnych. Nie ma tam bowiem powszechnie obowi膮zuj膮cych przepis膰 w przedmiocie organizacji procesu decyzyjnego w samorz膮dzie, z tym jednak, organem decyzyjnym formalnie pozostaje rada. Ka偶da rada organizuje proc podejmowania decyzji w dogodny dla siebie spos贸b, w praktyce maj膮c do wybo dwie podstawowe mo偶liwo艣ci: jej decyzje s膮 przygotowywane albo przez zes~ wyspecjalizowanych komisji, albo przez, wzorowan膮 nieco na gabinecie, dora cz膮 komisj臋 polityczn膮 b膮d藕 komisj臋 koordynacyjn膮. Przewodnicz膮cy samorz膮c mayor pe艂ni tylko funkcje typu reprezentacyjnego. Zasada podejmowania decy przez ca艂膮 rad臋 wr臋cz zmusza do przekazywania wielu spraw szefowi urz臋dnicze aparatu rady, kt贸ry w rezultacie mo偶e odgrywa膰 powa偶n膮 rol臋 faktyczn膮. Podc nego typu organizacj臋 przyj臋to r贸wnie偶 w Irlandii.
Dzi艣 uwa偶a si臋 za standard demokracji - ugruntowany w powo艂anych kc wencjach Rady Europy - to, 偶e organy uchwa艂odaweze, bez wzgl臋du na szc: bel, powinny pochodzi膰 z wybor贸w bezpo艣rednich. Warto odnotowa膰 przej艣c do tej regu艂y w Norwegii w 1963 r. w odniesieniu do rad drugiego szczeb uprzednio wybieranych przez rady gmin. Zasad臋 tak膮 sformu艂owa艂a te偶 no~ Konstytucja RP. W tej sytuacji po 1997 r. nie by艂o u nas podstaw do tego, 1 tworz膮c samorz膮d powiatowy, nawi膮zywa膰 do tradycji Drugiej Rzeczypospolit
gdzie rady powiatowe (nosz膮ce przed 1933 r. na og贸艂 nazw臋 sejmik贸w powiato.'~ wych) by艂y wybierane po艣rednio - sk艂ada艂y si臋 z delegat贸w gmin wchodz膮cych ;r w sk艂ad powiatu. Tradycyjne rozwi膮zanie niemieckie - po艣rednio艣ci wybor贸w do!.`
. . .< organ贸w samorz膮du wy偶szych szczebli - ust臋puje m臋c dzi艣 memal wsz臋dzu ~` miejsca rozwi膮zaniu angielskiemu i francuskiemu.
Organy wykonaweze pochodz膮 z wyboru, co najwy偶ej z wy艂膮czeniem, ja艂c y w Belgii i w Holandii, ich przewodnicz膮cych. W Europie wyboru najcz臋艣ciej ~~ dokonuj膮 organy uchwa艂odawcze, z regu艂y spo艣r贸d swoich cz艂onk贸w. W Stanac~ : Zjednoczonych maj膮 miejsce wybory bezpo艣rednie, co stanowi pewien odpa:'';;~ wiednik systemu prezydencjalnego, przyjmowanego na szczeblu zar贸wno fede.:';.掳 ralnym, jak stanowym. Oznacza to zarazem, 偶e zasad臋 stanowi tam jednoosobo::e~ wo艣膰 organu wykonawczego - inaczej ni偶 jest to w wi臋kszo艣ci pa艅stw europej~:','.~ skich. Mo偶e to by膰 r贸wnie偶 jednoosobowo艣膰 innego jeszcze rodzaju. Mianowicie,; w wielkich miastach zdarza si臋 powo艂ywanie przez rad臋 kontraktowego "zarz膮dcy:' miasta", kt贸ry wykonuje swe obowi膮zki w spos贸b zbli偶ony do profesjonalnegt~:l mened偶era wielkiego koncernu.
W Europie jednoosobowo艣e - ale ju偶 innego, tradycyjnego rodzaju - stanowi'; charakterystyczn膮 cech臋 organ贸w wykonawczych samorz膮du francuskiego, hisz--.; pa艅skiego i greckiego. Ciekawe, 偶e w innych krajach tradycyjnie znajduj膮cych sy,,~ pod wp艂ywem francuskich rozwi膮za艅 administracyjnych rodzima tradycja okaza艂~:;: si臋 silniejsza od wzoru francuskiego. Kolegialne organy administracji samorz膮 ~ dowej wyst臋puj膮 tam zreszt膮 pod szczeg贸lnymi, rodzimymi nazwami (kolegium '' burmistrza i 艂awnik贸w w Belgii, giuhta we W艂oszech, camara w Portugalii).
Jednoosobowo艣膰, z regu艂y po艂膮czona z bezpo艣rednim wyborem organu wy konawczego, wyst臋puje r贸wnie偶, jak wspomniano, w coraz wi臋kszej liczbie kra-~ ~ j贸w zwi膮zkowych RFN. Pocz膮tkowo przyj臋to j膮 w Nadrenii-Palatynacie ora~;:.~ w Badenii-Wirtembergii, a wi臋c krajach historycznie najbli偶szych tradycjom,';;~ francuskim. Przeciwie艅stwem tego "ustroju burmistrzowskiego" by艂 "ustr贸j kole-` ~ gialny", przyj臋ty w miastach Hesji i Szlezwiku-Holsztynu. Rozwi膮zanie po艣red- ~: nie, podzia艂u zada艅 wykonawczych mi臋dzy burmistrza i rad臋, stanowi艂, przyj臋ty,:'; w Bawarii "po艂udniowoniemiecki ustr贸j radny". Wyst臋powa艂a r贸wnie偶 miejscovva-:y adaptacja angielskiego systemu samorz膮dowego. Mianowicie w P贸艂nocnej Nadrenii-Westfalii oraz w Dolnej Saksonii rada, kt贸rej przewodniczy艂 burmistrz, po-' wierza艂a sprawowanie administracji "dyrektorowi" miejskiemu lub gminnemu, ; dzia艂aj膮cemu z pomoc膮 "wydzia艂u administracyjnego". Obecnie, coraz ez臋艣ciej :-; przewa偶a jednak rozwi膮zanie jednoosobowe, co ozuacza tak偶e upodabnianie, do ~' pewnego stopnia, bardzo r贸偶nych uprzednio rozwi膮za艅.
Przesz艂o stuletnie do艣wiadczenie wykazuje, 偶e ograniczenie si臋 do formalnych `' struktur samorz膮du nawet na kilku szczeblach nie zapewnia nale偶ytego wykonywania .` zada艅 samorz膮du terytorialnego. Konieczna jest r贸偶norodna wsp贸艂praca pomi臋dzy ! jednostkami samorz膮du - i poszczeg贸lne ustawodawstwa wsp贸艂prac臋 t臋 przewiduj膮 i umacniaj膮.
Pod tym wzgl臋dem wyr贸偶nia si臋 trzy grupy kraj贸w~'. Pierwsza, do kt贸r w Europie zachodniej zalicza si臋 Francj臋, Belgi臋, Hiszpani臋 i Holandi臋, charakter zuje si臋 rozwini臋t膮 dobrowo艂n膮 wsp贸艂prac膮 poszczeg贸lnych gmin. Za wsp贸艂pra~ t膮 przemawia tak tradycja (na przyk艂ad, w Hiszpanii tworzenie zwi膮zk贸w gm umo偶liwi艂a ju偶 ustawa z 1845 r.), jak i szczeg贸lna potrzeba; s膮 to kraje, w kt贸ry~ gminy wci膮偶 pozostaj膮 relatywnie ma艂e, a zatem trudno im realizowa膰 wiele zad~ bez wsp贸艂pracy z gminami s膮siednimi.
Prawne formy wsp贸艂pracy gmin s膮 w tych krajach r贸偶ne. We Francji instyt cje te stanowi膮 "zak艂ad publiczny", b臋d膮c albo "zwi膮zkiem wielozadaniowyn (w dw贸ch postaciach: dystryktu i wsp贸lnoty miejskiej, przy ezym eztery tak wsp贸lnoty powsta艂y w spos贸b przymusowy), albo "zwi膮zkiem jednozadani wym". W Belgii jest to zwi膮zek "mi臋dzygminny", kt贸ry mo偶e przybra膰 forn sp贸艂ki akcyjnej, sp贸艂dzielni lub stowarzyszenia. W Hiszpanii, obok starych zwia k贸w zwanych mancomunidades, wyst臋puj膮, na podstawie nowego ustawoda` stwa, "stowarzyszenia gmin", a w Katalonii - zwi膮zki celowe, dla kt贸rych prz j臋to nazw臋 entitat (czyli po prostu "jednostka").
Drug膮 grup臋 reprezentuj膮 RFN, Anglia (a 艣ci艣lej Wielka Brytania) oraz kra skandynawskie. Wobec istotnego powi臋kszenia rozmiai掳贸w gmin nie ma tam t; pilnej potrzeby tworzenia zwi膮zk贸w komunalnych, co nie oznacza, 偶e zwi膮zki nie powstaj膮- w RFN w r贸偶nych zreszt膮 formach, w zale偶no艣ci od tre艣ci ustaw dawstwa krajowego. 艁膮czenie gmin spe艂ni艂o - i mo偶e jeszcze spe艂ni膰 - cz臋 zada艅, dla kt贸rych zazwyczaj powo艂uje si臋 zwi膮zki komunalne. Szczeg贸ln膮 trad cj膮 kraj贸w skandynawskich jest silna rola og贸lnych stowarzysze艅 samorz膮d膰 obu szczebli. Mo偶na j膮 zaobserwowa膰 na przyk艂adzie Stowarzyszenia R; Hrabstw oraz Narodowego Stowarzyszenia W艂adz Lokalnych w Danii. Projek ustawodawcze dotycz膮ce samorz膮du, jak r贸wnie偶 艣rodki finansowej kontroli rz du nad samorz膮dem (w szczeg贸lno艣ci w zakresie wydatk贸w), s膮 tam naturalny przedmiotem negocjacji ze stowarzyszeniami. Zobowi膮zania zaci膮gni臋te przez n w toku negocjacji powoduj膮 zreszt膮, 偶e cz臋艣ciowo zb臋dne jest ustawowe regul wanie wielu materii.
Trzecia grupa jest najbardziej zr贸偶nicowana, a jej wyr贸偶nik stanowi br: tendencji 艂膮czenia gmin, a zarazem ma艂a aktywno艣膰 gmin w dziedzinie wsp膰 pracy. Do grupy tej mo偶na zaliczy膰 w szczeg贸lno艣ci W艂ochy, Portugali臋 i Grec Konstytucje dw贸ch ostatnich kraj贸w, warto zauwa偶y膰, wyra藕nie przyznaj膮 gn nom prawo zrzeszania si臋 w celu sprawowania zarz膮du wsp贸lnymi interesan By膰 mo偶e, og贸lne umacnianie si臋 w nich instytucji demokratycznych spowodt te偶 rozw贸j tej szczeg贸lnej formu艂y demokracji lokalnej, jak膮 stanowi wsp贸艂pra komunalna. Grecja wyr贸偶nia si臋 obligatoryjn膮 przynale偶no艣ci膮 wszystkich gm darlego departamentu do "lokalnej unii miast i gmin", kt贸ra z kolei wchoc przymusowo w sk艂ad Centralnej Unii Miast i Gmin Grecji. Organizacji tych r uwa偶a si臋 jednak za zwi膮zki publicznoprawne.
'~ Por. A. Delcamp, Les institutions locules en Europe, Paris 1990, s. 29 i nast.
Zwi膮zki gmin - cz臋sto o charakterze przymusowym - mog膮 te偶 stanowi膰 jeden ze sposob贸w rozwi膮zania problemu aglomeracji miejskich, stosowany, jak by艂a przed chwil膮 o tym mowa, np. we Francji. Przy tym w 艣wiecie stosowane s膮 r贸偶ne rozwi膮zania dla zarz膮dzania aglomeracjami miejskimi, nieraz do艣膰 z艂o偶one, bowiem aglomeracje miejskie stanowi膮 wielki konglomerat ludno艣ci i przemys艂u, a tak偶e zesp贸艂 wielu samodzielnych miast i gmin wiejskich, po艂o偶onych na obszarach zurbanizowanych.
Na obszarach metropolitalnych odr贸偶nia si臋 wi臋c, z jednej strony, zarz膮dzanie problemami miejscowymi, z kt贸rymi lepiej lub gorzej daj膮 sobie samodzielnie rad臋 poszczeg贸lne gminy, z drugiej - problemy wymagaj膮ce wsp贸艂dzia艂ania wielu zainteresowanych w艂adz miejscowych (zagadnienia komunikacji zbiorowej, wodoci膮g贸w, kanalizacji, gospodarki odpadowej itp.), kt贸re mog膮 by膰 rozwi膮zywane na og贸lnych zasadach przyj臋tych w danym kraju w zakresie wsp贸艂dzia艂ania gmin, np. przy pomocy konstrukcji zwi膮zk贸w celowych, i wreszcie, po trzecie, problemy og贸lnego sterowania rozwojem w skali ca艂ej aglomeracji, co wymaga wyj艣cia poza "偶abi膮" perspektyw臋 pojedynczej, nawet i najwi臋kszej gminy sk艂adowej. W tym ostatnim zakresie tworzy si臋 niekiedy dla ca艂ego obszaru aglomeracji specjalne w艂adze metropolitalne, maj膮ce przynajmniej uprawnienia planistyczne; ezasami uprawnienia tego rodzaju zastrze偶one s膮 dla w艂adz pa艅stwowych32.
Szczeg贸lne problemy 艂膮cz膮 si臋 z organizacj膮 najwi臋kszych miast, zw艂aszcza gdy s膮 nimi stolice, co w Europie stanowi regu艂臋. Przyjmuje si臋 tu bardzo r贸偶ne rozwi膮zania. Do艣膰 cz臋sto sprowadzaj膮 si臋 one do przyznania stolicy (i ewentualnie jednemu jeszcze czy kilku innym najwi臋kszym miastom) statusu jednostki podzia艂u administracyjno-terytorialnego nie tylko pierwszego, ale i najwy偶szego szczebla. Najdalej posz艂a w tej dziedzinie Belgia, gdzie Bruksela stanowi obecnie odr臋bny cz艂on federacji, obok francuskoj臋zycznej Walonii oraz holenderskoj臋zycznej Flamandii. Za takim potraktowaniem stolicy Belgii przemawia jednak fakt, 偶e stanowi ona w du偶ym stopniu francuskoj臋zyczn膮 wysp臋 w otoczeniu flamandzkim, przez co tym bardziej konieczne wyda艂o si臋 niew艂膮czenie jej do kt贸regokolwiek z pozosta艂ych region贸w. Zreszt膮, stolicy w paastwach federalnych przydaje si臋 nieraz status dystryktu specjalnego.
6. Niekt贸re dylematy przebudowy ustroju terytorialnego w Polsce
Om贸wienie obecnego po艂o偶enia i roli samorz膮du terytorialnego w systemie administracji publicznej w Polsce nale偶y rozpocz膮膰 od kilku uwag o og贸lniejszym, systemowym charakterze. Do spraw najwa偶niejszych nale偶y ukazanie dwu zasadniczych sfer interesu publicznego, a za nimi - dw贸ch g艂贸wnych segment贸w z;arz膮du publicznego, kt贸rych w艂a艣ciwe u艂o偶enie w systemie (strukturze) w艂adzy wykonawczej i administracji warunkuje prawid艂ow膮 realizacj臋 zada艅
;Z Por. M. Macio艂ek, Ustr贸j aglotneracji rrtiejskich, [w:] Samorz膮d Terytorialny 1993/9. Zob.
te偶 M. Kulesza Polo偶enie aglomeracj偶 warszawski臋j w 艣wietle prawa, [w:] Samorz膮d Terytorialny, 1994/6.
rruuterrtyur~untzuc~t uuoucccoccu~~o vciyvisucwc~ i publicznych okre艣lonych prawem. W szczeg贸lno艣ci, chodzi o ustrojowe v~ runki prawid艂owego funkcjonowania mechanizmu finans贸w publiczny i wykonywania podstawowych us艂ug publicznych o charakterze zbiorowy takich jak ochrona zdrowia, o艣wiata, opieka spo艂eczna, porz膮dek publicz i wiele innych.
Uwzgl臋dniaj膮c niezb臋dne w tym miejscu uproszczenia, te dwie zasadnic sfery interesu publicznego - to, z jednej strony, (1) interes lokalny, obejmuj~ praktyczne zadania administracyjne o charakterze wykonawczym, z drugiej ; (2) interes og贸lnopa艅stwowy, dotycz膮cy strategicznych zagadnie艅 偶ycia zbio wego z zakresu polityki pa艅stwowej.
(1)Zadania, okre艣lone tu jako "wykonaweze", obejmuj膮 samodzielne prowad nie bie偶膮cej administracji sprawami publicznymi w skali lokalnej, zw艂aszcza b po艣rednie dostarezanie (艣wiadczenie) us艂ug publicznych w r贸偶nych dzied nach. Takie aktywne "wykonawstwo" zawiera w sobie prowadzenie - w mach prawa - bezpo艣redniej dzia艂alno艣ci organizatorskiej i administracyj w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb spo艂eczno艣ci lokalnych. Po膰 mowane w tym zakresie rozstrzygni臋cia maj膮 w bardzo niewielkim stop~ charakter "polityczny" (tzn. zale偶ny od partyjnych preferencji), cho膰 oc wi艣cie ka偶da dyspozycja 艣rodkami publicznymi, szczeg贸lnie w warunkach ostrego deficytu, jest naznaczona warto艣ciami politycznymi.
Zadania tego rodzaju, o charakterze miejscowym, komunalnym (czyl wsp贸lnotowym), w zakresie mo偶liwie najszerszym winny znajdowa膰 si臋 w ge samorz膮du lokalnego. Jest to zgodne z zasad膮 pomocniczo艣ci, a tak偶e z zas mo偶liwie najbli偶szego obywatelskiej kontroli lokowania odpowiedzialno艣ci za alizacj臋 tych zada艅 i kompetencji. Tylko bowiem obywatelskie instytucje sac rz膮du terytorialnego gwarantuj膮 racjonalne, tzn. oszcz臋dne i zgodne z miej~ wymi potrzebami, przeznaczenie 艣rodk贸w publicznych na poszczeg贸lne cele.
Rzecz膮 ustawodawstwa jest zapewnienie tego, by decyzje lokalne poc mowane w tym trybie nie narusza艂y interesu publicznego w szerszej, og贸l pa艅stwowej skali (aby, przyk艂adowo, nie zosta艂a ograniczona powszechna st臋pno艣膰 publicznych uskug zdrowotnych czy edukacyjnych). Gdy bezpo艣~ nim 艣wiadczeniem takich us-lug zawiaduj膮- jak do niedawna by艂o w Polsc resortowe s艂u偶by pa艅stwowe, nie ma ani obywatelskiej, lokalnej kontroli ich dzia艂alno艣ci膮, ani te偶 mo偶liwo艣ci racjonalizacji wydatk贸w publiczn w ramach lokalnego bud偶etu.
Zatem w艂a艣nie lista zada艅 administracyjnych, o kt贸rych tu mowa, w ' us艂ug publicznych s艂u偶膮cych bezpo艣rednio zaspokajaniu zbiorowych trzeb wsp贸lnot lokalnych, wyznacza przedmiot (zakres) dzia艂ania sekt komunalnego, w 艣cis艂ym rozumieniu tego poj臋cia. Do tak wyznaczonego kresu dzia艂ania sektora komunalnego dostosowana powinna by膰 strukt (organizacja) tego sektora, a tak偶e podzia艂 terytorialny pa艅stwa, wyzna~ j膮cy przestrzenne ramy zarz膮du publicznego, zar贸wno w skali lokalnej, i regionalnej (o kt贸rym poni偶ej).
(2)Z kolei funkeje i zadania, nazwane powy偶ej "strategicznymi", nie mog膮 nale偶e膰 do samorz膮du lokalnego, maj膮 bowiem wymiar og贸lnospo艂eczny. Cz臋艣ciowo realizowane s膮 one wprost poprzez ustawodawstwo, cz臋艣ciowo za艣 poprzez przeznaczanie 艣rodk贸w publicznych na olcre艣lone cele (bud偶et pa艅stwa), nale偶膮 wi臋c zasadniczo do parlamentu, a w sferze w艂adzy wykonawczej - do rz膮du i administracji rz膮dowej; do funkeji tych, opr贸cz prawodawstwa i kreowania polityki pa艅stwowej, nale偶y r贸wnie偶 nadz贸r nad wykonywaniem zada艅 publicznych przez samorz膮d terytorialny i inne podmioty administracji zdecentralizowanej.
O ile w sektorze komunalnym (w samorz膮dzie lokalnym) istota interesu publicznego ma, rzec mo藕na, charakter bardzo realny, "rzeczowy" i znajduje odbicie w wydatkach na zazwyczaj zdefiniowane z g贸ry, bezpo艣rednie cele komunalne, inwestycyjne i na koszty bie偶膮cej eksploatacji, o tyle w sferze strategii rozwoju pa艅stwa i gospodarki decyduj膮 przede wszystkim racje i opeje polityczne, niekiedy o d艂ugofalowym charakterze. Inaczej wi臋c ni偶 w sektorze komunalnym, tutaj regu艂y gry okre艣lane ustawami i polityka gospodareza maj膮 wymiar 艣ci艣le polityczny.
Zwyci臋stwo tej czy innej partii w wyborach parlamentarnych skutkuje nast臋pnie kierunkami przyjmowanymi w rozwi膮zaniach ustawowych, a tak偶e w polityce gospodarczej i spo艂ecznej promowanej przez parlament i prowadzonej przez rz膮d. Partie lewicowe np. zazwyczaj zmierzaj膮 do zwi臋kszenia roli pa艅stwa w gospodarce i jego kontroli nad rynkiem, ograniczaj膮 prywatyzacj臋 maj膮tku pa艅stwowego, zwi臋kszaj膮 redystrybucyjn膮 funkcj臋 bud偶etu pa艅stwa przeznaczaj膮c wi臋cej 艣rodk贸w na cele socjalne, w tym zasi艂ki dla bezrobotnych itp. Z kolei opcje Iiberalne b臋d膮 raczej promowa膰 konkurencyjny rynek i rozw贸j sektora prywatnego, stymuluj膮c jego wzrost, jako jedn膮 z metod walki z bezrobociem.
W mniejszym kraju funkcje strategiczne tego rodzaju zazwyczaj realizuje jedynie w艂adza centralna - parlament i rz膮d. W krajach wi臋kszych - cz臋艣膰 takich rozstrzygni臋膰, natury politycznej, bywa przenoszona na potityczne cia艂a przedstawicielskie usytuowane na szezeblu regionalnym, o czym by艂a ju偶 mowa. Polska jest krajem "wi臋kszym", przynajmniej w rozumieniu europejskim, nale偶膮cym wi臋c do tej drugiej kategorii.
Jednak dopiero w 1998 r. nast膮pi艂o u nas powo艂anie w艂adz regionalnych w stosunkowo du偶ych wojew贸dztwach, wystarczaj膮cych do tego, by (3) przej膮膰 od rz膮du znaczn膮 cz臋艣膰 funkcji o charakterze strategicznym, w tym kierowanie rozwojem regionalnym. Poprzednio polskie wojew贸dztwa by艂y za ma艂e i wykonywa艂y g艂贸wnie zadania o charakterze lokalnym, przy czym - to istotne - zadania te znajdowa艂y si臋 w zakresie dziakania wojew贸dzkiej administracji rz膮dowej, a nie samorz膮du, kt贸rego w ma艂ych wojew贸dztwach przed 1999 r. nie by艂o. Tym samym funkcje zwi膮zane z zawiadywaniem rozwojem regionalnym by艂y w ca艂o艣ci skupione w gestii centrum.
W 1998 r. uda艂o si臋 zrealizowa膰 projekt z lat 1991-1993, zak艂adaj膮cy powr贸t do tr贸jstopniowego podzia艂u terytorialnego pa艅stwa. Nie uda艂o si臋 co prawda wprowadzi膰 dwunastu du偶ych wojew贸dztw, czyli wariantu "prospektywnego",
uznawanego za optymalny w 1993 r. i proponowanego przez rz膮d tak藕e w 19 roku. Wprowadzaj膮c szesna艣cie wojew贸dztw zrealizowano rozwi膮zanie blisl' wariantowi nazwanemu w 1993 r. "tradycyjnym", obejmuj膮cemu siedemna艣c wojew贸dztw 艣redniej wielko艣ci. Lepsze to ni偶 wariant "zachowawczy" (dwadz 艣cia pi臋膰 wojew贸dztw), ostatni z trzech kierunkowych modeli przygotowanych 1993 r. - i lepsze ni偶 ka偶de inne z rozwi膮za艅 dyskutowanych w 1998 r. w Sejn (w tym trzydzie艣ci dwa, trzydzie艣ci pi臋膰 i czterdzie艣ci dziewi臋膰 wojew贸dztw).
Nale偶y przy tym przypomnie膰, 藕e cia艂a regionalne, pochodz膮ce z wybor< powszechnych, mog膮 mie膰 r贸偶ny status. Je偶eli do ich uprawnie艅 nale偶y r贸wni ustawodawstwo, mamy do ezynienia z autonomi膮 w sensie 艣cis艂ym (nast臋pv przedmiotowy podzia艂 w艂adzy ustawodawezej mi臋dzy parlament og贸lnokrajov i parlamenty regionalne). W innym przypadku cia艂a regionalne nale偶膮 do zdecE tralizowanych ogniw w艂adzy wykonawczej i maj膮 charakter samorz膮dowy; ~ jest to jednak samorz膮d lokalny (komunalny) w sensie 艣cis艂ym, gdy偶 tak czy ic czej na szczeblu regionalnym ustalenia maj膮 charakter polityczny - s艂u偶膮 prze wszystkim kreowaniu polityki regionalnej, a nie bezpo艣redniemu zarz膮dzaniu s艂< bami administracyjnymi.
W Polsce, gdzie w wielu 艣rodowiskach wyst臋puj膮 du偶e obawy przed tende cjami od艣rodkowymi, a przy tym pa艅stwo jest etnicznie i geograficznie jednoli nie ma potrzeby kreowania region贸w (wojew贸dztw) autonomicznych. Jest to obE nie zreszt膮wykluczone przez wyra藕ne sformu艂owanie w Konstytucji zasady uni ryzmu, jednolito艣ci pa艅stwa.
Debata regionalizacyjna dotyczy膰 mo偶e tym samym wy艂膮cznie zmian w c szarze w艂adzy wykonawezej, i dlatego - w warunkach polskich - funkcj臋 san rz膮du regionalnego mo偶na pomie艣ci膰 w ramach okre艣lonych powy偶ej jako "wym og贸lnospo艂eczny". W innych krajach, gdzie struktury regionalne s膮 silniej osadzc w 艣wiadomo艣ci spo艂ecznej, maj膮 odleg艂e tradycje, w tym czasem odr臋bnej pa stwowo艣ci, a nieraz i kontekst etniczny (narodowy), taki dwudzielny tylko podz interesu publicznego, z wyr贸偶nieniem interesu lokalnego i interesu og贸lnopa stwowego, taki jak przedstawiono powy偶ej, by艂by niewystarezaj膮cy. W Polsce jf nak jeste艣my dopiero na pocz膮tku drogi definiowania interesu regionalnego i orl nizowania w tej skali mechanizm贸w 藕ycia zbiorowego, a tak偶e odpowiedzialno politycznej. Dlatego zapewne w kilku jeszeze wydaniach tej ksi膮偶ki trzeba b臋d pozosta膰 przy dotychczasowej konstrukcji.
Rysunek 5 ukazuje schematycznie - w kolumnie po lewej stronie - podzia艂 n terii spraw publicznych mi臋dzy sfer臋 interesu og贸lnopa艅stwowego, interesu regior nego i sfer臋 interesu lokalnego (kornunalnego) - w pa艅stwie 艣redniej wielkc z rozwini臋tymi urz膮dzeniami demokratycznymi ale o charakterze unitarnym, a w nie maj膮cym zbytnich ambicji regionalistycznych. Organizacyjna konsekweneja kiego podzia艂u spraw publicznych jest w demokratycznym pa艅stwie do艣膰 oczywi: sprawy lokalne winny znale藕膰 si臋 w gestii w艂adz lokalnych, sprawy og贸lnopa艅st, we winny le偶e膰 w gestii rz膮du. Wyodlr臋bnienie spraw interesu regionalnego poja~ si臋 na porz~膮dku dyskusji jako przes艂anka ustanowienia w艂adz regionalnych.
W drugiej kolumnie - obok, wida膰, jak zorganizowany by艂 ustr贸j administracyjny w Polsce przed 1989 r. w艂膮cznie: istot膮 by艂o podporz膮dkowanie interes贸w miejscowych i regionalnych decyzjom organ贸w wy偶szego szczebla. Ca艂o艣膰 aparatu pa艅stwowego podporz膮dkowana by艂a dyspozycjom p艂yn膮cym z centrum.
Dalej id膮c w prawo, rysunek - r贸wnie schematycznie - ukazuje ustr贸j administracji z lat 1990-1998, tj. po reformie gminnej z 1990 roku. Du偶a cz臋艣膰 spraw typowo komunalnych, kt贸re winny znale藕膰 si臋 w gestii powiatu (z zakresu zdrowia publicznego, o艣wiaty, kultury, opieki spo艂ecznej, utrzymania dr贸g publicznych, ochrony przeciwpo偶arowej, ochrony porz膮dku i bezpiecze艅stwa publicznego, geodezji, inspekcji sanitarnej i wiele innych) przez te lata nie nale偶a艂a do samorz膮du lokalnego, lecz prowadzona by艂a przez administracj臋 rz膮dow膮- w formach scentralizowanych, bez kontroli obywatelskiej. Jak dawniej, sprawy regionalne nale偶a艂y do centrum. Jedynie gmina cieszy艂a si臋 niezale偶no艣ci膮.
W czwartej kolumnie ukazano schematycznie wojn臋 przeciw powiatom z lat 1994-1997 oraz g艂o艣ny sp贸r z pierwszych miesi臋cy 1998 r. o liczb臋 wojew贸dztw. Wida膰, 偶e im wi臋cej wojew贸dztw, tym s膮 one mniejsze i tym mniejszy jest sens tworzenia powiat贸w, gdy偶 ma艂e wojew贸dztwa s膮 w stanie prowadzi膰 tylko sprawy o charakterze lokalnym, a zatem dla powiat贸w nie ma ju偶 miejsca. Z drugiej strony, im wi臋cej wojew贸dztw i im s膮 one mniejsze, tym mniejszy zakres dzia艂ania w sprawach regionalnych mo偶na im przypisa膰; wi臋cej zatem pozostaje domeny centrum i centralizacji.
Wreszcie kolumna po prawej stronie rysunku pokazuje stan obecny; jak wida膰, nie jest najgorzej - schemat organizacyjny w tej kolumnie odpowiada do艣膰 艣ci艣le za艂o偶eniom podzia艂u odpowiedzialno艣ci publicznoprawnej, z kolumny pierwszej (przynajmniej w uj臋ciu modelowym; jak b臋dzie naprawd臋, poka偶e praktyka).
Kontynuacja reformy gminnej (utworzenie powiat贸w samorz膮dowych a obok nich wyodr臋bnienie kategorii miast du偶ych, nie nale偶膮cych do powiat贸w), spowodowa艂a, 偶e wszystkie sprawy komunalne, do ko艅ca 1998 r. w du偶ej cz臋艣ci wci膮偶 zawiadywane przez organy administracji rz膮dowej: wojew贸dzkiej i rejonowej, znalaz艂y si臋 w gestii samorz膮du lokalnego w gminach wiejskich i w gminach mniejszych miast, w powiatach i w miastach nie nale偶膮cych do powiatu (na prawach powiatu). Ten ruch kompetencyjny spowodowa艂, 偶e terenowe organy administracji rz膮dowej w ma艂ych wojew贸dztwach przesta艂y mie膰 racj臋 bytu, skoro odebrano im prawie wszystkie kompetencje.
Dlatego uzasadnione by艂o, r贸wnoczesne z wprowadzeniem powiat贸w, zlikwidowanie makych wojew贸dztw i utworzenie na to miejsce du偶ych, ze znacznie silniejszym potencja艂em. Ale dopiero decyzja o r贸wnoczesnym wprowadzeniu w du偶ych wojew贸dztwach samorz膮du regionalnego oznacza艂a otwarcie drogi do decentralizacji centrum. Zwracali艣my ju偶 uwag臋 na to, 偶e dog艂臋bna reforma centrum mo偶liwa jest dopiero po przekazaniu du偶ej cz臋艣ci zada艅 szczebla centralnego w r臋ce samorz膮du regionalnego w wojew贸dztwach, zw艂aszcza zada艅 z zakresu polityki regionalnej, wraz z odpowiednimi 艣rodkami. Bez tego wojew贸dztwo i polityka rozwoju regionalnego pozostan膮 wy艂膮czn膮 domen膮 rz膮du i administracj i rz膮dowej.
W ramach reformy 1998 r. - wprowadzaj膮cej og贸lny samorz膮d powiatowy i regionalny, kt贸rego brak by艂 coraz dotkliwiej odczuwalny - nie znalaz艂o si臋 jeszcze miejsce na szczeg贸lne instytucje administracji obszar贸w metropolitalnych, odpowiadaj膮ce wspomnianym w poprzednim podrozdziale rozwi膮zaniom innych kraj贸w. Potrzeba wprowadzenia takich instytucji b臋dzie si臋 stawa艂a coraz widoczniejsza-poczynaj膮c od Warszawy, kt贸rej obecny kszta艂t ustrojowy nie mo偶e by膰 d艂ugo utrzymywany, z przyczyn nie tylko konstytucyjnych (m. st. Warszawa jest szczeg贸lnym obligatoryjnym zwi膮zkiem komunalnym, a Konstytucja wydaje si臋 obecnie wyklucza膰 przymusowe uczestnictwo w zwi膮zku), ale przede wszystkim merytorycznych (偶aden z wielkich problem贸w metropolii warszawskiej nie mo偶e by膰 rozwi膮zany w zbyt ma艂ej skali obszaru m. st. Warszawy, kt贸ry stanowi jednocze艣nie obszar powiatu warszawskiego).
7. Samorz膮d terytorialny w Polsce - stan obecny33
A. Reforma gminna 1990 r. i jej ograniczenia
Po przerwie, kt贸ra trwa艂a lat czterdzie艣ci, w 1990 r. przywr贸cono w Polsce samorz膮dowy ustr贸j gminy. Reforma gminna dosz艂a do skutku bez konieczno艣ci dokonywania zmian w podziale administracyjnym; reforma ta polega艂a wi臋c nie na zmianach terytorialnych, lecz na przebudowie zasad zarz膮dzania. Odtworzona w贸wczas samodzielno艣膰 komunalna ukszta艂towana zosta艂a w spos贸b klasyczny. Ma ona r贸偶ne aspekty, przede wszystkim:
- organizacyjny i personalny (w艂asne organy i struktury, prawo do obsadzania stanowisk w administracji komunalnej, przedsi臋biorstwach, zak艂adach i innych instytucjach samorz膮dowych);
- administracyjny (w艂asne kompetencje do stanowienia przepis贸w administracyjny~h i do sprawowania w艂adztwa administracyjnego w formach indywidualnych - w ramach upowa偶nie艅 ustawowych);
- ekonomiczny (zasoby maj膮tkowe, w tym uprawnienia w艂a艣cicielskie i 艣rodki finansowe);
- polityczny (wolne wybory oparte na kryterium interesu lokalnego, a nie na dylematach rangi og贸lnopa艅stwowej).
Tak okre艣lona samodzielno艣膰 gminy - jako podmiotu zdecentralizowanej administracji publicznej i jako osoby prawnej - podlega ochronie s膮dowej.
Gmina stanowi podstawow膮 jednostk臋 samorz膮du terytorialnego i jednostk臋 zasadniczego podzia艂u terytorialnego (administracyjnego) pa艅stwa. W gminach mog膮 by膰 tworzone jednostki pomocnicze, tj. so艂ectwa oraz osiedla, dzielnice i inne. Ta wewn臋trzna organizacja gminy jest szczeg贸lnie istotna na terenie wiejskim, gdzie ma odleg艂膮 i bogat膮 tradycj臋, w wyniku kt贸rej podstawow膮 form膮 gminy wiejskiej w Polsce jest, jak ju偶 wskazywali艣my, tzw. gmina zbiorowa, a wi臋c
33 Wykorzystane tu zosta艂o Wprowadzenie M. Kuleszy [w:l Samorz膮d Terytorialny. Teksty jednolite z indeksem rzeczowym ("Teksty ustaw Becka"), C. H. Beck Warszawa 1999.
rroblemy organtzac~t admmrstracy terytortalne~ 18 ~
obejmuj膮ca kilka czy kilkana艣cie wsi. So艂ectw - podstawowych form organizacj 偶ycia zbiorowego na wsi - jest w Polsce oko艂o 40 tysi臋cy.
Nadanie gminie lub miejscowo艣ci statusu miasta le偶y w uprawnieniach Ra~ dy Ministr贸w.
W Polsce jest prawie dziewi臋膰set miast, z kt贸rych tylko cz臋艣膰 to samodzielne gminy miejskie (jest ich oko艂o 320). Najwi臋ksz膮 gmin膮 miejsk膮 jest Warszawa~ Centrum (prawie 1 mln mieszka艅c贸w), potem L贸d藕 - 810 tys., Krak贸w - 740 tys. Wroc艂aw - 640 tys., Pozna艅 - 580 tys., Gda艅sk - 460 tys., Szczecin - 420 tys. Bydgoszcz - 390 tys., Lublin - 360 tys., Katowice - 350 tys. mieszka艅c贸w. Po~ nad 100 tysi臋cy mieszka艅c贸w jest jeszcze w Polsce w kolejnych 35 gminacl miejskich, za艣 w dalszych 51 gminach miejskich mieszka od 50 tysi臋cy do 10( tysi臋cy obywateli. Gminy miejskie s膮 bardzo zr贸偶nicowane co do wielko艣ci: obo)' miast du偶ych status gminy miejskiej maj膮 niewielkie miasteczka. Najmniejsze sa trzy gminy miejskie z ludno艣ci膮 poni偶ej 2 500 mieszka艅c贸w, a w dalszych 1 S gminach miejskich jest mniej ni偶 5 tysi臋cy ludno艣ci. W gminach miejskich cia艂err stanowi膮cym i kontrolnym jest rada miasta34, za艣 funkcje wykonawcze i zarz膮 dzaj膮ce sprawuje zarz膮d miasta, z burmistrzem lub prezydentem miasta na czele.
Inne jednostki osadnicze maj膮ce status miasta (zazwyczaj mniejsze i najmniejsze miasteczka) le偶膮na terenie gmin wiejskich; takich gmin miejsko-wiejskich jest oko艂c 570. Gmina miejsko-wiejska (a wi臋c niedu偶e miasto i gmina wiejska po艂膮czone we wsp贸lnym organizmie administracyjnym) stanowi zazwyczaj sp贸jny mikroregior spo艂eczno-gospodarczy, zapewniaj膮c korzystne warunki obs艂ugi zar贸wno ludno艣c miejskiej jak i mieszka艅com okolicznych wsi. W gminie miejsko-wiejskiej cia艂err stanowi膮cym jest rada miasta i gminy, a na czele zarz膮du miasta i gminy stoi bur~ mistrz. Samo miasto po艂o偶one na terenie takiej gminy mo偶e mie膰 status jednostk pomocniczej. Przeci臋tna gmina miejsko-wiejska liczy prawie 15 tysi臋cy mieszka艅~ c贸w, jest te偶 jednak 15 takich, kt贸re maj膮 ponad 40 tysi臋cy ludno艣ci. Z drugiej stron~ - s膮 dwie gminy miejsko-wiejskie z ludno艣ci膮 mniej ni偶 2 500 mieszka艅c贸w ka偶da.
W pozosta艂ych gminach nie ma jednostek osadniczych o statusie miasta. Sa to klasyczne gminy wiejskie, kt贸rych jest oko艂o 1 600. W艂adz臋 sprawuje tam rada gminy, a pracami zarz膮du gminy kieruje w贸jt. Przeci臋tna gmina wiejska licz~ 6 700 mieszka艅c贸w. Jest te偶 osiem gmin wiejskich maj膮cych ponad 20 tysi臋c~ ludno艣ci; z drugiej strony gmin wiejskich poni偶ej 5 tysi臋cy mieszka艅c贸w jest 531 w tym - 23 gminy poni偶ej 2 500 mieszka艅c贸w.
34 W gminach warszawskich cia艂em stanowi膮cym i kontrolnym s膮 rady gmin. Ta odmienno艣c ustrojowa wynika z faktu, 偶e gminy te, le偶膮ce na terenie miasta sto艂ecznego Warszawy (gmim Warszawa-Centrum i 10 pozosta艂ych gmin warszawskich - razem ponad 1,6 mln mieszka艅c贸w) tworz膮 z mocy prawa zwi膮zek komunalny m.st. Warszawy. Do zada艅 zwi膮zku nale偶膮 sprawy pla nowania strategii rozwoju i zagospodarowania miasta oraz sprawy wielkich przedsi臋wzi臋膰 infra~ strukturalnych o charakterze og贸lnomiejskim. Organem stanowi膮cym m.st. Warszawy (tj. - orga nem stanowi膮cym zwi膮zku komunalnego) jest Rada miasta sto艂ecznego Warszawy, a na czele za~ rz膮du Warszawy stoi Prezydent m.st. Warszawy, kt贸ry jest jednocze艣nie jednoosobowym zarz膮den gminy Warszawa-Centrum. W pozosta艂ych gminach warszawskich funkcje wykonawcze nale偶膮 d< kolegialnego zarz膮du, na czele kt贸rego stoi burmistrz.
Razem jest w Polsce prawie 2 500 gmin. Przeci臋tna polska gmina ma okot0;x;v 15 500 mieszka艅c贸w. Jak mo偶na z;auwa偶y膰, trudno by艂oby u艂o偶y膰 gminy miejski~*;;; i wiejskie w wyra藕ne kategorie, wi膮i膮ce ich status prawny z liczb膮 ludno艣ci - podzia艂 i'' terytorialny w Polsce elastycznie uwzgl臋dnia zr贸偶nicowane tradycje i interesy wsp贸lnc~: samorz膮dowych. Z drugiej strony - Pol艣ka szczyci si臋 bardzo dobr膮 struktur膮 terytt~;' rialn膮: gmin poni偶ej 5 tysi臋cy mieszka艅c贸w jest tylko 572 (jest to ok. 23% wszystkiCf~`: gmin), w tym - mniej ni偶 2 500 mieszka艅c贸w ma zaledvie 28 gmin (nieco ponad l~f~~, wszystkich gmin). Taka struktura terytorialna i wielko艣膰 poszczeg贸lnych jednoste艂i~':,;. umo偶liwia powierzenie gminom szerokiego zakresu odpowiedzialno艣ci publicznc,~`3 prawnej - zada艅 z wielu dziedzin i instytucji je obs艂uguj膮cych. Najmniejsza gmina w" Polsce (Nowe Warpno) liczy 367 mieszka艅e贸w (wszystkie dane GUS z 1997 r.). y
Do zakresu dzia艂ania gminy nale偶膮 wszystkie sprawy publiczne o znaczeniti ~掳; lokalnym, nie zastrze偶one ustawami na rzecz innych podmiot贸w (art. 6 ust. ~ ~ ustawy o samorzc~dzie gminhym). Podstawowy zakres dzia艂ania gminy obejmuj~' ~~; "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wsp贸lnoty samorz膮dowej" (art. 7 ust. 1 ;; ustawy o samorzc~dzie gminnym). ;;
Od pocz膮tku przemian ustrojowych, istotne wyzwanie polityczne stanowi艂`a':;v kwestia g艂臋bokiej przebudowy podzia艂u administracyjnego kraju, bez kt贸rej refor-.';h ma decentralizacyjna nie mog艂a przynie艣膰 zadowalaj膮cych rezultat贸w - ze wzgl臋du ;~ na ma艂y potencja艂 i skal臋 terytorialn膮 贸wczesnych wojew贸dztw. To by艂 wa偶ny me- i rytoryczny pow贸d, dla kt贸rego nie mo偶na by艂o dokona膰 od razu w 1990 r. zmian ~ decentralizacyjnych dalej id膮cych, poprzez upodmiotowienie 贸wczesnych woje- ~ w贸dztw. Jak ju偶 wskazywali艣my kilkakrotnie, by艂y one sztucznymi tworami admi- .9 nistracyjnymi - zbyt ma艂e, by podj膮膰 wyzwania polityki regionalnej, za艣 zbyt du偶e, ;; by realizowa膰 pod kontrol膮 miejscowego spo艂ecze艅stwa zadania o charakterze lo-`:d`~ kalnym. Ma艂e wojew贸dztwa (49) utworzono dopiero w 1975 r. likwiduj膮c wtedy ;' powiaty (317) i du偶e wojew贸dztwa (17), i by艂o to ustrojowe wzmocnienie centrali--' stycznych metod zarz膮dzania pa艅stwem, gospodark膮 i spo艂ecze艅stwem a tak偶e :; ostateczne zerwanie z tradycj膮 ustrojow膮 i podzia艂em terytorialnym Drugiej Rze-'' czypospolitej. Podobne zmiany, z tych samych wzgl臋d贸w, w latach sze艣膰dziesi膮-' tych i siedemdziesi膮tych przeprowadzono w innych pa艅stwach bloku radzieckiego: :`
Bez odwr贸cenia strukturalnej istoty tamtej reformy nie by艂a mo偶liwa g艂臋bsza e decentralizacja administracyjna i polityczna, odbudowa to偶samo艣ci lokalnej, ani budowa skutecznych mechanizm贸w pa艅stwa obywatelskiego. Za艣 bez uwolnieni~ : rz膮du od obowi膮zk贸w bie偶膮cego zarz膮dzania i administrowania, kt贸re nale偶a艂o `;:: przekaza膰 w艂adzom regionalnym i lokalnym, nie by艂o te偶 mo偶liwe sprostanie'`' najwi臋kszemu wyzwaniu politycznemu obecnego czasu: stworzenie nowychz~ skutecznych mechanizm贸w r z 膮d z e n i a krajem, dla rozwi膮zywania strategicz-=' nych wyzwa艅 stoj膮cych przed pa艅stwem i gospodark膮.
W tym stanie rzeczy samorz膮d terytorialny (gminny) - cho膰 od 1990 r. by艂o to coraz bardziej istotne ogniwo polskiego systemu administracji publicznej nadal stanowi艂, w ci膮gu ca艂ej nast臋pnej dekady, zaledwie niewielki fragment systemu. Dominanta centralizmu w administracji polskiej by艂a przy tym na tyle silna,
rrvucenty vryurtt~uyt uunttratauuc.~t verytvreusrv
偶e znacz膮co uwidacznia艂a si臋 w ca艂okszta艂cie zarz膮dzania sprawami publicz w kraju, gro偶膮c powrotem do starych mechanizm贸w nawet tam, gdzie zdc wprowadzi膰 instytucje zdecentralizowane.
W miar臋 up艂ywu lat recentralizacja stanowi艂a coraz bardziej realne za 偶enie dla istoty samorz膮du gminnego - jego samodzielno艣ci politycznej i f sowej, i to niezale偶nie nawet od takiego czy innego nastawienia konkretnegc du czy administracji centralnej wzgl臋dem gmin. Decyduj膮tu bowiem obiekt路 cechy systemu administracyjnego. I cho膰 w ko艅cu 1995 r. nast膮pi艂y w pr samorz膮du terytorialnego znaczne zmiany (m.in. znowelizowano istotnie ustaw臋 o samorz膮dzie terytorialnym, du偶e miasta obci膮偶ono nowymi zadar i wprowadzono mo偶liwo艣膰 przejmowania analogicznych zada艅 rz膮dowych 1 miejskie strefy us艂ug publicznych, wszystkie gminy przej臋艂y szko-ly podstaw zmieniono ustaw臋 o finansowaniu gmin), to by艂y to jedynie ulepszenia dotycl sowego systemu. Dopiero konsekwentne wprowadzanie kolejnych etap贸w r my administracji publicznej stworzy艂o warunki do wyr贸wnania dysproporcji dzy centralizmem a instytucjami administracji zdecentralizowanej.
Jak wspominali艣my, w sensie terytorialnym reforma powiatowa by艂a : niem stosunkowo prostym (inaczej w aspekcie politycznym czy prawnym) wiem nawi膮zywa艂a bezpo艣rednio do tradycji podzia艂u powiatowego, a tak2 istniej膮cej sieci instytucji administracji reglamentacyjnej i 艣wiadcz膮cej, nadal cie偶 prowadz膮cych swoj膮 dzia艂alno艣膰 w tej skali (okre艣lonej w 1990 r. jako re wa). Projekt mapy powiatowej zosta艂 ju偶 w 1993 r. uzgodniony przez rz膮d z nami - w wyniku d艂ugotrwa艂ych negocjacji - niemal w 100%. Projekt ten st; podstaw膮 podzia艂u powiatowego przygotowanego w 1998 roku. Z kolei powi臋 nie obszaru wojew贸dztw czyni艂o realn膮 perspektyw臋 przebudowy centrum z dzania, tj. rz膮du i administracji centralnej, bo taka rzeczywista reforma cer mo偶liwa jest dopiero po przekazaniu du偶ej cz臋艣ci dotychczasowych zada艅 szc centralnego na szczebel wojew贸dzki (czyli szczebel samorz膮du regionalnego;
Wraz z wprowadzeniem reformy terytorialnej mia艂a te偶 nast膮pi膰 zasad~ zmiana mechanizm贸w gospodarki finansowej, podobna do tej, jaka w 19 nast膮pi艂a na szczeblu podstawowym po utworzeniu samorz膮du gminnego. nowicie, na miejsce resortowego i centralistycznego systemu kierowania ad~ stracj膮 (w tym r贸wnie偶 - zarz膮dzania 艣rodkami publicznymi) pojawi艂y si臋 te rialne systemy zarz膮dzania, oszcz臋dniejsze i lepiej odpowiadaj膮ce wymaga zaspokajania potrzeb lokalnych i regionalnych. Tak wi臋c, kontynuacja ref samorz膮dowej stanowi艂a niezb臋dne przedsi臋wzi臋cie na rzecz ca艂o艣ciowej t formacji systemu administracyjnego, dla uzyskania innej jego jako艣ci, konie~ w nowych warunkach ustrojowych i gospodarczych Polski.
Podsumowuj膮c, oczekiwane efekty tych zmian - w zakresie tu omawian: by艂y przede wszystkim nast臋puj膮ce:
- dalsza decentralizacja zarz膮dzania sprawami publicznymi, rozbudowa m~ nizm贸w pa艅stwa obywatelskiego, demokracji i spo艂ecznej kontroli dzia administracji, w tym utworzenie drogi naturalnych karier elit politycznycl
- wi臋ksza efektywno艣膰 instytucji 艣wiadcz膮cych us艂ugi publiczne, zar贸wno ' w skali lokalnej jak i og贸lnokrajowej, standaryzacja ich koszt贸w, a w konsekwencji wzrost racjonalno艣ci wydatk贸w publicznych w tym zakresie;
- przebudowa systemu finans贸w publicznych, w kierunku zwi臋kszenia jego szczelno艣ci oraz decentralizacji dla lepszego powi膮zania zar贸wno z potrzebami zbiorowymi jak i systemem politycznym;
- uporz膮dkowanie podzia艂u administracyjnego - "rusztu terytorialnego" ca艂ej ;, administracji publicznej, rz膮dowej i samorz膮dowej, zespolonej i niezespolonej; : - uporz膮dkowanie systemu kompetencyjnego administracji publicznej a w 艣lad
za tym - usprawnienie przep艂ywu informacji;
- stworzenie lepszych warunk贸w instytucjonalnych dla ochrony porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego, w tym - zarz膮dzania w warunkach kryzysowych;
- przyspieszenie rozwoju gospodarczego i wzmocnienie mi臋dzynarodowej pozycji Polski, zw艂aszcza poprzez stworzenie nowych impuls贸w i warunk贸w instytucjonalnych rozwoju regionalnego;
- usprawnienie mechanizm贸w funkcjonowania rz膮du - zw艂aszcza oddzielenie w艂adzy politycznej rz膮du od administracji centralnej z jej uprawnieniami regulacyjnymi i nadzorczymi, moderniz~acja rz膮dowej administracji centralnej i terenowej; a w tym ukszta艂towanie profesjonalnej pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej.
Reforma z 1998 r. umo偶liwi艂a w znacznym stopniu spe艂nienie tych wa艅, a w pozosta艂ym zakresie - tam gdzie rezultat uzale偶niony jest od d艂ugofalowych - stworzy艂a warunki ustrojowe dla ich pe艂nej realizacji.
B. Podstawy konstytucyjne z 1997 r.
oczekidzia艂a艅
Od pa藕dziernika 1997 r. obowi膮zuje w Polsce nowa Konstytucja. Rozwi膮zania reformy administracji mo偶emy wi臋c analizowa膰 i ocenia膰 pod k膮tem zgodno-; 艣ci z za艂o偶eniami ustroju pa艅stwowego, zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej. Tutaj trzeba przywo艂a膰 - czy raczej przypomnie膰, jako 偶e by艂a ju偶 o tym mowa, tyle 偶e w r贸偶nych kontekstach - te przynajmniej, kt贸re wydaj膮 si臋 podstawowe dla systemu terytorialnego.
Nale偶y do nich przede wszystkim zasada unitarno艣ci (jednolito艣ci) Pa艅stwa Polskiego (art. 3) oraz kanon nowoczesnego ustroju pa艅stwowego: zasada podzia艂u i wzajemnego r贸wnowa偶enia si臋 w艂adz (art. 10). Nale偶y tu tak偶e klauzu艂a korporacyjna (art. 16 ust. 1), kt贸ra wraz z zasad膮 decentralizacji~ w艂adzy publicznej (art. 15 ust. 1) stanowi praktyczn膮, ustrojow膮 konsekwencj臋 nowej filozofii pa艅stwowej, zanotowanej ju偶 w preambule do Konstytucji, opartej na fundamencie pomocniczo艣ci i solidarno艣ci.
Decentralizacja terytorialna nie jest zatem, w 艣wietle art. 15 ust. 1 Konstytucji, 偶adnym szczeg贸lnym przywilejem spo艂eczno艣ci lokalnych i regionalnych, a wi臋c - jak nieraz poprzednio bywa艂o - wyrazem 艂askawo艣ci rz膮dz膮cych elit politycznych. Stanowi ona podstawow膮 zasad膮 ustrojow膮 Rzeczypospolitej. Funkcj臋 w stosunku do niej pierwotn膮, bo podstawow膮, spe艂nia klauzula korpo
racyjna ("og贸艂 mieszka艅c贸w jednostek zasadniczego podzia艂u terytorialne~ stanowi z mocy prawa wsp贸lnot臋 samorz膮dow膮" - art. 16 ust. 1 ). W taki spos贸b z mocy prawa - ukszta艂towana "wsp贸lnota samorz膮dowa" jest wi臋c zwi膮zkie publicznoprawnym os贸b zamieszkuj膮cych dan膮 jednostk臋 terytorialn膮.
W konsekwencji decentralizacja terytorialna dotyczy nie tylko porz膮dl prawnego i administracyjnego (czyli podzia艂u zada艅 publicznych i kompeten~ mi臋dzy r贸偶ne o r g a n y ) , lecz odnosi si臋 do spo艂eczno艣ci lokalnych i region: nych ("wsp贸lnot samorz膮dowych") i dotyczy w zwi膮zku z tym r贸wnie偶 zas wykonywania w艂adzy politycznej. Oznacza zatem podzia艂 uprawnie艅 w艂ad wykonawczej, a tak偶e odpowiedzialno艣ci, mi臋dzy rz膮d i wsp贸lnoty terytorialr Klauzula korporacyjna ma swoj膮 konsekwencj臋 w postaci podmiotowo艣ci public noprawnej jednostek samorz膮du terytorialnego, kt贸re wykonuj膮 przypisane im zac nia publiczne "w imieniu w艂asnym i na w艂asn膮 odpowiedzialno艣膰" (art. 16 ust. 2).
Z powodu "wojny przeciw powiatom" (a raczej - wojny o utrzymanie biurola tycznych struktur i wp艂yw贸w w ma艂ych wojew贸dztwach), kt贸ra toczy艂a si臋 przez ost nie lata, w Konstytucji nie wymieniono, poza gmin膮, 偶adnych innych nazw jednost samorz膮du terytorialnego, pozostawiaj膮c ich ustalenie do ustawy zwyk艂ej, razem z rc strzygni臋ciem kszta艂tu podzia艂u administracyjnego Pa艅stwa (art. 15 ust. 2, art. 164 ust i 2). Cho膰 ucieczka od podj臋cia na gruncie konstytucyjnym decyzji w kwestiach t fundamentalnych i przekazanie stosownych rozstrzygni臋膰 ustrojowych do ustawoda stwa zwyk艂ego mo偶e si臋 wyda膰 rozwi膮zaniem nieco osobliwym, w sumie "wojna pr: ciw powiatom" przynios艂a skutek korzystny. Nie mog膮c bowiem w Konstytucji zapis wprost nazw jednostek podzia艂u administracyjnego, w istocie uczyniono znacznie w cej, dokonuj膮c ustale艅 na wy偶szym poziomie - fimkcjonalnym, odpowiadaj膮cym, wi臋cej, konstrukcjom i terminom przyj臋tym w skali mi臋dzynarodowej.
W rezultacie samorz膮d terytorialny zosta艂 w Konstytucji opisany za pomo kategori i og贸lnych, odnosz膮cych si臋 do r e g i o n a 1 n e g o lub 1 o k a 1 n e g o cl rakteru (znaczenia) spraw publicznych, a zatem do funkcji spe艂nianych prz poszczeg贸lne segmenty w艂adzy terytorialnej. W takim uj臋ciu Konstytucja wym nia samorz膮d regionalny oraz samorz膮d lokalny (art. 164 ust. 2), przy zastrze偶er podstawowego charakteru gminy (art. 164 ust. 1). Poza gmin膮, do kategorii samor: du lokalnego ustawodawstwo zwyk艂e zaliczy艂o jeszcze powiat (art. 1 ustawy pow towej). Natomiast samorz膮d regionalny funkcjonuje w wojew贸dztwie (art. 1 usta~ o samorz膮dzie wojew贸dztwa) - cho膰, w 艣wietle Konstytucji, wojew贸dztwo jest sat w sobie obszarem dzia艂ania wojewody jako organu administracji rz膮dowej wykor j膮cego jednak uprawnienia nadzorcze tak偶e wobec samorz膮du regionalnego; wot tego region i wojew贸dztwo mog膮 by膰 to偶same obszarowo (jak to przyj臋to w 1998 ~ ale jest konstytucyjnie mo偶liwe r贸wnie偶 funkcjonowanie dw贸ch lub nawet wi臋~ region贸w samorz膮dowych w ramach jednego wojew贸dztwa.
Ustr贸j administracyjny Rzeczypospolitej, kt贸ry wst臋pnie by艂 wynegocjov~ ny przez 艣rodowiska samorz膮dowe w trakcie prac nad kolejnymi projekta ustawy zasadniczej i w omawianym tu kszta艂cie zosta艂 zapisany w akcie konsty cyjnym z 1997 r., sta艂 si臋 w 1998 r. tre艣ci膮 serii akt贸w ustawodawczych.
C. Nowy podzial administracyjny kraju z 1998 r.
Od 1 stycznia 1999 r. wprowadzony zosta艂 tr贸jstopniowy zasadniczy podzia艂 terytorialny pa艅stwa. Nie uleg艂a zmianie ilo艣膰 gmin (2489). Powsta艂o 308 powiat贸w35, kt贸re uzupe艂ni艂y system samorz膮du lokalnego. Przeci臋tnie powiat ziemski (spo艣r贸d 307, a wi臋c bez uwzgl臋dnienia powiatu warszawskiego) liczy oko艂o 85 tysi臋cy mieszka艅c贸w i 8 gmin. Najwi臋kszy powiat ziemski liczy oko艂o 245 tysi臋cy mieszka艅c贸w w 17 gminach (powiat pozna艅ski). Najwi臋cej gmin - po 19, jest w powiatach kieleckim i bialskim. Najmniejszy powiat - bia艂obrzeski - ma oko艂o 34 tysi膮ce mieszka艅c贸w w sze艣ciu gminach. W czterech powiatach s膮 tylko po trzy gminy, w 18 - cztery, a w 48 - pi臋膰 gmin. Jak wida膰, nie jest prawd膮, 偶e nasze powiaty s膮 og贸lnie "za ma艂e". Zr贸偶nicowanie ich wielko艣ci jest naturalne.
Nadto, 65 gmin miejskich zosta艂o wy艂膮czonych z powiat贸w, gdy偶 przyznano im prawa powiatu. S膮 to wszystkie miasta powy偶ej 100 tysi臋cy mieszka艅c贸w (nie nale偶膮 tu gminy warszawskie), kilka miast mniejszych (ze wzgl臋du na ich szczeg贸lne po艂o偶enie geograficzne, jak Sopot czy 艢winouj艣cie) oraz wszystkie by艂e miasta wojew贸dzkie, nawet je艣li liczy艂y mniej ni偶 100 tysi臋cy mieszka艅c贸w (z wyj膮tkiem trzech, kt贸re zrezygnowa艂y z tego w膮tpliwego przywileju). W miastach na prawach powiatu mieszka oko艂o 11 mln obywateli (nadto w powiecie warszawskim, kt贸rego obszar obejmuje w ca艂o艣ci zwi膮zek komunalny m.st. Warszawy, zamieszkuje oko艂o 1,6 mln os贸b).
Z pewno艣ci膮 problem stanowi przyznanie praw powiatu r贸wnie偶 oko艂o 30 niedu偶ym miastom z ludno艣ci膮 poni偶ej 100 tysi臋cy mieszka艅c贸w (s膮 w艣r贸d nich tak偶e miasta poni偶ej 50 tysi臋cy), tylko dlatego, 偶e przed 1999 r. pe艂ni艂y one rol臋 "stolic wojew贸dztw", tzn. by艂y siedzibami wojewod贸w. Wi臋kszo艣膰 tych miast otoczonych jest powiatami ziemskimi, z kt贸rymi tworz膮 sp贸jn膮 ca艂o艣膰 spo艂ecznogospodarcz膮. Administracyjne wyodr臋bnienie tych miast rozrywa ow膮 ca艂o艣膰, rodz膮c konflikty mi臋dzy spo艂eczno艣ci膮 miejsk膮 i mieszka艅cami s膮siaduj膮cych gmin wiejskich. Powiaty zieinskie wok贸艂 mniejszych miast s膮 bardzo s艂abe, gdy偶 wszystkie wa偶niejsze instytucje powiatowe obs艂uguj膮ce mieszka艅c贸w takiego powiatu ziemskiego znajduj膮 si臋 na terenie miasta na prawach powiatu i pod kontrol膮 w艂adz miejskich. Z drugiej strony niedu偶e miasta na prawach powiatu maj膮 k艂opoty finansowe z utrzymaniem rozbudowanych instytucji powiatowych obs艂uguj膮cych r贸wnie偶 s膮siaduj膮cy powiat ziemski. W miastach du偶ych, a zw艂aszcza najwi臋kszych, wszystkie te problemy wyst臋puj膮 z mniejszym nat臋偶eniem.
Na szczeblu regionalnym utworzono 16 wojew贸dztw, przeci臋tnie po 2,4 mlp mieszka艅c贸w. Najwi臋ksze to wojew贸dztwa: mazowieckie (oko艂o 5 mln mieszka艅c贸w) i 艣l膮skie (4,8 mln). Najmniejsze: lubuskie i opolskie maj膮 po oko艂o 1 mln mieszka艅c贸w; kolejne: podlaskie, 艣wi臋tokrzyskie, warmi艅sko-mazurskie maj膮 poni偶ej 1,5 mln mieszka艅c贸w.
35 W艣r贸d nich jest powiat warszawski, obejmuj膮cy swoim obszarem zwi膮zek komunalny m.st. Warszawy. Jest to jedyny powiat, wobec kt贸rego nie mo偶na u偶y膰 okre艣lenia "ziemski", w jego sk艂ad bowiem wchodzi 11 gmin o ewidentnie miejskim charakterze, cho膰 bez formalnego statusu miasta (wszystkie gminy warszawskie). Powiat ten zamieszkuje ponad 1,6 mln mieszka艅c贸w.
D. Zasady rozdzialu odpowiedzialno艣ci publicznoprawnej
Formu艂a kompetencyjna samorz膮du terytorialnego jest wewn臋trznie zr贸偶 cowana. W Konstytucji zawarty jest wyrazisty system klauzul kompetencyjny reguluj膮cych zagadnienia odpowiedzialno艣ci publicznoprawnej w ca艂ym syster pa艅stwowym. Zgodnie z Konstytucj膮, sprawy publiczne dziel膮 si臋 na spra o charakterze og贸lnopa艅stwowym (sprawy "polityki pa艅stwa"), i na sprawy do cz膮ce wsp贸lnot samorz膮dowych r贸偶nych szczebli.
Podzia艂 ten jest istotny, gdy偶 wyznacza r贸偶ne porz膮dki organizacyjne w ~ ministracji, w ramach kt贸rych s膮 prowadzone sprawy publiczne. W tym wzg dzie waga klauzuli korporacyjnej (art. 16 ust. 1) jest zasadnicza. Godzi si臋 1 wiem podkre艣li膰, i偶 to w艂a艣nie za jej po艣rednictwem, w wyniku normatywne uznania odr臋bno艣ci interes贸w lokalnych i regionalnych od spraw og贸lnop; stwowych, nast膮pi艂o, na poziomie konstytucyjnym, definitywne zerwanie z f mul膮 jednolitej w艂adzy pa艅stwowej, w poprzednim ustroju b臋d膮cej wyraz~ prymatu kolektywizmu w 偶yciu zbiorowym.
W sprawach o charakterze og贸lnopa艅stwowym domniemanie odpow dzialno艣ci przys艂uguje na rzecz Rady Ministr贸w kieruj膮cej administracj膮 rz膮do (art. 146 ust. 1-3), przy czym do kategorii tych spraw ustawodawca konstytuc ny zalicza tak偶e zadania "z zakresu polityki pa艅stwa" zastrze偶one na podstav ustaw do prowadzenia przez samorz膮d terytorialny (art. 146 ust. 2 in fine). S膮 sprawy z zakresu administracji rz膮dowej, wykonywane przez samorz膮d jako : dania zlecone (art. 166 ust. 2). Rozwini臋cie tych ustale艅 konstytucyjnych nas puje w art. 1 i 2 ustawy o administracji rzcldowej w wojew贸dztwie.
Z kolei w sprawach dotycz膮cych ~ wsp贸lnot samorz膮dowych r贸偶ny szczebli (art. 16) pierwsze艅stwo przys艂uguje w艂a艣ciwym w艂adzom samorz膮 terytorialnego (art. 163), przy czym zadania publiczne s艂u偶膮ce zaspokajat potrzeb wsp贸lnoty samorz膮dowej s膮 wykonywane przez jednostk臋 samorz膮 terytorialnego jako zadania w艂asne (art. 166 ust. 1). Ta zasada domniema~ odpowiedzialno艣ci samorz膮du terytorialnego w sprawach lokalnych i region nych uzupe艂niona jest istotnym domniemaniem odpowiedzialno艣ci gminy ja pierwotnej (art. 164 ust. 3). To domniemanie odpowiedzialno艣ci gminy ja pierwotnej dotyczy obu uk艂ad贸w kompetencyjnych, w kt贸rych dzia艂a gmit zar贸wno porz膮dku lokalnego (art. 6 ust. l ustawy o samorz膮dzie gminnyr gdzie pozycja gminy spotyka si臋 przede wszystkim z uprawnieniami powia jak i w ramach ca艂ego systemu samorz膮du terytorialnego (zgodnie z art. 164 u 3 Konstytucji, w zakresie wszystkich zada艅 samorz膮du terytorialnego nie ; strze偶onych dla innych jednostek samorz膮du terytorialnego). To szczeg贸l po艂o偶enie gminy wynika z faktu, i偶 jest ona podstawow膮 jednostk膮 samora du terytorialnego (art. 164 ust. 1).
W sferze rozdzia艂u odpowiedzialno艣ci istotna jest zasada przys艂ugiwania ; morz膮dom "istotnej cz臋艣ci" zada艅 publicznych (art. 16 ust. 2), kt贸ra stanowi n terialnoprawn膮 gwarancj臋 procesu decentralizacji. Drug膮 jest gwarancja zabezp
czenia ftnansowego realizacji zada艅 przez samorz膮d, uj臋ta w posta膰 zasady adekwatno艣ci (odpowiednio艣ci 艣rodk贸w do zada艅) - art. 167 ust. 1 i 4, przej臋ta z Europejskiej Karly Samorz膮du Lokalnego.
E. Podzia艂 zada艅 i kompetencji
Spo艣r贸d trzech szczebli samorz膮du terytorialnego jedynie w odniesieniu do ' samorz膮du powiatowego przyj臋to jako wy艂膮czn膮 podstaw臋 wyznaczenia zakresu ` jego dzia艂a艅, enumeracj臋 przedmiotow膮. Zar贸wno bowiem gmina, jak i samorz膮d wojew贸dztwa, obok ich zada艅 i kompetencji wyra藕nie okre艣lonych ustawa- ~ mi, opieraj膮 sw贸j zakres dzia艂ania na k艂auzulach generalnych okre艣laj膮cych zakres ich odpowiedzialno艣ci: gmina w zakresie spraw lokalnych, samorz膮d wo- . jew贸dztwa w zakresie spraw o znaczeniu wojew贸dzkim (regionalnym). Powiat jest wi臋c jedynym spo艣r贸d trzech rodzaj贸w jednostek samorz膮du terytorialnego; do kt贸rego nie zastosowano konstrukcji klauzuli generalnej. Ustawa powiatowa ` stwierdza w art. 4 ust. l, 偶e do zakresu dzia艂ania powiatu nale偶膮 tylko "okre艣lone ; ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym".
Enumeracja zada艅 i kompetencji powiatowych niezb臋dna by艂a dlatego w艂a- ~ 艣nie, i偶 na klauzuli generalnej bazuje zakres odpowiedzialno艣ci gminy (art. 6 `; ustawy gminnej). Stosunki mi臋dzy powiatem a gmin膮 zosta艂y wi臋c oparte na za- `. sadzie uzupe艂niania (komplementarno艣ci), a nie przy u偶yciu formu艂y zale偶no艣ci hierarchicznej mi臋dzy nimi (podleg艂o艣ci, podporz膮dkowania). Jak ju偶 wspomnia~ ' no, podstawowy charakter gminy wyra偶a si臋 w podw贸jnym domniemaniu jej '';; kompetencji: jest ona w艂a艣ciwa we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu ', lokalnym nie zastrze偶onych na rzecz innych podmiot贸w (art. 6 ustawy gminnej)~ ; co rozstrzyga w przypadku ewentualnej konkurencji przede wszystkim w艂a艣nie ; ~z powiatem. Nadto gmina jest tak偶e w艂a艣ciwa w zakresie wszystkich zada艅 samo-'; rz膮du terytorialnego nie zastrze偶onych dla innych jednostek samorz膮du terytorial~. : nego (art. 164 ust. 3 Konstytucji), co z kolei jest istotne, zw艂aszcza dla du偶ych ' miast, w relacjach z samorz膮dem wojew贸dztwa.
Z tym zastrze偶eniem samorz膮d wojew贸dztwa w艂a艣ciwy jest w sprawach regiona艂nych (art. 1 oraz klauzula generalna z art. 2 ust. 2 ustawy o samorz膮dzie wojew贸dztwa): wykonuje "zadania publiczne o znaczeniu wojew贸dzkim, nie zastrze偶one ustawami na rzecz organ贸w administracji rz膮dowej", przy czym "zakres dzia艂ania samorz膮du wojew贸dztwa nie narusza samodzielno艣ci powiatu i gminy" (tam偶e art. 4 ust. 1 ).
Inne zadania komunalne "o charakterze ponadgminnym", tzn. zadania przekraczaj膮ee zdolno艣ci pojedynczych gmin, kt贸re jednak nie zosta艂y wyra藕nie przypisane do zakresu dzia艂ania powiatu lub nie nale偶膮 do wojew贸dztwa, pozostaj膮 w zakresie odpowiedzialno艣ci gmin i s膮 przez nie wykonywane w formach wsp贸艂dzia艂ania mi臋dzykomunalnego. Powiat (ani tym bardziej wojew贸dztwo) nie mo偶e przejmowa膰 takich zada艅 (art. 4 ust. 6 ustawy powiatowej, art. 4 ust. 1 ustawy o samorzctdzie wojew贸dztwa), a gdyby tak si臋 sta艂o, b臋dzie to dzia艂anie podj臋te z
naruszemem prawa.
W powy偶szym stanie rzeczy - inaczej ni偶 w odniesieniu do gminy i do samorz膮du wojew贸dztwa - do powiatu nie stosuje si臋 podzia艂 zada艅 publicznych na zadania o charakterze dobrowolnym i zadania o charakterze obowi膮zkowym. Wobec enumeracji pozytywnej (braku generalnej klauzuli zakresu odpowiedzialno艣ci) nie ma bowiem w odniesieniu do powiatu takich zada艅, kt贸rych podj臋cie zale偶y zaledwie od woli w艂adzy i posiadanych 艣rodk贸w, co jest charakterystyk膮 zadania dobrowolnego. Wszystkie zadania powiatowe s膮 enumeratywnie wyliczone i okre艣lone ustawowo, s膮 wi臋c w tym sensie obowi膮zkowe, 偶e je艣li powiat ich nie podejmuje, to dlatego jedynie, i偶 nie ma takiej potrzeby, bo nie istnieje przedmiot dzia艂ania, lub te偶 wykonuje dane zadanie w inny spos贸b, na przyk艂ad nie udzielaj膮c bezpo艣rednio 艣wiadcze艅 pomocy spo艂ecznej, lecz dzia艂aj膮c w drodze umownego zlecenia tych zada艅. Powiat nie mo偶e uchyli膰 si臋 od odpowiedzialno艣ci w 偶adnym zakresie przypisanych mu spraw, cho膰 w niekt贸rych dziedzinach w艂adze powiatu mog膮, na gruncie przepis贸w szczeg贸艂owych, dokonywa膰 wyboru formy organizacyjnej (i finansowej) wykonywania danego zadania.
Tradycyjny podzia艂 zada艅 samorz膮du na w艂asne i zlecone sta艂 si臋 obecnie zagadnieniem znacznie bardziej skomplikowanym ni偶 uprzednio, gdy odnosi艂 si臋 wy艂膮cznie do gmin. W gminie bowiem zadania zlecone by艂y kategori膮 艂atwo odr贸偶nian膮 od zada艅 w艂asnych na kilku p艂aszczyznach (inny organ odwo艂awczy w sprawach indywidualnych, szerszy zakres uprawnie艅 nadzorczych, odmienne zasady fnansowania), i podzia艂 ten by艂 prosty, a zarazem wyrazisty.
Zlecanie jednostkom samorz膮du terytorialnego zada艅 z zakresu administracji rz膮dowej mo偶e obecnie dochodzi膰 do skutku na podstawie ustawy lub w drodze porozumienia, przy czym ta druga formu艂a odnosi si臋 jedynie do samorz膮du lokalnego (gminy i powiatu), na gruncie og贸lnych podstaw prawnych zawartych w obu odno艣nych ustawach ustrojowych. Takiej og贸lnej kompetencji do prowadzenia zada艅 zleconych nie zawarto w ustawie o samorz膮dzie wojew贸dztwa, co oznacza, 偶e zawieranie przez samorz膮d wojew贸dztwa porozumie艅 w sprawie prowadzenia zada艅 z zakresu administracji rz膮dowej mo偶liwe jest wy艂膮cznie w przypadkach okre艣lonych ustawami szczeg贸lnymi.
Ustawowe z艂ecenie w艂adzom samorz膮du terytorialnego prowadzenia zada艅 z zakresu administracji rz膮dowej przybiera z kolei dwie podstawowe formy. Pierwsza, znana ju偶 z gmin, obecnie stosowana do wszystkich jednostek samorz膮du terytorialnego, polega na przekazaniu zadania rz膮dowego, kt贸re samorz膮d wykonuje przy pomocy w艂asnych organ贸w i jednostek organizacyjnych. Druga forma ma zastosowanie wy艂膮cznie w powiecie i polega na przekazaniu jednostce samorz膮du, razem z zadaniem z zakresu administracji rz膮dowej, r贸wnie偶 organ贸w administracyjnych prowadz膮cych dane zadanie wraz z ich aparatem, kt贸rym s膮 powiatowe s艂u偶by, inspekcje i stra偶e (art. 4 ust. 2 w zwi膮zku z art. 33 ustawy powiatowej).
Jest to rozwi膮zanie nowe i istotne. Ma ono centralne miejsce w nowym ustroju administracyjnym Polski. Przy zastosowaniu tej konstrukcji w艂adze powiatu sta艂y si臋 zwornikiem mi臋dzy interesami lokalnymi i lokaln膮 odpowiedzialno艣ci膮 w艂adz samorz膮dowych za stan porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa
zbiorowego na danym terenie a funkcjami og贸lnopa艅stwowymi (art. 146 ust. 2 in fine Konstytucji), wykonywanymi "w terenie" za po艣rednictwem administracji specjalnych nale偶膮cych do powiatowej administracji zespolonej. W tym zakresie ' szczeg贸lne znaczenie, obok zespolenia organizacyjnego, ma kwestia zwierzchnictwa starosty nad tymi administracjami specjalnymi (s艂u偶bami, inspekcjami, stra偶ami), o czym b臋dzie dalej mowa.
W nowym ustroju terytorialnym r贸wnie偶 organy administracji rz膮dowej w wojew贸dztwie (w tym i sam wojewoda) "dzia艂aj膮 na podstawie i w granicach okre艣lonych przez ustawy" (art. 3 ustawy o administracji rz膮dowej w wojew贸dztwie, por. tak偶e art. 152 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to, 偶e - podobnie jak w przypadku powiatu - zakres dzia艂ania wojewody i innych terenowych organ贸w administracji rz膮dowej oparty zosta艂 na ustaleniach pozytywnych, wynikaj膮cych z samej ustawy o administracji rz膮dowej i z innych ustaw prawa przedmiotowego, bez zastosowania klauzuli generalnej.
F. Zagadnienie zespolenia organizacyjnego
Zespolenie organizacyjne w administracji terytorialnej jest obecnie wa偶n膮 zasad膮 ustrojow膮, dotycz膮c膮 zar贸wno terenowej administracji rz膮dowej, o czym' by艂a ju偶 mowa poprzednio w rozdziale IV (art. 4 i 5 ustawy o administracji rzc~dowej w wojew贸dztwie), jak i administracji samorz膮dowej (art. 3 ustawy o samo- ' rz膮dzie wojew贸dztwa, art. 33 ustawy powiatowej). Poza zespoleniem organizacyj-;; nym w ramach administracji powiatowej i wojew贸dzkiej pozosta艂o, na chwil臋 obecn膮, tylko kilkana艣cie administracji specjalnych, o bardzo specjalistycznym ' charakterze. List臋 (niestety niepe艂n膮) administracji niezespolonych zawiera za艂膮cz-` nik do ustawy o administracji rz膮dowej w wojew贸dztwie.
Przewiduje si臋 dwie formy zespolenia organizacyjnego w administracji ~; terytorialnej. Po pierwsze, wyst臋puje forma 艣ci艣lejsza, znana z dotychczaso-~ wych rozwi膮za艅, kt贸ra wyst臋puje w samorz膮dzie gminnym i w samorz膮dzie wojew贸dztwa. W jej ramach "administracja samorz膮dowa jest zespolona w jed,-:' nym urz臋dzie i pod jednym zwierzchnikiem". Po wt贸re, wyst臋puje te偶 forma;, lu藕niejsza. Znalaz艂a ona zastosowanie w administracji rz膮dowej w wojew贸dz-.~ twie oraz w samorz膮dzie powiatowym, w kt贸rych obok urz臋du wojew贸dzkiego:'' i obok starostwa wyst臋puj膮 - odpowiednio - kierownicy wojew贸dzkich ora2,` kierownicy powiatowych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y, "wykonuj膮cy zadania i kom-' peteneje okre艣lone w ustawach" (art. 2 pkt. 2 i 5 ustawy o adrninistracji rzc~dowej w wojew贸dztwie). Kierownicy ci dzia艂aj膮 "pod zwierzchnictwem" - odpowiednio - wojewody i starosty.
Na mocy ustawy powiatowej, "zarz膮d powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierownik贸w powiatowych s艂u偶b, inspekcji' i stra偶y oraz jednostek organizacyjnych powiatu, kt贸re wsp贸lnie tworz膮 powiatow膮 administracje zespo艂on膮" (art. 33). To w艂a艣nie wymienieni tu "kierownicy powiatowych s艂u偶b inspekcji i stra偶y" stanowi膮 organizacyjn膮 form臋 wykonywania przez powiat zada艅 z zakresu administracji rz膮dowej. W obecnym stanie
rruacemy organczac~c uumcncscruc.~c cerycurcucne~ ly ~ prawnym s膮 to: komendant powiatowy policji, komendant powiatowy stra偶y po_ 偶arnej, powiatowy inspektor sanitarny, powiatowy inspektor weterynaryjny, po_ wiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Przewiduje si臋, 偶e w nieodleg艂ej przyszlo艣ci do艂膮czy tu jeszcze powiatowy inspektor ochrony 艣rodowiska - obecnie usytuowany tylko w wojew贸dzkiej administracji rz膮dowej z agendami terenowymi (delegaturami) obejmuj膮cymi po kilka powiat贸w.
Powiatowe s艂u偶by, inspekcje i stra藕e s膮 wyodr臋bnione organizacyjnie ze starostwa powiatowego. Kierownicy tych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y s膮- w odno艣nych zakresach dzia艂ania - wyodr臋bnionymi organami administracji publicznej o w艂a艣ciwo艣ci szczeg贸lnej i wykonuj膮 swoje kompetencje samodzielnie, w zakresie przypisanej ustawami w艂a艣ciwo艣ci rzeczowej. Ich zwierzchnikiem jest starosta (art. 35), ale w zakresie okre艣lonym ustawami szezeg贸lnymi podlegaj膮 oni s艂u偶bowo wla艣ciwym organom s艂u偶b, inspekcji i stra偶y stopnia wojew贸dzkiego, zespolonych w ramach wojew贸dzkiej administracji rz膮dowej. W ustawach szczeg贸lnych opisane s膮 te偶 szczeg贸艂owe zasady tej podleg艂o艣ci s艂u偶bowej i instrumenty oddzialywania w poszczeg贸lnych administracjach specjalnych.
Wymaga jednak podkre艣lenia, 偶e zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy powiatowej w y k o n y w a n i e z a d a 艅 powiatowych s艂u偶b, inspekeji i stra偶y nale偶y do zakresu dzia艂ania powiatu. Jest to wi臋c odpowiedzialno艣膰 powiatu, mimo, 偶e zadania te wykonywane s膮 w szczeg贸lnym re偶imie organizacyjnym i prawnym, r贸wnie偶 w zakresie prawa urz臋dniczego, gdy偶 funkcjonariusze tych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y nie s膮 pracownikami samorz膮dowymi. Jak wspomniano, zwierzchnikiem (ale nie w znaczeniu zwierzchnictwa sku偶bowego) powiatowych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y jest starosta (w mie艣cie na prawach powjatu - prezydent tego miasta). Zwierzchnictwo starosty (a tak偶e odpowiednio - wojewody) ma charakter cywilny - og贸lny (art. 35 ustawy powiatowej), bowiem tak膮, cywiln膮 (polityczn膮) odpowiedzialno艣膰 za rezultaty dzialania tych s艂u偶b ponosi starosta przed rad膮 powiatu, a rada - przed miejscowym elektoratem.
Zwierzchnictwo starosty wyra偶a si臋 na kilka sposob贸w, w艣r贸d kt贸rych do najwa偶niejszych nale偶膮 w艂adcze uprawnienia ad personam w stosunku do kierownik贸w powiatowych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y. Kierowmicy ci powo艂ywani s膮 b膮d藕 przez starost臋 w uzgodnieniu z w艂a艣ciwym organem wojew贸dzkiej administracji rz膮dowej, b膮d藕 przez ten organ w uzgodnieniu ze starost膮 (komendant policji). Kierownicy powiatowych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y sk艂adaj膮 sprawozdania w艂adzom powiatu, kt贸re zatwierdzaj膮programy dzia艂ania powiatowych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y.
Powiatowe s艂u偶by, inspekcje i stra偶e podlegaj膮 te偶 kontroli starosty. Starosta nie mo偶e wydawa膰 im konkretnych rozkaz贸w dzia艂ania i polece艅 s艂u偶bowych, lecz mo偶e okre艣la膰 wi膮偶膮ce wytyczne (wydawa膰 "polecenia celu"), okre艣laj膮c t膮 drog膮 po偶膮dany stan porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego, o osi膮gni臋cie kt贸rego chodzi, lub wskazuj膮c zagro偶enia bezpiecze艅stwa zbiorowego, kt贸re maj膮 by膰 wyeliminowane. Spos贸b wykonania tych polece艅 jest kwesti膮 pragmatyczn膮, wynika z przepis贸w ustaw szczeg贸lnych i jego ustalenie nale偶y do w艂a艣ciwego komendanta (kierownika) powiatowej s艂u偶by, inspekcji czy stra偶y ("uznanie policyjne").
Do starosty nale偶y te偶 uzgadnianie wsp贸lnych dzia艂a艅 tych jednostek na ob~;' szarze powiatu. Warto tu zaznaczy膰, 偶e powiat jest w skali ca艂ego pa艅stwa prak~: tycznym w臋z艂em zarz膮dzania w warunkach kryzysowych (obrona cywilna;;:: ochrona przeciwpowodziowa itp.) i starosta w sytuacjach szczeg贸lnych kierujs,;: wsp贸lnymi dzia艂aniami powiatowych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y i innych jednostek.-:.;;:`
Finansowanie powiatowych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y oparte jest, na razie w ca艂o>t~';; 艣ci, na dotacjach celowych z bud偶etu pa艅stwa, kt贸re musz膮 by膰 wydawane zgod- . nie z przeznaczeniem, na ustalony cel. Nale偶y s膮dzi膰, 偶e jest to rozwi膮zanie tym~';; czasowe, wynikaj膮ce z faktu, 偶e w tym zakresie nie ma na razie okre艣lonycli ' prawnie, a wi臋c powszechnie obowi膮zuj膮cych standard贸w. Gdy zostan膮 wprow~'';~ dzone stosowne standardy, np. odno艣nie do etat贸w policji, stra偶y po偶arnej, mo偶na ':l b臋dzie, przynajmniej w cz臋艣ci, zrezygnowa膰 z dotacji na rzecz finansowania tyc~ `_ s艂u偶b z og贸lnych 藕r贸de艂 dochodowych, a wiec z dochod贸w podatkowych powiatu !:.,~ lub z subweneji og贸lnej. Wtedy bowiem b臋dzie mo偶liwa kontrola, czy dzia艂ania ;l powiatu zgodne s膮 z obowi膮zuj膮cym prawem - z ustalonymi prawnie standarda- ,~ mi. Obecnie jedynie dotacyjny charakter 艣rodk贸w jest gwarancj膮, 偶e pieni膮dze ''u trafi膮 na cel okre艣lony.
Dotacje stanowi膮 doch贸d bud偶etu powiatowego, a wydatkowanie tych 艣rod- ;' k贸w podlega zwyczajnej procedurze zwi膮zanej z wykonywaniem bud偶etu po~ :" wiatu, a wi臋c m.in. k贸ntroli przeprowadzanej przez komisj臋 rewizyjn膮 powiatu. .'-, Na marginesie mo偶na te偶 zauwa偶y膰, i偶 w pierwszych latach funkcjonowania for- ,; ma dotacji jest - w warunkach niedoboru 艣rodk贸w finansowych - dla samorz膮du " bezpieczniejsza. Pozwala jednostce samorz膮du terytorialnego na domaganie si臋, '~ na drodze prawnej, uzupe艂nienia 艣rodk贸w, kt贸rych zapewnienie, na realizacj臋 ;` zadania zleconego, jest obowi膮zkiem rz膮du.
Nale偶y zaznaczy膰, 偶e w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej za艂atwianych przez samorz膮d, a wiec r贸wnie偶 przez powiat i jego organy, tok post臋powania odwo艂awczego jest identyczny w zakresie spraw w艂asnych i w zakresie spraw zleconych: og贸lna klauzula jest taka, i偶 zawsze droga odwo艂awcza prowadzi do samorz膮dowego kolegium odwo艂awezego. Wyj膮tki w tym zakresie musz膮 wyra藕nie wynika膰 z ustaw prawa materialnego.
Nadz贸r nad samorz膮dem terytorialnym oparty jest na kryterium legalno艣ci, w ca艂ym zakresie dzia艂ania samorz膮du, na r贸wni wi臋c w zakresie spraw w艂asnych i spraw zleconych z zakresu administracji rz膮dowej (art. 171 ust. 1 : Konstytucji) w tym r贸wnie偶 spraw indywidualnych.
Tak wi臋c w nowym uj臋ciu zmieni艂a si臋 konstrukcja zadania zleconego ', z zakresu administracji rz膮dowej. Na poziomie og贸lnych norm i kryteri贸w sprawa ' jest jasna - w kwestiach okre艣lonych jako zadanie zlecone generalna odpowiedzialno艣膰 pozostaje przy rz膮dzie, zar贸wno co do zasady (por. art. 146 ust. 2 Konstytucji), jak i przede wszystkim w sferze odpowiedzialno艣ci za finansowanie realizacji tych zada艅 jako rz膮dowych (por. art. 167 ust. 1 Konstytucji). W ustawach ustrojowych r贸偶nice, w por贸wnaniu z konstrukcj膮 zada艅 w艂asnych, s膮 nieco mniej wyraziste (poza konstrukcj膮 podmiotow膮 s艂u偶b, inspekcji i stra偶y, o czym
rroniemy orgamzac~c aammcscrac~c ceryeoreucne~ ~ y5 by艂a wy偶ej mowa), s膮 to bowiem tak czy inaczej zadania publiczne ustawowc przypisane do prowadzenia jednostkom samorz膮du terytorialnego.
Natomiast na poziomie rozwi膮za艅 bardziej szczeg贸艂owych, w konkretnych odno艣nych ustawach prawa materialnego, odmienno艣ci s膮 wyra藕nie widoczne. Pc pierwsze, sposoby wykonywania przez samorz膮d zada艅 z zakresu administracj rz膮dowej regulowane s膮 bardziej szezeg贸艂owo. Po wt贸re, w tych zakresach mo偶~ liwe s膮 r贸wnie偶 zr贸偶nicowane rozwi膮zania, narzucone przez ustaw臋, np. policja stra偶 po偶arna, inspekcje i niekt贸re inne dziedziny zada艅 ustawowo zleconych sa prowadzone - z przyczyn praktycznych - przez miasta na prawach powiatu jakc wsp贸lne dla tego miasta i dla okalaj膮cego go powiatu ziemskiego. Gdyby to by艂c zadanie w艂asne, narzucenie takiego rozwi膮zania by艂aby niemo偶liwe, jako naru szaj膮ce chronion膮 Konstytucj膮 samodzielno艣膰 samorz膮du. Po trzecie, ustaws szczeg贸艂owe w poszczeg贸lnych dziedzinach spraw stwarzaj膮 podstawy dla funk ejonowania og贸lnokrajowych system贸w operacyjnych (np. w zakresie ochrom przeciwpo偶arowej i systemu ga艣niczego), kt贸rych administracja powiatowa sta nowi integraln膮 cz臋艣e. Z tego tytu艂u przepisy umo偶liwiaj膮 organom wy偶szegc stopnia w tych dziedzinach administracji publicznej kontrol臋 dzia艂ania odpowied nich s艂u偶b powiatowych i wp艂yw na dzia艂alno艣膰, nieraz nawet z uprawnieniam koordynacyjnymi i rozkazodawczymi - w sytuacjach okre艣lonych ustawami.
Zlecanie zada艅 mo偶liwe jest r贸wnie偶 - w drodze porozumienia - mi臋dz; jednostkami samorz膮du terytorialnego, ale tylko "w d贸艂", nigdy "w g贸r臋".
G. Konstrukcja zwierzchniclwa starosty (wojewody)
Opisane powy偶ej zwierzchnictwo wymaga w tym miejscu uzupe艂nieni; w zakresie zasadniczej funkeji tej konstrukcji w nowym systemie ustrojowyn administracji publicznej w Polsce. Nale偶y raz jeszeze podkre艣li膰, 偶e zwierzch nictwo starosty i wojewody wi膮偶e si臋 przede wszystkim z odpowiedzialno艣ci; og贸ln膮 tych w艂adz administracyjnych za stan spraw publicznych na obszarz ich w艂a艣ciwo艣ci miejscowej, w szczeg贸lno艣ci za stan porz膮dku publicznego bezpiecze艅stwa zbiorowego na danym terenie. Konstrukeja zwierzchnictwa s艂u偶 wi臋c w administracji publicznej wykonywaniu klasycznych funkcji policyjnych
Jak zaznaczono, starosta za stan porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stw zbiorowego na terenie powiatu odpowiada - jako w艂adza samorz膮dowa - prze rad膮 powiatu i miejscowym spo艂ecze艅stwem. Wojewoda za艣, jako organ admini stracji rz膮dowej i przedstawiciel rz膮du w wojew贸dztwie, odpowiada za stan pc rz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego na terenie wojew贸dztwa prze Prezesem Rady Ministr贸w oraz ministrem w艂a艣ciwym do spraw administrac publicznej (przed rz膮dem). Odpowiedzialno艣膰 ta w obu przypadkach ma przed wszystkim charakter politycznoprawny, co oznacza, 偶e od prawid艂owego wykc nywania na艂o偶onych zada艅 zale偶y akceptacja starosty przez rad臋 powiatu i woje wody przez Prezesa Rady Ministr贸w.
Odpowiedzialno艣膰 ta wi膮偶e si臋 z uprawnieniami kierowniczymi i koordym cyjnymi starosty i wojewody wzgl臋dem licznych zespolonych organ贸w administracji specjalnej, w szczeg贸lno艣ci w艂a艣ciwych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y, o czym by艂a ju偶 `~ mowa poprzednio. Nale偶y tu doda膰, 偶e w Polsce s膮 to wszystko nowe konstruke~e ,'~ i rozwi膮zania. W poprzednim ustroju nie istnia艂a 偶adna forma cywilnej, obywatel-"' skiej kontroli nad dzia艂alno艣ci膮 s艂u偶b policyjnych ani te偶 nie dzia艂a艂y 偶adne mecha- :~,~ nizmy odpowiedzialno艣ci lokalnej czy regionalnej w艂adzy administracyjnej za stan `~ porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego na danym terenie
Odno艣nie do roli i uprawnie艅 starosty w omawianym zakresie, reguluj膮 to ~ zagadnienie relacjonowane ju偶 poprzednio przepisy art. 35 ust. 2 i 3 ustawy po- ;~; wiatowej. Z kolei ustawa o administracji rzcidowej w wojew贸dztwie wyra藕nie :~~ wskazuje, 偶e wojewoda sprawuje "wladz臋 administracji og贸lnej" (art. 1 pkt 1,;;~ lit. a). Dalsze przepisy tej ustawy szczeg贸lowo okre艣laj膮 uprawnienia wojewody !.y wzgl臋dem zespolonych pod jego zwierzchnictwem slu偶b, inspekcji i stra'zy, ''; a tak偶e innych organ贸w zespolonej administracji specjalnej.
Konstrukcji "odpowiedzialno艣ci (w艂adzy) og贸lnej" nie nale偶y przede "' wszystkim miesza膰 z poj臋eiem w艂a艣ciwo艣ci (kompetencji) og贸lnej lub szczeg贸l-'~I nej organu administracyjnego. W艂a艣ciwo艣膰 administracyjna zwi膮zana jest bowiem ~ z kompetencj膮 do wykonywania okre艣lonych prawem zada艅 publicznych. I tak, ; "kompeteneja og贸lna" - to po艂膮czenie w ramach w艂a艣ciwo艣ci jednego organu :~ uprawnie艅 (kompetencji) z wielu dziedzin (dzia艂贸w) administracji publicznej. ,~ Takimi organami o kompetencji og贸lnej s膮: w贸jt, starosta, marszalek wojew贸dz- '', twa, a tak偶e wojewoda, o czym by艂a ju偶 mowa w rozdziale IV. Organy te s膮 zawsze obs艂ugiwane przez urz膮d, w ramach kt贸rego zespolone s膮 dziedziny (dzialy) ;' obj臋te kompetencj膮 danego organu - a wi臋c urz膮d gminy czy miasta, starostwo, y urz膮d marsza艂kowski, urz膮d wojew贸dzki.
"Kompetencja szezeg贸lna", z kolei, to przypisana okre艣lonemu organowi a; wi膮zka uprawnie艅 w zakresie jednego dzialu (jednej dziedziny) administracji. ~掳 Organy o kompetencji szczeg贸lnej (zwane te偶 organami administracji specjalnej) : mog膮, od strony organizacyjnej, funkcjonowa膰 zar贸wno w postaci administracji ': niezespolonej (np. administracja celna, skarbowa, le艣na), jak te偶 mog膮 dzia艂a膰 w ;' ramach administracji zespolonej, wojew贸dzkiej lub powiatowej. Warto doda膰, 藕e wzgl臋dem organ贸w administracji specjalnej niezespolonej pewne, szczeg贸lne uprawnienia kontrolne i koordynacyjne przys艂uguj膮 wojewodzie jako przedstawicielowi rz膮du w wojew贸dztwie, a wi臋c w ramach jego pozycji jako w艂adzy administracyjnej o odpowiedzialno艣ci og贸lnej (por. przepisy art. 16-20 ustawy o ad ministracji rzcidowej w wojew贸dztwie), ale, z takim zastrze偶eniem, administracja niezespolona podlega wy艂膮cznie w艂a艣ciwym ministrom czy kierownikom urz臋d贸w centralnych.
W ramach administracji zespolonej organy o kompetencji szczeg贸lnej dzia艂aj膮 pod zwierzchnictwem wojewody lub starosty. Od strony organizacyjnej wyst臋puje tu obie wspomniane formy zespolenia administracji. Jest to wi臋c zar贸wno forma lu藕niejsza, w ramach kt贸rej dla obslugi wyodr臋bnionego organu administracyjnego o kompetencji szczeg贸lnej (komendant powiatowy policji, wojew贸dzki inspektor sanitarny) powolana zostaje wyodr臋bniona jednostka organizacyjna (komenda powiatowa policji, wojew贸dzki inspektorat sanitarny), jak i forma 艣ci艣lejsza zespolenia, w ramach kt贸rej wyodr臋bniony prawnie organ o kompetencji szczeg贸lnej (np. wojew贸dzki konserwator przyrody) obs艂ugiwan~ jest przez wsp贸ln膮 jednostk臋 organizacyjn膮 (urz膮d wojew贸dzki).
Konstrukcja zwierzchnictwa wyst臋puje wi臋c wtedy, gdy okre艣lona w艂a~ dza administracyjna (wojewoda, starosta) ma uprawnienia kierownicze wo~ bec innych, wyspecjalizowanych organ贸w administracji publicznej. 艁膮czy sii to z za艂o偶eniem, 偶e taka w艂adza administracyjna odpowiada za stan spraw publicznych, na kt贸ry sk艂adaj膮 si臋 rezultaty dzia艂ania, na danym terenie r贸wnie偶 innych organ贸w administracji publicznej, maj膮cych w艂asne, przypi~ sane im ustawami zadania i kompetencje (zob. art. 2 pkt 2 i 5 ustawy o admini stracji rzc~dowej w wojew贸dztwie). Jest to wi臋c swoista odpowiedzialno艣e za sku tek. Aby by艂a ona realna, wojewodzie i staro艣cie przys艂uguj膮 wspomniane upraw nienia zwierzchnie wzgl臋dem organ贸w zespolonej administracji specjalnej. Nie sa to klasyczne w艂adcze kompetencje administracyjne do stosowania "na zewn膮trz" w stosunku do os贸b trzecich, lecz uprawnienia zwierzchnictwa organizacyjnego wla艣nie w ramach administracji zespolonej. Z drugiej strony warto te偶 raz jeszcz~ podkre艣li膰, 偶e nie s膮 to uprawnienia kierownictwa s艂u偶bowego (por. art. 35 usta wy powiatowej, w kt贸rym to rozr贸偶nienie jest wyra藕ne).
H. Prawo miejscowe
Poza prawem pa艅stwowym dotycz膮cym samorz膮du terytorialnego, jeg~ ustroju i zasad funkejonowania oraz roli w poszczeg贸lnych dziedzinach 偶yci publicznego, do systemu prawa samorz膮du terytorialnego nale偶膮 przepisy stano wione przez organy jednostek samorz膮du terytorialnego. W rezultacie w ka偶de gminie i ka偶dym powiecie mog膮 obowi膮zywa膰 w艂asne, zr贸偶nicowane porz膮dk administracyjne. R贸wnie偶 samorz膮d wojew贸dzki mo偶e na terenie swojej wka艣ci wo艣ci stanowi膰 akty prawa miejscowego.
Zgodnie z Konstytucj膮 (art. 94), organy samorz膮du terytorialnego oraz tere nowe organy administracji rz膮dowej, na podstawie i w granicach upowa偶nie zawartych w ustawie, ustanawiaj膮 akty prawa miejscowego obowi膮zuj膮ce ua ol: szarze dzia艂ania tych organ贸w jako 藕r贸d艂a prawa o mocy powszechnie obowi膮zL j膮cej na tym obszarze.
Zagadnienie charakteru prawnego prawa miejscowego jest bardzo zko偶onf zw艂aszcza w 艣wietle konstytucyjnej formu艂y zamkni臋tego katalogu 藕r贸de艂 praw~ Nie ma tu miejsca na omawianie tego problemu. Nale偶y tylko zauwa偶y膰, 偶e ot w jednym przepisie Konstytucja reguluje zagadnienie dw贸ch zr贸偶nicowanyc rodzaj贸w przepis贸w prawa miejscowego. Oba rodzaje maj膮 charakter przepis贸~ administracyjnych - s膮 stanowione w ramach normotw贸rczych uprawnie艅 w艂adz wykonawczej i administracji publiczuej. Nale偶膮 wi臋c do tej samej grupy, co akt prawne stanowione przez Rad臋 Ministr贸w, jej Prezesa czy ministr贸w. Z drugi~ jednak strony r贸偶ni膮 si臋 bardzo, s膮 bowiem wydawane przez organy nale偶膮ce d odmiennych kategorii ustrojowych: przez dzia艂aj膮ce w hierarchicznym podporz膮dkowaniu terenowe organy administracji rz膮dowej oraz przez samodzielne politycznie organy jednostek samorz膮du terytorialnego.
Przepisy miejscowe stanowi organ stanowi膮cy jednostki samorz膮du terytorialnego. Wsp贸lne dla wszystkich przepis贸w miejscowych jest to, 偶e mog膮 by stanowione - jak w og贸le przepisy administracyjne - wy艂膮cznie na podstawie upowa偶nie艅 ustawowych. Jest to bowiem system zamkni臋ty, kt贸ry nie przewiduje dla gmin ani prawotw贸rczej "klauzuli generalnej", ani ich "autonomii prawodawczej". Warto tu, za przepisem art. 40 ustawy o samorz膮dzie gminnym, przypomnie膰, 偶e s膮 trzy g艂贸wne grupy podstaw prawnych stanowienia przez jednostki samorz膮du terytorialnego w艂asnych przepis贸w prawnych:
- do pierwszej grupy nale偶膮 og贸lne i szczeg贸艂owe upowa偶nienia prawotw贸rcze zawarte w ustawach;
- grup臋 drug膮 stanowi膮 przepisy miejscowe okre艣laj膮ce wewn臋trzny ustr贸j jednostki samorz膮du terytorialnego oraz organizacj臋 urz臋d贸w i instytucji samorz膮dowych, zasady zarz膮du mieniem oraz zasady i tryb korzystania z samorz膮dowych obiekt贸w i urz膮dze艅 u偶yteczno艣ci publicznej;
- do trzeciej grupy nale偶膮 tzw. przepisy porz膮dkowe, wydawane - w braku innych, bardziej szczeg贸艂owych podstaw prawnych - na podstawie og贸lnych klauzul policyjnych zawartych w ustawie o samorz膮dzie gminnym i w ustawie o samorz膮dzie powiatowym, w niezb臋dnym zakresie, dla ochrony 偶ycia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porz膮dku, spokoju i bezpiecze艅stwa publicznego.
W ramach pierwszej grupy, na podstawie upowa偶nie艅 poszczeg贸lnych ustaw samorz膮d mo偶e (a niekiedy ma obowi膮zek) stanowi膰 przepisy miejscowe, o zr贸偶nicowanym charakterze, zale偶nym od tre艣ci ustawowego upowa偶nienia: niekiedy b臋d膮 to typowe przepisy wykonawcze, precyzuj膮ce tylko postanowienia ustawy ~, lub shi偶膮ce wdro偶eniu ustawy w 偶ycie (np. ustalanie liczby punkt贸w sprzeda偶y napoj贸w alkoholowych i okre艣lanie zasad ich sytuowania - na podstawie art. 12 : ustawy o wychowaniu w trze藕wo艣ci i przeciwdzialaniu alkoholizmowi), niekiedy za艣 b臋d膮 to miejscowe przepisy stanowi膮ce nowe normy prawne (偶eby wspo- `' mnie膰 tylko uchwa艂臋 o planie zagospodarowania przestrzennego, zawieraj膮c膮, zasady zagospodarowania i przeznaczania teren贸w na okre艣lone cele).
Co do trzeciej grupy, organy powiatu w艂a艣ciwe s膮 w贸wczas, gdy przyczyny ; wydania przepis贸w porz膮dkowych wyst臋puj膮 na obszarze wi臋cej ni偶 jednej gminy. ; W przypadkach nie cierpi膮cych zw艂oki przepisy takie zamiast rady mo偶e wydawa膰 zarz膮d gminy czy powiatu. Samorz膮d wojew贸dztwa nie ma prawa stanowi膰 przepis贸w porz膮dkowych. W skali calego wojew贸dztwa jest to kompetencja wojewody jako odpowiedzialnego za stan porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego na terenie wojew贸dztwa.
Przepisy miejscowe og艂asza si臋 w wojew贸dzkim dzienniku urz臋dowym albo przez rozplakatowanie obwieszcze艅 w miejscach publicznych lub w inny spos贸b miejscowo przyj臋ty, zale偶nie od charakteru przepisu i organu, kt贸ry go wyda艂.
I. Nadz贸r nad samorzc~dem
Zgodnie z art. 171 Konstytucji, dzialalno艣膰 samorz膮du terytorialnego podlega nadzorowi wy艂膮cznie z punktu widzenia legalno艣ci. Postanowienie to jest konsekwencj膮 zasady, 偶e samorz膮d jest - do granic prawa - samodzielny a samodzielno艣膰 ta podlega ochronie s膮dowej (art. 165 ust. 2). Organami nadzoru nad dzia艂alno艣ci膮 jednostek samorz膮du terytorialnego s膮: Prezes Rady Ministr贸w i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. Nadz贸r ten ma charakter ustrojowy (zwierzchni); w jego ramach wydawane s膮 rozstrzygni臋cia nadzorcze. Spory na tym tle mi臋dzy samorz膮dem a organem nadzoru rozstrzyga s膮d administracyjny.
Nadto liczne kompetencje wobec samorz膮du przys艂uguj膮 wielu innym organom administracji publicznej, na podstawie wyra藕nych przepis贸w ustaw szczeg贸lnych. Kompetencje te maj膮 w tym sensie charakter nadzorczy, 偶e przy ich pomocy w艂a艣ciwe organy administracji publicznej wp艂ywaj膮 na dzia艂alno艣膰 wladz samorz膮dowych lub na dzia艂alno艣膰 poszczeg贸lnych organ贸w, jednostek czy instytucji. Cz臋艣膰 z tych uprawnie艅 nale偶y do kategorii nadzoru o charakterze proceduralnym (np. uzgodnienia), inne odpowiadaj膮 konstrukcji "nadzoru fachowego" (np. nadz贸r biblioteczny, nadz贸r pedagogiczny), jeszcze inne to zwyk艂y nadz贸r policyjny (np. nadz贸r sanitarny). Przekroczenie takich kompetencji przez w艂a艣ciwy organ stanowi podstaw臋 do zaskar偶enia jego aktu do s膮du administracyjnego.
Nale偶y w tym miejscu zwr贸ci膰 uwag臋 na to, 偶e z dniem 1 stycznia 1999 r. uleg艂y zmianie zasady kontroli instancyjnej nad decyzjami administracyjnymi w sprawach indywidualnych, wydawanych przez organy samorz膮du terytorialnego. Do tej pory, w sprawach nale偶膮cych do w艂asnego zakresu dzia艂ania gminy odwo艂anie bylo kierowane do samorz膮dowego kolegium odwo艂awczego, lecz w sprawach zleconych do wydania decyzji odwolawczej w艂a艣ciwy by艂 wojewoda. Obecnie przyj臋to w tej kwestii klauzul臋 generaln膮, 偶e odwo艂anie, niezale偶nie od rodzaju sprawy, rozpatruje samorz膮dowe kolegium odwo艂awcze, chyba 偶e przepis szczeg贸lny ustala inny organ odwolawczy.
J. Podsumowanie
W wyniku uporz膮dkowania systemu organizacyjnego administracji publicznej w Polsce i jeg贸 podstaw terytorialnych, nast膮pilo rozdzielenie funkcji mi臋dzy poszczeg贸lnymi segmentami w艂adzy rz膮dowej i samorz膮dowej - regionalnej i lokalnej - oraz przeniesienie licznych zada艅 publicznych do samorz膮du, zgodnie z konstytucyjn膮 zasad膮 decentralizacji. Nadto, co wymaga szczeg贸lnego podkre艣lenia, odtworzone zosta艂o poj臋cie w艂adzy administracyjnej o odpowiedzialno艣ci og贸lnej. Taka w艂adza administracyjna o odpowiedzialno艣ci og贸lnej wyst臋puje obecnie przede wszystkim w skali wojew贸dztwa (jest ni膮 wojewoda), jednak jej istotne elementy mo偶na znale藕膰 r贸wnie偶 w samorz膮dzie terytorialnym (w贸jt w gminie, starosta w powiecie, marsza艂ek w samorz膮dzie wojew贸dztwa), zw艂aszcza za艣 w powiecie, ze wzgl臋du na szczeg贸ln膮 odpowiedzialno艣膰 powiatu za stan porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego na danym terenie oraz pozy- ;1 cj臋 starosty jako zwierzehnika powiatowych s艂u偶b inspekcji i stra偶y. Przepisy :~s~ wyra藕nie sytuuj膮 w tym miejscu z jednej strony odpowiedzialno艣膰 za rezultat ,~ dzia艂ania danej administracji, z drugiej stwarzaj膮 warunki - ustrojowe, prawne 艣~ i organizacyjne, w tym finansowe, do wykonania tego zadania. Wskazane osoby ~ urz臋dowe zatem ponosz膮 odpowiedzialno艣膰 og贸ln膮 w zakresie dzia艂ania danej ;~, w艂adzy administracyjnej, rz膮dowej ezy samorz膮dowej, niezale偶nie od tego, jakie `:" s膮 przypisane im realne kompetencje administracyjne w poszczeg贸lnych dziedzi-, .'~ nach. Kompetencje administracyjne i organy o w艂a艣ciwo艣ci og贸lnej lub szczegol ;~ nej, organizacyjnie zespolone na r贸偶ne sposoby z urz臋dem (powiatowym, wo~e- ~ w贸dzkim), roz艂o偶one s膮 bowiem zgodnie z zasadami koncentracji i specjalizacji~'`;~ w ca艂ym obszarze w艂adztwa administracyjnego danego podmiotu. Niezale偶nie vi jednak od takiego czy innego u艂o偶enia tych organ贸w i kompetencji, og贸lne ; zwierzchnictwo przypisane jest w艂adzy administracyjnej o odpowiedzialno艣ci 'og贸lnej, wraz z wynikaj膮cymi st膮d uprawnieniami organizacyjnymi, s艂u偶bowymi; l, personalnymi wzgl臋dem licznych jednostek organizacyjnych, w tym s艂u偶b, in- ; spekcji i stra偶y o r贸偶nym zreszt膮 zakresie podleg艂o艣ci.
Dlatego istotne jest w tym miejscu zwr贸cenie uwagi na fakt, i偶 w nowym `~ systemie administracji publicznej, obok aspektu podmiotowego (samorz膮d ' terytorialny w kilku skalach i administracja rz膮dowa), wyodr臋bnia si臋 silnie : aspekt funkejonalny. W tym zakresie wymaga zw艂aszcza podkre艣lenia mecha路 ' nizm s艂u偶膮cy realizacji klasycznej funkcji administracyjnej pa艅stwa, tj. ochronie porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego. Zosta艂a ona przeprowadzona przez r贸偶ne - rz膮dowe i samorz膮dowe - elementy struktury w艂adzy publicznej w Polsce. Na poziomie powiatu, wchodzi ona w zakres odpowiedzial- ' no艣ci starosty, kt贸ry za stan porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego ';, odpowiada przed rad膮 powiatu i przed miejscow膮 spo艂eczno艣ci膮. Na szczeblu wojew贸dzkim, odpowiedzialno艣膰 w zakresie tej funkcji przypisana jest do wo- ; jewody jako organu administracji rz膮dowej i reprezentanta rz膮du w wojew贸dz- : twie. Wojewoda odpowiada za funkcjonowanie administracji rz膮dowej i samo-'' rz膮dowej w wojew贸dztwie, w szezeg贸lno艣ci za zgodno艣膰 z prawem dzia艂ania ` wszystkich jednostek samorz膮du terytorialnego w wojew贸dztwie, i w tym zakresie przys艂uguj膮 mu stosowne uprawnienia nadzorcze. R贸wnocze艣nie woje-;; woda odpowiada za stan porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego w`; wojew贸dztwie. O ile - jak wskazano - starosta ponosi odpowiedzialno艣膰 w tym`'.~ zakresie przed miejscow膮 spo艂eczno艣ci膮, o tyle wojewoda odpowiada za stan'' rzeczy w tych sprawach przed rz膮dem, przed premierem.
System zespolenia administracyjnego, o kt贸rym by艂a powy偶ej mowa, s艂u藕y~ pogodzeniu odpowiedzialno艣ci s艂u偶bowej oraz element贸w operacyjnych i facho-'r wych w poszczeg贸lnych systemach administracji porz膮dku publicznego i bezpie- ` cze艅stwa zbiorowego z czynnikiem odpowiedzialno艣ci cywilnej (politycznej, i publicznoprawnej) w tym zakresie.
Powy偶szy rysunek ilustruje schematycznie, w jaki spos贸b przeprowadzono w Polsce rozdzia艂 funkcji w艂adzy publicznej mi臋dzy trzy g艂贸wne segmenty ustroju administracyjnego pa艅stwa, wymienione w Konstytucji. S膮to:
- samorz膮d lokalny (w gminach wiejskich i miejskich oraz w powiatach), kt贸ry odpowiada przed mieszka艅cami przede wszystkim za "zaspokojenie zbiorowych potrzeb wsp贸lnot samorz膮dowych", a wi臋c za dostarczanie us艂ug publicznych w wielu dziedzinach, zarz膮dzanie maj膮tkiem publicznym i podstawowymi s艂u偶bami obs艂uguj膮cymi 偶ycie zbiorowe, za administracj臋 reglamentacyjn膮 w r贸偶nych sferach, za stan porz膮dku publicznego i bezpiecze艅stwa zbiorowego; powiat, obok zada艅 w艂asnych, w du偶ym zakresie prowadzi zadania z zakresu administracji rz膮dowej; powiat prowadzi m.in. szpital (ochrona zdrowia finansowana jest przez kasy chorych), instytucje edukacyjne stopnia 艣redniego, instytucje kultury, centrum pomocy rodzinie i domy pomocy spo艂ecznej, drogi powiatowe, wskazywane ju偶 s艂u偶by, inspekcje i stra偶e (m.in. policja, stra偶 po偶arna), liczne administracje (np. w dziedzinie komunikacji, prawa budowlanego, geodezji), urz膮d zatrudnienia;
- samorz膮d regionalny (w wojew贸dztwach), kt贸ry przede wszystkim odpowiada za polityk臋 regionaln膮 i stworzenie konkurencyjnych warunk贸w rozwoju gospodarczego na danym terenie, za rozwi膮zanie g艂贸wnych strukturalnych problem贸w regionu i wsp贸艂dzia艂anie w tym zakresie zw艂aszcza z rz膮dem, ale r贸wnie偶 i z samorz膮dami lokalnymi; w tym zakresie istotn膮 rol臋 odgrywa膰 ma wspomniana ustawa o wspieraniu rozwoju regionalnego, kt贸ra - na zasadzie "kontraktu regionalnego" zawieranego z rz膮dem - powierzy samorz膮dom wojew贸dztw zarz膮dzanie 艣rodkami finansowymi du偶ej skali, pochodz膮cymi za- ~ r贸wno z bud偶etu pa艅stwa, jak i ze 艣rodk贸w europejskich; samorz膮d woje- . w贸dztwa ponadto w niewielkim zakresie zarz膮dza r贸wnie偶 niekt贸rymi dzie- ', dzinami 偶ycia zbiorowego i odpowiednimi instytucjami u偶yteczno艣ci publicz-'' nej o charakterze regionalnym, przede wszystkim w dziedzinie kultury naro- . dowej i o艣wiaty oraz ochrony zdrowia, prowadzi te偶 drogi wojew贸dzkie;
rz膮d i administracja rz膮dowa (centralna i terenowa) wykonuje zadania zwi膮 zane z polityk膮 pa艅stwa i zarz膮dzaniem sprawami o og贸lnopa艅stwowym cha- ' rakterze; rz膮d, na podstawie ustaw, ustanawia standardy interesu publicznego w poszczeg贸lnych dziedzinach 偶ycia zbiorowego; poza niewielk膮 grup膮 administracji niezespolonych, podleg艂ych bezpo艣rednio ministrom lub (zazwyczaj) ; kierownikom urz臋d贸w administracji centralnej, wi臋kszo艣膰 administracji tere- : nowych rz膮du zosta艂a zespolona w ramach wojew贸dzkiej administracji zespolonej, dzia艂aj膮cej pod zwierzchnictwem wojewody, do kt贸rego te偶 nale偶y sprawowanie nadzoru nad dzia艂alno艣ci膮 wszystkich jednostek samorz膮du terytorialnego w wojew贸dztwie - na podstawie kryterium zgodno艣ci z prawem.
Rozdzia艂 VII
Kadry administracji
1. Zagadnienia og贸lne
Spos贸b rekrutowania, kszta艂cenia oraz status kadr urz臋dniczych nale偶y dc najistotniejszych problem贸w administracji publicznej. Jest bowiem rzecz膮 oczy~ wist膮, 偶e najlepiej nawet zorganizowana administracja nie b臋dzie zdolna dc sprawnego dzia艂ania, je偶eli stanowiska w niej nie zostan膮 obsadzone przez odpo~ wiednio wykwalifikowane i umotywowane osoby, kt贸rych status formaln3 i materialny odizoluje je, w miar臋 mo偶liwo艣ci, od sfery bie偶膮cej polityki, a jesz cze bardziej od sfery prywatnej przedsi臋biorczo艣ci.
Ukszta艂towane w praktyce III Republiki Francuskiej - bo w贸wczas jeszcze nie w ustawodawstwie - has艂o "rz膮dy i par艂amenty odchodz膮, a administracja pozostaje" okaza艂o si臋 og贸lnym podsumowaniem praktycznych do艣wiadczer demokracji zachodnich w tej materii. Sta艂o si臋 tak, mimo bardzo r贸偶nych punk~ t贸w wyj艣cia ewolucji w wielu krajach.
Jak wiadomo, nie wsz臋dzie przyj臋to w XIX w. pruskie i angielskie podej艣cie do pa艅stwowej s艂u偶by cywi艂nej jako profesjonalnej grupy administrator贸~ zwi膮zanych stabilnym stosunkiem s艂u偶bowym z pa艅stwem, nie m贸wi膮c ju: o traktowaniu funkcjonariuszy pa艅stwowych jak s臋dzi贸w, a wi臋c z okre艣(onym gwarancjami ich niezawis艂o艣ci, co sta艂o si臋 tradycj膮 w Szwecji. We Francj i w krajach, kt贸re na Francji si臋 wzorowa艂y, urz臋dnicy byli d艂ugo pozbawien jakiejkolwiek formalnej stabilizacji stosunku s艂u偶bowego. Formalne odrzucenie stabilizacji mia艂o miejsce w Stanach Zjednoczonych, gdzie przez ponad pi臋膰 dzie~ si膮tk贸w lat ubieg艂ego stulecia praktykowano "system 艂up贸w" - obejmowanie wszystkich stanowisk w administracji federalnej przez politycznych zwolennik贸v~ nowo wybranego prezydenta.
P贸藕niejsza ewolucja doprowadzi艂a jednak do do艣膰 znacznego zbli偶enia si~ do siebie wielu r贸偶nych uprzednio modeli narodowych - przy przyj臋ciu, jakc og贸lnego standardu, podstawowych zasad modelu niemieckiego i angie艂skiego z tym jednak, 偶e ten ostatni uleg艂 w ostatnim czasie znacznym zmianom, polegaJ膮cym przede wszystkim na uelastycznieniu rozwi膮za艅. W USA, jak wiemy, oc 1883 r. ogranicza si臋 zakres dzia艂ania "systemu 艂up贸w", kt贸ry obejmuje dzi艣 dc 10% stanowisk w administracji federalnej. We Francji, o czym te偶 by艂a ju偶 mowa. po II wojnie 艣wiatowej wprowadzono og贸ln膮 pragmatyk臋 s艂u偶bow膮, zapewniaj膮c膮'; urz臋dnikom stabilizacj臋 stosunku s艂u偶bowego. Ustawodawstwo lat osiemdziesi膮--;, tych oznacza艂o jedynie modyfikacj臋 wcze艣niej obowi膮zuj膮cych przepis贸w. ;~ Z drugiej za艣 strony, o czym nie by艂o dot膮d mowy, w Szwecji ograniczono :艣~ uprawnienia urz臋dnik贸w, wi臋ksze do tej pory ni偶 w Niemczech czy w Anglii. y W 1976 r. skorzystano bowiem ze zmiany ustawodawstwa pracy, zapewniaj膮cej :: pracownikom ochron臋 przed nieuzasadnionym rozwi膮zaniem stosunku pracy ;~-, i znacznie polepszaj膮c status pracownik贸w, zr贸wnano do niego "w d贸艂" status e urz臋dnik贸w pa艅stwowych.
Do艣wiadczenia kraj贸w demokratycznych - cho膰 s膮 one, jak b臋dzie o tym :;i~ jeszcze mowa, do艣膰 zr贸偶nicowane, i to nie tylko historycznie - prowadz膮 do ;,~ uznania za idea艂 sytuacji, w kt贸rej istnieje
"rozdzia艂 mi臋dzy politykami wybranymi na stanowiska i zmuszonymi :,f do okresowego starania si臋 o reelekcj臋 i urz臋dnikami s艂u偶by cywilnej zatrud- ';' nionymi na stanowiskach, kt贸re piastuj膮 tak d艂ugo, jak cechuje ich good behaviour. Podstaw膮 jest to, 偶e sama s艂u偶ba cywilna nie ma prawa wydawania -:~ ustaw ani innych akt贸w normatywnych ani tworzenia polityki; jej cz艂onkoj ' wie istniej膮 tylko po to, by doradza膰 i wype艂nia膰 instrukcje swoich szef贸w ` politycznych i s膮 zazwyczaj uwa偶ani za bezstronnych. W praktyce te idea艂y ', osi膮ga si臋 rzadko [...] Tym niemniej, idea s艂u偶by cywilnej jako cia艂a politycznie neutralnego, po艣wi臋caj膮cego si臋 wykonywaniu decyzji, kt贸rych ono r nie podejmuje, ma istotne znaczenie"36.
Jeden z najwi臋kszych autorytet贸w w dziedzinie administracji publicznej jako ' cechy wsp贸lne europejskim ju偶 tylko demokracjom w dziedzinie s艂u偶by cywilnej wymieni艂 przestrzeganie zasad: legalizmu, podporz膮dkowania czynnikowi politycznemu, kariery, jako艣ci, odpowiedzialno艣ci oraz, od niedawna, partycypacji ezyli prawa urz臋dnik贸w do wsp贸艂decydowania przez swoich przedstawicieli o warunkach pracy i p艂acy3'.
Og贸lnie rzecz bior膮c, wsp贸艂cze艣nie ukszta艂towa艂y si臋 dwa modele organizaeji systemu zatrudnienia urz臋dnik贸w publicznych: mode) kariery i model stanowisk (zwany te偶 pozycyjnym)38. Pierwszy, bardziej tradycyjny, zakfiada stopniow膮 karier臋 urz臋dnicz膮 - od do-lu do g贸ry hierarchii. Wst臋puje si臋 do s艂u偶by' w zasadzie do偶ywotniej, a podstawowe znaczenie ma egzamin umo偶liwiaj膮cy wej艣cie, w ramach kt贸rego bada si臋 zdolno艣膰 kandydata do zajmowania okre艣lonej kategorii stanowisk, a nie zajmowania konkretnego stanowiska. W rezultacie, ` urz臋dnika zatrudnia pa艅stwo, a nie dany urz膮d, a status urz臋dnika okre艣laj膮 przepisy ze sfery prawa publicznego. Przepisy te odnosz膮 si臋 r贸wnie偶 do materii wynagrodze艅 oraz rent i emerytur. Model stanowisk (pozycyjny) opiera si臋 na re
36 D. Robertson, The Penguin Dictionary ofF'olitics, London 1986, s. 44.
3~ G. Braibant, A Comparative Overview of Civ偶l Service Gegislation in OECD Countries, materia艂 dla: SIGMA Seminar on Civil Service Law, Budapest l 1-12 March, 1993.
3$ Por. D. D艂ugosz, Slu偶ba cywilna - jaki system dla Polski?, [w:] Res Publica nowa, czerwiec 1998, s. 32 i nast.
krutacji na konkretne stanowiska, co oznacza, 偶e zatrudnienie nie jest do偶ywotnie., i, co 艂膮czy si臋 z badaniem w toku post臋powania rekrutacyjnego konkretnych kompetencji, niezale偶ne od posiadanych dyplom贸w oraz formalnego sta偶u pracy. Model ten odwo艂uje si臋 w wielu sferach do do艣wiadcze艅 sektora prywRtnego, w szczeg贸lno艣ci w odniesieniu do rekrutacji oraz metod ustalania wynagrodze艅 ora2 emerytur. Trudno si臋 dziwi膰, 偶e jest on znacznie bli偶szy zwolennikom - opieraja~ cego si臋 na jak najszerszym wykorzystaniu instrument贸w kontraktowych - "nowego zarz膮dzania publicznego", o kt贸rym ju偶 kilkakrotnie wspominali艣my.
Spo艣r贸d pa艅stw europejskich, system kariery - w r贸偶nych wariantach - wy. st臋puje, gdy idzie o pa艅stwa omawiane w rozdziale II, we Franeji, w Niemczecli w Hiszpanii, a ponadto m.in. w Belgii, Grecji, Portugalii oraz Austrii. Z kole system stanowisk przyj臋艂a Wielka Brytania oraz Szwecja, a ponadto m.in. Dania Holandia i Finlandia, jak r贸wnie偶 - w szczeg贸lnej odmianie charakteryzuj膮cej si~ 艣cis艂ym powi膮zaniem z "partiokracj膮", tj. podzia艂em instytucji publicznych m strefy wp艂yw贸w wielkich partii - W艂ochy. System stanowisk z natury rzeczy bar~ dziej odpowiada tradycjom administracji USA. Ostatnio w niekt贸rych krajach dotyczy to zw艂aszcza Nowej Zelandii, w niekt贸rych kr臋gach przedst~wianej jakc wz贸r nowoczesnych rozwi膮za艅 w tym zakresie - w og贸le kwestionuje si臋 zasadE, istnienia szczeg贸lnego korpusu s艂u偶by cywilnej- Wychodz膮c tak偶e poza "mode stanowisk", m贸wi si臋 o zasadzie "naboru rynkowego" czy "systemie mened偶er skim" w s艂u偶bie pa艅stwowej, odpowiadaj膮cym zasadom zatrudniania w sektorzc prywatnym. Has艂a takie, 艣ci艣le zwi膮zane z "nowym zarz膮dzaniem publicznym" bardziej jednak wp艂ywaj膮 na kierunek ewolucji dotychczasowych rozwi膮za艅 nis stanowi膮 program ich porzucenia. W szczeg贸lno艣ci, wprowadza si臋 r贸偶ne kon strukcje mieszane, 艂膮cz膮ce elementy modelu kariery z modelem stanowisk, cora: szerzej stosowanym w wielu dziedzinach zatrudnienia publicznego.
W zakresie s艂u偶by cywilnej, wci膮偶 zatem wyst臋puj膮- i tradycyjne, i 艣wie偶e daty - do艣膰 powa偶ne r贸偶nice pomi臋dzy poszczeg贸lnymi pa艅stwami i grupam kraj贸w. R贸偶nice te na og贸艂 odnosz膮 si臋 do szczeg贸艂贸w. Trudno jednak zaliczy膰 d~ szczeg贸艂贸w np. to, czy urz臋dnicy pa艅stvuowi podlegaj膮 og贸lnym przepisom praw~ pracy, ezy te偶 szczeg贸lnym, w艂a艣ciwym tylko dla stanu urz臋dniczego, b膮d藕 te偶 to jaki typ wykszta艂cenia preferowany jest u kandydat贸w na wy偶sze stanowisk~ administracyjne, b膮d藕 wreszcie to, czy rekrutacja na te stanowiska jest scentrali zowana i nale偶y do szczeg贸lnego organu pa艅stwowego (pewn膮 modyfikacj臋 ta kiego rozwi膮zania, polegaj膮c膮 na rozdziale zada艅 mi臋dzy co najmniej dwa orgam przyj臋艂y dwie kolejne polskie ustawy o slu偶bie cywilnej: ustawa z 1996 r. podzie li艂a zadania mi臋dzy Szefa, Rad臋 i Komisj臋 Kwalifikacyjn膮 S艂u偶by Cywilnej a nowa ustawa z 1998 r. - mi臋dzy Szefa i Rad臋 S艂u偶by Cywilnej), ezy te偶 doko nuj膮 jej osobno poszczeg贸lne organy administracji.
Wa偶niejsze z tych r贸偶nic b臋d膮 przedmiotem rozwa偶a艅 w nast臋pnym punkcie dotycz膮cym pracownik贸w administracji pa艅stwowej w 艣cis艂ym tego s艂owa zna czeniu, to jest bez samorz膮du, czyli przede wszystkim administracji rz膮dowe (polska instytucja s艂u偶by cywilnej ogranicza si臋 do administracji rz膮dowej, c
wynika nie tylko w przepis贸w ustawowych, ale r贸wnie偶 nowych przepis贸w kon: stytucyjnych). W niekt贸rych krajach przepisy dotycz膮ce pracownik贸w admini: stracji rz膮dowej obejmuj膮 r贸wnie偶 pracownik贸w samorz膮du terytorialnego. Gdzie indziej jednak status pracownik贸w samorz膮dowych jest, jak w Polsce, odr臋bny, co zmusza do potraktowania go w osobnym punkcie.
2. Pracownicy administracji rz膮dowej
Administracja rz膮dowa zatrudnia r贸偶ne kategorie pracownik贸w w szerokim tego ;~ s艂owa znaczeniu (bez ograniczenia do os贸b pozostaj膮cych w stosunku pracy na pod- :' stawie og贸lnych przepis贸w prawa pracy): wy偶szych urz臋dnik贸w, to jest tych, kt贸rzy '' podejmuj膮 decyzje lub przynajmniej przygotowuj膮 je merytorycznie (z koniecznym dalszym wewn臋trznym podzia艂em w obr臋bie tej kategorii), 艣redni personel admini- `' stracyjny, personel pomocniczy i wreszcie pracownik贸w obs艂ugi.
Poszczeg贸lne ustawodawstwa do艣膰 istotnie r贸偶ni膮 si臋 zreszt膮 mi臋dzy sob膮, gdy idzie o szczeg贸艂owe zasady podzia艂u na kategorie, ale s膮, lub raczej - staj膮 si臋 coraz bardziej do siebie zbli偶one - co do og贸lnych kryteri贸w podzia艂u.
W szczeg贸lno艣ci wyra偶a si臋 w nich tendencja do wytwarzania nielicznej elitarnej grupy najwy偶szych urz臋dnik贸w, "generalist贸w", zdolnych do zajmowania najwy偶szych stanowisk w r贸偶nych dzia艂ach administracji, gdzie nast臋puje bliski kontakt z polityk膮 i gdzie potrzeba raczej og贸lnej wiedzy o administrowa-,, niu oraz o procesach politycznych, gospodarczych i spo艂ecznych ni偶 wiedzy specjalistycznej. Status prawny najwy偶szych urz臋dnik贸w administracji jest jedna.k stosunkowo zr贸偶nicowany - tak jak zr贸偶nicowany jest spos贸b organizacyjnego oddzielenia od siebie, w obr臋bie administracji centralnej, funkcji o charakterze bardziej politycznym i funkcji bardziej wykonawczych.
Inaczej przecie偶 status ten musi kszta艂towa膰 si臋 we francuskim modelu rozdzia艂u sta艂ej administracji i zmiennych "gabinet贸w" premiera i ministr贸w, a inaczej w modelach brytyjskim lub niemieckim, charakteryzuj膮cych si臋, ka偶dy na sw贸j spos贸b, s艂abo艣ci膮, tworzonych zreszt膮 od niedawna, jednostek organizacyjnych o charakterze czysto politycznym (o rozwi膮zaniach w艂a艣ciwych tym modelom by艂a mowa w rozdziale o organizacji administracji centralnej). Inaczej te偶 oczywi艣cie status ten musi kszta艂towa膰 si臋 w modelu ameryka艅skim, w kt贸rym mimo profesjonalizacji s艂u偶by cywilnej, nie mog艂a nie zachowa膰 si臋 pewna tradycja "systemu 艂up贸w".
Co do podzia艂u na kategorie, w USA pracownicy administracji federalnej nie licz膮c poczty - dziel膮 si臋 na osiem grup. Pierwsz膮, w liczbie oko艂o 600, stanowi膮 najwy偶si urz臋dnicy - osoby powo艂ane na stanowiska w takim samym trybie jak sekretarze czyli odpowiednicy ministr贸w oraz s臋dziowie S膮du Najwy偶szego, a mianowicie przez prezydenta za rad膮 i zgod膮 Senatu. S膮 to typowe stanowiska polityczne. Druga i trzecia grupa - to "starsza s艂u偶ba vvykonawcza" (7 800 os贸b) i odpowiadaj膮ca jej "starsza s艂u偶ba zagraniczna" (1 100 os贸b). "Starsza s艂u偶ba wykonawcza" zosta艂a wyodr臋bniona w 1978 r., w roku, w kt贸rym uchwalono aktualnie obowi膮zuj膮c膮 ustaw臋 o federalnej s艂u偶bie cywilnej. Kolejna po dw贸ch "starszych s艂u偶bach", to nieliczna (600 os贸b) grupa "starszego szczebla
z tabeli og贸lnej", a po niej bardzo liczna (148 800 os贸b) kategoria "p艂atnych menad偶er贸w w systemie zas艂ugi". Nast臋pna jest grupa "niemened偶er贸w" (107 300 przedstawicieli). Na ko艅cu hierarchii znajduje si臋 ogromna liczbowo kategoria "tabeli og贸lnej" (ponad 1,3 mln os贸b) oraz kategoria pracownik贸w iizycznych (370 000 os贸b).
Podstawowym ogniwem systemu ameryka艅skiej s艂u偶by cywilnej jest w rezultacie "starsza s艂u偶ba wykonawcza". Do 90% jej cz艂onk贸w ma charakter profe~ sjonalny w znaczeniu mo偶liwo艣ci d艂ugotrwa艂ego, zawodowego zwi膮zania si~ z pa艅stwem. Przyj臋cie do tej s艂u偶by nast臋puje po wykazaniu si臋 odpowiednimi kwaliiikacjami fachowymi i uzyskaniu certyfikatu Kolegium Badania Kwalifika~ cj i przy Urz臋dzie Zarz膮dzania Personelem (Office of Personnel Management) agencji federalnej, kt贸ra w 1978 r. zast膮pi艂a istniej膮c膮 od 1883 r. Komisj臋 S艂u偶bS Cywilnej; warto zauwa偶y膰, 偶e sam Urz膮d zatrudnia ponad 6 000 os贸b.
Pozosta艂e kategorie obsadza si臋 - poza limitem pozostawionym dla "lup贸w' oraz pewnymi szczeg贸lnymi kategoriami - w drodze otwarlych konkurs贸w, kt贸re organizuje Urz膮d Zarz膮dzania Personelem. Ustawodawstwo zapewnia materialno~ prawn膮 i proceduraln膮 ochron臋 przed bezzasadnym zwolnieniem ze s艂u偶by, jal r贸wnie偶 prawo do awansu w przypadku nale偶ytego wywi膮zywania si臋~偶 obowi膮z k贸w, nad czym czuwa Urz膮d Ochrony System贸w Zas艂ugi.
System ameryka艅ski stanowi zatem po艂膮czenie tradycji "systemu 艂up贸w" kt贸ry osta艂 si臋 nie tylko dla szczyt贸w administracji, ale r贸wnie偶 dla 10% innycl stanowisk, z funkcjonowaniem profesjonalnej sta艂ej administracji, wzgl臋dniE izolowanej od polityki. Zwraca si臋 jednak uwag臋 na to, 偶e izolacja od polityki ni~ jest w USA du偶a, tym bardziej 偶e w praktyce wyst臋puje tam du偶a mobilno艣~ tak偶e profesjonalnej kadry administracyjnej, wynikaj膮ca z jej cz臋stego przep艂ym do sektora prywatnego i powracania do s艂u偶by pa艅stwowej.
Rozwi膮zania ameryka艅skie s膮 cz臋艣ciowo bliskie brytyjskim. Idzie o istnie nie odr臋bnego organu do spraw rekrutacji, kt贸rym w Wielkiej Brytanii wci膮偶 jes Komisja S艂u偶by Cywilnej, utworzona w 1855 r. jako jeden z pierwszych efekt贸v raportu Northcote'a i Trevelyana, wspominanego w rozdziale o narodowych mo delach administracji. Zmieni艂 si臋 tam jednak polityczny organ zajmuj膮cy si~ sprawami s艂u偶by cywilnej. Od czas贸w Margaret Thatcher jest nim formalnie pre mier, kt贸ry jednocze艣nie jest ministrem s艂u偶by cywilnej. Uprzednio, od 1968 r. istnia艂 osobny urz膮d ministra do tych spraw. Premierowi pomaga w tym zakresi~ Urz膮d S艂u偶by Publicznej i Nauki (Office of Public Service and Science), wcho dz膮cy w sk艂ad Urz臋du Gabinetowego.
Pozosta艂e cechy systemu ameryka艅skiego i brytyjskiego s膮 jednak odmienne Podstaw膮 podzia艂u grup urz臋dnik贸w s膮 w Wielkiej Brytanii, pomieszane ze soba kryteria organizacyjne i fachowe. Prawie polowa urz臋dnik贸w nale偶y do "grupy admi nistracyjnej", pozostali - to grupa "przychodu wewn臋trznego", ubezpiecze艅 spo艂ec2 nych, "zawodowa i technologiczna", sekretarska i "naukowa". W ramach grupy aC ministracyjnej wyr贸偶nia si臋 trzy kategorie: jako najwy偶sz膮, "struktur臋 otwart膮" (nie ca艂e 800 os贸b), nast臋pnie urz臋dnik贸w wykonawczych i na ko艅cu sekretarzy.
Najistotniejsz膮 cech膮 Wielkiej Brytanii jest najdalej posuni臋ta izolacja ad- 艃掳艂 ministracji od polityki. "Doradcy polityczni" - jak wiemy, bardzo nieliczni - nie ;'~ s膮 w 偶adnym stopniu uwa偶ani za cz臋艣膰 aparatu administracyjnego. Rekrutuje si臋 ';t ich spoza tego aparatu (co stanowi wielk膮 r贸偶nic臋 w stosunku do francuskich '~ "gabinet贸w"), maj膮 oni szczeg贸lny status prawny (urz臋dnik贸w czasowych), ,`' a wszelkie formalne kontakty z osobami zatrudnionymi na podobnych stanowi- ~ skach w innych urz臋dach mog膮 nawi膮zywa膰 tylko za zgod膮 sta艂ych szef贸w admi- : nistracji tych urz臋d贸w. Z kolei wszelkie stanowiska administracyjne - 艂膮cznie:'; z urz臋dami sta艂ych wiceministr贸w - s膮 obsadzane w odpolityzowany spos贸b. ::; Nominacja jest w praktyce dokonywana przez premiera lub w艂a艣ciwego ministra; ~ na wniosek kolegium wy偶szych urz臋dnik贸w danego urz臋du.
Kraje anglosaskie maj膮wi臋c, jako cech臋 wsp贸ln膮, wyst臋powanie szczeg贸lnej '; struktury organizacyjnej, formalnie czy tylko faktycznie niezale偶nej (jak w Wielkiej Brytanii), zajmuj膮cej si臋 sprawami rekrutacji personelu administracji, :;` zw艂aszcza najwy偶szego, jak r贸wnie偶 - og贸lniej - zapewnieniem jego profesjonalizmu oraz politycznej neutralno艣ci.
Zadania te we wsp贸艂czesnej administracji coraz cz臋艣ciej nazywa si臋 - w艂a- `: 艣nie w 艣lad za terminologi膮 anglosask膮 - "zarz膮dzaniem zasobami ludzkimi". Terminologi臋 t臋, jak i samodzieln膮 instytucj臋 tego "zarz膮dzania" wprowadzi艂a r贸wnie偶 - w ramach recepcji wielu rozwi膮za艅 ameryka艅skich, dokonuj膮cej si臋 po II wojnie 艣wiatowej - Japonia. Instytucj膮 tak膮 jest w Japonii Narodowa W艂adza ' Personalna o charakterze "niezale偶nej agencji".
Francuska "s艂u偶ba publiczna" (fonction publique) w wielu aspektach r贸偶ni si臋 od rozwi膮za艅 anglosaskich - tak brytyjskich, jak ameryka艅skich. Mimo unifikacji ustawodawstwa urz臋dniczego po II wojnie 艣wiatowej zachowa艂a ona tradycj臋 ' podzia艂u na "korpusy"; ka偶dy urz臋dnik pa艅stwowy nale偶y do jednego z licznych; korpus贸w, przy czym przej艣cie z korpusu do korpusu jest nader rzadkie. Od dawna ugruntowana instytucja "gabinet贸w" oznacza uznanie istnienia kategorii urz臋dnik贸w o charakterze politycznym.
Wzorowano si臋 na tej konstrukcji w naszym najnowszym ustawodawstwie, wprowadzaj膮c w 1996 r. szczeg贸ln膮 regulacj臋 stosunku zatrudnienia pracownika w gabinecie politycznym (Prezesa Rady Ministr贸w, wiceprezesa Rady Ministr贸w, ; ministra oraz innego cz艂onka Rady Ministr贸w), jak r贸wnie偶 zatrudnienia dorad- :, c贸w os贸b zajmuj膮cych inne kierownicze stanowiska pa艅stwowe. Inna sprawa, 偶e cz艂onkami francuskich "gabinet贸w" s膮 w zdecydowanej wi臋kszo艣ci przypadk贸w ~ zawodowi urz臋dnicy czasowo oddelegowani do tych czynno艣ci. To r贸wnie偶 'r w zwi膮zku z tym we Francji m贸wi si臋 w ostatnich latach o post臋puj膮cym zjawi-'! sku "funkcjonaryzacji" polityki, ale te偶 i polityzacji administracji. W Polsce praktyka jest zbyt kr贸tka, aby mo偶na by艂o kusi膰 si臋 o jakiekolwiek oceny w tym zakresie - poza stwierdzeniem, 偶e na razie gabinety polityczne na og贸艂 nie odr贸偶niaj膮 si臋 od innych kom贸rek organizacyjnych urz臋d贸w swoim szczeg贸lnym, "politycznym" charakterem zada艅; zw艂aszcza uwydatnia si臋 to w odniesieniu do ga
binet贸w politycznych tworzonych u boku kierownik贸w niekt贸rych urz臋d贸w cer tralnych, co samo w sobie jest ju偶 nieporozumieniem.
We Francji nie ma ostrej granicy - takiej jak w Wielkiej Brytanii - mi臋dz 艣wiatem polityki i 艣wiatem administracji, cho膰 zwi膮zek miedzy polityk膮 a adm nistracj膮 jest nieco innego rodzaju ni偶 w USA. Urz臋dnik贸w tradycyjnie ju偶 dzif lono we Francji na cztery klasy: A, B, C, i D. Klasa A stanowi pi膮t膮 cz臋艣膰 og贸艂 korpusu urz臋dniczego, z tym 偶e jest ona bardzo niejednolita. Jej dwie trzecie sta nowi膮 nauczyciele szk贸艂 wy偶szych i 艣rednich. Spo艣r贸d reszty najliczniejsi s cz艂onkowie najwa偶niejszych "korpus贸w" technicznych: dr贸g i most贸w, rolnictw oraz g贸rnictwa i specjalistycznych korpus贸w administracyjnych (jak poborc podatkowi i celnicy).
Najwa偶niejsi s膮 jednak - z natury rzeczy nieliczni - cz艂onkowie bardzo elita nych "wielkich korpus贸w pa艅stwowych" (Rady Stanu, dyplomatycznego, pr~ fekturalnego, Generalnej Inspekcji Finans贸w oraz Izby Obrachunkowej). Korpu: te, kiedy艣 zupe艂nie odr臋bne, 艂膮czy dzi艣 ujednolicony system rekrutacji i szkoleni kt贸rego podstaw臋 stanowi Narodowa Szko艂a Administracji.
Szczeg贸ln膮 kategori臋 stanowi膮 "wy偶sze stanowiska, nominac e na kt贸re s pozostawione decyzji rz膮du". W jej sk艂ad wchodz膮, co do zasa~y, wszystk stanowiska bezpo艣rednio podporz膮dkowane premierowi lub ministrowi, a wi~ np. stanowisko sekretarza generalnego rz膮du czy szcz膮tkowe stanowiska sekret; rzy generalnych ministerstw, stanowiska dyrektor贸w generalnych i dyrektor贸v jak te偶 m.in. stanowiska prefekt贸w. Na stanowiska te mo偶na powo艂ywa膰 tak: osoby spoza administracji - i ze stanowisk tych mo偶na zwalnia膰 bez 偶adnyc ogranicze艅 (poza tym ograniczeniem, 偶e zawodowy urz臋dnik pozostaje nad cz艂onkiem swojego korpusu, z pe艂ni膮 wynikaj膮cych st膮d praw). Rozwi膮zania odpowiadaj膮 w pewnej mierze rozwi膮zaniom wprowadzonym w Polsce w 1996 przez ustaw臋 o organizacji i trybie pracy Rady Ministr贸w oraz o zadaniach min str贸w i praktykowanym po raz pierwszy po wyborach parlamentarnych z 195 roku. Zgodnie z ustaw膮, w razie przyj臋cia dymisji Rz膮du przez Prezydenta, s~ kretarze i podsekretarze stanu oraz wojewodowie i wicewojewodowie s膮 obowi zani z艂o偶y膰 dymisj臋; premier nie jest obowi膮zany dymisji przyj膮膰, ale musi w; powiedzie膰 si臋 w tej kwestii w ci膮gu trzech miesi臋cy od dnia powo艂ania Rac Ministr贸w, co oczywi艣cie nie pozbawia go prawa odwo艂ania tych os贸b r贸wnic p贸藕niej, na zasadach og贸lnych.
Jest wi臋c, przynajmniej formalnie, kategoria "urz臋dnik贸w politycznych zupe艂nie nieznana ustawodawstwu brytyjskiemu. W praktyce jednak kategoria we Francji nie jest tak spolityzowana, jak mo偶na by s膮dzi膰 na podstawie samyc przepis贸w. Dawany by艂 ju偶 zreszt膮 przyk艂ad powa偶nej, faktycznej stabilizac najwy偶szych stanowisk w Sekretariacie Generalnym Rz膮du, w praktyce zastrz 偶onych dla cz艂onk贸w Rady Stanu.
We Francji nie ma niezale偶nego organu do spraw pa艅stwowej s艂u偶by cywv nej, poza organem doradczym w sprawach legislacji i innych kwestiach og贸lnyc wyst臋puj膮cym pod nazw膮 Wy偶szej Rady Pa艅stwowej S艂u偶by Publicznej. Sprav~
. pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej nale偶膮 we Francji do zakresu dzia艂ania istniej膮cej
1945 r. Generalnej Dyrekcji Administracji i S艂u偶by Publicznej, formalnir~ podlegaj膮cej premierowi, prawie zawsze jednak politycznie podporz膮dkowanej,:x ministrowi ds. administracji czy te偶 s艂u偶by cywilnej.
Niemcy nie przyj臋艂y wzoru - ani anglosaskiego, ani francuskiego - szcze;'.~ g贸lnego organu pa艅stwowego do spraw "zarz膮dzania zasobami ludzkimi" w po~' staci b膮d藕 odr臋bnej komisji, b膮d藕 urz臋du centralnego. Sprawy te tradycyjnie nale~.a 偶膮 do zakresu dzia艂ania zwi膮zkowego Ministerstwa Spraw Wewn臋trznych.
Tradycyjnie r贸wnie偶 stosuje si臋 tam tr贸jpodzia艂 pracownik贸w publicznych: f uri臋dnicy (Beamte) - ni偶si funkcjonariusze (Angestellte) - pracownicy (Arbeiter)~~ Liczebno艣膰 tych trzech grup jest nast臋puj膮ca (dane pochodz膮 z 1990 r.)~ ~ 1 841 891, 1 783 053 i 1 045 476. Pierwsza grupa, to jest urz臋dnicy, ma status `e publicznoprawny, natomiast cz艂onkowie obu nast臋pnych grup s膮 zatrudniani n~ '_ og贸lnych zasadach prawa pracy. Z punktu widzenia wymog贸w kwalifikacyjnych w sk艂ad pierwszej grupy wchodz膮 cztery kategorie: "s艂u偶ba wy偶sza", obejmuj膮ca ' stanowiska od asesora do sekretarza stanu (idzie, oczywi艣cie, o administracyjnego ,sekretarza stanu, o kt贸rym by艂a mowa w rozdziale o administracji centralnej), "s艂u偶ba wykonawcza", "s艂u偶ba 艣rednia" i "s艂u偶ba podstawowa". Warunkiern przyj臋cia do "s艂u偶by wy偶szej" jest zdanie pa艅stwowych egzamin贸w, organizowa- : nych przez krajowe ministerstwa sprawiedliwo艣ci.
W obr臋bie "s艂u偶by wy偶szej" wyodr臋bniona jest - pod tak膮 w艂a艣nie nazw膮 kategoria "urz臋dnik贸w politycznych", odpowiadaj膮ca francuskiej kategorii stano- . wisk zastrze偶onych do decyzji rz膮du. W jej sk艂ad wchodz膮 urz臋dnicy najwy偶szych ` szczebli, a mianowicie "dyrektorzy ministerialni" i sekretarze stanu. W praktyce rz膮d korzysta z tej mo偶liwo艣ci upolitycznienia szczyt贸w administracji, cho膰 nie wprowadza na te stanowiska prawdziwych polityk贸w. Kategoria "urz臋dnik贸w po- : litycznych" odgrywa raczej inn膮 rol臋 - mianowicie, zast臋puje w pewnym stopniu nieistniej膮c膮 w Niemczech francusk膮 kategori臋 cz艂onk贸w gabinet贸w.
Innym 艣rodkiem prowadz膮cym do - zawsze wzgl臋dnego - upolitycznienia administracji RFN jest swoista interpretacja przepisu og贸lnej pragmatyki s艂u偶bowej, pochodz膮cej z 1953 roku. Przepis ten stanowi, 偶e "[...] urz臋dnik powinien ca艂ym swoim post臋powaniem uto偶samia膰 si臋 z fundamentalnym porz膮dkiem demokratycznym i liberalnym, wyp艂ywaj膮cym z ustawy zasadniczej, jak r贸wnie偶 powinien dzia艂a膰 na rzecz jego utrzymania [...]". Na jego podstawie wprowadzono w 1972 r., w ramach walki z lewack膮 "opozycj膮 pozaparlamentarn膮", "zakaz zajmowania stanowisk" (Berufsverbot) przez osoby, w odniesieniu do kt贸rych , uznano, 偶e nie daj膮 gwarancji spe艂nienia ustawowych wymog贸w lojalno艣ci wobec ; pa艅stwa. Interpretacj臋 t臋 potwierdzi艂 Trybuna艂 Konstytucyjny, kt贸ry stwierdzi艂:
"[...] obowi膮zek lojalno艣ci politycznej wymaga wi臋cej ni偶 podej艣cia opartego na beznami臋tno艣ci, zewn臋trznej poprawno艣ci, braku zainteresowania i wewn臋trznego dystansowania si臋 wobec pa艅stwa i Konstytucji. W szczeg贸lno艣ci oznacza on, 偶e urz臋dnik powinien oddali膰 si臋 od grup i ini
cjatyw, kt贸re atakuj膮, zwalczaj膮 i oczerniaj膮 pa艅stwo, obowi膮zuj膮cy pc dek konstytucyjny i organy przewidziane przez Konstytucj臋 [...]".
W ten spos贸b nadzwyczaj wyra藕nie postawiony zosta艂 problem, kt贸ry w puje we wszystkich demokracjach, a mianowicie, na ile urz臋dnikowi pa艅s wemu wolno zachowywa膰 krytyczny stosunek do instytucjonalnego porz danego pa艅stwa.
Z drugiej strony, zapewniaj膮c urz臋dnikom stabilizacj臋 stosunku s艂u偶bov~ trudno jest nie dostrzega膰 ca艂ej tej kwestii zw艂aszcza w dzia艂ach i na stanowis silniej zwi膮zanych z polityk膮. Podstawowy problem stanowi tu jednak wyp wanie w艂a艣ciwych mechanizm贸w rekrutacyjnych. Jest to dziedzina, kt贸ra w Niemczech od dawna doceniana, aczkolwiek nastawiony na egzekwov konkretnej wiedzy system niemiecki - inaczej ni偶 francuski czy, w innym dzie, brytyjski - nie jest nastawiony na selekcj臋 pod wzgl臋dem osobowo艣ciov
W ka偶dym razie, mimo braku szczeg贸lnego organu do spraw "zarz膮d zasobami ludzkimi", zarz膮dzanie to jest w Niemczech bardzo dobrze zorga wane w przekroju tak federacji, jak i poszczeg贸lnych kraj贸w. Tym Niemcy r~ si臋 np. od W艂och, gdzie co prawda od 1983 r. istnieje urz膮d ministra funkc blicznej, dzia艂aj膮cego w ramach Urz臋du Rady Ministr贸w, ale gdzie "zarz膮d zasobami ludzkimi" jest wci膮偶 nazbyt rozbite pomi臋dzy poszczeg贸lne o~ administracji, a nawet ich poszczeg贸lne jednostki organizacyjne.
Osobnego organu fachowego czy te偶 politycznego do spraw "zarz膮dzan sobami ludzkimi" nie ma te偶 w niekt贸rych innych krajach. Przyk艂adowo, w 1 sprawy te nale偶膮 do zakresu dzia艂ania Ministerstwa Finans贸w, w kt贸rym obo partamentu Bud偶etu jest Departament Zarz膮dzania i Personelu. Ministrowie i s贸w zajmuj膮 si臋 "zarz膮dzaniem zasobami ludzkimi" tak偶e w dw贸ch innych kr nordyckich, mianowicie w Szwecji i w Finlandii, z tym jednak 偶e w Szwec nieje specjalny urz膮d centralny, podporz膮dkowany ministrowi finans贸w, w p Narodowej Agencji Pracodawc贸w Rz膮dowych. Z kolei w Norwegii ca艂a ta nale偶y do zakresu dzia艂ania Ministerstwa Pracy i Administracji Rz膮dowej, mach kt贸rego dzia艂a Departament Spraw Zatrudnienia Rz膮dowego.
Po艂膮czenie materii pracy oraz administracji, na poz贸r przypadkowe, v runkach wsp贸艂czesnej administracji mo偶e okaza膰 si臋 bardzo korzystne. Fm nowanie pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej stopniowo oddala si臋 bowiem od trac nego modelu jednostronnego ustalania og贸lnych warunk贸w pracy i p艂acy organy pa艅stwowe i nabiera charakteru negocjacyjnego.
Organy "zarz膮dzania zasobami ludzkimi" - poza USA, gdzie pov~ w tym celu osobn膮 jednostk臋 pod nazw膮 Federalnej W艂adzy ds. Stosunk贸w - w coraz wi臋kszym stopniu reprezentuj膮 pa艅stwo w negocjacjach z przed; cielstwami pracownik贸w pa艅stwowych. Przedstawicielstwami s膮 coraz c~ zwi膮zki zawodowe. Pierwsze jednak przedstawicielstwo pojawi艂o si臋 w w kt贸rym urz臋dnicy w du偶ym stopniu do dzi艣 nie mog膮 zrzesza膰 si臋 w z~ zawodowe, a mianowicie w Wielkiej Brytanii, gdzie od 1917 r. dzia艂aj~ Whitley Councils. W Norwegii z przedstawicielami urz臋dnik贸w negocjuje
ramach urz臋du zajmuj膮cego si臋 w og贸le kwestiami stosunk贸w pracy, co u艂atwia~;~ skoordynowanie og贸lnej polityki w tej dziedzinie z og贸ln膮 polityk膮 w zakresie ~ zatrudnienia pracownik贸w pa艅stwowych.
Mimo stopniowego zbli偶ania si臋 do siebie og贸lnych zasad dotycz膮cych ka* ~ dry administracji, a przynajmniej administracji rz膮dowej, nie dosz艂o do zatarcia:r~`' jeszcze jednej istotnej r贸偶nicy mi臋dzy historycznie ukszta艂towanymi modelam'1 `:, administracji publicznej. Mowa o charakterze wymog贸w, jakie musz膮 spe艂ni膰 -`'' na og贸艂 zreszt膮 w praktyce, bez ich formalizowania - kandydaci do zatrudnienia . w najwy偶szej kategorii pa艅stwowej s艂u偶by cywilnej. Sprawa ta jest nadzwyczaj `! istotna, chodzi bowiem o og贸艂n膮 formacj臋 administracyjnej elity danego kraju; ; odgrywaj膮cej tak偶e po艣redni膮rol臋 polityczn膮.
W Stanach Zjednoczonych preferuje si臋 generalist贸w o jak najszerszej wiedzy, ale jednak wiedzy konkretnej, jak prawniczej, ekonomicznej czy, coraz' cz臋艣ciej, z zakresu zarz膮dzania. W Wie艂kiej Brytanii natomiast dominuje wci膮偶 tradycja "o艣wieconego amatora", kt贸ry dzi臋ki kulturze i wiedzy og贸lnej, jest w stanie zawsze naby膰 wiedz臋 specjalistyczn膮, o ile jest ona niezb臋dna na danym stanowisku. W rezultacie wi臋kszo艣膰 wysokich urz臋dnik贸w rekrutowana jest spo艣r贸d absolwent贸w kierunk贸w humanistycznych dw贸ch najstarszych uniwersytet贸w: Oxfordu i Cambridge. Tradycyjnie zreszt膮 wyr贸偶nia si臋 kategori臋 urz臋dnik贸w o 艣ci艣le fachowym charakterze, nosz膮c膮 wspomnian膮 ju偶 nazw臋 "grupy za- ; wodowej i technologicznej".
W Niemczech - ale te偶 i we W艂oszech - wci膮偶 dominuje formacja prawnicza, co poci膮ga za sob膮 silniejsze. ni偶 gdzie indziej pojmowanie, administracji jako dzia艂alno艣ci polegaj膮cej na wydawaniu akt贸w prawnych.
Rozmiar omawianych r贸偶nic znakomicie ilustruj膮 wyniki bada艅 wykszta艂cenia najwy偶szych urz臋dnik贸w brytyjskich, niemieckich i ameryka艅skich. Przeprowadzone w ko艅cu lat siedemdziesi膮tych, wydaj膮 si臋 one nadal aktualne. I tak, procentowy udzia艂 w gronie najwy偶szych urz臋dnik贸w absolwent贸w studi贸w prawniczych wynosi: 3 w Wielkiej Brytanii, 18 i 28 w USA (odpowiednio dla urz臋dnik贸w sta艂ych i z nominacji politycznej) i a偶 66 w Niemczech. Z kolei udzia艂 absolwent贸w kierunk贸w humanistycznych i spo艂ecznych wynosi w Wielkiej Brytanii a偶 40% (w Niemczech 2%, w USA 6-7%), a absolwent贸w kierunk贸w technicznych i nauk 艣cis艂ych - 26% (w Niemczech 14%, w USA odpowiednio 42% i 10%). O ile w omawianej grupie w Niemczech i w USA w praktyce w og贸le nie ma os贸b bez wy偶szego wykszta艂cenia, o tyle w Wielkiej Brytanii osoby te stanowi膮 a偶 16% grupy39.
We Francji na tradycj臋 profesjonalnego kszta艂cenia cz艂onk贸w korpus贸w technicznych oraz kszta艂cenia generalist贸w w Szkole Politechnicznej, b臋d膮cej szczeg贸ln膮 wy偶sz膮 szko艂膮 wojskow膮, na艂o偶y艂a si臋 powojenna tradycja funkcjonowania Narodowej Szko艂y Administracji jako pepiniery genera艂ist贸w nowego typu. Szko艂a ta, trzeba to podkre艣li膰, nie tyle kszta艂ci kandydat贸w na najwy偶sze
39 por. Edward C. Page, Political Authority and Bureaucratic Power. A Comparative Analysis, wyd. 2., New York 1992, s. 46.
stanowiska administracyjne, ile dokonuje selekcji, preferuj膮c okre艣lone cechy psychofizyczne bardziej ni偶 wiedz臋. Mo偶na powiedzie膰, 偶e wsp贸艂czesny model francuski - to model selekcjonowania generalist贸w technokrat贸w.
Bez wzgl臋du na tradycje poszczeg贸lnych kraj贸w, wsz臋dzie da si臋 zauwa偶y膰 tendencj臋 do zatrudniania na najwy偶szych stanowiskach w administracji nie w膮 skich specjalist贸w, ale r贸偶nego rodzaju generalist贸w. R贸偶nice sprowadzaj膮 si臋 do r贸偶nego, historycznie ukszta艂towanego modelu generalisty: "o艣wieconego amatora" w Wielkiej Brytanii, prawnika (ale o szerokiej wiedzy z zakresu nauk spolecznych) w Niemczech czy te偶 technokraty we Francji. R贸偶nice te zdaj膮 si臋 zreszt膮 cz臋艣ciowo zaciera膰 dzi臋ki rozwojowi r贸偶nych form kszta艂cenia przygotowawczego i ustawicznego urz臋dnik贸w. Gdy idzie o wy偶szych urz臋dnik贸w, znaczn膮 rol臋 odgrywaj膮 w tym zakresie szko艂y administracyjne, powo艂ywane w wi臋kszym lub mniejszym stopniu na wz贸r francuskiej Narodowej Szko艂y Administracji. Szko艂y takie, jak wiemy, dzia艂aj膮np. w Wielkiej Brytanii i w RFN.
Nie jest zatem w 偶aden spos贸b przypadkiem, 偶e reform臋 polskiej pa艅stwowej slu偶by cywilnej rozpocz臋to od powo艂ania do 偶ycia w 1990/1991 r. Krajowej Szko艂y Administracji Publicznej wzorowanej na szkole francuskiej. Krajowa Szko艂a Administracji Publicznej zapewnia bowiem tak samo kszta艂cenie podyplomowe typu generalistycznego. Ustawowo okre艣lonym celem Szko艂y jest "ksztakcenie i przygotowywanie do s艂u偶by publicznej urz臋dnik贸w s艂u偶by cywilnej oraz kadr wy偶szych urz臋dnik贸w administracji Rzeczypospolitej Polskiej". Absolwenci Szkoly maj膮 obowi膮zek podj臋cia i wykonywania, przez okres nie kr贸tszy ni偶 pi臋膰 lat od daty jej uko艅czenia, pracy w urz臋dach administracji na stanowiskach postawionych im do dyspozycji przez Prezesa Rady Ministr贸w. Obowi膮zkowi temu odpowiadaj膮 szczeg贸lne uprawnienia w toku procesu naboru do korpusu s艂u偶by cywilnej oraz mianowania w s艂u偶bie, wynikaj膮ce z nowej ustawy o slu偶bie cywilnej z 1998 r., kt贸ra wesz艂a w 偶ycie w 1999 roku.
O ile utworzenie Krajowej Szko艂y Administracji Publicznej nast膮piko szybko, a jej absolwenci stali si臋 znacz膮cym czynnikiem ksztaktowania nowej polskiej administracji publicznej, przez siedem lat Trzeciej Rzeczypospolitej - mimo kilkakrotnie podejmowanych pr贸b, w tym uchwalenia, i to prawie jednog艂o艣nie. ustawy z 5 lipca 1996 r. o s艂u偶bie cywilnej - nie zdo艂ano stworzy膰 s艂u偶by cywilnej (cho膰 powsta艂 Urz膮d S艂u偶by Cywilnej, jak te偶 dokonano pierwszych, politycznie kwestionowanych, mianowa艅 do s艂u偶by), ani nawet stworzy膰 wystarczaj膮cycl" prawnych podstaw dla jej wykreowania. Podstawy takie, nale偶y mie膰 nadziej臋, tworzy nowa ustawa o slu偶bie cywilnej z 18 grudnia 1998 roku.
Potrzeb臋 stworzenia s艂u偶by cywilnej w Polsce uznano od samego pocz膮tki transformacji. Od 1990 r. pracowano nad stosownymi projektami - najpiervr o "pa艅stwowej s艂u偶bie publicznej" (co wskazuje na francusk膮 inspiracj臋 po艂膮czo n膮 z tradycj膮 polsk膮 - termin "s艂u偶ba cywilna" jest pochodzenia anglosaskiego tyle 偶e zn贸w z艂膮czony jest z przedwojenn膮 tradycj膮 "pa艅stwowej s艂u偶by cywil nej", paralelnej do s艂u偶by wojskowej), potem o pa艅stwowej s艂u偶bie cywilnej, oc 1995 r. - o s艂u偶bie cywilnej.
Co wa偶niejsze, nie tylko pracowano nad r贸偶nymi projektami, lecz nadawano!;~ im daleko zaawansowany bieg. I tak, projekt ustawy o pa艅stwowej s艂u偶bie pu: ;`;; blicznej zosta艂 wniesiony do Sejmu przez rz膮d J. K. Bieleckiego wraz z projektem'` reorganizuj膮cym "centrum rz膮du" poprzez utworzenie Kancelarii Rz膮du. Wobec,:.~ odrzucenia przez Sejm tego ostatniego projektu, prace nad projektem ustawy ; o pa艅stwowej s艂u偶bie publicznej nie zosta艂y rozwini臋te, a sam znikn膮艂 formalni~';~ wraz z ko艅cem kadencji Sejmu. Kolejny projekt, mianowicie projekt ustawy`; o pa艅stwowej s艂u偶bie cywilnej zosta艂 przygotowany w ramach, wspomnianego ; ju偶 kilkakrotnie, Zespo艂u ds. Reorganizacji Administracji Publicznej przy Preze: 掳臉 sie Rady Ministr贸w. Ten w艂a艣nie projekt sta艂 si臋 podstaw膮 dalszych prac prowa: `:~ dzonych w ramach rz膮du H. Suchockiej. Po uzyskaniu licznych konsultacji i opii'':~ nii ekspert贸w zagranicznych - opinii z regu艂y bardzo pozytywnych (w SIGMA x OECD polski projekt by艂 nawet traktowany jako wz贸r dla innych europejskich;; kraj贸w postkomunistycznych) - oraz po przer贸bkach projekt ustawy o pa艅stwo-`; wej s艂u偶bie cywilnej zosta艂 uchwalony przez Rad臋 Ministr贸w 7 wrze艣nia 1993 r roku. Zosta艂 on - w ramach pakietu ustaw reformuj膮cych administracj臋 publiczn膮'; - wniesiony do nowego Sejmu i natychmiast wycofany - jak inne projekty wcho- ` dz膮ce w sk艂ad pakietu - przez nowy rz膮d Waldemara Pawlaka.
W ramach tego rz膮du pracowano nad inn膮 koncepcj膮 wprowadzenia s-lu偶by `, cywilnej - nie jednorazowo, z uchyleniem ustawy z 16 wrze艣nia 1982 r. o pra- ` cownikach urz臋d贸w pa艅stwowych, lecz przy dozowaniu kreacji s艂u偶by i utrzymaniu, najwy偶ej znowelizowanej, ustawy z 1982 roku. Skutkiem tych prac by艂 projekt ustawy o slu偶bie cywilnej - kt贸ry sta艂 si臋 ustaw膮, cho膰 ju偶 za innego premiera ; (ustawa z dnia 5 lipca 1996 r.) - i kt贸ry te偶, odchodz膮c dalece od rozwi膮za艅 dotychczasowych projekt贸w, okaza艂 si臋 ca艂kiem niedostosowany do naszych warunk贸w i potrzeb.
Nale偶y zauwa偶y膰, 偶e tu偶 przed uchwaleniem nowego projektu ustawy o s艂u偶bie cywilnej przez Rad臋 Ministr贸w w maju 1998 r. w spos贸b zasadniczy . i do艣膰 spektakularny wyst膮pi艂 sp贸r o podstawowy charakter naszej s-lu偶by cywilnej. Niekt贸rzy bardzo znacz膮cy cz艂onkowie rz膮du w og贸le zakwestionowali zasad臋 stworzenia zawodowego, opartego na klasycznych zasadach publicznoprawnych, korpusu s艂u偶by cywilnej - i, powo艂uj膮c si臋 na idee "nowego zarz膮dzania publicznego" i do艣wiadczenia niekt贸rych kraj贸w, z Now膮 Zelandi膮 na czele, postulowali wprowadzenie zasady "naboru rynkowego" czy "systemu mened偶er- . skiego" do s艂u偶by pa艅stwowej. Rada Ministr贸w przyj臋艂a ostatecznie pewien wa- ; riant modelu klasycznego, i to raczej modelu kariery ni偶 pozycyjnego. Zadecy-'' dowa艂y o tym, jak mo偶na s膮dzi膰, nast臋puj膮ce wzgl臋dy.
Po pierwsze, nie mo偶na nie zauwa偶y膰 wzgl臋du formalnego. Nowa Konstytucja u偶ywa okre艣lenia "korpus s艂u偶by cywilnej", wyra藕nie nawi膮zuj膮cego do tradycyjnego rozr贸偶nienia mi臋dzy dwoma korpusami s艂u偶膮cymi pa艅stwu: korpusem urz臋dniczym i korpusem wojskowym.
Po wt贸re, istotne znaczenie musia艂y odegra膰 wzgl臋dy merytoryczne. Nie ulega w膮tpliwo艣ci, na co ju偶 zwracali艣my uwag臋, 偶e w 艣wiecie mo偶na zaobserwowa膰
ewolucj臋 w kierunku "urynkowienia" i uelastycznienia s艂u偶by cywilnej, kt贸rej pocz膮tk贸w mo偶na szuka膰 w krajach pozaeuropejskich, poczynaj膮c od USA. Jej punktem wyj艣cia jest jednak - nawet w USA, po porzuceniu dziewi臋tnastowiecznego "systemu 艂up贸w" - taki czy inny typ modelu klasycznego, cho膰by typ pozycyjny, oraz utrwalenie - do艣膰 r贸偶nie pojmowanej, o czym wiemy, w r贸偶nych krajach zasady rozdzia艂u w administracji publicznej tego co polityczne od tego co profesjonalne. W kraju takim jak Polska, pozbawionym podstaw fiznkcjonowania s艂u偶by cywilnej przez wiele dziesi臋cioleci, nie mo偶na od razu wprowadza膰 bardziej elastycznych i mniej publicznoprawnych rozwi膮za艅 wprowadzanych ostatnio w niekt贸rych krajach zachodnich, lecz najpierw nale偶y wprowadzi膰 rozwi膮zania typu klasycznego, a dopiero p贸藕niej, w miar臋 krzepni臋cia instytucj i demokratycznych i samej s艂u偶by cywilnej, uelastycznia膰 funkcjonuj膮ce ju偶 rozwi膮zania. Podobne podej艣cie przyj臋to na W臋grzech - jedynym, co trzeba zauwa偶y膰, kraju postkomunistycznym, w kt贸rym wyst臋puje nie tylko ustawodawstwo o s艂u偶bie cywilnej (ustawa z 1992 r.), ale instytucja s艂u偶by zaczyna ju偶 funkcjonowa膰. Co wi臋cej, wprowadzanie od razu rozwi膮za艅 elastycznych, okre艣lanych czasem jako rynkowe, mo偶e, w konkretnej sytuacji polskiej, wr臋cz zagrozi膰 "zawodowemu, rzetelnemu, bezstronnemu i politycznie neutralnemu wykonywaniu zada艅 pa艅stwa w urz臋dach administracji rz膮dowej", o kt贸rym mowa w Konstytucji RP.
Po z g贸r膮 pi臋膰dziesi臋ciu latach odrzucania klasycznego modelu s艂u偶by cywilnej i braku, w rezultacie, etosu takiej s艂u偶by, oraz wobec - wyst臋puj膮cej tak偶e aktualnie (co wi臋cej, jak si臋 wydaje, aktualnie ze szczeg贸ln膮 si艂膮) - tendencji do politycznych kryteri贸w rekrutacji istotnej cz臋艣ci kadry, "rynkowe metody naboru" mog膮 oznacza膰 umacnianie polityzacji. Polityzacja administracji publicznej zaprzecza podstawowym cechom europejskiego demokratycznego pa艅stwa prawnego - i demokratycznego pa艅stwa prawnego w rozumieniu naszej Konstytucji.
Podkre艣lali艣my ju偶 przy tym, 偶e kszta艂tuj膮ca si臋 na nowo demokracja polska tym r贸偶ni si臋 od demokracji zachodnich, 偶e stanowiska typowo polityczne (poczynaj膮c od ministr贸w) stosunkowo rzadko s膮 obsadzane przez wybitnych polityk贸w (kt贸rych znacz膮ca cz臋艣膰 nie decyduje si臋 na udzia艂 w rz膮dzie), natomiast stosunkowo cz臋sto powierza si臋 je osobom uznanym za fachowc贸w z danej dziedziny. O zatarcie granicy mi臋dzy tym co polityczne i tym co politycznie neutralne jest u nas o wiele 艂atwiej ni偶 nawet w wielu innych pa艅stwach postkomunistycznych. Tymczasem granica ta powinna by膰 ostra i czytelna. Neutralnie politycznie s艂u偶ba cywilna musi by膰 tak skonstruowana, aby wype艂nia艂a wol臋 polityk贸w - ale nie w ich interesie, lecz w interesie pa艅stwa jako ca艂o艣ci. Je偶eli ocenia si臋, 偶e - prawid艂owo skonstruowana - zagra偶a ona politykom, a i takie zdania pad艂y w debacie poprzedzaj膮cej wniesienie projektu do Sejmu, oznacza to, 偶e nie rozumie si臋 istoty instytucji wsp贸艂czesnej demokracji typu parlamentarnego.
Polska klasa polityczna w swoim dobrze poj臋tym interesie - skoro ju偶 wie, 偶e istnieje alternance - powinna uznawa膰 wzgl臋dy, przemawiaj膮ce za klasycznym, co do istoty, modelem, uwzgl臋dniaj膮cym elementy publicznoprawne stosunku s艂u偶by cywilnej, tak偶e wynikaj膮ce z Konstytucji. Model ten powinien,
oczywi艣cie, ewoluowa膰 nast臋pnie w kierunku uelastycznienia i uwzgl臋dnienia niezb臋dnych element贸w "kultury kontraktowej" - lecz punkt wyj艣cia ewolucji nie mo偶e nie by膰 do艣膰 tradycyjny.
Ustawa o s艂u偶bie cywilnej z 18 grudnia 1998 r. wydaje si臋 odpowiada膰 wa- ' runkom takiego punktu wyj艣cia. Id膮c w 艣(ad za sformu艂owaniem Konstytucji, u偶ywa ona terminu "korpus s艂u偶by cywilnej". Korpus tworz膮 pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urz臋dniczych w Kancelarii Prezesa Rady Ministr贸w, urz臋dach ministr贸w i przewodnicz膮cych komitet贸w wchodz膮cych w sk艂ad Rady Ministr贸w oraz urz臋dach centralnych organ贸w administracji rz膮dowej, urz臋dach wojew贸dzkich oraz urz臋dach niezespolonych organ贸w administracji rz膮dowej, Rz膮dowym Centrum Studi贸w Strategicznych, jak r贸wnie偶 w komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowi膮cych aparat pomocniczy kierownik贸w zespolonych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y wojew贸dzkich oraz kierownik贸w powiatowych s艂u偶b, inspekcji i stra偶y, w tym zakresie jednak tylko je偶eli odr臋bne ustawy nie stanowi膮 inaczej. Konstytucja przes膮dzi艂a ju偶 bowiem, 偶e korpus s艂u偶by cywilnej dzia艂a wy艂膮cznie w administracji rz膮dowej - a zatem nie w innych jednostkach administracji pa艅stwowej, nie m贸wi膮c ju偶 o administracji samorz膮du terytorialnego.
Ustawa stwierdza, 偶e ka偶dy obywatel ma prawo do informacji o wolnych : stanowiskach w s艂u偶bie cywilnej, a nab贸r do s艂u偶by jest otwarty oraz konkuren- ' cyjny. W terminologii ustawy, "cz艂onkiem korpusu s艂u偶by cywilnej" jest zar贸wno ` pracownik s艂u偶by cywilnej (zatrudniony na podstawie umowy o prac臋 zgodnie z przepisami ustawy), jak i urz臋dnik s艂u偶by cywilnej (zatrudniony na podstawie mianowania, a zatem posiadaj膮cy pe艂ny status publicznoprawny). Nab贸r kandydat贸w do korpusu s艂u偶by dotyczy tylko pracownik贸w. O uzyskanie mianowania mo偶e si臋 ubiega膰 osoba, kt贸ra jest ju偶 pracownikiem s艂u偶by cywilnej, posiada ca najmniej dwuletni sta偶 pracy w s艂u偶bie, posiada tytu艂 magistra lub r贸wnorz臋dny ora偶 zna co najmniej jeden j臋zyk obcy. Nab贸r kandydat贸w do korpusu organizuje dyrektor genera艂ny urz臋du, szef s艂u偶by w urz臋dzie organu centralnego albo urz臋du wojew贸dzkiego (w innych urz臋dach administracji rz膮dowej zadania te wykonuje osoba wykonuj膮ca zadania organu). Post臋powanie kwalifikacyjne dla pracownik贸w s艂u偶by cywilnej ubiegaj膮cych si臋 o mianowanie prowadzi Szef S艂u偶by Cywilnej. Mianowania dokonuje si臋 w ramach limitu corocznie ustalanego przez Rad臋 Ministr贸w.
Ustawa wprowadzi艂a kategori臋 wy偶szych stanowisk w s艂u偶bie cywilnej. S膮 to stanowiska: Sekretarza Rady Ministr贸w, dyrektora generalnego urz臋du, dyrektora departamentu i jego zast臋pcy w urz臋dzie organu centralnego, jak r贸wnie偶 dyrektora wydzia艂u w urz臋dzie wojew贸dzkim. Stanowiska te - co do kt贸rych wyst臋puje szczeg贸lny wym贸g fachowo艣ci - maj膮 by膰 obsadzane w drodze konkursu. Do konkursu mog膮, w zasadzie, przyst臋powa膰 wy艂膮cznie urz臋dnicy s艂u偶by cywilnej.
Dzi臋ki nowej ustawie, mamy wreszcie szans臋 wykreowania rzeczywistej s艂u偶by cywilnej, odpowiadaj膮cej standardom pa艅stw rozwini臋tych. Czy szansa ta zostanie wykorzystana, zale偶y od wielu czynnik贸w, zar贸wno bardziej obiektywnych (jak stan finans贸w publicznych, warunkuj膮cy szerszy lub w臋偶szy zakres mianowania), jak i subiektywnych (w艂a艣ciwa postawa klasy politycznej, kt贸rej ugruntowanie wymaga膰 mo偶e jeszcze wiele czasu).
3. Pracownicy samorz膮du terytorialnego
Jak by艂a o tym mowa na pocz膮tku niniejszego rozdzia艂u, w niekt贸rych krajach to samo ustawodawstwo obejmuje ca艂o艣膰 s艂u偶by publicznej, tak pa艅stwowej, jak samorz膮dowej. S膮 to przede wszystkim Hiszpania i Portugalia, jak r贸wnie偶 w du偶ym stopniu - Niemcy, gdzie ustalanie zasad statusu prawnego s艂u偶by krajowej i samorz膮dowej nale偶y do kompetencji federacji. We Francji, jak wiemy, istnieje osobna ustawa o s艂u偶bie samorz膮dowej, ma ona jednak wsp贸ln膮 cz臋艣膰 og贸ln膮 z ustawami o s艂u偶bie pa艅stwowej oraz o s艂u偶bie szpitalnej.
Z kolei we W艂oszech, w Belgii i w Irlandii ustawodawstwo reguluje tylko og贸lne zasady dotycz膮ce pracownik贸w samorz膮dowych, a w Holandii pozostawiono jeszcze wi臋ksz膮 swobod臋 samorz膮dom terytorialnym, ustawowo reguluj膮c wy艂膮cznie zasady wynagradzania.
Inn膮 wreszcie mo偶liwo艣ci膮 jest poddanie s艂u偶by samorz膮dowej og贸lnym przepisom prawa pracy i ustalanie zasad zatrudniania, wynagradzania i awansowania w spos贸b wla艣ciwy temu prawu, to jest w drodze zbiorowych uk艂ad贸w pracy. System taki przyj臋to m.in. w Wielkiej Brytanii i w Danii, jak r贸wnie偶 w USA.
Pracownicy samorz膮du terytorialnego wsz臋dzie stanowi膮 powa偶n膮 grup臋 po艣r贸d nie tylko pracownik贸w publicznych, ale tak偶e og贸艂u zatrudnionych. Nale偶y jednak pami臋ta膰, 偶e pomi臋dzy poszczeg贸lnymi krajami wyst臋puj膮 powa偶ne r贸偶nice, gdy idzie o wzgl臋dne i bezwzgl臋dne liczby os贸b zatrudnionych przez samorz膮d terytorialny. Jest to nader wymowna miara rzeczywistej roli samorz膮du w ramach instytucji publicznych danego kraju (o czym by艂a ju偶 mowa w rozdziale o samorz膮dzie terytorialnym).
Rozdzia艂 VIII
Administracja a prawo
1. Zagadnienia og贸lne - "demokratyczne pa艅stwo prawne"
W systemach ustrojowych opieraj膮cych si臋 na zasadzie podzia艂u w艂adz w艣r贸d demokracji systemy te stanowi膮 regu艂臋 - administracj臋 uwa偶a si臋 za aparat w艂adzy wykonawczej. Na pierwszy rzut oka, g艂贸wnym zadaniem administracji winno zatem by膰 wykonywanie prawa, a w szczeg贸lno艣ci wykonywanie ustaw pochodz膮cych od w艂adzy ustawodawczej. Pod tym wzgl臋dem administracja nie r贸偶ni艂aby si臋 zatem zasadniczo od aparatu w艂adzy s膮downiczej, kt贸rego zadaniem mo偶e by膰 tylko stosowanie prawa. Nie jest zreszt膮 kwesti膮 przypadku, 偶e pierwsza nowoczesna koncepcja podzia艂u w艂adz, sformu艂owana u schy艂ku XVII w. przez Johna Locke'a (1632-I704), zalicza艂a do w艂adzy wykonawczej na r贸wni administracj臋 i s膮dy, jako aparat czuwaj膮cy nad przestrzeganiem ustawodawstwa.
Pogl膮d o tym, 偶e administrowanie ogranicza si臋 do wykonywania prawa, by艂 powszechnie przyj臋ty przez libera艂贸w XIX stulecia i nie pozosta艂 on bez wplywu na praktyk臋, r贸wnie偶 wsp贸艂czesn膮. Dopiero co zwracali艣my zreszt膮 uwag臋 na praktykowane do dzi艣 masowe zatrudnianie prawnik贸w przez administracj臋 niemieck膮 lub w艂osk膮, jako odpowiednik贸w "generalist贸w" francuskich czy anglosaskich.
Zadania wsp贸艂czesnej administracji s膮 jednak znacznie szersze ni偶 to, co na ich temat twierdziii libera艂owie zesz艂ego stulecia. Wiemy, 偶e administracja to nie tylko dzia艂alno艣膰 reglamentacyjna, kt贸ra jest w艂a艣nie wykonywaniem prawa (cho膰 niekoniecznie w spos贸b dok艂adnie taki sam, jak robi膮 to s膮dy, bowiem administracji, aparatowi s艂u偶ebnemu wobec czynnika politycznego, brak niezawis艂o艣ci cechuj膮cej wymiar sprawiedliwo艣ci); administracja - to r贸wnie偶 udzia艂 w kszta艂towaniu polityki, 艣wiadczenie istotnych dla spo艂ecze艅stwa us艂ug oraz wykonywanie funkcji w艂a艣ciciela w imieniu pa艅stwa (a w naszej sferze prawnej w imieniu Skarbu Pa艅stwa) lub w imieniu danej jednostki samorz膮du terytorialnego. W rezultacie administracji nie da si臋 sprowadzi膰 do funkcji wykonywania ustaw - tak jak, nie da si臋 jej sprowadzi膰 do prostego wykonywania polityki, kt贸r膮 by kszta艂towano ca艂kowicie poza ni膮.
Jak zauwa偶a wielu autor贸w, wsp贸艂czesna administracja nie mo偶e by膰, jak to by艂o w wielu krajach w XIX w., "nastawiona na normy" czy te偶 "nastawiona na procedur臋". Jest ona coraz bardziej "nastawiona na problemy" czy te偶 "nastawiona na programy", operuj膮c kategoriami w wi臋kszym stopniu politycznymi, spo艂ecznymi i ekonomicznymi ni偶 prawnymi.
Nie oznacza to jednak zerwania - w ustrojach demokratycznych - z ustalon膮 w ci膮gu zesz艂ego stulecia fundamentaln膮 zasad膮 legalno艣ci dzia艂ania administracji, w my艣l kt贸rej administracja mo偶e dzia艂a膰 tylko w granicach prawa, a w zakre--' sie co najmniej wszelkiej dzia艂alno艣ci w formach w艂adczych - tak偶e na podstawie przepis贸w prawa. Zasada legalno艣ci dzia艂ania administracji stanowi wa偶n膮 ; kategori臋 w obr臋bie szerszej jurydycznej zasady legalizmu, kt贸r膮 art.7 Konstytu- ; cji RP formu艂uje w spos贸b nast臋puj膮cy: Organy wladzy publicznej dzialajc~ na . podstawie i w granicach przepis贸w prawa. Do tradycyjnych instrument贸w maj膮 ;` cych zapewni膰 legalno艣膰 dzia艂ania administracji, takich jak s膮dowa kontrola akt贸w administracyjnych, wci膮偶 dochodz膮 nowe instrumenty, z kt贸rych najwi臋ksze . znaczenie posiada przej臋ta ze Szwecji instytucja ombudsmana (wspominali艣my o niej przy okazji omawiania modelu szwedzkiego oraz b臋dzie o tym mowa w' dalszym ci膮gu niniejszego rozdzia艂u).
Legalno艣膰 dzia艂ania administracji stanowi zarazem wycinek szerszych kon- ' strukcji prawno-politycznych, odnosz膮cych si臋 do stosunku mi臋dzy aparatem pa艅stwowym i prawem. W krajach anglosaskich przyjmuje si臋 konstrukcj臋 "rz膮d贸w`'': prawa" (rule of law), b臋d膮c膮 swoistym podsumowaniem cafio艣ci zasad ustroju po= t litycznego, a w szczeg贸lno艣ci gwarancj膮 zasad wolno艣ci i r贸wno艣ci. Przeciwstawi~;:'; si臋 j膮 "rz膮dom ludzi". Przez "rz膮dy prawa" rozumie si臋 zatem takie zorganizowani~~"; pa艅stwa, w kt贸rym obowi膮zuj膮 og贸lne, abstrakcyjne regu艂y prawa, stanowiorLe'~; przez ustawodawc臋 b膮d藕 sankcjonowane przez s膮dy, a osoby sprawuj膮ce w艂adz臋'. publiczn膮 musz膮 stosowa膰 si臋 do tych regu艂, a nie podejmowa膰 decyzje na podsta=:`: wie wlasnych upodoba艅 czy w艂asnego poczucia sprawiedliwo艣ci.
"Rz膮dy prawa" oznaczaj膮 zarazem znaczn膮 w艂adz臋 s膮d贸w, kt贸rych zadaniem'^ jest czuwanie nad przestrzegani
em przyj臋tych regu艂. W klasycznych uj臋ciach ' powodowa艂o to odrzucenie mo偶liwo艣ci tworzenia szczeg贸lnych s膮d贸w admini='" stracyjnych jako organ贸w spoza zwyk艂ego porz膮dku s膮dowego (w tej kwestii'~ nale偶y przypomnie膰 pogl膮dy A. V. Diceya, o kt贸rych by艂a mowa przy okazji ~: omawiania tradycji angielskiego modelu administracji publicznej). Obecnie, jak~' wiemy, w krajach anglosaskich istniej膮 "trybuna艂y administracyjne" lub "nieza路;; le偶ne agencje" o kompetencjach s膮dowych, ale, po pierwsze, s膮 to szczeg贸lnv~~ organy typu administracyjnego, a nie s膮dowego, po wt贸re za艣, poddane s膮 on8'y kontroli s膮d贸w powszechnych.
v "Rz膮dy prawa" s膮 r贸wnie偶 - jako istotny sk艂adnik europejskiego dziedzic=.., twa kulturalnego i instytucjonalnego - terminem przyj臋tym w statucie Rady;~b Europy oraz w pierwszym i wci膮偶 podstawowym dokumencie tej organizacji,;;` popularnie znanym Europejsk膮 Konwencj膮 Praw Cz艂owieka.
W kr臋gu oddzia艂ywania niemieckiej kultury prawniczej, do kt贸rego pod'y tym wzgl臋dem zalicza si臋 tak偶e Polska, podstawow膮 prawno-polityczn膮 kon-: strukcj膮 odnosz膮c膮 si臋 do stosunku mi臋dzy aparatem pa艅stwowym i prawem jest', jednak konstrukcja "pa艅stwa prawnego". Znalaz艂a ona - w postaci "socjalnego
pa艅stwa prawnego" - odzwierciedlenie w konstytucji RFN. Pod postaci膮 "demokratycznego pa艅stwa prawnego" trafi艂a tak偶e do naszego ustroju konstytucyjnego ju偶 w ko艅cu 1989 r., znajduj膮c nast臋pnie, oczywi艣cie, odzwierciedlenie w aktualnej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Konstrukcja pa艅stwa prawnego nawi膮zuje do my艣li wybitnego niemieckiego filozofa, r贸wnie偶 filozofa prawa, Immanuela Kanta (1724-1804), a explicite sformu艂owa艂 j膮 prawnik i politolog, przedstawiciel wczesnego niemieckiego liberalizmu zesz艂ego stulecia, Robert von Mohl (1799-1875), w ksi膮偶ce pod wymownym tytu艂em Nauka policji zgodnie z zasadami pa艅stwa prawnego, wydanej w latach 1832-1834.
"Pa艅stwo prawne" by艂o i jest traktowane jako przeciwie艅stwo "pa艅stwa policyjnego", to jest pa艅stwa, w kt贸rym obywatel nie ma 偶adnych prawnych 艣rodk贸w ochrony przed samowol膮 organ贸w i urz臋dnik贸w pa艅stwowych. W rezultacie konstrukcja pa艅stwa prawnego jest nie tyle podsumowaniem ca艂o艣ci zasad ustroju politycznego, co pragmatyczn膮, dostosowan膮 do warunk贸w miejsca i czasu kodyfikacj膮 gwarancji praw jednostki. W tych warunkach jest oczywiste, 偶e jej istotn膮 - je艣li nie najistotniejsz膮 - cz臋艣ci膮 sk艂adow膮 sta艂a si臋 s膮dowa kontrola decyzji administracyjnych, wykonywana - tak jak to si臋 wyklarowa艂o w XIX w. w Niemczech - przez szczeg贸lne s膮dy administracyjne.
Niezale偶nie wi臋c od ideowych r贸偶nic, jakie mog膮 dzieli膰 konstrukcj臋 "rz膮d贸w prawa" i konstrukcj臋 "pa艅stwa prawnego", w odniesieniu do administracji obie one zak艂adaj膮 istnienie s膮dowej kontroli akt贸w administracyjnych (indywidualnych i generalnych). Wsp贸艂czesna administracja nie mo偶e istnie膰 bez takiej kontroli, ale te偶 coraz bardziej odczuwa si臋 potrzeb臋 funkcjonowania tak偶e innych instytucji, kt贸re sprawi膮, 偶e b臋dzie ona dzia艂a膰 w ramach i na podstawie przepis贸w prawa.
Dzialanie administracji na podstawie przepis贸w prawa - to nie tylko dzia艂anie zgodne z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego i materialnego. To r贸wnie偶 dzia艂anie zgodne z przepisami administracyjnego prawa formalnego, tzn. procedury administracyjnej. Tradycyjnym podej艣ciem do zagadnie艅 procedury - procedury przed organami administracji publicznej, a nie s膮dami administracyjnymi - by艂o traktowanie jej jako wewn臋trznej sprawy administracji. Przedmiotem zainteresowania prawnik贸w by艂 efekt procedury w postaci decyzji administracyjnej, mog膮cy stanowi膰 przedmiot skargi do s膮du administracyjnego, a nie sama procedura.
Przyj臋ta w Austrii w 1875 r. zasada, gdzie indziej w贸wczas nieznana, 偶e do s膮du administracyjnego mo偶na si臋 skar偶y膰 dopiero po wyczerpaniu 艣rodk贸w przys艂uguj膮cych w ramach post臋powania administracyjnego, spowodowa艂a zainteresowanie Trybuna艂u Administracyjnego kwestiami formalnego prawa administracyjnego. W rezultacie orzecznictwo Trybuna艂u zacz臋艂o ksztaltowa膰 zasady tego prawa, stopniowo formu艂owane przez ustawodawstwo: najpierw ramowo w 1896 r., potem szczeg贸艂owo - w 1925 roku.
Ustawodawstwo austriackie sta艂o si臋 wzorem dla kraj贸w znajduj膮cych si臋 pod wp艂ywem austriackiego modelu s膮downictwa administracyjnego. W 艣lad za Austri膮 kodyfikacji procedury administracyjnej dokonano w Czechos艂owacji, w Jugos艂awii oraz w 1928 r. w Polsce. Przedwojenna kodyfikacja (stanowi艂o j膮 rozporz膮dzenie Prezydenta RP z 1928 r. o post臋powaniu administracyjnym) sta艂a si臋 podstaw膮 polskiego kodeksu post臋powania administracyjnego, wydanego w 1960 r. i gruntownie znowelizowanego w latach 1980 i 1990 oraz ostatnio, w zwi膮zku z reform膮 samorz膮dow膮, w 1998 r. (dopiero w ramach tej ostatniej nowelizacji, warto zauwa偶y膰, wprowadzono do kodeksu termin administracja publiczna na miejsce typowej dla okresu PRL administracji pa艅stwowej).
Zupe艂nie niezale偶nie od do艣wiadcze艅 austriackich, kodyfikacji procedury administracyjnej dokonano w 1889 r. w Hiszpanii (gdzie kolejne przepisy wydano w 1958 r.), a na jej wz贸r w USA (akt o procedurze administracyjnej z 1946 r., dotycz膮cy administracji federalnej). Po II wojnie 艣wiatowej formalne prawo administracyjne coraz cz臋艣ciej staje si臋 przedmiotem kodyfikacji. Nast膮pi艂o to w szczeg贸lno艣ci w RFN i w Szwajcarii, a o potrzebie takiej kodyfikacji coraz. cz臋艣ciej m贸wi si臋 w bardzo pod tym wzgl臋dem tradycyjnej Francji, gdzie odpowiednie regu艂y kszta艂tuje, jak dot膮d, orzecznictwo s膮dowo-administracyjne.
2. 殴r贸d艂a prawa administracyjnego
Prawo administracyjne jest stosunkowo now膮 dziedzin膮 prawa w por贸wnaniu z prawem cywilnym, kt贸rego tradycje si臋gaj膮 czas贸w Imperium Rzymskiego, czy prawem karnym, kt贸re kszta艂towa艂o si臋 co najmniej od XVI wieku. Jako od-` r臋bna dyscyplina powsta艂o ono bowiem dopiero w XIX stuleciu.
Ograniczaj膮c si臋 ju偶 tylko do kontynentu europejskiego - w krajach anglosa-' skich poj臋cie "prawa administracyjnego" ma bowiem, jak by艂a o tym mowa w rozdz. II, specyficzne znaczenie - powstanie prawa administracyjnego mo偶na powi膮za膰 z dwoma zjawiskami tamtego czasu.
Po pierwsze, 艂膮czy艂o si臋 ono z wprowadzaniem wspomnianej instytucji'~ "pa艅stwa prawnego". Przepisy, kt贸re wydawano w odniesieniu do spraw admi-' nistracji publicznej, przestawa艂y by膰 - jak to mia艂o miejsce w "pa艅stwie policyj-' nym", typowym dla osiemnastowiecznego absolutyzmu - wewn臋trznymi instruk- ` cjami s艂u偶bowymi dla aparatu administracyjnego i stawa艂y si臋 przepisami bez~wzgl臋dnie wi膮偶膮cymi, na kt贸re mo偶na si臋 by艂o skutecznie powo艂a膰, zar贸wno przed w艂a艣ciwymi organami administracji, jak i przed s膮dami, w tym s膮dami ad-' ministracyjnymi.
Przepisy te, w zwi膮zku z post臋pami konstytucjonalizmu, coraz cz臋艣ciej wy-' dawa艂y parlamenty, a organy administracji wykonywa艂y uprawnienia w tym' zakresie coraz bardziej tylko z woli ustawodawcy (nawet je藕eii by艂 to ustawodawca konstytucyjny) i w zakresie jego upowa偶nienia. Warto zaznaczy膰, 偶e kon-' stytucja Francji V Republiki powr贸ci艂a do pewnych rozwi膮za艅 z I po艂owy XIX wieku, wyliczaj膮c materie zastrze偶one dla ustawodawstwa parlamentarnego, co oznacza, 偶e w pozosta艂ym zakresie (odnosz膮cym si臋 do znacznej cz臋艣ci materii administracji publicznej) powszechnie obowi膮zuj膮ce przepisy prawne wydaj膮 w艂a艣ciwe organy w艂adzy wykonawczej.
Po wt贸re, na podstawie nowego rozumienia przepis贸w administracyjnyc oraz kszta艂tuj膮cego si臋 dorobku s膮d贸w administracyjnych powsta艂a, dopiero jec nak w ostatnich dziesi膮tkach lat ubieg艂ego stulecia nauka prawa administracy nego, tworz膮ca teoretyczne podstawy tej dyscypliny, wraz z w艂a艣ciw膮 jej siatl~ poj臋膰, konstrukcji i zasad.
Rozw贸j prawa administracyjnego nie doprowadzi艂 jednak do jego skodyf kowania, inaczej ni偶 to mia艂o poprzednio miejsce w odniesieniu do prawa cywi nego czy karnego. Prawo cywilne jest przedmiotem odr臋bnych kodyfikacji c pocz膮tku XIX w., a podstawowym wzorcem jego kodyfikacji sta艂 si臋 Kodeks c~ wilny Francuz贸w z 1804 r., potocznie zwany Kodeksem Napoleona. Prawo karn~ cho膰 jest dyscyplin膮 o wiele m艂odsz膮 od prawa cywilnego, zacz臋艂o stanowi przedmiot kodyfikacji ju偶 w XVI wieku. Nawet wi臋c, je偶eli istnieje akt pod n~ zw膮 "kodeksu administracyjnego" - tak jest w Porfugalii od XIX w., nie jest t kodyfikacja ca艂o艣ci prawa administracyjnego ani nawet kodyfikacja istotniejsz~ cz臋艣ci materialnego prawa administracyjnego. Prawo administracyjne okazuje s; - ze wzgl臋du na ogromne zr贸偶nicowanie i rozproszenie jego przedmiotu, a tak偶 szczeg贸艂owo艣膰 rozwi膮za艅 i ich znaczn膮 zmienno艣膰 - niepodatne na kodyfikacj w znaczeniu stosowanym w odniesieniu do prawa cywilnego czy karnego.
Kodyfikacja, jak wykazuje praktyka, mo偶e zatem dotyczy膰 tylko admin stracyjnego prawa formalnego, to jest procedury (o czym by艂a ju偶 mowa), lu te偶 pewnych kompleks贸w prawa materialnego (prawo budowlane, prawo ruchu drogowym, prawo urz臋dnicze), lub, co zdarza si臋 najrzadziej, og贸lnyc zasad stosowanych w przypadku, gdy przepisy szczeg贸lne, odnosz膮ce si臋 do da nej materii, nie stanowi膮 inaczej.
Wspominana kodyfikacja portugalska jest w艂a艣nie pr贸b膮 sformu艂owani og贸lnych zasad prawa administracyjnego. Og贸lne zasady prawa materialneg powstaj膮 jednak przede wszystkim w wyniku orzecznictwa s膮d贸w administracy nych, kt贸rych rola, jak francuskiej Rady Stanu, mo偶e by膰 w tym zakresie ta wielka, 偶e s膮dom tym przypisa膰 trzeba stworzenie systemu zasad prawa admin stracyjnego. W rezultacie, konstruowanie ustawodawstwa zawieraj膮cego og贸ln przepisy prawa administracyjnego mo偶e - przynajmniej w krajach, w kt贸ryc wyst臋puje odr臋bne s膮downictwo administracyjne - mie膰 sens jedynie jako pr贸b ustawowego ugruntowania ustalonej linii orzecznictwa s膮dowego. Pr贸b臋 tak podj臋艂a w 1995 r. polska Rada Legislacyjna, organ doradczy rz膮du w zakresi procesu tworzenia prawa, przedstawiaj膮c projekt ustawy - Przepisy og贸lne praw administracyjnego, opartej na orzecznictwie Naczelnego S膮du Administracyjneg oraz Trybuna艂u Konstytucyjnego. Projektowi nie zosta艂 zreszt膮, jak dot膮d, nadan dalszy bieg.
W ka偶dym razie, taki punkt wyj艣cia ewentualnej kodyfkacji wskazuje n szczeg贸ln膮 rol臋 orzecznictwa s膮dowego jako swoistego 藕r贸d艂a prawa admin stracyjnego - tak偶e w "krajach prawa pisanego", opieraj膮cych sw贸j system 藕r贸dc3 prawa na prawie stanowionym przez ustawodawc臋. Rol臋 tak膮 orzecznictwo oc grywa nawet w贸wczas, gdy, jak ma to miejsce w nowej Konstytucji Rzeczypcspolitej Polskiej, ustawodawca konstytucyjny podejmie pr贸b臋 "zamkni臋cia" systemu 藕r贸de艂 prawa, ograniczaj膮c go do wymienionych w konstytucji akt贸w normatywnych.
Inn膮 charakterystyczn膮 cech臋 prawa administracyjnego stanowi brak mo偶liwo艣ci ograniczenia ~ego 藕r贸de艂 do akt贸w par艂amentu czy szerzej - do akt贸w w艂adzy centralnej. Zr贸d艂ami prawa administracyjnego s膮 bowiem r贸wnie偶 - wydawane na podstawie i w granicach upowa偶nie艅 ustawowych - przepisy "prawa miejscowego". Zgodnie z terminologi膮 przyj臋t膮 tak偶e w nowej Konstytucji RP, mog膮 je wydawa膰 zar贸wno terenowe organy administracji rz膮dowej, jak i organy samorz膮du terytorialnego. Na marginesie, wymaga zaznaczenia, 偶e co najmniej niezr臋czno艣ci膮 by艂o umieszczenie, obok siebie - w jednym przepisie (art. 94 Konstytucji) - zar贸wno akt贸w prawnych wydawanych przez politycznie niezale偶ne cia艂a samorz膮du terytorialnego, jak i przez organy i urz臋dnik贸w hierarchicznej administracji rz膮dowej. Jest oczywiste, 偶e przepisy prawa rniejscowego maj膮 moc': obowi膮zuj膮c膮 jedynie na obszarze dzia艂ania organ贸w, kt贸re je ustanowi艂y.
Obok przepis贸w o mocy powszechnie obowi膮zuj膮cej, wi膮偶膮cych wszystkie podmioty prawa, tak偶e znajduj膮ce si臋 poza sfer膮 podleg艂o艣ci organowi wydaj膮cemu' dany akt normatywny, w prawie administracyjnym zachowa艂a si臋 kategoria przepi-! s贸w o charakterze wewn臋trznym, wydanych przez w艂a艣ciwe organy administracji~';', rz膮dowej i obowi膮zuj膮cych tylko jednostki organizacyjne podleg艂e organowi wy-~.'; daj膮cemu te akty. Akty te nie mog膮 by膰 traktowane jako podstawa prawna dla de-v cyzji administracyjnych, co mo偶e wynika膰 zar贸wno z ustalonej linii orzecznictwa; s膮dowego (taka by艂a u nas linia orzecznictwa Naczelnego S膮du Administracyjnegt~; oraz Trybuna艂u Konstytucyjnego), jak i z ustale艅 konstytucji (pr贸b臋 sformu艂owaniav odpowiedniej zasady zawiera art. 93 nowej Konstytucji RP).
Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzi艂a zatem zar贸wno: "zamkni臋ty" system 藕r贸de艂 prawa, jak i w jego ramach utrwali艂a rozr贸偶nienie przepis贸w o mocy powszechnie obowi膮zuj膮cej i przepis贸w o charakterze wewn臋trznym:' Jako 藕r贸d艂a powszechnie obowi膮zuj膮cego prawa Rzeczypospolitej Polskiej poza, przepisami rangi konstytucyjnej wymienia ona: ustawy, ratyfikowane umowy mi臋-, dzynarodowe, rozporz膮dzenia (jako jedyne akty wykonawcze o mocy powszech-' nie obowi膮zuj膮cej, kt贸re mog膮 wydawa膰, na podstawie szczeg贸艂owego upowa偶nieni~ zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, jedynie organy wymienione w Konstytucji, w szczeg贸lno艣ci Rada Ministr贸w, Prezes Rady Ministr贸w i ministrowie kieruj膮cy dzia艂ami administracji rz膮dowej), jak r贸wnie偶 - na danym obszarze -akty prawa miejscowego (por. wy偶ej). Jako akty o charakterze wewn臋trznym Konstytucja wymienia uchwa艂y Rady Ministr贸w oraz zarz膮dzenia Prezesa Rady Ministr贸w i ministr贸w, stwierdzaj膮c, 偶e te ostatnie s膮wydawane tylko na podstawie ustawy. Nale偶y zaznaczy膰, 偶e jest to tylko jedna z form "zarz膮dze艅", jako 偶e terminem tym okre艣la si臋 wiele innych akt贸w jednoosobowych organ贸w administracji publicznej, w tym tak偶e akt贸w indywidualnych.
Powy偶sze sformu艂owania Konstytucji rodz膮 wiele problem贸w. G艂贸wny problem wynika z faktu, 偶e Konstytucja, traktuj膮c bardzo restryktywnie katalog 藕r贸de艂 prawa, nie zaw臋偶a go expressis verbis do akt贸w s t a n o w i e n i a prawa. Ale r贸wnocze艣nie nie wyr贸偶nia odr臋bnej kategorii - przepis贸w administracyjnych, b臋d膮cych aktami s t o s o w a n i a prawa, nale偶膮cych wi臋c do sfery form dzia艂ania administracji, a nie do "藕r贸de艂 prawa" w 艣cis艂ym sensie. Konstytucja pos艂uguje si臋 okre艣leniem "akty normatywne", kt贸re ma zastosowanie do wszystkich akt贸w zawieraj膮cych przepisy (normy og贸lnego charakteru), a wi臋c i do tych powszechnego obowi膮zywania, i tych wewn臋trznych, a tak偶e do 藕r贸de艂 prawa i do przepis贸w administracyjnych (akt贸w administracyjnych og贸lnych). Poniewa偶 w rozdziale Konstytucji o 藕r贸d艂ach prawa uregulowano te偶 wiele ubocznych kwestii nie nale偶膮cych do problematyki 藕r贸de艂 prawa w 艣cis艂ym sensie (ustawodawczej), jak wspomnian膮 kompetencj臋 do stanowienia przepis贸w wewn臋trznych (interna administracyjne) czy kompetencj臋 terenowych organ贸w administracji rz膮dowej do wydawania przepis贸w administracyjnych, to w rezultacie pojawi艂o si臋 wiele dodatkowych w膮tpliwo艣ci.
Z jednej strony, uregulowania te oznaczaj膮 istotne zmiany w dotychczasowym stanie uregulowania materii akt贸w wykonawczych do ustaw. Do wej艣cia w 偶ycie Konstytucji nie by艂o bowiem przeszk贸d prawnych do tego, by aktami wykonawczymi o mocy powszechnie obowi膮zuj膮cej - poza materi膮 doktrynalnie zastrzegan膮 dla rozporz膮dze艅 w postaci sfery bezpo艣rednio dotycz膮cej praw obywateli - by艂y tak偶e zarz膮dzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz zarz膮dzenia kierownik贸w urz臋d贸w centralnych. Ustawowe upowa偶nianie tych organ贸w by艂o, co wi臋cej, ez臋ste. Teraz pojawi艂 si臋 problem: jaki organ jest uprawniony - i w jakiej prawnej formie - do wydawania powszechnie obowi膮zuj膮cych przepis贸w prawa na podstawie takich upowa偶nie艅 ustawowych, pochodz膮cych sprzed wej艣cia Konstytucji w 偶ycie.
Z drugiej strony, w nowo wydawanych ustawach trzeba ju偶 liczy膰 si臋 z ograniczeniem kr臋gu podmiot贸w uprawnionych do wydawania akt贸w wykonawezych o mocy powszechnie obowi膮zuj膮cej - a zatem, przy literalnym rozumieniu zasady "zamkni臋tego" systemu 藕r贸de艂 prawa, mo偶e doj艣膰 do obci膮偶ania Prezesa Rady Ministr贸w i ministr贸w obowi膮zkiem wydawania czasem bardzo szczeg贸艂owych i technicznych przepis贸w, np. w sprawie okre艣lenia wzor贸w formularzy czy legitymacji s艂u偶bowych.
Rozwi膮zanie pierwszego problemu zale偶y w znacznym stopniu od rozwi膮zania problemu drugiego, bowiem wskazanie nast臋pstwa prawnego jest mo偶liwe dopiero po ustaleniu komu dzisiaj powinny przys艂ugiwa膰 odpowiednie kompetencje. W tym zakresie - wychodz膮c z podstawowej, jak wiemy, zasady podzia艂u w艂adz - trzeba mie膰 艣wiadomo艣e faktu, 偶e konstytucyjnego "zamkni臋cia" systemu 藕r贸de艂 prawa nie mo偶na rozumie膰 literalnie, w szezeg贸lno艣ci nie mo偶na go rozci膮ga膰 na ca艂y system "akt贸w normatywnych". Zamkni臋cie to mo偶e dotyczy膰 jedynie prawotw贸rstwa w sensie 艣cis艂ym (ustawodawstwa i 藕r贸de艂 pochodnych). Nie mo偶e natomiast dotyczy膰 w艂asnych czynno艣ci w艂adz administracyjnych oparlych na udzielonej ustaw膮 kompetencji, akt贸w stosowania prawa (akt贸w administracyjnych), r贸wnie偶 generalnych, podejmowanych przez w艂a艣ciwe do dzia艂ania w danej materii organy administracji publicznej, w tym m.in. przepis贸w zawieraj膮cych tre艣ci czysto techniczne. Bez mo偶liwo艣ci podejmowania takich dzia艂a艅, a wi臋c wydawania przepis贸w administracyjnych w licznych dziedzinach 偶ycia zbiorowego (oczywi艣cie zawsze na podstawie i w granicach kompetencji zawartych w ustawach), administracja nie jest stanie wykona膰 nale偶膮cych do niej obowi膮zk贸w.
Kategoria "przepis贸w administracyjnych" o mocy powszechnie obowi膮 zuj膮cej, lecz o charakterze 艣ci艣le zwi膮zanym z bie偶膮cym wykonywaniem zada艅 z zakresu administracji - i w tym sensie czysto technicznym, nale偶y do normal-: nych form prawnych dzia艂ania administracji i jest starsza od ustawodawstwa administracyjnego, w nowoczesnym tego rozumieniu b臋d膮cym synonimem pa艅stwa` prawa. Administracja bowiem zawsze dzia艂a艂a wydaj膮c akty administracyjne -indywidualne i o og贸lnym charakterze (w艂a艣nie przepisy administracyjne), czerpi膮c do nich najpierw upowa偶nienie ze swoich uprawnie艅 policyjnych, a potem w warunkach pa艅stwa prawnego - z ustaw.
Przy takiej konstrukcji, i dzisiaj przepisy tego rodzaju mog膮 by膰 wydawane tak偶e przez kierownik贸w urz臋d贸w centralnych (wyra藕nie w Konstytucji zgubionych, skoro znalaz艂y si臋 w niej terenowe organy administracji rz膮dowej) - i to' w ramach, a nie tylko na podstawie przepis贸w prawa. Jest oczywiste, 偶e "przepisy; administracyjne" wydawane bez wyra藕nej podstawy ustawowej nie mog膮 by膰 samodzieln膮 podstaw膮 decyzji administracyjnych. Wyst臋powanie kategorii "przepis贸w administracyjnych" jest niezb臋dne zar贸wno z punktu widzenia w艂a艣ciwegc~ funkcjonowania administracji publicznej, jak i z punktu widzenia podkre艣lanej po-, trzeby oddzielenia od siebie zada艅 rz膮dowych - politycznych (do kt贸rych nale偶y: r贸wnie偶 wydawanie w艂a艣ciwych "akt贸w wykonawczych" na podstawie upowa偶nie艅:' ustawowych), od zada艅 administracyjnych. Zreszt膮 zmierza si臋 do tego, aby, co dozasady, ministrowie nie zajmowali si臋 r贸wnie偶 sprawami indywidualnymi, w kt贸rych wydaje si臋 decyzje administracyjne, aby wi臋c post臋powanie administracyjne ko艅czy艂o si臋 na poziomie urz臋d贸w centralnych.
Omawiane "przepisy administracyjne" znajduj膮 si臋 obecnie poza klasyfika-: cj膮 konstytucyjn膮. Skoro jednak nale偶膮 do prawnych form dzia艂ania administracji~'ij a nie do 藕r贸de艂 prawa - nic w tym dziwnego. Konstytucja w og贸le nie reguluje;: prawnych form dzia艂ania administracji, gdy偶 jest to kwestia nale偶膮ca do materii ustawowej.
Konstytucyjna pr贸ba "zamkni臋cia" systemu 藕r贸de艂 prawa mo偶e by膰 uznana za pr贸b臋 ograniczenia zjawiska okre艣lanego jako inflacja prawa. We wszystkicll pa艅stwach wyst臋puje tendeneja wzrostu zar贸wno liczby wydawanych akt贸w normatywnych (ez臋sto zawieraj膮cych tylko nowelizacj臋 obowi膮zuj膮cego aktu), jak i rozmiar贸w przeci臋tnego aktu normatywnego, przy czym wzrost ten w du偶ej mierze dotyczy w艂a艣nie sfery prawa administracyjnego4掳. Wskazuje si臋 r贸偶ne
ao por. C. Wiener, Inflacja prawa i jej konsekwencje, [w:] Pa艅stwo - Prawo - Obywatel. Zbi贸r studi贸w dla uczczenia 60-lecia urodzin i 40-lecia pracy naukowej prof. A. 艁opatki, Wroc艂aw 1989, s. 437-463.
przyczyny tego zjawiska, zaliczaj膮c do nich tak偶e tworzenie, omawianych ju偶, independent czy regulatory agencies, kt贸re staraj膮 si臋 wykaza膰 w ten spos贸b potrzeb臋 swojego istnienia.
Skutkiem inflacji jest, mimo og艂aszania akt贸w prawnych w odpowiednich organach promulgacyjnych (w Polsce podstawowe znaczenie maj膮 w tym zakresie "Dziennik Ustaw" i "Monitor Polski"), coraz mniejsza faktyczna dost臋pno艣膰 prawa i mo偶liwo艣膰 ogarni臋cia go ju偶 nie tylko przez przeci臋tnego obywatela, ale r贸wnie偶 przez prawnik贸w. Tradycyjna prawna fikcja powszechnej znajomo艣ci prawa, z kt贸rej wynika zasada ignorantia iuris nocet, sta艂a si臋 rzeczywist膮 fikcj膮 w nigdy dot膮d niespotykanych rozmiarach. Skutkowi temu stara si臋 w niekt贸rych krajach zapobiec przez wydawanie urz臋dowych zbior贸w obowi膮zuj膮cych przepis贸w, na kt贸re mo偶na si臋 powo艂ywa膰 przed w艂a艣ciwyrni organami w艂adz publicznych; w USA charakter taki maj膮: US Code, zawieraj膮cy ustawy federalne, i Code of Federal Regulations, zbi贸r federalnych akt贸w wykonawczych, a w Szwajcarii co kwarta艂 aktualizuje si臋 "Zbi贸r Prawa Zwi膮zkowego". Na og贸艂 jednak ujednolicone zbiory ustawodawstwa - w formie drukowanej, a ostatnio tak偶e na no艣nikach magnetycznych - s膮 produktem prywatnych wydawc贸w, a zatem nie mo偶na ich traktowa膰 na r贸wni ze zbiorami urz臋dowymi. W Japonii zastosowano rozwi膮 zanie typu po艣redniego: nie ma urz臋dowych zbior贸w obowi膮zuj膮cego prawa, lecz wydawanie zbior贸w prywatnych nast臋puje pod nadzorem w艂a艣ciwych organ贸w publicznych.
Do tej pory mowa by艂a o 藕r贸d艂ach prawa administracyjnego tworzonych przez w艂a艣ciwe organy pa艅stwowe. W dobie - podkre艣lanej przez nas w rozdziale ko艅cowym - internacjonalizacji stosunk贸w mi臋dzypa艅stwowych, obejmuj膮cej tak偶e (a raczej przede wszystkim) wiele dzied偶in materialnego prawa administracyjnego, 藕r贸d艂ami prawa stosowanego przez organy administracji publicznej staj膮 si臋 r贸wnie偶 akty prawno-mi臋dzynarodowe - i to zar贸wno te tradycyjne, mianowicie konwencje (kt贸re, po ratyfikowaniu i og艂oszeniu staj膮 si臋 cz臋艣ci膮 wewn臋trznego porz膮dku prawnego), jak i nowe, tworzone w ramach organizacji integracji w postaci Unii Europejskiej (prawo europejskie w naj艣ci艣lejszym znaczeniu). Podpisuj膮c w 1991 r. Uk艂ad Europejski ustanawiaj膮cy stowarzyszenie Polski ze Wsp贸lnotami Europejskimi, Rzeczpospolita Polska przyj臋艂a na siebie obowi膮zek zbli偶ania jej istniej膮cego i przysz艂ego ustawodawstwa do prawa europejskiego. Obok tej harmonizacji, przyj臋cie do Unii b臋dzie oznacza艂o tak偶e bezpo艣rednie stosowanie okre艣lonych przepis贸w europejskich - do czego nasza administracja musi by膰 przygotowana.
3. S膮dowa kontrola legalno艣ci akt贸w administracyjnych
Jak wiemy, ugruntowan膮 tradycj膮 kraj贸w anglosaskich - tak Anglii, jak USA - jest sprawowanie kontroli nad legalno艣ci膮 dzia艂ania administracji przez s膮dy powszechne. Zasad膮 jest, 偶e obywatel mo偶e zaskar偶y膰 do s膮du powszechnego ka偶d膮 nielegaln膮, jego zdaniem, decyzj臋 administracji, a wyj膮tki od tej zasady, zawsze interpretowane zw臋偶aj膮co, mog膮 wynika膰 tylko z ustawy. Anglosaski
system kontroli dzia艂alno艣ci administracji przez s膮dy powszechne by艂 uwa偶any za wzorowy przez wielu dziewi臋tnastowiecznych libera艂贸w, zw艂aszcza w pierwszych dziesi膮tkach stulecia. Postulowano zatem jego przeniesienie na kontynent europejski - wprowadzono go w Belgii po uzyskaniu przez ni膮 niepodleg艂o艣ci (co nast膮pi艂o w 1831 r.), jak r贸wnie偶 we W艂oszech, zaraz po ich zjednoczeniu, ` a mianowicie w 1865 roku.
Rych艂o jednak o wiele bardziej atrakcyjny okaza艂 si臋 inny model s膮dowej kontroli administracji. Jego pocz膮tk贸w nale偶y poszukiwa膰 w napoleo艅skiej Francji, gdzie powo艂ano do 偶ycia rady prefekturalne i Rad臋 Stanu, kt贸rej jednym z zada艅 bylo przyjmowanie odwo艂a艅 od orzecze艅 rad prefekturalnych, jak r贸w- , nie偶, w praktyce, rozpatrywanie skarg na nadu偶ywanie w艂adzy przez administra- ; cj臋 (recours pour exces de pouvoir). Nale偶y jednak pami臋ta膰, 偶e celem systemu bo tak go nazywano - "s膮downictwa administracyjnego" nie by艂o zapewnienie ' legalno艣ci dzia艂ania administracji, ale wy艂膮czenie spraw, g艂贸wnie cywilnoprawnych, w kt贸rych administracja by艂a stron膮, z jurysdykcji s膮d贸w powszechnych, ' a "s膮dy administracyjne": Rada Stanu i rady prefekturalne w 偶aden spos贸b nie; ; by艂y niezawis艂e, pozostaj膮c jedynie szczeg贸lnymi organami administracji. "S膮: downictwo administracyjne" oznacza艂o wi臋c instytucj臋 - co do zasady - uprzy-. ' wilejowuj膮c膮 administracj臋 w prawnych sporach z obywatelami, a nie instytucj臋 w艂a艣ciw膮 "rz膮dom prawa" czy "pa艅stwu prawnemu".
Dopiero w drodze d艂ugiego procesu napoleo艅skie "s膮downictwo administracyjne" przeobrazi艂o si臋 w to, co dzisiaj rozumie si臋 przez s膮dowmictwo administracyjne, a mianowicie rozpatrywanie przez niezawis艂e od administracji organy odwo艂a艅 obywateli od nielegalnych decyzji administracyjnych. Ewolucja ta polega艂a, z jednej strony, na instytucjonalnej i proceduralnej rozbudowie instytucji, skargi na nadu偶ycie w艂adzy (ta skarga bowiem odnosi艂a si臋 do tego, co uwa偶amy = dzi艣 za s膮downictwo administracyjne), a z drugiej strony, na ograniczaniu zakresu spor贸w cywilnoprawnych rozpoznawanych przez s膮dy administracyjne.
Aktualnie skargi na nadu偶ycie w艂adzy nie s膮 ju偶 rozpatrywane, jak to by艂o przez p贸艂tora stulecia, w pierwszej i w ostatniej instancji przez Rad臋 Stanu, ale poza skargami na akty ministr贸w i niekt贸re inne akty - w pierwszej instancji przez mi臋dzydepartamentalne trybuna艂y administracyjne, dzia艂aj膮ce od 1954 r., a w drugiej instancji przez apelacyjne s膮dy administracyjne, dzia艂aj膮ce od 1989 roku. S膮 to prawdziwe s膮dy szczeg贸lne, w odr贸偶nieniu od Rady Stanu, kt贸ra tradycyjnie zajmuje si臋 innymi jeszcze sprawami (jest w szczeg贸lno艣ci organem doradczym prezydenta i rz膮du w sprawach legislacji), a jej cz艂onkowie nie maj膮 formalnych gwarancji niezawis艂o艣ci (i ich, niekwestionowana, niezawis艂o艣膰 ma tylko charakter faktyczny).
Z dawnego cywilnoprawnego zakresu jurysdykcji s膮dy administracyjne pozostawi艂y sobie materi臋 tzw. kontrakt贸w administracyjnych oraz odpowiedzialno艣ci odszkodowawczej pa艅stwa za szkody wyrz膮dzone przez pa艅stwo i jego funkcjonariuszy. Kontrakty administracyjne odr贸偶nia si臋 od kontrakt贸w prawa cywilnego na tej zasadzie, 偶e jedn膮 ze stron jest osoba prawa publicznego,
偶e ich przepisy wykraczaj膮 poza normy prawa cywilnego i 偶e kontrahent osob prawa publicznego ma bezpo艣rednio uczestniczy膰 w wykonywaniu s艂u偶by pt blicznej; charakter taki ma, w szczeg贸lno艣ci, cz臋艣膰 kontrakt贸w o udzielenie za m贸wienia publicznego.
Inn膮, wynikaj膮c膮 z tradycji, cech膮 francuskich s膮d贸w administracyjnych je: szerokie rozumienie decyzji administracyjnej, przez kt贸r膮 rozumie si臋 nie tylk akt indywidualny, ale i akt normatywny, o ile zosta艂 wydany przez organ adm nistracji (a wi臋c nie przez organ ustawodawczy).
Zracjonalizowany i ograniczony do kontroli akt贸w indywidualnych modc francuski sta艂 si臋 wzorem dla ustawodawc贸w poszczeg贸lnych pa艅stw niemiec kich drugiej po艂owy ubieg艂ego stulecia. Poczynaj膮c od Badenii (1863 r.) powc 艂ywano tam do 偶ycia szczeg贸lne s膮dy administracyjne jako instytucje kontro legalno艣ci indywidualnych akt贸w administracyjnych.
Instytucje te by艂y bardzo zr贸偶nicowane. Zr贸偶nicowanie odnosi艂o si臋 zatem dc - celu, kt贸rym mog艂a by膰 ochrona publicznych praw podmiotowych jednostk jak w Austrii, albo ochrona przedmiotowego porz膮dku prawnego, ja w Prusach;
- organizacji: s膮downictwo tr贸jinstancyjne w Prusach, dwuinstancyjne w Ba denii, jednoinstancyjne w Austrii;
- zakresu dzia艂ania, w kt贸rej to materii wyst膮pi艂y dwa podstawowe, przeci~ stawne rozwi膮zania: generalna klauzula kompetencyjna, to jest przyjmowani w zasadzie wszystkich skarg na nielegalne decyzje administracji (w Austri i enumeracyjna klauzu艂a kompetencyjna, to jest dzia艂anie tylko w przypac kach 艣ci艣le wskazanych w ustawodawstwie (jak w Prusach).
Tym niemniej - jako pewna og贸lna konstrukcja - zyska艂y one og贸lne uzm nie, co, wraz z opisywan膮 ewolucj膮 francuskiego s膮downictwa administracyjnegc powodowa艂o spadek na kontynencie europejskim atrakcyjno艣ci modelu anglc saskiego i ograniczanie jego zastosowania tam, gdzie go wprowadzono. I tak, w W艂oszech w latach 1889-1890 powo艂ano do 偶ycia Rad臋 Stanu i giunty prowit cjonalne jako odpowiedniki francuskich rad prefekturalnych, stopniowo przeka zuj膮c im sprawy administracyjne, uprzednio nale偶膮ce do s膮d贸w powszechnycl W 1972 r. giunty zosta艂y zast膮pione przez regionalne trybunaly administracyjm W Belgii Rad臋 Stanu wprowadzono w 1946 r., zn贸w ograniczaj膮c jurysdykcj s膮d贸w powszechnych w sprawach administracyjnych.
Szczeg贸lne s膮downictwo administracyjne zacz臋to te偶 wprowadza膰 - w oc miennych warunkach prawnych i instytucjonalnych - od pocz膮tku XX w. ~ Szwecji. Od 1970 r. Szwecja ma tr贸jszczeblowe s膮downictwo administracyjm Warto zauwa偶y膰, 偶e w艣r贸d kraj贸w skandynawskich na Szwecji wzoruje si臋 po tym wzgl臋dem tylko Finlandia, pozosta艂e kraje zachowa艂y bowiem tradycyjn instytucje wewn膮trzadministracyjnej i zewn臋trznej kontroli legalno艣ci dzia艂ani administracji.
Wracaj膮c do Niemiec, zr贸偶nicowanie s膮downictwa administracyjnego przc trwa艂o tam jeszcze w okresie republiki weimarskiej. Jego unifikacji dokonano dopiero w RFN. Aktualnie organizacj臋 i dzia艂anie tego s膮downictwa reguluje ustawa z 21 stycznia 1960 roku. Zgodnie z ni膮 w poszczeg贸lnych krajach dzia艂aj膮 s膮dy administracyjne oraz - po jednym dla ka偶dego kraju - wy偶sze s膮dy administracyjne. Na szczeblu federacji istnieje Zwi膮zkowy S膮d Administracyjny, przed kt贸rym toczy si臋 spory o naruszenie prawa zwi膮zkowego przez krajowe s膮dy administracyjne i kt贸ry orzeka w innych jeszcze sprawach okre艣lonych w ustawie. Kompetencj臋 s膮d贸w administracyjnych okre艣la klauzula generalna ("spory publicznoprawne o charakterze niekonstytucyjnym"). Sprawy podatkowe nie nale偶膮 do w艂a艣ciwo艣ci s膮d贸w administracyjnych, a rozstrzyganie w ich materii stanowi przedmiot dzia艂alno艣ci odr臋bnych s膮d贸w finansowych. Podobnie wyod- , r臋bnione jest s膮downictwo ubezpiecze艅 spo艂ecznych.
Wsp贸艂czesna Austria kontynuuje model jednoinstancyjny z generaln膮 klau-_ zul膮 kompetencyjn膮, wprowadzony w 1875 r., kt贸ry musiano jednak zmodyfikowa膰 ` w zwi膮zku z wprowadzeniem skargi konstytucyjnej do Trybuna艂u Konstytucyjnego w sprawach, w kt贸rych jednostka dozna艂a narusze艅 swych konstytucyjnych praw w wyniku w艂adczego rozporz膮dzenia lub decyzji w艂adz administracyjnych.
Druga Rzeczpospolita przyj臋艂a, jak wiemy, 贸wczesny austriacki model s膮 downictwa administracyjnego - z jednym Najwy偶szym Trybuna艂em Administracyjnym orzekaj膮cym na podstawie generalnej klauzuli kompetencyjnej. W by艂ym: zaborze pruskim utrzymano jednak, zmodyfikowany w zwi膮zku z odmienn膮 or-` ganizacj膮 administracji terytorialnej, tr贸jinstancyjny model pruski, oparty na;; klauzuli enumeracyjnej. Konstytucja Marcowa z 1921 r. przewidywa艂a wprowadzenie co najmniej dwuinstancyjnego s膮downictwa administracyjnego, jednak偶e' jej zapowiedzi nie zrealizowano.
Jak wiemy, s膮downictwo administracyjne nale偶a艂o do tych instytucji przedwojennej administracji, kt贸rych - pocz膮tkowo nawet nie ze wzgl臋d贸w zasadni-` czych - nie przywr贸cono po II wojnie 艣wiatowej. Przywr贸cono je dopiera` w 1980 r., w warunkach politycznych i prawnych w艂a艣ciwych owym czasom. .
Naczelny S膮d Administracyjny nie m贸g艂 zatem by膰 "s膮dem suwerennytn"` jak Najwy偶szy Trybuna艂 Administracyjny, bowiem obowi膮zywa艂a, w艂a艣ciwa "kon-. stytucjonalizmowi socjalistycznemu", konstytucyjna zasada poddania wszystkich s膮d贸w nadzorowi judykacyjnemu S膮du Najwy偶szego. Wobec programowej zasady koncesjonowania 偶ycia spo艂ecznego i gospodarczego oraz w艂a艣ciwej modelo~ wi politycznemu dyskrecjonalno艣ci, niemo偶liwe te偶 by艂o w贸wczas inne rozwi膮za路:_ nie kwestii w艂a艣ciwo艣ci s膮du administracyjnego, ni偶 przyj臋cie swoistej klauzuli~ enumeracyjnej, pomijaj膮cej wszelkie decyzje o charakterze politycznym.
Tym niemniej, przywi膮zanie do dawnej tradycji, kt贸re by艂o w Polsce wyj膮tkowo silne (na co zwracali艣my uwag臋 w rozdziale III), spowodowa艂o istotne odst臋pstwo od rozwi膮za艅 przyjmowanych w tych krajach bloku radzieckiego~ kt贸re w og贸le wprowadza艂y s膮dow膮 kontrol臋 decyzji administracyjnych. Zamiast s膮d贸w powszechnych kontrol臋 t臋 mia艂 sprawowa膰 jeden s膮d szczeg贸lny.
W nowych warunkach, nawi膮zywanie do tradycji mog艂o sta膰 si臋 pe艂niejsze. W 1990 r. nast膮pi艂a zmiana formu艂y okre艣lania w艂a艣ciwo艣ci Naczelnego S膮du Administracyjnego na klauzul臋 generaln膮, a ustawa o NSA z 1995 r. ograniczy艂a nadz贸r judykacyjny S膮du Najwy偶szego do rozpatrywania rewizji nadzwyczajnej od orzecze艅 s膮du administracyjnego.
Nowa Konstytucja, z jednej strony, zako艅czy艂a proces przywracania tradycji, nadaj膮c NSA charakter "s膮du suwerennego", z tym 偶e na odpowiednie zmiany ustawodawcze przewidzia艂a okres pi臋ciu lat. Z drugiej strony, nawi膮zuj膮c do Konstytucji Marcowej, zapowiedzia艂a wprowadzenie - w tym samym terminie ni偶szych s膮d贸w administracyjnych. Zrealizowanie zapowiedzi Konstytucji b臋dzie oznacza艂o, 偶e nasze s膮downictwo administracyjne b臋dzie w pe艂ni odpowiada艂o rozwi膮zaniom przyjmowanym w krajach, zw艂aszcza wi臋kszych, kontynentu europejskiego.
Dzi艣 - wobec takiej kolei rzeczy - stajemy w Polsce przed kolejnym wyzwaniem w omawianej tu dziedzinie. Ostatnio postawione zosta艂o pytanie, czy nadal utrzymywa膰 dwuinstancyjne post臋powanie administracyjne, skoro Konstytucja wymaga wprowadzenia dwuinstancyjnego s膮downictwa administracyjnego. Dot膮d obowi膮zywa艂 model: dwie plus jedna (dwie instancje administracyjne i jedna s膮dowa). Gdy pojawi膮 si臋 ni偶sze s膮dy administracyjne, czy nadal konieczne s膮 dwie instancje administracyjne? Mo偶e wystarczy model: jedna plus dwie? W post臋powaniu liczy si臋 r贸wnie偶 kwestia szybko艣ci i ekonomiki - tym bardziej, 偶e gdy wprowadzono szeroki system samorz膮du terytorialnego, na miejsce dawniejszej hierarchicznej struktury administracji pa艅stwowej, zmieni艂 si臋 kontekst organizacyjny ca艂ej administracji publicznej w Polsce. Wobec jednostek samorz膮du brak w艂adz "wy偶szego szczebla", a i Konstytucja ogranicza nadz贸r nad samorz膮dem do kryterium legalno艣ci. Klasyczny "wy偶szy szczebel", kt贸ry z tytu艂u swojej nadrz臋dno艣ci organizacyjnej jest w艂adny zmieni膰 decyzj臋 I instancji, pozosta艂 dzi艣 tylko w administracji rz膮dowej, gdzie mo偶na utrzyma膰 system dw贸ch instancji administracyjnych. Zreszt膮, w ka偶dym przypadku, stronie mo偶e przys艂ugiwa膰 prawo zwr贸cenia si臋 do w艂adzy administracyjnej, kt贸ra wyda艂a akt, o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak w wi臋kszo艣ci kraj贸w europejskich.
4. Inne instytucje kontroli legalno艣ci dzia艂ania administracji
Szwedzka instytucja ombudsmana - istniej膮ca, jak wiemy z rozdzia艂u II, od 1809 r. - by艂a d艂ugo uwa偶ana za rozwi膮zanie egzotyczne, mog膮ce funkcjonowa膰 tylko w swoistych warunkach tego kraju. Pogl膮du tego nie zmieni艂a recepcja instytucji w Finlandii w 1919 r., jako 偶e Finlandia zachowa艂a lub przej臋艂a wiele innych swoistych instytucji administracji szwedzkiej. Uwa偶ano zreszt膮, 偶e s膮downictwo administracyjne uruchamiane z woli obywatela jest wystarczaj膮c膮 gwarancj膮, prawid艂owo艣ci dzia艂ania administracji i nie odczuwano potrzeby tworzenia nowych instytucj i.
Po II wojnie 艣wiatowej podej艣cie do instytucji ombudsmana uleg艂o jednak zmianie. Coraz wyra藕niej okazywa艂o si臋, 偶e s膮dowa kontrola decyzji administracyjnych, skuteczna w stosunku do znacznej cz臋艣ci typowych akt贸w administracji reglamentacyjnej, nie mo偶e znale藕膰 zastosowania wobec czynno艣ci administracji podejmowanych w innych zakresach, w szczeg贸lno艣ci w zakresie administracji ' 艣wiadcz膮cej. Ponadto za艣 to, co interesuje obywatela, nie zawsze musi by膰 rzecz膮 '" istotn膮 dla s膮du - i odwrotnie.
Instytucja ombudsmana sta艂a si臋 wi臋c przedmiotem recepcji najpierw w ! krajach skandynawskich, kt贸re nie rozwin臋艂y szczeg贸lnego s膮downictwa admi- ~ nistracyjnego (w Danii w 1955 r., w Norwegii w 1962 r.), a potem w krajach '~ o wielkich tradycjach s膮dowo-administracyjnych: w RFN w 1956 r., jednak tylko ~ w odniesieniu do spraw wojskowych, w Wielkiej Brytanii (pod nazw膮 parla- "y mentarnego komisarza do spraw administracji) w 1967 r. (od lat siedemdzie- v艂, si膮tych tworzy si臋 tam tak偶e regionalne urz臋dy ombudsman贸w do spraw admini- ;~ stracji lokalnej) i we Francji, pod nazw膮 mediatora, w 1972 roku. W 1987 r. ~ powo艂ano do 偶ycia polsk膮 odmian臋 ombudsmana w postaci Rzecznika Praw w Obywatelskich.
Spo艣r贸d 22 kraj贸w, kt贸re OECD skupia艂a w 1992 r., ombudsman lub Jego ; odpowiednik (czasem pod oryginaln膮 nazw膮, jak obro艅ca ludu w Hiszpanii) wy~;~ st臋powa艂 na szczeblu centralnym w 13 krajach. Nie jest w og贸le znany w Belgir;-.,~ Grecji, Japonii i Turcji, natomiast w Kanadzie, w RFN, we W艂oszech, w Szwajca~ ; rii i w USA wyst臋puje w jednostkach bezpo艣rednio ni偶szego szczebla (i tylko we:.'' W艂oszech - we wszystkich takich jednostkach, to jest regionach).
Ombudsmani maj膮 do艣膰 r贸偶ny zakres dzialania, czasem - jak w Holandii - pro~~~, gramowo nie odnosz膮cy si臋 do w艂a艣ciwej kontroli legalno艣ci, pozostawionej s膮domr~:' najbardziej skr贸towo, ale mo偶e i najbardziej adekwatnie, zakres ten okre艣lono w Anglii~; m贸wi膮c o wkraczaniu w przypadkach "z艂ej administracji" (ntaladministration~a Na og贸l ombudsmani podlegaj膮, jak w Szwecji, parlamentom, ale mo偶liwe te偶 je~ powi膮zanie ombudsmana z g艂ow膮 pa艅stwa, jak ma to miejsce we Francji. Zasa ` przyj臋t膮 poczynaj膮c od Szwecji (tak偶e w Polsce), jest bezpo艣redni dost臋p obywat
ze skargami do ombudsmana. Wielka Brytania, a w 艣lad za ni膮 Francja, wprowadzi ` jednak inne rozwi膮zanie: mianowicie, tamtejsi ombudsmani przyjmuj膮 skargi wy艂膮c~ nie za po艣rednictwem cz艂onk贸w parlamentu, kt贸rzy tym samym stanowi膮 "sito" kott~; trolne, w praktyce zreszt膮 ma艂o skuteczne.
Jeszcze powszechniejsza od ombudsmana jest inna instytucja kontroli legal;'` no艣ci dzia艂ania administracji - tym razem w pewnym tylko zakresie spra~vv a mianowicie prawid艂owego gospodarowania finansami publicznymi. Idzie instytucj臋 najog贸lniej okre艣lan膮 jako urz膮d audytorski. Wyst臋puje ona w.' wszystkich dawniejszych krajach cz艂onkowskich OECD, poza Szwajcari膮, przy:: bieraj膮c jednak r贸偶ne formy: Izby Obrachunkowej (instytucji typu s膮dowego, : krajach tradycyjnie zwi膮zanych z modelem francuskim), Trybuna艂u Rachunk ';;., wego w RFN i w Austrii, powi膮zanego z parlamentem kontrolera i audytora gene~~ ralnego w krajach anglosaskich itd. Rola tych instytucji ro艣nie wraz z podkre艣lan~ ju偶 "ekonomizacj膮" administracji.
Nasza Najwy偶sza Izba Kontroli, istniej膮ca z przerwami od 1919 r., nie na-` wi膮zuje, warto zauwa藕y膰, do 偶adnego z tych wariant贸w urz臋du audytorskiego: Stanowi膮c adaptacj臋 dawnego rosyjskiego modelu "kontroli pa艅stwowej", sprawuje ona kontrol臋 nie tyle rachunkow膮, ile merytoryczn膮-w tym kontrol臋 bie偶膮 c膮. Jest ona w du偶ej mierze oryginalna, co oznacza, 偶e ma tym bardziej ugruntowan膮 pozycj臋 spo艣r贸d naszych instytucji. Zupe艂nie inn膮 spraw膮 jest to, czy NIK mo偶na uzna膰 za szczeg贸ln膮 posta膰 urz臋du audytorskiego. W 艣wietle rozwi膮za艅 innych kraj贸w na tak zadane pytanie trzeba odpowiedzie膰 przecz膮co.
Ombudsmani i urz臋dy audytorskie stanowi膮 - obok s膮downictwa administracyjnego - najwa偶niejsze przyk艂ady instytucji zewn臋trznej kontroli administracji. Obok nich w niekt贸rych pa艅stwach wytwarza si臋 jeszcze jeden, szczeg贸lny rodzaj kontroli zewn臋trznej, mianowicie kontrola sprawowana przez trybuna艂y konstytucyjne.
Rol膮 tych trybuna艂贸w, coraz cz臋艣ciej tworzonych tak偶e w pa艅stwach unitarnych (pocz膮tkowo istnia艂y tylko w niekt贸rych federacjach), jest zasadniczo kontrola zgodno艣ci ustawodawstwa z konstytucj膮. Mo偶liwe jest jednak rozszerzenie ich w艂a艣ciwo艣ci - na kontrol臋 zgodno艣ci z konstytucj膮 podustawowych akt贸w normatywnych, wydawanych przecie偶 z regu艂y przez organy administracji (kompetencj臋 tak膮 posiada od pocz膮tku polski Trybuna艂 Konstytucyjny), jak i na rozpatrywanie tzw. skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna jest instytucj膮 typow膮 dla niemieckoj臋zycznych pa艅stw Europy (Niemcy, Austria, Szwajcaria), recypowan膮 nast臋pnie przez niekt贸re inne pa艅stwa europejskie (Hiszpania, Czechy, S艂owacja, S艂owenia, a tak偶e Polska), kt贸rej istot臋 da si臋 sprowadzi膰 do uprawnienia ka偶dego do zwr贸cenia si臋 do trybuna艂u konstytucyjnego w razie naruszenia przez w艂adz臋 publiczn膮 jego praw konstytucyjnych; naruszenie to mo偶e nast膮pi膰 w drodze aktu administracyjnego, indywidualnego czy te偶 generalnego. Polska skarga konstytucyjna, uregulowana w art. 79 Konstytucji oraz w przepisach ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jest skonstruowana w spos贸b do艣膰 odleg艂y od uczynienia z niej rzeczywistego instrumentu kontroli administracji; kwestii tej nie mo偶emy ze wzgl臋du na jej szczeg贸艂owo艣膰 rozwija膰, pozostawiaj膮c j膮 autorom podr臋cznik贸w prawa konstytucyjnego.
W obr臋bie administracji r贸wnie偶 tworzy si臋 r贸偶nego rodzaju instytucje kontrolne - instytucje kontroli wewn膮trzadministracyjnej. Przybieraj膮 one r贸偶ne formy, z kt贸rych najpopularniejsz膮 stanowi膮 inspekcje. Wzor贸w pod tym wzgl臋dem na og贸艂 dostarcza Francja, w kt贸rej ogromn膮 rol臋 odgrywa utworzony w 1816 r. korpus Generalnej Inspekcji Finans贸w - jeden z "wielkich korpus贸w pa艅stwowych", obok kt贸rego dzia艂aj膮 korpusy inspekcji resortowych, a w艣r贸d nich korpus Generalnej Inspekcji Administracji, podporz膮dkowany ministrowi spraw wewn臋trznych.
Rozdzia艂 IX
Administracja a etyka
1. Uwagi og贸lne
Problematyka etyki w dzia艂alno艣ci administracji coraz cz臋艣ciej stanowi przedmiot analiz, tak偶e w naszej literaturze". Nast臋puje to w du偶ej mierze pod wp艂ywem kraj贸w anglosaskich, poczynaj膮c od Stan贸w Zjednoczonych Arneryki, gdzie problematyk膮 t膮 i politycy, i przedstawiciele dokhyny zajmuj膮 si臋 od do艣膰 dawna i gdzie nigdy nie dosz艂o do rozerwania wi臋zi mi臋dzy polityk膮 i - traktowan膮 jako szczeg贸lny aspekt polityki - administracj膮 z jednej strony i etyk膮 z drugiej strony.
Rozerwanie to by艂o d艂ugo typowe dla kontynentu europejskiego, gdzie uwa偶ano, 偶e te kwestie etyki, kt贸re maj膮 praktyczne znaczenie dla administracji publicznej (lub dla polityki), rozstrzygane s膮 przez prawo, a zatem tak偶e w odniesieniu do administracji wyst臋puj膮 one o tyle, o ile stanowi膮 przedmiot regulacji w przepisach prawa przede wszystkim w przepisach karnych, staraj膮cych si臋 zwalcza膰 korupcj臋 urz臋dnik贸w. Poniewa偶 ustawowo zobowi膮zano urz臋dnik贸w do kierowania si臋 interesem publicznym, bezstronno艣ci oraz neutralno艣ci politycznej, nawet problem korupcji uwa偶ano za marginesowy - poza krajami Trzeciego 艢wiata, gdzie brak by艂o odpo~ wiednich tradycji42. W krajach anglosaskich panowa艂a natomiast wra偶liwo艣膰 na kwesti臋 potencjalnego konfliktu interes贸w, wskutek czego poszukiwano mechanizm贸w jego instytucjonalnego i proceduralnego unikni臋cia; w rezultacie, kszta艂towa艂a si臋 tak偶e koncepcja "kodeksu etycznego post臋powania" w polityce czy w administracj: publicznej, jako katalogu norm odr臋bnych od norm prawnych, lecz tak samo obowi膮 zuj膮cych w sferze polityki i administracji - z sankcjami w postaci nie tylko dezapro臉 baty spo艂ecznej, ale r贸wnie偶 uruchomienia okre艣lonych procedur.
Nawet jednak w krajach anglosaskich problematyk臋 zwi膮zk贸w mi臋dzy ad ministracj膮 publiczn膮 a etyk膮 na og贸艂 sprowadza si臋 do troski o zapewnienie od powiedniej postawy etycznej pracownik贸w administracji. W rezultacie, proble
4~ Por. Slu偶ba cywilna a etyka w 偶yciu publicznym, Materia艂y z konferencji zorganizowanej okazji 6-lecia Krajowej Szko艂y Administracji Publicznej w dniach 14-15 marca 1996 r., Warszaw 1996, jak r贸wnie偶 B. Kudrycka, Dylematy urz臋dnik贸w w administracji publicznej, Bia艂ystok 1995.
az Jest godne uwagi, 偶e w wyborze tekst贸w G'Administration publigue, przygotowanym prze Belgijski Instytut Nauk Administracyjnych i Francuski Instytut Nauk Administracyjnych (Par 1971), problematyce korupcji po艣wi臋cono tylko dwa niewielkie fragmenty, obydwa odnosz膮ce s do kraj贸w Trzeciego 艢wiata.
matyk臋 t臋 omawia si臋 przy okazji omawiania zagadnie艅 kadr administracji pu-~ blicznej, traktuj膮c j膮 jako fragment znacznie szerszego zjawiska rozwoju "etyk", profesjonalnych", odnosz膮cy si臋 do administracji publicznej; "etyka administratora" jest traktowana jako odpowiednik etyki medycznej czy etyki prawniczej.
W naszym przekonaniu, podej艣cie takie - aczkolwiek jest ono w naszych wa-,~ runkach potrzebne, wobec przerwania w okresie "Polski Ludowej" tradycji profe-~ sjonalizmu urz臋dnika administracji publicznej - nie jest wystarezaj膮ce, a nawet:~ nie jest w艂a艣ciwe.
Problematyka etyki dotyczy bowiem ca艂o艣ci aspekt贸w administracji, a nie-~ tylko jej aspektu personalnego, i powinna ona by膰 jednym z og贸lnych kryteri贸w',~ rozstrzygni臋膰 w odniesieniu do zada艅, struktur czy te偶 poddania prawu admini:~,~',~ stracji publicznej. W tym zakresie nale偶y zawsze mie膰 na wzgl臋dzie maksym臋,.~ kt贸r膮 sformu艂owa艂 jeden z klasyk贸w liberalizmu, historyk czas贸w nowo偶ytnych;,..~ John Emerich Acton, znany jako Lord Acton (1834-1902): "wszelka w艂adz~;:~ korumpuje, w艂adza absolutna korumpuje absolutnie". Je偶eli chce si臋 mie~~ administracj臋 jak najdalsz膮 od pokus korupcji - antonimu postawy etycznej ;. trzeba w pierwszej kolejno艣ci ograniczy膰 w艂adz臋 administracji w og贸le oraz w艂a~.,;~, dz臋 poszczeg贸lnych jej ogniw i urz臋dnik贸w. Ograniczenie to powinno dotyczy~~ zar贸wno zakresu zada艅 i struktur, jak i trybu wykonywania zada艅.
W pierwszej sferze, proetyczne b臋dzie zar贸wno ograniczenie do niezb臋dnegcs~ minimum zakresu decyzji uznaniowych (a takimi s膮, w szczeg贸lno艣ci, decyzj~~i, typu koncesyjnego) oraz w og贸le zakresu dzia艂alno艣ci reglamentacyjnej (dere~~,' gulacja), jak i przeprowadzenie decentralizacji oraz dekoncentracji, uniemo~~'~ liwiaj膮cych skupianie zbyt du偶ych uprawnie艅 na jednym szczeblu czy w rama~~tf
~~, jednego urz臋du. Nie mo偶na przy tym nie podkre艣li膰, 偶e idzie o decentralizacj' , i dekoncentracj臋 odpowiednio przygotowan膮, tak偶e pod wzgl臋dem spe艂nieni~ wymog贸w w艂a艣ciwych drugiej sferze. We Francji zauwa偶ono bowiem, 偶e szybk~~ decentralizacja dokonana w 1982 r. przynios艂a ze sob膮 zjawisko znacznego wzro'ix, stu liczby i rozmiar贸w "afer" w administracji samorz膮du terytorialnego. ;
W drugiej sferze, podstawowe znaczenie ma zapewnienie maksymalnej jawno艣ci dziakania administracji i jego efekt贸w. Odnosi膰 si臋 ona powinna do r贸偶nyc~;~ form dzia艂ania, zar贸wno niew艂adczych, w tym cywilnoprawnych (szczeg贸lna regu*:.~ lacja procedury udzielania zam贸wie艅 publicznych jest w tym zakresie tylko jedy nym z licznych aspekt贸w, prawda, 偶e bardzo istotnym), jak i w艂adczych, w szcze~~ g贸lno艣ci podejmowanych w toku post臋powania administracyjnego. W tym ostatnimtf zakresie idzie nie tylko o tzw. jawno艣膰 wewn臋trzn膮, to jest dla stron post臋powania;;r lecz r贸wnie偶 o maksymaln膮 jawno艣膰 zewn臋trzn膮; zwracali艣my przy tym uwag臋 n~ budz膮ce coraz szersze zainteresowanie i zastosowanie szwedzkie rozwi膮zani~' w przedmiocie dost臋pu obywateli do dokument贸w publicznych. Jawno艣膰 艂膮czy si臋~ 艣ci艣le z zorganizowaniem odpowiednich mechanizm贸w kontroli - zar贸wno zewn臋trznej, w tym politycznej i obywatelskiej, jak i wewn臋trznej. Mechanizmy te' powinny by膰 wystarczaj膮co skuteczne, lecz zarazem nie mog膮 one kr臋powa膰 administracji i pozbawia膰 jej koniecznej inwencji i inicjatywy.
W rezultacie, aby wyst臋powa艂o, jak si臋 je czasem nazywa, "uczciwe pa艅
stwo", nie wystarczy skupia膰 si臋 na - sk膮din膮d bardzo wa偶nych - zagadnieniach w艂a艣ciwego doboru, kszta艂cenia, wynagradzania oraz kontrolowania pracownik贸w administracji. Przede wszystkim, bowiem, trzeba prawid艂owo zorganizowa膰 ca艂e pa艅stwo - traktuj膮c problematyk臋 etyki jako jedno z podstawowych kryteri贸w rozstrzygni臋膰 dokonywanych przez ustawodawc臋 w tak pozornie tylko odleg艂ych od siebie sferach, jak koncesjonowanie, udzielanie zam贸wie艅 publicznych czy dost臋p obywateli do dokument贸w administracji. Z tego powodu wzgl臋dy etyki by艂y ju偶 co prawda po艣rednio - brane pod uwag臋 na wielu kartach niniejszej ksi膮偶ki. W dalszym ci膮gu niniejszego rozdzia艂u zwr贸cimy zatem uwag臋 tylko na te aspekty administracji publicznej, kt贸re bezpo艣rednio ju偶 zwi膮zane s膮 ze sfer膮 etyki.
2. Administracja a standardy 偶ycia publicznego
Poszukuj膮c klucza s艂u偶膮cego prawid艂owemu zorganizowaniu pa艅stwa pod k膮tem standard贸w etyki, w wielu pa艅stwach zacz臋to ostatnio formu艂owa膰 katalog zasad. (standard贸w) 偶ycia publicznego, wymieniaj膮cy takie podstawowe etyczne aspekty sprawowania urz臋d贸w publicznych, w tym wykonywania zada艅 wynikaj膮cych z piastowania stanowisk w administracji publicznej, kt贸re powinny sta膰 si臋 podstaw膮 zar贸wno praktycznego post臋powania wszystkich zainteresowanych, jak i rozstrzygni臋膰 ustawodawcy.
Zasady takie sformu艂owano, w szczeg贸lno艣ci, w Wielkiej Brytanii. Dokona艂a tego w 1995 r. Komisja ds. Standard贸w 呕ycia Publicznego, znana pod nazw膮 komisji Lorda Nolana, powo艂ana przez premiera w 1994 r. w zwi膮zku z seri膮 skandali w 偶yciu publicznym, w tym oskar偶eniem dw贸ch pos艂贸w o przyj臋cie 艂ap贸wek za zg艂aszanie interpelacji w Izbie Gmin. Komisja obj臋艂a swoim sprawozdaniem parlamentarzyst贸w, cz艂onk贸w rz膮du, urz臋dnik贸w administracji pa艅stwowej oraz pracownik贸w quangos (o kt贸rych m贸wili艣my w rozdziale o administracji centralnej). Podkre艣laj膮c, 偶e zdecydowana wi臋kszo艣膰 tych os贸b, "to ludzie uczciwi i pracowici, przestrzegaj膮cy wysokich norm etycznych", komisja Nolana stwierdzi艂a, 偶e istnieje potrzeba sta艂ego przypominania o podstawowych zasadach obowi膮zuj膮cych w 偶yciu publicznym (standards in public life).
Za zasady takie komisja uzna艂a:
1) bezinteresowno艣e: osoby piastuj膮ce urz膮d publiczny powinny podejmowa膰 rozstrzygni臋cia wy艂膮cznie w imi臋 interesu publicznego, nie czyni膮c tego dla jakichkolwiek korzy艣ci fmansowych czy materialnych dla nich samych, ich rodzin czy przyjaci贸艂;
2) prawo艣e: osoby piastuj膮ce urz膮d publiczny nie powinny znale藕膰 si臋 w zale偶no艣ci finansowej lub materialnej od os贸b i organizacji, co mog艂oby wywiera膰 wp艂yw na wykonywane przez nie obowi膮zki urz臋dowe;
3) obiektywizm: prowadz膮c sprawy publiczne - w艂膮czaj膮c w to powo艂ywanie na stanowiska publiczne, zawieranie kontrakt贸w lub przedstawianie do nagr贸d osoby piastuj膮ce urz膮d publiczny powinny dokonywa膰 wyboru wed艂ug kryteri贸w merytorycznych;
4) odpowiedziatno艣膰: osoby piastuj膮ce urz膮d publiczny powinny by膰 odpowie- ' dzialne przed spo艂ecze艅stwem za swe rozstrzygni臋cia i dzia艂ania i musz膮 pod- ` da膰 si臋 ka偶dej procedurze wyja艣niaj膮cej, w艂a艣ciwej dla ich urz臋du;
5) jawno艣膰 (otwarto艣膰): osoby piastuj膮ce urz膮d publiczny powinny podejmowa膰 rozstrzygni臋cia w spos贸b jawny, na ile tylko jest to mo偶liwe, jak r贸wnie偶 uzasadnia膰 swoje rozstrzygni臋cia, a przekazywanie informacji ogranicza膰 tylko w贸wczas, gdy wyra藕nie wymaga tego interes publiczny;
6) uczciwo艣膰: osoby piastuj膮ce urz膮d publiczny maj膮 obowi膮zek zg艂osi膰 wszelkie prywatne interesy, kt贸re mog膮 mie膰 zwi膮zek z ich obowi膮zkami publicznymi i podj膮膰 odpowiednie kroki dla rozwi膮zania ka偶dego zaistnia艂ego konfliktu korzy艣膰 interesu publicznego;
7) przyk艂ad z g贸ry: osoby piastuj膮ce urz膮d publiczny powinny upowszechnia膰 i wspiera膰 powy偶sze zasady w艂asnym zachowaniem.