Kasa samorządu Samorządy stoją nie tyle ustawą kompetencyjną czy wielkością własnych budżetów, ile majątkiem własnym i wpływami, jakie tworzą Politycy lubią zapominać, że samorząd to nie jest biznes. Ale są dziedziny, w których gminy powinny się uczyć od przedsiębiorstw - nie jak zdobywać pieniądze (od tego mają podatki), lecz jak je sensownie wydawać

16 województw, 315 powiatów, 65 miast na prawach powiatów oraz prawie 2500 gmin, czyli 47 tys. radnych i 2,5 tys. wójtów, burmistrzów, prezydentów miast. Wszyscy dostaną pensje z naszych podatków i za te pieniądze zadecydują nie tylko o jakości życia w poszczególnych gminach, ale i o tym, kto przez najbliższe lata będzie na topie lokalnych układów, a kogo można pogrążyć. W dodatku, jeśli popełnią błędy, jedyne, co im grozi, to konsekwencje wewnątrzpartyjne (rzadko stosowane) lub brak poparcia w kolejnych wyborach. Czy polski samorząd to spółka z nieograniczoną nieodpowiedzialnością? Ile mają samorządy W zeszłym roku wszystkie jednostki samorządu terytorialnego wydały 82,7 mld zł. Przez samorządy przepływa więc około jednej czwartej publicznych pieniędzy. - W porównaniu z europejskim rekordzistą, Danią, gdzie wskaźnik ten wynosi ok. 80%, to naprawdę niewiele - mówi Wojciech Misiąg z IBnGR, specjalista od finansów publicznych, przez wiele lat odpowiedzialny za budżet państwa jako wiceminister finansów. Również jeśli spojrzeć na udział pieniędzy samorządowych w PKB, polskie władze lokalne są raczej biedne, choć w tym wypadku dane zawyża w stosunku do innych krajów w ogóle wysoki udział wydatków publicznych w polskim produkcie krajowym brutto. Nie dość, że pieniądze samorządów nie są wielkie, to swoboda, jaką mają w dysponowaniu nimi, jest znacznie ograniczona. W najlepszej sytuacji są gminy, bo mają własne dochody podatkowe, są więc bardziej samodzielne (mogą te kwoty wydawać wedle własnego uznania). Powiaty i województwa żyją głównie z tego, co im spłynie z góry, a dotacje dostaje się na konkretne cele, których nie wolno zmieniać. - Olbrzymia część pieniędzy samorządów to środki "znaczone" - mówi prezydent Gdyni Wojciech Szczurek. Chociaż formalnie nie ma ich wiele, faktycznie pieniądze przekazywane gminie na konkretny cel, na przykład oświatę, są tak małe, że samorząd nie ma innego wyjścia, musi do nich dokładać. Efekt - w budżecie przeważają wydatki sztywne. Gdynia ma względną swobodę w dysponowaniu nie więcej niż 20% budżetu. Jeszcze skromniej pole manewru ocenia prezydent Poznania Ryszard Grobelny. - W perspektywie jednego roku mamy wolną rękę w decydowaniu o 10% budżetu. W ciągu kilku lat możliwości są nieco większe i sięgają 15-20% (różnica wynika z tego, że inwestycje trwają kilka lat i ich udział w wydatkach zmienia się w czasie). Jest wiele gmin czy powiatów, szczególnie ziemskich, gdzie ta realna swoboda bywa bliska zeru. Rady mają jedynie taki wybór: likwidować szkołę czy nie remontować dróg. Gminne ligi Średni budżet miast na prawach powiatu to ok. 370 mln zł; w przypadku gmin - ok. 16 mln zł. W przeliczeniu na jednego mieszkańca średni dochód gminy wynosił w zeszłym roku 1 371 zł: 35 065 zł w najbogatszej gminie - Kleszczów w woj. łódzkim - i zaledwie 843 zł w najbiedniejszej - Kraśnik, woj. lubelskie. Kraśnik to klasyczna ściana wschodnia, ale skąd Kleszczów z 3 700 mieszkańcami? Otóż 30% terenu tej gminy zajmuje kopalnia odkrywkowa i elektrownia Bełchatów. Źródło: Ministerstwo Finansów

Wprowadzane z dużym szumem powiaty dysponują pieniędzmi bardzo ograniczonymi. Sens ich istnienia zaburzyło stworzenie kas chorych: według wstępnych planów to powiaty miały być odpowiedzialne za służbę zdrowia na swoim terenie. Tymczasem pieniądze do kas płyną zupełnie niezależnym strumieniem z centrali. Efekt? W 2000 r. powiaty miały ok. 12,5 mld dochodów, a kasy chorych dysponowały mniej więcej dwa razy większymi pieniędzmi. Do tego dochodzą kolejne uszczuplenia: scentralizowany jest fundusz pracy - co prawda większość pieniędzy rozdzielają powiatowe urzędy pracy, które podlegają starostom, ale kwoty te nie są wliczane do powiatowych budżetów. Podobnie z funduszem PFRON.

A jednak w wyborach nie brakuje chętnych na obsadzenie 50 tys. stanowisk. Bo samorządy stoją nie tyle ustawą kompetencyjną czy wielkością własnych budżetów, ile majątkiem, jaki mają we władaniu i wpływami, jakie tworzą na podległym sobie obszarze. Jest więc o co powalczyć.

Gminny audyt

Samorządy najczęściej trafiają na czołówki gazet przy okazji oskarżeń o korupcję. Nie bez powodu - gminy decydują o pieniądzach znacznie większych niż wskazywałyby ich budżety. Wprawdzie gros tego majątku już zostało sprzedane, jednak łapówki i nepotyzm nadal mogą decydować, komu na danym terenie wolno zarabiać, a kto jest spoza układu. Ale korupcja, choć społecznie groźna i nośna medialnie, nie powinna przesłaniać innych problemów, np. braku kontroli efektywności wydatków. Nie wystarczy być czystym jak łza, trzeba jeszcze - na wzór firm prywatnych - umieć zarządzać zadaniami.

- Dobry budżet wymaga precyzyjnie zdefiniowanych zadań i mierników ich wykonania, a następnie zarządzania tymi zadaniami - mówi Wojciech Misiąg. Dlatego zanim gmina zdecyduje, ile wyda na drogi, powinna sprawdzić ich stan, wyliczyć koszt napraw, a następnie przeznaczyć pieniądze na ten cel, jednak z pełną świadomością, co za nie chce uzyskać. Na końcu trzeba sprawdzić, jak efekt ma się do planów. To jest elementarz zarządzania w firmach, zupełnie obcy samorządowcom. - Wiele osób odpowiedzialnych za finanse gmin wyszkoliło się w wykorzystywaniu zaawansowanych instrumentów finansowych (choćby futures), a nie potrafi zadaniowo podejść do budżetu - mówi Misiąg. Wprawdzie zmierzenie jakości usług jest trudniejsze niż ocena wydatków w komercyjnej firmie, ale to nie tłumaczy, dlaczego w samorządach dominuje "podejście księgowego", gdzie bardziej liczy się legalność wydatków niż ich celowość.

- Nikt tego nie umie dobrze robić, nawet rząd - broni samorządów prezydent Grobelny. Poznań jako jedno z nielicznych miast w Polsce próbuje wprowadzić taki audyt wydatków, na razie jednak na niewielką skalę. Przy okazji wdrażania w urzędzie miejskim norm ISO zmieniły się procedury (m. in. skrócono terminy wydawania decyzji). Niestety, dla większości samorządów są to problemy obce. Owszem, co lepsze starają się, żeby niektóre wydatki były oparte na racjonalnych podstawach (tworzą np. wieloletnie studium opisujące newralgiczne punkty w infrastrukturze komunikacyjnej miasta i określające przyszłe potrzeby remontowe), ale do oceny efektywności nakładów droga daleka.

AAA inwestora szukamy...

Na tym, jak działają samorządy - zdaniem Julii Pitery, przewodniczącej polskiego oddziału Transparency International oraz radnej Warszawy - cieniem położyły się błędy, jakie popełniono w momencie ich tworzenia. Po pierwsze, nie uregulowano spraw własnościowych i przekazano gminom ogromny majątek, który został po II wojnie światowej zagrabiony osobom prywatnym. Po drugie, przepisy zezwalają na prowadzenie przez gminy działalności gospodarczej. Po trzecie, proporcjonalna ordynacja sprawiła, że do samorządów trafili nie społecznicy, lecz partyjni aktywiści.

- Ludzie, którzy trafili do rad, zachłysnęli się wielkością majątku, jakim przyszło im zarządzać - mówi Pitera. - Tymczasem samorząd ma zaspokajać wspólne potrzeby, a nie zarabiać. Gmina ma stwarzać mieszkańcom warunki do zakładania firm, tworzenia miejsc pracy, a nie zarządzać własnymi przedsiębiorstwami - uważa przewodnicząca TI. Nie bez racji, bo przedsiębiorstwa gminne to nieuczciwa konkurencja dla normalnych firm, nie cieszących się specjalnym poparciem urzędów.

Z pewnością nie duża liczba firm komunalnych świadczy o kompetencjach samorządowców. Dowodzi ich natomiast wielkość inwestycji zagranicznych. Wprawdzie jedyny liczący się finansowy instrument, którym gminy mogą je przyciągać, to możliwość obniżenia podatku od nieruchomości (około 8,5 mld zł rocznie w skali kraju, czyli mniej więcej 1/4 przychodów z PIT lub 1/10 z VAT-u oraz akcyzy), ale są inne, równie skuteczne metody nęcenia kapitału zagranicznego.

- Gdyby spytać inwestorów, czym kierują się przy wyborze miejsca inwestycji, okazałoby się, że podatek od nieruchomości jest jedną z mniej istotnych kwestii - mówi prezydent Gdyni. - Dużo ważniejsza jest infrastruktura, komunikacja, jakość rynku pracy. A także przejrzystość, tryb i czas wydawania decyzji. - Oraz pomoc organizacyjna: skrócenie terminów wydawania wszelkiego rodzaju pozwoleń, zgranie naszych inwestycji z potrzebami inwestora - uzupełnia prezydent Poznania.

Są jednak i takie gminy, które aktywnie korzystają z możliwości, jakie dają ulgi w podatku od nieruchomości. Należy do nich np. Stalowa Wola, która uratowała swoją SSE mimo wprowadzonych centralnie zmian w przepisach. Wszystkim, którzy zainwestowali w strefie, przyznano najwyższe dopuszczalne ulgi w płaceniu podatku od nieruchomości (zaproponowano je też przedsiębiorstwom poza strefą, pod warunkiem, że stworzą dodatkowe miejsca pracy). Ale prezydent Stalowej Woli Alfred Rzegocki uważa, że do przyciągnięcia inwestorów przyczyniło się zbudowanie nowej drogi do SSE oraz potężne inwestycje infrastrukturalne w innych rejonach miasta. Były one możliwe dzięki pozyskaniu pieniędzy zewnętrznych, w tym z funduszu PHARE. Ich zdobycie oznaczało zwiększenie rocznych budżetów miasta aż o jedną czwartą. Co na to firmy zagraniczne? Inwestorzy krytykują Polskę za biurokrację, niestałe prawo i korupcję. Wielu uważa, że należy zmienić przepisy kodeksu pracy i oczekuje uproszczenia systemu podatkowego. Tylko niewielu uznaje brak zachęt finansowych za główny czynnik zmniejszający atrakcyjność inwestycyjną Polski; o wiele większe znaczenie mają rzeczy dotyczące codziennego funkcjonowania w Polsce - tak wynika z badań zaprezentowanych przez Petera Driscolla, szefa polskiego oddziału PricewaterhouseCoopers, podczas tegorocznej konferencji PKPP dotyczącej bezpośrednich inwestycji zagranicznych. - Bardzo ciężko jest menedżerowi wytłumaczyć szefom w centrali, że inwestycja, jaką przeprowadził rok wcześniej, i o którą tak walczył przed rokiem, nie jest zyskowna, bo zmieniło się prawo bądź jakiś urzędnik zmienił zdanie - mówił Driscoll. Większość postulatów dotyczy więc władzy centralnej. Jednak są sprawy ewidentnie do poprawienia także na poziomie samorządów. Dariusz Oleszczuk (Kancelaria Prawnicza Salans) mówi, że raz po raz styka się z sytuacjami, gdy postępowanie administracyjne trwa miesiącami, nawet latami. Tak jest z nabywaniem nieruchomości. Dlatego przegrywamy z Czechami, gdzie w 2000 roku proces podejmowania decyzji o przyznaniu zachęty dla inwestora zagranicznego trwał tylko 1-2 miesiące w 19% przypadków. W 2001 r. było tak już w 60% przypadków. Zadłużone, ale mało Kapitał zagraniczny jest ważny, bo jego napływ oznacza realne pieniądze w lokalnym budżecie. Ale jest i inna metoda na zdobywanie funduszy - można zaciągać dług. Choć ostatnio zarzuca się samorządom nadmierne sięganie po obligacje i kredyty, tak naprawdę poziom tego zadłużenia jest niski (tylko 3% długu publicznego). A pieniądze, w przeciwieństwie do pożyczanych centralnie, idą na inwestycje. Korupcja "możliwa, ale nieudowodniona" Znany kick bokser Przemysław Saleta oskarżył o korupcję Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie. Twierdzi, że w sierpniu 2000 roku urzędnik ZDM zażądał od niego 10 tysięcy dolarów za pozwolenie na otwarcie ogródka piwnego przed Halą Mirowską. Po nagłośnieniu przez media sprawą zainteresowała się prokuratura oraz Najwyższa Izba Kontroli. Rada Warszawy zarzuciła ZDM bałagan w finansach. Po kilku miesiącach prokuratura umorzyła postępowanie. NIK nie znalazła bezpośrednich dowodów na korupcję, ale podkreśliła możliwość wystąpienia tego zjawiska.

Przykłady? Ponad 200 mln zł ze sprzedaży obligacji komunalnych, które w ciągu ostatnich czterech lat uzyskała Gdynia, poszło na program drogowy. Dzięki niemu miasto jest na pierwszym miejscu pod względem wielkości środków przeznaczanych na ten cel w przeliczeniu na mieszkańca. Jakość dróg, na którą w Polsce powszechnie klną wszyscy, stała się atutem gminy. - Polskie samorządy powinny korzystać z możliwości finansowania zewnętrznego w szerszym stopniu niż dotychczas - uważa prezydent Wojciech Szczurek. - Te inwestycje i tak trzeba zrobić, a dzięki zaciągnięciu pożyczki można je przyspieszyć.

Ile dostają radni?

Radny w małej gminie lub ziemskim powiecie pobiera zazwyczaj kilkaset zł diety. Na więcej może liczyć w większych miastach 1750 zł (Lublin) czy 2160 zł (Rada Warszawy). Diety przewodniczących rad to zwykle ponad 2000 zł. Wyższe są dopiero pensje osób zarządzających. Przykładowo: wynagrodzenie prezydenta Warszawy to 11 224 zł, prezydenta Łodzi - 10 432 zł, starosty puławskiego - 7900 zł, wójta Tarnowa Podgórnego - 9700. Źródło: Rzeczpospolita

Na razie skutecznie hamuje takie plany ustawa o finansach publicznych. W danym roku budżetowym łączna kwota spłat pożyczek (a także kwot wynikających z wykupu papierów wartościowych i poręczeń) nie może przekroczyć 15% dochodów gminy. Zaciągnięte długi pod koniec roku budżetowego nie mogą zaś przekroczyć 60% dochodów. Tymczasem najbogatsze miasta, które najczęściej już korzystają z zewnętrznego finansowania, stać byłoby na spłacanie większych sum, a biednym, dla których już obecny poziom jest nie do wykorzystania, i tak nikt nie pożyczyłby więcej.

Najpopularniejszą wśród samorządowców metodą zaciągania długu są kredyty bankowe. Chętnie korzystają też z pożyczek udzielanych przez instytucje spoza sektora bankowego - fundusze celowe, agencje rządowe - bo dają preferencyjne warunki. Zdaniem ekspertów z Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, rola obligacji komunalnych będzie jednak rosła. Warunkiem uzyskania pomocy UE jest posiadanie wkładu własnego, a ten najłatwiej zgromadzić, emitując właśnie obligacje.

Gminna uczciwość

CBOS w ramach Programu Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego przeprowadził ankietę pt. "Opinia publiczna i urzędnicy o korupcji w samorządach". Za najbardziej skorumpowanych badani uznali polityków (52%) i służbę zdrowia (42%). Urzędy gminne, powiatowe i wojewódzkie otrzymały 25% wskazań. Badani mają lepszą opinię o urzędnikach niż o rad-nych: 45% deklaruje, że zetknęło się z przypadkami wykorzystywania przez radnych ich funk-cji w interesie krewnych, a 11% - z braniem łapówek.

- Samorządy gminne są dziś zadłużone średnio na 20% dochodów, co sprawia, że dalsze możliwości zadłużania są ograniczone ustawowo. Limit 60% dotyczy każdego samorządu, a tylko niektóre są w stanie faktycznie udźwignąć takie zadłużenie - uważa Tomasz Wróbel, dyrektor Biura Marketingu Klienta Korporacyjnego PKO BP. - Dlatego oceniamy, że średni wskaźnik zadłużenia może osiągnąć maksymalnie ok. 40% dochodów.

Wynika z tego, że radykalny wzrost zadłużenia ogółem samorządów nie jest możliwy. Tempo jego zwiększania się będzie zależało głównie od poziomu dochodów samorządów. Ale zdaniem Tomasza Wróbla, dotychczasowe wykorzystanie obligacji wcale nie jest małe, a rynek rozwija się bardzo dynamicznie. W 2001 r. wartość nowych emisji osiągnęła blisko 1 mld zł, w tym roku będzie co najmniej taka sama. Już dziś stanowią one też istotną część zadłużenia gmin i miast, które na koniec 2001 r. wyniosło 11,4 mld zł, z czego ok. 1,5 mld zł stanowiły obligacje. Ich udział w zadłużeniu "komercyjnym" jest jednak dużo wyższy, gdyż spora część kredytów to pożyczki preferencyjne z funduszy.
Syndrom pensji kelnera

Procedury zamiast widzimisię
W ostatnim raporcie IBnGR (2001 r.) na pierwszym miejscu wśród miast, w których przybyło zagranicznych inwestycji, znalazł się Cieszyn. - Staramy się tak postępować, żeby nikogo nie zniechęcać - mówi burmistrz Cieszyna Bogdan Ficek. - Najważniejsze są jasne procedury postępowania we wszystkich sprawach: w pozwoleniach na budowę czy zakupie nieruchomości. Nasze procedury są sformułowane punkt po punkcie: co trzeba zrobić, gdzie pójść, jakie przynieść dokumenty. Dzięki temu prawie nic nie zależy od widzimisię urzędnika. Kolejna sprawa to przygotowanie terenów pod inwestycje. Po wybraniu miejsca, które chcemy przeznaczyć na inwestycję, scalamy grunty (wykupujemy działki, uzbrajamy teren), a następnie przygotowujemy ofertę inwestycyjną. Rozsyłamy ją do biur radców handlowych za granicą, ale zdarzyło się np., że sam, będąc w Warszawie, odwiedzałem ambasady i zostawiałem taką ofertę. Uczestniczymy w targach inwestycyjnych, także za granicą. Wreszcie, stosujemy instrumenty finansowe, w tym zwolnienie z podatku od nieruchomości, które uzależniamy od tworzenia nowych miejsc pracy.

Jak to jest, że ci sami ludzie, których można tylko chwalić za inwestycje, są powszechnie krytykowani za przyjmowanie łapówek? Odpowiedź podsuwa przykład Szwecji, w której w latach 70. korupcja była równie poważnym problemem, co obecnie w Polsce. Okazało się, że łapówkom sprzyjały niskie wynagrodzenia urzędników. Długotrwała i systemowa różnica w zarobkach w sektorze publicznym i biznesie sprawia, że osoby zatrudnione w tym pierwszym mają znacznie większą pokusę przyjmowania łapówek.

Pragmatyczni Szwedzi uznali, że trzeba skończyć w administracji z "syndromem ustalania pensji w gastronomii, gdzie kelner zarabia tylko 600 zł, bo restaurator z góry zakłada, że i tak kilka razy więcej wyciąga z napiwków", jak mówi Piotr Kędzierski ze szwedzkiego koncernu Vattenfall. U nas każda dyskusja o wynagrodzeniach urzędników samorządowych ociera się o populizm. Radnych jest zbyt wielu (skoro w Nowym Jorku jest ich 50, to może Warszawa nie potrzebuje aż 500) i tak więc ich utrzymanie kosztuje podatników za dużo. W efekcie diety są śmiesznie niskie w porównaniu z zarobkami w firmach, które startują w przetargach publicznych i doprawdy trzeba człowieka o wyjątkowym charakterze, by oprzeć się pokusie szybkiego zarobienia wielokrotności urzędniczego uposażenia. Trudno uwierzyć, że wszyscy sprawiedliwi trafiają akurat do administracji, więc korupcja kwitnie.

Nie tak dawno wybuchła afera wokół hipermarketów Metro AG; chodziło o łapówkę za lokalizację nowego sklepu. Jak wygląda droga inwestora zagranicznego w Polsce według Renaty Juszkiewicz z tego koncernu? - Inwestor nie jest w stanie poruszać się w gąszczu przepisów i układów bez wyspecjalizowanej pomocy pośredników. Podpisuje więc kilkuletnią umowę z jakąś firmą konsultingową, której efektem ma być pakiet zezwoleń wymaganych do rozpoczęcia inwestycji. Inwestor nie wie, że w trakcie zdobywania owych dokumentów być może postępowano nielegalnie i choć sam nie uczestniczy w załatwianiu formalności, ponosi przykre konsekwencje takich działań - mówiła podczas  konferencji PKPP.

Wniosek jest prosty: jedyną metodą na ograniczenie korupcji (oprócz podwyższenia pensji w urzędach) będzie wprowadzenie jasnych procedur. Bo najbardziej sprzyja łapówkom bałagan. Zwłaszcza że dzięki niemu większość spraw korupcyjnych kończy się niczym.

Gminy zaczynają to rozumieć. Dwa lata temu urząd miasta Stalowa Wola uzyskał certyfikat ISO 9002. - Po jego wdrożeniu niemożliwe jest rozmywanie odpowiedzialności - mówi prezydent Rzegocki i zaręcza, że w jego urzędzie korupcji nie ma. Jeszcze trudniejsze jest, jego zdaniem, przekupywanie radnych czy zarządów. A jednak. Na podstawie rocznego monitoringu 120 tytułów prasowych (głównie regionalnych i lokalnych gazet) Transparency International Polska przygotowało raport na temat polskiej korupcji. Z ponad 600 opisanych w gazetach przypadków około połowy dotyczyło samorządów. Największa korupcja jest tam, gdzie jest duży majątek. A sposobów na "dobranie się" do niego jest mnóstwo. Można tworzyć fundacje i przejąć za ich pośrednictwem cenny majątek. Można wynająć atrakcyjne nieruchomości po niskiej cenie. Źródłem łapówek są też wszelkie licencje i zezwolenia.

- Nie ma powodu, żeby twierdzić, że samorządy są szczególnie korupcjogenne - oponuje Wojciech Misiąg. Ale i on wskazuje sfery, gdzie z łatwością może dojść do naruszeń prawa. To gospodarka nieruchomościami (począwszy od planu zagospodarowania przestrzennego po sprawy podatkowe z nią związane), większość komunalnych usług (wywożenie śmieci, funkcjonowanie komunikacji miejskiej, zieleń miejska, wodociągi, gaz, prąd) oraz lokalne ośrodki edukacyjne, stowarzyszenia kulturalne i sportowe. Czyli wszędzie tam, gdzie samorząd wydaje na coś pieniądze.

Co jednak wcale nie oznacza, że należy wszystko scentralizować, jak to robi minister zdrowia. Pokusy na poziomie kraju są nieporównanie większe, a skutki ulegania im - naprawdę niebezpieczne.

Alina Białkowska-Gużyńska
Krzysztof Orłowski
Współpraca: Krzysztof Garski, Urszula Socha, Monika Frączak

---