Instrumenty zarządzania finansami JST
Planowanie budżetowe, będące elementem polityki finansowej jest przewidywaniem procesów gromadzenia i wydatkowania środków budżetowych w ścisłym związku z procesami rzeczowymi. Budżet, jako najbardziej znany i sformalizowany spośród planów finansowych, łączy koszty planowania działalności jednostki samorządu terytorialnego oraz odpowiednie środki na następny (planowany) rok budżetowy. Roczny budżet stanowi jedno z najważniejszych narzędzi zarządzania finansami jednostki samorządu terytorialnego, gdyż dostarcza liczbowego zestawienia jej celów i priorytetów, jest podstawą alokacji zasobów i oceny działalności gminy, powiatu, województwa samorządowego.
Instrumentami krótkookresowego zarządzania finansami j.s.t., są:
budżet j.s.t., stanowiący najważniejszą podstawę gospodarki finansowej j.s.t., określający dochody i wydatki samorządowych jednostek budżetowych oraz przychody i rozchody związane z długiem j.s.t. i udzielanymi przez j.s.t. pożyczkami, a także przychody ze sprzedaży mienia j.s.t.,
plany finansowe tzw. jednostek pozabudżetowych, do których zalicza się zakłady budżetowe oraz działające przy jednostkach budżetowych gospodarstwa pomocnicze i środki specjalne,
plany finansowe nie posiadających osobowości prawnej funduszy celowych.
Wszystkie wyżej wymienione plany są - obligatoryjnie - uchwalane przez organ stanowiący j.s.t. na okres roku kalendarzowego.
Chociaż budżet j.s.t. jest w swoim zakresie podmiotowym ograniczony do wydatków dokonywanych przez jednostki budżetowe, to za pomocą budżetu organy j.s.t. wpływają również (np. przez udzielanie dotacji) na działalność innych instytucji samorządowych, takich jak np. samorządowe instytucje kultury, organizacje obywatelskie czy utworzone przez j.s.t. spółki prawa handlowego, świadczące usługi z zakresu użyteczności publicznej.
Do instrumentów krótkookresowego zarządzania finansami j.s.t. należy również zaliczyć należące do kompetencji organu stanowiącego decyzje w sprawie:
wysokości stawek podatków stanowiących dochody j.s.t. (tylko w gminach),
wysokość opłat pobieranych przez j.s.t.,
cen na usługi komunalne.
Opracowanie i uchwalanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego szczegółowo określa ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
Budżet j.s.t. jest podstawowym dokumentem kształtującym jego gospodarkę finansową. Uchwalany jest przez organ stanowiący j.s.t. na okres roku kalendarzowego w uchwale budżetowej, która oprócz budżetu zawiera również inne ustalenia dotyczące finansów j.s.t., przy czym niektóre z tych ustaleń (np. limit udzielanych poręczeń i gwarancji, zestawienie przychodów i wydatków tzw. jednostek gospodarki pozabudżetowej, czyli zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych) stanowią jej obligatoryjne elementy. Użyte w art. 109 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stwierdzenie: „Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w formie uchwały budżetowej” jest więc nieścisłe.
Budżet obejmuje:
plan dochodów, zestawiany w podziale na ważniejsze źródła dochodów i działy klasyfikacji budżetowej;
plan wydatków, zestawiany w układzie części i rozdziałów klasyfikacji budżetowej (czyli w układzie rodzajów wykonywanych zadań), z wyodrębnieniem w każdym rozdziale :
wydatków bieżących, a w ich ramach - przynajmniej wydatków na wynagrodzenia wraz z pochodnymi, dotacje na obsługę długu publicznego oraz wydatków związanych z udzielonymi poręczeniami i gwarancjami,
wydatków majątkowych;
wynik budżetu, stanowiący różnicę łącznych kwot dochodów i wydatków, i określany albo jako deficyt (gdy planowane wydatki są większe od dochodów), albo jako nadwyżka budżetu;
plan przychodów i rozchodów, obejmujący:
przychody i rozchody związane z zaciąganiem zobowiązań (wpływy z otrzymanych kredytów i pożyczek, wpływy ze sprzedaży papierów wartościowych, spłaty zobowiązań),
przychody i rozchody związane z pożyczkami udzielanymi ze środków budżetowych,
przychody ze sprzedaży majątku j.s.t.
przy czym dyrektywną część budżetu stanowią tylko plany wydatków i rozchodów oraz wielkość deficytu budżetowego (jeśli uchwalono dochody mniejsze od wydatków), które traktowane są jako nieprzekraczalne limity. Oznacza to, że:
w przypadku niepełnej realizacji dochodów, wydatki muszą być zredukowane co najmniej o kwotę niewykonania planu dochodów,
przekroczenie planu dochodów nie daje podstaw do realizacji wydatków wyższych niż zaplanowano.
Uchwała budżetowa musi określać źródła pokrycia deficytu lub sposób rozdysponowania nadwyżki - oprócz ujętych w budżecie przychodów, źródłem sfinansowania deficytu mogą też być środki pozostające na rachunkach budżetowych z poprzednich lat. Analogicznie, jako rozdysponowanie nadwyżki można wskazać albo wyszczególnione powyżej rozchody, albo zwiększenie środków na rachunkach budżetu j.s.t.
W ujęciu podmiotowym budżet obejmuje wyłącznie dochody i wydatki realizowane za pośrednictwem jednostek budżetowych j.s.t. Nie ujmuje się więc przychodów i wydatków jednostek gospodarki pozabudżetowej ani samorządowych funduszy celowych (teoretycznie, gdyż obecnie żadne samorządowe fundusze celowe nie są dotowane).
W budżecie j.s.t. mogą być ustanowione rezerwy, czyli kwoty wydatków nie przypisane w czasie uchwalania budżetu do konkretnych zadań. Wyróżnia się przy tym rezerwę ogólną (do 1% planowanych wydatków, bez określania ich przeznaczenia, wykorzystywane głównie na wydatki nieprzewidziane oraz na zwiększenie wydatków zaplanowanych w zbyt małej wysokości) oraz rezerwy celowe, w których ujmuje się wydatki, o przeznaczeniu z góry określonym, których w czasie uchwalania budżetu nie można ściśle przyporządkować do odpowiednich podziałek planu wydatków, sporządzonego z określoną powyżej szczegółowością. W praktyce rezerwy celowe wykorzystywane są również do planowania wydatków związanych z niepewnymi wpływami) (np. kredytów, które nie zostały przyznane przed uchwaleniem budżetu). Suma rezerw celowych nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu j.s.t.
Inne niż budżet roczne plany finansowe opracowywane obowiązkowo przez j.s.t. można podzielić na:
plany przychodów i wydatków jednostek organizacyjnych, które nie są ujmowane w budżecie j.s.t.,
plany finansowe uszczegóławiające ustalenia budżetu.
Do pierwszej grupy należą: plan przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych oraz plany przychodów i wydatków funduszy celowych.
Plany te stanowią część uchwały budżetowej. Żadne przepisy ustawowe nie określają wymagań formy tych planów ani szczegółowości prezentacji przychodów i wydatków. W odróżnieniu od budżetu, ustalone w planie wielkości wydatków wymienionych jednostek pozabudżetowych nie stanowią sztywnego limitu, lecz mogą być przekroczone, jeśli dochody są większe od prognozowanych, a zwiększenie wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu, obniżenia planowanej wpłaty do budżetu ani obniżenia stanu środków zaplanowanych na koniec roku.
Planami uszczegółowiającymi ustalenia budżetu są:
plan dochodów i wydatków związanych z wykonywaniem przez j.s.t. zadaniami z zakresu administracji rządowej i innymi zadaniami zleconymi na mocy ustaw, nazywany dalej planem finansowania zadań zleconych,
układ wykonawczy budżetu,
harmonogram realizacji dochodów i wydatków j.s.t.
Plan finansowania zadań zleconych służy wyodrębnieniu w budżecie dochodów i wydatków związanych z zadaniami własnymi od dochodów i wydatków związanych z zadaniami zleconymi. Powiązanie planu finansowania zadań zleconych z budżetem j.s.t. polega na tym, że:
wszystkie wydatki ujęte w planie finansowania zadań zleconych są również uwzględniane w odpowiednich podziałkach klasyfikacyjnych budżetu,
dochody związane z zadaniami zleconymi nie są zaliczane do dochodów j.s.t. i podlegają przekazaniu na rachunki dochodów budżetu państwa.
Układ wykonawczy jest bardziej szczegółowym przedstawieniem planu dochodów i wydatków budżetu j.s.t. Jest sporządzany przez organ wykonawczy j.s.t. w terminie 21 dni od uchwalenia budżetu j.s.t. Prezentuje on dochody i wydatki budżetowe w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej, czyli - zarówno w odniesieniu do dochodów, jak i wydatków - w podziale na działy, rozdziały i paragrafy i powinien być podstawą do sporządzania planów finansowych przez poszczególne jednostki budżetowe, jednak przy wymaganej na podstawie art. 89 ustawy o finansach publicznych szczegółowości układu wykonawczego nie ma już miejsca na samodzielne formułowanie planów finansowych jednostek budżetowych.
Do sporządzania harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu j.s.t na mocy art. 29 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zobowiązany jest organ wykonawczy j.s.t. Ustawa nie określa ani terminu opracowania harmonogramu, ani jego szczegółowości. Rolę harmonogramu określa powyższy artykuł, zgodnie z którym:
realizacja wydatków powinna być zgodna z harmonogramem,
poniesieni jednorazowego wydatku wyższego od ustaleń harmonogramu wymaga zgody organu wykonawczego j.s.t.
Procedurą budżetową w j.s.t. nazywa się obowiązujący tryb :
opracowywania i uchwalania budżetu j.s.t.,
wykonywania budżetu j.s.t,
rozliczenia wykonania budżetu.
Podstawowe zasady procedury budżetowej j.s.t. ustalone są w ustawie o finansach publicznych, ustawa pozostawia jednak wiele szczegółowych kwestii do rozstrzygnięcia przez organy j.s.t.
Najważniejsze zasady procedury budżetowej j.s.t przedstawiają się następująco:
za opracowanie projektu budżetu j.s.t. uchwały budżetowej odpowiada organ wykonawczy j.s.t. Jest on obowiązany przedłożyć projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz informacją o stanie mienia komunalnego organowi stanowiącemu i regionalnej izbie obrachunkowej (regionalna izba obrachunkowa przedstawia swoją opinię o projekcie) nie później niż 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy;
budżet j.s.t. uchwalany jest przez organ stanowiący. Budżet powinien być uchwalony przed rozpoczęciem roku budżetowego, a przynajmniej przed końcem pierwszego kwartału roku budżetowego;
uchwalony budżet jest badany przez regionalną izbę obrachunkową, która - w przypadku stwierdzenia niezgodności budżetu (np. brak wydatków na obligatoryjne zdania j.s.t.) lub przepisów uchwały budżetowej z prawem - może uchwałę budżetową uchylić:
za wykonywanie budżetu odpowiada organ wykonawczy, z tym że:
zakres uprawnień organu wykonawczego w kwestiach związanych z dokonywaniem zmian w planie wydatków budżetu j.s.t. pozostawiono do określenia przez organ stanowiący j.s.t.,
niektóre decyzje organu wykonawczego dotyczące rezerw budżetowych wymagają wcześniejszego uzyskania zgody (pozytywnego zaopiniowania) przez komisję budżetową organu stanowiącego,
decyzje w indywidualnych sprawach podatkowych należą do organu wykonawczego.
organ wykonawczy sporządza i przedstawia organowi stanowiącemu półroczne i roczne sprawozdanie budżetowe;
komisja rewizyjna organu ocenia sprawozdanie i na tej podstawie formułuje wniosek w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego. Wniosek ten podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową;
organ stanowiący podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium, zamykającą procedurę budżetową. Przepisy ustawowe nie przewidują natomiast podejmowania przez organ stanowiący uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu j.s.t.
W przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie do 31 marca, regionalna izba obrachunkowa ustala budżet j.s.t. w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. Procedurę uchwalania budżetu oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszącemu projektowi określają organy stanowiące.
W jednostkach samorządu terytorialnego polityka finansowa ma przede wszystkim odzwierciedlenia w ich budżetach oraz w doskonaleniu metod budżetowania, tj. stosowania nowych typów i konstrukcji budżetów, np. zamiast budżetu liniowego, budżetu zadaniowego. Ponadto, znajduje swój wyraz w ogólnych lub szczególnych programach działania, np. strategia rozwoju, plan zagospodarowania przestrzennego, wieloletni program inwestycyjny, wieloletni plan finansowy.
Literatura:
Gilowska Z., Kijowski, Kulesza M., Misiąg W., Prutis S., Stec M., Szlachta J., Zaleski J.: Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP, „Samorząd Terytorialny” 1-2/2002.
Gilowska Z., Finansowanie samorządu terytorialnego. Przesłanki i bariery. „Samorząd Terytoralny” nr 1-2 z 2001,
Jastrzębska M.: Kondycja finansowa a polityka finansowa jednostki samorządu terytorialnego (uwarunkowania i związki), „Samorząd Terytorialny” nr 11/2002.
M. Jastrzębska: Podstawy zarządzania finansami gminy, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 3, J. Kawala: Planowanie budżetów a strategie rozwoju w jednostkach samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny”.2001, nr 1-2.
Używany w pracy skrót; j.s.t. oznacza jednostkę samorządu terytorialnego.
W gminie przez radę gminy, powiecie radę powairu, województwie sejmik samorządowy danego województwa.
Z. Gilowska, D. Kijowski, M. Kulesza, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J., Zaleski: Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP, „Samorząd Terytorialny” 1-2/2002 ss. 112,113.
Dz. U. nr 155, poz. 1014 z późn. zm.
Z. Gilowska, D. Kijowski, M. Kulesza, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J., Zaleski: Podstawy prawne ...s. 112.
Długiem j.s.t. są zobowiązania z tytułu: 1) wyemitowania papierów wartościowych, 2) zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów, 3) wymagalnych zobowiązań jednostek budżetowych, 4) wymagalnych zobowiązań wynikających z ustaw i orzeczeń sądu, 5) wymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji, innych zobowiązań wymagalnych. Art. 10 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Z. Gilowska, D. Kijowski, M. Kulesza, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J., Zaleski: Podstawy prawne ...s. 113.
Ibidem.
Organy stanowiące określają, uszczegóławiają procedurę uchwalania budżetu.
Jastrzębska M.: Kondycja finansowa a polityka finansowa jednostki samorządu terytorialnego (uwarunkowania i związki), „Samorząd Terytorialny” nr 11/2002, s. 36