Formy działania administracji publicznej.

O ile źródła prawa dają nam pewien obraz podstaw prawnych do działań podejmowanych przez administracje publiczną, o tyle prawne formy działania powinny nam dać pewien obraz instrumentów, narzędzi stosowanych przez organy administracji publicznej.

Pojęcie formy w prawie administracyjnym:

„określony przepisem prawa typ konkretnej czynności organu administracyjnego”

Sposoby działania administracji publicznej omówię głównie właśnie na prawnych formach działania administracji publicznej ,( tych określonych w przepisach) ,

bo poza prawnymi są też inne, faktycznie stosowane, nie uregulowane przepisami prawa.

Formy działania administracji - wszystkie sposoby działania administracji publicznej ,

Należy odróżnić od form, metody działania administracji - są to głównie sposoby osiągania celów przez administrację publiczną.

I. Klasyfikacja form działania administracji (kryteria i kategorie form)

1. Kryterium władztwa

• formy władcze (charakter jednostronny) - podejmowane na podstawie unormowań

publicznoprawnych, np. akt administracyjny; Dzielą się na:

• w pełni władcze - formy należące do tzw. policji administracyjnej (działania reglamentacyjne, prewencyjne, represyjne, skierowane na realizację przepisów i ochronę obywatela, bezpieczeństwa i porządku publicznego. W znaczeniu podmiotowym można mówić o różnorodnych służbach, działających w jej ramach) - przymus administracyjny stosowany bezpośrednio;

• o władztwie ograniczonym:

o formułowanie obowiązków (decyzja podatkowa) - przymus stosowany pod

określonymi warunkami;

o formy będące źródłem uprawnień (koncesja) - przymus o charakterze potencjalnym, stosowany wyjątkowo;

• formy niewładcze (charakter zazwyczaj dwustronny) - podejmowane według norma prawa cywilnego albo takie, w których sytuacja stron stosunku administracyjnoprawnego ulega całkowitemu zrównaniu (umowy, porozumienia administracyjne);

2. Kryterium skutku prawnego

• działania prawne - zawsze wywołują skutek prawny (zawsze muszą być określone prawem i opierać się na konkretnej normie prawnej. Jeśli polegają na stosowaniu prawa - podstawa prawna wynika z prawa materialnego);

• działania faktyczne - nie wywołują skutków prawnych lub mogą wywołać skutek pośredni.

Należą do nich:

• działania społeczno-organizatorskie (społeczne formy administrowania nie poparte przymusem państwowym);

• działania materialno-techniczne;

• zaświadczenia (poświadczenia);

3. Kryterium stosunku do obowiązującego prawa

• stanowienie prawa;

• stosowanie prawa

• stosowanie prawa w szerszym (najszerszym) znaczeniu - poprzez przepisy administracyjne, które choć są aktami stosowania prawa (wedle Konstytucji), stosują prawo poprzez tworzenie następnych norm powszechnie obowiązujących, podobnie jak niektóre akty nazwane w Konstytucji źródłami prawa (np. rozporządzenia);

• właściwe akty stosowania prawa - polegają na tworzeniu normy indywidualnej i konkretnej;

4. Kryterium charakter działania prawnego

• działania administracyjnoprawne (mogą wywierać skutki w dziedzinie prawa cywilnego);

• działania (czynności) stricto cywilnoprawne;

5. Kryterium sfery skutku prawnego

• działania zewnętrzne;

• działania wewnętrzne;

6. Kryterium adresata skutku prawnego

• działania indywidualne - skierowane do konkretnego podmiotu lub grupy podmiotów, której członków da się określić każdego z osobna;

• działania generalne - skierowane do grupy, której składu nie da się określić (szczególnym ich rodzajem są działania powszechnie obowiązujące - źródła prawa);

• wyjątkowo:

• kategoria działań formalnie generalnych, ale mających charakter zbioru działań indywidualnych;

• kategoria działań generalnych, mających charakter konkretny (w momencie wywoływania przez nie skutków prawnych są indywidualizowane poprzez niepowtarzalny, jednostkowy stan faktyczny, dotyczący tylko danego podmiotu);

7. Nowe formy działania

• na przykład:

• plany,

• strategie,

• programy koncepcje,

• założenia,

• studia,

• raporty,

• analizy,

• oceny;

• mogą być:

• inicjowane,

• opracowywane,

• sporządzane,

• przyjmowane,

• realizowane,

• zarządzane,

• koordynowane,

• monitorowane,

• kontrolowane lub

• nadzorowane

przez różne podmioty, co oddziela je od tradycyjnie przyjętej zasady

- jedna forma działania - jedna kompetencja - jeden organ.

Podział w oparciu o kryterium władczości:

1. Formy władcze:

• działania władcze administracji publicznej będą wymagały wyraźnego wyposażenia organu administracji w prawo do korzystania z władztwa, (nie ma ogólnego domniemania);

• do podejmowania działań władczy musi być wyraźna norma kompetencyjna („organ palcem musi ją pokazać”), np. starosta uprawniony do cofnięcia prawa jazdy;

• stosowanie działań władczych wymaga respektowania pewnej procedury, działania władcze z natury rzeczy powodują jakieś skutki w sytuacji prawnej adresata (np. jakaś przykrość) więc wymóg stosowania procedury jest ważny, aby taka decyzja nie spadała na adresata jak „piorun z jasnego nieba”;

• działania władcze są działaniami jednostronnymi;

• działania władcze muszą być we właściwej formie zakomunikowane adresatowi (wymóg właściwej komunikacji, zgodnej z prawem);

• działania władcze administracji publicznej podlegają kontroli sądowej (konsekwencja zasady legalności), co do zasady wszystkie te działania będą podlegały kontroli sądowej.

1. Formy niewładcze

• organ administracji publicznej nie musi dysponować wyraźną kompetencją (nie ma takiego wymogu), upoważnienie może wynikać z zakresu działania tego organu (z ogólnych norm zakreślających jego działalność);

• nie ma wymogu przeprowadzenia procedury, wystarczą zasady prawa cywilnego;

• w przypadku działań o charakterze niewładczym, zazwyczaj mamy do czynienia z takimi czynnościami, które mają charakter dwustronny, np. umowy cywilnoprawne, gdy strony układają wzajemne stosunki na zasadzie równorzędności;

• w przypadku działań niewładczych nie ma wymogu właściwej komunikacji;

• wymóg kontroli sadowej w stosunku do działań niewładczych jest w zasadzie zbędny, ale pojawiają się takie sytuacje, takie czynności niewładcze, które mogą pośrednio wpływać na sytuację prawną adresata, np. czynności materialno-techniczne i ustawodawca w stosunku do niektórych otworzył drogę do kontroli sądowej.

Ad. 1) Władcze formy działania administracji publicznej

Dalsza systematyka, władztwo administracyjne może się przejawiać w tych trzech obszarach:

Formy władcze
Zewnętrzne	Wewnętrzne	Zakładowe
Kiedy określone działania władcze są podejmowane wobec jednostki, czy każdego podmiotu nie podporządkowanego administracji publicznej (najistotniejsze); w ramach tych form są następujące formy skonkretyzowane:	Przejawia się tylko w ramach wewnętrznej struktury administracji publicznej:	Przejawia się w obrębie zakładów administracyjnych, np. władza dziekana, rektora
1. akt administracyjny zewnętrzny np: decyzja administracyjna 2. akt administracyjny generalny np.: znak drogowy, zawiera nakaz lub zakaz, a adresatem jest pewna grupa podmiotów bliżej nie określona, adresatem tego rozstrzygnięcia można powiedzieć jest każdy użytkownik drogi publicznej, akty powszechnie obowiązujące - poza tym, że są źródłami prawa, to stanowią pewną szczególną grupę form działania administracji publicznej.	1. akt administracyjny wewnętrzny np.: polecenie służbowe, które wydaje premier wojewodzie 2. akt administracyjny generalny wewnętrzny, 3. akty prawa normatywne wewnętrznego.	1. akt administracyjny zakładowy np.: rozstrzygnięcie dziekana w sprawie przyznania egzaminu komisyjnego 2. akt administracyjny generalny zakładowy 3. akty normatywne zakładowe np. statuty, regulaminy, zarządzenia dziekana lub rektora.

Ad. 1)

a) Akt administracyjny - jest pewną czynnością prawną podejmowaną przez organ administrujący na podstawie przepisów prawa, czynnością o charakterze jednostronnym i rozstrzygającym o konkretnej sytuacji prawnej konkretnego adresata.

Charakterystyczne, że:

• czynność prawna, zatem zawiera oświadczenie woli, z którym związane są określone skutki prawne; czynność prawna jest regulowana przepisami prawa;

• wskazanie podmiotu -> organ administrujący; akt administracyjny niekoniecznie będzie podejmowany przez organ administracji publicznej, bo pojawiają się takie sytuacje w prawie administracyjnym, gdzie kompetencje do podjęcia aktu administracyjnego uzyskuje podmiot spoza struktury organów administracji publicznej.

Prawo administracyjne przyjmuje taką konstrukcję „funkcji zleconych”. Te funkcje zlecone właśnie będą polegały na tym, że albo ustawodawca (w sposób bezpośredni) przekazuje pewne uprawnienia władcze (do podejmowania aktów administracyjnych) podmiotom spoza organów administracji publicznej albo też ustawodawca kreuje podstawy prawne do tego aby organ administracji publicznej dokonał zlecenia takich funkcji. Oba te modele służące do zlecania funkcji publicznych są w naszym systemie prawa stosowane i to coraz częściej.

Jeśli przyjrzymy się tym kategorią podmiotów, za rzecz których te funkcje są zlecane, to można je podzielić na kategorie:

• podmioty parapubliczne (niby publiczne, gdzieś na pograniczu sfery prywatnej i publicznej) - np. organy związków zawodowych, organy spółdzielcze, organy stowarzyszeń, nawet fundacje. Ich zadania zbliżają się, albo są zbieżne z zadaniami realizowanymi przez administrację publiczną, realizują pewne zadania o charakterze ogólnym, ale funkcjonują na zasadach prawa prywatnego. Np. fundacja - regulacja ustawowa - cele publiczne, z zakresu kultury, ochrony zdrowia itp. * Funkcjonowało stowarzyszenie Związek Bojowników o Wolność i Demokrację - organy wojewódzkie tego stowarzyszenia uzyskały z mocy ustawy prawo do podejmowania decyzji administracyjnych, dotyczących uznania określonej osoby fizycznej za kombatanta.

• podmioty prawa prywatnego - które realizują cele prywatne i które instytucjonalnie należą do sfery prawa prywatnego, często podmioty o charakterze komercyjnym (celem jest osiągniecie zysku). * Ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych, taką strefą zarządza spółka prawa handlowego (zarządzający strefą); może ona w drodze porozumienia przejąć od starosty kompetencje dotyczące podejmowania decyzji z zakresu prawa budowlanego. Potem po pozwolenie budowlane zainteresowany biegnie nie do starosty, ale prezesa spółki prawa handlowego.

• ta czynność prawna jest oparta oczywiście o przepisy prawa:

• jeśli mówimy o aktach administracyjnych zewnętrznych, to oparcie musi wynikać z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. To nie może być podstawa prawna o charakterze ogólnym, ale musi przybierać postać normy kompetencyjnej (oparcie właściwe). Dwie normy: art. 7 (ustawa o samorządzie gminnym) -> „gmina ma się zajmować gospodarką przestrzenną”; art. 140 (prawa o ruchu drogowym) przyznający staroście prawo do cofania tzw. prawa jazdy, norma bardzo rozbudowana, organ, przesłanki i określenie charakteru uprawnienia. Różnica jest taka, że norm pierwsza określa pewien zakres zadań, a ta druga ma charakter kompetencyjny. Organy administracji publicznej podejmując akt administracyjny zewnętrzny musi się powołać na normę kompetencyjną. Ostatecznie o tym, czy dana norma ma charakter ogólnikowy, czy kompetencyjny czasami musi rozstrzygać sąd.

• czynność prawna jednostronna - mamy do czynienia z działaniami, które mają charakter jednostronnym, bez uwzględniania woli adresata organ o tej jego sytuacji prawnej będzie decydował. Np. określony podmiot ubiega się o pozwolenie na broń; adresat nie może decydować o tym co się w tym akcie znaleźć. Głównie ustawodawca będzie o tej sytuacji prawnej adresata decydował.

• akt administracyjny ma charakter rozstrzygający - rozstrzygnięcie władcze, które przesądza o pewnych prawach czy obowiązkach adresata; stanowcze orzeczenie o sytuacji prawnej adresata.

• element konkretność - konkretny obowiązek, czy uprawnienie, jakie w wyniku aktu administracyjnego będzie skierowane do konkretnego adresata aktu:

• konkretność obowiązków/uprawnień - jakim obowiązkiem bądź uprawnieniem będzie dysponował adresat;

• konkretność adresata - nie zawsze osoba fizyczny, wymieniona z imienia i nazwiska, bo to może być osoba prawna, zbiór osób fizycznych; chodzi o zindywidualizowanie adresata.

Co do zasady skutki prawne aktu administracyjnego powinny pozostawać w obszarze prawa publicznego, aczkolwiek zdarza się tak, że akt adm. tę granicę będzie przekraczać, mamy takie akty administracyjne, które skutkują w sferze prawa cywilnego, np. decyzja wywłaszczeniowa. Akt adm. może też pośrednio powodować skutki cywilnoprawne, np. kompetencje Prezesa Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mianowicie może on nakazać podział firmy w pewnych przypadkach.

Czasami jest tak, że aktowi administracyjnemu musi towarzyszyć umowa cywilnoprawna, jest to jakiś element formalnie niezbędny, np. mamy koncesję na budowę i eksploatację autostrad, przepisy prawa administracyjnego przewidują, że wydanie tej koncesji musi być powiązane z zawarciem tzw. umowy koncesyjnej między Skarbem Państwa a koncesjonariuszem, gdzie określone są prawa i obowiązki podmiotów.

Podział aktów administracyjnych:

1. Akty konstytutywne i deklaratoryjne:

• Akty konstytutywne - takie akty, które tworzą określone stosunki administracyjnoprawne, przekształcają je, albo unicestwiają. Np. pozwolenie budowlane. Skutek wydania koncesji, pozwolenia jest taki, że pomiędzy organem administracji publicznej a adresatem nawiązany zostaje stosunek administracyjnoprawny, którego treścią jest w tym wypadku określone uprawnienie adresata. Jeśli chodzi o akty, które przekształcają istniejące stosunki administracyjnoprawne (np. akt ograniczający koncesje - ustawa o swobodzie działalności gospodarczej), czyli dotychczasowy stosunek zostaje przekształcony w ten sposób, że np. uprawnienie terytorialne zostaje ograniczone; stosunek dalej istnienie, uprawnienie też, ale ma on już nieco inną treść. Unicestwienie stosunku, to np. cofnięcie koncesji, uprawnienia do kierowania pojazdami; pewne uprawnienie, które wynikało z aktu przestaje egzystować.

• Akty deklaratoryjne - to jest taki akt administracyjny, który w sposób prawnie wiążący stwierdza zaistnienie określonych skutków prawnych w związku z realizacją pewnych przesłanek, z którymi ustawodawca skutki takie wiąże ex lege. Mamy do czynienia z taką sytuacją, kiedy pewne skutki prawne powstają z mocy prawa, natomiast ten akt będzie służył tylko po to by stwierdzić, że takie skutki już się pojawiły, że zaistniały.

Przykład:

1. decyzje komunalizacyjne - problem powołania samorządu terytorialnego w 1990 roku, samorządowej gminy i kwestia wyposażenia tej gminy w majątek; ustawodawca powiedział tak, w sytuacji kiedy gmina w określonej dacie dysponuje określonymi składnikami majątkowymi należącymi do Skarbu Państwa, to w tej danie te składniki stają się jej własnością z mocy prawa, w tych sprawach właściwi wojewodowie będą podejmowali decyzje (deklaratoryjne) administracyjne dotyczące nabycia majątku. To wszystko rozkłada się w czasie, do tej pory jeszcze takie decyzje są wydawane. Ta decyzja wojewody ma tylko potwierdzić, że gmina tym właścicielem jest.

2. Przedsiębiorstwa państwowe zostały uwłaszczone - nie miały one tytułu własności do majątku, którym zarządzały, nie były właścicielem tego majątku. Ustawodawca musiał to uporządkować, w gospodarce wolnorynkowej przedsiębiorstwo, które tylko zarządza majątkiem jest niczym; po drugie to problem prywatyzacji, tyko przedsiębiorstwa z majątkiem mogły być sprywatyzowane. Regulacja prawna taka została przyjęta, że przedsiębiorstwa państwowe, które do określonej daty zarządzają określonymi składnikami mienia należącymi do Skarbu Państwa stają się z mocy prawa użytkownikami wieczystymi gruntów i stają się właścicielami budynków i budowli na tym gruncie postawionymi. Wojewodowie byli zobligowani do wydawania decyzji uwłaszczeniowych w tej sprawie, że przedsiębiorstwo spełniło wszystkie przesłani i stało się użytkownikiem wieczystym i właścicielem.

Decyzja deklaratoryjna zawiera w sobie pierwiastek konstytutywny. Rozstrzyga mianowicie o tym (element konstytutywny), że z dniem jej wydania adresat będzie się mógł powoływać na skutki prawne, które pojawiły się wcześniej w obrocie prawnym z mocy prawa, ale pozostawały w taki zawieszeniu, uśpieniu do czasu wydania takie decyzji. Dopiero mając w ręku taką decyzję skutecznie mogę się powoływać na skutki, które się z mocy prawa pojawiły.

• Czasami trudno jest odpowiedzieć na 100% czy ustawodawca przyjmuje konstrukcję aktu deklaratoryjnego czy konstytutywnego. Np. przepis ustawy o pomocy społecznej, który powiada, że organ który udzielił pewnego świadczenia może akt administracyjny zmienić albo uchylić, jeżeli ulegną zmianie okoliczności faktyczne, które były podstawą do wydania aktu. W wyniku postępowania administracyjnego zostaje wydana decyzja i powstaje pytanie czy jest deklaratoryjna czy konstytutywna, czy osoba która świadczenia pobierała robiła to bezprawnie, czy nie. Przyjmuje się, że ta decyzja będzie raczej decyzją konstytutywną. No trudno powiedzieć.

* Akt deklaratoryjny działa wstecz, pojawia się jakiś moment później, po zaistnieniu określonych skutków prawnych; skutki prawne, których zaistnienie stwierdza akt deklaratoryjny będą aktualne od momentu, kiedy te przesłanki ustawowe zostały spełnione.

1. Akty związane i uznaniowe

• Decyzja związana - polega na tym, że ustawodawca przesądza o jej treści, treść rozstrzygnięcia jest z góry przesądzona przez ustawodawcę, określa on pewne przesłanki, które są konieczne, by uzyskać pozytywną decyzję, pozytywny akt i spełnienie tych przesłanek obliguje organ do wydania takiego aktu, a niespełnienie choćby jednej powoduje konieczność podjęcia aktu negatywnego. Organ administracji publicznej ma tylko prawo i obowiązek zbadać czy przesłanki ustanowione przez ustawodawcę są spełnione czy nie (takie ramię ustawodawcy). Np. uprawnienie do kierowania pojazdami. Jeśli spełnimy przesłanki, to organy wydający decyzję nie może powiedzieć nie, nie ma żadnej swobody. Także w sferze zezwolenia na działalność gospodarczą, są one oparte o konstrukcję aktów związanych. Do prowadzenia takiej działalności trzeba spełnić warunki. Dla jednostki ta konstrukcja aktu związanego jest bardzo istotna, bo nie pozostawia nas woli tylko urzędników.

• Akty uznaniowe - sytuacja taka, w której rozstrzygnięcie jest pozostawione organowi administracji publicznej. Istota sprowadza się do tego, że w określonym stanie faktycznym, prawnym organ ma możliwość podjęcia aktu różnej treści, ten wynik jest nieprzewidywalny.

Np.: umorzenie zobowiązań podatkowych, ordynacja podatkowa taką możliwość przewiduje; organ podatkowy o tym decyduje (odmowa, umorzenie np. procentów, jakiś cześć odsetek itp.). Kiedy mamy z nim do czynienia? Możemy przyjąć, że określone przepisy prawa administracyjnego tworzą kompetencję do podjęcia takiego aktu, np. „organ może...”, czasami jednak trzeba dokonać wykładni celowej, systemowej by zinterpretować przepisy (sytuacja złożona). Tam gdzie określenia są stanowcze, to mamy do czynienia z aktem związanym w innych przypadkach z uznaniowym. Czasami organ może wydać akt, ale nie ma takiego obowiązku, to trochę inne uznanie, dotyczące wydania albo nie wydania aktu administracyjnego. Np. opłata adiacencka.

To, że w normach prawa administracyjnego pojawiają się pojęcia niedookreślone powoduje, że organ administracyjny ma prawo do podjęcia aktu uznaniowego. Np. ustawa o KRRiT jest klauzula „moralności publicznej”, podstawa do cofnięcia koncesji, albo takie jak „interes publiczny”, „względy bezpieczeństwa narodowego”.

Podkreśla się, że to „uznanie administracyjne” straciło na znaczeniu, organy nie mają już takiej swobody. W państwie prawa jest niedopuszczalne, by to pole uznania administracyjnego było zbyt szerokie.

• Granice zewnętrzne - granice wyznaczone przez ustawodawcę, świadome zawężenie.

• Granice wewnętrzne - wiążą się z pewnymi celami podjęcia pewnej regulacji prawnej określonej ustawy; ustawodawcy przyświeca jakiś cel. To uznanie może być wykorzystane tylko do realizacji celu, któremu służy ustawa; nie można go stosować w celu dowolnym. Granice wynikające z przepisów Konstytucji i prawa wspólnotowego, np. zasada proporcjonalności. Orzeczenie sądu administracyjnego z czerwca 1981 roku, który przyjął następujące domniemanie, że tam gdzie organ administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym powinien działać na korzyść jednostki chyba, że stoi na przeszkodzie ważny interes publiczny.

1. Akty jednostronne i dwustronne -

(akty zależne i niezależne od woli adresata)

(*Akty jednostronne - wydawane są niezależnie od woli adresata aktu. Akty dwustronne - wydawane za zgodą adresata. Nie są aktami dwustronnymi w pełnym znaczeniu tego słowa (ponieważ przy nich treść aktu zależy od woli obu stron), bo przy nich (aktach administracyjnych) chodzi raczej o wyrażenie zgody przez adresata aktu na jednostronne rozstrzygnięcie sprawy w drodze wydania aktu administracyjnego.)

• Akty zależne od woli adresata - to są te akty, które niosą za sobą pewne uprawnienie dla strony; zależność polega na tym, że to przyszły adresat aktu musi zainicjować postępowanie w celu wydania tego aktu. Adresat aktu albo w ogóle nie ma wpływu na treść tego aktu, albo wpływ ten jest bardzo ograniczony. Np. wystąpienie o wydanie prawa jazdy, adresat może np. decydować o tym jakiej kategorii prawo jazdy uzyska.

• Akty niezależne od woli adresata - pociągają za sobą pewne obowiązki dla adresata; wszczęcie postępowania jest o woli adresata niezależne. Np. cofnięcie prawa jazdy przez starostę. W postępowaniu mamy prawo uczestniczyć, ale wola adresata dla zainicjowania tego postępowania, ani treści rozstrzygnięcia, nie ma znaczenia.

1. Akty osobowe, „rzeczowe” i osobowo-rzeczowe

(*Przy czym akt administracyjny ma zawsze charakter osobowy, zawsze jest skierowany do osoby, czy to np. prawnej, czy fizycznej.)

• Akty osobowe - te akty, które rozstrzygają o jakimś elemencie statusu osobowego (osobistego - imię, nazwisko, uprawnie do wykonywania określonego zawody, inne uprawnienia osobiste) adresata. Charakterystyczne, że one nie podlegają następstwu prawnemu (dziedziczeniu). Uprawnienia nieprzenoszalne, związane tylko z adresatem.

• Akty „rzeczowe” - ich szczególny charakter polega na tym, że służą one do określania szczególnego statusu prawnego rzeczy należących do adresata aktu. Np. uznanie ruchomości, nieruchomości za rzecz zabytkową, ta rzecz uzyskuje szczególny status prawny. Te akty rzeczowe podlegają następstwu prawnemu, ten szczególny status prawny podąża za rzeczą.

• Akty osobowo-rzeczowe - wiążą one pewne uprawnie czy obowiązki osobiste z pewną rzeczą; te obowiązki czy uprawnienia mogą być wykonywane tylko w ramach tej rzeczy. Np. pozwolenie budowlane - polega na tym, że przyznaje pewne uprawnie inwestorowi (osobiste uprawnienie) do realizacji pewnego obiektu, ale ten obiekt może być realizowany tylko na określonej nieruchomości. Te akty co do zasady nie podlegają następstwu prawnemu chyba, że ustawodawca taką możliwość dopuszcza.

Problem prawidłowości aktu administracyjnego

,aby akt był prawidłowy musi być:

1. zgodny z prawem materialny - zwłaszcza chodzi o zgodność z normą kompetencyjną (warunki);

2. zgodny z prawem procesowym - warunkiem prawidłowości jest nie tylko kompetencja, ale użycie tej kompetencji zgodnie z regułami procesowymi np. w KPA;

3. zgodny z prawem ustrojowym - w szczególności podjęcie aktu przez właściwy organ.

Jeśli akt administracyjny spełnia te wymagania jest prawidłowy, ale jeśli z którymkolwiek nie jest zgodny, to jest aktem wadliwym. Problemem wadliwości jest skomplikowany. Czym innym jest sytuacja, gdy akt administracyjny jest podjęty zupełnie bez podstawy prawnej. A z drugiej strony mamy do czynienia z aktem administracyjny, który nie spełnia pewnych wymagań z art. 107 KPA. Dlatego w doktrynie prawa administracyjnego kataloguje się różne wady aktu wedle ich ciężaru gatunkowego. Ta systematyka służy do dokonania pewnego zróżnicowania, ale także aby określić skutki występowania określonych wad, oraz by określić sposoby eliminowania tych skutków.

Mamy takie wady:

• nieistotne - takie, które są mało istotne (takie, które nie wpływają na treść aktu), ale jest jakieś drobne uchybienie, które świadczy o tym, że jest on wadliwy. Mają one charakter oczywistych omyłek pisarskich lub rachunkowych, np. omyłka w dacie itp. Skutek pojawienia się wadliwości nieistotnej: skutków prawnych nie ma w zasadzie, taki akt funkcjonuje w obrocie prawym, on prawidłowo ukształtował uprawnienia adresata, ale tą wadą trzeba jednak naprawić poprzez: a) sprostowanie aktu administracyjnego w drodze postanowienia, a od niego służy zażalenie; b) uzupełnienie aktu, np. brak klauzuli pouczeniowej.

• istotne - wady, które wpływają na treść aktu administracyjnego:

1. wady istotne kwalifikowane - najcięższe gatunkowo, takie które mają charakter materialnoprawny, które z całą pewnością wiążą się z nieprawidłowym ukształtowanie treści aktu administracyjnego. Np. podjęcia aktu bez podstawy prawnej, akt administracyjny jest wydany z rażącym naruszeniem przepisów ustawy (gdzie granica?; generalnie wtedy kiedy jest kontratypem co do aktu, który zostałby podjęty). Konsekwencją jest nieważność aktu administracyjnego, oznacza to, że tego aktu nie ma. Taki akt nie powinien wywoływać żadnych skutków prawnych czy faktycznych. Pytanie: czy ta nieważność jest nieważnością bezwzględną, czy względną? Jeśli przyjmujemy nieważność bezwzględną to taki akt w obrocie prawnym nie wywołuje żadnych skutków, każdy na tą nieważność może się powołać. Jednakże prawo administracyjne wymaga by taki akt unieważniono, taki który stwierdza jego nieważność. Nasz ustawodawca przyjmuje konstrukcje nieważność względnej. Adresat wadliwego aktu musi zainicjować postępowanie by akt unieważnić. Przy tej okazji pojawia się problem domniemania ważności aktu administracyjnego, założenie że akt administracyjny jest aktem prawidłowym do momentu do którego nie zostanie w sposób formalny unieważniony. To domniemanie przysługuje wyłącznie aktom administracyjnym, nie rozciąga się na inne czynności podobne. (*Akty administracyjne nieistniejące - nie zostały doręczone, nie weszły do obrotu prawnego). I trzeba dodać, że akt stwierdzający nieważność działa wstecz (ex tunc). Czasami jest tak, że skutków nie da się odwrócić, skutki są nieodwracalne, wtedy ustawodawca przewiduje możliwość uzdrowienia takiego aktu, pozostaje on w obrocie prawnym. Drugi przypadek wiąże się też z terminem przedawnienia (10 lat, nie obejmuje jednak wad tych tam wyżej).

2. wady istotne niekwalifikowane - nieco mniejszego gatunku. To są zazwyczaj wady, które wiążą się z postępowaniem zmierzającym do wydania aktu, organ prowadzący dopuścił się uchybień, które mogą wpłynąć na treść aktu, np. podjęcie aktu pod wpływem przestępstwa, akt wydany w oparciu o fałszywe dowody, podjęcie aktu bez udziału adresata, który nie został dopuszczony do postępowania. Jeśli tego typu wady się pojawiają, to ustawodawca zakłada, że treść tego typu aktu jest ukształtowana nieprawidłowo. Tego typu wady są eliminowane poprzez wznowienie postępowania i uchylenie aktu administracyjnego, akt trzeba z obrotu prawnego usunąć. Z momentem tego uchylenie akt przestaje egzystować, działanie na przyszłość (ex nunc). Ustawodawca dopuszcza jednak możliwość pozostawienie tego typu aktu w obrocie prawnym, kiedy:

• upłynął pewien okres czasu od momentu wydania aktu (10 albo 5 lat w zależności od wagi - przedawnienia administracyjnego) - uzdrowienie aktu zawierającego wady istotne;

• w wyniku ponownego postępowania zostałby wydany akt o identycznej treści.

Kwestia trwałości aktu administracyjnego (prawomocności aktu - ona jest pewnym wyrazem trwałości aktu administracyjnego) - problem ten nie zamyka się tylko w konstrukcji prawomocności. Trwałość aktu administracyjnego z upływem czasu ulega pewnemu wzmocnieniu.

1. Momentem początkowym jest moment jego doręczenia (następuje związanie organu - organ tej decyzji nie może zmienić; wiąże organ a nie adresata, który może złożyć odwołanie).

2. Drugi etap, to moment w którym akt administracyjny uzyskuje cechę trwałości; w tym momencie wchodzi do obrotu prawnego ostatecznie (quasi-powszechnie obowiązującym). Prawomocność formalna - niezaskarżalność aktu administracyjnego polegająca na tym, że strona nie może spowodować uchylania lub zmiany aktu przez wniesienie zwyczajnego środka prawnego. Akt prawomocny formalnie nie może być zmieniony ani zniesiony na skutek wniosku strony (jest dla niej wiążący i tworzy dla niej prawo) - akt administracyjny nie jest formalnie prawomocny dopóty, dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia zwyczajnego środka prawnego.

3. Potem etap trzeci - prawomocność materialna. Prawomocność materialna - polega na tym, że akt administracyjny nie może być zmieniony ani zniesiony, zarówno na wniosek stron ani też przez organ z urzędu, aktem równorzędnym. Akt prawomocny materialnie jest wiążący zarówno dla stron, jak i dla organu. Prawomocność materialna oznacza więc niewzruszalność aktu. Każdy akt prawomocny materialnie jest jednocześnie prawomocny formalnie.

4. Etap czwarty - upływ okresu przedawnienia. Wzmacnia trwałość tego aktu.

* Nie ma takie momentu, w którym akt administracyjny stałby się aktem niewzruszalnym bezwzględnie, bo np. jak jest wydany bez podstawy prawnej to można go uchylić nawet po 100 latach.

* Prawomocność nie obejmuje aktów wewnętrznych ani też poświadczeń, ale wyłącznie prawotwórcze akty zewnętrzne, kształtujące konkretną sytuację prawną adresatów. Prawomocność oznacza niemożność uchylenia lub zmiany aktu przez akty równorzędne, ale nie oznacza odporności na akty prawne wyższej rangi. Dodać też należy, że prawomocność aktu administracyjnego nie chroni przed wywłaszczeniem prawa, np. art. 161 KPA.

Problem utraty mocy obowiązującej aktu administracyjnego:

1. Przepisy procedury administracyjnej przewidują możliwość uchylenia, albo zmiany aktu administracyjnego ostatecznego, którego wykonywanie powoduje zagrożenie dla życia czy zdrowia ludzi (nadzwyczajny stan w prawie administracyjnym) - ten stan uzasadnia jego uchylenie w każdym czasie art. 161 KPA.

2. Śmierć adresata aktu, bo prawa czy obowiązki publiczne zazwyczaj mają charakter ściśle osobisty.

3. Termin - upływ terminu, mamy akty administracyjne wydane na określony czas. O terminie zazwyczaj decyduje ustawodawca, choć pozostawia też swobodę organowi. Czasami termin jest z warunkiem, np. pozwolenie budowlane, gdzie pierwsze czynności trzeba podjąć w ciągu dwóch lat, bo jak nie, to pozwolenie traci moc prawną.

4. Istnieje możliwość zrzeczenia się uprawnień, co powinno powodować utratę jego mocy obowiązującej. Ustawodawca nie dopuszcza w każdym wypadku możliwości zrzeczenia się uprawnień, np. zezwolenie przedsiębiorcy na odbiór i składowanie odpadów, może on być przymuszony do prowadzenia tej działalności jeszcze jakiś czas.

5. Uchylenie przez ustawodawcę pewnej grupy aktów administracyjnych, np. problem zmiany aktów/uprawnień rentowych czy emerytalnych byłych funkcjonariuszy SB.

6. Stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych.

7. Przepisy KPA przewidują zmianę lub uchylenie aktu administracyjnego w każdym czasie za zgodą adresata.

* Tych przypadków jest sporo. Przepisy szczególne wobec KPA to określają.

Ad. b) Akt administracyjny generalny - (zarządzenia ogólne, porządkowe) np. znak drogowy - on nie jest aktem administracyjnym generalnym, ale niesie pewną informację, że został on podjęty i o jego treści; jest to legalna forma zakomunikowania użytkownikom ruchu drogowego o treści aktu administracyjnego generalnego. Mamy znak: nakaz skrętu, zatrzymania się itp. Konstrukcja aktu administracyjnego generalnego:

• akt ten jest formą pośrednią między aktem administracyjnym konkretnym -> podwójnie konkretny - bo dotyczy konkretnej sytuacji prawnej i konkretnego adresata, a aktem normatywnym powszechnie obowiązującym -> abstrakcyjnym - nie reguluje konkretnej sytuacji prawnej i generalny - skierowany do nieokreślonej bliżej grupy adresatów. Akt administracyjny generalny ma pewien element aktu administracyjnego -> konkretność sytuacji prawnej (jeśli nakaz skrętu w prawo, to mamy do czynienia z konkretnym obowiązkiem) i pewien element aktu powszechnego -> generalność (skierowany do pewnej grupy adresatów określonych w sposób nie konkretny, np. znak drogowy - każdy uczestnik ruchu drogowego).

• w przeciwieństwie do aktu administracyjnego (podwójnie konkretnego) akt adm. gen. nie wpływa w sposób trwały na sytuację prawną adresatów. Jeżeli popatrzymy na jakiś akt administracyjny, to zobaczymy, że on przyznaje trwałe uprawnienia lub nakłada obowiązki, a przy generalnym takiego wpływu nie ma. Obowiązek wyznaczony przez akt adm. gen. wykonujemy i idziemy dalej, nie wywołuje on w sposób trwały skutków w naszej sytuacji prawnej.

• do podjęcia aktu adm. gen. musi istnieć norma kompetencyjna.

• nie ma procedury, w ramach której takie akty miałyby być podejmowane. To jest problem, bo mamy do czynienia z jednostronnym działaniem władczym, to działanie powoduje określone konsekwencje prawne, musimy przestrzegać tych nakazów czy zakazów płynących z tego znaku, a jednocześnie powiadamy, że nie stosuje się do nich żadnej procedury, strony nie mogą swojego stanowiska zaprezentować. To jest zrozumiałe, bo trudno sobie wyobrazić by wszyscy użytkownicy dróg mieliby się wypowiadać do znaków drogowych. Choć w Niemczech jest coś na ten kształt, gdzie reprezentanci się w tej kwestii wypowiadają (postępowania masowe).

• nie ma jasnych (jednolitych) reguł prawnych dotyczących formy zakomunikowania treści tego aktu. Te reguły są niejednolity, zależą od rodzaju aktu, przy znakach drogowych jest ten znak drogowy na drodze. Bardzo często ta komunikacja odbywa się w trybie ustaw.

• te akty nie są objęte zasadą trwałości. Sytuacje w których te akty są podejmowane wymaga bardzo często pewnej elastyczności, np. strażak wydający nakaz, sytuacja się zmienia, sytuacja faktyczna jest brana pod uwagę. Przez organ, który je podjął mogą być w każdym czasie zmieniane, oczywiście nie zupełnie dowolnie.

Problem kontroli sądowej aktów administracyjnych generalnych. Wydaje się logicznym, że powinny, np. przedsiębiorca z pozwoleniem budowlanym, którego ciężarówki nie mogą wjechać na teren budowy, bo znaki drogowe tego zakazują. Jeśli spojrzymy do ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to trudno znaleźć taki przepis, który uprawniałby do zaskarżenia aktów adm. gen. bo w prawie administracyjnym pozostają one gdzieś tam na obrzeżach, mówi się o nich rzadko. Pogląd prof. Zimmermanna jest w tej kwestii taki, że te akty powinni być zaskarżane do sądu administracyjnego (znalezienie drogi) i można wykorzystać taką klauzulę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej art. 3 ust. 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Większość autorów uważa, że chodzi o akty indywidualne, podwójnie konkretne, ale takie drogi badania tych aktów trzeba poszukiwać, bo jest to problem.

Ad. c) Akty normatywne powszechnie obowiązujące - interesuje nas ona, jako pewien instrument, za pomocą którego administracja publiczna będzie realizować swoje zadania. Najistotniejsze cechy:

• podjęcia takiego aktu przez organ wymaga istnienia normy kompetencyjnej, upoważnienie ustawodawcy;

• nie ma procedury (w rozumieniu procedury administracyjnej) do podjęcia takiego aktu

• te akty podlegają publikacji, taka forma quasi-doręczenia (zakomunikowania) aktu;

• mogą one kształtować sytuację prawna adresatów, albo bezpośrednio, albo w sposób pośredni, tworząc umocowania do podejmowaniu aktów administracyjnych, czy aktów administracyjnych generalnych.

Problem kontroli sądowej. Wiemy jak to kontrola wygląda, że jest kreowana albo przez TK (rozporządzenia), albo sady administracyjne.

Ad. 2)

Władcze formy działania wewnętrzne.

Wymienione i tyle. Raczej nie stwarzają żadnych problemów. Problem to zagadnienie sadowej kontroli aktów prawa wewnętrznego.

Ad. 3)

Ad. a) Akt administracyjny zakładowy - odpowiednik aktu adm. zewnętrznego podwójnie konkretnego, charakterystyczne:

• podstawą do podejmowania takich aktów będą albo przepisy prawa powszechnie obowiązującego albo przepisy zawarte w aktach normatywnych zakładowych; musi istnieć norma kompetencyjna;

• działania tych aktów ograniczają się tylko do stosunków zakładowych;

• nie ma jednolitej procedury podejmowania tych aktów, są różne w zależności od zakładu; czasami zbliżone do procedur określonych w KPA.

Pytanie o prawidłowość, wadliwość i trwałość. Zasada legalności wymaga założenia, że akt adm. zakładowy powinien spełniać te trzy podstawowe wymogi prawidłowości. Co się dzieje kiedy akt ten jest wadliwy? W toku postępowania rektor może decyzję np. podjętą przez dziekana zmienić. Czy jest trwałym? Problem nie jest rozwiązany. Można powiedzieć, że akt podjęty przez właściwy organ powinien być takim aktem, który nie może być w sposób dowolny zmieniany, czy uchylany, to jest zasada która nie jest sformalizowana. Nie ma też przepisów co do komunikacji tych aktów.

Problem kontroli sądowej. Akty administracyjne zakładowe kontroli sądowej nie podlegają, poza pewną grupą aktów, których działanie, skutki prawne wychodzą poza zakres zakładu. Np. skreślenie z listy studentów, odmowy przyjęcia na studia - traktowane jak akty administracyjne zewnętrzne. Z orzecznictwa wynika np. że decyzje stypendialne też podlegają zaskarżeniu do sądu.

*Aktów zakładowych nie można zamykać tylko w ramach zakładu. Coraz szersza kategoria aktów zakładowych jest traktowana, jak zewnętrzne, tak sytuację kreuje orzecznictwo.

Ad. b) Akt administracyjny zakładowy generalny - np. decyzja dziekana, na podstawie której studenci są zwolnienie z zajęć. Konkretne upoważnienie, obowiązek, a adresaci są określeni w sposób generalny. Zasady podejmowania tych aktów regulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego albo przepisami zawartymi w aktach normatywnych zakładowych.

Ad. c) Akty normatywne zakładowe - odpowiednik aktów powszechnie obowiązujących, ale regulujących funkcjonowanie zakładu administracyjnego. Do podjęcia tych aktów musi być upoważnienie ustawowe. Obowiązywanie tych aktów zamyka się w granicach zakładu administracyjnego. Tryb podejmowania tych aktów jest niesprecyzowany. Problem publikowania tych aktów jest również nieokreślony, np. tablica ogłoszeń, w Internecie. Kwestia kontroli sadowej jest także wątpliwa, nie ma odp. na pytanie czy te akty podlegają kontroli sądu, w zasadzie odpowiedź jest negatywna.

Nie władcze formy działania administracji publicznej

1. Umowa cywilnoprawna

-> Jest równie często stosowana, jak akt administracyjny. Umowa cywilnoprawna przeniesiona na grunt działań administracji publicznej, ta umowa w otoczeniu prawa administracyjnego zmienia ona swój charakter. Charakterystyczne dla umów cywilnoprawnych jest autonomia stron, swoboda oświadczeń woli, swoboda kształtowania stosunków prawnych, można robić wszystko to, co nie jest wyraźnie zakazane. Do umowy można wpisać różne rzeczy, np. że przedmiot sprzedaży kosztuje 1 zł, pełna swoboda. Trochę inaczej jest, jak ta umowa staje się formą działania administracji publicznej.

Są pewne obszary na których administracji publiczna jest zmuszona stosować umowę cywilnoprawną:

• gdy uzyskuje pewne dobra i usługi - umowy zawierane na tym obszarze są w dużej części poddane ustawie o zamówieniach publicznych, np. co do wyboru kontrahenta, treść tej umowy kształtowana tymi przepisami (wzajemne prawa i obowiązki stron nie mogą być określane w sposób zupełnie swobodny), ustawa reguluje zasady rozstrzygania sporów, reguluje zasady zmiany treści umowy; przez to wszystko traci ona swój swoisty charakter.

• gdy administracja pozbywa się pewnych dóbr - np. samochodu, grunty, przedsiębiorstwa. Okazuje się, że na tym obszarze również nie ma pełnej swobody, bo administracji nie może sprzedać np. nieruchomości za dowolną cenę (jakiś biegły musi ustalić cenę), przepisy prawa administracyjnego przewidują tryb przetargowy, np. wójt kiedy chce się pozbyć samochodu nie może sobie go sprzedać za 1 zł, gdyby była to jego własność, to ok, ale jak robi to jako wójt, to wiążą go przepisy prawa administracyjnego.

• obszar na którym administracja świadczy, realizuje usługi publiczne - np. z zakresu kultury, edukacji, komunikacji, dostawy mediów (np. woda, gaz, energia elektryczna). Na tym obszarze stosowane są umowy adhezyjne - umowy przystąpienia, konstrukcja jest taka, że podmiot, który świadczy usługi określa treść takiej umowy, a kontrahent zazwyczaj ma tylko jedną możliwość, albo ją zawiąże albo nie. Bardzo często jest tak, że ten podmiot ma pewne uprawnia publiczne, np. prawo do kontrolowania świadczonej usługi. Czasami dostawca usługi ma prawo do prowadzenia egzekucji publicznej, szybko i wygodnie. Organy stosujące umowy adhezyjne są kontrolowane, np. co do ceny (urzędy regulacyjne, zatwierdzające taryfy dotyczące usług publicznych).

Cechy charakterystyczne dla umowy cywilnoprawnej, jako formy działania organów administracji publicznej:

• zawsze jedną stroną będzie podmiot działający w sferze administracji publicznej, a druga stroną jest podmiot prawa prywatnego;

• przedmiot tej umowy jest cywilnoprawny;

• przepisy prawa administracyjnego w dużej części ograniczają swobodę kształtowania treść takiej umowy, jak i nawiązywania takiej umowy; czasami przepisy mogą dawać pewne dodatkowe uprawnienia publiczne podmiotowi administracyjnego;

• spory wynikające z takich umów są rozstrzygane przez sądy cywilne.

*Wpływ prawa administracyjnego na poszczególne elementy umowy powoduje, że wątek cywilnoprawny jest znacznie ograniczony. W ogóle powstaje pytanie czy to jeszcze jest umowa cywilnoprawna?

2. Umowa publicznoprawna (często utożsamiane z „porozumieniem”)

-> Wymaga oświadczenia woli przez dwa podmioty równorzędne. Typowe umowy publicznoprawne:

• umowy, których przedmiotem jest przenoszenie zadań i kompetencji należących do organów administracji publicznej (w istocie to są porozumienia):

• zawierane przez organy administracji rządowej i samorządowej; przejmowanie zadań i kompetencji to nie jest czysta przyjemność i trzeba mieć też określone środki finansowe;

• zawierane pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego; ograniczenie ustawy samorządowe przyjmują, że mogą one się odbywać z góry na dół, z powiatu na gminę, ale nie z gminy na powiat;

• wyjątkowo między organami administracji publicznej a podmiotami prawa prywatnego, czy podmiotami parapublicznymi (spółdzielnie, fundacje, stowarzyszenia itp.); mieszczą się również umowy w oparciu o ustawę o organizacjach pożytku publicznego, przewidują możliwość przekazywania zadań samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej wyłonionych w drodze przetargu, w wyniku takiej umowy następuje przekazanie pewnego zadania, ale już nie kompetencji;

• umowy, których przedmiotem będzie problem organizacji współdziałania przy realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego:

• umowa o powołaniu związku komunalnego - ustawy samorządowe przewidują, że jeśli kilka jednostek samorządu terytorialnego chciałoby wspólnie realizować jakiś zadanie, np. komunikacja to w takiej sytuacji mogą podpisać specjalną umowę, w wyniku której może powstać związek komunalny, który na własną osobowość prawną i na rzecz którego zostają przekazane pewne zadania własne gminy oraz określony majątek na wykonanie tego zadania; taka umowa, która prowadzi do przekazania konkretnego zadania i majątku;

• umowa kreująca porozumienie komunalne - też chodzi o zorganizowanie współdziałania przy wykonywaniu zadań publicznych, ale w tym wypadku jedna jednostka przejmuje na siebie ciężar wykonywania, a pozostałe np. gminy będą zobowiązane do pewnych świadczeń; bardzo często to porozumienie jest zawiązywane gdy np. jedna z gmin ma ujęcie wody pitnej, a pozostałe gminy mogą z niego korzystać, w ich imieniu ma gmina obowiązek zaopatrzenia w wodę;

• umowy (porozumienia) zawierane pomiędzy organami administracji rządowej - bardzo wątłe podstawy prawne do zawierania tych umów, przyjmuje się w doktrynie, że mogą być zawierane w ramach kompetencji, zadań tych organów gdy chodzi o kwestię wspólnego realizowania określonego zdania, np. między wojewodami zbiornik wody w Porębie;

• kontrakty regionalne - zawierane między rządem a samorządem wojewódzkim, przedmiotem tych umów jest zobowiązanie rządu do wspierania konkretnych działań inwestycyjnych realizowanych przez województwo samorządowe, zazwyczaj wsparcie finansowe;

• inne umowy publicznoprawne - np. ustawa straży gminnej pozwala na zawarcie umowy publicznoprawnej na podstawie której powstaje wspólna straż gminna; między zarządcami dróg publicznych (umowy publiczne koordynacyjne).

Cechy charakterystyczne dla umów publicznoprawnych:

• stronami tej umowy są co do zasady podmioty administracji publicznej; *przejmując kompetencje podmioty parapubliczne w tym zakresie uzyskują status publicznoprawny;

• przedmiot tej umowy jest ze sfery prawa publicznego;

• spory wynikające z umów publicznoprawnych nie podlegają jurysdykcji sadów powszechnych co do zasady, nie ma jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kto rozstrzyga te spory, natomiast ustawodawca dopuszcza możliwość, że spory wynikające z porozumień zawieranych między administracją rządowo, a samorządem terytorialny w tym zakresie finansowym są rozpatrywane przez sądy cywilne.

3. Czynności materialno-techniczne

-> Są to czynności ze sfery działań czynności faktycznych, nie są nakierowane na wywołanie skutków prawnych, natomiast mają szczególne znamiona:

• podejmowane przez organy administrujące;

• takie, których umocowanie znajdujemy w ustawie, albo akcie administracyjnym, np. czynność doręczenia znajduje swoje umocowanie w przepisach procesowych, egzekucja - podstawa może być w akcie administracyjnym;

• regulowane przepisami prawa, ich podstawa prawna, zasady ich podejmowania, tryb ich podejmowania;

• nie są skierowane na wywołanie określonych skutków prawnych, ale przy okazji wywołują pewne określone konsekwencje prawne; ustawodawca z określonymi czynnościami wiąże skutki prawne, np. od momentu doręczenia zaczyna płyną termin do wniesienia środków prawnych, np. zażalenia; zajęcie telewizora przy egzekucji -> nie można do sprzedać, podarować itp.;

• zaliczamy te czynności do grupy form nie władczych, ale czy rzeczywiście tak jest?; mają one pewne znamię imperatywne, bo adresat tej czynności musi przyjąć te wszystkie skutki prawne, które z tą czynności będą się wiązały, np. doręczenie i upływ wniesienia środka zaskarżenia.

W ramach czynności materilano-technicznych mieszczą się różne czynności podejmowane przed administrację publiczną, pewna typologia:

1. Czynności informacyjne - udzielanie przez organy administracji publicznej informacji o sprawach publicznych, czasami o sprawach indywidualnych. O kilku lat funkcjonuje ustawa o dostępie do informacji publicznych, która daje prawo podmiotowe udostępnienia informacji, art. 61 Konstytucji to gwarantuje. Nie służy ta czynność do wywołania skutków prawnych, ale do udzielania informacji. Brak informacji, nie udzielenie informacji przybiera postać aktu administracyjnego, powód: informacja publiczna ma pewną wartość, do udzielenia tej informacji jest zobligowany organ, jak roszczenie nie zostaje zaspokojone, to wtedy ustawodawca musi stworzyć pewną ścieżkę ochrany, możliwość korzystania ze środków prawnych, dlatego poddaje procesu o odmowie kodeksowi postępowania administracyjnego (prawo odwołania, złożenia skargi o sadu administracyjnego).

2. Czynności polegające na ewidencjonowaniu, rejestrowaniu - administracja publiczna jest zobligowania do prowadzenia różnych ewidencji (np. ewidencja działalności gospodarczej) i rejestrów (np. rejestry prowadzone przez gminy dot. warunków zabudowy), to się wiąże z gromadzeniem informacji, są one czynnościami materialno-technicznymi, w większości przypadków regulowane przez ustawodawcę. Czynności negatywne mogą przybrać postać aktów administracyjnych (np. odmowa wpisu do ewidencji).

3. Zaświadczenia, poświadczenia - są to takie akty, które są podejmowane przez organy administracji publiczne i one poświadczają, że określony stan faktyczny czy prawny istnieje, o czym ma informacje organ wydający zaświadczenie. Pełnią istotną role np. z punktu widzenia obywatela (ubieganie się o stypendium - zaświadczenie o dochodach).

Te czynności tworzą takie pozory niewinności, nie powodujących konsekwencji dla adresata, ale praktyka jest taka, że mogą one być uciążliwe dla adresata. Organ udziela jakiejś informacji, a ona jest niekorzystna dla adresata. Powstaje problem ochrony przed takim pismem, jak otworzyć drogę do sądu administracyjnego? W ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnym, w art. 3 jest przepisy który powiada, że do sądu administracyjnego można skarżyć: akty, czynności z zakresu administracji publicznej, które mają charakter indywidualne, które nie są decyzjami czy postanowieniami. Gro czynności materialno-technicznych nadaje się do zaskarżenia o oparciu o ten przepis (wg prof. Matana).

4. Przyrzeczenie administracyjne

-> To nie jest przyrzeczenie publiczne w rozumieniu prawa cywilnego. Takie to przyrzeczenie, które jest:

• składane przez organ administracji publicznej,

• regulowane przepisami prawa administracyjnego,

• wywiera swe skutki w sferze prawa administracyjnego.

Przyrzeczenie administracyjne - oświadczenie woli organu administracji publicznej, który zobowiązuje się do podjęcia w przyszłości określonych czynności albo też czynności określone treści, esencją tego przyrzecznie jest samo zobowiązanie się organu do podjęcia w przyszłości określonych działań, albo czynności określonej treści.

W rozwiązaniach prawa administracyjnego zazwyczaj jest to przyrzecznie skierowane na podjęcie w przyszłości aktu o określonej treści, np.:

1. promesa koncesji - przyrzeczenie udzielenia koncesji (w ustawie o działalności gospodarczej); aby ułatwić organizację firmy, zanim przedsiębiorca dostanie koncesję; promesa ma gwarantować, że w przyszłości decyzja w sprawie koncesji będzie pozytywna; koncesję wydaje minister i to, że zmieni się minister nie ma znaczenia, promesa go obowiązuje, ale różnie to w życiu bywa, a taka sytuacja dla przedsiębiorcy nie jest zabawna, bo nawet wyrok sądu administracyjnego może nie pomóc tego przedsiębiorcy, a on sam może co najwyżej domagać się odszkodowania;

2. przyrzecznie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej - w ustawach szczegółowych są przepisy tego dotyczące; relatywnie rzadko taka konstrukcję spotykamy, ale ustawodawca coraz częściej ją ustanawia.

*Ograniczamy pojęcie przyrzeczenia administracyjnego tylko do tych sytuacji kiedy przepisy prawa administracyjnego wyraźnie takie przyrzeczenie regulują. Natomiast nie jest też diametralnie innym przyrzeczenie np. ustne nie regulowane przepisami prawa, państwo powinno być także poważne i takich przyrzeczeń dotrzymywać (Kowalski, po rozmowie z urzędnikiem w sprawie zaległych podatków).

1. Opinia

-> Powszechnie stosowana, zazwyczaj konstrukcja ustawowa jest taka, że „organ x podejmuje rozstrzygnięcie po zasięgnięciu opinii (wyrażeniu stanowiska) organu y”. Tak jest np. w wypadku planu zagospodarowania przestrzennego, ten plan podlega taki uzgodnieniom, po zaopiniowaniu różnych organów. Mamy organ decyzyjny i organ, który w ramach tego procesu decyzyjnego może podjąć określoną opinie. Opinia ma charakter niewiążący, jest pewną sugestią. Procesowe zasady wydawania opinii , formę prawną określa art. 106 KPA. Opinia ma formę postanowienia (na które służy zażalenie i skarga do sądu administracyjnego - dlatego, że opinii może ważyć na rozstrzygnięciu). Opinia nie może być wydawana na plecami adresata rozstrzygnięcia.

Rozwiązanie procesowe KPA w tej sprawie (opiniowania) są sprowadzone do zakreślenia pewnych obowiązków czysto formalnych, natomiast te przepisy nic nie mówią na temat merytorycznego związku treści opinii i rozstrzygnięcia. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w zasadzie powinien mieć tą opinie tylko w aktach sprawy (w sumie, to nie ma nawet obowiązku jej przeczytania), bo samo posiadanie opinii czyni zadość wymogą prawa. Organy mogą popadać w krańcowości, albo mieć gdzieś opinię, albo kierować się tylko opinią.

2. Ugoda administracyjna

-> Ugoda w tych sytuacjach, gdy przewidują to przepisy prawa administracyjnego może być zawierana (forma dwustronna, podobna do umowy - szczególna forma umowy). Polega ona na tym, że w trakcie postępowania administracyjnego dwie strony o sprzecznych interesach dogadują się, zawierają ze sobą umowę administracyjną i ta umowa w istocie rozstrzyga o tym, co powinno być przedmiotem aktu administracyjnego. Ponieważ dwie strony się dogadały, to ustawodawca rezygnuje z wydania decyzji i powiada tak: dobrze, że dogadaliście się i jeśli organ administracji publicznej to zaakceptuje, to ugoda zamyka sprawę i ona ma takie skutki prawne jak decyzja administracyjna. Forma ta w praktyce bardzo rzadko jest stosowana, bo rzadko spotyka się przypadki, w których mogłaby być zastosowana. Przeszkodą w zastosowaniu są zasady kodeksowe postępowania administracyjnego, bo to musi być sprawa, w które występują strony o sprzecznych interesach, nie organ ze stroną postępowania, tylko strony o sprzecznych interesach a bardzo rzadko jest więcej niż jedna, a jeszcze rzadziej, żeby one miały sprzeczne interesy. Możliwość zastosowania ugody jest bardzo ograniczona.

3. Czynności społeczno-organizatorskie (*wątpliwości, czy to jest prawna forma działania administracji publicznej)

-> Pojawiają się kiedy ustawodawca określa pewne zadnia administracji publicznej, natomiast nie wyposaża administracji w odpowiednie narzędzia prawne, aby zadanie zrealizować. Np. zadanie ciążące na gminie - lokalne drogi, gmina nie ma pieniędzy na budowę i wtedy gmina może podejmować pewne czynności, które doprowadzą do tego, że droga zostanie wybudowana przy udziale obywateli, np. apele, że gmina pokryje część kosztów, a resztę mieszkańcy.

Można mieć wątpliwości czy to prawna forma działania bo samo apelowanie, nakłanianie nie jest regulowane w żaden sposób przez prawo.

Działania te mają charakter nie władczy, muszą mieć, bo np. wójt nie może zobowiązać ludzi do tego typu „czynu społecznego”.

---