Szacowanie dochodów gmin
Odpowiednie podział dochodów między poszczególnymi szczeblami gospodarki budżetowej (centralny i samorządowy)ma doniosłe znaczenie dla jej funkcjonowania i powinien oddziaływać na efektywność zarządzania zasobami publicznymi. Źródła dochodów gmin oraz struktura tych dochodów mają istotne znaczenie dla gospodarki i polityki finansowej gmin. Posiadanie przez samorząd gminy dochodów własnych, pewnych i wyraźnie określonych, co do kryteriów ich poboru, zwiększa stopień samodzielności władz lokalnych. Natomiast znaczny udział dochodów wyrównawczych (transferowych) w budżetach gmin, opartych w dużej mierze na uznaniowości ich rozdzielania przez władze centralne, ogranicza samodzielność finansową gmin.
System dochodów gmin w Polsce ma charakter mieszany.
Dochody własne:
Podatki lokalne:
podatek od nieruchomości
p. od środków transportowych
p. od spadków i darowizn
p. leśny
p. rolny
p. od posiadania psów
wpływ z karty podatkowej
samo opodatkowanie się mieszkańców.
Opłaty lokalne:
opłata skarbowa
opłata eksploatacyjna
opłata administracyjna
o. targowa
o. miejscowa
o. parkingowa
o. adiacencka
o. za użytkowanie wieczyste
o. koncesyjna
inne opłaty.
Dochody z majątku i inne:
wpływy ze sprzedaży, dzierżawy, najmu, leasingu składników majątku komunalnego,
odsetki od lokat bankowych i od udzielonych prze gminę pożyczek,
dochody z tytułu udziałów w spółkach prawa handlowego
dochody uzyskane przez jednostki budżetowe oraz wpłaty od jednostek gospodarki pozabudżetowej
Odsetki za zwłokę, grzywny kary
Dochody wyrównawcze:
Subwencja ogólna składająca się z części:
podstawowej
oświatowej
rekompensującej.
Dotacje:
od zadań zleconych
od zadań własnych
z funduszów celowych
z budżetu państwa na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego
3. Udział w podatkach państwowych
w podatku dochodowym od osób fizycznych (w latach 1992-1996 -15%; w 1997 r. - 16%; w 1998 r. 17%; w 1999-2000 r. - 27,6 %)
W podatku dochodowym od osób prawnych (5%)
Dochody Zwrotne:
Pożyczki
Kredyty Bankowe
Emisja obligacji komunalnych
Dochody nieperiodyczne:
Darowizny
spadki
Zapasy
Gminy dysponują bowiem dochodami własnymi, tj. podatkami i opłatami lokalnymi, dochodami z majątku i z prowadzonej działalności gospodarczej. Mało wydajne źródła dochodów własnych są w znacznym stopniu wspierane wpływami z udziałów w podatkach centralnych oraz dochodami transferowymi w formie dotacji i subwencji. Władze lokalne mogą również korzystać z dochodów zwrotnych w formie pożyczek, kredytów, czy wyemitowanych obligacji gminnych. Obok wymienionych trzech głównych źródeł finansowania zadań gminy wyróżnić można dochody o charakterze uzupełniającym i nieperiodycznym.
System dochodów można oceniać pod względem wpływu poziomu pobierania dochodów (przede wszystkim podatków i opłat) na gospodarkę. Kryteria te stwarzają możliwość dokonania oceny mocnych i słabych stron poszczególnych źródeł dochodów oraz całego systemu dochodów gmin, a do podstawowych z nich można zaliczyć:
elastyczność
sprawiedliwość
eksport podatków
wykonalność administracyjną
powiązanie dochodów z wydatkami
Źródła dochodów można podzielić na te, z których dochody rosną automatycznie wraz z poprawą ogólnych warunków ekonomicznych ( np. wpływy z podatków dochodowych czy obrotowych) - nazywane elastycznymi źródłami dochodu, oraz na nieelastyczne źródła dochodów, które w mniejszym stopniu reagują na wahania koniunktury gospodarczej (np. podatki majątkowe). Zadaniem polityki finansowej gminy jest więc ( w zakresie kompetencji organów lokalnych) takie ukształtowanie systemu dochodów, aby zagwarantować stabilność dochodów gminy w ramach cyklu koniunkturalnego.
Zasada neutralizacji podatków wymaga wybrania takich źródeł dochodów, które dostarczają wystarczających środków, aby sfinansować konieczne świadczenia w sposób minimalizujący niezamierzone zachowania rynku prywatnego.
Zasada sprawiedliwości może być rozpatrywana zgodnie z założeniami modelu sprawiedliwości poziomej, w którym występuje równe traktowanie osób w jednakowych warunkach ekonomicznych, lub sprawiedliwości pionowej - sprawiedliwe rozdzielanie obciążeń podatkowych pomiędzy osoby działające w odmiennych warunkach ekonomicznych. Istnieją dwie główne zasady określenia sprawiedliwego rozdziału podatków.
Zasada korzyści - rozdział obciążeń podatkowych jest sprawiedliwy, jeżeli od niego zależy rozkład świadczeń i usług uzyskanych od gminy,
zasada zdolności płatniczej - podatnicy powinni partycypować w kosztach realizowanego zadania w zależności od własnych możliwości płatniczych ( stan majątku, poziom dochodu).
Eksport podatków polega na uzyskaniu spodziewanych wpływów ze źródeł dochodów, które „eksportują” podatki do osób spoza danego obszaru administracyjnego (danej gminy). Dochody z „eksportu” podatków występują wówczas, gdy mieszkańcy spoza danego obszaru korzystają z dóbr i świadczeń dostarczanych na miejscu. Ponadto osoby nie będące mieszkańcami danej gminy, mogą przyczynić się do powstania znacznych kosztów na danym obszarze, np. z uwagi na przeciążenia ruchu drogowego czy niszczenia środowiska.
Wykonalność administracyjna rozumiana jest jako koszt, który ponosi zarząd gminy, aby pobierać i kontrolować podatki oraz jako koszt, jaki musi ponieść podatnik, wypełniając obowiązek płacenia podatku. Wydajność poboru podatków lokalnych zależy od: wysokości podatków (na którą wpływają rzetelność ustalenia zobowiązania podatkowego i skuteczność jego wyegzekwowania) oraz od kosztów poboru podatków. Wysoki poziom pobranych podatków przy niskich kosztach administracyjnych jest oczywiście głównym celem władz lokalnych, ale trudnym do zrealizowania w praktyce.
*** Wysoka stopa poboru podatków i niskie koszy administracji |
** Wysoka stopa poboru podatków i wysokie koszty administracji |
* Niska stopa poboru podatków i niskie koszty administracji |
* Niska stopa poboru podatków i wysokie koszty administracji |
Stopa poboru podatków
Koszty Administracji
Powiązanie dochodów z wydatkami, tam gdzie jest to możliwe, powinno opierać się na zasadzie, że lokalne dobra publiczne są finansowane przez osoby z nich korzystające. Wprowadzenie tej zasady w życie uzależnione jest głównie od ustalenia i pobierania opłat od użytkownika usługi. Wysokość opłat jest wówczas uzależniona od bezpośredniej (mierzalnej) konsumpcji dóbr i usług publicznych. Jednak techniczna możliwość wyegzekwowania opłat od użytkownika istnieje wtedy, jeżeli można zidentyfikować osoby odnoszące korzyści ze świadczeń publicznych i jeżeli można uniemożliwić osobom nie płacącym korzystanie ze świadczeń. Opłacalność wprowadzenia postulowanego rozwiązania można określić, porównując koszty administracyjne, związane z wprowadzaniem systemu pobierania opłat od użytkownika, z zyskami w dziedzinie efektywności i równości( sprawiedliwości), jakie osiągnie się dzięki tym opłatom w porównaniu z podatkami ogólnymi. Bardzo ważne jest tutaj ustalenie odpowiedniej wysokości opłat, tak aby zostały stworzone bodźce do efektywnego wykorzystania i dostarczania dóbr usług publicznych( opłata powinna pokrywać koszty przeciętne)
W celu opracowania wiarygodnych prognoz dochodów należy najpierw dokładnie poznać główne źródła dochodów gminy, a następnie czynniki kształtujące ich poziom. Kolejny etap to zbieranie danych i przygotowanie wartości szacunkowych. Struktura i poziom dochodów w gminie zdeterminowane są głównie czynnikami politycznymi i prawnymi. Gminy nie posiadają pełnej autonomii finansowej, gdyż ich system dochodów kształtują regulacje centralne. Organy lokalne otrzymały co prawda określony zakres kompetencji dotyczących kształtowania konstrukcji podatków i opłat lokalnych (tzw. władztwo podatkowe), ale są to ograniczone kompetencje dotyczące raczej mało wydajnych źródeł dochodów.
Każde źródło dochodów składa się z dwóch głównych elementów:
- podstawy opodatkowania - podstawy wymiaru, tj. obliczenia wysokości daniny publicznej (podatku, opłaty)
- stopy opodatkowania - stopy dochodowości stanowiącej procent wartości podstawy, który ma być pozyskany w zależności od ustalonej podstawy wymiaru.
Rozpoznanie czynników, które kształtują wskazane elementy, pozwoli przygotowującym plan dochodów określić poziom i strukturę wpływów gminy.
Do prognozowania dochodów można wykorzystać następujące techniki (w zależności od: wielkości gminy, stopnia wrażliwości poziomu dochodów i wydatków na uwarunkowania ekonomiczne, oraz zdolności gminy do kształtowania źródeł odchodów):
ocena eksperta
analiza tendencji
technika deterministyczna
technika ekonometryczna
Kluczem do efektywnego wykorzystania techniki zwanej oceną eksperta jest znalezienie doświadczonych ekspertów znających miejscowy system dochodów i lokalną gospodarkę finansową. Podstawowym źródłem wiedzy eksperta są nabyte w praktyce doświadczenia, na co z reguły potrzeba czasu. Stosowanie omawianej techniki nie jest zbyt kosztowne.(np. w porównaniu z wykorzystaniem techniki ekonometrycznej). Natomiast do podstawowych wad omawianej techniki można zaliczyć trudności w dokonywaniu oceny prognoz (czy przygotowana prognoza jest poprawna czy błędna) oraz w stosowaniu tej techniki w prognozach długo terminowych. Technika oceny eksperta jest narażona na możliwości wystąpienia subiektywnej oceny w prognozie (problem oszacowania wpływu czynników zewnętrznych). Ponadto powodzenie zastosowania omawianej techniki jest uzależnione od tego czy ekspert(ci) uczestniczy nie tylko w sporządzaniu prognoz ale również w realizacji planu dochodów (jak również wydatków)
Technika analizy tendencji polega na ocenie zmian wysokości pozyskiwanych dochodów w miarę upływu czasu. Podstawowe założenia tej techniki jest następujące: prędkość zmian strumienia dochodów w ubiegłych latach pozostanie taka sama obecnie, jak również w przyszłości. Im dłuższy jest okres badawczy, z którego pochodzą dane historyczne wykorzystane w tej technice, tym silniejsza (pewniejsza) jest podstawa (baza)planowania dochodów w przyszłości.
Technika deterministyczna wymaga uwzględnienia podstawy opodatkowania (podstawy wymiaru) i stopy opodatkowania ( stopy dochodowości), podczas gdy technika analizy tendencji koncentruje się na dochodach całkowitych. Technika deterministyczna jest szczególnie użyteczna do prognozowania wydatków. Planując poziom wydatków związanych ze świadczeniem usługi komunalnej, uwzględnia się poziom usługi, która ma być dostarczona, oraz kombinację zasobów, które są wymagane do jej realizacji. Przykładowo, przy założeniu, że na trzydziestu uczniów przypada jeden nauczyciel, trzeba określić poziom usług, jakie będą świadczyć w ściśle oznaczonym zakresie. Technika deterministyczna, w przeciwieństwie do analizy tendencji, bierze pod uwagę nie tylko dane historyczne, ale również inne zmienne związane z bieżącymi i przyszłymi uwarunkowaniami działania gminy.
Technika ekonometryczna opiera się na łącznym wykorzystaniu zasad ekonomicznych i technik statystycznych (technik analizy regresji). Model ekonometryczny próbuje określić te aspekty lokalnej bazy ekonomicznej, które są źródłem dochodów lokalnych(np. są opodatkowane), a następnie opisać czynniki wpływające na ich zmienność( za pomocą zmiennych zależnych i zmiennych niezależnych). Do wykorzystania techniki ekonometrycznej potrzebne są: specjalista, doświadczenie, pieniądze, czas i komputer. Stąd też raczej duże gminy wykorzystują omawianą technikę.
Założenia w omawianych technikach powinny być weryfikowane w miarę upływu czasu( prognozy muszą być porównywalne z rzeczywistymi zmianami dochodów). Przydatność zastosowania którejkolwiek z omawianych technik powinna być oceniona przede wszystkim pod względem racjonalności i logiki podstawowych założeń techniki. Może się okazać, że najbardziej odpowiednia do opracowania prognozy dochodów( czy wydatków) jest nie jedna technika lecz kombinacja technik. Przykładowo te źródła dochodów ( strumienie dochodów), które są bardzo wrażliwe na zmiany w koniunkturze gospodarczej, powinny być szacowane z wykorzystaniem technik statystycznych. Natomiast oceny eksperta czy analiza tendencji mogą być zastosowane do prognozowania dochodów, które nie są wrażliwe na zmiany lokalnych warunków gospodarowania lub po prostu występują sporadycznie. Z kolei technikę deterministyczną najlepiej stosować do prognozowania wydatków. Przed wyborem techniki planistycznej osoba(y) przygotowujące prognozy powinna najpierw zapoznać się z charakterem danej techniki i określić koszty jej zastosowania, zgodnie z wymogami zasady racjonalnego gospodarowania.