Małgorzata Gajda

Metody stabilizacji długu publicznego

Stabilizacja długu publicznego jest niezbędnym etapem do dalszego jego obniżenia. Jednakże bardziej istotna w praktyce jest stabilizacja długu w relacji do PKB, aniżeli stabilizacja długu w ujęciu absolutnym. Uzasadnieniem wyboru takiego celu polityki makroekonomicznej jest zależność pomiędzy zdolnością do spłaty długu a wielkością gospodarki krajowej, której jednym z ważniejszych wyznaczników jest wielkość PKB. W warunkach występowania tendencji do stałego przyrostu PKB w czasie, relacja dług / PKB może być stabilna pomimo stałego przyrostu poziomu długu w ujęciu absolutnym.

Cel w postaci stabilizacji proporcji dług/ PKB można osiągnąć na trzy sposoby:

• Poprzez zastosowanie restrykcyjnej polityki fiskalnej w celu zmniejszenia deficytu lub osiągnięcia nadwyżki budżetowej;

• Finansowanie inflacyjne;

• Całkowite lub częściowe wstrzymanie płatności (repudiacja).

Jak wyjaśniają M. Burda i C. Wyplosz wszystkie trzy wyżej wymienione sposoby oznaczają dla społeczeństwa jakiś rodzaj opodatkowania. W pierwszym przypadku odpowiada to opodatkowaniu normalnemu, w drugim oznacza opodatkowanie osób utrzymujących nominalne aktywa (pieniądze i obligacje), w trzecim przypadku opodatkowanie dotyczy wszystkich podmiotów posiadających dług skarbu państwa. Rozważmy poszczególne sposoby po kolei.

Wstęp- koncepcja Tobina

Określenie, czy dług publiczny będzie wzrastał w sposób wybuchowy zależy od wielu czynników, które można przedstawić za pomocą prostego równania sformułowanego przez J.Tobina:

gdzie:

Δd - wzrost stopy długu do PNB;

d - relacja długu do PNB;

x - deficyt pierwotny jako procent PNB;

r = i -π ; r- realna stopa procentowa, i- nominalna stopa procentowa, π - stopa inflacji;

y - tempo wzrostu PNB.

Z powyższego równania wynika, że relacja długu do PNB wzrasta, gdy realna stopa procentowa przewyższa tempo wzrostu gospodarczego (r>y) przy zrównoważonym budżecie pierwotnym lub deficycie pierwotnym. Im wyższa relacja długu do PNB (d), tym bardziej istotny staje się komponent zawierający realną stopę procentową.

Przy założeniu, że relacja długu do PNB pozostaje stabilna w czasie (d =0) i przekształceniu powyższego równania otrzymujemy:

Wzór ten pozwala na określenie warunków, które musza być spełnione, aby relacja długu do PNB nie uległa zmianie. Jeżeli stopa procentowa przekracza stopę wzrostu gospodarczego, wtedy relacja ta może wzrastać nawet przy występowaniu dodatniego salda pierwotnego w budżecie. Stąd utrzymywanie deficytów pierwotnych tylko wtedy nie zwiększa tej relacji, gdy stopa wzrostu PNB przekracza poziom realnej stopy procentowej w gospodarce.

Jednakże można wyróżnić inne kombinacje, które powodują utrzymanie stabilnej ścieżki długu do PNB, a nawet obniżenie tej relacji, co szczegółowo zostanie omówione w rozdziale drugim w ramach metod stabilizacji długu. Jednakże nawet dokładniejszy zapis równania pierwszego (Δd =d(i -π -y) + x) pokazuje, że wzrost stopy inflacji, przy innych czynnikach nie zmienionych, powoduje spadek realnej stopy procentowej, co sprzyja obniżaniu relacji dług / PNB.

Restrykcyjna polityka fiskalna

Jak wynika z koncepcji Tobina, jeżeli realna stopa procentowa przewyższa tempo wzrostu gospodarczego, dług publiczny narasta w sposób wybuchowy. Przy danym poziomie deficytu liczonego jako procent PKB (x), większy dług oznacza większy deficyt i konieczność dalszego zaciągania długu. Wymagana wyjściowa nadwyżka budżetowa konieczna dla stabilizacji relacji dług / deficyt wynosi:

Z powyższego wzoru wynika, że jeżeli realna stopa procentowa jest niższa od tempa wzrostu PKB, zadłużenie wzrasta wolniej niż PKB, co pozwala ustabilizować relację dług / PKB nawet przy istniejącym deficycie budżetowym, natomiast dopóki r>y, do ustabilizowania wspomnianej relacji konieczna jest nadwyżka budżetowa. Należy zaznaczyć, że wyjściowa nadwyżka do stabilizacji długu w relacji do PKB jest mniejsza niż do stabilizacji długu w ujęciu absolutnym. W przypadku braku wzrostu gospodarczego wymagana nadwyżka wyjściowa dla stabilizacji długu, który osiągnął poziom B wynosi:

T - G = r B, co w odniesieniu do PKB daje wielkość:

Restrykcyjna polityka fiskalna może być realizowana poprzez ograniczenie wydatków rządowych lub poprzez podniesienie stóp podatkowych. Ze względu na uwarunkowania polityczne jest najtrudniejszą do realizacji metodą stabilizacji długu, ale, jak wskazują liczne badania empiryczne, jest to metoda najskuteczniejsza. Odkładanie w czasie niezbędnych reform fiskalnych prowadzi bowiem do powiększania się długu, co powoduje jednocześnie wzrost nadwyżki budżetowej koniecznej do stabilizacji relacji dług / PKB. W każdej gospodarce istnieje granica wyznaczająca możliwości zarówno obcięcia wydatków, jak również możliwości podwyższania stóp podatkowych. Jak podkreśla R. Coleman "większość wyborców uważa obcięcie wydatków za bardziej możliwe do zaakceptowania niż zwiększanie podatków". Wynika to między innymi z faktu, że redukcja może dotyczyć niepopularnych programów wydatków rządowych (przykładowo - w Stanach Zjednoczonych - programy związane z utrzymaniem świadczeń społecznych wpływających na poziom dobrobytu - „welfare expenditures”). Teoretyczną podstawą do określenia granicy opodatkowania jest krzywa Laffera, która jest jednym z istotnych elementów "Ekonomii strony podażowej". Kształt tej krzywej pokazuje, że rząd nie może w nieskończoność zwiększać stopy podatkowej, ponieważ może to spowodować zmniejszenie wysiłku produkcyjnego i wzrost preferencji dla czasu wolnego, a w rezultacie prowadzi do zmniejszenia wpływów podatkowych. Wynika stąd, że wzrost stopy podatkowej prowadzi do wzrostu wpływów podatkowych tylko do pewnego momentu, tzn. osiągnięcia przez stopę podatkową optymalnych rozmiarów (tj. poziomu, który gwarantuje maksymalizację wpływów budżetowych). Jednocześnie oznacza to, że rząd może osiągać takie same wpływy podatkowe przy dwóch różnych stopach podatkowych, niskiej i wysokiej. W ten sposób przedstawiciele "szkoły podażowej" sugerowali, że istnieje możliwość zwiększania wpływów podatkowych także poprzez obniżanie stopy podatkowej, jeżeli jest ona na poziomie hamującym rozmiary działalności gospodarczej. W praktyce trudno jest jednak liczbowo określić poziom optymalnej stopy podatkowej, która spełniałaby te warunki w poszczególnych krajach.

Należy także wspomnieć o innych negatywnych skutkach opodatkowania. Oprócz podwyższenia wpływów budżetowych mogą one wywołać znaczne straty dla gospodarki w postaci zniekształceń podatkowych wynikających z różnicy pomiędzy ceną płaconą przez kupującego a ceną pobieraną przez sprzedawcę. Nieefektywność w postaci mniejszej nadwyżki zarówno producenta jak i konsumenta określa się najczęściej jako "jałową stratę społeczną" lub "efekt podatkowego spustoszenia".

1.2 Renta emisyjna i podatek inflacyjny

Jeżeli uwzględnimy możliwość finansowania deficytu budżetowego przez tworzenie nowej bazy monetarnej, oprócz zaciągania nowego długu, okazuje się, że stabilizacja proporcji dług/PKB wymaga jeszcze mniejszej nadwyżki pierwotnej. Warunkiem jest jednak stworzenie wystarczającej dodatkowej bazy monetarnej.

Wartość nadwyżki budżetowej w tym przypadku można uzyskać po przekształceniu poniższego wzoru;

gdzie

M0 - baza monetarna;

P- poziom cen;

Y - realny PKB

Aby relacja dług/ PKB była stabilna Δd musi wynosić 0. Po przekształceniu otrzymujemy:

Z powyższego wzoru wynika także, że im większy jest przyrost bazy monetarnej, tym mniejsza nadwyżka budżetowa wymagana do stabilizacji udziału długu publicznego w PKB.

Każdy przyrost bazy monetarnej przyczynia się do zmniejszenia długu publicznego, ponieważ prowadzi do wzrostu ilości pieniądza, co w efekcie wywołuje inflację. Jak już wspomniano w rozdziale I, rząd uzyskuje w tym przypadku tzw. rentę emisyjną równą realnej wartości wykreowanej bazy monetarnej. Można to przedstawić następująco:

co oznacza, że

nowy + renta = deficyt + obsługa

dług emisyjna wyjściowy długu

Renta emisyjna jest tanim źródłem finansowania długu ze względu na brak oprocentowania bazy monetarnej, co powoduje, że narastanie długu przestaje być wybuchowe. Jednakże próba finansowania deficytu bez zaciągania pożyczek może doprowadzić do powstania hiperinflacji, która niekorzystnie wpływa na stan budżetu wywołując "ucieczkę od pieniądza".

Przy występowaniu dużego poziomu długu publicznego w wielu krajach renta emisyjna nie jest istotnym czynnikiem stabilizującym dług. Dodatkową przyczyną malejącej roli tego czynnika jest wyraźna tendencja do zwiększania niezależności banków centralnych, co wiąże się z brakiem możliwości pieniężnego finansowania deficytów budżetowych.

Oprócz renty emisyjnej, finansowanie inflacyjne zmniejsza obciążenie długiem publicznym poprzez podatek inflacyjny od nominalnych aktywów. Możliwość taka występuje w przypadku długu publicznego nominalnego, który nie podlega indeksacji, ponadto dotyczy tylko długu zaciąganego w walucie krajowej. Inflacja pozwala na zmniejszenie realnej wartości takiego długu - ciężar zadłużenia maleje poprzez podatek inflacyjny.

Podstawowym warunkiem osiągania dochodów z podatku inflacyjnego jest spadek realnej stopy procentowej od nominalnych aktywów, co możliwe jest tylko w przypadku występowania nieoczekiwanej inflacji. W sytuacji, gdy inflacja jest oczekiwana, nominalna stopa procentowa musi zostać podwyższona, aby zapewnić nabywcom rządowych aktywów niezmienioną realną stopę zwrotu. Gdy nominalna stopa procentowa rośnie wraz z postępami inflacji, wtedy ani rząd nie uzyskuje korzyści z podatku inflacyjnego, ani posiadacze obligacji nie ponoszą strat w postaci spadku realnej stopy zwrotu od tych papierów.

1.3 Wstrzymanie spłaty długu (repudiacja)

Wstrzymanie spłaty długu przez rząd może mieć charakter częściowy lub całkowity. Metoda ta jest bardzo rzadko wykorzystywana do zmniejszania poziomu zadłużenia i ciężaru jego obsługi, ponieważ powoduje spadek wiarygodności rządów w długim okresie, co uniemożliwia im pozyskiwanie nowych środków na rynkach finansowych. Jak stwierdzają M. Burda i C. Wyplosz „chociaż jest to rodzaj opodatkowania i to nie zawsze akurat ten bardziej nieuczciwy niż inne, wstrzymanie spłaty jest postrzegane jako złamamie zaufania i pozostawia długotrwałe rysy na reputacji rządów”.

Należy podkreślić, że dwie ostatnie metody zmniejszania poziomu długu publicznego odgrywają coraz mniejsze znaczenie z powodu postępującej globalizacji rynków finansowych oraz tendencji do wzrostu niezależności banków centralnych, a co za tym idzie, ograniczonej możliwości pieniężnego finansowania deficytu oraz zobowiązanie się banków centralnych do respektowania celu inflacyjnego jako głównego celu polityki pieniężnej.

Pojęcie "stabilizacja" - według Słownika języka polskiego- to "ustalenie się lub utrzymywanie na stałym poziomie jakiegoś stanu, położenia lub przebiegu zjawiska" (zob. Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa, 1981, t.3, str. 312). Jak zauważa A. Rybarski (zob. A. Rybarski, "Przebieg procesu stabilizacji gospodarczej w Polsce", „Transformacja systemu ekonomicznego w Polsce" pod red. S. Lisa, PAN, Kraków, 1994), definicja ta zawiera dwa elementy, co powoduje, że "stabilizację można (...) interpretować jako pewien akt lub proces, który ma doprowadzić do stanu charakteryzującego się trwałością czy stałością". W przypadku "stabilizacji gospodarczej", jak wskazuje wspomniany autor, mamy na myśli proces, w wyniku którego gospodarka będzie się charakteryzować określonymi cechami - zob. tamże, str. 37.

Por. M. Burda, C. Wyplosz, "Makroekonomia ...", op. cit. str. 412.

Por. R. Dornbusch, S. Fischer, "Macroeconomics...", op. cit. str. 628 oraz A. Wojtyna, "Budget Deficits. Some Lessons from Western Experience", w "Transformation Process in Eastern Europe - Challenges for Socio-Economic Theory", Cracow Academy of Economics - Friedrich Ebert Foundation, ", Seminar Papers Nr 11, April 24, 1992, str. 86-87 oraz S. M. Sheffrin, "Long- run Effects of Government Deficits", Portfolio: International Economic Perspectives, vol. 11, Issue 4, str. 15.

Zob. rozdział pierwszy niniejszej pracy.

Zob. M. Burda. C. Wyplsz, "Makroekonomia ...", op. cit., str. 410 - 411.

Por. R. Coleman, "Controling Budget Deficits", IMF, Economic Issues 3, Washington D. C., September, 1996.

Jak podaje S. Owsiak, po raz pierwszy kwestię granic wydatków publicznych, a pośrednio granic opodatkowania postawili kameraliści w XVIII wieku - zob. S. Owsiak, "Finanse ...", op. cit., str. 29-30.

Zob. szerzej S. Owsiak, "Finanse ...", op. cit., str. 166-167 oraz A. Wojtyna, "Nowe trendy w zachodniej teorii ekonomii", Akademia Ekonomiczna w Krakowie, 1988, str. 84 - 88. Szacunki dotyczące wartości stopy podatkowej maksymalizującej wpływy podatkowe dla Szwecji i Stanów Zjednoczonych zostały przedstawione przykładowo w R. Barro, "Makroekonomia", Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1997 , str. 390-391.

Podobnie opodatkowanie kapitału powoduje rozszczepienie pomiędzy zwrotem z kapitału a zwrotem od oszczędności, co powoduje ograniczenie zarówno oszczędności jak i inwestycji, a tym samym ogranicza wzrost potencjału wytwórczego. Bardziej szczegółowo na temat skutków opodatkowania, a także na temat cech dobrego systemu podatkowego - zob. przykładowo S. Owsiak, "Finanse ...", op. cit., str. 150 - 172. Por. także R. W. Mc Gee, "Attributes of a Good System of Public Finance", Rector's Lecture, no. 15, Cracow Academy of Economics, Kraków 1993.

Zob. tamże, str. 412.

Por. bardziej szczegółowa analiza w rozdziale I niniejszej pracy.

Wzajemne związki pomiędzy rentą emisyjną a podatkiem inflacyjnym zostały przedstawione w rozdziale pierwszym niniejszej pracy.

Zob. M. Burda. C. Wyplsz, "Makroekonomia ...", op. cit., str. 416.

---