Wydatki budżetowe

I. Metody kształtowania wydatków publicznych:

 

1. metoda historyczna - wydatki publiczne z danego okresu fiskalnego są zdeterminowane poziomem i strukturą wydatków publicznych w okresach poprzednich. Słaba stroną tej metody jest usztywnienie struktury, która nie musi być najlepsza z punktu widzenia efektywnego wykorzystania środków publicznych.

2. metoda kształtowania wydatków w zależności od potrzeb. Podstawowa trudność stosowania metody polega na tym, że potrzeby są nieograniczone, a wielkość środków publicznych, które mogą być przeznaczone na ich zaspokojenie jest zawsze ograniczona.

3. metoda podażowa - środki publiczne są alokowane zgodnie z istniejącym potencjałem (istniejącą bazą materialną i kadrową)

4. metoda ekspertów - specjaliści z danych dziedzin kształtują wydatki publiczne na podstawie swojej wiedzy oraz stanu danej dziedziny w kraju.

 

II. Tryb opracowywania i uchwalania budżetu.

 

Całość procedury budżetowej obejmuje cztery etapy:

1. opracowanie projektu budżetu

2. uchwalanie budżetu

3. wykonywanie budżetu

4. sprawozdawczość i kontrola finansowa wykonania budżetu

 

III. Deficyt budżetowy

 

Deficyt budżetowy definiuje się jako nadwyżkę wydatków nad dochodami danego budżetu, albo jako tę część wydatków budżetu, która nie znajduje pokrycia w dochodach.

Tak więc powstaje on wówczas, kiedy suma strumieni dochodów budżetowych jest mniejsza niż suma strumieni wydatków.

 

ΣD < ΣW

 

Ponieważ wydatki i dochody państwa nie zawsze są ze sobą zsynchronizowane, bank centralny za pomocą operacji otwartego rynku ogranicza rozbieżności w czasie miedzy tymi strumieniami. Dopiero poprzez porównanie strumieni dochodów i wydatków na koniec roku budżetowego możemy stwierdzić, czy wystąpił deficyt. Jeżeli dojdzie do samoczynnego zrównoważenia dochodów i wydatków, to układ budżetowy cechuje się stabilnością.

Rozróżnia się przy tym najczęściej trzy rodzaje deficytu budżetowego:

        deficyt rzeczywisty,

        deficyt strukturalny,

        deficyt cykliczny.

 

Deficyt rzeczywisty jest faktyczną różnicą między dochodami i wydatkami w danym roku budżetowym.

Deficyt strukturalny jest natomiast kategorią hipotetyczną, zakładającą wielkość ujemnego salda dochodów i wydatków zrealizowanych przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych gospodarki.

Deficyt cykliczny jest rezultatem cyklicznego przebiegu procesów gospodarczych. Dochody i wydatki są bowiem różne w poszczególnych etapach cyklu koniunkturalnego. Deficyt cykliczny oblicza się mierząc wpływ cyklu koniunkturalnego na zmiany w dochodach i wydatkach, gdy produkcja różni się od potencjalnej, a gospodarka jest w okresie boomu lub recesji. Jest on więc różnicą między deficytem strukturalnym a rzeczywistym.

Źródłem powstawania deficytów mogą być:

        nadmierne wydatki

        zbyt niskie podatki

        istnienie silnych grup roszczeniowych i związane z tym nadmierne rozbudowanie

socjalnych funkcji państwa

 

Zasadę równoważenia budżetu centralnego podważył w latach trzydziestych Keynes, zakładając, iż w rozwiniętej gospodarce rynkowej występuje zjawisko niedostatecznego popytu konsumpcyjnego i inwestycyjnego w stosunku do możliwości podaży dóbr konsumpcyjnych i inwestycyjnych. Wtedy deficyt budżetowy, finansowany długiem publicznym, może być źródłem dodatkowego popytu wpływającego korzystnie na wzrost dochodu narodowego. Jako bezpieczną granicę deficytu najczęściej podaje się 5% PKB (W Polsce w ok. 3%). Ocena ta jest jednak czysto formalna. W wielu rozwiniętych krajach nawet deficyt w wysokości 10% PKB nie prowadzi do katastrofy finansowej państwa, chociaż oczywiście stwarza wiele problemów. Wszystko zależy od sposobu finansowania deficytu i jego efektów.

 

IV. Teoretyczne możliwości finansowania deficytu (i długu publicznego)

 

Wśród sposobów finansowania deficytu budżetowego i długu publicznego wymienia się najczęściej:

1.      emitowanie skarbowych papierów wartościowych nabywanych przez podmioty niebankowe, tzn. gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa niefinansowe i inwestorów instytucjonalnych oraz banki komercyjne.

Jest to najpowszechniejsza forma finansowania deficytu budżetowego. Ta metoda została wypracowana w latach trzydziestych pod wpływem teorii Keynesa. Skarb państwa emituje obligacje (głównie krótkoterminowe o trzymiesięcznym okresie wykupu) i sprzedaje je na wolnym rynku bankom komercyjnym, instytucjom ubezpieczeniowym, przedsiębiorstwom i odbiorcom indywidualnym. Obligacje państwowe charakteryzują się wysokim stopniem płynności i bardzo niskim ryzykiem, więc nabywane są bardzo chętnie. Ich oprocentowanie jest zawsze korzystniejsze niż w przypadku depozytów terminowych. Wypłacania procentów oraz wykupywania starych obligacji, których termin płatności upłynął, dokonuje się z reguły na podstawie dochodów pochodzących z emisji nowych obligacji sprzedawanych na rynku kapitałowym. Powoduje to na ogół stały wzrost zadłużenia publicznego.

2.      Korzystanie z kredytów banków komercyjnych - zła stroną jest fakt, iż zmniejsza możliwości kredytowe dla sektora prywatnego i może spowodować podniesienie stopy oprocentowania kredytów. Ma to niekorzystny wpływ na rozmiary wydatków inwestycyjnych w sektorze prywatnym. Nazywa się to efektem wypierania.

3.      Korzystanie z kredytów międzynarodowych instytucji finansowych

4.      Zaciąganie kredytu w banku centralnym bądź emitowanie papierów wartościowych nabywanych przez ten bank.

5.      Prywatyzacja majątku Skarbu Państwa - W Polsce olbrzymią rolę w finansowaniu deficytu budżetowego odgrywa prywatyzacja. Od 1998 roku, wg standardów europejskich, nie jest ona dochodem budżetu, lecz środkiem na pokrycie jego deficytu. W latach 1999-2000 środki z prywatyzacji z nadwyżką pokryły cały deficyt. Nie może to być jednak środek długofalowy (ile można wysprzedawać narodowy majątek?). W Polsce szacuje się, iż z prywatyzacji będzie można pokryć jeszcze dwa, góra trzy deficyty.

6.      Nadwyżka budżetu państwa z lat ubiegłych.

 

V. Historia finansowania deficytu budżetowego na przykładzie Polski.

 

W ostatnich latach istotnie zmienił się w Polsce sposób finansowania deficytu. Zmieniła się zwłaszcza rola NBP. W latach osiemdziesiątych NBP w sposób automatyczny pokrywał deficyt budżetowy, podczas gdy w latach 1991-1997 wysokość deficytu finansowanego przez NBP była przedmiotem negocjacji. Systematycznie w tych latach udział NBP w finansowaniu deficytu zmniejszał się. I tak np. w 1992 r. NBP finansował deficyt w przeszło 80%, w 1997 r. Już tylko w nieco powyżej 20%.

Zmieniała się także forma finansowania deficytu, gdyż kredyt bankowy był sukcesywnie zastępowany zakupem przez NBP bonów skarbowych. Zmiany ustrojowe związane z silną tendencja w kierunku ograniczania roli banku centralnego znalazły wyraz w zakazie finansowania bieżących potrzeb finansowych rządu przez NBP w konstytucji RP. Metoda ta jest bowiem uznawana za najbardziej inflacjogenną.

Zmiany instytucjonalne, a zwłaszcza powstanie dwuszczeblowego systemu bankowego, w tym niezależnych banków komercyjnych, oraz powstanie Giełdy Papierów Wartościowych, sprzyjały powstaniu rynku kredytowego, na którym pojawił się także rząd jako pożyczkobiorca. W związku z tym państwo w 1992 r. rozpoczęło proces - wraz z upływem czasu coraz bardziej intensywny - emitowania różnych papierów wartościowych. Za ich pomocą państwo zaczęło zaciągać pożyczki nie tylko w NBP i bankach komercyjnych, ale także w systemie pozabankowym, głównie u gospodarstw domowych, albo bezpośrednio, albo pośrednio poprzez fundusze powiernicze i towarzystwa ubezpieczeniowe, w portfelach których znalazły się skarbowe papiery wartościowe, których źródłem finansowania są oszczędności pieniężne ludności. Walory skarbowe zaczęły nabywać także inne podmioty gospodarcze, np. przedsiębiorstwa. Stosunkowo nowym elementem, który pojawił się zwłaszcza w latach 1996-1998, było finansowanie deficytu przez zagranicznych inwestorów, lokujących kapitał w bony skarbowe. Procesowi napływu krótkookresowego kapitału zagranicznego do Polski sprzyjają stosunkowo wysokie stopy procentowe i powolna dewaluacja złotego. Te dwie przyczyny powodują, że lokaty w Polsce są wysoce opłacalne, ale równocześnie rodzą problemy dla polityki pieniężnej i dla gospodarki (np. utrudniają sytuację eksporterów).

 

VI. Papiery wartościowe

- są dokumentami stwierdzającymi istnienie określonego prawa majątkowego utrwalonymi w takim brzmieniu i w taki sposób iż prawa tego bez dokumentów nie można ani dochodzić, ani przenosić. Papiery wartościowe należą do kategorii tzw. Towarów idealnych, ponieważ w sensie materialnym dokumenty te nie przedstawiają żadnej wartości, wyrażają natomiast prawo do innej, wyższej wartości.

 

Papiery wartościowe mogą zostać dopuszczone do publicznego obrotu:

1. z mocy prawa - gdy chodzi o papiery wartościowe emitowane przez skarb państwa lub NBP

2. na podstawie zgody wydanej emitentowi przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd

 

Główne papiery wartościowe:

 

Obligacja jest papierem wartościowym, który zawiera zobowiązanie emitenta do zapłaty posiadaczowi obligacji jej nominalnej wartości wraz z oprocentowaniem, za przedstawieniem kuponów odsetkowych na warunkach podanych w obligacji lub w ogólnych zasadach subskrypcji. Cechą charakterystyczną obligacji jest to, że gwarantują stałe oprocentowanie, chociaż w praktyce spotyka się także obligacje o zmiennym oprocentowaniu. Warunki emisji obligacji określają zasady wypłaty odsetek (kwartalnie, półrocznie, rocznie). Wśród obligacji trafiają się także takie, które nie przynoszą oprocentowania, stąd nazwa: obligacje kupon zero. Premią (procentem) dla posiadacza takiej obligacji jest dyskontowanie jej w stosunku do ceny wykupu. Obligacje są przedmiotem obrotu giełdowego i jako takie mają ważną cechę płynnego instrumentu finansowego. Pierwsza emisja obligacji rządowych miała miejsce w rok 1989 na podst. Ustawy budżetowej na ten rok. Nie było ograniczeń podmiotowych przy zakupie, termin wykupu ustalono na pół roku od daty sprzedaży; oprocentowanie wynosiło 60%, odsetki otrzymywało się z góry.

 

Bony skarbowe: są instrumentem bieżącego zaspokajania popytu państwa na pieniądz. Wartość emisji uzależniona jest od potrzeb bieżących państwa( w budżecie na każdy rok ustala się maksymalny przyrost zadłużenia z tytułu sprzedaży bonów skarbowych), a ich nominały wynoszą 10 tys., 100 tys., 1 mln zł. Emitowane są na okres od 4 do 52 tygodni. Są one emitowane na okaziciela a cenę nominalną ustala się na podstawie przetargów. Ich emisję rozpoczęto w Polsce w 1992 roku. Możliwa jest również emisja bonów skarbowych o terminie wykupu 1, 2, 3, 6, lub 14 dni, ale wówczas nabywcą tych bonów może być wyłącznie NBP. Tylko zakup tych bonów i obrót nimi podlega ograniczeniu, pozostałe bony są przedmiotem nieograniczonego zakupu i obrotu przez podmioty krajowe i zagraniczne.

 

Akcją określa się papier wartościowy, emitowany przez spółki akcyjne, stwierdzający udział posiadacza w spółce akcyjnej, a tym samym w jej kapitale. Uczestnictwo, ucieleśniane przez akcję, wyraża się pewną sumą pieniężną (wartość nominalna akcji). W publicznym obrocie akcjami nie występują tradycyjne dokumenty akcji, a ze względu na dematerializację obrotu akcjami wydawane są swoiste surogaty akcji w formie imiennych świadectw depozytowych. Akcja jest dokumentem świadczącym o wniesieniu wkładu do kapitału akcyjnego w gotówce (akcje gotówkowe) lub w aportach (akcje aportowe). Akcje mogą być wydawane z wymienieniem osoby akcjonariusza (akcje imienne) lub na okaziciela (a. na okaziciela).

Akcje spełniają dwie podstawowe funkcje ekonomiczne:

1.      są podstawową formą pozyskiwania kapitału przez spółki akcyjne

2.      z punktu widzenia akcjonariusza są instrumentem inwestowania bez podjęcia działalności gospodarczej we własnym imieniu i na własny rachunek

Akcja jest papierem wartościowym przynoszącym zmienny dochód, co ma istotny wpływ na kształtowanie się kursów giełdowych. Na kurs akcji wpływa:

-         stan finansowy spółki

-         stan koniunktury

-         reorganizacja finansów spółki (np. podwyższenie kapitału)

-         ogólna sytuacja polityczna, społeczna i gospodarcza w kraju

Na rynkowe notowania akcji wpływa bardzo istotnie spekulacja na zwyżkę lub zniżkę kursu.

 

Klub londyński - reprezentuje interesy banków komercyjnych, które udzieliły kredytów nie objętych gwarancjami rządowymi. Klub Londyński działa pod auspicjami OECD, a jego zadaniem jest rozwiązywanie sprzeczności interesów pomiędzy dłużnikami a ich wierzycielami. W wyniku podpisanych umów Klub Londyński zredukował zadłużenie wielu państw wobec banków komercyjnych, m.in. Polski o 49,5%.

 

Klub Paryski - reprezentuje interesy instytucji rządowych i banków, które udzieliły kredytów gwarantowanych zapisami umów międzynarodowych. Klub Paryski działa pod auspicjami OECD, a jego zadaniem jest rozwiązywanie sprzeczności interesów pomiędzy dłużnikami a ich wierzycielami. Klub zaakceptował redukcję polskiego zadłużenia o 50% i rozłożenie spłat na wieloletnie raty. Podjęcie przez Polskę obsługi zadłużenia wobec członków klubu, a także wobec Klubu Londyńskiego uwiarygodnia Polskę na międzynarodowym rynku finansowym i ułatwia dostęp do kredytów zagranicznych

---