Termin administracja wywodzi się z łacińskiego:
ministrare — służyć, usługiwać, wykonywać, pomagać.
Administratio oznacza pomoc, posługę, kierownictwo, zarząd, zawiadywanie,
Przedrostek ad- wyraźnie wskazuje z jednej strony na zróżnicowany charakter działalności określanej tym mianem, z drugiej zaś na jej względną trwałość w czasie oraz celowość.
W teorii prawa administracyjnego stale podejmowane są próby zdefiniowania administracji, choć często uważa się, że „administrację można opisać, ale nie zdefiniować”.
Granice administracji nigdy nie były klarowne. Już w pierwszym podręczniku o administracji Lorenz von Stein stwierdził, że „…to, czego nie umiem nazwać, to jest administracja”.
Wśród przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego od dawna prowadzony jest spór na temat tego, czy pojęcie administracji publicznej w ogóle da się zdefiniować. Trudność, czy wręcz niemożność, precyzyjnego określenia administracji publicznej tłumaczy się:
złożonością jej struktury i jej znacznym zasięgiem (Borkowski)
dynamiką administracji, jej ciągłymi zmianami i przeobrażeniami, jakie dokonują się w jej ramach, uniemożliwiającymi poddanie tego zjawiska definicji, wielością i rozległością zadań, które wykonuje administracja publiczna (Ochendowski)
ogromną liczbą aktów normatywnych regulujących jej strukturę i działanie.
Administracja jest badana z różnych punktów widzenia, nie tylko na płaszczyźnie nauk prawnych, jest też obiektem zainteresowania wielu innych dyscyplin naukowych – nauk politycznych, organizacji i zarządzania, socjologii organizacji, ekonomii, psychologii, nauki administracji
Pojęcie administracji publicznej w języku prawnym używane jest zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. Takie ujmowanie administracji publicznej znajduje również swój wyraz w konstruowanych na gruncie doktryny definicjach tego pojęcia.
W ujęciu podmiotowym (statycznym, organizacyjnym) przez administrację publiczną rozumie się system podmiotów (aparat zarządzający, organy administracji i inne podmioty administrujące).
W ujęciu przedmiotowym (dynamicznym, funkcjonalnym) administracja publiczna to szczególnego rodzaju działanie (zespół działań, aktywność organów administracji i innych podmiotów administrujących). W tym kontekście np. zasadne jest zarówno twierdzenie, że wojewoda, jako organ, należy do administracji publicznej, jak i wskazywanie, że wykonuje on tę administrację.
Administrację publiczną definiuje się również w sposób pozytywny.
W ujęciu pozytywnym podmiotowym administracja publiczna traktowana jest jako:
ogół podmiotów administracji (Ochendowski)
organy administracyjne (Nowacka)
jako podmioty realizujące administrację publiczną, przez które rozumie się obok organów państwowych również związki publicznoprawne i inne podmioty (M. Stahl)
planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych ludzi –sumą urządzeń, którymi dysponują (Langrod)
system podmiotów utworzonych i wyposażonych w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności (Dawidowicz)
W sposób pozytywny przedmiotowy, tzn. przez odniesienie do rodzaju aktywności kwalifikowanej jako administracja publiczna, administrację tę określa się w doktrynie m.in. jako:
działalność mającą na celu wykonywanie zadań publicznych państwa i podmiotów samorządowych, część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyjnoprawny (Nowacka)
jako działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne (Ochendowski)
to nie tylko wykonywanie ustaw, ale także twórcza działalność (Jaworski)
to organizatorska działalność państwa (Starościak)
to jedna z form realizacji funkcji państwa, polegająca na bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa (Jaroszyński)
to wszelka zorganizowana działalność zmierzająca do osiągania pewnych celów (Ochendowski)
W doktrynie amerykańskiej administrację publiczną definiuje się m.in.:
z uwagi na funkcje, jakie sprawuje „jest to proces stosowania określonych reguł, czyli proces przekształcania ogólnych przepisów w konkretne decyzje dotyczące indywidualnych spraw”
z uwagi na przedmiot, jakim się zajmuje, „są to struktury władzy politycznej, których podstawowym zadaniem jest realizacja funkcji wskazanych w pkt. 1 (Peters)
Definiowanie administracji publicznej ustępuje jednak miejsca definicjom o charakterze mieszanym, tzn. odwołującym się do rozmaitych elementów zjawiska administracji publicznej.
Mają one stosunkowo najwyższy stopień uniwersalności.
Spośród definicji podmiotowo-przedmiotowych wyróżniamy:
zespół działań podejmowanych w celu realizacji dobra wspólnego (interesu publicznego) przez różnorodne podmioty administrujące na podstawie i w granicach prawa (Boć)
c.d.
zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach (Izdebski, Kulesza)
system złożony z ludzi zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej, polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych w tym celu we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne (Lipowicz)
Administracja jest pojęciem szerszym od pojęcia administracji publicznej. Obejmuje swoim zakresem całą administrację publiczną, a także szeroko rozumianą administrację prywatną.
Kryteria różnic:
kryterium charakteru podmiotu,
kryterium charakteru wykonywanego zadania,
kryterium stosowania władztwa publicznego.
Żadne z nich nie posiada jednak waloru uniwersalności, który pozwalałby w każdej sytuacji jednoznacznie dokonać oceny przynależności jakiegoś podmiotu bądź działania do administracji publicznej.
To jednak, co niewątpliwie wyróżnia administrację publiczną od prywatnej, to fakt, że jest ona sprawowana przez państwo lub inne podmioty działające z upoważnienia państwa oraz że realizuje ona dobro wspólne (Zimmermann).
Cechy administracji publicznej – wprowadzenie
Administracja jest zjawiskiem prawnym, społecznym i politycznym.
W doktrynie wskazuje się rozmaite cechy administracji publicznej, mające pozwolić odróżnić ją zarówno od administracji prywatnej, jak i od obszarów aktywności państwa niebędących administracją.
Do cech tych zalicza się:
Działa ona w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swojej władzy.
Zauważyć należy, że za „inny, odrębny podmiot” w obecnym stanie prawnym w Polsce uznany może być wyłącznie podmiot samorządu terytorialnego — tylko w przypadku jednostek samorządu terytorialnego jest bowiem zasadne mówienie o odrębnej od państwa podmiotowości publicznoprawnej (takiego waloru nie mają np. realizujące zadania administracji publicznej organizacje społeczne).
Administracja publiczna działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje organom władzy publicznej – w tym administracji publicznej – działać na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę zasady praworządności (legalności działania) jest konieczność prawnego umocowania każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną.
W odniesieniu do działalności administracji publicznej nie ma zastosowania zasada „co nie jest zabronione, jest dozwolone” — administracja publiczna czyni tylko to, do czego jest normatywnie zobowiązana
Administracja publiczna działa dla dobra wspólnego — w interesie publicznym.
Dobro wspólne stanowi podstawowy wyznacznik wszelkich działań podejmowanych w ramach działalności administracji publicznej. W tym kontekście przyjmuje się również jako zasadę niekomercyjny charakter administracji publicznej — w swoim działaniu nie jest ona nastawiona na osiągnięcie zysku. Obecne w ramach administracji opłaty bezpośrednio powiązane z określonymi zachowaniami podmiotów administrujących powinny mieć w związku z tym charakter ekwiwalentny
Administracja publiczna może działać w formach władczych, tzn. podejmować akty (działania) mieszczące w sobie przymus (np. odebranie rzeczy ruchomej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym) lub zabezpieczone możliwością użycia przymusu państwowego (np. wydanie aktu administracyjnego).
W każdym takim przypadku musi istnieć wyraźna podstawa ustawowa do jego użycia.
Bezpośrednim źródłem władztwa administracyjnego są normy prawne, stąd też działaniom władczym dokonywanym w ramach administracji publicznej z zachowaniem zasady praworządności służy domniemanie legalności.
Administracja publiczna ma charakter monopolistyczny,
Oznacza to, że w niektórych kategoriach stosunków społecznych objętych regulacją prawa administracyjnego, podmioty administracji publicznej są właściwe w sposób wyłączny — sprawy te traktować można jako domenę administracji publicznej (np. obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, rejestracja stanu cywilnego).
W przeciwieństwie np. do sądów, które — stosując prawo — z reguły podejmują swoje działania na wniosek (w niewielu przypadkach z urzędu), administracja publiczna często upoważniona jest do działania z własnej inicjatywy.
Dzieje się tak m.in. z uwagi na polityczny charakter administracji publicznej. Podmioty administrujące, realizując poszczególne kompetencje, czynią to zwykle w kontekście normatywnie określonego celu o charakterze politycznym (celem takim jest np. bezpieczeństwo publiczne, ochrona zdrowia, wychowanie w trzeźwości).
O przysługującej w tym zakresie inicjatywie podjęcia działania każdorazowo rozstrzyga norma prawna.
Funkcjonowanie administracji publicznej oparte jest z reguły na pracy zawodowego, fachowego personelu (wyjątek stanowią np. niektóre organy kolegialne o charakterze opiniodawczo-doradczym, które w części mogą nie mieć charakteru zawodowego (np. w skład Rady Pomocy Społecznej wchodzą obok pracowników państwowych i samorządowych m.in. reprezentanci organizacji społecznych, kościołów i innych związków wyznaniowych, oraz środowisk naukowych).
Świadczenie w ramach administracji publicznej pracy przez zawodowy personel gwarantowane jest szeregiem norm prawnych (m.in. ustawy o pracownikach urzędów państwowych, o pracownikach samorządowych czy też o służbie cywilnej).
Administracja publiczna działa w sposób ciągły i stabilny, będąc tym samym jednym z podstawowych czynników gwarantujących stabilność codziennego funkcjonowania państwa.
Administracja publiczna ma charakter bezosobowy, co ma skłaniać do postrzegania jej w sposób abstrahujący od „czynnika ludzkiego”. Uwypuklając tę cechę, podkreśla się, że zadania administracji publicznej wykonywane są przez organy tej administracji, a nie przez osoby fizyczne piastujące te organy.
Administracja publiczna nie jest zjawiskiem jednorodnym.
Występuje szereg kwalifikatorów, odzwierciedlających podziały tej administracji.
W zależności od terytorialnego zakresu działania wyróżnia się np.:
administrację centralną
administrację terenową (regionalną i lokalną);
Obecność w niektórych działaniach administracji publicznej władztwa publicznego pozwala na wyróżnienie:
administracji władczej
administracji niewładczej;
W zależności od charakteru kompetencji, w jakie wyposażone zostały organy administracji publicznej mówić można o:
administracji ogólnej
administracji specjalnej.
Ze względu na przedmiot działania wyróżnić można m.in.:
administrację bezpieczeństwa i porządku publicznego,
administrację ochrony środowiska,
administrację skarbową,
administrację oświatową,
administrację pomocy społecznej
Jednym z najważniejszych podziałów administracji jest klasyfikacja poszczególnych jej elementów dokonywana ze względu na kryterium charakteru podmiotowości prawnej.
Postrzeganie administracji przez pryzmat tej klasyfikacji pozwala zrozumieć relacje, jakie zachodzą między stosowanymi w języku prawnym w odniesieniu do pojęcia administracji kwalifikatorami: publiczna, państwowa, samorządowa.
Pojęcie administracji publicznej zawiera:
administrację państwową
administrację samorządu terytorialnego.
W ramach administracji państwowej wyróżnić można:
administrację rządową
administrację innych państwowych podmiotów (np. KRRiT).
W ramach administracji rządowej wyróżniamy:
administrację centralną (zespoloną i niezespoloną)
administrację terenową.