Wstęp

Rozdział I

Działalność NIK

1.1 Ewolucja kontroli państwowej w Polsce

1.2. Zadania, organizacja i zakres działania NIK

1.3. Miejsce NIK w strukturze aparatu państwowego

Rozdział II

Kontrola sprawowana przez NIK

2.1. Tryb i procedura czynności kontrolnych

2.2. Pracownicy NIK

2.3. Praktyczne aspekty działalności kontrolnej NIK

2.3.1. Charakter kontroli

2.3.2. Skuteczność kontroli

Rozdział III

NIK w Konstytucji z 02/04/1997

Zakończenie

Bibliografia

Wstęp

W każdej niemal zorganizowanej działalności ludzkiej występuje zjawisko kontroli, którego celem jest zagwarantowanie właściwego i sprawnego funkcjonowania społeczeństwa czy też struktur państwowych. Zjawisko kontroli jest spotykane niemalże w każdej sferze stąd tez zakres stosowania tegoż pojęcia jest zmienny i samo pojęcie kontroli występuje w różnych znaczeniach.

Pierwsze znaczenie tego terminu oznacza funkcje korygujące działalność danego organu, a także związane z tym uprawnienia władcze. W innym znaczeniu używa się terminu kontrola na wskazanie działań polegających głównie na ocenie czynności jednostki kontrolowanej, na zbieranie informacji o stanie faktycznym i na wydawaniu stosownych zaleceń, które jednak nie mają władczego charakteru. W jeszcze innym znaczeniu jest to działalność organu polegająca na kontroli czynności w toku ich wykonywania lub skutków osiągniętych w praktyce i porównaniu ich z zamierzonymi. Działalność tego rodzaju prowadzą organy specjalnie do tego powołane¹.

Konstytucje różnych państw powierzają zadania kontrolne różnym podmiotom, na przykład w Polsce posiada je Sejm, Rada Ministrów, premier i inne organy, które jednak zadania kontrolne wykonują obok innych zadań należących do ich kompetencji i nie traktują ich ani jako wyłączne ani niekiedy i pierwszoplanowe. Natomiast, gdy mowa o organach kontroli państwowej chodzi wówczas o organy wyspecjalizowane w tym zakresie i powołane wyłącznie do prowadzenia działalności kontrolnej traktowanej, jako pierwszoplanowa i jedyna. Zadania tego typu w Polsce spełnia Najwyższa Izba Kontroli.

Najwyższa Izba Kontroli jest jedną z najstarszych instytucji państwowych, powołaną jeszcze w okresie II Rzeczpospolitej, niespełna 3 miesiące po odzyskaniu niepodległości, 7 lutego 1919 roku. Inicjatorem jej powołania był Naczelnik Państwa Józef Piłsudski. NIK od początku była naczelnym organem kontroli państwowej, uprawnionym do wszechstronnej kontroli dochodów i wydatków państwa oraz wszystkich instytucji i przedsiębiorstw korzystających z funduszy publicznych. NIK może przeprowadzać kontrolę we wszystkich instytucjach państwowych, jednostkach administracji rządowej i samorządowej oraz w tych podmiotach gospodarczych i organizacjach pozarządowych, które Najwyższa Izba Kontroli realizują zamówienia publiczne lub korzystają z rządowych dotacji i gwarancji.

Głębokie zmiany, jakie dokonują się obecnie w strukturze aparatu państwowego w ogóle, a w strukturze administracji w szczególności, nie pozostają bez wpływu na system kontroli i nadzoru. W państwie prawa podstawowym celem funkcjonowania wszystkich typów kontroli jest zapewnienie nienaruszalności praw i swobód jednostki w jej stosunkach z organami administracji. Założenie to powoduje, że system kontrolny powinien być tak zbudowany, by zmuszać aparat administracyjny do sprawnego działania i osiągania zamierzonych celów w nowych warunkach społeczno – politycznych.

Celem niniejszej pracy jest przedstawienie działalności Najwyższej izby Kontroli w odniesieniu do współczesnych regulacji prawnych ze szczególnym uwzględnieniem konstytucji z 1997 roku.

Na strukturę całościową pracy składają się trzy rozdziały połączone w spójną tematycznie całość.

W pierwszym rozdziale dokonano charakterystyki następujących zagadnień: pojęcie kontroli państwowej i jej ewolucja w Polsce, zadania, organizacja i zakres działania NIK oraz miejsce Najwyższej Izby Kontroli w strukturze aparatu państwowego.

Rozdział drugi traktuje o zagadnieniach związanych z kontrola sprawowaną przez Najwyższą izbę Kontroli w tym takie kwestie jak: tryb i procedura czynności kontrolnych, pracownicy Najwyższej Izby Kontroli, praktyczne aspekty działalności kontrolnej NIK: charakter i skuteczność kontroli.

Rozdział trzeci poświęcony jest w całości kwestii Najwyższej Izby Kontroli w Konstytucji RP z 1997 roku.

Rozdział I

Działalność NIK

1. Ewolucja kontroli państwowej w Polsce

Pierwszym organem kontroli na ziemiach polskich była Główna Izba Obrachunkowa utworzona dekretem królewskim z dnia 14 grudnia 1808 roku. Powstała ona na wzór stworzonej przez Napoleona we Francji Izby Obrachunkowej².

Istnienie kontroli państwowej zakładała Konstytucja marcowa, w oparciu, o którą wydana została ustawa w 1923 roku powołująca do życia Najwyższą Izbę Kontroli. Jej zadaniem było prowadzenie kontroli finansowej całej administracji państwowej i na podstawie uzyskanych materiałów coroczne przedstawianie Sejmowi wniosków w przedmiocie udzielania absolutorium rządowi. Wówczas Najwyższa Izba Kontroli była zorganizowana według zasady kolegialności i niezależności od rządu, a jej funkcjonowanie w istotny sposób wspomagało działalność kontrolna Sejmu³.

Przy kontrolowaniu podmiotów w ówczesnym czasie miano się kierować kryteriami: legalności, celowości, oszczędności i gospodarności. W skład kontroli państwowej w mocy ustawy z 3 czerwca 1921 roku wchodzili⁴:

• Prezes NIK oraz dwaj wiceprezesi,

• Najwyższa Izba Kontroli,

• Izby Okręgowe Kontroli,

W okresie konstytucji z 1935 roku organy kontroli państwowej pozostawały pod zwierzchnictwem Prezydenta, który powoływał i odwoływał prezesa NIK. W okresie Polski Ludowej natomiast kontrola państwowa przechodziła poważną ewolucję, przyjmując zróżnicowane formy organizacyjne i zmienną pozycję w strukturze aparatu państwowego. Ewolucja ta wskazuje na występowanie dwóch modeli organizacyjnych przesądzających nie tylko o roli ustrojowej i miejscu Najwyższej Izby Kontroli w państwie, ale także o skuteczności funkcji kontrolnej realizowanej przez Sejm⁵.

Na podstawie ustawy z 11 września 1944 roku o organizacji i zakresie działania rad narodowych kontrola państwowa była zorganizowana w formie Biura kontroli działającego przy prezydium KRN. Zakres działania Biura był wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z 1923 roku. Działalność Biura wspomagała wykonywanie funkcji kontrolnej przez KRN, a Biuro kontroli było organem niezależnym od rządu⁶.

Na podstawie przepisów Małej Konstytucji z 1947 roku dużą cześć kompetencji prezydium KRN przejęła Rada Państwa, organ niezależny od rządu, złożony z osób wybieranych przez Sejm Ustawodawczy. Powiązanie, zatem Biura Kontroli a następnie Najwyższej Izby Kontroli z Radą Państwa i Sejmem utrwalało niezależność organów kontroli państwowej od rządu. Tak, więc i w tym okresie konsekwentnie utrzymywany był model kontroli powiązanej organizacyjnie z Sejmem, przy zachowaniu jej niezależności od rządu, wobec którego i jego agend NIK realizowała funkcje kontrolne. Nadal też NIK posiadała prawo występowania do Sejmu z wnioskiem w sprawie udzielenia rządowi absolutorium, w oparciu o składane przez rząd sprawozdanie z wykonywania budżetu. Warto również w tym miejscu wspomnieć, że Prezes NIK z urzędu był członkiem Rady Państwa, która nadawała kierunek działalności kontroli państwowej⁷.

Model ten został odrzucony w roku 1952, kiedy to uchwalona Konstytucja PRL nie wspominała nawet słowem o NIK, co automatycznie przesądzało o jej losie. Został on przypieczętowany ostatecznie uchwaleniem ustawy z dnia 22 listopada 1952 roku o kontroli państwowej. Uchwała ta likwidując NIK powołała urząd Ministra Kontroli Państwowej, któremu powierzyła dotychczasowe kompetencje NIK. W ten właśnie sposób kontrola państwowa została poddana zasadniczym przeobrażeniom z organu od rządu niezależnego w organ w pełni mu podporządkowany, który zyskał prawo określania jej celów i zadań. Nadzór nad jej działalnością sprawowała Rada Ministrów. Wprawdzie zakres kontroli w ówczesnym czasie nie zmienił się zbytnio jednak w sposób zasadniczy uległa zmianie skuteczność przeprowadzanych kontroli. Kontrolę państwową włączono, bowiem w skład aparatu wykonawczego, nie mogła, więc pełnić ani roli ani zadań, jakie spełniało Biuro Kontroli czy NIK – organy w pełni od rządu niezależne⁸.

Krytyka stalinowskich metod sprawowania władzy podejmowana szczególnie szeroko w 1956 roku musiała doprowadzić także do zmian w zakresie budowy systemu organów państwowych. Już w lipcu 1957 roku Sejm powołał Komisję Nadzwyczajną do opracowania ustawy o NIK. W grudniu tegoż roku dokonana została zmiana Konstytucji w toku, której wprowadzono nowy rozdział o Najwyższej Izbie Kontroli i w tym samym również dniu Sejm uchwalił ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli⁹ wyraźnie nawiązującą do polskiej tradycji tejże instytucji. Manifestowana wówczas przez opinię publiczną wola przywrócenia sejmowi należnej kontroli w państwie obejmowała również postulat zwiększenia jego funkcji kontrolnej, co nie było możliwe bez stworzenia skutecznego i niezależnego od rządu aparatu kontroli państwowej – w związku z tym przywrócenie NIK miało bardzo ważne znaczenie również dla Sejmu i jego należytego funkcjonowania¹⁰.

W wyniku tych zmian NIK stała się organem podległym Sejmowi a formy kontaktów pomiędzy NIK a Sejmem zostały szczegółowo określone w aktach prawnych uchwalonych w grudniu 1957 roku. Nie oznaczało to jednak w praktyce tego, że NIK należała do Sejmu – była, bowiem tworem samodzielnym niezależnym od rządu a powiązanym z Sejmem i Rada Państwa. Ten stan prawny trwał do roku 1976, gdy w toku nowelizacji Konstytucji PRL¹¹ dokonanej dnia 10 lutego a następnie w ustawie z 27 marca 1976 roku o Najwyższej Izbie Kontroli¹² ponownie został przyjęty model kontroli państwowej, jako aparatu będącego w dyspozycji rządu. Wprawdzie nie doszło do zlikwidowania NIK, ale jej Prezesa włączono w skład rządu, poddając nadzorowi Rady Ministrów i premiera. Odtąd Prezes NIK był wprawdzie powoływany przez Sejm, ale na wniosek premiera uzgodniony z przewodniczącym Rady Państwa. W ten sposób ponownie aparat kontroli państwa uzależniono od rządu, pozbawiając tym samym Sejm ważnego i niezależnego instrumentu kontroli nad rządem, jakim do 1976 roku była NIK¹³.

Ograniczenie roli ustrojowej NIK sprzyjało uzyskanie przez Radę Ministrów stanu dużej samodzielności, w dodatku uwolnionej od kontroli. Uzasadniało to głosy krytyki dotyczącej sposobu zarządzania państwem i kierowania gospodarką narodową. W wyniku tej krytyki szczególnie wyraźnej od 1980 roku po zawarciu porozumień społecznych w Gdańsku i Szczecinie, podjęte zostały prace nad kolejną reformą aparatu kontroli państwowej, czego wynikiem była ustawa z 8 października 1980 roku o Najwyższej Izbie Kontroli¹⁴ oraz zmiana Konstytucji PRL¹⁵.

W wyniku tych zmian NIK ponownie staje się organem niezależnym od rządu, powiązanym z Sejmem, któremu podlega. Sejm określał prawne zasady działania NIK, powoływał i odwoływał jej prezesa (od 1989 roku za zgodą Senatu), przed Sejmem prezes NIK odpowiadał za sprawowanie urzędu i za podległy mu aparat. NIK przedkładała Sejmowi uwagi do sprawozdania rządu ze sprawowania budżetu, a Sejm miał prawo zlecania kontroli i mógł ustosunkowywać się do planów kontroli opracowywanych przez NIK¹⁶.

Model ten utrzymał się także w świetle nowej ustawy z 23 grudnia 1994 roku, która dostosowała przepisy prawne do nowych warunków działania i potrzeb państwa przechodzącego szeroko zakreśloną transformację ustrojową¹⁷.

Zarządzeniem Prezesa NIK z dnia 1 lipca 2003 r. uregulowane zostały z kolei kwestie związane z zasadami i trybem naboru kandydatów do pracy na niektórych stanowiskach w NIK. Z dokumentu dowiemy się m.in., jak wygląda rekrutacja do Izby oraz w jaki sposób sprawdzana jest wiedza i kwalifikacje kandydatów do pracy. Szczegóły przeprowadzania konkursu na stanowiska dyrektorów, wicedyrektorów i doradców w NIK zawarte są natomiast w Zarządzeniu Prezesa NIK z dnia 9 marca 2005 roku. Nowelizacja podpisana przez Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego 3 listopada 2010 roku, opublikowana w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej 1 grudnia 2010 roku. Część znowelizowanych przepisów wejdzie w życie 1 czerwca 2011 roku, pozostałe 18 miesięcy od publikacji w Dzienniku Ustaw (1 czerwca 2012 r.)¹⁸.

1.2. Zadania, organizacja i zakres działania NIK

Najwyższa Izba Kontroli ma szeroki zakres działania określony w artykule 203 Konstytucji. Ujęte w nim kompetencje można podzielić na obligatoryjne, a więc te, do których wykonywania NIK została powołana, a także fakultatywne, czyli te, które może realizować. Całość tych kompetencji można ująć następująco¹⁹:

• Kompetencje obligatoryjne, które obejmują kontrolę działalności organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych; ten zakres kontroli został ujęty najszerzej, gdyż działalność kontrolna jest prowadzona z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Dodać należy, że w tej grupie zadań kontrolnych w stosunku do takich instytucji, jak kancelarie Prezydenta, Sejmu, Senatu, Trybunału Konstytucyjnego i innych jednostek, zakres kontroli ogranicza się do wykonywania przez nie budżetu, gospodarki finansowej i majątkowej,

• Druga grupa obejmuje działania fakultatywne, bowiem artykuł 203 ust. 2 stanowi, że Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować działania organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności; kryteria kontroli zostały, zatem zawężone i nie obejmują celowości, o czym winem decydować samorząd,

• Trzecią grupę zadań, także o charakterze fakultatywnym, obejmuje kontrolę, ale tylko z punktu widzenia legalności i gospodarności, działalności innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe i komunalnej wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.

Na poniższym schemacie przedstawiony został schemat organizacyjny Najwyższej Izby Kontroli.

Rys. Schemat organizacyjny Najwyższej Izby Kontroli²⁰

W ramach struktury organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli można wyróżnić: Jednostki wykonujące zadania kontrolne w tym 8 departamentów: Departament Administracji Publicznej, Departament Budżetu i Finansów, Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji, Departament Komunikacji i Systemów Transportowych, Departament Nauki,Oświaty i Dziedzictwa Narodowego, Departament Obrony Narodowej i Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Departament Pracy, Spraw Socjalnych i Zdrowia, Departament Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego oraz 16 delegatur: w Białymstoku, Bydgoszczy, Gdańsku, Katowicach, Kielcach, Krakowie, Lublinie, Łodzi, Olsztynie, Opolu, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie, Warszawie, Wrocławiu oraz w Zielonej Górze. Wyróżnia się także jednostki wspomagające postępowanie kontrolne (2 departamenty): Departament Prawny i Orzecznictwa Kontrolnego i Departament Strategii Kontrolnej. W strukturze NIK są także jednostki wykonujące zadania w zakresie organizacji i obsługi NIK (4 departamenty): Departament Gospodarczy, Departament Organizacyjny, Departament Spraw Osobowych oraz Departament Rachunkowości.

1.3. Miejsce NIK w strukturze aparatu państwowego

Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej i podlega Sejmowi RP. Podległość ta wynika z Konstytucji RP i ustawy o NIK. Zapisy powyższych aktów prawnych określają, jakie dokumenty Izba ma obowiązek przedkładać Sejmowi.

Izba jest zobowiązana również przekazywać Sejmowi okresowe plany pracy. Ustawa daje także Sejmowi i jego organom prawo zlecania kontroli. Informacje o wynikach kontroli oraz dokumenty, które Izba ma obowiązek przedłożenia Sejmowi z mocy prawa, nie mogą być upubliczniane przed przekazaniem ich niższej izbie parlamentu. To Sejm jest w pierwszej kolejności informowany o ustaleniach kontroli NIK.

Wskazane powyżej obowiązki pozwalają na stwierdzenie, jak bardzo ważną rolę spełnia NIK w strukturze aparatu państwowego. Na obrazku poniżej przedstawiono ilustrację graficzną rodzajów dokumentów, które NIK jest zobowiązana przedkładać Sejmowi RP.

Rys. 2 Dokumenty, które NIK jest zobowiązana przedkładać Sejmowi RP

Przedstawiciele Izby każdego roku biorą udział w setkach posiedzeń komisji i podkomisji sejmowych (2006 r. - 916 posiedzeń, 2007 r. - 720, 2008 r. - 966, 2009 r. - 932) . Prezentują wyniki i udzielają wyjaśnień odnośnie przeprowadzonych kontroli, jak również zgłaszają opinie do poselskich inicjatyw ustawodawczych. Przedstawiciele Izby mogą także, wykorzystując ustalenia kontroli oraz wynikające z nich oceny i wnioski, zgłaszać uwagi do sprawozdań i informacji przedkładanych danej komisji przez przedstawicieli rządu lub inne osoby uczestniczące w posiedzeniu.

Rys. Udział w posiedzeniach komisji i podkomisji sejmowych²¹

NIK stale współpracuje z Komisją do Spraw Kontroli Państwowej. Do zakresu jej kompetencji należy m.in. opiniowanie planu pracy NIK, rocznego sprawozdania, projektu statutu, budżetu oraz sprawozdania z jego wykonania. Komisja dokonuje okresowych ocen działalności Izby, w tym analizuje przedłożone informacje o wynikach kontroli oraz stan realizacji wystąpień pokontrolnych. NIK przedstawia Komisji również szczegółowe opracowania tematyczne, dotyczące m.in. działalności międzynarodowej, współpracy NIK z innymi organami kontroli w Polsce oraz analizę skarg i wniosków wpływających do Izby.

Najwyższa Izby Kontroli jest także instytucją aktywnie działającą na arenie międzynarodowej. Współpracuje z najwyższymi organami kontroli (NOK) innych krajów, z międzynarodowymi instytucjami zrzeszającymi te organy oraz z instytucjami audytorskimi w Europie i na świecie. Współpraca między NOK wzbogaca wiedzę NIK m.in. z zakresu standardów, dobrych praktyk oraz pozwala na upowszechnianie doświadczeń i osiągnięć Izby na arenie międzynarodowej²².

---

1. H. Zięba – Załucka, organy kontroli państwowej i ochrony prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej, Rzeszów 2000, s. 11.↩

2. A. Sylwestrzak, Najwyższa Izba Kontroli w Drugiej Rzeczypospolitej, PAN Czasopismo Prawno – Historyczne, Zeszyt 1 – 2, Warszawa 1992, s. 91.↩

3. W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle konstytucji z 1997 roku, Wyd. Zakamycze, Kraków 2002, s. 248.↩

4. R. P. Krawczyk, Najwyższa Izba Kontroli w okresie Drugiej Rzeczypospolitej, PAN „Studia Prawnicze” Zeszyt 2, Warszawa 1990 s. 97↩

5. A. Sylwestrzak, Najwyższa Izba kontroli, PAN, Wrocław – Warszawa – Kraków 1990, s. 19.↩

6. H. Zięba – Załucka, Najwyższa Izba Kontroli w latach 1944 – 1984, NIK, Kontrola państwowa, Warszawa 1984, nr 2, s. 2.↩

7. W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle konstytucji z 1997 roku…, s. 249.↩

8. Tamże, s. 249.↩

9. Dz. U z 1957 roku, nr 61, poz. 330↩

10. A. Sylwestrzak, Miejsce ustawy z 13 grudnia 1957 roku o Najwyższej Izbie Kontroli w rozwoju kontroli państwowej w Polsce na tle konstytucjonalizmu socjalistycznego, Zeszyty Naukowe Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 1984, nr 12, s. 10↩

11. Dz. U. z 1976 roku, Nr 5, poz. 29↩

12. Dz. U. z 1976 roku, Nr 12, poz. 66↩

13. E. Ura, Prawo administracyjne, cz. 1, Rzeszów 1996, s. 211.↩

14. Dz. U. Nr 22, poz. 82↩

15. Dz. U. Nr 22, poz. 81↩

16. L. Garlicki, Nowa regulacja kontroli państwowej w PRL, PAN, „Państwo i Prawo” Zeszyt 11, Warszawa 1980, s. 7.↩

17. W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle konstytucji z 1997 roku…, s. 250.↩

18. http://www.nik.gov.pl/o-nik/podstawy-prawne-dzialania-nik/↩

19. Tamże, s. 251↩

20. http://www.nik.gov.pl/o-nik/struktura-organizacyjna-nik/schemat.html↩

21. http://www.nik.gov.pl/o-nik/wspolpraca-z-sejmem/↩

22. http://www.nik.gov.pl/o-nik/wspolpraca-miedzynarodowa/↩