System ustawodawczy RP

Konstytucja RP stanowi w art. 10 ust. 2, że władzę ustawodawczą w Polsce stanowią Sejm i Senat. Tak, więc w ramach przyjętego systemu podziału i równowagi władz, parlament jest organem władzy ustawodawczej, występującej obok władzy wykonawczej i sądowniczej. Obie izby (Sejm i Senat) mają charakter przedstawicielski, ponieważ pochodzą z wyborów, Zakres kompetencji ustawodawczych Sejmu i Senatu jest praktycznie nieograniczony. W systemie ustrojowym Polski nie ma, bowiem materialnych ograniczeń ustawodawstwa. Parlament jest ogólnie legitymowany do uchwalania ustaw. Parlament nie jest natomiast jedynym organem prawotwórczym, ponieważ Konstytucja wyposażyła w kompetencje do tworzenia prawa niektóre organy władzy wykonawczej (np. Prezydenta, rząd, ministra) oraz organy samorządu terytorialnego i administracji rządowej.¹

Stanowienie ustaw jest procesem złożonym i wieloetapowym, szczegółowo uregulowanym przez konstytucję, ustawy oraz regulaminy Sejmu i Senatu.² Na prawo parlamentarne regulujące ten proces, składają się ponadto zwyczaje. Obok parlamentu angażuje organy władzy wykonawczej i sądowniczej. W niektórych przypadkach uwzględnia bezpośrednią aktywność obywateli (inicjatywa ludowa).³

Konstytucja Rzeczypospolitej z 1997 roku przewiduje (por. art. 118 ust. 1 i 2 ), że inicjatywa ustawodawcza przysługuje:

• Posłom, (co najmniej 15 posłów, komisja sejmowa)

• Senatowi (10 senatorów, komisja senacka)

• Prezydentowi RP

• Radzie Ministrów

• 100000 obywateli mającym prawo wybierania do Sejmu (inicjatywa ludowa).⁴

Inicjatywa poselska wykonywana jest przez komisje sejmowe oraz grupy, co najmniej 15 posłów, którzy składają swoje podpisy pod projektem ustawy. Od 1989 roku obserwuje się wysoki poziom aktywności posłów w dziedzinie inicjatyw ustawodawczych. Z jednej strony świadczy to dobrze o zaangażowaniu naszych parlamentarzystów w tworzenie prawa, z drugiej jednak, posłowie, często niedysponujący możliwością solidnego przygotowania projektu, nie zawsze nadają mu właściwą merytorycznie treść i poprawną formę legislacyjną. Posłowie występujący z projektem ustaw wyłaniają ze swego grona osobę, która będzie prezentować projekt na forum Sejmu.⁵

Inicjatywa Senatu przysługuje całemu Senatowi. Takie stwierdzenie oznacza, że projekt jest wnoszony i firmowany przez całą izbę. Poszczególni senatorowie nie mają do niej prawa. Inicjatywę senacką podejmuje się na podstawie wniosku komisji senackiej lub co najmniej 10 senatorów. Wniosek, którego nieodłącznym elementem jest projekt ustawy wraz z uzasadnieniem, składa się na ręce Marszałka Senatu, który kieruje zgłoszony projekt do prac. Po ich zakończeniu, Senat przyjmuje uchwałę o wniesieniu inicjatywy ustawodawczej do Sejmu – Marszałek Senatu przekazuje uchwałę Marszałkowi Sejmu.⁶

Inicjatywa Prezydenta polega na wniesieniu projektu ustawy wraz z uzasadnieniem, przez Prezydenta RP do Sejmu. Prezydent RP może korzystać z inicjatywy ustawodawczej samodzielnie. Jest rzeczą oczywistą, że przygotowanie projektów ustaw powierza bądź fachowym pracownikom swojej kancelarii, bądź ekspertom. Prezydent korzysta z inicjatywy ustawodawczej niezbyt często. W ostatnich latach do takich inicjatyw należało np. wniesienie projektów ustaw o stanach nadzwyczajnych i projektu ustaw o referendach ogólnokrajowych.⁷

Inicjatywa Rady Ministrów, zwana również inicjatywą rządową przysługuje całej Radzie Ministrów, a nie poszczególnym jej członkom. Ustawa o Radzie Ministrów oraz Regulamin pracy Rady Ministrów (opracowany na podstawie wcześniej wymienionej ustawy) reguluje zasady opracowywania projektów ustaw, ich uzgadnianie, przyjmowanie, wnoszeniu do Sejmu oraz prezentowanie projektu w pracach w Sejmie. Rządowe projekty są zazwyczaj opracowywane przez ekspertów z poszczególnych ministerstw. Rada Ministrów posiada również szczególne uprawnienia, ma na przykład możliwość uznania niektórych projektów Rady Ministrów za pilne. Nie mogą one natomiast dotyczyć projektów takich ustaw jak: ustaw podatkowych, tych dotyczących wyboru Prezydenta RP, Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój, własności władz publicznych oraz kodeksów. Rada Ministrów posiada wyłączną inicjatywę ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo. Rada nie może występować z projektem zmiany Konstytucji RP.⁸

Inicjatywa ludowa może zostać podjęta, przez co najmniej 100 000 pełnoletnich obywateli, z czynnym prawem wyborczym. Najpierw musi być powołany komitet inicjatywy ustawodawczej złożony, z co najmniej 15 obywatel, który zajmuje się przygotowaniem i wniesieniem projektu. Po zebraniu tysiąca podpisów przewodniczący komitetu informuje Marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu – odtąd treść projektu nie może ulec zmianie. Projekt obywatelski nie może dotyczyć spraw budżetowych oraz zmian w Konstytucji, które są zastrzeżone dla innych organów. ⁹

Droga ustawodawcza – odzwierciedla tryb stanowienia i wejścia w życie ustawy. Parlament, jako ciało ustawodawcze jest tu związany postanowieniami konstytucji. Trybunał Konstytucyjny czuwa, aby aby proces ten następował zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadami szczegółowymi z niej wyprowadzanymi: demokratycznego postępowania ustawodawczego, konstytucjonalizmu, prymatu ustawy, legalności, podziału władzy, zaufania obywateli do państwa i prawidłowego postępowania ustawodawczego.¹⁰

Warunki prawne wniesienia projektu ustawy:

Z mocy konstytucji wynika, iż wnioskodawca, przekładając projekt ustawy, ma obowiązek przedstawić „skutki finansowe jej wykonania” natomiast rozbudowany katalog wymogów wobec projektu wygląda następująco:

• wyjaśnić potrzebę i cel wydania ustawy,

• przedstawić rzeczywisty stan w dziadzinie, która ma być unormowana

• wskazać różnicę miedzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym

• przedstawić przewidywane skutki społeczne. Gospodarcze, finansowe i prawne,

• przedstawić założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych,

• zawierać oświadczenie o zgodności ustawy z prawem Unii Europejskiej,

• przedstawić wyniki przeprowadzonych konsultacji i dyskusji publicznych oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach.¹¹

Procedury ustawodawcze:

Należy wyróżnić procedurę podstawową, a następnie procedury szczególne:

• Pilny tryb ustawodawstwa

• Uchwalanie ustawy budżetowej

• Uchwalanie ustawy o zmianie Konstytucji

• Uchwalanie ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej- tj. przekazującej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach

• Uchwalanie ustaw implementujących

• Uchwalanie ustaw-kodeksów.¹²

Szczególne procedury ustawodawcze

Szczególne znaczenie mają przy tym tzw. pilne projekty ustaw, które może wnieść do Sejmu tylko rząd (jednak pewne sprawy nie mogą być regulowane w tym trybie np. ustawy dotyczące wyborów). Ma on zapewnić pierwszeństwo przed innymi projektami i szybkie uchwalenie ustawy ( tzw. szybka ścieżka legislacyjna), co zapewnia rządowi możliwość realizowania najważniejszych zadań dla państwa. Różnica polega tu m.in. na tym, że Senat ma na rozpatrzenie ustawy tylko 14 dni, a Prezydent 7. ¹³

Skrócone postępowanie z projektami ustaw:

• Przystąpienie do pierwszego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu.

• Przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po zakończeniu pierwszego bez odsyłania do komisji.

• Przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów druku sprawozdania komisji.¹⁴

Uchwalanie ustawy budżetowej – jedynym podmiotem uprawnionym do inicjatywy ustawodawczej jest Rada Ministrów. Ma ona obowiązek przedłożenia projektu najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego (do30 września danego roku). Senat ma 20 dni na uchwalenie poprawek do ustawy budżetowej względnie na jej przyjęcie bez poprawek (nie ma prawa odrzucić ustawy w całości). Prezydent podpisuje ustawę w ciągu 7 dni. ¹⁵

Uchwalanie ustawy o zmianie Konstytucji – krąg podmiotów uprawnionych do inicjatywy ustrojowej jest ograniczony, (co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent. Ustawa musi być uchwalona na jednakowym brzmieniu przez Sejm i następnie, w terminie nie dłuższym niż 60 dni, przez Senat. ¹⁶

Uchwalanie ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację szczególnej umowy międzynarodowej – Konstytucja wymaga, aby zarówno Sejm jak i Senat uchwaliły ją większością 2/3 głosów, w obecności, co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (senatorów).¹⁷ Wyrażenie zgody na ratyfikację wskazanej wyżej umowy może być uchwalane także w referendum ogólnokrajowym, przy czym uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację (ustawa czy referendum) wyraża Sejm bezwzględną większością głosów, w obecności, co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.¹⁸

Uchwalanie ustaw-kodeksów –pierwsze czytanie projektu kodeksu może odbyć się nie wcześniej niż 30 dni od doręczenia posłom druku projektu. Do rozpatrzenia tych projektów Sejm powołuje komisję nadzwyczajną. Prawo wnoszenia poprawek w drugim czytaniu przysługuje przynajmniej 15 posłom oraz Radzie Ministrów. Drugie czytanie może odbyć się nie wcześniej niż 14 dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji nadzwyczajnej.¹⁹

Uchwalenie ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej (ustawy implementujące) – Projekt jest wnoszony do Sejmu wyłącznie przez Radę Ministrów. Ustawa określa terminy realizacji tego obowiązku – zasadniczo biorąc nie później niż 3 miesiące przed upływem terminu wykonania prawa UE. Procedura prac nad takim projektem jest szybsza, zaś prawo posłów do zgłaszania poprawek jest utrudnione.²⁰

Bibliografia:

1. M. Grant, Prawo konstytucyjne. Lexis Nexis, Warszawa 2007

2. J. Kuciński. Konstytucyjny ustrój państwowy RP. Lexis Nexis, Warszawa 2003

3. H. Zięba-Załucka, Władza ustawodawcza, wykonawcza i sadownicza w Konstytucji RP. Lexis Nexis, Warszawa 2002

4. M. Kudej, Instytucje prawa parlamentarnego z zakresu legislacji, Katowice 1995

5. P. Chmielnicki. Konstytucyjny system władz publicznych. Lexis Nexis, Warszawa 2009

6. P. Winczorek. Prawo konstytucyjne RP. Liber, Warszawa 2003

Strony internetowe:

1. http://edukacja.sejm.gov.pl/ (2.12.2012)

---

1. P. Chmielnicki. Konstytucyjny system władz publicznych. Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 58↩

2. M. Kudej, Instytucje prawa parlamentarnego z zakresu legislacji, Katowice 1995, s. 11↩

3. P. Chmielnicki. Konstytucyjny system władz publicznych. Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 85↩

4. P. Winczorek. Prawo konstytucyjne RP. Liber, Warszawa 2003, s. 186↩

5. P. Winczorek. Prawo konstytucyjne RP. Liber, Warszawa 2003, s. 187↩

6. H. Zięba-Załucka, Władza ustawodawcza, wykonawcza i sadownicza w Konstytucji RP. Lexis Nexis,

   Warszawa 2002, s.15↩

7. P. Winczorek. Prawo konstytucyjne RP. Liber, Warszawa 2003, s. 188↩

8. P. Winczorek. Prawo konstytucyjne RP. Liber, Warszawa 2003, s. 188↩

9. M. Grant, Prawo konstytucyjne. Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 195↩

10. P. Chmielnicki. Konstytucyjny system władz publicznych. Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 85-86↩

11. H. Zięba-Załucka, Władza ustawodawcza, wykonawcza i sadownicza w Konstytucji RP. Lexis Nexis,

    Warszawa 2002, s.22↩

12. M. Grant, Prawo konstytucyjne. Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 194↩

13. http://edukacja.sejm.gov.pl/sejm-i-poslowie/proces-ustawodawczy/opisowo.html(2.12.2012)↩

14. H. Zięba-Załucka, Władza ustawodawcza, wykonawcza i sadownicza w Konstytucji RP. Lexis Nexis,

    Warszawa 2002, s. 33↩

15. M. Grant, Prawo konstytucyjne. Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 205↩

16. M. Grant, Prawo konstytucyjne. Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 205↩

17. M. Grant, Prawo konstytucyjne. Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 206↩

18. J. Kuciński. Konstytucyjny ustrój państwowy RP. Lexis Nexis, Warszawa 2003, s. 203↩

19. M. Grant, Prawo konstytucyjne. Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 206↩

20. M. Grant, Prawo konstytucyjne. Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 206↩