PRAWO BUDOWLANE I GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ – WYKŁAD

17.02.2011.

Zakres przedmiotowy w obowiązującej od 1 stycznia 1995r. ustawy z 7 lipca 1994r prawo budowlane; jaki ma być zakres prawa budowlanego? Czy zakresem przedmiotowym tej ustawy objąć zarówno prawo budowlane jak również planowanie przestrzenne? Do ostatnich dni losy unormowania tego w jednym stadium ważyły się, w sumie jednak (pracowały nad tym dwie komisje), że zostaną uchwalone osobno, jednak uchwalone na tym samym posiedzeniu sejmu – ustawa o prawie budowlanym i ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (zastąpiona później ustawą z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Pomimo tego, że problematyka prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego jest bardzo ściśle ze sobą powiązana to jednak unormowana jest w odrębnych ustawach.

Istnieje związek merytoryczny pomiędzy prawem budowlanym a planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, ten związek merytoryczny sprowadza się przede wszystkim do tego, że wszelkie decyzje, a zwłaszcza pozwolenie na budowę, ale nie tylko, wydawane na podstawie ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane oparte są na miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które to plany wydawane są w trybie ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Problematykę prawa budowlanego należy rozpatrywać łącznie, w bardzo ścisłym związku przyczynowym z problematyką planowania i zagospodarowania przestrzennego ponieważ jednym z głównych celów ustawy prawo budowlane jest zapewnienie przestrzegania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZG), które są terenowymi aktami normatywnymi powszechnie obowiązującymi.

Jeżeli chodzi o ewolucję tej gałęzi prawa i jej miejsce w systemie prawa, należy przede wszystkim stwierdzić, pomijając znacznie wcześniejsze okresy historyczne, to w okresie II RP na terenach Polski do czasu wejścia w życie rozporządzenia prezydenta RP obowiązywały na ziemiach, które należały do poszczególnych zaborów, obowiązywały te przepisy prawne, które obowiązywały w okresie zaborów. Należy podkreślić, że najbardziej postępowe w tym zakresie były przepisy, które obowiązywały na terenach zaboru pruskiego, natomiast z legislacyjnego punktu widzenia najmniej przydatne i nowatorskie były przepisy obowiązujące na terenie byłego zaboru rosyjskiego. Okres, w którym stosowano przepisy różnych państw zaborczych do czasu wejścia w życie rozporządzenia. Ocena przepisów prawa budowlanego z 1928r. – niewątpliwie w porównaniu z poprzednim stanem prawnym stanowiło bardzo duży postęp, obejmowało również stosunkowo duży zakres przedmiotowy, bardzo rozbudowane były instytucje służące ochronie interesu indywidualnego właścicieli nieruchomości i to zarówno na etapie przepisów prawa budowlanego sensu stricto jak również to przepisów dot. planowania planów zabudowy. Kiedyś negatywnie oceniano tą zbyt rozbudowaną procedurę dot. ochrony osób trzecich, ponieważ w praktyce to utrudniało proces uchwalania planów zabudowy. Oczywiście nazwa planów zabudowy była bardzo myląca, ponieważ były one odpowiednikiem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Taki stan rzeczy trwał do 1939r. , w okresie powojennym, po II WŚ panowała dość dziwna sytuacja jeżeli chodzi o regulację prawną dot. prawa budowlanego i planowania przestrzennego, z jednej strony, formalnie uchylono tylko przepisy dot. planów zabudowy z rozporządzenia prezydenta RP z 1928r., a więc formalnie prawo budowlane obowiązywało do czasu wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 1961r. prawo budowlane i z jednej strony obowiązywały przepisy prawa budowlanego z okresu międzywojennego, przepisy rangi ustawowej, a z drugiej strony wiele resortowych aktów prawa znajdujących w systemie źródeł prawa stosunkowo niskie miejsce, normowało tą problematykę, która merytorycznie należała do prawa budowlanego. Odmienna sytuacja istniała jeśli chodzi o problematykę dot. planowania przestrzennego w dzisiejszym rozumieniu tego słowa, mianowicie został wydany dekret z 2 kwietnia 1946r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym kraju, ten dekret z jednej strony zawierał unormowania bardzo optymistyczne, a z drugiej strony brak było w nim sankcji administracyjno prawnych, które gwarantowałyby należyte przestrzeganie i stosowanie przepisów tego dekretu, prawodawca tego dekretu w art.1 zawarł takie optymistyczne stwierdzenie, że wszelkie poczynania zarówno publiczne jak i prywatne powinny być dostosowane do przepisów niniejszego dekretu, brakło jednak systemu administracyjno prawnego sankcji, który gwarantowałby aby przestrzeganie tych przepisów było w praktyce realizowane, tak więc dekret ten był bardziej postulatem, „zbiorem pobożnych życzeń” a nie aktem prawnym, który by zapewniał przestrzeganie planów zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym problemem regulacji dot. planowania przestrzennego jest tworzenie systemu gwarancji, który zapewniałby ich przestrzeganie w praktyce. Dla przykładu, każda decyzja, która jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powinna być z mocy prawa nieważna.

Podstawowym zadaniem ustawodawcy zarówno ustawy dot. prawa budowlanego jak i ustawy dot. planowania i zagospodarowania przestrzennego powinno być zapewnienie takiego systemu gwarancji, który zabezpieczałby przestrzeganie w praktyce ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W okresie powojennym, pomijając ten okres do 1961r., 31 styczna 1961r. sejm uchwalił dwie ustawy – ustawę o planowaniu przestrzennym oraz ustawę prawo budowlane. Jedna data uchwalania na posiedzeniu sejmu tych dwóch ustaw ma więc długa tradycję. Jeśli chodzi o nowe rozwiązania legislacyjne zawarte w ustawie z 31 stycznia 1961r. prawo budowlane, należy zwrócić uwagę, że wprowadzono tam nowe pojęcie – państwowego nadzoru budowlanego, dotychczas tego pojęcia w dotychczasowym stanie prawnym nie było, i wprowadzono podział, to jest rzecz charakterystyczna, która trwała aż do ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane, wprowadzono wyraźny podział na budownictwo uspołecznione oraz budownictwo innych państwowych jednostek organizacyjnych niebędących jednostkami gospodarki uspołecznionej, oraz budownictwo osób fizycznych. W zupełnie odrębny sposób unormowano problematykę prawa budowlanego zarówno z punktu widzenia merytorycznego i z punktu widzenia proceduralnego w odniesieniu do podmiotów będących jednostkami gospodarki uspołecznionej i w odniesieniu do podmiotów będących inwestorami prywatnymi. Należy podkreślić, że w zasadzie działalność inwestorów prywatnych będących osobami fizycznymi, z najgorszego punktu widzenia w porównaniu z inwestorami publicznymi była bardzo ograniczona – inwestorzy prywatni mogli wznosić tylko domki jednorodzinne do powierzchni 110 mk, a w przypadku wolnych zawodów do 140 mk, nie mówiąc tu już o budownictwie gospodarczym czy przemysłowym, stanowiło to wyłączną domenę inwestorów uspołecznionych. Rzecz charakterystyczna w okresie powojennym do czasu zmian wprowadzonych ustawą z 1994r. – wyraźny podział budownictwa na budownictwo uspołecznione (państwowe) i budownictwo osób fizycznych, z wyraźnym zróżnicowaniem zarówno proceduralnym jak i materialno formalnym obydwu tych form.

Kolejna ustawa prawo budowlane pochodzi z 24 października 1974r., weszła w życie 1 stycznia 1975r. Natomiast ta z 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym obowiązywała znacznie dłużej, ponieważ została uchylona dopiero przez ustawę z 12 lipca 1994r.. Podstawowe rozwiązania legislacyjne zawarte w obydwu ustawach prawo budowlane z ’61 i ’74 były podobne, przede wszystkim w odniesieniu do budownictwa uspołecznionego, proceduralnie został wydłużony proces uzyskiwania pozwolenia na budowę, o ile w odniesieniu do budownictwa osób fizycznych (inwestor prywatny) można było od razu wystąpić o uzyskanie pozwolenia na budowę, to w odniesieniu do budownictwa uspołecznionego nie było możliwe uzyskanie od razu decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz konieczne było uzyskanie dwóch wcześniejszych decyzji a mianowicie decyzji o ustaleniach miejsca realizacji inwestycji oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji, wiązało się to z kilkoma powodami, poprzedzenia dwoma etapami uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę, przede wszystkim tym, że były to inwestycje o wiele bardziej skomplikowane i w związku z tym niemożliwe było w wielu przypadkach wydanie od razu pozwolenia na budowę, musiały być one poprzedzone dwoma wcześniejszymi decyzjami budowlanymi. Z drugiej strony, z punktu widzenia praworządności w procesie tworzenia prawa, lokalizacja największych inwestycji typu Huta Katowice z okresu l.70. była także dokonywana na podstawie samoistnej uchwały Rady Ministrów o lokalizacji inwestycji, także z jednej strony wobec największych inwestycji uspołecznionych istniały przepisy rangi ustawowej, tak z drugiej strony na podstawie sam istniej uchwały RM, czyli niemającej delegacji ustawowej tę problematykę – inwestycji uspołecznionej, regulowało.

Należy również zwrócić uwagę, że jeżeli chodzi o ochronę interesu osób trzecich, bo to jest nader ważne z punktu widzenia właścicieli sąsiednich nieruchomości, to istniały zasadnicze różnice pomiędzy regulacją zawartą w ustawie z 31 stycznia 1961r. a ustawą z 24 października 1974r., różnice polegały na tym, że art. 31 ówczesnego prawa budowlanego z ’61 stanowił, że pozwolenie na budowę, jest to podstawowy akt administracyjny w procesie inwestycyjno budowlanym, dlatego pozwolenie na budowę umożliwia wykonanie przez inwestora zrealizowanie prawa zabudowy nieruchomości gruntowej nie narusza praw osób trzecich, które przysługują inwestorowi w drodze procesu cywilnego. Art.5 ustawy z ’74 zawiera dość szeroko rozbudowany zakres ochrony interesów osób trzecich w całym procesie budowlanym, nie tylko na etapie wydawania pozwolenia na budowę i poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, ale również na etapie utrzymywania obiektów budowlanych jaki również na etapie ich projektowania a mianowicie przewidywań, że należy w cały toku stosowania prawa budowlanego zapewnić osobom trzecim ich uzasadnione prawa, zwłaszcza dostęp do drogi publicznej, światła itd. W okresie obowiązywania ustawy z ’74 były poważne wątpliwości czy właściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji mogą dochodzić swoich praw tylko na etapie postępowania administracyjnego wydania pozwolenia na budowę, czy mogą to uczynić także w drodze odrębnych przepisów opartych na rt.222 §2 KC. Orzecznictwo w tym zakresie nie było jednolite, ukazywały się wyroki SN dość sprzeczne ze sobą – raz, że prawa osób trzecich mogą być dochodzone w drodze postępowania administracyjnego, raz wskazywano na konieczność, możliwość dochodzenia tych roszczeń wyłącznie na drodze procesu cywilnego.

Problematyka miejsca prawa budowlanego w systemie prawa – należy tu przede wszystkim zwrócić uwagę na zakres przedmiotowy prawa budowlanego, jego regulacje, jaką regulację obejmuje zwłaszcza w powiązaniu z regulacją zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie są wzajemne relacje pomiędzy nimi, wzajemne relacje w zakresie przedmiotowym ustawy prawo budowlane i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Miejsce prawa budowlanego w systemie prawa – należy podkreślić to, że prawo budowlane może zostać wyodrębnione w systemie prawa wyłącznie na etapie tzw. wtórnego podziału systemu prawa i w tym zakresie możemy stwierdzić, że w prawie budowlanym istnieją normy, które należą zarówno do prawa cywilnego, prawa karnego (przepisy karne regulujące odpowiedzialność występki i wykroczenia związane z procesem budowlanym). Oczywiście prawo budowlane nie posiada własnej części ogólnej, ale z punktu widzenia dydaktycznego i legislacyjnego może być uważane za odrębny dział prawa.

Stan wyróżnienia budownictwa uspołecznionego i budownictwa inwestorów prywatnych, którymi są osoby fizyczne trwał aż do uchwalenia ustawy 7 lipca 1994r. prawo budowlane i z tej samej daty ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zrywają z podziałem na te dwa typy budownictwa. Można powiedzieć, że obydwie ustawy kształtują proces budowlany zgodnie z konstytucyjną zasadą równości oraz nie czynią żadnych wyjątków wobec różnych rodzajów budownictwa i wprowadziły brak ograniczeń w stosunku do inwestorów prywatnych. Przebieg prac legislacyjnych w odniesieniu do obydwu ustaw – zostały one uchwalone przez sejm, skierowane do senatu, który wprowadził poprawki o charakterze wyłącznie redakcyjno językowym, następnie prezydent rozwiązał sejm i nie można było głosować za tymi zmianami, a nowa kadencja wiąże się z zasadą dyskontynuacji prac sejmu (tzw. zasada czystego biurka) przez co pracę legislacyjne rozpoczęto od nowa, zakończyły się one uchwaleniem obydwu ustaw 7 lipca 1994r..

Praktyczne znaczenie unormowań dot. prawa budowlanego i planowania przestrzennego – to czy dana nieruchomość może zostać zabudowana czy nie wynika z przepisów zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy prawo budowlane, to czy będziemy mogli na danej nieruchomości będziemy mogli wznieść domek jednorodzinny czy sanatorium, czy inny rodzaj budynku, unormowane jest w planach zagospodarowania przestrzennego.

Ochrona interesu indywidualnego w toku planowania przestrzennego – należałoby zwrócić uwagę na rozwiązania legislacyjne w tym zakresie zawarte w poprzednio obowiązujących ustawach, a mianowicie w ustawie z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym oraz w ustawie z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, i przejść następnie do stanu prawnego w ujęciu ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Te przepisy poprzednie mają dość duże znaczenie ze względu na treść art.85 ustawy z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisu międzyczasowego, który stanowi, że jeżeli do prac nad sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przystąpiono przed datą wejścia w życie tej ustawy to stosuje się przepisy dotychczasowe i należy podkreślić, że im większa miejscowość, to tym dłużej trwają prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i bardzo częste są przypadki, że stosuje się jeszcze przepisy poprzednie ze względu na to, że pierwsza uchwała mówiąca o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, ale należy spojrzeć na tę ustawę również przez pryzmat wykładni prawno porównawczej rozwiązań administracyjnych.

Ochrona interesu indywidualnego polega na tym, że jeżeli w toku planowania przestrzennego dana nieruchomość zostanie czy planowane jest inne przeznaczenie obniżające wartość nieruchomości ???

Jeśli chodzi o ustawę z 12 lipca 1984r. to istniał obowiązek konsultacji przy sporządzaniu wszystkich rodzajów planów zagospodarowania przestrzennego, z tym, że krąg tych podmiotów był różny, w zależności od wyznaczeń planu, oczywiście z punktu widzenia ochrony interesu indywidualnego największe znaczenie ma MPZP, ponieważ MPZP jest expressis verbis sformułowany w ustawie, zarówno tej z ‘84r. jak i tej obecnie obowiązującej z 2003r., że MPZP kształtuje wraz z innymi przepisami prawnymi treść prawa własności nieruchomości, czyli krótko mówiąc MPZP reguluje prawo własności, nie tylko art.140 KC, kształtuje więc w sposób najbardziej pewny, najbardziej precyzyjny treść prawa własności. Jeśli chodzi o plany zagospodarowania wyższych szczebli, to one nie mają bezpośredniego wpływu na prawo własności, ponieważ one w praktyce przepisy MPZP nie przesądzają o przeznaczeniu nieruchomości.

Po przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wg ustawy z ‘84r. o planowaniu przestrzennym organ poddawał, był zobowiązany podać do publicznej wiadomości w prasie lokalnej, przez obwieszczenie lub inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości – obywatele, gdy dowiedzieli się o przystąpieniu do sporządzenia MPZP mieli możliwość zachowania, podjęcia się pewnych czynności w odniesieniu do tego jakie rozwiązania planistyczne w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot prawa własności czy użytkowania wieczystego, były wobec tej nieruchomości planowane. Tutaj takie prawo zgłaszania wniosków było prawem najbardziej ogólnym ale nie rodzącym żadnych skutków. Na tym etapie było prawo do uzyskania informacji i zgłaszania wniosków, pierwszy etap możliwości wpływania właścicieli na kształt dotychczasowej zabudowy. Możliwość zgłoszenia uwag, propozycji, postulatów ale z punktu widzenia prawa było to zupełnie nie wiążące. Zasadniczą zmianę w tym zakresie wprowadziła ustawa z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w myśl art.85 pierwszą czynnością, którą powinien podjąć zarząd gminy po podjęciu danej rady gminy uchwały o przystąpieniu do MPZP było zawiadomienie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o możliwości składania środków wskazywanych poprzednio, zupełnie nowym rozwiązaniem legislacyjnym było to, zawarte w art.27, stanowiące, że każde naruszenie przepisów art.18 ustalającego procedurę uchwalania planu powoduje nieważność uchwały o sporządzeniu MPZP. W ustawie z ’84 wprowadzono także instytucję protestu oraz zarzutu – zasadnicza różnica pomiędzy protestem a zarzutem polegała na rodzaju interesu, który był chroniony, a mianowicie protest mógł być oparty na naruszeniu interesu faktycznego (art.23), natomiast zarzut (art.24) oparty był na naruszeniu interesu prawnego. Procedura była unormowana w ten sposób, że protest był składany do organu, który przygotował MPZP i organ w drodze uchwały mógł uwzględnić protest lub odrzucić (powinno być oddalenie, błąd merytoryczny ustawodawcy) i to zamykało dalszą drogę postępowania, natomiast zarzut mógł być wniesiony przez każdego czyj interes prawny został naruszony w projekcie planu czyli mamy do czynienia jeszcze z projektem planu a nie żadnym aktem prawnym, organ może odrzucić w uchwale zarzut, ale można było to odrzucenie zaskarżyć do sądu administracyjnego, co oznacza, że jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu rozstrzygniecie zawarte w projekcie można było zaskarżyć. Uzasadnienie wyroku było wiążące dla organu sporządzającego projekt MPZP. To rozwiązanie legislacyjne rozszerzyło ochronę interesu indywidualnego już na etapie projektu miejscowego planu.

24.02.2011.

Studium – I etap w planowaniu przestrzennym, uchwalany przez radę gminy; studium jest obowiązkowe – stworzenie i uchwalenie studium jest wyrazem władztwa planistycznego gminy; studium określa założenia polityki przestrzennej gminy, jest tworzone dla obszaru całej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium; studium zawiera część tekstową i graficzną, przy sporządzaniu uwzględnia się takie akty prawne czy założenia szersze – strategie rozwoju województwa czy gminy; polityka przestrzenna jest jednym z przejawów lokalnej polityki gminy; studium ma być aktem planistycznym; skutki uchwalenia studium są daleko idące – MPZP muszą być zgodne ze studium, ocena tej zgodności dokonywana jest przez radę gminy, pod kątem dwóch elementów: istniejących uwarunkowań różnego typu oraz, co gmina chciałaby aby powstało na tym terenie;

Funkcje studium:

1. Akt polityki przestrzennej gminy – określenie założeń polityki rozwoju przestrzennego gminy,

2. Koordynacja ustaleń planów miejscowych – obecnie całe terytorium gminy, wytyczne dot. MPZP,

3. Funkcja promocyjna – studium wskazuje obszary, które są atrakcyjne pod względem inwestycyjnym czy turystycznym;

Inicjatywę uchwalania studium ma wójt, burmistrz, prezydent miasta, rada gminy, również na wezwanie wojewody do uchwalenia studium – inne podmioty nie mają możliwości wystąpienia z tą inicjatywą.

Forma studium – nie ma specjalnych wytycznych, poza tym, że ma składać się z części tekstowej i z części graficznej, pewne elementy studium wynikają z rozporządzenia.

Określenie polityki przestrzennej – pomysł, koncepcja rozwoju przestrzennego, dot. spraw lokalnych i ponad lokalnych, władze gminy nie mają bezpośrednio wpływu na te uwarunkowania; studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, tylko pośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki;

W studium dokonuje się kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy, wstępnej lokalizacji inwestycji. Realizacja studium następuje poprzez uchwalenie MPZP, które z kolei są aktami prawa miejscowego i ich ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Celem studium jest określenie zasad długookresowej polityki rozwoju przestrzennego gminy.

Studium jest taki narzędziem, które koordynuje miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Funkcją studium jest również promocja rozwoju obszarów gminy. Dokonując opracowania zbiera się pewne informacje i tworzy się pierwszą część studium – istniejące uwarunkowania. Dodatkowymi materiałami do opracowania są dokumenty dot. ochrony środowiska.

Zasadniczo prawidłowa sytuacja jest taka, że istnieje studium i na jego podstawie uchwala się plan miejscowy, jednak gdy nie ma studium nadal możliwe jest uchwalenie planu miejscowego.

Władztwo planistyczne gminy – gmina decyduje, co się na jej obszarze dzieje; zadania własne gminy obejmują zadania związane z ładem przestrzennym gminy;

Studium zawiera także uwarunkowania ekologiczno kulturalne, kierunki rozwoju, kierunki polityki, zagrożenia środowiska przyrodniczego, dane historyczne, liczba ludności, informacje turystyczne itd. – art.10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia, jakie elementy powinny być zawarte w studium.

Studium wiążąc wewnętrznie w gminie, obowiązuje organy wykonawcze gminy przy sporządzaniu projektu planów miejscowych oraz wytycza w całokształcie działalność tych organów i obowiązków rady gminy przy uchwalaniu MPZP oraz dot. wszystkich innych działań związanych z realizacją polityki przestrzennej.

Ustawa nie wprowadza żadnych sankcji w przypadku podejmowania przez organy gminy działań sprzecznych z zasadami polityki przestrzennej przyjętymi w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia studium. Jedynym ustawowym mechanizmem do stosowania działań realizacyjnych do ustaleń studium przejawia się w obowiązku zgodności MPZP z ustaleniami studium. Dokonanie tej zgodności jest obligatoryjnym elementem procedury uchwalania planu. Studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, który określa kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostałych w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego planu miejscowego. Uchwała w sprawie studium nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych, w szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę ani decyzji o warunkach zabudowy, czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sporządzenie studium dla obszaru całej gminy wyklucza prowadzenie polityki przestrzennej gminy etapowo lub wybiórczo. Ma być ona z założenia kompleksowa i odnosząca się do całej gminy. Nie jest możliwe projektowanie i uchwalanie studium dla więcej niż jednej gminy.

Ograniczenie obszaru studium do granic gminy ma również istotne znaczenie dla gmin silnie powiązanych funkcjonalnie przede wszystkim gminom położonym na obszarach metropolitalnych (obszar metropolitalny – obszar wielkiego miasta oraz powiązanego z nim funkcjonalnie bezpośredniego otoczenia, ustalony w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju). Nie istnieje płaszczyzna koordynowania przestrzennego metropolii na poziomie lokalnym.

Merytoryczne ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad ich ochrony na poszczególnych obszarach określone zostają na etapie uchwalania studium. Ustalenia studium w sposób znaczący, chociaż pośredni, oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych czyli przede wszystkich właścicieli nieruchomości.

Ustawa nie przewiduje indywidualnej skargi na ustalenia projektu studium, ponad to rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieuwzględnieniu wniosków i uwag dot. projektów studium nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co prawda nie można wykluczyć skargę do sądu administracyjnego na uchwalone studium w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże w praktyce trudne lub niemożliwe będzie udowodnienie, że uchwała rady gminy narusza interes prawny skarżącego. Ustawodawca nie przewiduje obowiązku ogłoszenia studium a dostępność tej uchwały rady gminy regulowana jest przez przepisy ogólne dot. jawności działalności organów gminy. Zgodnie z art. 11b ustawy o samorządzie gminnym jawność działalności organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych.

Studium MPZP wniosek pozwolenie na budowę

Wniosek

Gdy nie ma MPZP

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Decyzja o warunkach zabudowy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja o lokalizacji)

Inwestycja celu publicznego – działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Ustawa nie wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna ze studium.

3.03.2011.

• Studium jest sporządzane dla obszaru całej gminy i oznacza to, że nie może być sporządzone dla części obszaru gminy ani dla obszaru kilku gmin.

• Koszty sporządzenia studium, co do zasady obciążają budżet gminy. Inicjatorem sporządzenia studium jest rada gminy, która podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium.

• Zgodnie z art.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane są przez urbanistów.

• Gdy jest już projekt studium następuje wieloetapowa procedura, w której przewiduje się udział społeczeństwa i uzgodnień z odpowiednimi instytucjami. Potem następuje uchwalenie studium przez radę gminy.

Istotnym elementem procedury sporządzenia i uchwalenia studium jest udział tzw. czynnika społecznego. Przesłanką dla przyjęcia przez ustawodawcę takiego rozwiązania jest wymóg zgodności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z planami miejscowymi, co oznacza pośrednie oddziaływanie studium na sytuację prawną właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości.

Ustawa nie przyjmuje uprawnienia do składani wniosków dot. studium każdemu, jednakże otwarte zaproszenie do składania wniosków w formie ogłoszenia przez obwieszczenie lub w prasie miejscowej lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oznacza, że nie ma w tym zakresie ograniczeń podmiotowych.

Ustawa wymienia enumeratywnie osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Różnica pomiędzy zakresem podmiotów uprawnionych do składania wniosków do studium a uprawnienia do wnoszenia uwag do tego projektu wskazuje, że wnioski mogą składać również organy administracji publicznej, w tym organy właściwe do późniejszego opiniowania i uzgadniania projektów studium.

Wnioski do studium wnoszone są na początkowym etapie. Uwagi wnosi się do gotowego projektu studium.

Na etapie wyłożenia studium do publicznego wglądu organy publiczne opiniujące i uzgadniające projekt studium nie mają już możliwości wypowiedzenia się, co do jego treści. Wójt, burmistrz, prezydent miasta ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich wniosków do studium. Ustawa o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje w jakiej formie prawnej rozpatrzenie tych wniosków ma być dokonane. Należy przyjąć, że może to nastąpić w formie zarządzania, przy czym nie musi to być wydanie osobnych zarządzeń dla wszystkich wniosków. Rozpatrzenie wniosku może nastąpić w formie zarządzenia zbiorczego w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia wniosków zestawionych w formie tabeli. Ustawa nie określa w jaki sposób ma nastąpić uwzględnienie wniosków a także ich odrzucenie.

Kolejna możliwość wpływania przez społeczeństwo na treść studium to dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium, która to możliwość uzyskiwana jest w czasie trwania wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. Ustawa nie zawiera definicji wyłożenia do publicznego wglądu ani też nie określa zasad przeprowadzenia dyskusji publicznej. Z brzmienia art.11 p.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dyskusje organizuje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Dyskusja odbywa się w czasie wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Przedmiotem tej dyskusji są rozwiązania przyjęte w projekcie studium. Nie ma ograniczeń podmiotowych do udziału w dyskusji. Forma przeprowadzania dyskusji nie została przez ustawodawcę określona, oznacza to, że wójt, burmistrz, prezydent miasta ma pełną swobodę w wyborze formy przeprowadzania tej dyskusji, jednakże musi on zapewnić, aby dyskusja ta miała charakter publiczny, czyli aby nie było ograniczania możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowane podmioty. Dyskusja może przybrać formę spotkań o charakterze otwartym a także publikacji wypowiedzi w prasie. Prawidłowość przeprowadzenia dyskusji publicznej oceniania jest na końcowym etapie przeprowadzania procedury uchwalania studium, czyli na etapie oceny zgodności z prawem proceduralnym uchwalania studium w granicach nadzoru prawnego nad uchwałą przyjmującą studium.

Uwagi do projektu studium mogą być wnoszone w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu studium do publicznego wglądu. Uprawnienie od wniesienia uwag nie jest ograniczone żadnymi warunkami dotyczącymi zarówno treści jak i przesłanek ich wnoszenia. Nie ma obowiązku wykazania interesu prawnego czy też wykazania naruszenia tego interesu. Uwagi do projektu studium nie wymagają uzasadnienia.

Otwarta formuła zgłaszania wniosków i uwag nie wyłącza zasad ogólnych dot. reprezentacji osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej.

Przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag skutkuje pozostawieniem ich bez rozpatrzenia. W związku z tym powstała wątpliwość czy terminy do składania wniosków i uwag mogą zostać przywrócone na podstawie KPA. Terminy te są terminami proceduralnymi, które zostały wyznaczone przez organ sporządzający projekt studium. Jednakże procedura sporządzenia studium oparta jest na pewnej chronologicznej sekwencji czynności, które mają bezpośredni wpływ na kolejną czynność. Przywrócenie terminu do składania uwag i wniosków staje się bezprzedmiotowe bowiem projekt poddawany jest kolejnym etapom procedury a może również zaistnieć taka sytuacja, że został on już uchwalony, w związku z tym należy przyjąć interpretację, w myśl której przywracanie terminu w ramach procedury sporządzania studium nie jest dopuszczalne. Rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieuwzględnieniu wniosku do studium a także o nieuwzględnieniu uwag dot. projektu studium nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyłączenie to wynika bezpośrednio z art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Studium uchwala rada gminy. Jest to uchwała o uchwaleniu studium, zawiera ona w załączniki w postacie tekstu studium i rysunku studium. Do załączników należy także rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium zgłoszonych przez osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (ułomne osoby prawne). Treść uchwały o uchwaleniu studium podaje (1)podstawę prawną, (2) rozstrzyga o przyjęciu studium, (3) wylicza załączniki i (4)określa termin wejścia w życie. Treść i rysunek studium powinny odpowiadać wymogom formalnym wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Uchwaleniu studium towarzyszy czynność polegająca na rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium, które następuje równocześnie z uchwaleniem studium. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera formy tej czynności. Z ustawy wynika, że rada gminy otrzymuje do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta uwag. Czynność rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag następuje równocześnie z uchwaleniem studium, rozstrzygnięcie stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Ustawa nie wymaga uzasadnienia rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag ani merytorycznego odniesienia się w tym rozstrzygnięciu do zaproponowanych w tych uwagach rozwiązań.

Ustawa nie przewiduje powtarzania czynności proceduralnych w razie zmiany projektu studium w razie uwzględnienia uwag. Rada gminy rozpatruje uwagi w sposób zbiorczy, odnosząc się do całej listy uwag, przy czym uwzględnia indywidualny ich charakter, co powoduje, że niekiedy występują również indywidualne rozstrzygnięcia w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności danej uwagi, w wyniku której uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Rada gminy dysponuje pewną swobodą, co do zakresu oceny uwag do projektu. Zapoznaje się z treścią tych uwag i może poprzestać na zapoznaniu się z argumentacją wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Rada może też analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie.

Uchwalanie studium jest czynnością dokonywaną z jednoczesnym rozstrzygnięcie w sprawie uwag. Może się zdarzyć, że te rozstrzygnięcia mogą prowadzić do potrzeby zmiany projektu studium. Niezasadne byłoby podjęcie przez radę gminy rozstrzygnięcia w postaci uchwały o uchwaleniu studium z załącznikiem zawierającym takie rozstrzygnięcie o uwzględnieniu przez radę gminy uwag, które nie znajduje odzwierciedlenia w studium.

Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalenie. Metodą rozwiązania tego problemu może być głosowanie nad uwagami i przekazanie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta uwzględnionych przez radę gminy uwag, do wprowadzenia ich do treści projektu studium a następnie przyjęcie zbiorczej uchwały zawierającej przegłosowane poprzednio stanowisko wobec uwag oraz uchwały w sprawie studium, przy czym studium w swojej treści będzie już uwzględniało przyjęte przez radę gminy uwagi. Niewłaściwa kolejność czynności powoduje wadliwość uchwały w sprawie studium i może prowadzić do stwierdzenia nieważności studium.

Uchwalenie studium stanowi o wywiązaniu się przez gminę z obowiązku ustawowego polega na sformułowaniu lokalnej polityki przestrzennej. Studium stanowi syntezę aktów planowania obowiązujących na terenie gminy. Ustawa nie przewiduje odpowiedzialności odszkodowawczej gminy, takiej jak w przypadku MPZP, która mogłaby powstać w wyniku niekorzystnego kształtowania sytuacji prawnej nieruchomości.

Na ustalenia studium nie można powoływać się w decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawy ustalenia warunków zabudowy czy lokalizacji i inwestycji celu publicznego.

Najważniejszym skutkiem prawnym uchwalenia studium jest dokonanie wiążących dla planowania przestrzennego ustaleń w zakresie lokalnych zasad zagospodarowania, wskazania obszarów wyłączonych z zabudowy, wstępnych lokalizacji infrastruktury, form ochrony zabytków itd.

Gminy, które nie uchwaliły studium traktowane są przez ustawodawcę rygorystycznie bowiem nie ma możliwości uchwalenia planu miejscowego bez stwierdzenia jego zgodności ze studium.

10.03.2011.

Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP) i jego wzajemne relacje między nim a decyzjami administracyjnymi, które jako podstawę materialno prawną, oprócz przepisów prawa formalnego i przepisów k.p.a., przewidują również przepisy terenowych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jakimi są MPZP.

W przeciwieństwie do innych aktów prawnych obowiązujących na terenie całego kraju, jak ustawa ale także akty podstawowe, tutaj jest możliwość wpływania przez podmioty zainteresowane, chodzi tu przede wszystkim o właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości dotkniętych zakresem terytorialnym MPZP na treść tych planów. Te środki prawne w zakresie możliwości oddziaływania na treść MPZP polegają na tym, że na etapie tworzenia prawa właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości maja możliwość wpływania na treść tych aktów normatywnych. Jest to problematyka w sposób różny unormowana zarówno w poprzedniej ustawie 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak i w obowiązującej ustawie z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Problem umiejętności rozwiązywania tych konfliktów będzie miał duże znaczenie praktyczne.

Środki prawnych, które przysługują właścicielom i użytkownikom nieruchomości na etapie tworzenia MPZP – jeśli chodzi o ustawę z 1994r. oraz o obowiązującą ustawę, to tutaj na etapie środków prawnych sensu stricto nie przewidziano odrębnych środków prawnych i inne rozwiązania są zawarte w poprzedniej ustawie i innej w obecnie obowiązującej, zapoznanie się z nimi jest niezwykle ważne nie tylko ze względu na przepisy międzyczasowe ale także ze względu na art.89 ustawy z 7 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje przez długi okres czasu możliwość stosowania przepisów dotychczasowej ustawy tj. ustawy z 1994r., także przy rozwiązywaniu konfliktów na etapie tworzenia MPZP będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z 9 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym.

Pierwszym etapem rozwiązywania konfliktów jest możliwość ich rozwiązywania na etapie, kiedy przystąpiono do sporządzania samego projektu MPZP i w obydwu ustawach jest możliwość składania przez zainteresowane podmioty wniosków i zastrzeżeń, oczywiście nie jest to jakiś ścisły środek prawny, ale ponieważ od niego nie przysługują jakieś dalsze środki odwoławcze, można powiedzieć, że właściwie to składanie wniosków i zastrzeżeń to stanowi tylko możliwość zapoznania się ze stanowiskiem właścicieli i użytkowników nieruchomości. Jeżeli chodzi o samą uchwałę dot. MPZP i tu jest rozwiązanie identyczne, jeżeli chodzi o samo uchwalenie planu jaki i jego zmianę, to cała procedura jeśli chodzi o MPZP i jego, nawet najmniejszą zmianę jest identyczna, i tutaj przysługuje skarga do WSA a trybie art.98 ust.1. ustawy o samorządzie terytorialnym z 1990r.. Tutaj oczywiście podstawą takiej skargi do sądu administracyjnego jest naruszenie interesu prawnego lub faktycznego właściciela lub użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości, a także właściciela nieruchomości objętej planem bo czasami formalnie skargę może wnieść właściciel sąsiedniej nieruchomości np. jeżeli na terenie sąsiadującym z jego nieruchomością MPZP przewiduje lokalizację produkcji uciążliwej dla środowiska czy stanowiącej zagrożenie dla życia czy zdrowia, przykładem znanym z praktyki był projekt przewidziany przez MPZP dot. lokalizacji na danym terenie zakładu utylizacji świetlówek rtęciowych – zostało stwierdzona sprzeczność z prawem, z MPZP. Art.91 ustawy o samorządzie terytorialnym upoważnia organy nadzoru do wstrzymania wykonania uchwały wszczętej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, czyli na tym etapie bardzo wczesnym, kiedy została wszczęta taka uchwała wojewoda ma możliwość rozstrzygnięcia nadzorczego. To rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody również może być zaskarżone do WSA. Należy zwrócić uwagę na możliwość zaskarżania danych rozstrzygnięć na bardzo wczesnym etapie uchwalania MPZP do sądów administracyjnych, tutaj nie do przecenienia jest rola tych sądów w kontrolowaniu zgodności z prawem projektów MPZP. Należy podkreślić, ze art.90 ust.4 o samorządzie terytorialnym z 9 marca 1990r. rozróżnia istotne i nieistotne naruszenia uchwały organy gminy, przy podejmowaniu uchwał z zakresu wykonywania administracji publicznej należy z całą pewnością zaliczyć uchwały związane z MPZP. Należy zwrócić uwagę, że sporządzanie MPZP stanowi tzw. zadanie własne gminy. Analizując problem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w sprawie MPZP organ samorządu gminy ma w pełni prawa do tego, aby takie rozstrzygnięcia, które należą do jego zadań własnych podejmować. Nie podjęcie uchwały w sprawie MPZP zawsze budzi wiele ujemnych skutków, które dot. przede wszystkim utrudnieniem procesu o wydanie pozwolenia na budowę, ale także utrudniają wykorzystanie środków z Unii Europejskiej. To jest bardzo istotne ponieważ często dokonanie pewnych inwestycji bez obowiązywania na danym terenie MPZP nie jest możliwe. Jest to szczególnie ważne w przypadku wielu inwestycji realizowanych w związku z np. organizacją EURO 2012. Należy także zwrócić uwagę na stanowisko zajęte przez Prezesa TK, w którym zwracano uwagę, że do TK wpływa wiele skarg dot. innych dziedzin administracji publicznej, natomiast pomijane są sprawy z zakresu MPZP, a to ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki. Należy także zwrócić uwagę, że nieuchwalenie na danym terenie MPZP także stanowi naruszenie zasady nie tylko zaniechania realizacji przez gminę zadań własnych w zakresie planowania przestrzennego, ale także konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa, ponieważ podmioty, które są właścicielami lub wieczystymi użytkownikami terenów objętych MPZP są w wielu przypadkach w korzystniejszej sytuacji prawnej aniżeli podmioty, w odniesieniu do których, do terenów, którymi są użytkownikami nie uchwalono MPZP.

Bardzo istotnym zagadnieniem związanym z uchwalaniem MPZP jest wpływ MPZP na treść i wykonywanie prawa własności. Należy podkreślić, że w literaturze występują poglądy, że treść prawa własności jest realizowana nie tylko przezart.140 KC, który określa treść prawa własności, ale w odniesieniu przede wszystkim do nieruchomości gruntowych (ale nie tylko) ustalana jest też treść prawa własności, precyzowana, także przez całokształt prawodawstwa, także przez prawodawstwo z dziedziny materialnego prawa administracyjnego i ustawodawstwa dot. MPZP – uchwały gmin dot. MPZP. Przepisy MPZP precyzujące treść i zakres prawa wykonywania prawa własności mogą nie tylko ograniczać ale mogą także określać w sposób bardzo precyzyjny, a nawet rozszerzać wynikający z prawa cywilnego zakres dozwolonego zachowania się właściciela nieruchomości gruntowych. W związku z tym powstaje problem, w jakim stopniu precyzji, czy inaczej w jakim stopniu ogólności mogą normy MPZP określać przeznaczenie danej nieruchomości – z punktu widzenia jasności przepisów prawnych najbardziej korzystne byłoby takie rozwiązanie legislacyjne, kiedy normy MPZP określałyby w sposób możliwie najbardziej przejrzysty w jaki sposób dany właściciel, danej, konkretnej nieruchomości gruntowej może użytkować swoją nieruchomość, niestety stan prawny a przede wszystkim praktyka w polskim systemie prawnym, powoduje, że normy MPZP w sposób nie do końca precyzyjny, nie do końca jasny określają przeznaczenie danej nieruchomości, chodzi tu zwłaszcza o stare MPZP. W literaturze z zakresu prawa administracyjnego i prawa cywilnego, zwłaszcza prawa rzeczowego, reprezentowany jest pogląd, że normy prawa administracyjnego, w tym przypadku normy MPZP, i wydawane na tej podstawie uchwały rady gminy w sprawie starych MPZP określają w sposób odrębny, w sposób ogólny jak należy korzystać ze starej nieruchomości w sposób zgodny z MPZP. Normy prawa administracyjnego czynią to w dwojaki sposób, w pierwszym przypadku określają zakres dozwolonego zachowania się właściciela, tzn. określają zakres prawa zabudowy, które stanowi część szeroko rozumianego prawa własności nieruchomości gruntowych i właśnie to prawo zabudowy określane jest w MPZP (prawo zabudowy określa czy dany teren można zabudować domkami jednorodzinnymi czy budynkami przemysłowymi - określa rodzaj obiektów, które mogą być wzniesione na danym terenie), wówczas należy przyjąć, że przepisy prawa administracyjnego, MPZP określają treść danego prawa własności, natomiast w drugim przypadku, znaczy w sytuacjach, kiedy zostanie określony zakaz zabudowy danego rodzaju na danym terenie, przepisy prawa administracyjnego czyli przepisy MPZP określają zakazy zachowania się właściciela i użytkownik tej nieruchomości. W literaturze z prawa cywilnego określone jest, że punktu widzenia właściciela sytuacja jest tego rodzaju, że MPZP po prostu precyzuje jak można wykorzystać prawo własności danego obszaru, w pierwszej sytuacji tzn. w przypadku określonego zachowania się, dozwolonego prawa zabudowy przepisy prawa administracyjnego rozszerzają prawa właściciela, natomiast w drugim przypadku ograniczają prawa właściciela.

W doktrynie przeważają poglądy, że stosunek do prawa własności ze strony administracji, ze strony prawa administracyjnego, a w szczególności ze strony ustaleń MPZP najbardziej wpływa na ewolucję treści prawa własności. Przecież to MPZP zmieniają treść prawa własności konkretnej nieruchomości. Należy podkreślić, że zgodnie z art.140 KC, właściciel może, z włączeniem innych osób korzystać z nieruchomości, co oznacza ogólny zakaz oddziaływania na nieruchomość sąsiednią w sposób zakłócający korzystanie z tej nieruchomości. Korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia praw i stosunków miejscowych mija art.144 KC. Naruszenie tej zasady, czyli zasady korzystania w sposób nienaruszający stosunków miejscowych danej nieruchomości, uprawnia do roszczeń przewidzianych w art.220§2 KC. Z treści art.144 KC wynika, że zakłócenie korzystania z sąsiedniej nieruchomości dopuszczalne jest do granic przeciętnej miary, która powinna być oceniana wg dwóch kryteriów: po pierwsze wg społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych i tutaj należy podkreślić, że właśnie to społeczno-gospodarcze przeznaczenie danej nieruchomości określają przepisy MPZP. Powstaje w związku z tym pytanie, czy właściciele sąsiadującej z terenem budowy nieruchomości mogą dochodzić wyłącznie swych praw w drodze procesu cywilnego czy także na drodze administracyjno prawnej, jeżeli zamierzona inwestycja naruszałaby prawa osób trzecich, tzn. właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości. Prawa te unormowane są w art.4 ust.3 prawa budowlanego. Problematyka ta stanowiła przedmiot rozważań SN – uchwała z 19 marca 1997r., SN stwierdził, że ocena czy zamierzona inwestycja budowlana narusza, czy też nie narusza praw osób trzecich chronionych przepisami prawa budowlanego należy do organów administracji publicznej pod kontrolą NSA a właściciel takiej nieruchomości nie może skorzystać z praw określonych w art.220§2 KC. Problemem jest to w jakim zakresie naruszenia praw sąsiedniej nieruchomości dokonane przez MPZP a następnie na późniejszym etapie stosowania norm MPZP, na etapie pozwolenia na budowę, mogą być dochodzone na drodze procesu cywilnego a w jakim zakresie w postępowaniu administracyjnym, zarówno na etapie wnoszenia środków prawnych dot. wnoszenia wniosków do MPZP jak i na późniejszym etapie, kiedy już te normy MPZP są już stosowane, czyli na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wiąże się to ze szczególnym stosunkiem administracji wobec prawa własności nieruchomości, tutaj należy podkreślić, że brak było opracowań wpływu prawa administracyjnego na treść prawa własności zarówno na etapie tworzenia MPZP jak również na późniejszym etapie dot. stosowania już na późniejszym etapie dot. stosowania w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych norm MPZP. Powstaje problem w jakim zakresie normy MPZP, w jakim stopniu ogólności mogą ograniczać treść prawa własności nieruchomości gruntowej – ze względu na to, że normy MPZP określają w sposób bardzo precyzyjny treść prawa własności nieruchomości gruntowej i kształtują to prawo zarówno w zakresie możliwości zabudowy, powinny więc te normy MPZP być sformułowane na tyk wysokim stopniu precyzji aby nie była możliwa dowolność w ustalaniu treści norm MPZP.

MPZP uściśla i precyzuje treść prawa własności, postulat podkreślający, że MPZP precyzuje w sposób bardziej jasny treść prawa własności. Ustawowe odzwierciedlenie tego postulatu, że MPZP określa treść prawa własności również z innymi przepisami prawnymi, znalazło się dopiero w ustawie z 1994r., a znalazło powtórzenie niemal identyczne w ustawie z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istnieje problem w jakim zakresie normy MPZP mogą stanowić przedmiot ochrony prawnej już na etapie ich tworzenia – taki bardzo ogólny zakres ochrony prawnej sprowadza się do możliwości składania wniosków i zastrzeżeń, jednak organ ma obowiązek poinformować tylko o sposobie ich rozpatrzenia bez żadnych dodatkowych obowiązków w tym zakresie, a w szczególności od tego zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia nie przysługuje żaden środek prawny. Porównując obydwie ustawy poprzez pryzmat rozwiązywania konfliktów dot. konfliktów interesów oraz form prawnych dot. praw właścicieli sąsiednich nieruchomości na etapie tworzenia MPZP należy stwierdzić, że ustawa z 4 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym w sposób pełniejszy normowała możliwość ochrony praw właścicieli sąsiednich nieruchomości na etapie tworzenia MPZP, mianowicie istniały dwie instytucje prawne: instytucja prawna protestu opartego na naruszeniu interesu faktycznego, i tutaj uchwała rady gminy odrzucająca protest była już ostateczna na etapie podjęcia tej uchwały, oraz instytucja zarzutu oparta na etapie naruszenia interesu prawnego i na uchwałę rady gminy, zwykle w praktyce odrzucającej zarzut, przysługiwała skarga do NSA a po wprowadzeniu dwu instancyjnego sądownictwa administracyjnego do WSA w pierwszej instancji, czyli mieliśmy tu do czynienia z postępowaniem sądowo administracyjnym nie w odniesieniu do podjętej już uchwały rady gminy jako miejscowego aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale w stosunku do rozstrzygnięcia przewidującego dopiero projekt uchwały rady gminy w sprawie MPZP. Takie ograniczenie zakresu środków prawnych rozwiązywania konfliktów na etapie uchwalania MPZP należy ocenić bardzo krytycznie ponieważ ogranicza ona prawa i dopiero ta kontrola sądowo administracyjna rozpoczyna się na etapie zaskarżania samej uchwały w przedmiocie MPZP. Powstaje w związku z tym problem jakie środki prawne przysługują już po uchwaleniu MPZP, kiedy już te środki prawne związane z zaskarżaniem samej uchwały nie są możliwe do realizacji, więc tutaj będziemy mieli do czynienia z art. 36 ustawy z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tutaj będziemy mieli do czynienia z możliwością żądania nieruchomości zamiennej przez właściciela nieruchomości albo dopłaty, ewentualnie także jest taka sytuacja, że jeżeli na skutek zmiany MPZP zwiększa się wartość nieruchomości.

Zgodność MPZP ze studium – jeżeli dany MPZP nie jest zgodny ze studium to wówczas istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności uchwalenia MPZP, istniej bardzo precyzyjna procedura dot. stwierdzania tej zgodności MPZP ze studium, taki podstawowym środkiem prawnym jest dokonanie tej zgodności przez organ przygotowujący projekt MPZP, jest uchwalona w sposób bardzo precyzyjny. Skutkiem prawnym braku zgodności MPZP ze studium jest stwierdzenie nieważności tej uchwały. Można powiedzieć, że studium, chociaż nie stanowi terenowego aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, to istnieje wymóg stwierdzania zgodności MPZP ze studium. W świetle zasady praworządności w procesie tworzenia MPZP należy rozważyć taką sytuację prawną, że studium będące przepisem gminnym wywiera wpływ na treść MPZP – MPZP musi być zgodny ze studium, czyli de facto studium rozstrzyga o zgodności MPZP, same nie będąc przepisem prawnym, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do MPZP.

Jaka jest standaryzacja ustaleń MPZP a w szczególności unormowanego w MPZP prawa zabudowy – na pierwszym miejscu należy wymienić pozwolenie na budowę, ono ma również (chodzi o decyzję administracyjną, jaką jest pozwolenie na budowę) konkretyzuje dopiero w sposób możliwy do realizacji MPZP, czyli to co jest abstrakcyjne, ale na podstawie pozwolenia na budowę można już realizować ustalenia MPZP w zakresie prawa zabudowy nieruchomości gruntowej. To pozwolenie na budowę precyzuje i rozstrzyga co można zabudować, ale w tym zakresie oczywiście podstawą tej decyzji administracyjnej są wszystkie elementy wymienione w art.107 KPA. Kompetencję do wydawania pozwolenia na budowę ma starosta, nie może przekazać (scedować) tych kompetencji na gminę. Najważniejsze w zakresie pozwolenia na budowę są ustalenia MPZP, który w sposób najbardziej precyzyjny określa czy można wydać w danym przypadku pozwolenie na budowę inwestorowi, czy też nie. MPZP stanowi środek konkretyzacji, środek realizacji ustaleń MPZP. Pozwolenie na budowę jest podstawą decyzją administracyjną, wydawaną oczywiście w trybie KPA, która ta decyzja administracyjna precyzuje ustalenia MPZP. Należy to rozwiązanie administracyjne rozważać poprzez dwie instytucje: wolności budowy oraz uprawnienie do zabudowy. Te dwie instytucje prawne są w sposób, najpierw ogólny i precyzyjny uchwalane w MPZP, a następnie są realizowane poprzez decyzje administracyjne. Podstawową tutaj decyzją jest oczywiście pozwolenie na budowę. Można powiedzieć, że w przeważającej części wypadków to MPZP a nie przepisy rangi ustawowej, jako podstawa materialno prawna wydawania pozwolenia na budowę rozstrzygają o możliwości zabudowy na danym terenie. Należy taką konkretyzację ustaleń MPZP rozpatrzyć poprzez pryzmat wskazanej wolności budowy, i istnieją dwie przeciwstawne grupy poglądów. Pierwsza grupa poglądów opiera się na prywatnej koncepcji prawa zabudowy, druga na koncepcji publiczno prawnej opartej na wolności budowy. Wolność budowy nie może być przekreślana w sposób dowolny, bez zapewniania na etapie tworzenia MPZP odpowiednich praw właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Pozwolenie na budowę stanowiące indywidualną decyzję administracyjną należy rozpatrywać również poprzez koncepcję pozwolenia administracyjnego – stworzona przez tzw. zakaz zastrzeżeń udzielenia pozwolenia, polega to na tym, że dany rodzaj działalności, w tym przypadku działalność budowlana, inwestycyjna jest w zasadzie dozwolona lecz wprowadzono prewencyjny zakaz, z możliwością jego uchylania w drodze pozwolenia administracyjnego, w tym celu, aby organ administracji w każdym przypadku mógł sprawdzić, czy dany rodzaj działalności inwestycyjnej, działalności budowlanej nie będzie sprzeczny, nie będzie naruszał interesu publicznego. Oczywiście ten interes publiczny powinien być określony w ustaleniach MPZP. W literaturze obcojęzycznej, w polskiej mniej, wskazuje się na potrzebę wyważenia w MPZP interesu ogólnopaństwowego, interesu całego kraju, interesu poszczególnych JST, interesu indywidualnego zarówno osób fizycznych jak i osób prawnych, także państwowych jednostek organizacyjnych, które nie posiadają osobowości prawnej, ale są użytkownikami wieczystymi nieruchomości. W literaturze podkreśla się, że tradycyjna realizacja zamiaru budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę powinna uwzględniać nie tylko przepisy prawa budowlanego, ale także przepisy normujące przeznaczenie danej nieruchomości na określony cel. Należy podkreślić, że wymóg wywarzenia interesów prywatnych i publicznych obowiązuje w rozwiązaniach legislacyjnych innych państw, dot. to przede wszystkim planów zabudowy, które są z merytorycznego punktu widzenia odpowiednikiem MPZP. Tutaj nie zachowanie wyważenia tego interesu pomiędzy poszczególnymi grupami interesów powoduje skutki prawne dot. nieważności danego rozstrzygnięcia. W polskim systemie prawnym aż tak rygorystycznego wymogu wyważenia tych interesów nie ma, mało można powiedzieć, że wymóg wyważania poszczególnych grup interesów istnieje w szerszym zakresie na etapie wydawania indywidualnych decyzji, stanowiących realizację ustaleń MPZP, jak na etapie tworzenia MPZP. Tutaj szczególne znaczenie ma art.7 KPA i wydany w pierwszym roku funkcjonowania NSA, wyrok z 11 czerwca 1990r. w sprawie SA820/81 dot. art.7 KPA, tutaj NSA sformułował 4 tezy aktualne do dzisiaj:

1. Że art.7 KPA chociaż stanowi przepis prawa proceduralnego, zawarty w ustawie o charakterze postępowania administracyjnego, ma w istocie charakter materialno prawny,

2. Druga teza sprowadza się do tego, że w każdym przypadku, kiedy istnieje możliwość wydania rozstrzygnięcia w formie indywidualnej decyzji administracyjnej, oczywiście w rozumieniu art.104 i 107 KPA, to organ administracji ma obowiązek wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla obywatela jeżeli tylko przepis szczególny temu się nie przeciwstawia, - teza o obowiązku wydania w każdym przypadku rozstrzygnięcia pozytywnego dla obywatela, jeżeli tylko nie narusza to szczególnego przepisu prawnego; dot. to oczywiście pozwolenia na budowę i tutaj możemy sformułować tezę, że w decyzjach administracyjnych konkretyzujących normy MPZP należy zawsze wydać decyzję pozytywną dla obywatela, jeżeli tylko przepis materialnego prawa administracyjnego nie stoi tu na przeszkodzie; to orzecznictwo znalazło swoje rozwinięcie, rozszerzenie w znowelizowanym art.4 ustawy prawo budowlane – sprawdza tzw. prawo do zabudowy nieruchomości, stanowi on, że każdy ma prawo do zabudowy swojej nieruchomości jeżeli jest to zgodne z MPZP, czyli przepis dot. prawa zabudowy danej nieruchomości znalazł ustawowe rozwinięcie w art.4 znowelizowanego prawa budowlanego (przed nowelizacją dot. prawa do ochrony krajobrazu);

Znaczenie art.4 znowelizowanego prawa budowlanego dla wykładni MPZP, przy wydawaniu decyzji administracyjnych stanowiących realizację ustaleń MPZP – rekompensuje brak rozważań poświęconych wolności budowy poprzez ustawowe unormowanie prawa doz zabudowy nieruchomości gruntowej, ten art.4 jest bardzo istotny przy realizacji, konkretyzacji ustaleń MPZP;

Wiele decyzji związanych z gospodarowaniem nieruchomościami podaje za podstawę prawną MPZP. Podział nieruchomości jest możliwy w sytuacjach, gdy jest on zgodny z ustaleniami MPZP. Także inne dziedziny materialnego prawa administracyjnego wskazują, że podstawą materialno prawną wydawanych w tych działach decyzji stanowią ustalenia MPZP.

Należy tutaj stwierdzić, że MPZP stanowi materialno prawną podstawę wielu indywidualnych decyzji administracyjnych i w praktyce, w przeważającej części, oczywiście nie w 100%, przypadków kiedy takie decyzje są wydawane to właśnie MPZP przesądza o tym, czy ta decyzja może być pozytywna czy może być to decyzja negatywna. W związku z tym należałoby postulować możliwość wykorzystania tych wszystkich środków prawnych, które są możliwe do wykorzystania na etapie projektu MPZP.

Natomiast jakie środki interesu indywidualnego są możliwe po uchwaleniu MPZP, jeżeli właściciel nieruchomości albo użytkownik wieczysty nie wykorzystał wcześniejszych środków prawnych? MPZP jest obowiązujący od ogłoszenia, ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym w terminie 14 dni od uchwalenia MPZP, lub w terminie określonym w uchwale dot. danego MPZP, więc wówczas jeżeli w związku z uchwaleniem MPZP lub jego zmianą, tutaj zawsze należy pamiętać, że skutki prawne, procedura dot. MPZP jest identyczna w stosunku jeżeli na 100% danego obszaru jest uchwalany nowy MPZP, jak również w sytuacjach, gdy choćby dla części obszaru jest dokonywana zmiana MPZP. Tutaj jest możliwe żądanie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, albo żądanie wykupienia nieruchomości lub jej części albo zamiany nieruchomości na inną. Przy analizowaniu środków prawnych ochrony interesu indywidualnego na poszczególnych etapach dot. uchwalania i wejścia w życie, uchwalonego lub zmienionego MPZP, pamiętać o tych wszystkich środkach prawnych, które przysługują właścicielowi nieruchomości lub właścicielowi sąsiedniej nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu na terenie objętym MPZP. Taki stan prawny istnieje dopiero od 1 stycznia 1995r., co z punktu widzenia praworządności w poprzednim stanie prawnym, zwłaszcza w okresie od 1989r. do 31 grudnia 1994, kiedy to obowiązywała jeszcze ustawa z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym, należy ocenić bardzo krytycznie bo tych wszystkich środków prawnych zarówno dot. ochrony interesu indywidualnego na etapie tworzenia i uchwalania MPZP, również możliwości odszkodowawczych po uchwaleniu MPZP, właściciele i użytkownicy wieczyści nie posiadali. Wprowadzano jednak rozwiązanie działające w przeciwną stronę, a mianowicie jeżeli wartość nieruchomości wzrosła to gmina mogła żądać od właściciela nieruchomości roszczeń w wysokości, które nie mogły przekraczać 30% wysokości wzrostu nieruchomości. W praktyce obchodzono to (uniknięcie renty planistycznej), zawierając umowy nieprzenoszące własność lecz umowę zobowiązującą do przeniesienia własności w terminie przekraczającym 5 lat od podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia nowego lub zmiany MPZP tej nieruchomości, wówczas samo przeniesienie nieruchomości następowało już w terminie 5 lat od podjęcia uchwały o uchwaleniu MPZP, która to uchwała powodowała wzrost wartości nieruchomości, czyli krótko mówiąc formalnie wszystko było zgodne z prawem lecz ten okres dot. przenoszenia własności nieruchomości został wyciągnięty poza okres 5 letni, kiedy to istniała możliwość żądania przez gminę od właścicieli nieruchomości tych odszkodowań. W ciągu 5 lat od zbycia nieruchomości powstawał obowiązek zapłaty na rzecz gminy jednorazowej kwoty związanej ze zbyciem tej nieruchomości. Tutaj należy zwrócić uwagę, że art.36 (był wielokrotnie nowelizowany) dot. renty planistycznej związanej ze wzrostem lub obniżeniem wartości nieruchomości dla wykonalności tego roszczenia używał formy „zbycia”, a zbycie z cywilno prawnego punktu widzenia jest bardzo mało precyzyjne, i tutaj istniała i istnieje różnica pomiędzy pojęciem zbycia cywilnoprawnego w rozumieniu art.36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzednia ustawa z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym a cywilno prawnym pojęciem zbycia – tutaj bardzo ważną rzeczą jest orzecznictwo NSA nt. problematyki zbycia nieruchomości w rozumieniu art.36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie tutaj wiele uchwał jakby wyłączało z pojęcia zbycia cywilno prawne formy przeniesienia własności nieruchomości np. jedna z uchwał NSA stanowiła, że w przypadku dokonania darowizny nieruchomości, które spełniałoby warunki roszczeń gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie mamy do czynienia z pojęciem zbycia w ujęciu art.36 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. W wielu przypadkach, które z punktu widzenia cywilno prawnego byłyby przeniesieniem własności nieruchomości, wg orzecznictwa NSA nie mieliśmy do czynienia ze zbyciem nieruchomości. Nie wszystkie przypadki przeniesienia własności nieruchomości wg NSA stanowią zbycie nieruchomości.

Należy zwrócić uwagę również na wielokrotne nowelizacje art.36, zarówno ustawy z 1994r. jak i ustawy z 2003r. – praktyczne znaczenie tego jest takie, że z uwagi na stan prawny obowiązujący w momencie, kiedy powstał obowiązek zapłaty renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości to należy zwrócić uwagę jaki stan prawny w danym momencie obowiązywał, otóż był okres kiedy roszczenia z art.36 ustawy z 1994r. o planowaniu przestrzennym nie dot. prawa użytkowania wieczystego, dot. jedynie prawa własności, jeżeli w danym okresie wcześniejszym, niż obecnym, kiedy to obowiązki wynikające z art.36 w zakresie renty planistycznej na rzecz gminy dot. także użytkowania wieczystego, dot. tylko prawa własności to istnieje podstawa do żądania aby nie ustalano renty planistycznej z powodu wzrostu wartości nieruchomości. Z tego powodu zwracamy uwagę na rozwiązania legislacyjne dot. poprzedniego stanu prawnego – data powstania obowiązku związanego z ustaleniem renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

17.03.2011.

(rysunek)

Kwestie lokowania inwestycji celu publicznego reguluje art.50 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast problematykę wydawania decyzji o warunkach zabudowy reguluje art.59 tej ustawy. Porównanie zakresu obowiązywania tych przepisów prowadzi do wniosku, że regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, a decyzje lokalizacyjne mają charakter wyjątkowy.

Wydawanie decyzji lokalizacyjnych jest możliwe w przypadku braku MPZP. Art.50 ust.1 nawiązuje do art.4 tej ustawy, w związku z tym treść normy prawnej należy skonstruować na podstawie treści obydwu przepisów. Rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje, co do zasady w MPZP, bowiem jest to podstawowy instrument prawny służący kształtowaniu przestrzeni lokalizacji inwestycji celu publicznego. MPZP pozostaje w ścisłym związku ze zrezygnowanie przez ustawodawcę z decyzji administracyjnej stanowiącej łącznik pomiędzy MPZP a pozwoleniem na budowę.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktami administracyjnymi wydawanymi do określania sytuacji prawnej obszaru pozbawionego MPZP są decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy. Te dwa rodzaje aktów administracyjnych są stosowane alternatywnie (albo jeden albo drugi). Kryterium rozróżnienia konieczności wydania decyzji określonego rodzaju opiera się na określeniu charakteru inwestycji zamierzonej wobec obszaru pozbawionego MPZP. Jeśli zamiar inwestycyjny stanowi inwestycję celu publicznego, wówczas wydawana jest decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla pozostałych inwestycji wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Inwestycje celu publicznego lokowane są w MPZP. Konieczność wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie obejmuje tak szerokiego kręgu przypadków jak ma to miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy.

Art.50 ust.2 reguluje przypadki wyłączenia spod obowiązku uzyskania decyzji, dot. one zarówno decyzji lokalizacyjnej jak i decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor musi uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego tylko wówczas, gdy przeprowadzenie tej inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie w niektórych przypadkach również zostały wyłączone spod obowiązku uzyskania tej decyzji.

Ustalenia lokalizacji celu publicznego wymagać będą zawsze inwestycje polegające na budowie albo rozbiórce obiektu budowlanego, a w niektórych przypadkach również inwestycja będąca remontem, montażem lub przebudową.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest regułą, natomiast wydawanie decyzji lokalizacyjnej stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przesłanki wydania decyzji lokalizacyjnej wynikają ze sposobu określenia czym jest inwestycja celu publicznego.

Art.2 pkt.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym, czyli gminnym, i ponadlokalnym, czyli powiatowym, wojewódzkim i krajowym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pod pojęciem inwestycji kryją się wszelkie działania obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminy, powiatu, województwa i krajowe stanowiące realizację celów wymienionych w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Będą to zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Zaangażowanie środków publicznych nie jest tu rozstrzygające. Za inwestycje celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma tylko temu celowi sprzyjać. Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona w drodze wykładni.

Uznając decyzję lokalizacyjną za wyjątek od zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzić należy, że skatalogowany w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakres inwestycji celu publicznego ma charakter zbioru wyjątków od zasady.

Decyzja lokalizacyjna służy wyszczególnionym celom publicznym a zatem można uznać, że realizuje kwalifikowany interes publiczny. Pojęcie celu publicznego obejmuje grupę spraw najczęściej spotykanych, służących bieżącemu zaspokajaniu potrzeb ludności i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty samorządowej.

Różnice pomiędzy konstrukcją prawną decyzji o warunkach zabudowy i decyzji lokalizacyjnej dot.:

1. Aspektu negatywnego stanowiąc duże ograniczenia dla osób ubiegających się o decyzję o warunkach zabudowy, w szczególności zawarte w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takich ograniczeń nie ma w przypadku decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem ustawodawcy cele publiczne są na tyle istotne, że przy ich realizacji nie ma potrzeby sposób aż tak rygorystyczny zabiegać o kształtowanie ładu przestrzennego. Uzyskanie decyzji lokalizacyjnej powinno być w założeniu prostsze niż decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicza różnica pomiędzy tymi decyzjami dot. zakresu obowiązku i wydawania decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy dla zamiaru zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu, polegających na prowadzeniu robót budowlanych. Decyzje lokalizacyjne wydaje się dla takich zmian zagospodarowania terenu bądź użytkowania terenu, które polegają na prowadzeniu robót budowlanych wymagających pozwolenia oraz stanowią inwestycję celu publicznego.

2. Różnice dot. kwestii proceduralnej – procedura uzyskiwania decyzji administracyjnej jest stosunkowo prostsza niż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Jest tu pewne uproszczenie postępowania a także wzmocnienie trwałości decyzji lokalizacyjnej, okoliczności wyłączające konieczność ubiegania się o wydanie decyzji lokalizacyjnej reguluje art.50 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który ma zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy. Jest to stosowanie odpowiednie, czyli dostosowujące regulację, do której przepis odsyła do regulacji ustawowej. Warunki regulacji ustala się dla zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany użytkowania terenu polegającej na prowadzeniu robót budowlanych. Szczególne sposoby zmiany zagospodarowania terenu bądź użytkowania obiektu polegające na realizacji celu publicznego wymagają decyzji lokalizacyjnej. Art.50 ust.2 powinien być interpretowany zwężająco.

Wydawanie decyzji lokalizacyjnej należy do wyłącznej kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta w przypadku inwestycji o znaczeniu gminnym lub powiatowym, jest to konsekwencja ograniczonego udziału powiatu w planowaniu przestrzennym. Pozycja powiatu w planowaniu przestrzennym nie pozwala nadać mu konsekwencji do wiążącego oddziaływania na rozstrzygnięcia gminy, która pozostaje samodzielna przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych odnoszących się do inwestycji o znaczeniu mniejszym niż wojewódzkie.

Z kolei decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim i krajowym wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa, obejmuje inwestycje istotne zarówno w skali województwa jak i całego kraju. Wydanie decyzji w uzgodnieniu oznacza konieczność akceptacji treści tej decyzji wyrażonej w sposób wiążący przez inny organ. Uzgodnienie musi nastąpić przed wydaniem decyzji, jeśli jest to forma zajęcia stanowiska przez inny organ, która następuje w trakcie postępowania dot. wydania decyzji lokalizacyjnej. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia tylko jej projekt. Wyrażenie stanowiska przez marszałka województwa dot. sposobu i warunków realizacji inwestycji w rzeczywistości dot. to treści decyzji lokalizacyjnej, której elementy określone są w art.54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnienia stanowią ingerencję w samoistne kompetencje organów gminy i muszą mieścić się w granicach przepisów powszechnie obowiązujących.

Odmówić wydania decyzji można jedynie wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym uregulowaniem prawnym. Inaczej brak uzgodnienia należy traktować jako bezpodstawny. Wiąże się to także z prawem inwestora, nie można mu odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. Uzgodnienie polega na uzależnieniu wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w trakcie postępowania administracyjnego i do tej sytuacji stosuje się art.106 KPA.

Wyjątki od zasady wydania decyzji lokalizacyjnej przez organ gminy dot. terenów zamkniętych, gdzie organem właściwym jest wojewoda. W przypadku decyzji lokalizacyjnej i decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja wykracza poza obszar jednej gminy decyzję wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się większa część terenu, na którym realizowana będzie ta inwestycja. Czyni to w porozumieniu z zainteresowanym wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta właściwym dla pozostałych części obszaru objętego inwestycją.

Wymóg porozumienia jest nieznany w ogólnym postępowaniu administracyjnym. KPA zgodnie z art.21§1 pkt.1 oddaje sprawę w zakres właściwości organu, na którego obszarze znajduje się część nieruchomości. Art.51 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma więc charakter szczególny, modyfikujący przepisy KPA.

Postępowanie w sprawie decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji o warunkach zabudowy toczy się wg przepisów KPA. Jest to sprawa indywidualna, rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy dla niej organ administracji publicznej. Obie te decyzje wydawane są na wniosek zainteresowanego. Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zwężająco. Organ jest obowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości interpretowania, mając na uwadze ustalenia wynikające z przepisów szczególnych oraz wymagania ochrony interesów osób trzecich Organ może wszcząć postępowanie z urzędu jeżeli uzasadnia to szczególnie ważny interes strony. Organ jest zobowiązany w toku postępowania uzyskać zgodę strony na jego kontynuowanie, a w razie braku tej zgody wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Co do zasady, wniosek podmiotu, który staje się stroną, gwarantuje wszczęcie postępowania obydwu rodzajów decyzji. Ustawa nie ogranicza osoby wnioskodawcy, może to być zarówno podmiot prawa publicznego jak i prywatnego. Może to być osoba fizyczna, prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Występowanie z wnioskiem przez jeden podmiot nie wyklucza wystąpienia z takim wnioskiem przez inne podmioty.

24.03.2011.

Art.63 ust.1 dot. decyzji o warunkach zabudowy i ustawodawca nie stwierdził wprost, że decyzja lokalizacyjna może być wydawana w stosunku do wielu wnioskodawców, ale wynika to z art.65 ust.1 pkt.1. Skoro decyzja lokalizacyjna wygasa, gdy inny podmiot, czyli wnioskodawca, uzyska pozwolenie na budowę, to oznacza to, że musiał on wcześniej otrzymać decyzję lokalizacyjną. Wydanie decyzji lokalizacyjnej nie uniemożliwia wydania takiej decyzji wobec innych podmiotów. Jest to konsekwencja charakteru prawnego tej decyzji bowiem nie rodzi ona praw do nieruchomości. To samo dot. decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te stanowią promesę wydania pozwolenia na budowę, deklarują stan prawny nieruchomości, w stosunku do której zostały wydane a nie tworzą nowego stanu prawnego.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu a także warunków i zasad, na których to następuje, ponieważ jest to przedmiot decyzji wydawanych na postawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę nie wolno badać tych kwestii. Nie może on dokonać weryfikacji treści decyzji lokalizacyjnej a także postąpić wbrew ustaleniom wynikającym z jej treści. Z punktu widzenia organu wydającego pozwolenie na budowę decyzja lokalizacyjna i decyzja o warunkach zabudowy stanowią sformalizowaną gwarancję zgodności inwestycji z polskim prawem w zakresie oceny dopuszczalności rozwiązań zawartych w decyzji. Zadaniem organu właściwego jest wydanie pozwolenia na budowę jest skoncentrowanie się na wymogach stawianych przez ustawę prawo budowlane i zgodności prac polegających na wykonywaniu robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy.

Organ może odmówić wydania pozwolenia na budowę w przypadku stwierdzenia sprzeczności z innymi przepisami prawa. Proces inwestycyjny stanowi pewną całość składającą się z fazy projektowania zmiany zagospodarowania przestrzeni oraz fazy realizacyjnej. W związku z tym następuje konieczność podziału kompetencji pomiędzy organy właściwe w sprawach zagospodarowania przestrzennego i organy właściwe w sprawach architektoniczno budowlanych. Granice podziału kompetencji wyznacza zasada, w myśl której warunki, zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy określone w treści decyzji lokalizacyjnej a także w treści decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę i nie podlegają modyfikacji dokonywanej przez ten organ.

Charakter decyzji lokalizacyjnej i decyzji o warunków zabudowy jako procesu wydania pozwolenia na budowę wyraża się w tym, że decyzje te rozstrzygają o prawach inwestora w procesie inwestycyjnym. Stanowią one o możliwości inwestowania, ponad to wskazują warunki na jakich dane zamierzenie inwestycyjne zostanie zrealizowane. Warunki te są dla organu administracji architektoniczno-budowlanej wiążące. Przy spełnianiu innych wymogów przewidzianych w ustawie prawo budowlane inwestor ma prawo domagać się wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art.32 ust.4 pkt.1 prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obecnie nie ustala się okresu ważności w treści decyzji. Z kolei art.34 ust.1 ustawy prawo budowlane wprowadza obowiązek spełnienia przez projekt budowlany wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art.35 ust.1 pkt.1b stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podstawą do wydania pozwolenia na budowę m.in. jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art.33 ust.2 prawa budowlanego.

Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie ogólną zasadą prawa administracyjnego nie można odmówić żądanym podmiotom administrowanego wówczas, gdy jest ona zgodna z przepisami prawa. Raka sytuacja tworzy po stronie wnioskującego publiczne prawo podmiotowe, wiąże się to z zasadą legalizmu. Administracja publiczna jest w swoich działaniach związana prawem. Najbardziej istotne jest to wtedy, gdy organ korzystając z władczych form działania. Organ administracji wydając decyzję administracyjną decyzję administracyjna musi oprzeć ją na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic jakie ta norma wyznacza. W razie odmowy wydania decyzji o żądanej treści wnioskodawca może odwołać się od decyzji a później wnosić skargę do sądu administracyjnego. Jeżeli organ nie podejmuje w ogóle działań, wnioskodawcy przysługuje zażalenie kierowane do organu wyższego stopnia. Wnioskodawca może także wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność administracji.

Sąd administracyjny uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Środki ochrony prawnej wnioskodawcy dot. zarówno decyzji lokalizacyjnej jak i decyzji o warunkach zabudowy. Organ badając sprawę dokonuje analizy zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu wynikających z przepisów odrębnych.

Organ nie może więc zmieniać roli jaką ustawodawca wyznaczył tym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących.

Obydwa rodzaje decyzji mają charakter deklaratoryjny a organ nie ma luzu decyzyjnego ani swobody interpretacyjnej innych niż przewidziane w przepisach odrębnych.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje nam nieprzekraczalne granice ustalania warunków i zasad ustalania decyzji. Decyzje stanowią typowy przykład aktów związanych czyli takich, których organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli stwierdzi niezgodności ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Określenie warunków zabudowy, gdy nie ma miejsca na działanie kształtujące ze strony organu jest rozwiązaniem odmiennym niż to jakie ustawodawca przyjmuje dla MPZP.

Rejestr decyzji lokalizacyjnych o znaczeniu krajowym i wojewódzkim prowadzi marszałek województwa. Rejestr decyzji lokalizacyjnych o znaczeniu powiatowym i gminnym prowadzi wójt, burmistrz, prezydent miasta. Rejestr decyzji lokalizacyjnych na terenach zamkniętych prowadzi wojewoda.

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 m-cy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem takiego rozwiązania jest umożliwienia organom gminy przystąpienia do sporządzenia MPZP. Jeżeli wnioskodawca zażąda od organu gminy ustalenia warunków oraz zasad zagospodarowania jakiegoś terenu a wójt, burmistrz, prezydent miasta uzna, że lepiej byłoby zagospodarować ten teren opierając się na MPZP, to może zawiesić postępowanie wszczęte w dniu złożenia wniosku. Uprawnienie to powstaje w związku z kompetencją rady gminy do wszczęcia postępowania planistycznego. Rada gminy nie ma wpływu na zawieszenie postępowania, a wójt, burmistrz, prezydent miasta nie ma możliwości zobligowania rady gminy do wydania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia MPZP. Wójt, burmistrz, prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję lokalizacyjną jeśli po pierwsze w ciągu 2 m-cy od dnia zawiedzenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, albo po drugie w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono MPZP lub jego zmiany.

Celem wprowadzenia obligatoryjnego podjęcia postępowania z urzędu jest zdyscyplinowanie organu, tak aby sprawnie przystępowały do prac planistycznych a także ochrona wnioskodawcy.

Formę prawną podjęcia postępowania jest postanowienie. Jeżeli organ nie wyda postanowienia to podjęcie postępowania mimo upływu terminu to stosuje się przepisy o bezczynności organu. Stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia a następnie

skarga na bezczynność.

31.03.2011.

Ustalenia MPZP kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w MPZP albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Ponad to w granicach określonych ustawą każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Akty planistyczne w sposób bezpośredni lub pośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Organy te swoimi działaniami w sferze prawa publicznego oddziałują na treść praw ze sfery prawa cywilnego, a w sposób pośredni na stosunki cywilno-prawne.

Art.140 KC wskazuje, że w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego właściciel z wyłączeniem innych osób może korzystać zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Definicja prawa własności, którą zawierałaby wszystkie uprawnienia właściciela, co do rzeczy, nie jest możliwa do sformułowania. KC wymienia jedynie uprawnienia podstawowe, nie wyczerpujące treści tego prawa, należą do nich:

1. Uprawnienie do korzystania z rzeczy, i

2. Uprawnienie do rozporządzenia rzeczą.

W konsekwencji treść prawa własności określona jest w sposób negatywny, tzn. że właścicielowi przysługuje prawo do robienia z rzeczą wszystkiego, z wyjątkiem tego, co jest mu konkretnie, wyraźnie zakazane.

Prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, jednakże nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Elementem definicji prawa własności jest możliwość korzystania i rozporządzania rzeczą przez jej właściciela w granicach określonych przez ustawę i z zasad współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Powyższe elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności. Te granice wyznaczone są nie przez poszczególne przepisy lecz przez całokształt obowiązującego ustawodawstwa, mogą to być przepisy prawa cywilnego lub administracyjnego. Przepisy prawa administracyjnego regulujące granicę prawa własności to regulacje dot. np. prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz planowania przestrzennego. Zasada współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa stanowią mniej precyzyjne kryteria granic prawa własności. Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtowane są przez przepisy prawa administracyjnego. Zagadnienie wolności zagospodarowania terenu w tym jego zabudowy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawo do zabudowy wynika z prawa własności, czy też jest prawem udzielanym przez podmioty publiczne w trybie publiczno-prawnym, a więc przez władcze rozstrzygnięcia następujące w drodze aktu normatywnego, jakim jest MPZP.

Można przyjąć, że prawo zabudowy jest elementem prawa własności, natomiast regulacje planistyczne należy traktować jako ograniczenie tego prawa na równi z innymi regulacjami ustawowymi. W konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Prawo zabudowy jest więc prawem do korzystania z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasadę współżycia społecznego. Ograniczenie bądź wyłączenie prawa do zabudowy mogą być wprowadzone na odstawie ustaw prawa materialnego, z kolei ustalenia MPZP nie rozszerzają uprawnień właściciela, stanowią natomiast ograniczenie prawa własności.

Na podstawie art.21 Konstytucji ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju RP. Na podstawie art. 64 Konstytucji własność stała się jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Zgodnie z ust.3 art.64 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Wskazanie przesłanek dopuszczających ograniczenie prawa własności, nie oznacza wyłączenia zastosowania. W odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art.31 ust.3 Konstytucji, zgodnie z tym przepisem ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko w zakresie takim, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art.31 ust.3 Konstytucji spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności i wprowadza zasadę proporcjonalności a więc zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do wartości chronionej. Norma zawarta w tym przepisie po pierwsze dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczający prawo jednostki z realizacją wskazanych w tym artykule wartości, po drugie norma ta stawia przed prawodawcą wymogu stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonywania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki, po trzecie w normie tej chodzi o środki niezbędne w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotu, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Art.64 ust.4 Konstytucji wprowadza formalną przesłankę ograniczenia prawa własności jest nią wymóg ustawy, a także określa maksymalną granicę ingerencji – jest nią zakaz naruszania istoty prawa własności. Przepisy ustawowe nie mogą niweczyć podstawowych uprawnień właściciela, takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków a także bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności.

Pojęcie istoty prawa polega na założeniu, że w granicach każdego prawa można wyodrębnić pewne elementy podstawowe, bez których prawo czy wolność w ogóle nie będą mogły istnieć oraz pewne elementy dodatnie, które mogą być modyfikowane w różny sposób bez uszczerbku tożsamości tego prawa czy wolności. Z tego powodu wywłaszczenie będące ingerencją w prawo własności prowadzącą do całkowitego pozbawienia tego prawa ma odrębną podstawę konstytucyjną i dopuszczalne jest tylko za słusznym odszkodowaniem. MPZP nie jest ograniczeniem prawa własności, to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza to prawo. Plan jest jedynie aktem wykonującym ustawę a także inne ustawy prawa materialnego.

UCZESTNICY PROCESU BUDOWLANEGO

Pozwolenie na budowę – zasada, art.28 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane,

Obiekty budowlane/roboty budowlane – nie wymagają pozwolenia –art.29; zgłoszenie;

Uczestnikami procesu budowlanego są:

1. Inwestor,

2. Inspektor nadzoru inwestorskiego,

3. Projektant,

4. Kierownik budowy/robót.

Występuje również inspektor nadzoru budowlanego. Inspektor nadzoru inwestorskiego jest uczestnikiem procesu budowlanego, natomiast inspektor nadzoru budowlanego jest organem administracji architektoniczno-budowlanej . Projektant też występuje zawsze, do jego zadań należy(art.20) opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach itd. , zapewnienie w razie potrzeby , udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności, sporządzenie informacji dot. bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego i inne. Pozwolenie na budowę, co do zasady wydaje starosta.

Pozwolenie na budowę:

1. Inwestor – obligatoryjnie występuje, nie musi mieć wiedzy w zakresie prawa budowlanego,

2. Kierownik budowy: obligatoryjnie występuje już po wydaniu pozwolenia na budowę, jego zadaniem jest kierowanie budową,

3. Projektant – obligatoryjnie występuje, musi sporządzić projekt, może wystąpić po uzyskaniu PNB, kiedy sprawuje tzw. nadzór autorski (jest to funkcja, którą pełni projektant),

4. Inspektor nadzoru inwestorskiego – zasadą jest, że występuje fakultatywnie, ale może być obligatoryjnie, kiedy organ wydający pozwolenie na budowę określi taki wymóg.

Relacja między tymi uczestnikami procesu budowlanego jest taka, że to inwestor ich powołuje. Inwestor ma szczególną pozycję w procesie budowlanym.

Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnienie zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnieniu:

1. Opracowania projektu budowlanego i stosowanie do potrzeb innych projektów,

2. Objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy,

3. Opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,

4. Wykonania i odbioru robót budowlanych,

5. W przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi nadzoru nad wykonywanie robót budowlanych,

- przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych.

Właściwy organ może w decyzji o PNB nałożyć na inwestora obowiązek nadzoru autorskiego, w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych, bądź przewidywanym wpływem na środowisko.

Art. 20. 1. Do podstawowych obowiązków projektanta należy:

1) opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych

uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o

udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie

środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn.

zm.4)), lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o

obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr

153, poz. 1502, z późn. zm.5)), wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy

technicznej;

1a) zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu osób posiadających

uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz wzajemne

skoordynowanie techniczne wykonanych przez te osoby opracowań projektowych,

zapewniające uwzględnienie zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony

zdrowia w procesie budowy, z uwzględnieniem specyfiki projektowanego obiektu

budowlanego;

1b) sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na

specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i

ochrony zdrowia;

2) uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie

wynikającym z przepisów;

3) wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań;

3a) sporządzanie lub uzgadnianie indywidualnej dokumentacji technicznej, o której mowa w art.10 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz.

881, z 2009 r. Nr 18, poz. 97 oraz z 2010 r. Nr 114, poz. 760);

4) sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub właściwego organu w zakresie:

a) stwierdzania w toku wykonywania robót budowlanych zgodności realizacji z projektem,

b) uzgadniania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do

przewidzianych w projekcie, zgłoszonych przez kierownika budowy lub inspektora

nadzoru inwestorskiego.

2. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego

pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą

uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub

rzeczoznawcę budowlanego.

3. Obowiązek, o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy:

1) zakresu objętego sprawdzaniem i opiniowaniem na podstawie przepisów szczególnych;

2) projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne

jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe.

4. Projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi

przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zespół uzgodnień dokumentacji(ZUD) polega na uzgodnieniu m.in. zjazdów z drogi i infrastruktury, dostępu do sieci energetycznej. Projektant przygotowuje ZUD. Do wniosku o pozwolenie na budowę ZUD jest potrzebny i de facto jeżeli inwestor tego nie dopilnuje to nie otrzyma pozwolenia.

Następnym obowiązkiem projektanta jest to, aby wyjaśnił wątpliwości dot. projektów i zawartych w nich rozwiązań – tutaj ustawa tak do końca nie rozstrzyga tej kwestii, nie precyzuje kiedy te wątpliwości mogą być wyjaśniane, czy to chodzi o sytuację przed wydaniem pozwolenia na budowę, czy np. organ może się zwrócić do projektanta, o to żeby coś tam wyjaśnił, – należy tutaj przyjąć, że mogą być to wątpliwości zgłaszane przez inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na budowę ponieważ organ nie bada tego, czy projekt budowlany został wykonany prawidłowo dlatego, że wykonanie prawidłowe należy do obowiązków projektanta i to projektant odpowiada właśnie za to, że ten projekt jest prawidłowy. Odpowiedzialność w tym zakresie ponosi projektant.

Obowiązek sporządzania lub uzgodnienia indywidualnej dokumentacji technicznej wynika z ustawy o wyrobach budowlanych.

Nadzór autorski – projektant może sprawować nadzór autorski – to odbywa się, co do zasady na żądanie inwestora ale też może być na żądanie właściwego organu. W przypadkach dużego skomplikowania obiektu lub przewidywanego wpływu na środowisko organ może w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożyć na inwestora obowiązek zobowiązania projektanta do pełnienia nadzory autorskiego. Co, do zasady inwestor może zobowiązać projektanta do tego, aby sprawował nadzór autorski.

Ustawa tak do końca tych kwestii nie rozstrzyga, można przyjąć, że pełnienie przez projektanta nadzoru autorskiego następuje na żądanie inwestora czyli na skutek jego jednostronnego oświadczenia woli i projektant nie ma możliwości odmówienia pełnienia tej funkcji. Ustawa nie przewiduje rezygnacji z pełnienia funkcji nadzoru autorskiego – projektant nie może odmówić ani zrezygnować (jeżeli projektant umrze, inwestor musi powołać projektanta, który sprawdza zgodności realizacji budowy z projektem).

Nadzór autorski obejmuje dwie kwestie: (1) projektant sprawdza czy to co się buduje jest zgodne z tym, co zostało zaprojektowane i (2) ewentualnie jeżeli w stosunku do tego, co zostało przewidziane przez projektanta chce się wprowadzić jakieś zmiany to projektant uzgadnia to, czy się na to zgadza, na te proponowane zmiany, czy nie, czy można wprowadzić inne rozwiązania – nie wszystkie zmiany są tak dopuszczalne, niektóre wymagają przeprowadzenia takiej procedury jak zmiana pozwolenia na budowę.

7.04.2011.

Sytuacja prawna inwestora

Zagadnienie o znaczeniu kluczowym w prawie budowlanym ponieważ w zależności od zakresu uprawnień i obowiązków inwestora kształtowany jest proces budowlany. Konieczne jest tutaj wzajemne wyważenie interesów inwestora w procesie inwestycyjno-budowlanym z interesami innych podmiotów, a w szczególności interesami osób trzecich będących właścicielami albo wieczystymi użytkownikami nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Na podstawie zarówno orzecznictwa wszystkich WSA jako sądów I instancji, jak również NSA w Warszawie działającego jako sąd II instancji, można stwierdzić, że główne tło, przyczyna spraw, które trafiają do sądów administracyjnych, a wcześniej są rozpatrywane przez organy architektoniczno-budowlane nadzoru budowlanego w I instancji, a w II instancji przez organy centralne administracji publicznej – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest problem wyważania właściwych interesów pomiędzy interesem inwestora a interesem osób trzecich reprezentujących właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości. Zwykle tak jest, że inwestor nie może otrzymać pozwolenia na budowę, nie może zrealizować swojego prawa zabudowy stanowiącego część składową szeroko rozumianego prawa własności nieruchomości albo też przyznane pozwolenie na budowę narusza interesy faktyczne, a co najważniejsze prawne, właścicieli sąsiadujących nieruchomości z terenem inwestycji. Oczywiście w zależności od tego jakie racje przyjmiemy dla ustalenia praw tych podmiotów (właścicieli sąsiednich nieruchomości) w toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, to będzie to miało wpływ na możliwość zabezpieczenia tych interesów jeszcze na bardzo wstępnym etapie postępowania, na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Oczywiście najlepiej by było, gdyby to wyważenie pomiędzy interesem inwestora a interesem właścicieli nieruchomości sąsiadujących nastąpił przed udzieleniem pozwolenia na budowę, czyli wszystkie osoby, które uzyskały status strony mogą się od tych decyzji odwołać do organów II instancji, złożyć następnie skargę do WSA właściwego ze względu na miejsce inwestycji.

Kluczowe zagadnienie dla sytuacji prawnej inwestora oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości ma więc problem legitymacji strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Tutaj sytuacja przedstawia się w sposób następujący – mają oczywiście zastosowanie w tym zakresie przepisy KPA (art.28 – przedmiot bogatego orzecznictwa). W orzecznictwie sądowo administracyjnym przeważa stanowisko odzwierciedlające pozycję zwolenników tzw. obiektywnej teorii strony – dominuje pogląd w orzecznictwie sądowo administracyjnym, że tylko przepis materialnego prawa administracyjnego może zadecydować o tym, czy dana osoba posiada lub nie posiada status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, oczywiście dotyczy to w pewnym zakresie również postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Tutaj przepisem prawa materialnego, który reguluje sytuację prawną osób trzecich w postępowaniu o wydanie PNB jest art.5 ust.1 pkt.9 ustawy prawo budowlane i należy stwierdzić, że zakres tego artykułu, który stanowi przepis prawa materialnego regulującego legitymację procesową osób trzecich uczestniczących w postępowaniu o wydanie PNB uległ nowelizacji, co oczywiście poprzez pryzmat dominującej w postępowaniu sądowo administracyjnym obiektywnej koncepcji strony ma bardzo duże znaczenie (poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej). NSA stwierdził, że pojęcie strony jakim posługuje się art.28 KPA może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (w glosie do tego wyroku podkreślano, że nastąpiło w tezie tego wyroku wyraźne odejście, odstąpienie od wersji procesowej strony, ponieważ nie chroni ona w dostateczny sposób interesów osób trzecich). Należy wskazać, że strona postępowania administracyjnego ma kluczowe znaczenie dla określenia właściwej legitymacji procesowej. Taka sytuacja istniała i na mocy przepisów przejściowych mogą takie sprawy się trafić, do czasu wejścia w życie noweli prawa budowlanego z 23 marca 2003r. – ta nowela weszła w życie 11 lipca 2003r., zmieniła status legitymacji strony w postępowaniu o udzielenie PNB, przede wszystkim do czasu wejścia w życie bez żadnych ograniczeń obowiązywały przepisy KPA opierające się na obiektywnej wersji strony. KPA nie przewiduje odrębnego aktu administracyjnego o dopuszczeniu danej osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym i to czy danej legitymacji przyznany jest lub nie przyznany zostanie status strony zostanie rozstrzygnięte w decyzji merytorycznie załatwiającej sprawę w rozumieniu art.104 i 106 KPA.

Zasadnicze znaczenie dla legitymacji strony miała nowela prawa budowlanego, która zmieniła sposób w zasadniczy postępowanie administracyjne dotyczące udziału innych podmiotów w postępowaniu o wydanie PNB. W praktyce do czasu wejścia w życie noweli do prawa budowlanego bez żadnych ograniczeń stosowano art.28 KPA. Należy zwrócić uwagę na zasadnicza różnicę w statusie legitymacji strony, co dotyczy zarówno inwestora jak i również osób trzecich, a wprowadzeniu w tym zakresie zmian przez ustawę z 27 marca 2003 o zmianie prawa budowlanego – nowelizacji uległ art.28 (Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu).

W toku prac legislacyjnych nad nowelizacją legitymacji strony w sprawach o wydanie PNB wskazywano, że zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu stało się kluczowe dla ustalenia legitymacji strony. Ustawowe zdefiniowanie obszaru oddziaływania obiektu było niezbędne po to, by wyeliminować nieuzasadnione protesty osób, których w stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r. mogły bez żadnych ograniczeń uczestniczyć w postępowaniach administracyjnych dotyczących PNB i co najważniejsze skutecznie blokować uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r., czyli do dnia wejścia w życie nowelizacji dotyczącej legitymacji strony w postępowaniu o wydanie PNB, w postępowaniu administracyjnym mógł w zasadzie uczestniczyć każdy sąsiad nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie PNB i to bez względu na to, czy planowany obiekt budowlany, planowana inwestycja miałaby w jakikolwiek sposób w przyszłości oddziaływać na jego nieruchomość – o przyznaniu statusu strony decydował wyłącznie art.28 KPA – tradycyjna legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, tak jak we wszystkich sprawach z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Natomiast po wejściu w życie znowelizowanego ustawą z 27 marca 2003r. prawa budowlanego, właśnie obszar oddziaływania obiektu miał stanowić podstawowe kryterium zarówno dla inwestora jak i dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Czy nieruchomość znajdzie się na obszarze, który zadecyduje o przyznaniu legitymacji strony danemu podmiotowi. Aby przyznać legitymację strony właścicielom sąsiednich nieruchomości koniecznie było „realne dotknięcie przez przyszłą inwestycję terenu sąsiedniej nieruchomości”. Na uwagę zasługuje to, że konsekwencją zmiany w stanie prawnym dot. legitymacji zarówno inwestora jak i osób trzecich była modyfikacja pojęcia strony w tego rodzaju postępowaniach administracyjnych. Znowelizowany art.28 prawa budowlanego należy uznać za przepis szczególny w rozumieniu art. 8 KPA. Obszar oddziaływania obiektu, który decyduje obecnie o przyznaniu legitymacji strony ustala się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, które zawierają uregulowania odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów oraz granic nieruchomości. Stronami mogą być wyłącznie te osoby, które znajdują się na obszarze oddziaływania obiektu, które dotyczy zarówno inwestora jak i osób trzecich. Przez obszar oddziaływani obiektu należy rozumieć zgodnie z art.3 pkt. 20 prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższa definicja posługuje się odesłaniem do przepisów odrębnych, co należy uznać za mało precyzyjne. W szczególności ta ustawowa definicja obszaru oddziaływania obiektu może poważnie utrudnić sposób ustalenia czy sytuacje osób trzecich możemy mówić o ustaleniu dla właścicieli sąsiednich nieruchomości legitymacji procesowej strony. Należałoby tutaj zwłaszcza zwrócić uwagę na przepisy szczególne dot. ochrony środowiska, dużych obiektów, które mogą oddziaływać na środowisko – tutaj sytuacja w zakresie ustalania legitymacji procesowej strony byłaby jasna. Jeżeli strona wystąpiła o PNB lub zmianę sposobu użytkowania obiektu, tutaj również ograniczono legitymację, na ustalonym i wskazanym terenie obszar ograniczonego użytkowania nieruchomości związanej z planowaną nieruchomością nie został wcześniej formalnie wyznaczony, to wobec istnienia pozytywnych przesłanek do takiego wyznaczenia, postępowanie powinno ulec zawieszeniu do czasu wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Tutaj istnieją poważne rozbieżności, co do sposobu ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Sytuację prawną osób trzecich normuje przede wszystkim art.5 ust.1 pkt.9prawa budowlanego, który stanowi że obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej. Należy podkreślić, że w pierwotnym brzmieniu tego artykułu, czyli przed nowelizacją z 2003r. zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich był znacznie szerszy (skutki prawne nowelizacji art.5 ust.1 pkt.9).

Konkretyzacją założenia dotyczącego ochrony interesu prawnego osoby trzeciej jest wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. W przepisie szczególnym, który realizuje możliwość wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu oraz przepisów z zakresu ochrony środowiska jest m.in. §13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przepisy te zakładają, że w razie niezachowania w projekcie budowlanym szczegółowych warunków lokalizacyjnych, odległości między obiektami, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru wyznaczonego tymi zaleceniami są stronami w postępowaniu toczącym się o wydanie PNB. Z powyższego wynika, że nie każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja jest stroną w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z art.28 ust.2 ustawy z 27 marca 2003r. prawo budowlane wynika, że ustawodawca przyjął tu tzw. obiektywną legitymację procesową strony, jeśli istnieje obowiązek aby jeszcze przed wszczęciem postępowania o wydanie PNB ustalić krąg występujących w tym postępowaniu stron. Stąd nowym, które wprowadziła nowelizacja prawa budowlanego jest wyłączenie przez art.28 ust.3 z udziału w postępowaniu organizacji społecznej, nawet jeżeli taki udział byłby uzasadniony jej celami statutowymi, tym samym art.31 KPA, który normuje udział organizacji społecznej w sprawach z zakresu prawa budowlanego, dotyczy to głównie spraw o wydanie PNB został wyłączony. Tutaj istnieje dualizm w zależności od tego, czy chodzi o status prawny organizacji społecznej o wydanie PNB w odniesieniu do obszarów, na których obowiązuje MPZP lub nie obowiązuje MPZP (różnice w sytuacji prawnej organizacji społecznej w sprawach o wydanie PNB w zależności od tego, czy na danym terenie obowiązuje lub nie obowiązuje MPZP) – w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stosuje się wyłącznie art. 31 §4 KPA ,który nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek zapewnienia tej organizacji społecznej udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli to wynika ze statutowych celów tej organizacji. Bezpośrednio po dokonaniu nowelizacji prawa budowlanego w 2003r. w zakresie legitymacji strony jak i organizacji społecznych w postępowaniu o wydanie PNB czy pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wyrażane były poglądy, że wyeliminowano nadużywanie przez organizacje społeczną i właścicieli sąsiednich nieruchomości reprezentowanie często nie własnych interesów ale podjęcia przez nich czynności zmierzających do nie powstania obiektu, przez co blokowały inwestycje. Organizacje społeczne jednak mogą swój udział w postępowaniu administracyjnym realizować poprzez art.33 ustawy prawo ochrony środowiska.

Tę częściową zmianę stanu prawnego, ponieważ nie dotyczyła ona uprawnień a udziału organizacji społecznej wynikającej z prawa ochrony środowiska w zakresie udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym PNB należy ocenić pozytywnie. Po nowelizacji największe znaczenie mające dla interesu inwestora następuje w postępowaniu dotyczącym PNB w tym również postępowaniu sądowo administracyjnym. Zgodnie z art.35a prawa budowlanego w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o PNB, na wstrzymaniu wykonania tej decyzji skarżącego nie będzie to możliwe, wstrzymanie wykonania tej decyzji jeżeli strona wnosząca skargę w tym postępowaniu sądowo administracyjnym wniesie zabezpieczenie, które będzie zwrócone w przypadku uwzględnienia skargi, natomiast w przypadku, gdy skarga nie zostanie uwzględniona ma ono służyć na pokrycie kosztów związanych z roszczeniami inwestora o straty związane ze wstrzymaniem budowy. W sprawie tego zabezpieczenia mają bezpośrednio zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego o zabezpieczeniu roszczeń.

Reasumując znowelizowane prawo budowlane przewiduje inne niż w stanie prawnym obowiązującym do 11 lipca 2003r.(czyli do wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003r.) unormowania legitymacji stron do udziału w postępowaniu o wydanie PNB oraz o pozwolenie na użytkowanie obiektów budowlanych. Zlikwidowano zasadę, że automatycznie każdy podmiot może uczestniczyć w tych postępowaniach, i tutaj ta legitymacja została ograniczona. Nie wyklucza, że właściciele czy użytkownicy sąsiednich nieruchomości będą mogli skorzystać ze środków prawnych przewidzianych w dziale VIII KPA dotyczących wnoszenia skarg i wniosków, skarg do sądów administracyjnych, będą także mogli w inny sposób wskazywać na naruszenie ich praw. W praktyce należy zwrócić uwagę na możliwość ochrony uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w stosunku do których ustalono, że nie znajdują się na obszarze oddziaływania inwestycji. Ci właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, którzy nie znajdą się na terenie obszaru oddziaływania inwestycji będą mogli wykorzystać tylko postępowanie skargowe z działu VIII KPA. Tutaj ich skarg może (i powinna zostać) potraktowana w trybie art.233 lub 234 KPA, które stanowią jakie skutki powoduje skarga wniesiona w tym trybie. Należy także zwrócić uwagę, że bardzo duże znaczenie dla ustalenia legitymacji strony w sprawach o wydanie PNB miało orzecznictwo NSA dot. ustalania legitymacji strony zarówno jeśli chodzi o inwestorów jak i o właścicieli nieruchomości, tutaj zwłaszcza należy zwrócić uwagę na wyrok NSA z 28 marca 2007r. – jest to wyrok, który konkretyzuje problematykę legitymacji strony w postępowaniu o wydanie PNB po nowelizacji dokonanej przez ustawę z 2003r.. Prawo budowlane w brzemieniu określonym w dniu 7 lipca 1994r. nie określało kręgu osób, którym w postępowaniu przysługiwał przymiot stron, w sprawach tych miał zastosowanie wyłącznie art.28 KPA. Podstawowy problem, który stanął przed NSA rozpatrującym skargę kasacyjną, był problem czy nowelizacja art.28 KPA wykluczyła w zupełności zastosowanie jakim jest wzajemna relacja pomiędzy znowelizowanym art.28 prawa budowlanego a art.28 KPA, w szczególności czy znowelizowany art.28 prawa budowlanego wyeliminował w ogóle możliwość stosowania chociażby w sposób pomocniczy art.28 KPA. W zakresie dotyczącym korzystania z orzecznictwa oraz doktryny dotyczących stanu prawnego jaki obowiązywał do 11 lipca 2003r. powinno być wykorzystywane ale z uwzględnieniem innej legitymacji strony, obowiązującej po nowelizacji. Nowelizację art.28 prawa budowlanego należy ocenić krytycznie, naiwny był pogląd że zmniejszenie liczby uczestników postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie PNB spowoduje przyśpieszenie postępowania i wyeliminuje nadużywanie uprawnień, które przysługują stronom w toku postępowania zarówno dotyczącego pozwolenia na użytkowanie jak i PNB. Niestety obecne brzmienie art.28 ust.2 prawa budowlanego powoduje wiele wątpliwości interpretacyjnych, tym większe jest znaczenie wyroku NSA, w uzasadnieniu którego podjęto próbę wyjaśnienia relacji między art.28 ust.2 prawa budowlanego a art.28 KPA (znaczenie orzecznictwa NSA dla ustalenia wzajemnych relacji między art. 28 ust.2 prawa budowlanego a art.28 KPA dla ustalenia wzajemnych relacji pomiędzy legitymacją inwestora oraz legitymacją osób trzecich). Ustalenie wzajemnych relacji pomiędzy artr.28 ust.2 prawa budowlanego a art.28 KPA pozwala na zapewnienie prawidłowego toku postępowania w sprawach o PNB a w szczególności na prawidłowe ustalenie liczby stron dotyczących tego postępowania.

Skutkiem pominięcia właścicieli sąsiednich nieruchomości lub ich wieczystych użytkowników w sprawach o wydanie PNB jeżeli na późniejszym etapie postępowania administracyjnego czy sądowo administracyjnego stronom tym zostanie przyznany status stron to stanowi to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art.145§1 pkt.4 KPA, który stanowi, że wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Analiza art.28 ust.2 prawa budowlanego po nowelizacji wymaga wszechstronnej wykładni – stanowi on, że stronami w postępowaniu w sprawach pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu – w literaturze był reprezentowany początkowo pogląd, że art.28 ust.2 prawa budowlanego stanowił przepis szczególny w rozumieniu art.28 KPA. Tutaj NSA analizując legitymację osób trzecich w postępowaniu o wydanie PNB stwierdził, że przepisów odrębnych, do których odsyła legitymacja ustawowa obszaru oddziaływania obiektu nie można ograniczyć wyłącznie do kazuistycznych przepisów techniczno-budowlanych. Przepisy techniczno-budowlane są kazuistyczne, one regulują głównie odległości między obiektami, są to przepisy o wyraźnym charakterze odległościowym. Tutaj przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu, co będzie miało zasadnicze znaczenie dla ustanawiania legitymacji strony właścicieli sąsiednich nieruchomości ma zasadnicze znaczenie, ale jak podkreślał to NSA nie może to stanowić jedynego kryterium do ustalania przepisów odrębnych obszaru oddziaływania obiektu. Problematyka wyroku NSA ma to zasadnicze znaczenie, że nie sprecyzował warunków kiedy i w jakim zakresie art.28 KPA pomimo wyłączenia przez art.28 znowelizowanego prawa budowlanego powinien mieć zastosowanie. Należy zwrócić uwagę, że NSA zajął zupełnie inne stanowisko przy ustalaniu legitymacji dotyczącej właścicieli sąsiednich nieruchomości niż wynikającej w I instancji WSA stwierdził, że od nowelizacji art.28 ust.2 prawa budowlanego nie ma żadnego zastosowania art.28 KPA. Należy na to spojrzeć poprzez pryzmat analogii w prawie oraz poprzez wymóg aby obowiązywała w tym zakresie jednakowa procedura postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim te kryteria ograniczające legitymację właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich należy uznać za kryteria podmiotowe poprzez rozszerzone kryterium przedmiotowe jako obszar oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednią nieruchomość. Należy zgodzić się z poglądem, że ścisłe stosowanie art.28 ust.2 prawa budowlanego może prowadzić do pominięcia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja w sytuacji, gdy inwestorem jest inny podmiot. Obszar oddziaływania obiektu to teren w otoczeniu obiektu a więc w sąsiedztwie. Ta legitymacja jest mało precyzyjna i może w praktyce przysporzyć wiele trudności przy jej stosowaniu. Sytuacja, kiedy inwestorem lub właścicielem, użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja będzie inny podmiot – taka sytuacja jest prawnie dopuszczalna ponieważ do tego, aby zrealizować inwestycję nie jest konieczne prawo własności lub prawo wieczystego użytkowania a wystarczy, ustawodawca wprowadza w prawie budowlanym tzw. instytucję prawa do dysponowania nieruchomości. Orzecznictwo sądowo administracyjne w tym zakresie jest bardzo liberalne i prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wystarcza do podjęcia inwestycji. Wystarczy nie tylko prawo własności czy prawo użytkowania wieczystego ale także inne prawo rzeczowe i w związku z taką definicją ustawową, prawo do dysponowania nieruchomością nabywa również wystarcza do podjęcia inwestycji. Najważniejszym zagadnieniem w uzasadnieniu wyroku NSA z 28 marca 2007r. jest ograniczenie, nawet nie wyłączenie, przez art.28 ust.2 prawa budowlanego zakresu stosowania art.28 KPA. Problematyka ograniczenia (nie wyłączenia) stosowania przez art.28 ust.2 prawa budowlanego zakresu stosowania art.28 KPA. Treść określenia „stronami” użytego w art.28 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane wypełnia przepis art.28 KPA, z tym zastrzeżeniem, że art.28 ust.2 prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Otóż po nowelizacji prawa budowlanego prezentowane poglądy, że w ogóle nie stosuje się art.28 KPA a to orzeczenie rozpatrywane w sprawie skargi kasacyjnej stało na stanowisku, że to nie wyłącza stosowania tego artykułu, lecz jedynie ogranicza stosowanie przepisu art.28 ust.2 prawa budowlanego tylko do tych podmiotów, czyli jakby można powiedzieć podmiotowo wyłączyło stosowanie art.28 KPA. Nie wyłącza stosowania art.28 KPA natomiast ogranicza stosowanie tego artykułu wyłącznie do osób wymienionych w art.28 ust.2 prawa budowlanego. W stanie prawnym zatem obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r. interes prawny w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę miał każdy sąsiad nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie PNB jeżeli spełniał kryteria unormowane w art.28 KPA i to bez względu na to, czy planowany obiekt miał w jakikolwiek sposób oddziaływać w przyszłości na sąsiednie nieruchomości. O przyznaniu statusu stron decydował wyłącznie art.28 KPA. Celem nowelizacji art.28 ust.2 prawa budowlanego było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne na terenie sąsiadującej z ich nieruchomością jedynie wówczas, gdy mają w tej sprawie interes prawny i tylko w tym zakresie w jakim zamierzenie to koliduje z ich interesem, a ponad to nieruchomość musi, powinna znaleźć się dla uznania legitymacji strony na obszarze oddziaływania obiektu. Można oczywiście zastanowić się, czy z punktu widzenia tych zasad techniki legislacyjnej art.28 ust.2 prawa budowlanego nie powinien być skonstruowany w sposób bardziej przejrzysty – art.28 ust.2 prawa budowlanego nie został sformułowany w sposób jasny i precyzyjny z punktu widzenia techniki legislacyjnej, i to było m.in. przyczyną, że istniały poważne wątpliwości dla zapewnienia jednolitości orzecznictwa. Z całą pewnością interpretacje artykułu art.28 ust.2 prawa budowlanego ułatwi wyrok NSA z 28 marca 2007r., który spełnia tą funkcję w zakresie stworzenia zasad jednolitych wykładni art.28. ust.2 prawa budowlanego a w szczególności wzajemnych relacji tego przepisu i art.28 KPA.

Jakie znaczenie ma prawidłowe zapewnienie interesu osób trzecich? Zapewnienie interesów osób trzecich ma znaczenie przede wszystkim dlatego, żeby nie powstawały nieodwracalne skutki prawne w zakresie wznoszenia inwestycji. Prawidłowa wykładnia, taką jaką prezentował NSA, przyczyni się do jednolitości orzecznictwa w tego typu sprawach.

Innym problemem, który należałoby rozważyć jest zagadnienie czy właściciele sąsiednich nieruchomości, których dotyczy planowana inwestycja mogą dochodzić ochrony swoich praw wyłącznie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym PNB czy mogą dochodzić tej ochrony również w klasycznym postępowaniu cywilnym? Tutaj także mamy niejednolitość orzecznictwa sądów powszechnych, sądów cywilnych, które w pewnym, początkowym okresie dopuściły możliwość ochrony właśnie praw osób trzecich zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i postępowaniu sądowo administracyjnym, później jednak linia orzecznictwa zaczęła zmierzać w tym kierunku, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji mogą dochodzić swoich praw wyłącznie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym PNB, a nie mogą zabezpieczać tych prawa w postępowaniu cywilnym. Sprawy, które były rozpatrywane przez sądy cywilne dot. głównie problematyki związanej z budową stacji przekaźników telefonii komórkowych. Powstaje w związku z tym problem jednolitości postępowania w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w zależności od obowiązywania na danym terytorium lub nie obowiązywania MPZP (jednolitość sytuacji prawnej właścicieli sąsiednich nieruchomości w zależności od obowiązywania na danym terenie MPZP) Otóż w sytuacji jeżeli na danym terenie obowiązuje MPZP to w postępowaniu administracyjnym o wydanie PNB będziemy mieli zastosowanie przy ustalaniu legitymacji strony ze znowelizowanym art.28 ust.2 prawa budowlanego, oczywiście przy uwzględnieniu sądownictwa sądowo administracyjnego, zwłaszcza tego wyroku NSA, na który była już zwracana uwaga, i tutaj legitymacja strony będzie znacznie ograniczona – dot. to również udziału organizacji społecznej. Natomiast w sytuacji, jeżeli na danym terenie nie obowiązuje MPZP to inwestor lub właściciel, wieczysty użytkownik lub zarządca nieruchomości nie będzie mógł bezpośrednio wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę, nie będzie mógł na wstępnym etapie, wcześniejszym etapie poprzedzającym uzyskanie PNB wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – tutaj nie ma w tym postępowaniu o udzielenie decyzji o warunkach zabudowy, nie ma tych wszystkich ograniczeń o których mowa w art.28 ust.2 znowelizowanego prawa budowlanego jeżeli chodzi o legitymacje strony w tym postępowaniu, czyli bez żadnego ograniczenia będzie tutaj mógł w tym postępowaniu administracyjnym uczestniczyć. Natomiast ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będą z kolei wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Można powiedzieć, że te postępowania dotyczące ustalenia zawarte w tej decyzji musza być „powtórzone” w decyzji o wydanie PNB. Podobna sytuacja ma miejsce jeżeli chodzi o ograniczenia dotyczące organizacji społecznej – tutaj, w tym postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ prowadzący to postępowanie nie ma jedynie obowiązku powiadomienia organizacji społecznej o wszczęciu tego rodzaju postępowania, a w pewnym zakresie unormowania art.31§1, 2, 3 KPA czyli normujących udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym tutaj ma zastosowanie, więc jeżeli dana organizacja ma w swoich celach statutowych udział w tego rodzaju postępowaniach i wynika to z interesu społecznego to może ona w takim postępowaniu uczestniczyć. Realizowanie inwestycji na terenach pozbawionych MPZP – każde postępowanie o udzielenie PNB w tym zakresie musi być poprzedzone wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy. Takie rozwiązanie z punktu widzenia unormowanego w art.32 Konstytucji – zasady wolności stron, należy ocenić bardzo krytycznie, przecież nie na właścicielach i użytkownikach wieczystych ale na organach gminy spoczywa obowiązek uchwalenia MPZP, i nierealizowanie tego podstawowego, wymienionego wśród zadań własnych gminy na pierwszym miejscu zadań z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie może wpływać na zróżnicowanie podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym.

Należy stwierdzić, że przede wszystkim problem w jakim zakresie uzasadnione interesy osób trzecich mogą być dochodzone w trybie postępowania administracyjnego dot. PNB a w jakim zakresie, i czy w ogóle mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym – właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości mogą dochodzić, zgodnie z orzecznictwem, swych praw wyłącznie na drodze postępowania administracyjnego, a nie w postępowaniu cywilnym. Wiąże się z tym problem wyprowadzenia legitymacji właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości – należy zwrócić uwagę na nowelizację prawa materialnego administracyjnego w tym zakresie art.5 ust.1 pkt.9 prawa budowlanego i tutaj w pierwszym brzmieniu tego artykułu ten zakres legitymacji strony został ustalony bardzo szeroko, obejmował on ochronę zarówno przed dostępem do drogi publicznej, ochronę przed hałasem, zanieczyszczeniem, emisją poprzez sąsiednie nieruchomości, ta nowelizacja wprowadzana 27 marca 2003r. expressis verbis ograniczała tą ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich wyłącznie do prawa do dostępu do drogi publicznej – należy to ocenić krytycznie, ale w myśl wykładni rozszerzającej należałoby stanąć na stanowisku, że także inne uzasadnione interesy osób trzecich oprócz prawa dostępu do drogi publicznej także będą miały zastosowanie pomimo tego, że nie zostały expressis verbis wymienione w znowelizowanym artykule 5 ust.1 pkt.9 prawa budowlanego. Ustawodawca znowelizowanego art.5 prawa budowlanego używa zwrotu „w szczególności” – ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich dotyczy w szczególności dostępu do drogi publicznej, czyli jakby ustawodawca nie zamyka, nie wyłącza innych form ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich. Bardzo szerokim problemem, który ma duże zastosowanie w praktyce jest problem wzajemnych relacji pomiędzy art.28 KPA a znowelizowanym art.28 ust.2,3 prawa budowlanego – tutaj należy pamiętać o rozbieżnościach w doktrynie i w literaturze, o wyłączeniu stosowania art.28 KPA kształtował się w pierwszym okresie kształtowała się taka linia orzecznictwa, że w ogóle nie ma zastosowania art.28 KPA opierający się na obiektywnej koncepcji strony, czyli opierającej się na legitymacji strony z norm materialnego prawa administracyjnego, tutaj dopiero późniejsze orzecznictwo sądowo administracyjne w sposób prawidłowy ustaliło te wzajemne relacje, a mianowicie, że przy ustalaniu tej legitymacji ma zastosowanie art.28 KPA, przy ustalaniu obiektywnej legitymacji strony, ale jednocześnie wyłącznie do osób, o których mowa w art.28 ust.2 prawa budowlanego, czyli w odniesieniu do osób znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu oraz wymienionych expressis verbis w znowelizowanym art.28 ust.2,3 prawa budowlanego. NSA sformułował to wyniku rozpatrywania skargi kasacyjnej uznać należy za prawidłowe, pozwoli ono w sposób szerszy wykorzystać przy ustaleniu legitymacji strony nie tylko ograniczeń wynikających art.28 ust.2 prawa budowlanego ale również do ogólnego dorobku orzecznictwa i literatury prawniczej dotyczącej legitymacji strony w zakresie art.28 KPA. Przy ustalaniu podstawowym największą trudnością przy ustalaniu legitymacji strony będzie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, w związku z tym że są wątpliwości czy to tylko przepisy techniczno budowlane bardzo kazuistycznie określające odległości pomiędzy budynkami, czy także szeroki zakres innych przepisów i tutaj rozbieżności w doktrynie są bardzo duże – ma to znaczenie w konkretnej sprawie, czy dany podmiot jest, czy nie jest stroną w postępowaniu o wydanie PNB. Problematyka ta dotycząca ustalania legitymacji strony i uprawnień strony w postępowaniu o wydanie PNB lub pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego ma bardzo duże znaczenie dla prawidłowego, a zwłaszcza szybkiego, bardziej sprawnego funkcjonowania procesu budowlanego.

14.04.2011.

Warunki związane z wydaniem pozwolenia na budowę – takim najważniejszym warunkiem związanym z wydaniem PNB jest tzw. prawo do dysponowania nieruchomością. Prawo do dysponowania nieruchomością nie stanowi pojęcia cywilno prawnego, jest to specyficzne pojęcie, które występuje wyłącznie w prawie budowlanym i tutaj pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością jest o wiele szersze niż pojęcie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Bezspornie prawo własności i prawo użytkowania wieczystego mieści się w zakresie pojęciowym prawa do dysponowania nieruchomością, jednakże należy pamiętać, że oprócz prawa własności i prawa do użytkowania wieczystego, co jest bezsporne, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jest specyficzne określenie, obejmuje także szereg innych form władania gruntem. Należy do tych form zaliczyć prawo dzierżawy, prawo najmu a także, co wynika z orzecznictwa NSA zwłaszcza w poprzednim okresie, również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z udzielenia przez właściciela lub wieczystego użytkownika zgody na użytkowanie tego terenu – budziło to poważne problemy ponieważ prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu prawa budowlanego stawało się niezależne od prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Powodowało to takie skutki, że mogło dochodzić do budowy na cudzym gruncie, czyli kto inny był właścicielem/wieczystym użytkownikiem nieruchomości a kto inny wzniósł budynek – takie rozwiązanie legislacyjne trudno uznać z punktu widzenia zasady, że budynek jest przynależnością gruntu, za zgodne z zasadami prawa cywilnego. Mogło dochodzić do sytuacji, że budynek został wzniesiony przez osobę, która nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym gruntu i mogło to spowodować roszczenia związane z budową na takim gruncie. Prawo do dysponowania nieruchomością jest pojęciem bardzo szerokim, o wiele szerszym zakresie pojęciowym niż pojęcie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego.

Prawo budowlane z 1994r. zawiera ustawową definicję prawa do dysponowania nieruchomością, przez którą należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, z prawa użytkowania wieczystego ale również z ograniczonego prawa rzeczowego (ustawodawca bliżej nie precyzuje tego prawa rzeczowego) albo stosunku zobowiązaniowego czyli dającego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Powyższa definicja stanowi w zasadzie odzwierciedlenie praktyki, jaka funkcjonowała w czasie obowiązywania ustawy z 24 października 1974r. prawo budowlane. Takie ujęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie miało na celu wyeliminowanie budowy na cudzym gruncie, lecz jedynie miała zapobiec budowie bez wiedzy i zgody właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu – takie było uzasadnienie komisji sejmowej. W ramach wykładni prawno porównawczej należy zwrócić uwagę na art. 25 ust.5 ustawy z 24 października 1974r. prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej (ta ustawa zawiera jeszcze wyraźny podział na budownictwo osób fizycznych oraz budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej). W okresie obowiązywania ustawy z ‘74r. warunek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością, zgodnie z orzecznictwem NSA został (ten warunek) zrealizowany wówczas, gdy w toczącym postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie PNB dołączono do akt zgodę właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości. Po wejściu w życie ustawy z ‘94r. problematyka również stanowiła przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych, które w sposób bardzo liberalny normowały problematykę wyrażania zgody na budowę na cudzym gruncie. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że wyrażenie zgody właściciela nieruchomości na budowę dającą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być oceniane przez pryzmat art.60 i 353¹ KC – tj. zasady swobody umów, i to one są formą wyrażania woli, aby tylko zostały one właściwie zinterpretowane przez organ mający wydać pozwolenie na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych jest wyrażone w sposób dostateczny, jeżeli właściciel w sposób wyraźny wyraził zgodę na budowę na cudzym gruncie. Na uwagę zasługuje również wyrok NSA z 12 grudnia 2001r., w którym NSA przyjmuje, że celem upoważnienia do ustalenia wzoru i wniosku pozwolenia na budowę było usprawnienie prac organów architektoniczno-budowlanych . Na podstawie delegacji zawartej w ustawie prawo budowlane ustalono wzór wniosku o PNB oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cale budowlane w praktyce może się zdarzyć, że spotkamy się z sytuacją, że organ zażąda (taka jest praktyka organów wydających PNB) złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na stosownym wniosku, to oświadczenie, to jest rzecz charakterystyczna, jest sprzeczne z delegacją ustawową upoważniającą do wydania tego rodzaju oświadczenia. Można powoływać się w postępowaniach administracyjnych dotyczących PNB na sprzeczność z delegacją ustawową tam zawartą. Szczególnie ważne są również wymagane przez prawo budowlane do wydania PNB przez przepisy szczególne pozwoleń, opinii, uzgodnień innych organów administracji, które, tutaj należy zwrócić uwagę, że te upoważnienia, uzgodnienia innych organów administracji często przesądzają o możliwości wydania PNB. Uzyskanie „głównego” pozwolenia na budowę przez inwestora zależy od innego rodzaju szczególnych uzgodnień, pozwoleń lub opinii, do wydania których właściwe są inne organy. Tutaj na szczególną uwagę zasługuje art. 33 ust.2 pkt.1 , który zmienił nadany przez art.140 pkt.3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie z 3 października 2008r. – dotyczy to uzgodnień i opiniowania przez organy właściwe z zakresu prawa ochrony środowiska w ramach oceny oddziaływania na środowisko danego rodzaju inwestycji, zwłaszcza dotyczy to obszarów objętych programem Natura 2000 (art.33 ust.2 pkt.1. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art.12 ust.7(wpis w drodze decyzji do centralnego rejestru prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem Wyżnym przez tą izbę), aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 200). W art.33 ust.2 pkt.1 prawa budowlanego ustawodawca miał na myśli opinie, uzgodnienia i pozwolenia związane z projektem budowlanym, natomiast w art.32 uzgodnienia związane z całym postępowaniem związanym z pozwoleniem na budowę. Tutaj dwukrotnie ustawodawca dwukrotnie używa wymogu przedstawienia przez inwestora pozwoleń, uzgodnień i opinii innych organów – po raz pierwszy na etapie projektowania, składania projektu (pozwolenie na budowę może być wydane łącznie z zatwierdzeniem projektu budowlanego lub może być wydana osobna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego) i art. 20 ust.1 pkt.2 stanowi, że do obowiązków projektanta należy uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów. Obowiązek uzyskania pozwoleń, uzgodnień i opinii jest jakby zawarty na dwóch etapach postępowania w procesie inwestycyjno-budowlanym: 1)na etapie prac projektowych i tutaj ten obowiązek został przerzucony na projektanta, 2) i na etapie samego pozwolenia na budowę, obowiązek w tym zakresie ciąży na inwestorze. Istnieją wątpliwości w literaturze czy te uzgodnienia, pozwolenia i opinie uzyskane przez projektanta na etapie zatwierdzania projektu budowlanego są wiążące i czy przede wszystkim są wystarczające na etapie starania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. W praktyce te pozwolenia, uzgodnienia i opnie a także inne formy uzyskiwania stanowiska innych organów przed uzyskaniem PNB mają zasadnicze znaczenie dla określenia samej treści tej decyzji „głównej”, kończącej główne postępowanie o wydanie PNB. Nie ulega wątpliwości, że uzyskanie opinii, zgody lub zajęcia stanowiska w inny sposób w trybie art.106 KPA(jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzje wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ) nie ma tutaj zastosowania. Tutaj istnieje inna forma uzyskiwania pozwoleń, uzgodnień lub stanowiska innych organów niż unormowana w art.106 KPA.

Dwa różne etapy uzyskiwania opinii, uzgodnień, pozwoleń: na etapie zatwierdzania prac projektowych oraz na etapie postępowania „głównego” o wydanie pozwolenia na budowę. Ta problematyka ustalania pozwoleń i zajmowania stanowiska przez inne organy jest w inny sposób rozwiązywana jeżeli chodzi o wymogi związane z ochroną środowiska – tutaj oczywiście mają zastosowanie przepisy dot. ochrony środowiska.

W prawie budowlanym istnieją bardzo szczegółowe przepisy techniczno budowlane – jest to kazuistyczne rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Rzeczą charakterystyczną, niespotykaną w procesie legislacyjnym, że istnieje możliwość odstępstwa od przepisów techniczno budowlanych – tutaj istnieje specyficzna procedura uzyskania odstępstwa od zastosowania przepisów techniczno budowlanych. Przewiduje to art.9 prawa budowlanego (w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art.7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art.5 ust.1 pkt.4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych). Przyczyny, które spowodowały konieczność odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, tych takich kazuistycznych np. przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, przyczyną takiego stanu (odejścia) mogą być zarówno określone okoliczności faktyczne jak np. ukształtowanie terenu, względy użytkowe i techniczne. Należy podzielić tezę, że udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych stanowi wyraz w szukaniu sposobów na rozwiązywanie problemów nietypowych. Z tą problematyką spotyka się bardzo rzadko i jest to specyficzne rozwiązanie. Ta procedura jest dość skomplikowana i to odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych udzielana jest przez ten organ, który wydał te przepisy techniczno-budowlane. Dlatego też potrzeba wprowadzenia odmiennych rozwiązań technicznych, zwłaszcza w przypadkach nietypowych w pełni uzasadnia instytucję, która polega na stworzeniu możliwości odstępstwa od obowiązujących bezwzględnie przepisów techniczno-budowlanych. W jednym z wyroków NSA z 28 kwietnia 1992r. NSA stwierdził, że za słuszne należy uznać stwierdzenie, że w każdym przypadku niemożności zastosowania wymagań określonych przez przepisy techniczno-budowlane (o charakterze kazuistycznym) inwestor powinien zdecydować czy nadać taką procedurę zastosowania tej instytucji a nie organ, organ nie może wpływać na sposób właściwy do wydania pozwolenia na budowę, nie może np. stwierdzić, że brak jest podstaw do zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i nie uruchamiać tej procedury wyrażania zgody przez organ, który wydał przepisy techniczno-budowlane i nie skierować wniosku inwestora do tego organu o zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Za przypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu art.9 ust.1 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane w sprawie możliwości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych należy uznać takie przypadki, w których inwestor pomimo umocowania się prawnie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczeniu terenu na budowę, że dana nieruchomość przeznaczona jest w MPZP na budowę nie może zrealizować swojego prawa jakim jest prawo zabudowy.

Wniosek o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych należy oceniać poprzez pryzmat unormowanego w art.4 prawa budowlanego uprawnienia inwestora do zabudowy nieruchomości gruntowej (Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami). Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej uzna, że stosując zasady unormowane w art.7 (zasada prawdy obiektywnej)oraz 77 KPA(zasada oficjalności postępowania dowodowego oraz zasada prawdy obiektywnej) konkretny przypadek należy uznać za przypadek szczególnie uzasadniony to zobowiązany będzie do dokonywania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Postępowanie to jest to szczególne postępowanie dotyczące odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych jest wszczynane na wniosek inwestora. Podmiotem uprawnionym (to też jest specyfika tego postępowania) do złożenia wniosku do właściwego ministra, który wydał dane przepisy techniczno-budowlane jest ten organ administracji architektoniczno-budowalnej, który prowadzi postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Jest to dość specyficzna sytuacja. To rozstrzygnięcie tego organu, który jest właściwy do wydania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych jest organ, który wydał te przepisy ale stanowisko tego organu, który wydał dane przepisy techniczno-budowlane jest wiążące dla organu, który prowadzi postępowanie „główne” tzn. postępowanie o wydanie PNB.

Art. 9 prawa budowlanego jest źródłem roszczenia inwestora o rozpatrzenie jego wniosku dot. odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a także roszczenie o uwzględnienie tego żądania jeżeli okaże się, że takie roszczenie jest uzasadnione szczególnymi względami. Inwestor ma oparte na art.9 szczególne roszczenie aby w konkretnej sprawie wydania pozwolenia na budowę organ odstąpił od sformułowanych warunków szczególnych przewidzianych w przepisach techniczno-budowlanych. Stwierdza się w literaturze, że złożenie takiego wniosku przez właściwy organ skierowanego do ministra, jest obowiązkiem organu - także w przypadku, gdy zdaniem tego organu zgoda nie może być udzielona. Może dojść do sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę („główne”) wyraża pogląd, że brak jest podstaw do zastosowania w konkretnej sprawie wydania pozwolenia na budowę odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i nie chce z takim wnioskiem wystąpić – jest to oczywiście nieuzasadnione i niezależnie od tego jakie stanowisko prezentuje organ prowadzący postępowanie „główne” o wydanie pozwolenia na budowę zobowiązany on jest do wystąpienia z wnioskiem o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych do właściwego ministra lub centralnego organu administracji publicznej, do tego organu, który wydał te przepisy. Jest problem czy to rozstrzygniecie będzie podlegało sądowej kontroli decyzji administracyjnej? – bezspornie (jest to podkreślane w literaturze) to rozstrzygnięcie organu dotyczącego zwrotu(?) od odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie stanowi indywidualnej decyzji administracyjnej w rozumieniu art.104 i 107 KPA. Należy się zatem zastanowić jak w świetle prawnych form działania administracji należałoby takie rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zgody na odstępstwo do przepisów techniczno-budowlanych zakwalifikować – można by się zastanowić czy nie podlega kontroli takie rozstrzygnięcie na zasadzie, że jest to rozstrzygnięcie o uprawnieniach wynikających wprost z przepisów prawa ponieważ to uprawnienie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych można traktować jako uprawnienie stron, w tym przypadku inwestora, do orzekania o możliwości skorzystania przez inwestora z uprawnień, oczywiście z uprawnień w przedmiocie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych wynikających wprost z przepisów prawa, z art.9 prawa budowlanego. Jeżeli inwestor nie skorzysta z tego uprawnienia, nie byłoby ono rozpatrywane w odrębnym postępowaniu sądowo administracyjnym to zarzutu inwestora dot. zastosowania art.9 prawa budowlanego dot. zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być rozpatrywane na dalszym etapie postępowania, a mianowicie na etapie skargi dot. samego pozwolenia na budowę ponieważ po rozpatrzeniu tej sprawy w zakresie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych wydawana jest przez organ główny tzn. organ prowadzący postępowanie o wydanie PNB, przez sąd administracyjny, mimo że jest to postępowanie dot. zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i jest postępowaniem można powiedzieć incydentalnym dotyczącym tylko pewnego etapu postępowania o wydanie PNB, a mianowicie postępowania w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Należy również zwrócić uwagę na tezę zawartą w wyroku NSA z 25 października 2006r. w sprawie skargi kasacyjnej, w którym stwierdzono, że wystąpienie organu do ministra jest dowodem do rozstrzygania interesów inwestora zmierzających do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego planowanego przez inwestora obiektu na danym terenie. Trafność tej tezy uzasadnia dodatkowo zasady KPA normujące status strony i uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym. Szczególnie istotny jest tu pogląd wyrażony przez prof. Niewiadomskiego w komentarzu do ustawy prawo budowlane, w którym stwierdzono, że także w świetle orzecznictwa NSA nie ulega najmniejszej wątpliwości czy organ w przypadku zgłoszenia przez inwestora wniosku o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinien w trybie art.8 ust.3 wystąpić do właściwego ministra, niezależnie od własnego poglądu w sprawie (Wniosek do ministra, o którym mowa w ust.2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać (...) ). Z. Niewiadomski stwierdza, że analiza przepisów składających się na art. 9 prawo budowlane przewidujący możliwość odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, pozwala stwierdzić, że tryb tego postępowania jest jakby czteroetapowy: w pierwszej kolejności powyższy wniosek kierowany jest przez inwestora do organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę, drugim etapem tego wniosku jest udzielenie przez właściwego ministra lub odmowa udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w przypadku postępowania zgłoszeniowego (w przypadku tylko rejestracji budowy) taka sytuacja, że nie można by zastosować regulacji zawartych w art.9 prawa budowlanego, należy takie rozwiązanie legislacyjne polegające na zamiarze zastąpienia PNB instytucją zgłoszenia w przypadku realizacji inwestycji budowlanej ocenić także z tego powodu szczególnie krytycznie. W przypadku, gdy PNB zastąpilibyśmy instytucją zgłoszenia robót budowlanych to wówczas inwestor pozbawiony by został aż trzech z czterech dotychczas przewidzianych etapów postępowania o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Należy zwrócić uwagę na problematykę wydawania innego rodzaju pozwoleń, zgody lub opinii w celu uzyskania PNB, czyli na tym wcześniejszym etapie przed uzyskaniem PNB mogą być zupełnie odrębne procedury dot. wydania PNB. Przed wydaniem decyzji o PNB lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powstaje w związku z tym pytanie jaki środki należałoby zastosować, jeżeli organ doszedł do wniosku, że te wymagania określone przez bardzo liczne przepisy szczególne, co jest rzeczą charakterystyczną, że im inwestycja jest bardziej skomplikowana, tych pozwoleń szczególnych należy przedstawić więcej, w jakiej formie tutaj organ powinien rozstrzygnąć tę problematykę. Oczywiście rodzi się pytanie, czy może zastosować art.64 KPA tzn. pozostawić to podanie bez rozpatrzenia, jeżeli wniosek nie spełnia wymogów wynikających z przepisów ogólnych – przyjęcie takiego stanowiska byłoby bardzo niekorzystne dla inwestora, i tutaj w ustawie prawo budowlane mamy szczególne rozwiązanie legislacyjne, jest szczególny tryb rozstrzygnięcia różniący się od rozstrzygnięcia przewidzianego przez art.64 KPA. Tutaj art.64 KPA przewiduje bardzo niekorzystne dla inwestora rozwiązanie, a więc wezwanie w ciągu 7 dni do przedstawienia szczególnych wymogów wynikających z materialnego prawa administracyjnego (wezwanie do usunięcia braków), to jednak nie kończy dalej postępowania, ono nadal może pozostać bez rozpoznania. Takim rozwiązaniem szczególnym, odmiennym od art.64 KPA, dotyczącym postępowania o wydanie PNB jest rozwiązanie zawarte w art.32 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Tutaj należy zwrócić uwagę na różnicę dot. art. 106 KPA, że uzgodnienie, wyrażenie opinii od których mowa w art.32 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego powinno nastąpić w ciągu 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań, nie zajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do projektowanych rozwiązań. Zasadnicza różnica pomiędzy trybem współdziałania wynikającym z art.32 ust.2 prawa budowlanego polega na tym, że to nie organ zwraca się o zajęcie stanowiska, tak jak to ma miejsce w art.106 KPA - art.106 przewiduje, że to organ prowadzący postępowanie „główne” zwraca się o zajęcie stanowiska, lecz obowiązek ten ciąży na inwestorze. I tutaj jest charakterystyczny termin 14 dni, który jest bardzo korzystny dla inwestora, ponieważ zakłada się, że jeżeli organ nie zgłasza żadnych zastrzeżeń to istnieje swego rodzaju domniemanie wyrażenia zgody na rozwiązanie proponowane przez inwestora (Uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust.1 pkt.2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań).

W zakresie różnic pomiędzy trybem z art.106 KPA a procedurą zawartą w prawie budowlanym jest to, że także inny organ, inny podmiot zwraca się o zajęcie stanowiska w stosunku do postępowania głównego toczącego się w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek uzyskania uzgodnień, opinii lub pozwoleń wynikających z przepisów szczególnych przed wydaniem PNB w praktyce powoduje to, że inwestor występując o PNB, co jest akurat niekorzystne dla inwestora, musi przedstawić właściwemu organowi wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Art.32 ust.1 prawa budowlanego jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie wprowadza jakikolwiek elementów uznaniowych. W orzecznictwie stwierdzono, że jeżeli przepis prawny uzależnia wydanie decyzji od uprzedniego uzyskania przez inwestora uzgodnienia, które dodatkowo powinno mieć formę decyzji, to wydanie pozwolenia budowlanego zanim to odrębne pozwolenie o wydanie elementu zawierającego część postępowania o wydanie PNB nie zostanie rozpatrzone nie może być wydane PNB, tzn. w sytuacji gdy inwestor, co prawda przedstawi pozwolenie innego organu wydane w trybie określonym w przepisach regulujących PNB ale nie jest to jeszcze pozwolenie ostateczne w administracyjnej I instancji to w tej sytuacji organ nie może wydać pozwolenia na budowę ponieważ nie wiadomo jakie stanowisko zajmie w tej sprawie organ II instancji rozpatrujący ten tryb postępowania odwoławczego.

Od obowiązku określonego w art.32 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego należy odróżnić sytuację, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do wydania PNB jest sam zobowiązany do uzgodnienia stanowiska z innymi organami administracji publicznej, bo takie sytuacje także mogą mieć miejsce, że organ sam jest zobowiązany a obowiązek ten zapewnienia zajęcia stanowiska przez inny organ nie ciąży na inwestorze.

W art.32 ust.2 prawa budowlanego nawiązano do wielu przepisów szczególnych przez, które należy rozumieć inne niż prawo budowlane, z których wynika obowiązek zapewnienia by w przygotowaniu inwestycji znalazło odpowiedni wyraz szczególne wymagania związane z zapewnieniem ochrony niektórych terenów lub ochrony określonej grupy interesów. Wśród tej grupy przepisów, z których wynika obowiązek uzgodnienia lub zajęcia stanowiska przed wydaniem PNB należy uwzględnić przepisy dot. ochrony niektórych terenów lub obiektów budowlanych albo wynikające z potrzeby uwzględnienia specyfiki danego rodzaju środowiska. Należy wymienić przede wszystkim ustawy prawo ochrony środowiska, prawo o lasach, ustawa o uzdrowiskach. Potrzeba dokonania uzgodnień i uzyskania opinii może wynikać oprócz z przepisów materialnego prawa administracyjnego także z wymogów MPZP, czyli aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Dotyczy ten wymóg wszelkiego rodzaju obiektów jeżeli tylko spełnione są kryteria przewidziane w przepisach szczególnych.

---------------------------------bzdury o zmianie ustawy – Palikot itd.---------------------------

Poważny problem powstaje jeżeli zlikwidowane zostało by odrębne postępowanie administracyjne o wydanie PNB. Na szczególną uwagę zasługuje problematyka zgodności likwidacji PNB stworzona przez tzw. komisje Palikota w projekcie zastąpienia PNB jedynie instytucją zgłoszenia robót budowlanych z możliwością wydania uzgodnień. Art.30a zdanie pierwsze projektu ustawy organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, które miało zastąpić PNB jest zobowiązany do rozważenia czy budowa, która jest bezpośrednio związana z ochroną obszarów Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony ale może potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000, zobowiązany jest do dokonania odpowiedniego uzgodnienia. Proceduralnie unormowana jest tylko sytuacja, w której organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia o robotach budowlanych może uznać w toku tego postępowania zgłoszeniowego, że taka inwestycja może oddziaływać na obszar Natura 2000, ale z kolei przyjęcie zgłoszenia przez organ na realizację inwestycji na obszarze objętym terenem Natura 2000 spowodowało, że nie ważne są skutki przewidziane w prawie ochrony środowiska(?). W takiej sytuacji, że jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, po rozważeniu dojdzie do wniosku, że zamierzona budowa nie będzie potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000 to takie milczące rozstrzygniecie organu znajduje się poza wszelką kontrolą czyli nie wiadomo czy należałoby wykonywać ustalenia przewidziane w przepisach ochrony środowiska. Takie rozwiązanie proceduralne powinno wzbudzać poważne wątpliwości, co do zgodności z dyrektywami prawa europejskiego a po 1 maja 2004r. przepisy prawa wspólnotowego nawet mają pierwszeństwo nad rozstrzygnięciami prawa krajowego. W aktach sprawy w sprawie postępowania zgłoszeniowego nie będzie nawet prawnego odzwierciedlenia wobec dowolnej formy jakim było wydanie przez organ przyjmujący zgłoszenie uznanie, że zamierzona budowa nie będzie potencjalnie oddziaływać na obszary Natura 2000. Co prawda przepis prawa dodany przez art.28 pkt.3 lit.p ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi taką gwarancję, że zostanie przeprowadzone postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko w odniesieniu do wszystkich przypadków budowy, które mogłyby potencjalnie oddziaływać na środowisko, choć też tu nie ma skutecznych gwarancji administracyjno prawnych do tego, że to postępowanie w stosunku do wszystkich obszarów objętych zakresem terytorialnym obszaru Natura 2000 zostanie rozstrzygnięta.

Należy zwrócić również uwagę na art. 63 ust.2 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku jako prawnej formie udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, który stanowi, że postanowienie wydaje się również jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby o przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. Stwarza to taką sytuację, że w art.30 prawa budowlanego powinno znaleźć odzwierciedlenie modelowo identyczne rozwiązanie legislacyjne. Projektowana zmiana w art.28 prawa budowlanego przewiduje, że zmiany w rozumieniu art.96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku polega na tym, że organ właściwy do rejestracji budowy i wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem inwestycji budowlanej innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie jest bezpośrednio związany z ochroną obszarów Natura 2000 jest obowiązany do rozważenia przy dokonywaniu rejestracji budowy do wydania tej decyzji czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Nowelizacja ta w części końcowej rozszerzyła kompetencje tych organów.

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Jednym z najważniejszych problemów dot. uzyskania prawa do zabudowy nieruchomości gruntowych jest problematyka związana z wymogami z zakresu ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku – tutaj należy podkreślić, że sensem porównywania danych obszarów, na których ma być realizowana inwestycja do obszarów Natura 2000 budzi wiele wątpliwości i w przypadku jeżeli PNB zostałoby zastąpione jedynie zgłoszeniem robót budowlanych to stworzyłoby to bardzo poważne wątpliwości.

Te wszystkie przepisy stanowiące zestaw szczególny dotyczące uzyskania zgody, pozwolenia, opinii lub uzgodnienia dotyczącego konkretnej inwestycji budowlanej ograniczają wynikające z art.4 prawa budowlanego podmiotowe prawo inwestora, jakim jest prawo inwestora do zabudowy terenu, do którego ma tytuł prawny. Prawo budowlane wyznacza bowiem zakres uprawnień i obowiązków niezbędnych dla ochrony interesów publicznych a co najważniejsze sposób rozstrzygania konfliktów interesów. I te konflikty interesów nie tylko są rozpatrywane w tym postępowaniu głównym dotyczącym PNB ale także w postępowaniach dot. uzyskania zgody na wydanie PNB. Postępowanie administracyjne rozumiane jako zespół norm prawnych określające tryb tworzenia decyzji administracyjnych jest jedną z głównych form realizacji tej państwa prawnego ma to szczególne znaczenie w postępowaniu dot. wydania PNB. Należy podkreślić, że odmienne od art.106 KPA unormowanie uzgodnień, opinii i zajęcia stanowiska przez inny organ unormowany w art.32 ust.1 prawa budowlanego należy ocenić poprzez pryzmat służebnej roli przepisów proceduralnych przepisów postępowania w stosunku do przepisów materialno-prawnych, oczywiście przepisami materialno-prawnymi będą przepisy regulujące kwestie merytoryczne, materialno-prawne z zakresu prawa budowlanego a o przepisach proceduralnych tutaj najtrafniejszy będzie art.32 ust.2 prawa budowlanego. Te przepisy proceduralne odmienne od art.106 KPA wywierają również wpływ na możliwość realizacji przez inwestora prawa do zabudowy, ponieważ w przypadku jeżeli organ właściwy do zajęcia stanowiska w trybie art.32 ust.2 prawa budowlanego nie wyrazi zgody na realizację danej inwestycji pozbawi w takiej sytuacji inwestora prawa zabudowy nieruchomości gruntowej, a prawo zabudowy stanowi część szeroko rozumianego prawa własności nieruchomości gruntowej. Tutaj wiąże się to z problematyka możliwości organizacji prawa wolności zabudowy, która sformułowana została w art.4 prawa budowlanego. Należy podkreślić, że takimi szczególnymi przepisami ograniczającymi prawo zabudowy są przepisy obowiązującej z 15 listopada 2008r. ustawy prawo ochrony środowiska i jeżeli realizacja inwestycji określonej w rozporządzeniu wydanym w 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych unormować związanych z kwalifikacją przedsięwzięć (?) mogących oddziaływać na środowisko oparte zostały na podstawie przepisów o ochronie środowiska. Tutaj przepisami szczególnymi dot. ochrony środowiska są również przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Rozporządzenie RM w sposób bardzo kazuistyczny określa jakie rodzaje przepisów powinny zostać zastosowane przy zajmowaniu stanowiska przez inny organ dotyczące postępowania o wydanie PNB. Tutaj należy także wymienić przepisy ustawy o ochronie zabytków – tutaj w zależności od tego jakiej dotyczy ta budowa, te ograniczenia są większe lub mniejsze, wymagana jest zgoda lub jedynie wyrażenie opinii przez konserwatora zabytków, także takie przepisy dot. odległości inwestycji, które mają być wznoszone w pobliżu granic pomnika czy obozu zagłady. Te wszystkie przepisy szczególne ograniczają w sposób istotny prawo zabudowy tych nieruchomości.

Należy podkreślić, że to prawo zabudowy nieruchomości gruntowej jest określone nie tylko przez te dwie ustawy ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zabytków a nawet ustawą o ochronie byłych hitlerowskich obozów zagłady. Zasadniczą zmianą związaną z ogólną procedurą administracyjną jest odmienny tryb uzyskiwania tego rodzaju zgody. (jego zdaniem) Prawo zabudowy powinno być unormowane na terenie całego kraju w MPZP, oczywiście poza terenami wyłącznie rolniczymi, bo taka sytuacja, że to prawo zabudowy nieruchomości gruntowej jest unormowane w wielu ustawach szczególnych a nie w terenowym akcie normatywnym jakim jest MPZP powoduje niepewność sytuacji prawnej inwestora. Problem interpretacji tych przepisów szczególnych niewątpliwie stwarza poważne zagrożenie dla inwestora w zakresie możliwości jego podstawowego prawa jakim jest prawo wolności budowlanej lub prawo do zabudowy nieruchomości. To prawo zabudowy nie powinno być ograniczane przez wiele przepisów niezbyt jasnych dla inwestora. Takie rozwiązanie legislacyjne, że w zasadzie wiele ustaw szczególnych reguluje także prawo zabudowy z punktu widzenia jasności sytuacji prawnej inwestora, co do możliwości realizacji jego zamierzeń inwestycyjnych jest wyjątkowo niekorzystna.

Procedura dotycząca uzgadniania przez inne organy pozwolenia na budowę z punktu widzenia przejrzystości postępowania administracyjnego nie jest również w sposób należyty określona ponieważ inwestorowi trudno jest przewidzieć, czy może w konkretnej sytuacji zrealizować swoje prawo zabudowy. Wymaga to „poszukiwania” w całym systemie materialnego prawa administracyjnego tych rozwiązań legislacyjnych, rozwiązań szczegółowych, które by regulowały możliwość zrealizowania danej inwestycji na określonym obszarze. Także ta odrębna procedura uzgadniania (jego zdaniem) powinna zostać oceniona krytycznie – jest generalna zasada, żeby wszelkie przepisy proceduralne zawarte były w jednym akcie prawnym, takim podstawowym aktem prawnym jest KPA i tutaj te odmienne przepisy prawne dot. realizacji procedury uzgadniania przyszłych inwestycji budowlanych w sposób odmienny niż w KPA należy ocenić krytycznie. Także inwestor często czuje się zagubiony w takiej sytuacji iż musi złożyć, dołączyć do wniosku o PNB te wszystkie uzgodnienia, on właściwie nie wie czy w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji złożył już wszystkie uzgodnienia, organy niestety często stosują art.64, chociaż nie ma do tego podstaw, i pozostawiają bez rozpoznania taki wniosek inwestora o PNB z tego względu, że nie przedłożył tego rodzaju uzgodnień, to tak naprawdę przez przepisy szczególne, co może budzić takie bezpodstawne zastosowanie art.64 KPA określone skutki negatywne dla inwestora. Także ta procedura dot. trybu uznawania czy potencjalna inwestycja może lub nie może oddziaływać na obszar Natura 2000 i wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko także hamuje proces inwestycyjny. Także z punktu widzenia sprawności i przejrzystości procesu inwestycyjnego zajęcie stanowiska przez inny organ przed wydaniem pozwolenia na budowę należy ocenić negatywnie.

21.04.2011.

Uczestnicy procesu budowlanego

Jeżeli mówimy o uczestnikach procesu budowlanego to jest ich 4:

1. Inwestor,

2. Projektant,

3. Kierownik budowy,

4. Inspektor nadzoru inwestorskiego.

Postępowanie wymagające pozwolenia na budowę – inwestor, projektant, kierownik budowy występują obligatoryjnie a inspektor nadzoru inwestorskiego występuje fakultatywnie – jest to zasadą. Występują wyjątki dot. kierownika budowy i inspektora nadzoru budowlanego – w przypadkach, w których stopień skomplikowania budowy jest znikomy, organ wydający decyzję może wyłączyć obowiązkowe ich uczestnictwo (art.42 ust.3 prawa budowlanego). W decyzji o PNB organ wydający decyzję może nałożyć obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych, bądź przewidywanym wpływem na środowisko (art.19 prawa budowlanego). Inspektor nadzoru inwestorskiego jest co do zasady powoływany fakultatywnie, jest to prawo inwestora. Inwestor może powołać inspektora nadzoru inwestorskiego, który ma za zadanie reprezentować inwestora na budowie poprzez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art.25).

Zgłoszenie:

• Inwestor – obligatoryjny,

• Projektant – fakultatywny (jeżeli do zgłoszenia dołącza się projekt to obecność projektanta jest obowiązkowa),

• Kierownik budowy – fakultatywny (obowiązkowy przy instalacjach zbiornikowych na gaz płynny o pojemności do 7m³ przeznaczonych do ogrzewania domu jednorodzinnego),

• Inspektor nadzoru inwestorskiego – w zasadzie nie występuje ale nie ma przeciwwskazań, czyli jest fakultatywny.

oddanie do użytku

PNB roboty budowlane

• inwestor występuje cały czas;

PNB roboty budowlane – min. 7 dni przed rozpoczęciem robót nadzór autorski

• projektant występuje przed wydaniem PNB; czasami jest tak, że jego obecność w dalszych etapach nie jest konieczna, nie jest wymagana, jednak czasem pojawia się po uzyskaniu PNB w ramach nadzoru autorskiego lub nadzoru nad zgodnością realizacji budowy z projektem; nadzór autorski – powinien być sprawowany przez autora projektu;

PNB roboty budowlane

• kierownik budowy występuje co najmniej 7 dni przed planowanym rozpoczęciem robót budowlanych; do zawiadomienia należy dołączyć oświadczenie kierownika budowy o przyjęciu obowiązku kierowania budową;

PNB roboty budowlane

• inspektor nadzoru inwestorskiego – co najmniej 7 dni przed planowanym rozpoczęciem robót budowlanych;

W PNB może być nałożony obowiązek nie tylko ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego ale też zapewnienia nadzoru autorskiego w przypadkach uzasadnionych tym, że jest wysoki stopień skomplikowania obiektu lub robót budowlanych lub też może ten obiekt mieć niekorzystny wpływ na środowisko. Jest wydane stosowne rozporządzenie w jakich przypadkach ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego i projektanta sprawującego nadzór autorski jest obligatoryjne.

Art.20 prawa budowlanego – podstawowe obowiązki projektanta.

Główne zadanie projektanta polega na tym aby sporządzić projekt budowy i tutaj przepis mówi tak, że ma to być zrobione w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tutaj w tym zakresie przepis ten nie jest zsynchronizowany z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego, że nie zawsze decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest potrzebna – nie jest potrzebna wtedy, gdy na danym terenie obowiązuje MPZP. Zgodnie z art.4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego i związanych z tym zasad zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w MPZP – także nie ma tu spójności, natomiast trzeba przyznać, że w przypadkach kiedy na danym terenie obowiązuje MPZP musi być opracowany zgodnie z ustaleniami tego MPZP (ustalenie, przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Projektant ma także obowiązek żeby jeżeli zaistnieje taka konieczność to żeby były sporządzone projekty branżowe i dodatkowo, żeby te projekty skoordynować. Niekiedy, chociaż nie jest to wyraźnie wskazane, to ustawa wprowadza taką funkcję głównego projektanta. Jego funkcja polega na tym, aby te projekty, które sporządzone zostały przez poszczególnych projektantów, żeby razem były technicznie skoordynowane. Pozostali projektanci są projektantami branżowymi, przy czym trzeba tutaj zauważyć, że projektantem w rozumieniu art.17 prawa budowlanego, a więc uczestnikiem procesu budowlanego będzie ten projektant główny a nie ci projektanci branżowi. Następnym obowiązkiem projektanta jest to żeby sporządzić informację dot. bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ta informacja jest następnie uwzględniania w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Nie zawsze taki plan jest konieczny. Kolejnym obowiązkiem projektanta jest uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów art.20 ust.1 pkt.2. Tutaj jest pojawia się problem w jaka jest relacja między tym przepisem a przepisem mówiącym o tym, że uzyskanie opinii, uzgodnień lub pozwoleń jest obowiązkiem inwestora. Należy tutaj przyjąć, że w tym przypadku dotyczącym projektanta takie opinie, uzgodnienia i sprawdzenia nie odbywają się w trybie KPA i wszystkie konsekwencje w związku z tym idące – nie jest możliwe złożenie skargi na bezczynność, nie jest możliwe zaskarżenie takiej opinii czy uzgodnienia do sądu administracyjnego – te możliwości są wykluczone. Przykładem takiej opinii, uzgodnienia lub sprawdzenia jest uzgodnienie projektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Kolejnym obowiązkiem projektanta jest wyjaśnienie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań – ustawa nie precyzuje tego, kto może te wątpliwości zgłaszać, wydaje się że tutaj uprawnienie do żądania wyjaśnień ma zarówno inwestor (na pewno) jak organ wydający PNB, jednak nie jest to takie pewne dlatego, że projekt podlega tylko ocenie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ wydający PNB nie bada tego, czy projekt został sporządzony prawidłowo. W związku z tym organ wydający PNB, czyli starosta, może zgłosić jakieś wątpliwości do projektanta ale tylko i wyłącznie w zakresie projektu zagospodarowania działki i terenu. Jeżeli chodzi o kierownika budowy to on najczęściej będzie taka sytuacja, że otrzymaliśmy PNB i kierownik budowy dojdzie do wniosku, że pewne rzeczy są niejasne albo się nie zgadzają w rzeczywistości. Przy czym trzeba przyjąć, że kierownik nie może żądać wyjaśnienia wątpliwości od projektanta osobiście tylko powinien to zrobić za pomocą inwestora, dlatego że tylko inwestor związany jest z projektantem stosunkiem prawnym związanym ze sporządzaniem projektu. Oczywiście technicznie rzecz biorąc nie ma to większego znaczenia. Projektant także sporządza lub uzgadnia indywidualną dokumentację techniczną oraz sprawuje nadzór autorski, który jest na żądanie inwestora albo właściwego organu. Na żądanie właściwego organu jest obowiązek nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Na żądanie inwestora można ustanowić projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego. Projektant nie może uchylić się od żądania inwestora do pełnienia nadzoru autorskiego. Jest to żądanie inwestora, na które projektant musi się zgodzić. Jeżeli się uchyla od pełnienia nadzoru autorskiego może być pociągnięty do odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Zakres nadzoru autorskiego w ustawie wskazany jest w minimalnym zakresie czyli w dwóch czynnościach. Zakres ten może zostać rozszerzony w drodze umowy między inwestorem a projektantem. Jeżeli występuje taka sytuacja, że powinie być ustanowiony nadzór autorski bo to wynika z rozporządzenia, to trzeba przyjąć, że jeżeli nie będzie takiego projektanta, który sprawuje ten nadzór autorski to przed wydaniem PNB organ uzna, że jest to brak formalny i wezwie do uzupełnienia tego braku formalnego na podstawie art.35 ust.3, wskazuje termin do usunięcia nieprawidłowości czyli do wyznaczenia projektanta sprawującego nadzór autorski i jeżeli nie zostanie w tym terminie wyznaczony projektant sprawujący nadzór autorski to zostanie wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Projektant może odpowiadać na wiele różnych sposobów, w grę wchodzi odpowiedzialność zawodowa, odpowiedzialność dyscyplinarna, odpowiedzialność karna, odpowiedzialność deliktowa na podstawie art.415 i następnych KC a również odpowiedzialność kontraktowa ponieważ zawarta zostaje umowa pomiędzy inwestorem a projektantem dotycząca sporządzenia projektu i sprawowania nadzoru autorskiego. Projektant w trakcie realizacji budowy ma prawo (art.21):

• wstępu na teren budowy i dokonywania zapisów w dzienniku budowy dotyczących jej realizacji,

• żądania wpisem do dziennika budowy wstrzymania robót budowlanych w razie stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia lub wykonywania ich niezgodnie z projektem.

W tym pierwszym przypadku, jeżeli jest żądanie wstrzymania robót budowlanych z powodu stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia to powstaje obowiązek kierownika budowy polegający na wstrzymaniu robót budowlanych oraz na konieczności bezzwłocznego zawiadomienia o tym fakcie właściwego organu nadzoru budowlanego. W tym drugim przypadku, a więc gdy projektant stwierdzi, że wykonywanie robót budowlanych jest niezgodne z projektem to na kierowniku budowy spoczywa obowiązek zawiadomienia inwestora o wpisie do dziennika budowy dotyczącym wstrzymania robót budowlanych. W tej sytuacji do decyzji inwestora należy to, jakie podjąć czynności a w szczególności, czy Kontynuować prace budowlane wbrew zastrzeżeniom projektanta. W przypadku, gdy tolerowane odstępstwa okażą się istotne inwestor naraża się na reakcję organu nadzoru budowlanego w postaci wstrzymania robót budowlanych na podstawie art.50 ust.1 pkt.4 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w PNB. Każde odstępstwo od projektu powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w postaci wpisu do dziennika budowy. Uprawnienia przewidziane w art.21 mogą być wykonywane niezależnie od tego, czy projektant sprawuje nadzór autorski czy też nie.

5.05.2011. od Marka więc cuda na kiju;)

Kierownik budowy – art. 22 PB

Kierownik budowy wymagającej wcześniejszego pozwolenia na budowę jest obligatoryjny. W trakcie wykonywania robót budowlanych – odpowiada za prawidłowość ich przebiegu. Pierwszą rzeczą która robi – przejecie od inwestora terenu budowy w formie protokołu. Od tego momentu odpowiada co się na terenie budowy dzieje. Żeby zapobiec wstępowi na teren budowy przez osoby nieupoważnione teren budowy musi być odpowiednio zabezpieczony.

Przez teren budowy należy rozumieć też teren przyległy do nieruchomości, o ile inwestor dysponuje prawem do dysponowania tym terenem. Wtedy musi też zabezpieczenie tych obiektów.

- kamienie geodezyjne???

- prowadzenie dokumentacji budowy – dziennik budowy – dokument urzędowy, który odzwierciedla to, co się na budowie dzieje. Wpisów może dokonywać projektant i inspektor nadzoru inwestorskiego (o ile został ustanowiony).

Jeśli teren budowy został zabezpieczony, to obiekt, który ma powstać powinien mieć swoje miejsce na tym terenie. Nie można robić tego dowolnie – musi być do zgodnie z projektem

- kierowanie budową obiektu budowlanego – musi ono następować zgodnie z projektem (projekt musi mieć swoje odzwierciedlenie w stanie faktycznym). Na koniec kierownik musi złożyć oświadczenie, że budowa została zrealizowana zgodnie z projektem. Jest pewna możliwość od odstępstw w stosunku co jest w projekcie.

- dbanie o to aby nie powstały zagrożenia BHP – koordynacja tych kwestii i prowadzenie robot w pełni zgodnie z planem ochrony bezpieczeństwa i zdrowia

- wstrzymanie robót

-realizacja zaleceń wpisanych do dziennika budowy

- zgłaszanie inwestorowi albo do sprawdzenia labo do odbioru robot, które zostały wykonane, a które ulęgają zakryciu lub są zanikające; sprawdzenie ustalonych w umowie prób i sprawdzeń urządzeń technicznych (o centralne ogrzewanie, kominy)

- przygotowanie dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego – obejmuje dziennik budowy ze wszystkimi wpisami, świadectwo charakterystyki energetycznej, zaświadczenie o wykonaniu budowy zgodnie z projektem (w sumie jest ich o wiele więcej).

Kierownik ma prawo:

- jeśli w dzienniku znajdą się jakieś zalecenia to ma prawo ustosunkować się do tych zaleceń – wpis do dziennika budowy.

- przy prostych budowach tego typu zalecenia nie mają miejsca. Wszystko jest rozwiązywane na etapie przed wydaniem pozwolenia na budowę

Plan bezpieczeństwa – kierownik budowy sporządza plan w oparciu o art. 20 ust. 1b

Inspektor nadzoru inwestorskiego – może być ustanowiony fakultatywnie przez inwestora. Ale organ właściwy od wydania pozwolenia na budowę może w decyzji zezwalającej na budowę nałożyć na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (w przypadkach uzasadnionych wysokim skomplikowaniem robót budowlanych.

Inspektor nadzoru inwestorskiego na prawo:

- wydawać kierownikowi budowy polecenia potwierdzone wpisem do dziennika budowy – te polecenia mogą dotyczyć konieczności usunięcia nieprawidłowości albo zagrożeń, a także wykonania prób lub badań (mogą być dosyć daleko idące, bo można żądać takich prób lub badań, które wymagają odkrycia robot lub elementów zakrytych – częściowa rozbiórka). Kwestia???

- żądanie do dokonania poprawek lub wykonania po raz kolejny robót (kierownik budowy lub robot budowlanych)

- jeśli na budowie może powstać zagrożenie w wyniku wykonywania obiektu budowlanego, inspektor nadzoru inwestorskiego może żądać wstrzymania robót budowlanego

Obowiązki inspektora nadzoru inwestorskiego:

- reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

- sprawdzanie jakości wykonywanych robót i wybudowanych wyrobów budowlanych, a w szczególności zapobieganie zastosowanie wyrobów wadliwych i niedopuszczalnych w budownictwie

- sprawdzanie i odbiór robót budowlanych ulęgających zakryciu lub zanikających., uczestniczenie w próbach i odbiorach technicznych instalacji i urządzeń technicznych

- ma prawo zgłaszania poprawek. Jak te poprawki zostaną wykonane – potwierdza, że wady zostały usunięte

- może opłacać faktury w hurtowni budowlanej albo przekazywać odpowiednie transze do wykonawcy robót budowlanych

Łączenie funkcji i kierownika budowy na jednej budowie jest niedopuszczalne – zabezpieczenie interesów inwestora

Art. 27. Przy budowie obiektu budowlanego, wymagającego ustanowienia inspektorów nadzoru inwestorskiego w zakresie różnych specjalności, inwestor wyznacza jednego z nich jako koordynatora ich czynności na budowie.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

Prawo zabudowy przysługuje każdemu kto ma tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustawodawca w definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 11 PB precyzuje, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności użytkowania wieczystego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor musi dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Bez spełnienia tego obowiązku pozwolenie na budowę nie może być wydane. Przepisy regulujące instytucję pozwolenia na użytkowanie nie wymagają wykazania się tytułem prawnym. Pojęcia nieruchomości oraz praw rzeczowych i praw obligacyjnych, których przedmiotem są rzeczy regulowane są wymogi prawa cywilnego.

Instytucja zarządu regulowana jest przez ustawę o gospodarce nieruchomościami.

Wyróżnia się trzy rodzaje nieruchomości:

- gruntowe (zabudowane/niezabudowane)

- budynkowe

- lokalowe

Prawo własności jest najszerszym prawem rzeczowym. Ochrona własności gwarantowana jest przez Konstytucję oraz prawo cywilne. Ingerencja ustawodawcza w prawo własności musi odpowiadać warunkom konstytucyjnym, a organy administracji nie mogą ograniczać praw właściciela bez stosownej podstawy prawnej. Art. 140 KC Wskazuje na dwa zasadnicze uprawnienia właściciela – prawo do korzystania z rzeczy i prawo rozporządzania rzeczą. Prawo właściciela do zagospodarowania w tym do zabudowy nieruchomości jest elementem prawa własności. Prawo to nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem ograniczeń wynikających z regulacji o charakterze publiczno prawnym. Przeniesienie własności nieruchomości wymaga zachowania formy aktu notarialnego. Jest to forma pod rygorem nieważności.

Dokument owy zawarty jest w formie aktu notarialnego, jest środkiem dowodowym wskazującym, kto jest właścicielem nieruchomości.

Pomimo, że wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, to jest on obowiązkowy i ze względu na rękojmie wiary publicznej ksiąg wieczystych. Odpis z księgi stanowi dowód, że określonemu podmiotowi przysługuje prawo własności. Dowodem prawa własności mogą być również orzeczenia i ugody sądowe, których skutkiem jest nabycie przejście, zmiana treści i ustanie własności.

Przyjmuje się że współwłasność nie jest odrębnym rodzajem prawa rzeczowego, a więc definicja legalna prawa do dysponowania nieruchomością jej nie wymienia. Cechą współwłasności jest to, że własność tej samej rzeczy. Przysługuje kilku osobom. Może ona mieć postać współwłasności ułamkowej albo łącznej.

Współwłasność ułamkowa charakteryzuje się tym, że każdy ze współwłaścicieli ma określony ułamkiem udział we wspólnym prawie, którym może rozporządzać samodzielnie bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istotne znaczenie ma sfera stosunków wewnętrznych współwłaścicieli, czyli zarząd nad rzeczą wspólną.

Zasady zarządu mogą zostać uregulowane przez współwłaścicieli, a w razie braku takiej regulacji zastosowanie maja przepisy KC.

Do czynności przekraczających zwykły zarząd, co do zasady jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Nie ma legalnej definicji czynności zwykłego zarządu. Ze względu na zakres czynności składających się na wykonywanie prawa zabudowy należy przyjąć, że budowa obiektu budowlanego stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. To samo dotyczy nadbudowy kondygnacji nad budynkiem. Zgoda właścicieli na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu musi być niewątpliwa.

Brak sprzeciwu współwłaścicieli nie może być traktowany jako wyrażenie zgody. W razie braku zgody większości, współwłaścicieli których udziały wynoszą co najmniej połowę mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, korty orzekając będzie uwzględniał cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W ramach współwłasności ułamkowej można dokonać podziału nieruchomości do wyłącznego korzystania. Podział ten może nastąpić w drodze orzeczenia sądu lub umowy współwłaścicieli. W wyniku podziału współwłaściciel staje się posiadaczem prawa do odrębnego korzystania z wydzielonej mu części. Ma również prawo do dysponowania tą częścią na cele budowlane. Z kolei współwłasność łączna może powstać tylko na podstawie przepisów szczególnych. Przykładem jej jest ustawowa wspólność majątkowo-małżeńska. Jej istotą jest brak udziałów, a prawo do dysponowania nieruchomością w procesach budowlanych przysługuje łącznie małżonkom pozostającym we wspólności majątkowej małżeńskiej, chyba że małżonkowie zawarli umowę majątkowo-małżeńską, w której odrębnie określili swoje prawa.

Użytkowanie wieczyste następuje najczęściej na podstawie umowy ze skarbem państwa lub JST zawartej w formie aktu notarialnego w przeciwieństwie do przeniesienia własności nieruchomości, wpis do księgi wieczystej ma tu charakter konstytutywny. Treść użytkowania wieczystego określają przepisy i zasady współżycia społecznego oraz dodatkowo umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Dla prawa zabudowy istotne znaczenie ma ta umowa Zasadniczym sposobem wykorzystania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste jest jej zabudowa. Jeśli oddanie gruntu w zbytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia budynków lub innych urządzeń, to umowa powinna określać termin i zakończenia robót, rodzaj budynków i urządzeń korzystających???, ich utrzymywania w należytym stanie, warunki i termin odbudowy w razie zniszczenia albo rozbiórki budynku lub urządzeń w czasie trwania użytkowania wieczystego.

Prawo do dysponowania nieruchomością może powstać na podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nawet w sytuacji, kiedy prawo użytkowania wieczystego nie zostało wpisane do księgi wieczystej. W takiej sytuacji nie dochodzi do powstania prawa rzeczowego, ale jeśli rzecz została lub zostanie wydana, a właściciel wyrazi zgodę na dysponowanie gruntem na cele budowlane przed wydaniem pozwolenia na budowę, tytuł prawy inwestora będzie oparty na stosunku zobowiązaniowym, co jest zgodne z art. 3 pkt 11

Instytucję trwałego zarządu reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Nie stanowi on ograniczonego prawa rzeczowego, ale jest szczególnym prawem podmiotowym odnoszącym się do gospodarowania nieruchomościami przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Elementem trwałego zarządu jest prawo do zabudowy odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego.

12.05.2011.

Ochrona środowiska w działalności inwestycyjno-budowlanej wynikająca głównie z wymogów ustawy prawo budowlane ale także innych ustaw regulujących problematykę ochrony środowiska.

Są to zagadnienia o tyle istotne, że często ta problematyka związana z ochroną środowiska czy wymogami związanymi z ochroną środowiska powoduje, że uzyskanie PNB staje się utrudnione.

• Wyrok TK z 20 kwietnia 2011r. – ustawa nowelizująca z 23 kwietnia 2003r znosząca PNB jest sprzeczna z Konstytucją w związku z czym mamy taki stan prawny jaki istniał przed nowelizacją; ona z resztą nie weszła w życie ponieważ prezydent jej nie podpisał;

Główną instytucją, która ma znaczenie dla ochrony środowiska w działalności inwestycyjno-budowlanej jest ocena wpływu na środowisko, która wynika z ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, zgodne to jest również z wymogami dot. dyrektywy RE 85/337 z 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne.

Należy podkreślić, że decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań określa m.in. rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, tutaj używane jest zarówno w dyrektywie europejskiej jak i ustawie z 3 października 2008r. pojęcie przedsięwzięcia oraz warunki korzystania z terenu lub jego wykorzystania ze szczególnym uwzględnieniem ochronny jego szczególnych wartości przyrodniczych. Ta decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie możliwości korzystania ze środowiska stanowi podstawowy wymóg ocenny zgodności planowanej inwestycji z wymogami przepisów szczególnych regulujących problematykę ochrony środowiska. Powstaje w związku z tym problem, czy decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć bezpośrednio do wniosku o wydanie PNB czy może organ ją wymagać w późniejszym okresie, bo to czy ta decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana nie zawsze jest to jasne i bezsporne, i powstają w związku z tym wątpliwości. Należy się zastanowić, czy możliwe by było wezwanie przepisów KPA o uzupełnieniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę poprzez przedstawienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (nazywana również decyzją środowiskową).

Należałoby zwrócić uwagę na różnice w stanie prawnym obowiązującym przed 15 listopada i po 15 listopada 2008r. czyli dniu wejścia w życie ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z art.46 ust.4 ustawy z 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska – jest to przepis, który obowiązywał jedynie do 15 listopada 2008r. – wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następowało jedynie przed uzyskaniem decyzji o PNB a także decyzji o wznowieniu robót budowlanych, a także było wymagane przed wydaniem decyzji o ustalaniu lokalizacji drogi krajowej na podstawie spec ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, a także na podstawie ustawy z 27 października 1974r. o autostradach płatnych i krajowym funduszu drogowym. Tutaj ten stan prawny, jaki istniał przed 15 listopada 2008r. był jasny i zrozumiały, należało dołączyć daną decyzję środowiskową do wniosku i uzyskać ją przed uzyskaniem PNB. Należy to podkreślić poprzez pryzmat obowiązków inwestora. Te obowiązki inwestora wynikają z art.32 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami ochrony środowiska. Wykładnia tematyczna(?) może prowadzić do wniosku, że warunek ten powinien zostać spełniony nie przed wszczęciem postępowania o wydanie PNB ale przed formalnym jego wydaniem, wydaniem pozwolenia na budowę jako decyzji administracyjnej. Ma to o tyle istotne znaczenie dla inwestora, że to postępowanie w sprawie uzyskania decyzji środowiskowej jest wyjątkowo trudne i skomplikowane i jeżeli by uznać, że należałoby je zakończyć przed złożeniem wniosku o PNB to wydłużyłoby to znacznie proces budowlany. Należy także zwrócić uwagę w aspekcie prawno-porównawczym na treść art.46 ust.4 pkt.2,8,9 ustawy z 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska, który obowiązywał do 15 listopada 2008r., i którego brzmienie było następujące: wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu obiektu budowlanego oraz decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Pewne wątpliwości wzbudzała treść art.46 ust.4b (zmienionego przez art.1 pkt.12 lit.c ustawy z 26 kwietnia 2007r. o zmianie ustawy prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw), który stanowił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust.4 oraz do zgłoszenia, o którym mowa w ust.4a złożenie wniosku o dokonanie zgłoszenia powinno nastąpić nie później niż przed upływem 4 lat, od dnia w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Także w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy prawo ochrony środowiska mieliśmy do czynienia z taką sprzecznością – z jednej strony mówi się o tym, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach musi być dołączona już do wniosku o wydanie PNB czyli przed samym wszczęciem postępowania, zgodnie z art.63 KPA terminem wszczęcia postępowania jest data złożenia wniosku do organu. Oznacza to, że postępowanie w sprawie wydania PNB wszczyna się w dacie złożenia przez wnioskodawcę konkretnego wniosku wraz z uzgodnieniami, m.in. w zakresie środowiska jeśli wymaga tego przepis prawa. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi odrębne postępowanie poprzedzające wszczęcie postępowania o wydanie PNB. Art.28 ust.2 prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie ma zastosowania. Legitymację strony w takim postępowaniu należy oceniać wg. treści art.28 KPA. Także mamy do czynienia z taką sytuacją, że z jednej strony nowelizacja dokonana przez ustawę z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane wprowadziła inną legitymację strony ale ta inna legitymacja strony nie ma zastosowania w postępowaniu dot. wydania decyzji środowiskowej, z kolei ograniczenia wynikające z decyzji środowiskowej są wiążące dla organu wydającego PNB. Natomiast w stosunku do tych dwóch postępowań istnieje taki sytuacja, że zakres legitymacji strony a więc zakres osób uczestniczących w tym postępowaniu jest różny i z punktu widzenia jednolitości procedury administracyjnej, a więc podstawowy wymóg formułowany w zakresie tworzenia i stosowania prawa aby procedury były identyczne, mamy do czynienia z odrębnym ustaleniem legitymacji strony a te wzajemne postępowania wywierają wpływ na siebie w ten sposób, że ustalenia w decyzji środowiskowej muszą być zgodne z pozwoleniem na budowę czy odwrotnie, pozwolenie na budowę musi respektować te wszystkie ustalenia. W obowiązującym do 15 listopada stanie prawnym należało zwrócić uwagę, czy inwestycja objęta wnioskiem o wydanie PNB wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Można powiedzieć, że ustalenie tego, czy wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do konkretnej inwestycji stanowi tutaj podstawowy obowiązek organu prowadzącego postępowanie o wydanie PNB. Ustawodawca w ustawie z 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska stwierdził, że jeżeli organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art.43 ust.4 pkt.2 stwierdzi, że planowane przedsięwzięcie inne niż określone w art.51 może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru, która wynika z jego ochrony wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Także tutaj takim drugim podstawowym elementem, który ogranicza ze względu na wymogi ochrony środowiska możliwość prowadzenia działalności inwestycyjno-budowlanej, a zwłaszcza ograniczenia uzyskania pozwolenia na budowę wynika albo z tego, że dana inwestycja znajduje się na obszarze Natura 2000 albo z tego, że może potencjalnie przyszła inwestycja oddziaływać na obszar Natura 2000. Tutaj z punktu widzenia zasady precyzji w procesie tworzenia prawa należy to ocenić krytycznie. Dział VI ustawy z 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska utracił moc 15 listopada 2008r. – tutaj utrata mocy działu VI prawa ochrony środowiska nastąpiło na podstawie art.144 pkt.9 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko.

Obecnie problematyka w sprawie oceny oddziaływania na środowisko tzn. w stanie prawnym obowiązującym od 15 listopada 2008r. unormowana jest w ustawie z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko. Tutaj na szczególną uwagę zasługuje dział V tej ustawy, który nosi tytuł „Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000”. Należy zwrócić uwagę, że w ustawie z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie dział V poprzedzony jest działem IV o brzmieniu: „specyficzna ocena oddziaływania na środowisko”. Należy podkreślić, że problematyka związana z ochroną środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym jest szczególnie skomplikowana i my będziemy to rozpatrywać przez pryzmat funkcji pozwolenia na budowę w zakresie ochrony środowiska.

Na wstępie konieczne jest przeanalizowanie czy komisyjny projekt o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw jest wspólny z rozwiązaniem z ustawy z października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Należy podkreślić, że często w procesie tworzenia prawa nie ma wzajemnego współdziałania pomiędzy poszczególnymi komisjami opracowującymi projekty poszczególnych aktów prawnych i tutaj także istniała sprzeczność pomiędzy projektem ustawy z 3 października z 2008r. a ustawy nowelizującej prawo budowlane. Szczególnie wymaga to ocenie poprzez pryzmat wymogu projektu z punktu widzenia prawa europejskiego. KE postawiła szereg zarzutów związanych z brakiem transpozycji przepisów dotyczących pojęcia zezwolenia na inwestycje w odniesieniu do pozwolenia na budowę. Tutaj prace legislacyjne spowodowały taką sytuację, że z jednej strony ustawa z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie rozszerzyła zakres obowiązków uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast z drugiej strony działalność tzw. komisji Palikota, która zaproponowała likwidację PNB wyeliminowała te wymogi, które wynikały z prawa europejskiego w stosunku do PNB w zakresie dotyczącym ochrony środowiska.

Należy podkreślić, że szczególne znaczenie dla ochrony środowiska mają wszystkie obiekty, które mają być wznoszone na obszarach Natura 2000 lub które mogą potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Po wejściu w życie ustawy z 3 października 2008r.,czyli w stanie prawnym obowiązującym od 15 listopada 2008r. definicja obszaru Natura 2000 jest następująca: ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze Natura 2000 rozumie się przez to obszary, o których mowa w art.25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz proponowane obszary mające znaczenie dla Wspólnoty Europejskiej znajdujące się na liście, o której mowa w art.27 ust.3 pkt.1 tej ustawy. Natomiast art.25 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że sieć obszarów Natura 2000 obejmuje obszary specjalnej ochrony ptaków, specjalne obszary ochrony siedlisk, obszar Natura 2000 może obejmować całość lub część obszaru i obiektu objętych formami ochrony przyrody. W stanie prawnym obowiązującym od 15 listopada 2008r. właściciel działki na tym obszarze, jeżeli chciałby budować obiekt mogący szkodzić obszarom roślinnym lub zwierzętom, o których mowa w przepisach ochrony środowiska musi uwzględniać te wszystkie wymogi związane z ochroną środowiska.

Należy podkreślić, że w toku prac legislacyjnych nad tą ustawą, którą ostatecznie TK uznał za sprzeczną z Konstytucją istniał ewidentny brak spójności pomiędzy ustawą z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie a komisyjnym projektem ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Uzasadnieniem projektu ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie a także udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w ślad za dyrektywą i dotychczasową praktyką podzielono przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko na dwie grupy, przy tym nadało się im inne nazwy a mianowicie przedsięwzięcia mogące zawsze oddziaływać na środowisko (tzw. grupa I) oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (II grupa). Wynikało to z uzasadnienia sejmowego projektu ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Należy podkreślić, że w związku z tym, że jednak ta nowelizacja z kwietnia 2010r. została uznana za sprzeczną z Konstytucją, tutaj wszystkie obawy dotyczące zgodności pozwolenia na budowę z wymogami ochrony środowiska zwłaszcza w zakresie dotyczącym obszarów Natura 2000 i terenów, które mogą oddziaływać na obszar Natura 2000 straciły na ostrości.

Należy podkreślić, że modelowo projekt ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oparty był na funkcjonowaniu w obrocie prawnym instytucji PNB, o czym w znacznie rozszerzonym zakresie świadczy część uzasadnienia do tego projektu a mianowicie w uzasadnieniu tego projektu wskazano, że bez względu na specyfikę postępowania w sprawie wydania decyzji o PNB w projekcie przewiduje się szczególne wymagania dla analizy polaryzacyjnej sporządzonej właśnie na tym etapie. Natomiast komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw opierał się na całkowitej likwidacji PNB, czyli widzimy, że istniał pewien stan zagrożenia, z jednej strony ustawa z 3 października z 2008r., która opierała cała problematykę, cała konstrukcję prawną czy system prawny ochrony środowiska w działalności inwestycyjno-budowlanej na funkcjonowaniu podstawowej instytucji w zakresie reglamentacji procesu budowlanego a mianowicie pozwoleniu na budowę, natomiast z drugiej strony zamiar likwidacji PNB zgłoszony i uchwalony przez sejm i senat na skutek inicjatywy komisji Palikota powodował to, że istniała radykalna sprzeczność pomiędzy ustawą z 3 października 2008r. o udzielaniu informacji o środowisku a regulacją, oczywiście jeżeli weszłaby ona w życie, systemu prawa budowlanego likwidująca istniejącą podstawową reglamentacje w zakresie ochrony środowiska a mianowicie PNB. W uzasadnieniu tego projektu o zmianie ustawy prawo budowlane i innych ustaw jako cel tej ustawy podano wprawdzie wprowadzenie ułatwień w prowadzeniu procesu inwestycyjnego jednak przez takie zagmatwanie prowadziłoby do zupełnej nieprzejrzystości procesu budowlanego zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska.

Należy podkreślić, że problematyka ochrony środowiska zawsze była można powiedzieć rozdzielana pomiędzy ustawy sensu stricte regulujące samą procedurę wydawania PNB jak i w przepisach, które dotyczyły, jak np. ustawa z 31 stycznia 1980r. o ochronie środowiska, były zawarte w ustawach poświeconych wyłącznie problematyce ochrony środowiska. Należy podkreślić to, że utrzymanie w stanie prawnym w dalszym ciągu funkcjonowanie instytucji pozwolenia na budowę stwarza przejrzystą sytuację jeżeli chodzi o problematykę ochrony środowiska w działalności inwestycyjno-budowlanej. Ponieważ cały system norm prawnych ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oparty był na założeniu funkcjonowania pozwolenia na budowę, miało spełniać określone funkcje w zakresie ochrony środowiska i zgodne było z wymogami prawa europejskiego w przedmiocie dotyczącym ochrony środowiska.

W obecnej sytuacji prawnej, gdy organ właściwy do przyjęcia wniosku o PNB dojdzie do wniosku, że zamierzona budowa nie będzie potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000 to takie wiążące rozstrzygnięcie znajdzie się poza wszelką kontrolą a postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 nie zostanie w ogóle wszczęte. Nie zostanie nawet wydane postanowienie na podstawie art.96 ust.3 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Zdaniem profesora takie rozwiązanie proceduralne może wzbudzać poważne wątpliwości, co do zgodności z dyrektywami UE. Ponieważ mamy taki stan prawny, że w sposób mało precyzyjny określone są warunki, kiedy dane przedsięwzięcie inwestycyjne może lub nie może oddziaływać na obszar Natura 2000 i jeżeli organ dojdzie do wniosku, że dana inwestycja nie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000 nie żąda wówczas przedstawienia decyzji środowiskowych ale nie znajduje to odzwierciedlenia w aktach administracyjnych i mamy tutaj do czynienia z dużą dowolnością w procedurze administracyjnej dotyczącej obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania na środowisko, jest to dla problematyki ochrony środowiska bardzo ważna, bardzo istotna decyzja. Tutaj kompetencje należą do właściwego miejscowo regionalnego dyrektora izby ochrony środowiska - jeżeli taki dyrektor regionalny ochrony środowiska poweźmie informację w związku z wydaniem decyzji o PNB, która nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 i nie wynika z tej ochrony, jeśli uzna, że może ona znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 wydaje postanowienie w sprawie przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust.3, o postanowieniu zawiadamia organ właściwy do wydania PNB. Tutaj mamy do czynienia z kolejnym przypadkiem braku precyzji w unormowaniach prawnych i ten brak precyzji jest na tyle istotny dla interesu inwestora, że powoduje on nałożenie na niego obowiązku dostarczenia tej decyzji.

Sytuacja prawna w zakresie ochrony środowiska wygląda w obecnym stanie prawnym w ten sposób, że dzięki utrzymaniu PNB w tym zakresie, w jakim PNB powinno spełniać podstawowe funkcje z zakresu ochrony środowiska sytuacja jest jasna i zrozumiała, natomiast w zakresie kiedy mamy do czynienia z oddziaływaniem na obszar Natura 2000 i kiedy nie mamy do czynienia z tym oddziaływaniem jest to w sposób zupełnie dowolny unormowane w stanie prawnym i wzbudza poważne wątpliwości, kiedy organ może dany obowiązek nałożyć. Takie rozwiązanie legislacyjne należy ocenić bardzo krytycznie z punktu widzenia zasady praworządności i zasady precyzyjnego unormowania stanu prawnego.

Problematyka ochrony środowiska jest na tyle istotna nie tylko w prawie budowlanym sensu stricto czyli w tych klasycznych przepisach dotyczących legalizacji inwestycji budowlanej tzw. klasycznych, ale ma szczególne znaczenie w odniesieniu do inwestycji budowy autostrad – istniało poważne zagrożenie w zakresie możliwości realizacji budowy autostrad właśnie ze względu na wymogi ochrony środowiska i dopiero nowelizacja stanu prawnego w tym zakresie doprowadziła do sytuacji, że problem realizacji autostrad nie został zagrożony przez wymogi proceduralne związane z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Należy podkreślić, że wiązało się to z wymogiem dostosowania po 1 maja 2004r. przepisów prawa polskiego do przepisów UE w zakresie ochrony środowiska, z tym, że sytuacja prawna w państwach UE była o tyle korzystna, że tam najpierw zbudowano autostrady a później stworzono system ochrony prawnej środowiska także on już nie miał znaczenia dla budowy autostrad, które praktycznie już istniały. Tutaj podstawowe znaczenie dla ochrony środowiska w działalności inwestycyjnej ma decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – jest to nowa instytucja dla polskiego ustawodawstwa, stanowi ona bowiem odrębność w stosunku do wcześniejszych regulacji prawnych polskich jak i regulacji zawartych w krajach UE. W art.71 wskazuje się na sytuacje, w których obligatoryjne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonuje się tego poprzez podział na przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Warto nadmienić, że ocena o oddziaływaniach na środowisko jest wyłącznie etapem skierowanym na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocena ta służy organowi do dokonania własnej oceny sytuacji w jakim zakresie przyszła inwestycja może zagrozić środowisku naturalnemu.

1. Rola PNB w zakresie ochrony środowiska i skutki prawne jakie spowodowałaby likwidacja PNB i zastąpienie go zgłoszeniem w zakresie ochrony środowiska w działalności inwestycyjno-budowlanej.

2. Znaczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach środowiska dla ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym.

Organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zależności od charakteru przedsięwzięcia jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (jest to taki dość specyficzny organ) i organ dokonując oceny oddziaływania na środowisko zobowiązany jest do określenia pośredniego i bezpośredniego wpływu danej inwestycji na środowisko. Także ochrona środowiska wiąże się głównie z wymogiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ właściwy do udzielenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może uzależnić wydanie tej decyzji od uzupełnienia wymaganych opinii i uzgodnień związanych z realizacją planowanej inwestycji. Organ powinien tutaj dokonać oceny zgodności z MPZP a także z przepisami z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i zabytków. Instytucję oddziaływania na środowisko należy ocenić jako podstawowy akt prawny, który może przyczynić się albo do tego, że inwestor może uzyskać PNB czyli zrealizować wynikające z art.4 prawa budowlanego prawo zabudowy danej nieruchomości gruntowej albo swego prawa zostać pozbawionym. Uwarunkowania zawarte w przepisach dotyczących ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym w sposób bardzo zasadniczy ograniczają treść prawa własności nieruchomości gruntowej w zakresie dotyczącym możliwości jej zabudowy. Należy zwrócić uwagę na to, że: 1) Regulacja prawna w tym zakresie powinna być o wiele bardziej precyzyjna tzn. normująca ochronę środowiska w działalności inwestycyjno-budowlanej, 2) w sposób precyzyjny powinny zostać określone wymogi kiedy inwestor powinien przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania na środowisko, należałoby się zastanowić, czy tutaj te ograniczenia dot. wymogów ochrony środowiska nie zostały przekroczone z punktu widzenia celowości ustanowienia takiej regulacji prawnej dotyczącej ochrony środowiska.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, czy istotnie od inwestora w każdym przypadku należy tej decyzji środowiskowej żądać oraz na jakim etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, zwłaszcza procesu o wydanie PNB taka decyzja powinna być wymagana.

Inną grupą przepisów związaną z ograniczeniem możliwości zabudowy nieruchomości gruntowej przez jej właściciela lub wieczystego użytkownika są przepisy z zakresu ochrony zabytków. Tutaj art.39 prawa budowlanego nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków). Tutaj także te wymogi ochrony zabytków, oprócz przepisów z zakresu ochrony środowiska, wprowadzają szereg ograniczeń utrudniających prowadzenie procesu budowlanego. Tutaj uzyskanie takiego szczególnego zezwolenia, które jest wydawane w formie odrębnej decyzji administracyjnej na prowadzenie robót budowlanych lub na rozbiórkę, znacznie wydłuża proces inwestycyjno-budowlany. Należy podkreślić, że także inne przepisy m.in. ustawy z 7 maja 1999r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady także w sposób poważny ograniczają możliwość szybkiego uzyskania PNB, zwłaszcza w sferze tych obiektów. Co prawda, w skali terytorium Polski nie jest to obszar duży ale także może wpłynąć na utrudnienie realizacji danej inwestycji budowlanej. Także szereg innych przepisów dotyczących np. linii kolejowych, prawa energetycznego także utrudnia uzyskanie PNB.

Odpowiadając na pytanie, czy uzyska się PNB na danym obszarze czy też nie, należy wziąć pod uwagę:

1. Przepisy z zakresu ochrony środowiska, zwłaszcza tą ustawę z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, poza tą ustawą mają duże znaczenie przepisy wykonawcze tej ustawy, które wskazują, które inwestycje należy zaliczyć do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, a które inwestycje zaliczane są bezpośrednio do rodzaju inwestycji, które oddziałują na środowisko;

2. Przepisy z zakresu ochrony zabytków,

3. Wiele innych szczegółowych aktów prawnych, które ograniczają możliwość uzyskania PNB (np. prawo energetyczne).

Analizując wolę ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym należy podkreślać, że wśród określonych warunków główną rolę odgrywać zawsze będą ustalenia poczynione w procesie oceny oddziaływania na środowisko, która dotyczy danej inwestycji. Ocena ta jest przeprowadzana jeżeli uzna to za konieczne albo organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie ochrony środowiska, co wynika z art.66 ust.1 pkt.2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędne nie tylko dla uzyskania PNB ale również dla uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowych, co wynika z art.72 ust.1 pkt.10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W postępowaniu tym określa się, analizuje i ocenia bezpośredni jak i pośredni wpływ inwestycji na środowisko, zdrowie, warunki życia ludzi, dobra materialne oraz ich wzajemne oddziaływania. Ustalenia wynikające z przebiegu tego postępowania mogą stanowić podstawę do nałożenia na inwestora obowiązków dot. zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, co wynika z art.82 ust.1 pkt.2 lit.b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Decyzja taka powinna określać konkretne obowiązki nałożone na inwestora w zakresie ochrony środowiska przy projektowaniu inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska. Zgodnie z orzecznictwem NSA, zwłaszcza z wyrokiem z 1 czerwca 1995r., decyzja taka nie może odwoływać się tylko ogólnie do opinii sporządzonych przez rzeczoznawców. Organ orzekający może nałożyć przykładowo na inwestora obowiązki dot. przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, ograniczenia transgranicznego oddziaływania inwestycji na środowisko i inne. W decyzji takiej organy zobowiązane są stwierdzić konieczność utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania. Na obszarze prowadzenia prac budowlanych inwestor jest zobowiązany do zapewnienia ochrony środowiska, w szczególności zapewnić ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunku formy(?). W przypadku realizacji inwestycji liniowych to zgodnie z art.73 ust.2 prawa ochrony środowiska należy ograniczyć ich oddziaływanie na środowisko, w szczególności zadbać o ochronę walorów krajobrazowych oraz możliwości przemieszczania się zwierząt dziko żyjących. Należy podkreślić, że w zakresie inwestycji drogowych obowiązuje spec ustawa, która w pewnym zakresie jest bardziej liberalna w odniesieniu do wymogów ochrony środowiska np. spec ustawa drogowa wyłącza stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwolenie drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją lokalizacyjną, co wynika z art.83 i następnych ustawy o ochronie przyrody.

Istotne jest również zagadnienie obszarów specjalnych w ochronie środowiska, w odniesieniu do których to obszarów powszechna regulacja prawna została zastąpiona regulacją szczególną. Celem utworzenia takiego obszaru w zakresie ochrony środowiska jest zapewnienie nadzwyczajnej jego ochrony poprzez wprowadzenie ograniczeń prowadzonych na danym terenie działalności i korzystaniu z zasobów danego terenu. Do takich obszarów szczególnych należą wymienione już obszary Natura 2000 ale również parki narodowe i ich otuliny, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary z określonymi standardami w zakresie jakości środowiska ze względu na czystość powietrza lub hałas, strefy ochronne ujęć wody, obszary odnawialne zbiorników wód śródlądowych oraz obszary ograniczonego użytkowania. Na terenach parków narodowych oraz rezerwatów przyrody zabroniona jest budowa lub rozbudowa obiektów budowlanych i urządzeń technicznych z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, co wynika z art.15 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Na terenie parków krajobrazowych mogą być wprowadzone w szczególności zakazy wykonywania określonych prac ziemnych, budowa nowych obiektów budowanych w pasie szerokości 100m od brzegów rzek, jezior lub innych zbiorników wodnych, lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200m od krawędzi brzegów wody oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Należy w regulacji prawnej zwrócić uwagę na wzajemne relacje dotyczące problematyki ochrony środowiska w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz lokalizacji inwestycji. W przepisach wiązanych z planowaniem przestrzennym uwzględnione są bowiem zagadnienia ochrony środowiska jednak należy pamiętać, że jedynie część terytorium Polski ma obowiązujące MPZP. Do braku administracyjno-prawnych regulacji ochrony środowiska w działalności inwestycyjno-budowlanej należy w szczególności zaliczyć wspólnego i zrównoważonego systemu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku bowiem jeżeli na przeważającej części terytorium Polski obowiązywałyby MPZP normujące precyzyjnie problematykę ochrony środowiska to PNB sprzeczne z wymogami ochrony środowiska zawartymi w wydanym MPZP byłoby oczywiście sprzeczne z prawem. Tak więc ochrona środowiska inaczej przedstawia się na terenach, na których obowiązują MPZP a inaczej na terenach pozbawionych MPZP. W sposób odrębny została także uregulowana ochrona środowiska w działalności inwestycyjno-budowlanej wynikającej z tzw. spec ustaw (termin ten jest bardzo potoczny). Należy jednak przede wszystkim przy wykładni i analizie przepisów dot. ochrony środowiska w działalności inwestycyjno-budowlanej pamiętać o ogólnej koncepcji ochrony środowiska w działalności inwestycyjno-budowlanej, zwłaszcza o wzajemnych relacjach między ustawą prawo budowlane a ustawą z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku jak i ustawą prawo ochrony środowiska a także wieloma ustawami szczególnymi.

19.05.2011.

Prawo do dysponowanie nieruchomością

Ograniczone prawa rzeczowe na rzeczy cudzej to zamknięty katalog praw rzeczowych, na które składają się użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej oraz hipoteka.

Do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znaczenie będą miały użytkowanie, służebność i prawa spółdzielcze.

Treścią prawa użytkowania jest używanie i pobieranie pożytków z rzeczy. Przedmiotem użytkowania mogą być rzeczy, prawa zbywalne, przedsiębiorstwo w rozumieniu art.55¹ KC lub gospodarstwo rolne (art.55³ KC). Użytkowaniem można obciążyć całą nieruchomość, jej część albo udział we własności. Do ustanowienia użytkowania nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności ale oświadczenie w formie aktu notarialnego musi złożyć tylko właściciel nieruchomości. Użytkownik powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Klauzula ta nie ma charakteru stałego bo jej treść jest niezależna od przedmiotu użytkowania i danego stanu faktycznego. Przepisy o użytkowaniu przez osoby fizyczne nakazują użytkownikowi zachowanie substancji rzeczy i jej dotychczasowego przeznaczenia. Naruszeniem substancji rzeczy, a zazwyczaj także zmiany przeznaczenia rzeczy jest usunięcie rzeczy. Do tej kategorii zalicza się także wzniesienie rzeczy. Zgodnie z orzeczeniami sądu najwyższego zakaz wznoszenia nowych budowli dot. sytuacji, gdy wznoszona jest nowa budowla. Nie obowiązuje on gdy użytkownik wnosi nowy budynek na miejscu dotychczasowego, który stał się niezdatny do użytkowania i nie nadaje się do remontu ale równocześnie jest niezbędny do dalszego korzystania z przedmiotu użytkowania.

Instytucje służebności regulują art.285-305⁴ KC. Służebności dzielą się na gruntowe i osobiste. Obciążają one nieruchomości. Służebności gruntowe obciążają nieruchomość na rzecz osoby fizycznej lub prawnej będącej właścicielem innej nieruchomości. Służebności osobiste obciążają nieruchomości na rzecz osoby fizycznej lub prawnej bez względu na to, czy jest ona właścicielem innej nieruchomości. Służebności gruntowe są prawami, których celem jest zwiększenie użyteczności jednej nieruchomości kosztem nieruchomości obciążonej będącej własnością innego podmiotu. Służebności czynne polegają na możliwości korzystania z nieruchomości obciążonej w określony sposób, natomiast służebności bierne polegają na ograniczeniu właściciela nieruchomości obciążonej w wykonywaniu swoich praw. Służebność gruntowa jest prawem związanym z nieruchomością, stanowi jej część składową i nie może być odrębnym przedmiotem obrotu. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa, orzeczenie sądowe, zasiedzenie lub decyzja administracyjna, w przypadkach określonych przepisami szczególnymi, w przypadku umowy oświadczenie właściciela nieruchomości obciążonej musi być złożone w formie aktu notarialnego. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oparte na tytule prawnym wynikającym ze służebności gruntowej ma szczególne znaczenie dla sytuacji, w których konieczne jest doprowadzenie przyłączy i urządzeń instalacyjnych niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego.

Instytucja spółdzielczych praw do lokali przeszła w ostatnich latach istotne przemiany. W 2002r. przywrócono własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu bez rozróżnienia na lokale mieszkalne i użytkowe. Z uprawnienia do korzystania z lokalu można wywieść prawo do dysponowania nim na cele budowlane. Przedmiotem robót budowlanych może być tylko rzecz, której prawo własnościowe dotyczy a więc określonego lokalu. Działania inwestora nie mogą dotyczyć pozostałych części budynku, w którym znajduje się lokal, w szczególności elementów służących do użytku wspólnego. Prawo do dysponowania lokalem na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu przysługujące członkowi spółdzielni mieszkaniowej daje mu prawo do dysponowania nim na cele budowlane. O tym, czy inwestor ma tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art.3 pkt.11 prawa budowlanego decyduje treść przysługującego inwestorowi prawa , a rozstrzygnięcie sporów między uprawnionymi z różnych tytułów prawnych nie należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych (przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych). Prawo do dysponowania nieruchomość na cele budowlane może też wynikać ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Najczęstszym źródłem zobowiązań są umowy i to z nich wynikają uprawnienia inwestora do zabudowy nieruchomości. Szczególnie przydatne w tym zakresie są umowy najmu i dzierżawy. O możliwości wykorzystania nieruchomości będącej przedmiotem umowy na cele budowlane będzie decydowała treść tych umów zgodnie z zasadą swobody umów. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wypłynąć z umów nienazwanych.

Istnienia stosunku zobowiązaniowego uprawniającego do korzystania z nieruchomości na cele budowlane nie można wywnioskować z biernego zachowania się właściciela nieruchomości polegającego na nie sprzeciwianiu się budowie na gruncie stanowiącym jego własność.

Ponad to prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można wywodzić z orzeczenia sądu powszechnego orzekającego rozwód i ustalającego tymczasowy sposób korzystania z budynku mieszkalnego przez byłych małżonków do czasu przeprowadzenia postępowania w sprawie podziału majątku.

Obszar oddziaływania obiektu – jest to teren wyznaczany w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego ternu. Określenie obszaru oddziaływania obiektu ma wpływ na ustalenia stron w postępowaniu w sprawie wydania PNB. Celem wprowadzenia tej regulacji było doprowadzenie do ograniczenia liczby podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie PNB, a w rezultacie uproszczenie tego postępowania i jego przyśpieszenie.

Modyfikacja pojęcia strony poprzez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu nasuwa wiele trudności interpretacyjnych. Analiza definicji wskazuje, że zawiera ona 2 elementy, które mogą być trudne w zastosowaniu: 1) organ stosujący prawo musi zidentyfikować wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają powołane definicje ograniczeń, 2) na bazie tych norm prawnych wynikających z przepisów odrębnych organ musi wyznaczyć teren w otoczeniu obiektu. Posłużenie się wyłącznie pojęciem przepisów odrębnych stanowi typowy przykład odesłania niewyraźnego, są one techniką legislacyjną zapewniającą znaczną elastyczność w sytuacji, gdy liczebność aktów prawnych sprawia, że odesłanie wyraźne nie byłoby racjonalne, ale powoduje to trudności w precyzyjnym określeniu adekwatnych do danego stanu faktycznego norm prawa.

Biorąc pod uwagę strukturę źródeł prawa regulujących proces budowlany będą to przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych do nich, ale też aktów wykonawczych do prawa budowlanego. Artykuł definiujący obszar oddziaływania obiektu odnosi się do wszystkich aktów prawnych zawierających normy prawne, których hipoteza dot. obiektów budowlanych a dyspozycja wskazuje na wiążące się z tym obiektem budowlanym ograniczeń w zagospodarowaniu przestrzennym terenu otaczającego obiekt. Mogą być też np. przepisy regulujące warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie. Obecnie kształt definicji może powodować zagrożenie zbyt wąskiej interpretacji pojęcia przepisów odrębnych, o których w nich mowa. Przykładem mogą być przepisy odnoszące się do „obszaru ograniczonego użytkowania”, o którym mowa w ustawie z 23 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska. Przepisy te szczegółowo określają przesłanki i procedurę utworzenia takiego obszaru, co ma przełożenie na możliwość ustalenia stron w postępowaniu w sprawie PNB.

Podobny charakter mają przepisy ustawy o ochronie przyrody wyznaczające otuliny obszaru chronionego, przepisy prawa wodnego odnoszące się do stref ochronnych ujęć wody itp. Istnieje tez liczna grupa norm, których duży stopień ogólności może powodować trudności z wyznaczeniem obszaru oddziaływania obiektu np. przepisy dot. ochrony przed hałasem, ochrony powietrza i ochrony sanitarnej, odległości między sieciami i liniami uzbrojenia.

Na podstawie norm prawnych wynikających ze zidentyfikowanych przepisów organ musi dokonać czynności wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu. Określenie terenu w otoczeniu obiektu odnosi się do konkretnego stanu faktycznego. Czynniki takie jak granice nieruchomości, gabaryty obiektów budowlanych, ukształtowanie terenu i itp., mogą powodować, że wyznaczenie takiego terenu jest nieporównywalnie trudniejsze niż określenie nieruchomości sąsiadujących, co najczęściej miało miejsce w stanie prawnym sprzed nowelizacji prawa budowlanego z 27 marca 2003r.. Obszar oddziaływania obiektu ma znaczenie nie tylko dla stosowania art.28 ust.2 prawa budowlanego regulujące pojęcie strony, ale także dla art.5 tej ustawy regulującego podstawowe zasady prawa budowlanego. Jeden z przepisów tego artykułu wymaga, aby obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wynikające z tych przepisów obowiązki ochrony osób trzecich wymaga ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w początkowej fazie postępowania w sprawie wydania PNB tak aby zapewnić stronom możliwość udziału w każdym stadium postępowania.

Ochrona środowiska w przepisach ogólnych prawa budowlanego

Zapewnienie ochrony środowiska przewidziane w przepisach ogólnych prawa budowlanego będzie miało wpływ na całe dalsze zamierzenie inwestycyjne. Spełnienie warunków ochrony środowiska zarówno w procesie budowlanym jak i użytkowaniu obiektu i urządzeń budowlanych jest związane m.in. z wypełnieniem przepisów ustawy prawo ochrony środowiska. Przepisy ogólne prawa budowlanego – art.1-11, kilkakrotnie odwołują się do konieczności zapewnienia ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym w niektórych sytuacjach. Przepisy tej ustawy mówią wprost o konieczności ochrony środowiska a niekiedy pewne rozwiązania przewidziane w tych przepisach wpływają na zagwarantowanie ochrony środowiska w preambule do ustawy z 24 października 1974r. prawo budowlane przewidziano deklarację w myśl, której rola budownictwa w rozwoju gospodarki kraju wymaga stałego doskonalenia działalności budowlanej, co wiąże się z dążeniem do wzmożenia ochrony środowiska. Obecna ustawa prawo budowlane nie zawiera preambuły, jednakże ochrona środowiska jest jednym z tych celów ustawy z ‘74r., który nadal zachowuje swoją aktualność. Unormowania zawarte w art.5 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane stanowią jedną z podstawowych zasad ogólnych ustawy. Zgodnie z art.5 ust.1 obiekt budowlany wraz z związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając spełnienie tzw. wymagań podstawowych. Naruszenie zawartej w tym przepisie zasady zgodności projektowania i budowania obiektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej może wywołać daleko idące skutki. Naruszenie tej zasady ma wpływ na przebieg procesu budowlanego. W określonych przez ustawodawcę przypadkach może wystąpić skutek w postaci odpowiedzialności zawodowe osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie lub też ich odpowiedzialności karnej. Wyrażenie „w sposób określony w przepisach” generalne odesłanie do bliżej nieokreślonych przepisów i do przepisów techniczno-budowlanych. W procesie budowlanym zachodzi więc konieczność przestrzegania nie tylko właściwych prawu budowlanemu przepisów techniczno-budowlanych, ale również szczegółowych unormowań z dziedziny ochrony środowiska. Należy do nich m.in. art.74-76 ustawy prawo ochrony środowiska.

Pojęcie wymagań podstawowych zostało zaczerpnięte przez ustawodawcę z dyrektywy Rady 89/106/EWG z 21 grudnia 1988r.dotyczącej wyrobów budowlanych. Wśród wymagań podstawowych zawartych w art.5 obejmujących bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe itd. zawarto również konieczność spełnienia wymagań podstawowych dotyczących ochrony środowiska. Ochrona środowiska jako jedno z wymagań podstawowych powiązane są wymagania dotyczące odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych. Składają się na nie m.in. ochrona czystości powietrza, ochrona przed promieniowaniem i falami elektromagnetycznymi, a nawet określenie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, które mieszczą się w art.3 pkt.11 prawo ochrony środowiska w zakresie ochrony środowiska.

26.05.2011.

Odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych

Przepisy techniczno-budowlane należą do powszechnie obowiązującego prawa i w związku z tym, co do zasady musza być przestrzegane, jednak ustawodawca uznał za celowe dopuszczenie możliwości zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Odstępstwo dotyczy przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art.7 prawa budowlanego a nie wszystkich przepisów techniczno-budowlanych. Prawo do stosowania odstępstwa należy traktować jako wyjątek, który nie może być interpretowany rozszerzająco.

Instytucja odstępstwa ze względu na jej istotę oraz formę zastosowania ma charakter szczególny zarówno na gruncie prawa polskiego jak i regulacji państw obcych. Uzasadnienia tego rozwiązania należy szukać w specyficznej roli i cechach przepisów techniczno-budowlanych. Przepisy techniczno-budowlane często charakteryzują się dużym stopniem szczegółowości i wraz z przepisami prawa budowlanego wpływają na sposób korzystania z nieruchomości, szczególnie dotyczy to prawa do zabudowy. Równocześnie cechą tych regulacji jest rygoryzm ich stosowania, który wynika z powszechnie obowiązującego charakteru rozporządzeń. W sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych jak np. kształt i wymiary nieruchomości, położenia względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu i stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących może istnieć potrzeba takiego wyważenia interesu indywidualnego i publicznego, które uzasadniałyby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych. Ustawa przewiduje tą instytucje w art.9, który stanowi kompleksową regulację instytucji odstępstwa, dotyczy on takich kwestii jak przesłanki zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, określenie organu załatwiającego sprawę, formę załatwienia sprawy, szczególny tryb postępowania obejmujący udział ministra, który wydał określone przepisy techniczno-budowlane, zakres wniosku przedkładanego przez właściwy organ ministrowi wydającemu upoważnienie.

Przesłanką wydania zgody na odstępstwo jest przesłanka pozytywna polegająca na przypadkach szczególnie uzasadnionych. Jest to typowy przykład klauzuli generalnej opartej na zastosowaniu pojęcia nieostrego. Jest ona wypełniana treścią na gruncie danego stanu faktycznego przez organ stosujący prawo. Zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie można traktować jako zasady a organ stosujący prawo ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy w szczególności rozważyć okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie tej treści przepisów techniczno-budowlanych, który ma być objęty odstępstwem proponowane rozwiązania zamienne czy istniejące warunki lokalne odnoszące się do danej nieruchomości. Organ rozważa czy celowe jest udzielenie odstępstwa ze szczególnie ważnych powodów i to nie tylko subiektywnych ale również obiektywnych. We wniosku o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych należy podać szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa. Za przypadki szczególnie uzasadnione należy przykładowo uznać sytuację kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczeniem danej nieruchomości w MPZP na budownictwo nie może zrealizować swego prawa podmiotowego jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, przy czym niemożliwość ta wynika z przepisów techniczno-budowlanych.

Nie jest dopuszczalne zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych jeżeli spowodowałoby to zagrożenie życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia lub ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego. Przesłanka ta jest przesłanką negatywną ze względu na użycie zwrotu „nie może”, mająca charakter bezwzględny. Oznacza to, że wartości chronione w tym przepisie są chronione w sposób bezwzględny. Drugą przesłanką negatywną jest pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych oraz stanu środowiska. Niekiedy jest ona uznawana za przesłankę względną, co oznaczałoby, że to od oceny organu administracji zależałoby czy zakres takiego pogorszenia wyklucza wyrażenie zgody na odstępstwo. Niekiedy przyjmuje się odmiennie interpretując, że użycie zwrotu „nie powinno” oznacza zakaz określonego działania. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie jest łagodzone tym, że zgoda na odstępstwo jest uzależniona od uprzedniego spełnienia warunków zmiennych, które mają neutralizować niekorzystne skutki odstępstwa od przepisów techniczno-budowalnych.

Tryb postępowania w sprawie odstępstwa jest 4 etapowy:

1. Wniosek kierowany jest przez inwestora do organu właściwego do wydania PNB,

2. Wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo składany jest przez organ właściwy do właściwego ministra,

3. Polega na zajęciu stanowiska przez właściwego ministra w kwestii udzielenia upoważnienia na odstępstwo,

4. Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze postanowienia udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

W postępowaniu tym można wyróżnić dwa stosunki prawne:

1. Stosunek administracyjno prawny pomiędzy inwestorem a organem administracji architektoniczno-budowlanej,

2. Oraz nietypowy stosunek prawny pomiędzy niepodporządkowanymi sobie organami administracji, nietypowość ta dotyczy zarówno treści jak i charakteru prawnego.

Zgodę na odstępstwo udziela lub odmawia organ właściwy do wydania PNB. Podmiotem występującym o wydanie pozwolenia jest inwestor i to on jest zainteresowany udzieleniem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, co umożliwi mu ograniczenie bądź zwolnienie się od określonych obowiązków wynikających z tych przepisów.

Ustawa prawo budowlane nie precyzuje w sposób wyraźny kto wszczyna postępowanie w sprawie odstępstwa, należy jednak przyjąć, że to inwestor a art.9 ust.1 stanowi dla inwestora źródło roszczenia o odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych jeżeli analiza okoliczności danej sprawy wykaże, że żądanie to stanowi przypadek szczególnie uzasadniony. Rozważenia wymaga czy jeżeli inwestor nie złoży odrębnego wniosku o odstępstwo lub we wniosku inwestora o PNB taki wniosek nie jest zawarty to organ właściwy jest zwolniony od rozważania czy w sprawie istnieje potrzeba wystąpienia z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia odstępstwa. Można przyjąć, że do rozważenia tej kwestii nie tylko na wniosek strony ale również z urzędu obliguje organ właściwy do załatwienia wniosku o wydanie PNB art.7 KPA (zasada prawdy obiektywnej). Jeżeli nawet w podaniu bądź osobno taki wniosek nie zostanie zawarty to organ załatwiający sprawę stosuje się do wymogów art.9 KPA(zasada informowania stron i pozostałych uczestników postępowania) organ powinien poinformować o takiej możliwości.

Do wystąpienia z wnioskiem do ministra w sprawie upoważnienia na udzielenie zgody na odstępstwo jest wyłącznie organ właściwy do wydania PNB a nie inwestor czy inny organ. Wyrażenie „właściwy organ składa” oznacza, że wniosek do ministra formułuje, podpisuje i składa organ wydający PNB. Wystąpienie z takim wnioskiem jest obligatoryjnym etapem postępowania w sprawie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Nawet, gdy wniosek inwestora w ocenie organu nie spełnia przesłanek wydania zgody na odstępstwo organ nie może pominąć tego etapu postępowania. Termin wystąpienia z wnioskiem jest określony w sposób bezwzględny tzn. że musi być on skierowany do ministra przed wydaniem decyzji o PNB. Organ właściwy do wydania PNB nie może wydać postanowienia o udzieleniu lub odmowie udzielenia zgody na odstępstwo przed zajęciem stanowiska przez ministra, dlatego że byłaby ona dotknięta wadą określoną w art.156§1 pkt.2 KPA(nieważność decyzji ze względu na to, że została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Organ właściwy nie jest związany treścią udzielanego przez ministra upoważnienia. Użycie w przepisie regulującym treść wniosku składanego przez organ ministrowi zwrotów „w miarę potrzeby” oraz „w zależności od potrzeb” nie może być traktowane jako sfera uznania organu administracji. Właściwy organ ma obowiązek zawrzeć we wniosku te elementy w każdym przypadku, w którym okoliczności sprawy wskazują, że jest to niezbędne do oceny przesłanek odstąpienia.

Istotne znacznie ma obowiązek dołączenia do wniosku projektu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy jeżeli odstępstwo może mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie. Oznacza to konieczność dokonania przez inwestora analizy wpływu odstępstwa na tę kwestię. Unormowanie to ma ścisły związek z regulacją zawartą w art.5 ust.1 pkt.9 prawa budowlanego dotyczącą poszanowania uzasadnionego interesu osób trzecich, tworzy materialno-prawną podstawę do uwzględnienia ochrony osób trzecich mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich, na których może się rozciągnąć obszar oddziaływania obiektu.

Kolejnym elementem wniosku jest szczególne uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa. Należy wskazać okoliczności stanowiące potwierdzenie istnienia przesłanek pozytywnych i nieistnienia przesłanek negatywnych. Wniosek musi zawierać propozycję rozwiązań zamiennych. Literalne brzmienie przepisu wskazuje na konieczność przedstawienia co najmniej dwóch rozwiązań i w takiej sytuacji należałoby wskazać to rozwiązanie, które w ocenie organu wnioskującego jest najbardziej optymalne w danych warunkach. Ze względu na szczególny charakter odstępstwa a ściśle aktu ministra w przedmiocie odstępstwa do opinii organu lub organów współdziałających, o których mowa w art.9 ust.3 pkt.4,5 (wojewódzki konserwator zabytków w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków budowlanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską oraz w zależności od potrzeb pozytywną opinię innych zainteresowanych organów) prawa budowlanego, nie ma zastosowania art.106 KPA dotyczącego współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji. Opinia organu zainteresowanego musi być pozytywna czyli akceptująca propozycję zastosowania odstępstwo aby właściwy minister mógł wydać upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo. Nie ma podstaw prawnych do odrębnego zaskarżenia stanowiska organów współdziałających Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo wydaje minister właściwy do wydania określonych przepisów techniczno-budowlanych. Gdy odstępstwo ma dotyczyć przepisów pochodzących z rozporządzeń wydanych przez różnych ministrów upoważnienie musi być uzyskane od każdego z nich.

Instytucji odstępstwa nie można stosować wobec przepisów wydanych na podstawie art.8 prawa budowlanego (Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, dodatkowe warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki służące bezpieczeństwu lub obronności państwa, albo których przepisów, wydanych na podstawie art.7 ust.2 pkt.1, nie stosuje się do tych budynków). Minister może udzielić upoważnienia do wyrażenia zgody albo upoważnienia do wyrażenia zgody z zastrzeżeniami.

Art.9 prawa budowlanego nie wskazuje jakiej czynności dokonuje minister jeżeli uzna, że nie zachodzi potrzeba odstępstwa lub zachodzą negatywne przesłanki określone w art.9 ust.1. Ustawa nie wskazuje też jaki charakter prawny ma akt ministra w przedmiocie udzielenia upoważnienia. Wniosek o udzielenie przez właściwego ministra upoważnienia nie wszczyna nowego postępowania administracyjnego. Art.9 prawa budowlanego kreuje szczególny stosunek prawny pomiędzy organem właściwym do wydania PNB a ministrem właściwym do wydania przepisów techniczno-budowlanych. Akt ministra nie ma charakteru samodzielnego rozstrzygnięcia w rozumieniu KPA. Nie przysługują środki odwoławcze określone w procedurze administracyjnej i sądowo administracyjne. Upoważnienie podlega kontroli sądów administracyjnych wówczas, gdy zostanie zaskarżona decyzja zezwalająca na budowę.

2.06.2011.

Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest szczególną sytuacją. Powinno być stosowane wyjątkowo a nie jako reguła. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dotyczy tylko warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie, co wynika z rozporządzenia ministra infrastruktury a nie z innych warunków technicznych wydanych na podstawie art.8 prawa budowlanego. Dotyczy to tylko i wyłącznie art.7. Jest kilka przesłanek, które warunkują wydanie odstępstwa a mianowicie odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia lub bezpieczeństwa mienia, także w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, dostępności dla osób niepełnosprawnych. Natomiast jeśli chodzi o drugą przesłankę to nie ma zgodności co do tego jak powinno to być rozwiązane czy jako przesłankę bezwzględnie wiążącą czy też nie – drugą przesłanką jest niepogorszenie warunków zdrowotno –sanitarnych i stanu środowiska. Te rzeczy nie mogą mieć miejsca. Jeśli chodzi o postępowanie to jest ono czteroetapowe: po pierwsze inwestor składa wniosek przy czym jeżeli organ dojdzie do wniosku, że powinno być zastosowane w tej sytuacji a przynajmniej rozważone odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych to powinien inwestora o tym poinformować, ale to inwestor składa wniosek w sprawie do organu administracji architektoniczno-budowlanej wydającej PNB – mamy tu do czynienia z zewnętrznym stosunkiem administracyjno-prawnym. Następnie organ, co do zasady starosta, składa wniosek do ministra, nie o zgodę tylko o upoważnienie do wyrażenia zgody i wtedy minister ustosunkowuje się do wniosku. Jeżeli upoważnia do udzielenia zgody albo upoważnia do wyrażenia zgody pod pewnymi warunkami to organ udziela pozwolenia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowalnych. Kluczowe jest to, że we wniosku trzeba uzasadnić dlaczego ma być wprowadzone odstępstwo i wskazać propozycje rozwiązań zamiennych i dołączyć charakterystykę tego obiektu, w którym ma być zastosowane odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Wymagania podstawowe

Art. 5 wyraża zasadę zgodności budowania i projektowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Obowiązek ten ciąży na wszystkich uczestnikach procesu budowlanego oraz podmiotach odpowiedzialnych za użytkowanie i utrzymywanie obiektu. Ma zastosowanie do wszystkich rodzajów obiektów i podejmowanych robót budowlanych niezależnie od przewidzianych w prawie form ich reglamentacji.

Naruszenie zasady zgodności projektowania i budowania obiektu z przepisami i zasadami wiedzy technicznej może wywołać daleko idące skutki procesowe w przebiegu poszczególnych etapów procesu budowlanego:

1. Naruszenie zasad dokumentacji projektowej skutkuje nałożeniem przez właściwy organ w drodze postanowienia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości we wskazanym terminie a po jego bezskutecznym upływie skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia PNB,

2. Naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w przypadku prowadzenia budowy obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia skutkuje niemożliwością jego legalizacji; podstawową konsekwencją prawną tak prowadzonej budowy jest nakładany w drodze decyzji nakaz rozbiórki takiego obiektu,

3. Prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w PNB bądź określonych w przepisach skutkuje ich wstrzymaniem w drodze postanowienia a w konsekwencji nałożeniem w drodze decyzji nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem,

4. Naruszenie tych przepisów może także skutkować wniesieniem sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego w przypadku zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego,

5. W stosunku do obiektu wymagającego pozwolenia na użytkowanie naruszenie warunków PNB powoduje odmowę wydania takiego pozwolenia.

Przepisy prawa budowlanego przewidują podobne konsekwencje w przypadku naruszenia zasad właściwego użytkowania i utrzymywania obiektu budowlanego. Projektowanie i budowanie zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej ma na celu spełnienie wymagań podstawowych, którymi są:

1. Bezpieczeństwo konstrukcji,

2. Bezpieczeństwo pożarowe,

3. Bezpieczeństwo użytkowania,

4. Odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne,

5. Oraz ochrona środowiska, ochrona przed hałasem i drganiami, odpowiednia charakterystyka energetyczna budynku i racjonalizacja użytkowania energii.

Zgodnie z art.5 ust.2 prawa budowlanego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Art.5 ust.3-15 wprowadzony został ustawą z 19 lipca 2007r. o zmianie ustawy prawo budowlane w związku z koniecznością wdrożenia postanowień dyrektywy 2002/91/WE PE i Rady w sprawie charakterystyki energetycznej budynków – regulują one sprawy wynikające z wprowadzenia obowiązku oceny energetycznej budynków oraz lokali mieszkalnych wyrażonej przez świadectwo charakterystyki energetycznej budynku lub lokalu mieszkalnego. Obowiązkiem posiadania świadectw energetycznych zostały objęte budynki, lokale mieszkalne jak również części budynku stanowiące samodzielną całość techniczno-użytkową wprowadzone do obrotu na rynku pierwotnym lub wtórnym. Charakterystyka energetyczna budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku określa wielkość zużywanej energii w skali roku w odniesieniu do 1m² powierzchni związanej z użytkowaniem budynku przeznaczonej głównie na ogrzewanie, wentylacje, oświetlenie, klimatyzacje i użytkowanie wyposażenia lokalu i budynku wymagające korzystania z energii.

Jeżeli budynki posiadają wspólna instalację grzewczą to świadectwo sporządzane jest dla budynku a w innych przypadkach świadectwo sporządzane jest również dla najbardziej reprezentatywnego lokalu w danym budynku. Świadectwo charakterystyki energetycznej jest ważne 10 lat chyba, że zostały wykonane prace zmieniające charakterystykę energetyczną np. docieplenie ścian. Jeżeli świadectwo zawiera nieprawdziwe dane to sporządzenie go w taki sposób stanowi wadę fizyczna rzeczy i uprawnia do egzekwowania rękojmi za wady w rozumieniu KC. Niektóre budynki są wyłączone z obowiązku ustalenia charakterystyki energetycznej – są to budynki:

1. Będące zabytkami,

2. Będące obiektami kultu i działalności religijnej,

3. Używane czasowo lub okresowo budynki niemieszkalne,

4. Budynki niemieszkalne służące gospodarce rolnej,

5. Budynki przemysłowe i gospodarcze o niskim zapotrzebowaniu na energię,

6. Budynki wolno stojące o powierzchni użytkowej poniżej 50m².

Oddanie do użytku

Jeżeli budynek jest gotowy to nie można przystąpić do jego użytkowania a konieczne jest przeprowadzenie procedury oddania obiektu budowlanego do użytku. Istnieją dwie formy oddania do użytku:

1. Zawiadomienie o zakończeniu budowy,

2. Pozwolenie na użytkowanie.

Pozwolenie na użytkowanie jest decyzją administracyjną wydaną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Po przeprowadzeniu obowiązku kontroli w pierwszym etapie tego postępowania inwestor zobowiązany jest zawiadomić Państwową Inspekcję Pracy, Państwową Inspekcję Sanitarną, Państwową Straż Pożarną a organy te mogą wnieść uwagi bądź sprzeciw. Milczenie ich oznacza brak zastrzeżeń. Pozwolenie na użytkowanie wymagane jest:

1. W przypadku obiektu budowlanego należących do obiektów określonych kategorii, na które ustawa nakłada obowiązek uzyskania tego pozwolenia,

2. W przypadku uprzedniego wstrzymania robót budowlanych z powodu samowoli budowlanej,

3. Gdy przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed zakończeniem wszystkich robót.

W pozostałych przypadkach wystarczające jest samo zawiadomienie o zakończeniu budowy, a do użytkowania takiego obiektu można przystąpić jeżeli organ nadzoru budowlanego nie wniesie w terminie 21 dni sprzeciwu w formie decyzji.