Ustroje terytorialne wybranych państw europejskich
Niemcy - organizacja samorządu terytorialnego
W porównaniu z innymi państwami w Niemczech jest największa różnorodność ustrojowa. Brak jest jednolitej struktury administracji lokalnej. RFN (Bundesrepublik Deutschland) jest państwem federacyjnym, związkowym. Federacja podlega podziałowi na kraje, które są w miarę samodzielne.
Struktura państwa niemieckiego składa się z czterech szczebli:
Kraje związkowe (landy)
Okręgi regencyjne
Powiaty i miasta wyłączone z powiatów
Gminy i wiązki gmin
Jednostki te tworzą przestrzenny schemat administracji; są zorganizowane jako korporacje terytorialne, posiadają osobowość prawną i mają bezpośrednio wybieralne organy.
Landów jest 16, trzy spośród nich mają szczególny charakter. Te trzy to tzw. miasta – kraje, są to takie miasta, które jednocześnie mają status landu. Tymi 3 miastami – krajami są: Berlin, Hamburg Brema (Bremen)
Landy (16) podlegają podziałowi na tzw. okręgi regencyjne lub regencje. W okręgu regencyjnym, czyli inaczej rządowym nie istnieje samorząd, są tylko organy rządowe. Wyjątkiem jest jedynie Bawaria.
Okręgi regencyjne podlegają podziałowi na powiaty (kreis/ landkreis). Powiaty mają charakter rządowo- samorządowy, ponieważ oprócz organów o charakterze samorządowym istnieją organy rządowe. Powiaty dzielą się na gminy. Na szczeblu gminy występują wyłącznie organy samorządowe. Większość gmin dzieli się na ortsteile (jednostki pomocnice, jednak nie ma obowiązku, by gmina dzieliła na ortsteile.
Samorząd terytorialny występuje wyłącznie na szczeblu gminy. W powiecie występują: organy samorządowe + rządowe, w okręgu – samorząd terytorialny występuje tylko w landzie Bawaria, pozostałe landy mają tylko organy rządowe.
Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego i na tym szczeblu występują wyłącznie organy samorządowe.
Ustrój gminy jest uzależniony od liczebności mieszkańców i od tego czy ma charakter wiejski czy miejski. Miasta – kraje to gminy o szczególnym statucie landu. Poza tym wyróżnia się jeszcze gminy wydzielone z powiatów Te gminy wykonują zadania gminne i powiatowe. Każdy land ma swoją ordynację wyborczą. Zgodnie z art. 28 Konstytucji RFN przewidziane jest tworzenie w gminach organów stanowiących i wykonawczych.
Organ stanowiący gminy to Rada pochodząca z wyborów bezpośrednich, powszechnych, równych, wolnych i w głosowaniu tajnym. Istnieją różne określenia Rady: Rada, Rada gminy, Rada miasta lub przedstawicielstwo gminne albo zgromadzenie deputowanych miejskich.
Gmina jest nie tylko najmniejszą jednostką podziału administracyjnego i terytorialnego w Niemczech. Jest również podstawową społeczną i polityczną organizacją ludności zamieszkującej jej terytorium. Gmina posiada prawo do stanowienia przepisów prawa wewnętrznego (statuty, podatki, budżety).
Hiszpania – organizacja samorządu terytorialnego
Hiszpania jest zdecentralizowanym państwem unitarnym. Oznacza to podział na wspólnoty (regiony) autonomiczne, każda z własnym statutem, parlamentem oraz rządem. Projekt statutu regionu jest zatwierdzany uchwałą organiczną przez Kortezy Generalne, wszystkie normy prawne stanowione przez region i państwo mają odniesienie do konstytucji i statutu (tzw. blok konstytucyjny). Podstawową kompetencją regionu są kompetencje ustawodawcze w granicach przewidzianych konstytucją, poza tym możliwość oddziaływania na władzę centralną dają prawa: mianowania senatorów, inicjatywy ustawodawczej, udziału w tworzeniu planów centralnych oraz inicjatywy rewizji konstytucyjnej. W strukturze wspólnoty autonomicznej działa także sąd najwyższy orzekający w prawie wszystkich sprawach, od którego decyzji przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego w Hiszpanii. Schemat strukturalny organów stanowiących i wykonawczych jest regulowany w we wspomnianych wcześniej statutach.
Władzę wykonawczą skupia w swoich rękach Przewodniczący Regionu stojący na czele Rady Wykonawczej, będącej ciałem o funkcjach doradczych. Do zadań przewodniczącego należy: realizacja polityki zgromadzenia, sprawowanie bezpośredniego zwierzchnictwa nad służbami regionalnymi, ponosi on także odpowiedzialność polityczną przed zgromadzeniem. Kierownictwo nad administracją państwową w regionie oraz kontrolę nad jej współdziałaniem z administracją autonomii sprawuje przedstawiciel rządu określany mianem delegata rządu.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że prawo narodowości i regionów do autonomii nie jest tożsame z suwerennością – generalna zasada konstytucji zakłada niepodzielność narodu hiszpańskiego.
Francja – organizacja samorządu terytorialnego
Współczesną strukturę samorządu terytorialnego Francji tworzą jednostki trzech stopni : gminy, departamenty i regiony. Określone one są wspólnym mianem wspólnot lokalnych terytorialnych. Do ich cech konstytutywnych zalicza się : istnienie na danym obszarze społeczności ukształtowanych historycznie, odrębną osobowość prawną prawa publicznego, wyłanianie rad lokalnych w drodze wyborów powszechnych i bezpośrednich.1
Gminy są podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego i jednocześnie podstawowym stopniem podziału administracyjnego. Gmina posiada kompetencję generalną, tj. przysługują jej wszystkie kompetencje poza wyraźnie ograniczonymi przez ustawy.2 Do gminy ma również zastosowanie zasada domniemania właściwości, co oznacza, że gmina obejmuje wszelkie kompetencje, jeżeli nie są one zastrzeżone na rzecz innej wspólnoty lokalnej lub państwa i nie są zakazane gminie przepisami ustaw. Do uprawnień organów gminy należą zwłaszcza sprawy lokalnej gospodarki, kultury i porządku społecznego.3 Kompetencje rady gminy - organu stanowiącego, przedstawiają się w organizacji gminnych służb publicznych, zarządzaniu własnością gminy, zapewnieniu ładu i porządku publicznego. Organem wykonawczym rady jest mer, wybierany przez radę z jej składu. Jego zadania polegają na wykonywaniu uchwał rady, załatwianiu niektórych spraw w jej imieniu, sprawy porządku publicznego oraz wykonywaniu funkcji pracodawcy w stosunku do personelu urzędu gminnego i wykonywaniu zadań zleconych administracji rządowej.
Drugi stopień samorządowy stanowią departamenty. Podstawowy organem departamentu jest rada generalna, na której czele stoi przewodniczący. Rada zbiera się na posiedzeniach plenarnych, na których omawiane są najważniejsze sprawy departamentu – od planów i budżetu po sprawy mieszkaniowe i transportu publicznego. Szczególną rolę w departamencie pełni prefekt. Jest on przedstawicielem państwa w departamencie. Pełni on nadzór nad gminami i departamentami oraz kieruje służbami państwowymi funkcjonującymi na terenie departamentu.
Polska – organizacja samorządu terytorialnego
Polska jest unitarnym państwem.
Art. 15 Konstytucji mówi: Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej.
Jednostkami samorządu są gmina, powiat i województwo. Samorząd wykonuje lokalne zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, ustawa może mu powierzać wykonywanie innych zadań pod warunkiem przekazania odpowiednich środków finansowych. Jednostki samorządu mają osobowość prawną; przysługuje im prawo własności i in. prawa majątkowe (mienie komunalne); mogą stanowić przepisy prawa miejscowego; ich samodzielność podlega ochronie sądowej; mają prawo przeprowadzania referendum lokalnego.
Organami stanowiącymi jednostek samorządu terytorialnego są rady (gminy, miasta, powiatu; w województwach — sejmik województwa), wybierane w wyborach powszechnych, równych i bezpośrednich oraz w głosowaniu tajnym; system wyborczy opiera się na zasadzie proporcjonalności (w gminach poniżej 20 tys. mieszk. obowiązuje system większościowy). Rada (sejmik) podejmuje podstawowe decyzje dotyczące jej terenu, m.in. uchwala budżet, określa wysokość (z upoważnienia ustawy) podatków i opłat lokalnych; organami wykonawczymi są: w gminie — wójt, burmistrz lub prezydent miasta (w zależności od wielkości i charakteru gminy), w powiecie — starosta, w województwie — marszałek województwa. Wójt, burmistrz i prezydent miasta są wybierani w wyborach powszechnych (konieczne jest uzyskanie większości bezwzględnej, jeżeli jej nie uzyskają — przeprowadza się 2. turę wyborów). Natomiast na szczeblu powiatu — starosta, województwa — marszałek województwa, są powoływani przez radę (sejmik).
Centralizacja
Centralizacja – jest to sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organ niższego rzędu jest hierarchicznie podporządkowany organowi wyższego rzędu4. Tak, więc hierarchiczne podporządkowanie oznacza brak samodzielności organów niższego stopnia i wykazuje cechy centralistycznego systemu organizacji administracyjnej.
Zalety administracji:
Często nie jest ani opłacalna ani możliwe utrzymanie w wielu miejscach ludzi o szczególnie wysokich kwalifikacjach oraz wyposażenia ich w specjalistyczną technikę, a rozwój i najnowsze osiągnięcia techniki telekomunikacyjnej ułatwiają przesyłanie danych w centrali.
Sprzyja ona jednolitości działania
Pozwala na przerzucenie poszczególnych środków w skali całego kraju
Zapewnia, przez ścisłe podporządkowanie aparatu terenowego wyższym ośrodkom decyzji, większą dyscypliną.
Z tych przyczyń technika centralizacji nadaje się idealnie do zastosowania w aparacie administracji wojskowej lub do niej zbliżonej. Organy wyższego stopnia wpływają na organy niższego stopnia przy pomocy poleceń, wytycznych, instrukcji itp.
W centralizacji występują takie zjawiska jak:
Skupienia i rozproszenia Kompetencji
Przy zjawisku skupienia kompetencji w rękach nielicznej grupy organów, mówi się wówczas o koncentracji.
Natomiast przenoszenie kompetencji na większa liczbę organów oznacza dekoncentrację.
Pojęcie centralizacja nie musi oznaczać skupienia kompetencji na organach centralnych-większość kompetencji może spoczywać na organach terenowych. Jednakże, jeśli organy te są ściśle podporząd-kowanie organom centralnym wtedy mamy do czynienia z centralizacją.
Brak samodzielności wśród organów niższego szczebla wyraża się:
z jednej strony w uprawnieniach organów nadrzędnych do decydowania o sytuacji prawnej pracowników organów szczebla w zakresie stosunku pracy.
Praktycznie wyraża się to w prawie powołana i odwoływania kierownika organu przez organ wyższego stopnia.
Centralizacja ma również wady:
Nie może być stosowana w całej działalności państwa i jego aparatu administracyjnego.
W technice tej zanika gospodarność w ośrodkach lokalnych
Zanika samodzielność poczynian i zwraca się do wyższych ośrodków o dyspozycje w sprawach małej wagi, które organ niższy mógłby sam załatwiać
Wyższe ogniwa nie znają dokładnie potrzeb i warunków lokalnych.
Z tych przyczyn należy wprowadzić technikę decentralizacji, czyli samodzielności. Określenie decentralizacja pierwszy raz zostało użyte w I połowie XIXw. Ujmowano ją jako nadanie niższym organom administracji określonego stopnia prawnej samodzielności wobec organów wyższego stopnia. Ograniczenie więzów zależności służbowej i na ogół osobowej. Organom wyższym przysługują wobec jednostek zdecentralizowanych jedynie uprawnienia nadzorcze.
Decentralizacja
Przez decentralizacji rozumie się sposób organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia, czyli decentralizacja zakładu samodzielności organów niższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie decyduje o obsadzie personalnej organu niższego, a więc jednostka niższego stopnia jest obsadzana w drodze wyborów lub przez inny zdecentralizowany organ państwowy na szczeblu lokalnym. Organ wyższego stopnia nie może wydawać poleceń organowi niższego stopnia dotyczących załatwiania spraw przez organ niższy. Może wkraczać tylko w przypadkach określonymi przepisami prawa. Nadzoruje on działalność organu niższego, lecz nie kieruje nim.
Wyróżnia się dwa rodzaje decentralizacji: terytorialną i rzeczową.
Decentralizacja terytorialna- polega na wyposażeniu organów administracji zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału administracyjnego w taki stopniu samodzielności wobec organów wyższych, który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane np.: samorząd terytorialny.
Decentralizacja rzeczowa – polega na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom zarządzania określonymi rodzajami spraw formy: samorząd zawodowy, wyznaniowy, gospodarczy, organy społeczne, przedsiębiorstwa itd.Zalety decentralizacji :
Zaletą administracji zdecentralizowanej jest wpływ społeczeństwa na dotyczące jej decyzje organów państwa, co daje w efekcie podejmowanie optymalnych decyzji przez niewielki aparat administracyjny gdyż nie ma potrzeby szerokiego przekazywania informacji z dołu do góry i z powrotem. Decyzje są często trafniejsze, ponieważ podejmuje się je bliżej miejsca „akcji” dodatkowo, odciąża urzędników niższego szczebla. Ludzie na niższych szczeblach są zazwyczaj lepiej wyszkoleni a podejmowane decyzje są bardziej elastyczne.
Wady decentralizacji:
trudność utrzymania jednolitej polityki administracyjnej w skali całego kraju
decentralizacja terytorialna zazwyczaj oznacza wyższe koszta ogólne i większą liczbę zatrudnionych
autonomizacja celów - wyodrębnienie się nowych, własnych celów często nie pokrywających się lub sprzecznych z celami całej organizacji
dezintegracja
trudności w koordynacji - czyli brak zgodności celów, niewłaściwy rozkład czynności w czasie
zbyt duża decentralizacja przy niskich umiejętnościach, kompetencjach i predyspozycjach kierowników, którym powierzono uprawnienia decyzyjne może wywołać negatywne skutki
brak poczucia bezpieczeństwa i strach kierowników wyższych szczebli przed odpowiedzialnością prawną za działania ich podwładnych
J. Wojnicki: Samorządy lokalne w Polsce i w Europie. Pułtusk 2008, s. 205.↩
B. Dolnicki: Samorząd terytorialny. Zakamycze 2003, s. 328.↩
J. Strugocki: Prawo administracyjne. Zakamycze 2003, s.248.↩