Autor: Paweł Swianiewicz    17 Cze 2008, 10:53

Wydatki bieżące na administrację

Zestawienia wydatków na administrację, publikowane corocznie we „Wspólnocie” już od 2002 r., budzą zwykle sporo emocji. Być może nawet więcej niż na to zasługują. Wiele populistycznych haseł politycznych, wzmacnianych programami typu „Tanie Państwo”, robi wrażenie, że od zmniejszania wydatków na aparat władzy publicznej zależy rozwój kraju i szczęśliwość Polaków.

Nie ulega wątpliwości, że umiejętne oszczędzanie w tym zakresie jest sprawą ważną, ale często przecenianą. Przekonanie wyrażane niekiedy przez wielu publicystów, polityków czy przeciętnych mieszkańców, że niemalże wszystkie kategorie wydatków publicznych powinny rosnąć, a sposobem sfinansowania tego wzrostu mogą być cięcia w administracji, byłoby śmieszne, gdyby nie było groźne. Groźne, bo budzące nierealistyczne oczekiwania, a zarazem psujące klimat polityczny w kraju. Relatywną wagę wydatków na administrację w wydatkach bieżących samorządów przedstawia tabela 1. Stanowią one od kilku (w miastach na prawach powiatu i województwach) do kilkunastu (w gminach wiejskich i powiatach) procent wszystkich wydatków bieżących. Zmniejszenie tej kategorii kosztów miałoby więc istotne, ale nie decydujące znaczenie dla ogólnej sytuacji finansowej. Przy czym warto wspomnieć o tym, że to samorządy (zwłaszcza wojewódzkie) odpowiadają za realizację znacznej części programów Unii Europejskiej w Polsce, a to wymaga sprawnej i dość licznej administracji.

 

Tabela 1. Udział procentowy wydatków na administrację w całości wydatków bieżących samorządów

	2000	2003	2006
Województwa	9,5	8,2	7,7
Powiaty	11,2	12,4	12,8
Miasta na prawach powiatu	7,9	8,7	8,1
Inne miasta	13,3	13,4	11,4
Gminy wiejskie	16,6	16,5	13,1

Nie chcę przez to powiedzieć, że przykłady marnotrawstwa to tylko wymysł niektórych dziennikarzy czy kierujących się podejrzanymi intencjami polityków-populistów. Powyższe uwagi nie zmieniają faktu, że wydatkom na administrację warto się uważnie przyglądać. Warto je także porównywać z danymi dla innych, podobnych jednostek samorządowych. Jeśli w innym powiecie lub gminie, o wielkości zbliżonej do naszej, wydatki bieżące na administrację są wyraźnie niższe, powinien być to dla nas sygnał alarmowy. Nie jest to jeszcze dowód, że jesteśmy rozrzutni (być może dzięki większym wydatkom udaje się nam zapewnić lepszy poziom obsługi obywateli albo większą sprawność w pozyskiwaniu środków unijnych), ale na pewno powinna to być zachęta do autorefleksji, do uważnego przeanalizowania tej kategorii kosztów.

 

Czy wydatki na administrację rosną?

Tak, rosną. Systematycznie, rok po roku, od kilku już lat. Ilustruje to rysunek 1. W 2007 r. wzrost ten był najniższy w powiatach (w cenach stałych – nieco ponad 2 proc.), przeciętny w gminach (od nieco ponad 5 proc. w gminach wiejskich do ponad 8 proc. w miastach na prawach powiatu), a zdecydowanie najwyższy w województwach (24 proc. w cenach stałych). To już drugi kolejny rok, w którym w samorządach regionalnych wzrost ten był tak szybki (także w 2006 r. było to ponad 20 proc. w porównaniu z rokiem poprzednim). Nie mamy na ten temat precyzyjnych danych, ale nietrudno się domyślać, że znaczącą rolę odgrywa rosnąca odpowiedzialność urzędów marszałkowskich za absorpcję funduszy strukturalnych (regionalne programy operacyjne). Wymaga to większego zatrudnienia, wydatków na szkolenia i podróże służbowe, a także – nie ma co ukrywać – podnoszenia wynagrodzeń wysoko wykwalifikowanych pracowników, którzy w przeciwnym razie w znacznej części uciekliby do pracy w firmach prywatnych.

 

W odróżnieniu od sytuacji, o której pisałem kilka lat temu, przy okazji pierwszych rankingów wydatków na administrację, wzrost analizowanej przez nas kategorii nie wyprzedza wzrostu dochodów budżetowych. Wyjątkiem są urzędy wojewódzkie, gdzie wydatki administracyjne rosną szybciej od dochodów już drugi rok z rzędu. W powiatach i miastach na prawach powiatu wzrost badanych przez nas wydatków był znacznie wolniejszy od wzrostu dochodów, a w gminach dynamika obu wskaźników była bardzo podobna.
 

Co się składa na wydatki administracyjne?

Bardzo niewielką część tych wydatków stanowią koszty funkcjonowania rad samorządowych. Ogółem jest to niespełna 4proc. (dokładnie 3,88 proc.) wydatków na administrację. Kategoria ta ma największe znaczenie w powiatach, ale także i tam jest to mniej niż 5 proc. Najważniejsza część to wydatki na utrzymanie urzędów (marszałkowskich, powiatowych, gminnych) – prawie 85 proc. wszystkich wydatków na administrację. Uzupełnieniem tych dwóch kategorii są wydatki kwalifikowane w rozdziale „urzędy wojewódzkie” (4,9 proc.) oraz „promocja jednostek samorządu terytorialnego” (3 proc.).

Patrząc na kategorie wydatków administracyjnych, zauważamy zdecydowaną dominację różnego rodzaju wynagrodzeń (nie tylko regularnych pensji pracowników, ale także pochodnych płac, czyli np. składek na ubezpieczenia społeczne oraz różnego rodzaju honorariów za prace zlecane na zewnątrz). Wynagrodzenia stanowią razem 69,2 proc. wydatków bieżących na administrację i jest to jedyna kategoria, której znaczenie minimalnie wzrosło w porównaniu z ubiegłym rokiem (w 2006 r. było to 69 proc.). Następne co do znaczenia kategoria wydatków na administrację to zakup usług (12,2 proc. w 2007 i 12,9 proc. w 2006 r.), zakup materiałów (5,9 proc. w 2007 i 7,1 proc. w 2006 r.), remonty bieżące (2,7 proc. - uwaga: ta część wydatków nie została uwzględniona w naszym rankingu) i zakup energii (1,5 proc. w 2007 i 1,6 proc. w 2006 r.).

 

Metoda obliczania wskaźników rankingu

Pod uwagę zostały wzięte wszystkie wydatki bieżące zapisane w dziale klasyfikacji budżetowej 750 (administracja publiczna), z wyłączeniem wydatków na remonty bieżące. Takie ograniczenie wprowadziliśmy już w rankingu ubiegłorocznym. Wydatki na remonty są wprawdzie zaliczane do wydatków bieżących, ale – jak zwracało uwagę wielu samorządowców dyskutujących z wcześniejszymi zestawieniami rankingowymi – nie mają one charakteru regularnie powtarzalnego i dlatego ich uwzględnianie w rankingu jest dyskusyjne. W pewnym sensie odbieramy w ten sposób politykom samorządowym łatwą możliwość wytłumaczenia się z wysokich wydatków.

Tak jak poprzednio samorządy podzielone są na grupy ze względu na wielkość (liczbę mieszkańców). W sumie przedstawiamy więc aż 14 zestawień. Ta komplikacja jest niezbędna ze względu na fakt, że wydatki na administrację są bardzo ściśle związane z wielkością jednostki samorządowej – im liczba ludności jest niższa, tym wydatki w przeliczeniu na 1 mieszkańca są wyższe. A zatem niesprawiedliwe byłoby porównywanie w jednym rankingu np. dwóch gmin wiejskich, z których jedna liczy niespełna 3 tys., a druga ponad 15 tys. W przypadku wydatków na administrację bardzo silnie widoczne jest zatem zjawisko określane w ekonomii mianem korzyści skali. Nawiasem mówiąc, warto by o tym pamiętali i uczciwie uwzględniali w publicznych dyskusjach inicjatorzy tworzenia nowych (a więc powstałych z dzielenia istniejących już jednostek) gmin czy powiatów. Świetną ilustracją tego zjawiska jest zestawienie jednostek gminnych, którym w 2007 r. udało się wydawać na administrację mniej niż 150 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca (por. tabela 2). Zależność od liczby ludności jest bardzo wyraźna. I tak np. wskaźnika tego nie udało się uzyskać żadnej gminie wiejskiej liczącej mniej niż 5 tys. mieszkańców, ani żadnemu miastu z liczbą mieszkańców niższą niż 10 tys.

 

Tabela 2. Zależność między liczbą mieszkańców i liczbą gminnych jednostek samorządowych z wydatkami na administrację w przeliczeniu na 1 mieszkańca poniżej 150 zł

	Liczba ludności	Liczba jednostek gminnych z wydatkami na administrację poniżej 150 zł per capita
Miasta powiatowe	pow. 30 tys.	27
	20–30 tys.	9
	do 20 tys.	5
Inne miasta	pow. 15 tys.	18
	10–15 tys.	5
	do 10 tys.	0
Gminy wiejskie	pow. 10 tys.	29
	5–10 tys.	8
	do 5 tys.	0

Zróżnicowanie wydatków

Biorąc pod uwagę wszystkie rankingi gminne (ze względu na odmienne zadania trudno porównywać z powiatami i wojewódzkimi), najniższymi wydatkami na mieszkańca odznaczają się: miasto Mielec (105 zł per capita) oraz gminy wiejskie Budzów (małopolskie – 109 zł per capita) i Oświęcim (119 zł per capita).

Z drugiej strony wśród gmin o najwyższych wydatkach na administrację (20 jednostek z wydatkami powyżej 500 zł per capita) znajdujemy na ogół bardzo bogate jednostki, mieszczące się na ogół w jednej z trzech poniższych kategorii:

• Gminy przemysłowe – Bogatynia (570 zł per capita), Nowe Warpno (590 zł per capita), Kleszczów (1422 zł per capita – najwyższa wartość spośród wszystkich JST), Jerzmanowa (620 zł per capita);

• Zamożne miejscowości turystyczne – Krynica Morska (1420 zł per capita – druga wartość wśród wszystkich JST), Karpacz (734 zł per capita), Międzyzdroje (671 zł per capita), Łeba (654 zł per capita), Dziwnów (592 zł per capita), Mielno (648 zł per capita), Rewal (1258 zł per capita);

• Bogate przedmieścia największych aglomeracji – Podkowa Leśna (585 zł per capita).

Poza tym w takim zestawieniu najwyższych wydatków spotykamy gminy o ekstremalnie niskiej (jak na polskie warunki) gęstości zaludnienia – Lutowiska i Cisna w Bieszczadach, a także kilka jednostek, których pozycja jest dla mnie trudniejsza do wytłumaczenia (Mielnik nad Bugiem, Powidz w Wielkopolsce).

Jak widać z powyższego zestawienia wartości ekstremalnych, różnice nawet w obrębie jednostek zaliczonych do tej samej kategorii wielkości są bardzo duże i czasem trudne do wytłumaczenia. Zazwyczaj stosunek wydatków na administrację w najbardziej oszczędnej i najbardziej „rozrzutnej” jednostce w tej samej kategorii jest jak 1:3 czy nawet 1:4. I tak np. wśród województw śląskie wydaje 9 zł, a opolskie 27 zł na 1 mieszkańca. Podobnie wśród miast wojewódzkich – od 137 zł w Toruniu do 355 zł na 1 mieszkańca w Warszawie.

Mimo że w kolejnych rankingach zestaw samorządów „w czołówce” jest zbliżony, mamy tylko kilka samorządów, które utrzymują pozycję „lidera” przez kilka kolejnych lat. Warto więc zwrócić na nie specjalną uwagę. Czwarty rok z kolei na czele zestawu utrzymują się:

• województwo śląskie,

• Sosnowiec – wśród miast na prawach powiatu,

• Złotów (wielkopolskie) – wśród miast powiatowych mniejszych niż 20 tys. mieszkańców,

• Krobia (wielkopolskie) – wśród miast małych liczących 10-15 tys. mieszkańców.

 

Nieco krócej, bo trzy lata na czele utrzymuje się Budzów (małopolskie) – wśród gmin wiejskich od 5 do 10 tys. mieszkańców). W końcu przez dwa kolejne lata liderują rankingowi Toruń (wśród miast wojewódzkich), powiat leski (podkarpackie – wśród dużych powiatów) oraz Tyczyn (podkarpackie – wśród miast małych większych niż 15 tys. mieszkańców).  

Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych.