Uniwersalizm systemu Narodów Zjednoczonych
Popiuk – Rysińska, Zając, Operacje pokojowe Narodów Zjednoczonych
Operacje utrzymywania pokoju, powszechnie nazywane operacjami pokojowymi (peacekeeping), stanowią niezwykle ważny instrument działania Narodów Zjednoczonych w dziedzinie pokoju i bezpieczeństwa. Nieprzewidziane w Karcie NZ, wykształciły się w drodze praktyki pod wpływem silnej potrzeby zapewnienia międzynarodowej obecności w miejscach konfliktów zbrojnych. Pierwsza operacja pokojowa została powołana już w 1948 roku. Pomimo dużego znaczenia i znacznej liczby (60 operacji utworzonych do 2005 roku) Narody Zjednoczone nie były w stanie uzgodnić oficjalnej ich definicji. W Programie dla Pokoju z 1992 roku Sekretarz Generalny NZ Boutros – Ghali przyjął, że utrzymanie pokoju oznacza „rozmieszczenie sił ONZ w terenie, dotychczas za zgodą wszystkich zainteresowanych stron, zwykle personelu wojskowego i/lub policyjnego, jak również cywilnego”. Jest „techniką, która poszerza możliwości zarówno zapobieżenia konfliktowi, jak i tworzenia pokoju”, stosowaną po dyplomacji prewencyjnej i przywrócenia pokoju (peacemaking), a poprzedzającą budowanie pokoju (peacebuilding). W praktyce operacje są rozmieszczane w rożnych fazach konfliktów, a ich celem jest zazwyczaj udzielanie pomocy stronom w utrzymaniu lub zaprowadzeniu pokoju wewnętrznego lub/i międzynarodowego. Stąd, zależnie od treści i zakresu mandatu, funkcje operacji mogą obejmować: nadzorowanie implementacji osiągniętych wcześniej porozumień pokojowych i rozejmowych, pomaganie w ich realizacji, jak również wspieranie procesu budowania pokoju. Najczęściej są to działania służące utrzymaniu zawieszania broni, rozbrojeniu walczących stron, demobilizacji uczestników walk, stosowaniu środków mających za cel odbudowę zaufania między zwaśnionymi stronami, udział i pomoc w organizowaniu wolnych wyborów, działania na rzecz wzmacniania rządów prawa oraz rozwoju społecznego i gospodarczego.
Operacje pokojowe NZ jako mechanizm utrzymywania pokoju wykształcony ad hoc nie mają jednoznacznych podstaw prawnych w Karcie NZ. O ich specyfice decydują trzy fundamentalne zasady: zgody stron, bezstronność oraz zakaz użycia siły w celach innych niż samoobrona.
Instytucją decydującą o powołaniu operacji pokojowych jest Rada Bezpieczeństwa NZ, ponosząca główną odpowiedzialność za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Ustanawia ona operacje na wniosek państw członkowskich NZ lub Sekretarza Generalnego. Trzeba jednak zaznaczyć, że w początkowym okresie niektóre operacje powołało Zgromadzenie Ogólne.
Operacje pokojowe w okresie zimnej wojny
Po raz pierwszy zasady operacji pokojowych określił Sekretarz Generalny NZ Dag Hammarskjold po kryzysie sueskim 1956 roku, w późniejszym czasie zostały one zmodyfikowane do trzech wymienionych powyżej i przez okres zimnej wojny były w zasadzie przestrzegane, z wyjątkiem operacji w Kongo.
Mała liczba operacji pokojowych w okresie zimnej wojny nie dziwi, jeśli weźmie się pod uwagę ówczesną sytuację. Rywalizacja Wschód – Zachód, zdominowana przez USA oraz ZSRR, a także antagonizmy między Chińską Republiką Ludową a Związkiem Radzieckim przenosiły się na forum Rady Bezpieczeństwa NZ, które stałymi członkami były te trzy państwa. Powodowało to niejednokrotnie swoisty paraliż tego najważniejszego organu NZ, odpowiedzialnego za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, co znajdowało również odzwierciedlenie w procesie powoływania operacji peacekeeping.
Były to głównie operacje o wąskim mandacie, a do ich najważniejszych zadań należało: 1) nadzorowanie zaprzestania walk, wycofanie wojsk stron walczących, zapobieganie wznowieniu walk poprzez rozdzielenie stron walczących oraz występowanie w roli pośrednika; 2) udzielanie pomocy rządowi w zapobieganiu obcej interwencji, a także utrzymaniu prawa i porządku; 3) zapobieganie zaostrzeniu się walk między dwiema społecznościami oraz przywrócenie prawa i porządku. W większości przypadków operacje miały przede wszystkim zapobiegać wznowieniu działań zbrojnych między państwami i tworzyć w ten sposób korzystne warunki oraz atmosferę sprzyjającą negocjacjom pokojowym, toczącym się gdzie indziej.
UNTSO była pierwszą operacją pokojową NZ. Została rozmieszczona w Palestynie w czerwcu 1948 roku. Narody Zjednoczone zdecydowały o wysłaniu w ten rejon grupy obserwatorów wojskowych w celu nadzorowania rozejmu między Izraelem a państwami arabskimi. Po kolejnych wojnach bliskowschodnich zadania UNTSO zmieniały się, ale głównym ich celem było monitorowanie sytuacji i niedopuszczenie do eskalacji konfliktu. Ze względu na wciąż nierozwiązany konflikt arabsko – izraelski żołnierze UNTSO nadal pełnią swoją misję.
Dwie operacje okresu zimnej wojny – ONUC i UNSF – charakteryzowały się specyficznymi cechami i wyraźnie odróżniały się od pozostałych 11. Były to przedsięwzięcia nie jednofunkcyjne, ale wielofunkcyjne, w skład misji bowiem oprócz sił zbrojnych wchodził również personel cywilny.
Siły ONUC zostały powołane na prośbę rządu Kongo na mocy rezolucji nr 143 Rady Bezpieczeństwa z 14 lipca 1960 roku. Za główne zadanie ONUC uznano udzielenie pomocy rządowi kongijskiemu w odzyskaniu i utrzymaniu niezależności oraz integralności terytorialnej, które zostały zagrożone po interwencji wojsk belgijskich w tym państwie. Sytuacja skomplikowała się po ogłoszeniu z inspiracji belgijskiej secesji przez najbogatszą prowincję kraju – Katangę, a następnie Kasai. Po zlikwidowaniu autonomii obu prowincji i objęciu władzy w drodze zamachu stanu przez Josepha Mobutu sytuacja została ustabilizowana. Operacja ONUC zakończyła się w czerwcu 1964 roku. Była to największa w historii zimnej wojny operacja pokojowa. Wzięło w niej udział około 20 tysięcy osób. W odróżnieniu od większości operacji „błękitnych hełmów” okresu zimnowojennego działania w Kongo rozpoczęły się w trakcie trwania konfliktu, a nie po jego zakończeniu; konflikt miał przede wszystkim charakter wewnętrzny, a nie międzypaństwowy, ostatecznym celem operacji było zaś doprowadzenie do zakończenia konfliktu, a nie jego uspokojenie.
Specyficzną operacją pokojową była również UNSF rozmieszczona w październiku 1962 roku. Jej kompleksowe działania miały na celu przygotowanie oraz przeprowadzenie procesu samostanowienia Irianu Zachodniego, kolonii holenderskiej, do które roszczenia wysuwała Indonezja. Po włączeniu tego obszaru do Indonezji oraz po przywróceniu stosunków dyplomatycznych między Amsterdamem a Dżakartą siły UNSF zostały wycofane w kwietniu 1963 roku. Mandat sił NZ został w zasadzie wypełniony, ale okazało się, że organizacja nie była w stanie ochronić ludności Irianu przed manipulacjami Indonezji i zagwarantowanie jej swobodnego wyboru.
Ewolucja operacji pokojowych po zimnej wojnie
Zakończenie zimnej wojny zapoczątkowało okres bardzo dynamicznych zmian operacji pokojowych, zarówno pod względem liczby powoływanych misji, jak i ich charakteru. Zdecydowanie częściej Rada Bezpieczeństwa NZ, rozmieszczając operacje pokojowe, powoływała się na rozdział VII Karty NZ, który de facto mówi o akcjach wymuszania pokoju. Świadczy to o zmianie charakteru operacji peacekeeping oraz ewolucji zadań, jakie są przed nimi stawiane.
Rozwój ilościowy operacji
Zdecydowana większość nowych operacji została powołana w związku z wojnami domowymi, a nie konfliktami między państwami.
Porażki operacji UNOSOM, prowadzonej w Somalii w latach 1992 – 1995 oraz UNPROFOR, działającej w tym samym okresie w byłej Jugosławii, ostudziły znaczenie atmosferę wokół operacji i wpłynęły na zmianę stanowiska wielkich mocarstw, zwłaszcza USA, powodując stopniową redukcję operacji pokojowych, ograniczanie ich skali oraz zadań.
Wzrost liczby personelu w końcu 2005 roku świadczy o odwróceniu tendencji spadku liczby operacji pokojowych i wykorzystywania ich jako instrumentu w zaprowadzaniu i utrzymywaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Nie znaleziono bowiem alternatywy w postaci przedsięwzięć innych podmiotów, a zwłaszcza organizacji regionalnych, które mogłyby skutecznie zastąpić NZ.
Mandat operacji
W porównaniu z operacjami zimnowojennymi te powołane po 1988 roku charakteryzują się znacznie szerszym wachlarzem zadań. Nie są to już operacje jednofunkcyjne, ograniczające się do powstrzymywania lub zamrażania konfliktu, jakie głównie występowały w okresie zimnej wojny, ale wielofunkcyjne, służące zapobieganiu, ograniczaniu i łagodzeniu konfliktu, a przede wszystkim doprowadzeniu do jego rozwiązania i definitywnego zakończenia. Obecnie operacje peacekeeping otrzymują zwykle kompleksowy mandat, rozciągający się na wszystkie dziedziny życia i zawierający szerokie spektrum zadań z zakresu umacniania pokoju i tworzenia jego infrastruktury. Mandaty obejmują funkcje wojskowe, policyjne, polityczne, humanitarne i gospodarcze. Nie są to więc, jak w okresie zimnej wojny, operacje statyczne i bierne, ale dynamiczne, dążące do rozwijania procesu pokojowego oraz jego pomyślnego zakończenia.
W istocie operacje podejmują szeroki zakres zadań, łączących różne elementy: 1) prewencję; 2) opanowywanie lub wygaszanie konfliktu; 3) tworzenie warunków trwałego pokoju oraz monitorowanie sytuacji.
Zmiany jakościowe operacji pokojowych po zimnej wojnie przyczyniły się do wyodrębnienia, obok pierwszej generacji operacji, powoływanych w latach 1948 – 1988, drugiej i trzeciej generacji operacji pozimnowojennych. Druga generacja utożsamiana jest z operacjami wielofunkcyjnymi, powoływanymi w celu zakończenia konfliktu wewnętrznego. Z jednej strony, w przeciwieństwie do swoich poprzedniczek, realizują one szeroki i zróżnicowany zakres zadań, z drugiej strony jednak funkcjonują zgodnie z klasycznymi zasadami zgody stron, nieużycia siły, z wyjątkiem samoobrony, oraz bezstronności. Natomiast operacje trzeciej generacji dopuszczają możliwość odstępstwa od tych zasad. Charakteryzują się znacznie większym zdecydowaniem i stanowczością w swoich działaniach aniżeli operacje tradycyjne. Są w większości uruchamiane w odpowiedzi na konflikty wewnętrzne, którym towarzyszy kryzys humanitarny.
Proliferacja uczestników operacji
Wyraźną zmianą w charakterze operacji peacekeeping jest proliferacja oraz zróżnicowanie ich uczestników. Przejawia się ona w strukturze operacji, a także liczebności i zróżnicowaniu uczestników oraz podmiotów wspomagających.
Struktury nowych operacji stały się bardziej rozbudowane, wielopoziomowe i złożone z licznych komponentów. Obok wojska, do którego ograniczały się zazwyczaj klasyczne operacje, w ich skład wchodzą też zwykle rozległe struktury cywilne, w pewnych przypadkach przewyższające liczebnością personel wojskowy. W zależności od mandatu mogą one obejmować policję cywilną, dyplomatów oraz ekspertów od spraw wyborczych, zarządzania, humanitarnych, informacji publicznej i innych. W przeciwieństwie do operacji tzw. pierwszej generacji, na czele operacji wielofunkcyjnych stoi nie żołnierz, ale cywil – Specjalny Przedstawiciel Sekretarza Generalnego NZ. Wprawdzie stanowisko to zostało po raz pierwszy ustanowione w latach 60. dla operacji ONUC, ale dopiero po zakończeniu zimnej wojny utrwaliło się i upowszechniło.
Zmiany w relacjach między komponentem wojskowym a cywilnym widoczne są również w zwiększeniu liczby i znaczenia personelu cywilnego, często przejmującego zadania pełnione wcześniej przez wojsko. Jest to w dużej mierze skutkiem zmiany natury konfliktów i przeświadczenia, że policja jest lepszym od wojska instrumentem działania w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego, ponieważ jest tańsza, mniej agresywna w pełnieniu misji, a dzięki temu łatwiejsza do zaakceptowania przez strony.
Operacje peacekeeping w warunkach pozimnowojennych zostały także oplecione siecią zewnętrznych podmiotów, które nie wchodząc w obręb misji i nie podlegając jej kierownictwu, podejmują i realizują różne zadania mieszczące się w jej mandacie i obszarze funkcjonowania. Ta proliferacja podmiotów towarzyszących spowodowała, że operacje stają się przedsięwzięciami o charakterze kooperacyjnym.
Efektywność operacji pokojowych Narodów Zjednoczonych
Oceniając efektywność operacji pokojowych NZ, należy rozróżnić okres zimnej wojny, w którym powoływane operacje były stosunkowo nieliczne i jednofunkcyjne, oraz okres Pozimnowojenny, kiedy liczba operacji oraz ich charakter znacznie się zmieniły.
Wyszczególniono kilka przyczyn niepowodzeń operacji pokojowych. Do najważniejszych zaliczono: 1) brak jasnej koncepcji oraz zasad operacji; 2) słabość mandatu wielu operacji; 3) brak właściwych relacji między Radą Bezpieczeństwa a państwami uczestnikami operacji oraz Sekretariatem; 4) niewystarczające siły i środki; 5) niewłaściwą pracę Sekretariatu NZ.
Koncepcja i zasady operacji
Od czasu powołania pierwszej operacji w 1948 roku nie zdołano wypracować jasnej koncepcji oraz operacji pokojowych, co wynikało z utrzymania się znacznej różnicy stanowisk między państwami członkowskimi, a także braki jednomyślności wewnątrz Sekretariatu NZ. Sytuacja ta nie uniemożliwiała rozmieszczenia operacji, ale tworzyła stan ciągłej improwizacji. Misje pokojowe od samego początku powoływane były ad hoc, bez odpowiedniego zaplecza koncepcyjnego, a także kadrowego, materialnego i finansowego. Wpływało to destrukcyjnie na powodzenie wielu z nich, głównie tych powoływanych po 1988 roku.
Klarownemu ujęciu operacji służą też wysiłki zmierzające do ustalenia relacji między operacją utrzymania pokoju a budowaniem pokoju. Wprawdzie nie wyklucza się umieszczania w mandatach operacji peacekeeping zadań z zakresu budowania pokoju, jednak apeluje się, aby w jasno określonej „strategii wyjściowej” operacji wyraźnie zdefiniować jej zakres działań w budowaniu pokoju, po osiągnięciu których operacja mogłaby być zakończona, a pokój budowany dalej bez jej udziału. Budowanie pokoju po konflikcie nie może bowiem ograniczać się do przeprowadzenia samej operacji.
Mandat operacji
Inną przyczyną małej efektywności wielu operacji jest słabość ich mandatu, formułowanego niewłaściwie i nierealistycznie. Mandat zbyt ambitny nie jest jednolicie interpretowany przez uczestników, natomiast zbyt niejasny pozwala na porzucenie zasadniczych ram operacji pokojowych. W wielu przypadkach mandat niejasny jest wynikiem rozbieżności między członkami Rady Bezpieczeństwa, a zatem zanim operacja zostanie ustanowiona, rozbieżności te winny być wyjaśnione.
Do istotnej słabości mandatu przyczyniała się również jego nieadekwatność do sił i środków dostarczanych przez państwa członkowskie. W licznych przypadkach zadania postawione przed operację przewyższały jej możliwości, co dawało negatywne skutki, włącznie z niepowodzeniem misji.
Siły i środki operacji
Kolejną z przyczyn małej skuteczności niektórych operacji pokojowych NZ są niewystarczające siły oraz środki, jakimi dysponują. Brak samodzielnych, niezależnych sił NZ, które mogłyby być wykorzystywane w operacjach pokojowych, powoduje, iż efektywność misji zależy w znacznym stopniu od zaangażowania poszczególnych państw. Wprawdzie istnieje system UNSAS – baza danych o siłach i zasobach wojskowych, cywilnych, ludzkich i materialnych, które państwa są skłonne przeznaczyć na potrzeby operacji, lecz w niewielkim zakresie przyczynia się on do poprawy sytuacji. System opiera się bowiem na warunkowym zobowiązaniu się państw do dostarczenia określonych zasobów w ustalonym czasie i według uzgodnionych reguł na potrzeby operacji, jednak najważniejszym warunkiem jest każdorazowa zgoda państwa na udostępnienie swoich zasobów. Stad też ma on wartość przede wszystkim informacyjną, co w kontekście skuteczności operacji postrzegane jest jako wada.
Oprócz braku zasobów na potrzeby operacji istotnym problemem jest również zdolność szybkiego i efektywnego rozmieszczania sił. Procesy pokojowe są najbardziej „kruche” w pierwszej fazie, zaraz po podpisaniu porozumienia, im więc szybsza ich dyslokacja, tym większe szanse powodzenia misji.
Ponadto po negatywnych doświadczeniach w Somalii i Bośni państwa zachodnie od połowy lat 90. wyraźnie ograniczały swój udział w operacjach NZ, zwłaszcza tych ryzykownych, wskutek czego ciężar misji ponoszą głównie państwa rozwijające się. Dostarczają one ponad 75% żołnierzy zgrupowanych w kontyngenty narodowe. Zmiana ta ma negatywne konsekwencja, siły zbrojne tych krajów są bowiem zwykle słabo wyszkolone i wyposażone.
Zakończenie
Należy zauważyć, iż od czasu powołania pierwszej operacji peacekeeping w 1948 roku operacje pokojowe przeszły znaczną ewolucję. Funkcjonujące w okresie zimnej wojny jako misje jednofunkcyjne, zajmujące się głównie utrzymaniem pokoju, po zakończeniu zimnej wojny wyraźnie zmieniły swój charakter. Stały się operacjami wielofunkcyjnymi, łącząc często zadania prewencyjne, a także typu peacekeeping, peacebuilding, peacemaking. Coraz częstsze odwoływanie się Rady Bezpieczeństwa do rozdziału VII Karty NZ przy powoływaniu operacji pokojowych spowodowało, iż niektóre z nich stały się podobne do akcji przeprowadzanych w razie zagrożenia i naruszania pokoju oraz aktów agresji, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Zmiana ta nie przyniosła pozytywnych rezultatów. Spośród operacji rozmieszonych w latach 1988 – 2005 najbardziej skuteczne okazały się te, które zasadniczo przestrzegały zasad operacji klasycznych i ograniczały się do wspierania oraz nadzorowania procesów pokojowych po zawarciu odpowiednich porozumień międzynarodowych lub wewnętrznych. Natomiast operacje mające ewidentnie charakter wymuszający zakończyły się wyraźną klęską.
Zięba, System bezpieczeństwa międzynarodowego ONZ – akcje w razie zagrożenia i naruszenia pokoju
Pojmowanie systemu bezpieczeństwa zbiorowego
Istotą systemu bezpieczeństwa zbiorowego jest współpraca państw w nim uczestniczących, która ma na celu ich wspólne bezpieczeństwo. Oznacza to, że uczestnicy takiego systemu w sposób zinstytucjonalizowany działają na rzecz rozwiązywania sporów między nimi środkami pokojowymi oraz wspólnie reagują w razie wystąpienia zagrożenia atakiem zbrojnym na jednego lub kilku uczestników. Reakcja taka może przybrać formę pomocy i obrony ofiary agresji w myśl zasady „wszyscy za jednego – jeden za wszystkich”. W systemie bezpieczeństwa zbiorowego nie opłaca się postępować agresywnie, ponieważ zbiorowa odpowiedź będzie zawsze silniejsza niż zdolność pojedynczego uczestnika do obrony. Świadomość tego tworzy stabilność, odstrasza potencjalnego agresora, wszystkie państwa skłania do współprace na rzecz utrzymania pokoju, a w razie gdyby któryś z uczestników zdecydował się na atak zbrojny – także do współdziałania w celu niedopuszczenia do agresji lub jej odparcia. System bezpieczeństwa zbiorowego może przybierać różną skalę, od regionalnej z udziałem kilku zaledwie państw, po globalną – w której mogłyby się zaangażować wszystkie państwa świata. Możliwe jest więc stworzenie nawet systemu powszechnego, którego celem jest przeciwstawianie się agresji i utrzymywanie globalnego pokoju i bezpieczeństwa.
ONZ jako system bezpieczeństwa zbiorowego – aspekt normatywny
Celem numer jeden Organizacji Narodów Zjednoczonych zapisanym w Karcie NZ, jest „utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa”. Instrumentami wymienionymi w tym przepisie, a rozwiniętymi w następnych rozdziałach Karty, są stosowane środki zbiorowe, takie jak: a) łagodzenie i załatwianie pokojowymi sposobami, zgodnie z zasadami sprawiedliwości i prawa międzynarodowego, sporów albo sytuacji międzynarodowych, które mogą prowadzić do naruszenia pokoju; b) zapobieganie zagrożeniom pokoju i ich usuwanie; c) tłumienie wszelkich aktów agresji i innych naruszeń pokoju.
Stosowane środki i metody działania
Przykładem właściwego przystosowania się ONZ do podejmowania nowych wyzwań w zakresie łagodzenia i rozwiązywania konfliktów mających charakter wojen domowych jest ewolucja prowadzonych operacji pokojowych, które od początku lat 90. zaczęto z jednej strony czynić wielofunkcyjnymi z udziałem personelu wojskowego, policyjnego i doradczego cywilnego, a z drugiej – wyposażać w elementy przymusu, opierając je na przepisach rozdziału VII Karty NZ, dzięki czemu się stają operacjami niekonsensualnymi.
Symonides, Organizacja Narodów Zjednoczonych: geneza, podstawa, cele i zasady funkcjonowania, struktura, organy główne i pomocnicze, system Narodów Zjednoczonych
Konferencja Narodów Zjednoczonych w San Francisco
Szczególnie wiele kontrowersji wywołała procedura głosowania w Radzie Bezpieczeństwa. Dotyczyły one nie tylko prawa weta przy podejmowaniu decyzji w tym organie, lecz także wymogu ratyfikacji Karty i poprawek do niej przez wszystkich stałych członków Rady Bezpieczeństwa jako warunku ich wejścia w życie.
Oświadczenie, do którego przyłączyła się Francja stwierdzało, że z uwagi na szczególną odpowiedzialność stałych członków nie można od nich oczekiwać, by przyjęli na siebie obowiązek działania w tak poważnych sprawach, jak utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, zgodnie z decyzją, z którą się nie zgadzają.
Sprawą, która także wywołała gorące debaty, był system powierniczy, a zwłaszcza jego cel. Stany Zjednoczone i Związek Radziecki i postulowały, by system ten prowadził do uzyskania pełnej niepodległości. Sprzeciwiały się temu państwa kolonialne. Po długich debatach udało się osiągnąć porozumienie co do sformułowania przewidującego działania organizacji „w kierunku samorządu lub niepodległości z uwzględnieniem szczególnych warunków każdego obszaru i jego ludów”.
Karta Narodów Zjednoczonych – konstytucją społeczności międzynarodowej
Art. 108 wyjaśnia, że warunkiem uzyskania mocy wiążącej przez poprawki do Karty jest ich uchwalenie większością 2/3 członków Zgromadzenie Ogólnego oraz ich ratyfikacja przez taką samą liczbę państw należących do organizacji, włączając w to wszystkich stałych członków Rady Bezpieczeństwa.
Rewizja Karty, jak stwierdza art. 109 wymaga uchwały specjalnie zwołanej w tym celu konferencji rewizyjnej. Decyzje o zwołaniu takiej konferencji podejmuje się na mocy uchwały przyjętej większością 2/3 głosów uzyskują mocą wiążącą w takim samym trybie ratyfikacji jak w przypadku poprawek.
Jak dotąd nie doszło ani razu do zwołania konferencji rewizyjnej, natomiast trzykrotnie wprowadzono poprawki do Karty. W 1963 roku Zgromadzenie Ogólne uchwaliło poprawki zwiększające liczbę członków Rady Bezpieczeństwa z 11 do 15 oraz związane z tym powiększenie wymaganej liczby głosów niezbędnych dla przyjęcia uchwał z 7 do 9, a także powiększyło liczbę członków Rady Gospodarczej i Społecznej z 18 do 27. W 1965 roku uchwalono poprawki zwiększającą liczę głosów w Radzie Bezpieczeństwa niezbędną dla uchwały w sprawie zwołania konferencji rewizyjnej z 7 do 9. Ostania z poprawek przyjęta w 1973 roku zwiększyła liczbę członków Rady Gospodarczej i Społecznej z 27 do 54.
Cele i zasady
Karta w art. 1 wylicza cztery podstawowe cele Narodów Zjednoczonych, wśród których pierwszym i zasadniczym jest „utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa”.
Na drugim miejscu art. 1 wymienia rozwijanie przyjaznych stosunków między narodami, oparte na poszanowaniu, równouprawnieniu i samostanowieniu narodów, które służyć ma umocnieniu powszechnego pokoju. Trzecim celem jest rozwiązywanie w drodze współpracy międzynarodowej zagadnień gospodarczych, społecznych, kulturalnych i humanitarnych, jak również zachęcenie do poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności dla wszystkich, bez względu na rasę, płeć, język lub wyznanie. Rozwijanie przyjaznych stosunków i rozwiązywanie zagadnień we współpracy międzynarodowej wymaga, co jest czwartym celem, by organizacja była ośrodkiem uzgadniania działalności międzynarodowej.
Karta w art. 2 wylicza siedem zasad, którymi powinny kierować się organizacja i państwa członkowskie w działaniu. Na pierwszym miejscu wymieniana jest zasada wzajemnej równości wszystkich członków. Mówi ona o suwerenności i równości. Oznacza to, że państwa zachowują swą suwerenność, a więc odrzucona została koncepcja organizacji „ponadpaństwowej”, której członkowie rezygnują z suwerenności na rzecz organizacji mającej w istocie charakter „państwa i rządu światowego”. Zasada ta obejmuje cztery elementy: państwa są równe wobec prawa; korzystają z praw wynikających z suwerennej równości; integralność terytorialna powinna być respektowana, a każde z państw powinno być traktowane jednakowo.
Następną zasadą jest przestrzeganie zobowiązań międzynarodowych. Państwa zaciągają zobowiązania dobrowolnie, ale zgodnie z zasadą pacta sunt servanda mają bezwzględny obowiązek ich przestrzegania i wykonywania. Wszystkie państwa członkowskie w celu zapewnienia sobie praw i korzyści wynikających z członkostwa mają obowiązek wykonywania w dobrej wierze przyjętych zobowiązań. Zasada dobrej wiary oznacza obowiązek dochowywania danego słowa oraz interpretowania przyjętych zobowiązań w duchu dobrej wiary.
Kolejną zasadą jest wymóg załatwiania wszystkich sporów między członkami wyłącznie za pomocą pokojowych środków, aby nie dopuścić do zagrożenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz sprawiedliwości.
Bardzo istotna z punktu widzenia utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa jest kolejna zasada, zgodnie z którą wszyscy członkowie powstrzymują się w swych stosunkach międzynarodowych od stosowania groźby lub użycia siły przeciwko integralności terytorialnej lub niepodległości któregokolwiek państwa bądź w jakikolwiek inny sposób niezgodny z celami ONZ. Pozostawia ona tylko dwie sytuacje umożliwiające legalne użycie siły militarnej. Jest to przewidziane w art. 51 prawo do samoobrony indywidualnej lub zbiorowej w przypadku ataku zbrojnego. Drugim wyjątkiem jest możliwość zastosowania sankcji wojskowych przez Radę Bezpieczeństwa zgodnie z art. 42.
Warunkiem skuteczności zakazu uciekania się do użycia siły i uzupełnieniem prawa do samoobrony jest zasada bezpieczeństwa zbiorowego przewidująca, że członkowie organizacji okażą jej wszelką pomoc w każdej akcji podjętej zgodnie z Kartą i powstrzymują się od udzielania pomocy jakiemukolwiek państwu, przeciwko któremu Rada Bezpieczeństwa podjęła akcję prewencji lub przymusu. Oznacza to, że w sytuacji zastosowania sankcji wojskowych przez organizację państwa członkowskie nie mogą zachowywać neutralności.
Warunkiem skutecznego działania systemu bezpieczeństwa zbiorowego ustanowionego przez Kartę jest jego powszechność. Stąd istotne znaczenie ma zasada, przewidująca, że organizacja zapewni, by wszystkie państwa postępowały zgodnie z przyjętymi przez nią zasadami w stopniu koniecznym dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Państwa nieczłonkowskie, jeżeli są stroną sporu rozważanego przez ten organ, zostaną zaproszone do udziału. Państwo nienależące do ONZ może, jak przewiduje to art. 35, zwrócić uwagę Rady Bezpieczeństwa lub Zgromadzenia Ogólnego na spór, którego jest stroną, jeśli w odniesieniu do tego sporu przyjmuje zobowiązania wynikające z Karty.
W dotychczasowej praktyce organizacji najwięcej kontrowersji powoduje ostatnia z zasad sformułowanych w art. 2 mianowicie, że żadne postanowienia Karty nie upoważniają Narodów Zjednoczonych do interwencji w sprawach, które z istoty swej należą do kompetencji wewnętrznej któregokolwiek państwa. Powyższa zasada nie dotyczy możliwości zastosowania środków przymusu przewidzianych w rozdziale VII. Zakaz ingerowania w sprawy wewnętrzne był wielokrotnie podnoszony przez państwa, które sprzeciwiały się umieszczeniu na porządku dziennym czy dyskutowaniu przez ONZ spraw dotyczących likwidacji kolonializmu, apartheidu czy odnoszących się do praw człowieka. Określenie „sprawy należące do kompetencji wewnętrznej” nie jednoznacznie zdefiniowane. Można przyjąć, że obejmuje ono kwestie niebędące przedmiotem regulacji prawnomiędzynarodowej. Nie ulega wątpliwości, że rozwój prawa międzynarodowego prowadzi do zawężonego kręgu spraw, które mogą być uznane za należące do kompetencji wewnętrznej. Dobrym przykładem mogą być prawa człowieka, które, z uwagi na stanowienie dotyczących ich standardów międzynarodowych, zostały wyłączone z kompetencji wewnętrznej państw.
Członkostwo
Karta Narodów Zjednoczonych rozróżnia dwie kategorie członków: pierwotnych i przyjętych. Pierwotnymi członkami są państwa, które bądź uczestniczyły w konferencji Narodów Zjednoczonych w San Francisco, bądź uprzednio podpisały Deklarację Narodów Zjednoczonych w 1942 roku oraz podpisały i ratyfikowały Kartę Narodów Zjednoczonych. Sformułowanie odwołujące się do Deklaracji narodów Zjednoczonych zostało wprowadzone do Karty, aby jednemu tylko państwu – Polsce – umożliwić nabycie członkostwa pierwotnego. Zgodnie z tym postanowieniem Polska, która nie uczestniczyła w konferencji w San Francisco, z uwagi na wspomniane wcześniej rozbieżności dotyczące uznania jej rządu, po uznaniu Rządu Jedności Narodowej podpisała Kartę 15 października 1945 i stała się 51. członkiem pierwotnym.
Organizacja ma charakter powszechny i otwarty, zatem mogą do niej być przyjęte wszystkie pańska miłujące pokój, które przyjmują zobowiązania zawarte w Karcie oraz zdolne i pragną zobowiązania te wykonać. O przyjęciu do ONZ decyduje Zgromadzenie Ogólne większością 2/3 głosów na zalecenie Rady Bezpieczeństwa. Organy te decydują, czy kandydat spełnia wymagane kryteria.
Karta nie zawiera postanowienia w sprawie wystąpienia z ONZ. W doktrynie przeważa pogląd, że brak przepisu w tej kwestii nie może oznaczać, iż państwa zostały pozbawione prawa do wystąpienia z ONZ. Prawo to wynika z suwerenności państwowej. Kwestia ta została wyjaśniona na konferencji w San Francisco w specjalnie przyjętej uchwale, która stwierdza, że prawo do wycofania się z organizacji powstaje wówczas, gdy państwo członkowskie dojdzie do wniosku, iż ONZ nie realizuje swoich zadań, a dalszy udział w jej pracach stoi w sprzeczności z jego podstawowymi interesami. Nie ulega jednak wątpliwości, że wystąpienie powinno nastąpić po uprzedzeniu innych państw członkowskich o takim zamiarze oraz po wypełnieniu ciążących na danym państwie zobowiązań wobec organizacji.
Jak dotąd tylko Indonezja zawiadomiła w 1965 roku Sekretarza Generalnego o decyzji wystąpienia z ONZ. Stanowisko to uległo szybko zmianie i w następnym roku rząd Indonezji poinformował, że chce wrócić do organizacji. Sprawa została rozwiązana w szczególny sposób, gdyż zgodnie z propozycją przewodniczącego Zgromadzenie Ogólne na 21. sesji uznało, że nieobecność Indonezji w ONZ nie była rezultatem wystąpienia, ale tylko okresowym przerwaniem współpracy, która została wznowiona. Stanowisko to zostało przyjęte przez konsens. Nie zastosowano zatem procedury ponownego przyjęcia Indonezji.
Karta przewiduje możliwość zawieszenia członka w korzystania z praw i przywilejów w przypadku zastosowania przeciwko niemu środków zapobiegawczych lub środków przymusowych, a także dalej idące wykluczenie członka, który uporczywie łamie zasady Karty. Podobnie jak w przypadku przyjęcia do organizacji, decyzje te podejmowane są przez Zgromadzenie Ogólne większością 2/3 głosów na zalecenie Rady Bezpieczeństwa przy wymaganej jednomyślności stałych członków.
W dotychczasowej praktyce nie było przypadku zawieszenia w prawach członkowskich czy wykluczenia z organizacji, choć takie próby podejmowano w stosunku do Republiki Południowej Afryki w związku z uporczywym łamaniem zasad Karty przez stosowanie polityki apartheidu oraz do Portugalii z uwagi na jej politykę kolonialną.
Zgromadzenie Ogólne
Przyjmowane rezolucje dotyczące spraw wewnętrznych organizacji są obowiązujące, natomiast nie mają charakteru wiążącego dla państw uchwały adresowane do państw członkowskich, choć i one mają istotne znaczenie polityczne i moralne.
Rada Gospodarcza i Społeczna: kompetencje i funkcje
Karta w art. 57 uznaje za organizacje wyspecjalizowane: a) organizacje międzyrządowe; b) posiadające z mocy swych statutów rozległe kompetencje międzynarodowe w dziedzinie gospodarczej, społecznej i kulturalnej, wychowawczej, zdrowia i innych dziedzin pokrewnych; c) związane z Organizacją Narodów Zjednoczonych poprzez umowy zawierane przez Radę Gospodarczą i Społeczną.
Rada Powiernicza
Organem głównym ONZ mającym nadzorować funkcjonowanie systemu powierniczego, obejmującego jedenaście terytoriów pozostających pod administracją siedmiu państw członkowskich, była Rada Powiernicza. Jej skład, funkcje i kompetencje określone zostały w rozdziale XIII Karty. Rada Powiernicza składała się początkowo z trzech kategorii członków: a) zarządzających obszarami powierniczymi; b) stałych członków Rady Bezpieczeństwa niezarządzających tymi terytoriami i c) z tylu innych członków organizacji niesprawujących powiernictwa, wybieranych na trzy lata, tak by składała się ona po połowie z państw zarządzających i niezarządzających obszarami powierniczymi.
Do zadań Rady Powierniczej należało badanie i rozpatrywanie sprawozdań władz zarządzających w sprawie postępu politycznego, ekonomicznego i społecznego tych obszarów, a także innych działań, zgodnie z warunkami układów powierniczych, przyjmowanie i badanie petycji w konsultacji w władzą zarządzającą oraz przeprowadzenie periodycznych wizytacji. Uchwały zapadały większością głosów, przy czym każdy z członków posiadał jeden głos.
Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości: kompetencje
Tylko państwa mogą być stronami w sprawach przed Trybunałem. Nie rozpatruje on skarg osób fizycznych i prawnych. Uprawnione do występowania przed nim są państwa: a) będące członkami ONZ; b) niebędące członkami, ale będące stronami Statutu oraz c) inne na warunkach określonych przez Radę Bezpieczeństwa, jeśli ich prawo do wnoszenia sprawy wynika z obowiązujących umów międzynarodowych.
Trybunał, którego zadaniem jest rozstrzyganie przedłożonych mu sporów na podstawie prawa międzynarodowego, jak przewiduje to art. 38 Statutu, stosuje: 1) konwencje międzynarodowe bądź ogólne, bądź partykularne; 2) zwyczaj międzynarodowy jako dowód ogólnej praktyki przyjętej przez za prawo; 3) ogólne zasady prawa, uznane przez narody cywilizowane; 4) orzeczenia sądowe i doktrynę jako pomocniczy środek ustalania norm prawnych.
Jeżeli strony się na to zgadzają, może on rozstrzygnąć przedłożoną mu sprawę na zasadzie służebności i sprawiedliwości – ex aequo et bono. Tak w praktyce STSM, jak i MTS nie było jednak przypadku rozstrzygnięcia sporu przez odwołanie się do tej zasady.
Kompetencja Trybunału ma charakter fakultatywny. Państwa mogą, jak przewiduje to art. 36 ust. 2 Statutu, przyjąć obowiązkową jurysdykcję w stosunku do każdego innego państwa związanego takim samym zobowiązaniem we wszystkich sporach prawnych. Oświadczenie to może być bezwarunkowe albo warunkowane wzajemnością ze strony pewnych państw, może wyłączać określone kategorie sporów, może przyjmować kompetencje MTS na określony czas i od ustalonej daty.
Orzeczenia MTS są wiążące dla stron sporu. Wyrok jest ostateczny i bezapelacyjny. Jeżeli strona nie wykona zobowiązań ciążących na niej z mocy wyroku, druga strona może odwołać się do Rady Bezpieczeństwa, która zaleci lub zadecyduje, jakie środki należy zastosować w celu zapewnienia wyrokowi skuteczności.
Jak przewiduje art. 96 Karty, Zgromadzenie Ogólne lub Rada Bezpieczeństwa mogą się zwracać do Trybunału o wydanie opinii doradczej w każdej kwestii prawnej. Inne organy lub organizacje wyspecjalizowane, po uzyskaniu upoważnienia Zgromadzenia Ogólnego, również mogą zwracać się do MTS o wydanie opinii w kwestiach prawnych, wyłaniających się w toku ich działalności. Upoważnienie takie uzyskały jeszcze trzy organy ONZ i 16 organizacji wyspecjalizowanych.
Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości: organizacja i procedura
Sędziowie będący obywatelami stron zaangażowanych w postępowaniu spornym zachowują prawo rozstrzygania danego sporu. W tej sytuacji dla zachowania zasady równości strona nieposiadająca sędziego swego obywatelstwa może wyznaczyć tzw. sędziego ad hoc. Również w sytuacji, gdy w składzie sędziowskim żadna ze stron nie posiada swoich obywateli, każda z nich może wyznaczyć swego sędziego narodowego.
Rola i funkcje Sekretarza Generalnego
Sekretarz Generalny jest najwyższym funkcjonariuszem ONZ, do którego obowiązków należy administrowanie i zarządzanie Sekretariatem, dobór pracowników i nadzór nad ich działalnością. Jako najwyższy funkcjonariusz administracyjny uczestniczy w tym charakterze we wszystkich posiedzeniach Zgromadzenia Ogólnego, Rady Bezpieczeństwa, Rady Gospodarczej i Społecznej (a przed 1994 rokiem także Rady Powierniczej). Pełni funkcje i wykonuje zadania zlecane przez te organy. Składa Zgromadzeniu Ogólnemu roczne sprawozdania z działalności organizacji. Kompetencje Sekretarza Generalnego nie ograniczają się do czynności administracyjnych. Może on zwrócić uwagę Radzie Bezpieczeństwa na każdą sprawę, która jego zdaniem może zagrażać utrzymaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Może też być upoważniony przez organy ONZ do podejmowania działań wykraczających poza tradycyjne rozumienie zadań szefa Sekretariatu. Sekretarz Generalny działa na rzecz pokoju, demokracji i praw człowieka. Utrzymuje kontakty z państwami członkowskimi, prowadzi konsultacje i rozmowy z przywódcami państw, rządami, parlamentami, przedstawicielami organizacji pozarządowych i społeczeństwa obywatelskiego, biznesmenami i korporacjami. Reprezentuje ONZ wobec społeczności międzynarodowej i międzynarodowej opinii publicznej. Działa na rzecz utrzymania i promocji celów Narodów Zjednoczonych. Jedną z jego ważnych funkcji jest działanie na rzecz pokojowego załatwiania sporów międzynarodowych oraz świadczenie dobrych usług, podejmowanie działań zapobiegających powstawaniu zatargów między państwami oraz przekształceniu się ich w konflikty zagrażające pokojowi. Istotnym elementem jego działań jest nadzór, zgodnie z decyzjami Rady Bezpieczeństwa, nad operacjami pokojowymi prowadzonymi przez ONZ oraz koordynacja funkcjonowania całego systemu Narodów Zjednoczonych.
Finansowanie działalności organizacji
Art. 19 mówi, że „członek Organizacji Narodów Zjednoczonych, który zalega z opłatą składek na rzecz Organizacji, nie ma prawa głosowania na Zgromadzeniu Ogólnym, jeżeli zaległość wynosi lub przekracza sumę składek należnych za ostatnie dwa lata”.
System Narodów Zjednoczonych
System czy „rodzina” Narodów Zjednoczonych jest terminem zbiorowym używanym dla określenia wszystkich organów głównych i pomocniczych, programów, funduszy i agend ONZ, jak też powiązanych z nią organizacji międzyrządowych. Tak więc o ile ONZ jest organizacją, o tyle system Narodów Zjednoczonych oznacza w istocie „sieć” powiązanych z nią i współpracujących ze sobą organizacji, organów i instytucji. Składa się on zatem z: a) samej Organizacji Narodów Zjednoczonych; b) agencji, urzędów, programów i funduszy powołanych do życia przez ONZ, najczęściej przez Zgromadzenie Ogólne, ale zachowujących autonomię organizacyjną i budżetową; c) organizacji wyspecjalizowanych, samodzielnych organizacji międzyrządowych powiązanych z ONZ specjalnymi umowami i współpracujących z nią poprzez Radę Gospodarczą i Społeczną; d) innych organizacji międzyrządowych współpracujących z ONZ za pośrednictwem Rady Bezpieczeństwa i Zgromadzenia Ogólnego.
W skład systemu Narodów Zjednoczonych poza samą ONZ wchodzą następujące organizacje wyspecjalizowane: Międzynarodowa Organizacja Pracy (ILO), Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Oświaty, Nauki i Kultury (UNESCO), Międzynarodowa Organizacja Lotnictwa Cywilnego (ICAO), Światowa Organizacja Zdrowia (WHO), Bank Światowy (IBRD), Międzynarodowy Fundusz Walutowy (IMF), Powszechny Związek Pocztowy (UPU), Międzynarodowa Unia Telekomunikacyjna (ITU), Światowa Organizacja Meteorologiczna (WMO), Międzynarodowa Organizacja Morska (IMO), Światowa Organizacja Własności Intelektualnej (WIPO), Międzynarodowy Fundusz Rozwoju Rolnictwa (IFAD), Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju Przemysłu (UNIDO, Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Turystyki (UNWTO)
Spośród organizacji międzynarodowych niebędących formalnie organizacjami wyspecjalizowanymi w rozumieniu Karty do systemu Narodów Zjednoczonych należą: Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej (IAEA) oraz Światowa Organizacja Handlu (WTO).
System Narodów Zjednoczonych obejmuje także dziesięć programów i agencji do których należą: Konferencja Narodów Zjednoczonych ds. Handlu i Rozwoju (UNCTAD), Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP), Wysoki Komisarz ds. Uchodźców (UNHCR), Agencja Narodów Zjednoczonych ds. Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie (UNRWA), Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Dzieci (UNICEF), Fundusz Narodów Zjednoczonych ds. Ludnościowych (UNFPA), Światowy Program Żywnościowy (WFP), Program Narodów Zjednoczonych ds. Międzynarodowej Kontroli Narkotyków (UNDCP), Program Narodów Zjednoczonych ds. Osiedli Ludzkich (HABITAT).