Przygotowanie projektu uchwały
Przygotowanie projektu uchwały to nic innego jak zespół czynności i działań zmierzających do opracowania pisemnego dokumentu wyrażającego treść zamierzonego rozstrzygnięcia, zdolnego ze względu na swą treść i formę do tego, aby stać się przedmiotem obrad organu samorządowego i – w razie pomyślnego głosowania – przybrać postać uchwały tego organu1.
Ustawy: o samorządzie gminnym art. 30 ust. 2 pkt. 1 ,o samorządzie powiatowym art.32 ust. 2 pkt. 1 mówią, że do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) lub zarządu powiatu należy również przygotowanie projektów uchwał rady gminy (powiatu)2. Zupełnie inaczej kwestia wygląda, jeżeli chodzi o zarząd województwa, ponieważ w ustawie o samorządzie wojewódzkim nie ma uregulowań, które by wskazywały, że to właśnie ten organ ma przygotowywać uchwały sejmiku województwa. Wobec tego jego statut musi określać te kwestie.
Współcześnie funkcjonują cztery modele przygotowania projektu uchwały oraz tego co się z nią dalej dzieje. Pierwszy zakłada, że wnioskodawca mający inicjatywę uchwałodawczą, sam opracowuje projekt a później przedkłada go radzie. Drugi model przewiduje, że wnioskodawca przygotowuje projekt uchwały przy udziale innego podmiotu (wójt, zarząd, przewodniczący rady), zapewniającego wnioskodawcy pomoc merytoryczną i prawną lub koordynującego prace nad przygotowaniem. Trzeci z kolei, w którym projekt uchwały przygotowuje zawsze organ wykonawczy, niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą; inicjatywę uchwałodawczą zgłasza się wówczas na piśmie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi); później to on przygotowuje projekt uchwały lub nadzoruje prace z tym związane, wskazuje osoby odpowiedzialne za sporządzenie projektu. Czwarty, ostatni model, wskazuje, iż podmiot, któremu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, ma prawo przygotowania projektu uchwały; gdy nie skorzysta z tego prawa ten obowiązek przechodzi na wójta3. W dalszej procedurze przewidziane jest, że gotowy projekt uchwały przedkładany jest pod obrady organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego4.
Postępowanie z projektem uchwały na sesji rady (sejmiku)
Ustawodawca określił, że akty prawa lokalnego przyjmowane są podczas obrada organów stanowiących poszczególnych jednostek samorządowych, zwanych sesjami.
Po otwarciu sesji, projekt uchwały, który ma być przedmiotem obrad, zostaje przedstawiony przez właściwą osobę, po czym wysłuchuje się opinii o nim. Następnie odbywa się dyskusja, podczas której radni wyrażają swoje stanowisko co do przedmiotu obrad. Projektodawca może po tej części wnieść autopoprawki, które nie podlegają głosowaniu, natomiast poprawki wniesione przez radnych podlegają odrębnemu głosowaniu.
Ostatecznie projekt uchwały zostaje poddany pod głosowanie. W myśl art. 14 ustawy o samorządzie gminnym: „Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej”. W powiecie i województwie uchwały zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (sejmiku) w głosowaniu jawnym (w województwie może zostać przeprowadzone głosowanie jawne imienne)5. Przy obliczeniach uwzględnia się tylko głosy ważne, pod uwagę nie bierze się głosów wstrzymujących. Po ogłoszeniu wyników głosowania przez przewodniczącego rady (sejmiku), jeżeli projekt uchwały został przyjęty – staje się uchwałą.
Podpisanie i wejście uchwały w życie
Nie ma co prawda ogólnej normy prawnej wymagającej podpisywania takich dokumentów, jednak wymóg ten można wywnioskować z norm określających formy poszczególnych rodzajów takich dokumentów, zwłaszcza decyzji administracyjnych (zob. art. 107 § 1 k.p.a.) i wyroków sądowych (art. 330 kpc, art. 418 kpk). Teoretycznie istnieją trzy możliwości kto podpisuje ustawę: 1) radni, którzy uczestniczyli w jej podjęciu, 2) przewodniczący rady, 3) wójt, który doręcza uchwałę organowi nadzoru (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; w powiecie - starosta, a w województwie - marszałek). Zdecydowanie odrzucić trzeba ostatnią z nich, nie można jej bowiem pogodzić z wymaganiem podpisania dokumentu przez organ sprawczy. Z pozostałych opcji mogłyby być stosowane obie6. Ponieważ trudno wyobrazić sobie, aby każdą uchwałę podpisywali wszyscy radni, najwłaściwsze jest podpisanie jej przez przewodniczącego rady lub osobę, która prowadziła obrady7. Podpisanie uchwały przez przewodniczącego jest poświadczeniem, że uchwała taka została przez radę podjęta, zgodnie z obowiązującą procedurą. Przewodniczący nie ma kompetencji do oceny merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia zawartego w uchwale ani do oceny jej zgodności z prawem materialnym. Zasadniczo nie może więc odmówić podpisania, chyba że dokument nie posiada formalnych atrybutów uchwały, np. podjęto go poza sesją albo przy braku kworum lub z inicjatywy podmiotu niemającego w danej sprawie inicjatywy uchwałodawczej. Zauważyć wszakże wypada, że zadaniem przewodniczącego jest przede wszystkim niedopuszczanie do takich sytuacji, np. przez odmowę poddania projektu obarczonego wadami formalnymi pod głosowanie8.
Biorąc pod uwagę braku podpisu pod uchwałą przewidziane są dwa skutki. Zależy to od tego czy uchwała jest, czy nie jest aktem prawa miejscowego. W pierwszym przypadku, ze względu na zasady techniki określone są w rozporządzeniu, a więc w powszechnie obowiązującym akcie prawnym9,uchwała nie spełniająca tych wymogów jest sprzeczna z prawem, a więc nieważna10. O nieważności decyduje jednak ostateczna ocena wagi naruszenia prawa przez organ nadzoru. Stwierdzenie, że naruszenie jest istotne skutkuje nieważnością uchwały. „W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa11”. Do skutków tego drugiego orzeczenia zastosowanie mieć będzie art. 4171 kc, przewidujący obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego sprzecznego z prawem.
Przyjmuje się, że podpis pod uchwałą powinien być złożony bez zbędnej zwłoki. Opóźnienia są uzasadnione tylko w przypadku konieczności wykonania czynności techniczno-kancelaryjnych. I tak w powiecie z art.43 ust.2 u.o s.p. „akty prawa miejscowego podpisuje niezwłocznie po ich uchwaleniu przewodniczący rady powiatu i kieruje do publikacji”. Akty prawa miejscowego w sejmiku województwa powinny być również niezwłocznie podpisane przez przewodniczącego sejmiku województwa i skierowane do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Przy czym zaznaczyć trzeba, że ogłoszenie każdego aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest obowiązkiem wojewody. „Nieopublikowanie uchwały w tym, że dzienniku jest istotną ingerencją w uprawnieniach gminy i stanowi obejście przepisów o nadzorze wojewody nad działalnością komunalną gmin.
Moment wejścia w życie aktu prawa miejscowego następuje po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia w dziennikach urzędowych, chyba że dany akt normatywny określił dłuższy termin. Ten okres nazywamy vacatio legis. Stosuje się go po to, żeby podmioty prawa mogły zaznajomić się z nowymi przepisami, tak aby nie były zaskakiwane nowymi postanowieniami.
W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni. Jest to dozwolone, gdy ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie a zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie, wtedy dniem wejścia w życie może być dzień jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym.
Bibliografia:
B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Zakamycze 2006, s. 300
A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza ….., s. 68
A. Szewc, Podpisanie uchwały rady, http://www.wspolnota.org.pl/content/view/4990/
D. Bąbiak-Kowalska, Podpis pod uchwałą, http://www.wspolnota.org.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=270
Konstytucja RP
Ustawa z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym
Ustawa o samorządzie powiatowym
Ustawa o samorządzie wojewódzkim
A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza ….., s. 67.↩
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawa z dnia …. o samorządzie powiatowym↩
A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza ….., s. 68.↩
B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Zakamycze 2006, s. 300.↩
Ustawa o samorządzie województwa, art. 19 ust. 1↩
A. Szewc, Podpisanie uchwały rady, http://www.wspolnota.org.pl/content/view/4990/↩
D. Bąbiak-Kowalska, Podpis pod uchwałą, http://www.wspolnota.org.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=270↩
A. Szewc, podpisanie uchwału rady….↩
art. 87 ust. 1 Konstytucji RP↩
art. 91 ust. 1 usg: „Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.”↩
art. 91 ust. 4 usg↩