Samorząd terytorialny I
Dr hab. Paweł Swianiewicz prof. UW
Samorząd terytorialny
-ograniczone terytorium w ramach większego organizmu państwowego
-demokratyczne lokalne wybory dające legitymację działania władzom samorządowym
-zakres autonomii przy podejmowaniu decyzji (autonomia finansowa)
-istnienie aparatu administracyjnego (wykonawczego), który podlegałby demokratycznie wybranym organom, a nie organom administracji państwowej
Dekoncentracja a decentralizacja
- dekoncentracja to przekazywanie zadań jednostkom administracji państwowej (rządowej)
-decentralizacja to przekazywanie zadań jednostkom samorządu terytorialnego
Decentralizacja symetryczna a asymetryczna
-symetryczna - wszystkie jednostki tego samego szczebla mają takie same zadania
-asymetryczna - różnym jednostkom tego samego szczebla przyznaje się różne zadania (np. Wielka Brytania)
Ustrój federalny a unitarny
-federalny - ustrój w którym niektóre sprawy pozostają (np. Austria) wyłącznie w kompetencji jednostek lokalnych na mocy konstytucji nie podlegają władzy parlamentu (rządu) federalnego (konstytucyjne wyłączenie władzy rządu federalnego)
-unitarny - ustrój w którym samorząd zależny jest od ustawodawcy (np. Polska, Szwecja, Finlandia, Łotwa, Litwa, itp.)
Dlaczego istnieje samorząd terytorialny?
Koncepcja naturalna samorządu - potrzeba istnienia samorządu wynika z prawa naturalnego, wynika z lokalnych potrzeb
Koncepcja funkcjonalna - samorząd jest potrzebny, bo dzięki jego istnieniu lepiej funkcjonuje władza centralna państwa, bo lepiej wykonuje zadania niż władze centralne
Wartości, które wnosi samorząd terytorialny:
- wolność - utożsamiana z autonomią lokalną koncentracja władzy jest zawsze czymś niebezpiecznym, samorząd przejmuje władzę od władz centralnych, sprzyja to kontroli władzy
- partycypacja albo demokracja - istnienie samorządu sprzyja większemu zaangażowaniu jednostek (mieszkańców) w proces rządzenia
- efektywność - różne usługi mogą być wykonywane bardziej efektywnie, mniejsza odległość między decyzją a miejscem wykonania tej decyzji, możliwość równoważenia decyzji w zależności od wykonania(?), sprzyja dyfuzji innowacji, dostosowywania do lokalnych preferencji stosowanej polityki
Zasada subsydiarności (pomocniczości)
-wywodzona ze społecznej nauki kościoła
-grupy większe o szerszych celach, nie powinny przejmować zadań grup mniejszych o celach bardziej szczegółowych
-grupy większe powinny spełniać tylko takie zadania, z którymi grupy mniejsze nie mogą sobie poradzić samodzielnie
-grupy większe powinny pomagać mniejszym w osiągnięciu ich celów
Zasada subsydiarności a samorząd terytorialny
-Władze lokalne powinny podejmować tylko te działania, z którymi nie może poradzić sobie samodzielna jednostka lub mniejsza grupa
Zasada subsydiarności w Europie
-Podstawa Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego
-Wymieniana w Traktacie z Maastricht (głównie w odniesieniu do relacji państwa członkowskiego UE)
-PEKST zatwierdzona na Konwencji Rady Europy w 1985r.
-obowiązuje w Polsce od 1993r.
-podstawowe zasady samodzielności jest zakorzenione w zasadzie subsydiarności (samodzielność finansowa, nadzór ograniczony do zgodności z prawem, konsultacje przy zmianie organizacji terytorialnej, status prawny samorządu (konstytucja lub ustawy) )
Zasada subsydiarności Konstytucji RP
-Preambuła: Ustrój terytorialny państwa jest oparty na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i wspólnot
-Rozdział VII art. 163.: Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych
-Art. 165.: Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego
Samorząd w Konstytucji:
-zasada kompetencji ogólnej odniesieniu do gmin
-gmina jest wymieniona w Konst., inne szczeble zależą od ustaw (decyzja Parlamentu)
-udział w dochodach odpowiedni do zadań
-ustrój wewnętrzny określają organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego
-prawo do referendum lokalnego (art. 170)
-nadzór ze względu na legalność: premier, wojewoda, RIO (art. 171)
-prawo do współpracy międzynarodowej i zrzeszania się (art. 172)
Nadzór nad j.s.t.
-Premier za pośrednictwem wojewody, a w sprawach finansowych RIO
-Każda uchwała przesyłana do wojewody (finansowa do RIO) w celu sprawdzenia legalności
-Wojewoda i RIO mogą uchylić decyzję lub uchwałę w ciągu 30 dni
RIO (Regionalna Izba Obrachunkowa)
-16, prezesi mianowani przez premiera
-Kolegium RIO - nadzór, badanie zgodności z prawem budżetu i innych uchwał finansowych
-Wydział Kontroli - kontrole kompleksowe (raz na 4 lata) i kontrole tematyczne. Badanie zgodności z prawem i zgodności zapisów księgowych ze stanem faktycznym
-Wydział Informacji i Analiz - gromadzenie sprawozdań finansowych (w formie elektronicznej), analizy, szkolenia
Dlaczego samorząd musi mieć rolę w dostarczaniu usług? Dlaczego nie wystarczy rynek?
-dobra publiczne (dobra nie pozwalające na wykluczenie z konsumpcji, dobra niekonkurencyjne)
-dobra naturalne (działalność, która może być wykonywana taniej przez jednego niż kilku wykonawców)
-efekty zewnętrzne (skutek transakcji rynkowej odczuwany przez kogoś kto nie uczestniczył w tej transakcji)
-dobra społeczne (dobra, które w zasadzie są dobrami prywatnymi, np. oświata)
Historia polskiego samorządu terytorialnego po 1989 roku
-08.03.1990 - przyjęcie ustawy o samorządzie terytorialnym
-25.05.1990 - pierwsze demokratyczne wybory lokalne w ESW
-01.01.1991 - wprowadzenie nowego systemu finansowania samorządów
-01.01.1994 - „program pilotażowy” - dodatkowe zadania dla dużych miast
-01.01.1996 - przejęcie przez samorządy gminne opieki nad szkołami podstawowymi
-01.01.1999 - zmiana organizacji terytorialnej kraju. Utworzenie samorządowych powiatów i województw
-2002 - bezpośrednie wybory wójtów/burmistrzów
Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego
-istnieje od 1993r.
-przedstawiciele najważniejszych ogólnopolskich związków samorządowych (Związek Miast Polskich, Unia Metropolii Polskich, Związek Gmin Wiejskich RP, Unia Miasteczek Polskich, Związek Samorządów Wojewódzkich)
Najważniejsze akty prawne odnoszące się do samorządów:
-Ustawa o samorządzie gminnym z 08.01.1990r.
-Ustawa o podziale zadań i kompetencji … pomiędzy organami gminy a organami administracji rządowej z 17.05.1990r.
-Ustawa o samorządzie powiatowym z 05.06.1998r.
-Ustawa o samorządzie wojewódzkim z 05.06.1998r.
-Ustawa o RIO z 07.10.1992r.
-Ustawa o administracji rządowej w województwie z 05.06.1998r.
-Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003r.
-Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z 12.01.1991r.
-Ustawa o finansach publicznych z 26.11.1998r.
-Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego z 12.05.2000r.
-Ustawa o gospodarce komunalnej z 20.12.1995r.
-Ordynacja wyborcza do Rad Gmin, Rad Powiatów i sejmików województw z 16.07.1998r.
Ewolucja organizacji terytorialnej w Polsce po 1945 roku
lata |
województwo |
powiat |
gmina |
uwagi |
1945-1974 |
14-17 |
Ponad 300 |
2-8 tysięcy |
brak sam. Teryt., wertykalne struktury adm. Rządowej |
1974-1990 |
49 |
Brak |
Poniżej 2500 |
j.w. (mimo nieśmiałych prób reform decentralizacji po 1983r.) |
1990-1998 |
49 |
Brak |
Poniżej 2500 |
Samorząd na szczeblu gminnym, adm. Rząd na szczeblu wojewódzkim |
Od 1999 |
16 |
315+65 |
Poniżej 2500 |
Samorząd na wszystkich 3 szczeblach. Równoległe struktury adm. rząd. w województwie |
Podział terytorialny
Woj. - śr. 2 420 000 ludzi, śr. 19 540 km^2
Powiat - śr. 164 000 ludzi, śr. 826 km^2
Gmina - śr. 15 500 ludzi, najmniejsza 1300 osób, największa 1 628 000, śr. 125 km^2, najmniejsza 2 km^2, największa 625 km^2
Dylematy dalszej ewolucji podziału terytorialnego
-Czy regiony wojewody muszą mieć ten sam kształt terytorialny co regiony samorządowe
-Co dalej z powiatami? Wielkość? Miasta na prawach powiatu?
-Czy podział musi być jednolity w skali całego kraju? (zagadnienie kategoryzacji gmin, zarządzanie obszarami metropolitalnymi a powszechność powiatów
Podział terytorialny na tle krajów europejskich
-system 3 szczeblowy - Francja, Niemcy, Włochy, Hiszpania, Polska
-system 2 szczeblowy - Szwecja, Norwegia, Holandia, Szwajcaria, Wielka Brytania, Węgry, Czechy, Słowacja, Chorwacja, Rumunia, Albania
-system 1 szczeblowy - Finlandia (2), Ukraina (3), Litwa, Łotwa (2), Czarnogóra, Macedonia, Bułgaria (2)
Argumenty teoretyczne za konsolidacją i fragmentacją terytorialną
-im większa gmina tym mniejsze wydatki na administrację. Połowa budżetu najmniejszych jednostek administracyjnych to wydatki na administrację
-im mniejsza gmina tym frekwencja w wyborach samorządowych jest większa, ale im większa gmina tym większa frekwencja w wyborach na prezydenta/parlamentarnych
Podział administracyjny a NUTS
NUTS1 - duże regiony - 67 regionów
NUTS0 - Polska
NUTS2 - województwa 16
NUTS3 - podregiony 66
NUTS4 - powiaty
NUTS5 - gminy
NUTS2 i NUTS3 są wykorzystywane do polityki UE
Wybory w gminach
-od 2002 zakaz łączenia mandatów (nie można być równocześnie radnym w gminie i posłem)
-Rada - większościowe < 20 tys. Mieszkańców (1-5 radnych w jednym okręgu)
- proporcjonalne jeżeli okręg wyb. > 20 tys. Mieszkańców (5-8 radnych w okręgu)
-Prezydent/burmistrz/wójt - wybory bezpośrednie od 2002r., 2 tury
-Prawo zgłaszania kandydata na wójta przysługuje komitetowi, który zarejestrował kandydatów na radnych w co najmniej połowie okręgów wyborczych
-Liczba radnych: (15 do 20 tys. Mieszkańców, 21 - 20-50 tys., 23 - 50-100 tys., 25 - 100-200 tys., po 3 na każde kolejne 100 tys. Mieszkańców (max. 45)
Wybory w powiatach i województwach
-Proporcjonalne w okręgach wyborczych (powiat 3-10 radnych w okręgach, województwo 5-15 radnych w okręgu)
-próg 5%
-Liczba radnych powiatu (15 w powiatach do 40 tys, po 2 na każde kolejne 20 tys, max 29)
-Liczba radnych w sejmikach (30 w woj, do 2 mln mieszkańców, po 3 na każde kolejne 500 tys)
Władze wykonawcze
-Gmina - jednoosobowy zarząd, wójt w gminach wiejskich, burmistrz - małe miasta, prezydent - duże miasta
-sam mianuje zastępców (1 do 20 tys, do 4 w miastach pow 200 tys,)
-odpowiada za projekt budżetu
-mianowanie sekretarza i skarbnika - rada na wniosek wójta
-Powiat - zarząd wybierany przez radę
-3-5 członków
-przewodniczący zarządu - starosta
-Województwo- zarząd wybierany przez radę
-na czele marszałek
-3-5 członków (w tym do 2 zastępców marszałka)
-Możliwość odwołania rady przed upływem kadencji - referendum (podpisy 10% wyborców (w woj. 5%)
-30% frekwencja (od 2007r. referendum w sprawie odwołania rady, próg 3/5 frekwencji z wyborów (nie dotyczy referendów w innych sprawach))
-nie można szybciej niż 12 miesięcy po wyborach
-nie można później niż na 6 miesięcy przed następnymi wyborami
-nie można krócej niż 12 miesięcy po nieudanym referendum
-odwołanie organów wykonawczych - gmina-tylko w referendum na wniosek mieszkańców lub rady (na wniosek ¼ radnych głosowanie imienne większość 3/5 ustawowego składu rady)
-nie udzielenie absolutorium równoznaczne z inicjatywą referendum w sprawie odwołania burmistrza
-nieskuteczne referendum z inicjatywy rady oznacza odwołanie rady
Odwołanie organów wykonawczych - powiat, województwo
-sesja absolutoryjna - więcej niż połowa ustawowego składu rady - głosowanie odwołania po 14 dniach od nieudzielenia absolutorium, większość 3/5 ustawowego składu
- w innych przypadkach: wniosek ¼ radnych, 3/5 składu rady
-głosowanie - następna sesja po złożeniu wniosku (14 dni)
-obowiązek zasięgnięcia opinii komisji rewizyjnej
-następna próba odwołania - po 6 miesiącach
RADA
-ma przewodniczącego
-działa poprzez komisje
-obowiązek powołania komisji rewizyjnej( obecność przedstawicieli opozycji, opinia o projekcie i wykonaniu budżetu, opinia w sprawie odwołania członków zarządu, funkcje kontrolne
Lokalne systemy wyborcze w Europie
-bezpośrednie wybory burmistrza - rzadkość jeszcze 15 lat temu
-coraz popularniejsze w ostatnich latach (wprowadzenie w Grecji, Włoszech, Niemczech(oprócz 1 landu), Szwajcarii, Holandii (2006r.), częściowo w Austrii, Anglii, eksperyment w Norwegii, plany w Irlandii, Belgii, szczególny przypadek we Francji, kraje Europy Środkowo-Wschodniej, Słowacja, Słowenia, Ukraina, Bułgaria, Rumunia, Węgry (od 1994))
-niekoniecznie kadencja tak jak rady, a jeśli tak, to często gwarantowana większość w radzie
Struktura organizacyjna urzędu
-znaczna swoboda decyzji poszczególnych samorządów
-regulowana statutem jednostki samorządu terytorialnego i regulaminem urzędu
-wybór formy organizacyjno-prawnej wykonywania usług publicznych
Stabilność na stanowiskach burmistrzów:
-rotacja zdecydowanie większa w ustabilizowanych demokracjach zachodnich
-zwłaszcza w dużych miastach, warszawa - 9 (wraz z komisarzami od 1990, Kraków 4, największa stabilność: Poznań, Gdynia, Chorzów, Rybnik - 2)
-rosnąca stabilizacja - min. po wprowadzeniu bezpośrednich wyborów
-nowe zjawisko - samorządy polskie - najbardziej „apartyjne” w Europie
Rola wojewody
-reprezentacja rządu w terenie
-zapewnienie realizacji polityki rządu w terenie
-nadzór nad legalnością działań samorządu
-nadzór nad działalnością administracji rządowej w terenie
Zgłoszony w 1998 roku podział ról w regionie:
-wojewoda: nadzór, decyzje administracyjne, zarządzanie kryzysowe
-samorząd: świadczenie usług, kreowanie rozwoju (prowadzenie polityki regionalnej)
Zadania jednostek samorządu terytorialnego
-własne
-zlecone
-powierzone
Zadania własne - zadania przekazane jednostce, która to wykonuje na własny użytek i odpowiedzialność. Zazwyczaj określone w ustawie.
Zadania zlecone - zadania traktowane jako zadania rządowe, które w imieniu rządu wykonują jednostki samorządu terytorialnego. Ustawy mówią, które zadania są zlecane, finansowanie ich odbywa się za pomocą dotacji celowych (rejestracja urodzin, zgonów, małżeństw, samochodów, itp.)
Zadania powierzone - są przekazywane na podstawie dobrowolnych porozumień i finansowane tak, jak strony się dogadały. Powierzanie zadań odbywa się w różnych kierunkach np.: jeden samorząd zleca zadanie drugiemu
Istnieje możliwość wspólnego wykonywania zadań - związki, spółki międzykomunalne
Funkcje gminy
-dostarczanie wody - organizacja sieci kanalizacyjnej oraz oczyszczanie ścieków komunalnych
-oczyszczanie ulic, utylizacja odpadów stałych
-organizacja lokalnego transportu zbiorowego
-oświetlanie ulic
-budowa i utrzymanie dróg lokalnych
-utrzymanie terenów zielonych
-utrzymanie i budowa mieszkań komunalnych
-ochotnicza straż pożarna
-oświata przedszkolna, podstawowa i gimnazjalna
-kultura (lokalne ośrodki, domy kultury, biblioteki)
-zadania w zakresie opieki społecznej
-planowanie przestrzenne
Funkcje powiatu
-oświata na poziomie ponadgimnazjalnym
-służba zdrowia (ale nie finansowanie zadań bieżących)
-drogi powiatowe
-szereg zadań w zakresie opieki społecznej
-powiatowe urzędy pracy
-ochrona przed skutkami klęsk żywiołowych
-zawodowa straż pożarna
-geodezja
-szereg inspekcji i służb (budowlana, sanitarna)
-ochrona konsumentów
Funkcje województwa
-utrzymanie wyższych szkół zawodowych
-utrzymanie dróg wojewódzkich
-dofinansowanie regionalnych przewozów kolejowych
-regionalna służba zdrowia (nie wydatki bieżące)
-formowanie polityki rozwoju regionalnego
Formy współpracy międzykomunalnej
-związki komunalne - charakter celowy (w celu wspólnego wykonywania jakiegoś zadania) ma osobowość prawną
-stowarzyszenia - charakter ogólny (regionalne, ogólnopolskie, częsta forma fundacji)
-porozumienia międzykomunalne (zazwyczaj jedna jednostka dogaduje się z drugą, że będzie wykonywała jakieś zadanie
Związki międzygminne
-w celu wspólnego zarządzania niepodzielną infrastrukturą (wodociągi, kanalizacja, ciepłownictwo)
-w celu zarządzania zintegrowanymi obszarami (transport publiczny w aglomeracjach)
-w celu bardziej efektywnego (zmniejszanie kosztów jednostkowych) wykonywania zadań (gospodarka odpadami)
-w celu współpracy w rozwiązywaniu różnych problemów (program rozwoju ekonomicznego, rozwój turystyki, ochrona środowiska)
Najważniejsze dokumenty planistyczne jst
-Strategia rozwoju - obowiązkowa województwo, teoretycznie dobrowolna gminna
-Plan regionalny zagospodarowania przestrzennego - obowiązkowy
-Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - gmina obowiązkowo
-Plany miejscowe - gmina, obowiązkowe na niektórych obszarach
-Program Rozwoju Lokalnego - gminy
-WPF, WPI - nieobowiązkowe
Doświadczenia samorządów w wykorzystaniu środków z UE
-Programy przedakcesyjne do 2004r. PHARE, SAPARD, ISPA
-Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności od 2004 r.
-wszystkie województwa regionami celu 1
-ponad 60 mld ero na lata 2007-2013
-około 20-25% środków unijnych to ZPORR ( w tym Program Operacyjny Rozwoju Ściany Wschodniej)
-podział na województwa wg: liczby ludności, stopy bezrobocia, PKB/mieszkańca
-płaszczyzna decentralizacji (regionalizacja)
Najwięcej środków z UE wykorzystywane jest na inwestycje w transporcie i gospodarce komunalnej
Najmniejsze gminy mają problemy z korzystaniem ze środków zagranicznych
Im bogatsza gmina, tym większe środki ta gmina zdobywa. Bogatsza gmina może pozwolić sobie na wyższy wkład własny
Case(?) gminy wiejskiej na Lubelszczyźnie:
-twierdzą, że nie mają na wkład własny - nie ma potwierdzenia w danych
-brak informacji tak znaczny, że aż niezauważalny
-jedyne przejawy aktywności - aktywność żebracza
-brak elit, jeden lider z niekwestionowanym autorytetem, wykształcenie średnie
-słabe kwalifikacje administracji
-brak wiary w sukces (nawet zalesić się nie opłaca)
-ujemna NVP