„Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”

Barbara Adamiak, Janusz Borkowski

(skrypt)

CZĘŚĆ PIERWSZA – ZAGADNIENIA OGÓLNE

ROZDZIAŁ I – Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu administracyjnym

FUNKCJA PRAWA

W teorii prawa termin funkcja prawa ujmowany jest trojako (J. Wróblewski):

a) funkcje podstawowe – następstwa działania prawa rozpatrywane z punktu widzenia realizacji funkcji państwa określonych ze względu na jego stosunek do klas społecznych i społeczeństwa jako całości

b) funkcje pochodne – podstawowe kierunki działania prawa, służące realizacji funkcji podstawowych

c) funkcje technicznie – środki, za pomocą których są realizowane funkcje podstawowe i funkcje pochodne

Wg Wróblewskiego jest to typologia na wysokim szczeblu abstrakcji, która nie może zaspokajać potrzeb badawczych analizy poszczególnych instytucji prawnych, wymagającej odpowiedniej konkretyzacji.

Na niższym szczeblu abstrakcji wyróżnia się trzy funkcje prawa:

a) funkcja ochronna – gwarantuje przestrzeganie prawa przez zastosowanie środków przymusu. Przejawia się w ochronie określonych wartości przez a) ochronę interesów ogólnospołecznych; b) ochronę interesów indywidualnych; c) zapewnienie dodatkowych uprawnień „stronie słabszej” i nałożenie na określone organy obowiązku zabezpieczenia tych uprawnień

b) funkcja organizacyjna – tworzy pewne formy życia zbiorowego i określa ich struktury, zarządza i organizuje różnymi dziedzinami życia społecznego, co zapewnia ład i porządek w społeczeństwa. Polega również na zapewnieniu właściwego i sprawnego działania różnych instytucji oraz jednostek w zakresie ich zadań

c) funkcja wychowawcza – kształci pozytywne postawy wobec prawa zarówno wobec prawa jako wartość samoistna (ład społeczny, legalność, praworządność, pewność prawa) jak i wobec norm prawnych, które wyznaczają określone postępowanie i stanowią wyraz preferencji i ochrony wartości (np. wolność, równość)

FUNKCJE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

Wg niektórych autorów podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem innych najważniejsza jest ochrona interesu indywidualnego/społecznego. Występują też poglądy wyróżniające trzy ww. funkcje:

a) funkcja organizatorska – usprawnienie działalności administracji publicznej

b) funkcja demokratyzacji – zapewnienie obywatelom udziału w załatwianiu konkretnych spraw

c) funkcja wychowawcza – zagwarantowanie praworządności

Od funkcji należy odróżnić zadania postępowania. Podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego jest realizacja porządku prawnego, wyrażonego w przepisach administracyjnego prawa materialnego, przy wydawaniu konkretnych rozstrzygnięć organów administracyjnych.

Podstawowe funkcje postępowania administracyjnego:

- funkcja ochrony interesów – zarówno indywidualnych jak i społecznych

- zabezpieczenie jednolitego i sprawnego działania organów administracyjnych

Zagadnienie funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym rozstrzyga się na dwóch płaszczyznach: obowiązującego porządku prawnego oraz społecznych skutków działania.

FUNCKJE POSTĘPOWANIA ADM. I SĄDOWOADM. Z PKT WIDZIENIA PORZĄDKU PRAWNEGO

Normy prawa procesowego mają charakter norm instrumentalnych (regulują stosowanie norm prawnych). Służą one urzeczywistnieniu norm prawnych. Normy prawa procesowego pełnią funkcję służebną wobec norm prawa materialnego. Procesem nazywamy prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmierzających do ochrony porządku prawnego zarówno przez konkretyzację norm prawnych, jak i przez ich urzeczywistnienie, a prawem procesowym nazywamy całość norm prawnych regulujących zasady i przebieg tego procesu. Prawo procesowe jest zatem ściśle uzależnione od prawa materialnego.

Prawo procesowe, służąc realizacji prawa materialnego, ma na celu stworzenie gwarancji prawidłowego uregulowania stosunku prawnego przez ustalenie podstawy faktycznej tego stosunku, bez której określenia nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego. Regulowane prawem procesowym postępowanie administracyjne i postępowanie podatkowe są zorganizowanym procesem stosowania prawa, które obejmuje następujące etapy:

1) ustalenie jaka norma obowiązuje

2) uznanie za udowodniony fakt na podst. określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy

3) subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną

4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy

Norma prawa materialnego wyznacza hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju materialnej sprawy administracyjnej, a norma prawa procesowego ustanawia reguły ustalenia stanu faktycznego materialnej sprawy administracyjnej. Współzależność prawa materialnego i procesowego jest podstawą koncepcji wadliwości decyzji administracyjnej w razie stwierdzenia naruszenia normy prawa procesowego.

Funkcja służebna prawa procesowego wobec prawa materialnego przejawia się także w tym, że zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dostosowane do zasad i instytucji prawa materialnego. Np. przyznanie działalności organów administracji publicznej charakteru inicjatorskiego powoduje oparcie postępowania administracyjnego nie tylko na zasadzie skargowości, ale i na zasadzie oficjalności.

W niektórych przypadkach normy prawa procesowego mają charakter twórczy w kształtowaniu stosunków prawnych. Przeważnie ma to miejsce, gdy prawo materialne nie reguluje pewnych kwestii, lub regulacja ta stała się nieaktualna/przestarzała. Chodzi o normy ustanawiające zasady ogólne postępowania administracyjnego. Niektóre z nich mają charakter przepisów normatywnych. Regulują one pewne elementy treści stosunku prawnego. Odnosi się to zwłaszcza do:

- zasady ogólnej uwzględniania interesu indywidualnego (słusznego interesu obywateli) i interesu społecznego – nakłada ona na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu indywidualnego, ogranicza swobodę organów w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia

Charakter materialnoprawny ma regulacja art. 156 par. 1 i 2 KPA, normując wady stosunku materialnoprawnego a zatem będąc podstawą zastosowania sankcji nieważności nawiązanego stosunku materialnoprawnego. Taki charakter ma także regulacja zawarte w art. 154, 155 i 161 KPA a w ordynacji podatkowej art. 253, 253a, 253b, 254, 255. Przepisy te wyznaczają przesłanki materialnoprawne zmiany stosunku materialnoprawnego. Podobnie jest też z art. 162 KPA ze względu na wyznaczenie materialnoprawnych przesłanek wygaśnięcia stosunku materialnoprawnego.

Należy zwrócić uwagę na odmienność funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym od funkcji prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pierwsze z nich jest powołane do realizacji prawa materialnego przy wydawaniu indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych (funkcja służebna wobec prawa materialnego). W drugim przypadku mamy do czynienia z regulowaniem procesu kontroli zgodności z prawem podjętych rozstrzygnięć administracyjnych (kontroluje prawidłowość realizacji prawa materialnego).

Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzy zasadnicze gwarancje prawne realizacji norm prawa materialnego, jak i norm prawa procesowego przez organy administracji publicznej. Daje jednostce gwarancje dochodzenia ochrony interesu prawnego na drodze sądowej, co stanowi podstawową wartość demokratycznego państwa prawnego. W DPP prawo materialne, procesowe oraz o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzy system prawny. Brak jednego z tych elementów narusza zasadę DPP.

Prawo procesowe wiąże się także z prawem ustrojowym. Podstawową funkcją prawa procesowego prawa administracyjnego jest funkcja ochronna praw jednostki wobec ingerencji w jej sytuację prawną przez organy administracji publicznej. To prawo procesowego zapewnia kształtowanie tej ingerencji w sytuację prawną jednostki na drodze prawnej a zatem zapewnia prawo do procesu. Współzależność ta różni się jednak od tej, która łączy prawo procesowe z prawem materialnym. Pomiędzy prawem procesowym a ustrojowym występuje model budowy systemu ustrojowego administracji publicznej. Wyposażenie go w kompetencje w materialnym prawie administracyjnym ma wpływ na przyjęcie w prawie procesowym kompetencji tych organów do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 i 2 KPA, art. 13 o.p.) i jest wynikiem rozwiązań ustrojowych.

Normy prawa procesowego i ustrojowego powinny spełniać funkcje pomocnicze w stosunku do norm prawa materialnego. Szczególna rolę pełni prawo procesowe, które ma zagwarantować realizację norm prawa materialnego i ochronę praw jednostki. Mniejsze znaczenie dla jednostki ma prawo ustrojowe – ma ono zapewnić istnienie takich struktur, które optymalnie realizują jej prawo oraz cele publiczne. Prawo ustrojowe nie może tworzyć wartości sprzecznych dla praw jednostki i pełnych gwarancji ich ochrony.

FUNCKJE POSTĘPOWANIA ADM. I S-ADM. Z PKT WIDZIENIA SPOŁECZNIE POŻĄDANYCH EFEKTÓW DZIAŁANIA

Prawo to pełni trzy podstawowe funkcje:

1) funkcja instrumentalna – proces kształtuje się tak, aby stał się sprawnym narzędziem działania organów orzekających w osiągnięciu celu procesu. Prawo to służy także uporządkowaniu ciągu czynności procesowych.

2) funkcja porządkująca – prawo o postępowaniu reguluje ciąg czynności procesowych w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem procesu. Porządkuje działalność organów i wszystkich pozostałych podmiotów postępowania. Ma istotne znaczenie nie tylko dla uporządkowania działalności organów administracji publicznej lub sądowych, ale także dla zagwarantowania jednolitości działania organów orzekających

3) funkcja ochronna – przejawia się w ochronie interesu indywidualnego oraz społecznego

Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się dwojako:

a) prawo reguluje sytuację prawną strony – określa jej prawa i obowiązki. Tym samym sytuacja prawna strony jest niezależna od dobrej lub złej woli organu prowadzącego postępowanie

b) obowiązek organów administracji publicznej do uwzględnienia interesu indywidualnego z urzędu. W związku z obowiązywaniem zasady prawdy obiektywnej strona ma PRAWO (nie obowiązek) uczestniczenia w postępowaniu, poza wypadkami, gdy zostanie wezwana do udziału w podejmowanych czynnościach (art. 50 par. 1 KPA). W postępowaniu podatkowym na stronę mogą być nałożone obowiązki (art. 189 pkt 1 o.p.) a jej udział w czynnościach jest obwarowany karą porządkową i możliwością obciążenia kosztami postępowania. Organ, niezależnie od tego, czy strona podejmie obronę swoich interesów, czy też nie, z urzędu jest obowiązany chronić interes strony.

KPA – obowiązek uwzględnienia interesu strony ujęty został w art. 7 (zasada ogólna). Dotyczy to zarówno stosowania norm prawa materialnego, jak i procesowego.

O.P. – zasada ta nie została ujęta expressis verbis, wyprowadza się ją z zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów podatkowych (art. 121 par. 1 o.p.).

Funkcja ochronna interesu społecznego przejawia się w wielu instytucjach procesowych. Zaliczymy do nich: nałożenie na organy administracji publicznej obowiązku uwzględnienia interesu społecznego (art. 7 KPA), wprowadzenie instytucji udziału w postępowaniu organizacji społecznej na prawach strony (art. 31 par. 1 KPA), a w post. podatkowym dla ochrony interesu publicznego (art. 133a par. 1 o.p.), ograniczenie praw jednostki ze względu na interes społeczny, dopuszczalność eliminowania z obrotu prawnego decyzji prawidłowych dotkniętych wadą niekwalifikowaną ze względu na interes społeczny (154,155 KPA), a w podatkach ze względu na interes publiczny (art. 253 par. 1, 253a par. 1 o.p.).

Celem postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji praw i prawnie chronionych interesów obywateli pozostających w zgodzie z interesem społecznym. Istnieją trzy możliwości w relacjach między interesami indywidualnym i społecznym:

a) pokrywanie b) interes indywidualny może być społecznie obojętny c) sprzeczność, wzajemnie się znoszą

Orzecznictwo: „W państwie prawa nie ma miejsca dla sztywnej zasady nadrzędności interesu publicznego nad indywidualnym. W każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Za każdym razem musi to podlegać kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie, gdy mowa o ograniczeniu konstytucyjnego prawa własności.”

W sferze porządku prawnego funkcja ochronna przejawia się w zawarciu w prawie o postępowaniu systemu prewencyjnych i represyjnych gwarancji praworządności działania organów administracji publicznej.

Gwarancje prewencyjne – wszystkie instytucje procesowe służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej jako podstawy zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego i wydaniu prawidłowej decyzji

Gwarancje represyjne – całokształt instytucji procesowych, które mają na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji lub postanowień:

a) weryfikacja decyzji w toku instancji

b) weryfikacja decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego

Rozważając funkcję prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w płaszczyźnie pożądanych skutków społecznych, należy również wskazać na:

a) funkcję ochronną interesu indywidualnego – możliwość prawną ochrony interesu prawnego przez kontrolę zgodności z prawem działania, bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznego.

b) funkcję ochronną interesu społecznego – możliwość podjęcia postępowania także na podstawie skargi prokuratora, organizacji społecznej, organu nadzoru

c) funkcję ochronną porządku prawnego – przyjęcie sankcji wzruszalności i sankcji nieważności stosowanej przez sąd administracyjny w razie działania organu administracji publicznej niezgodnego z przepisami prawa

ROZDZIAŁ II – Zasady podstawowe postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego

ZASADY OGÓLNE - wstęp

KPA

Zasady ogólne postępowania administracyjnego znalazły się w tekście pierwotnym kodeksu, a przy nowelizacji w 1980 r. zamieszczono je w osobnym rozdziale (art. 6 – 16). Zasady ogólne były traktowane jako te, które odnoszą się do podstaw i metod postępowania, a więc zagadnień o doniosłym znaczeniu dla całej działalności administracji. Mają one różny stopień ogólności, stanowią przeniesione na grunt prawny zalecenia prakseologiczne, określają aksjologiczne uzasadnienia.

Orzecznictwo: „Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7 – 11 KPA, są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organu administracji wiążące na równi z innymi przepisami procedury, przy czym art. 7 jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego”.

Postępowanie egzekucyjne

W akcie z 1928 r. regulującym egzekucję znajdowały się przepisy, które uznawano za stanowiące zasady podstawowe tego postępowania. Nie były one wyodrębnione, a tylko z treści unormowań wywodzono wniosek o ich podstawowym znaczeniu – przede wszystkim co do stosowania przymusu administracyjnego. Stan prawny zmienił się w 1966 – postepowanie egzekucyjne zostało powiązane odesłaniami z przepisami KPA. W ten sposób część zasad ogólnych KPA ma zastosowanie wprost lub z koniecznymi modyfikacjami w postępowaniu egzekucyjnym.

Ordynacja podatkowa

Dopiero nowelizacja z 1980 r. rozciągnęła moc obowiązującą przepisów KPA na postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych i tym samym zaczęły obowiązywać zasady ogólne. Ordynacja z 1997 r. w zakresie regulacji postępowania administracyjnego w sprawach podatkowych (dział IV) była wzorowana na przepisach KPA i wyodrębniono w niej zasady ogólne. Treść tych zasad jest czasem tożsama, a czasem zbieżna, co zapewnia kontynuację założeń ogólnych regulacji prawnych.

Postępowanie sądowoadministracyjne

Regulację prawną tego postępowania wprowadzono w 198 r. Odsyłała ona do przepisów KPA oraz ustaw odrębnych. Do KPA wprowadzono dział VI z przepisami o zaskarżeniu decyzji do NSA, a zasadniczą część regulacji postępowania przed sądem stanowiły stosowanie KPC, do których odsyłano jednym z przepisów KPA. Tym samym nie istniały odrębne zasady postępowania sądowoadministracyjnego, bo zastosowanie miały zasady postępowania cywilnego. Ustawa o NSA z 1995 r. wprowadziła nowe rozwiązanie prawne, bo w niej wprost uregulowano część zagadnień postępowania. Ponadto wprost wymieniono przepisy KPA, które mają w tym postępowaniu zastosowanie.

Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zawiera bardzo niewiele odesłań do innych aktów prawnych, realizując założenie kompletnej regulacji prawnej w sprawach sądowoadmnistracyjnych. W systematyce wyodrębniono przepisy ogólne, w których ustanowiono niektóre zasady podstawowe, a ze względu na znaczące podobieństwa treści przepisów do KPC można odnieść do tego postępowania wiele zasad postępowania cywilnego. Do tego postępowania mają również zastosowanie zasady naczelne wymiaru sprawiedliwości wspólne dla całej władzy sądowniczej.

ZASADY KPA – WYCIĄG Z KOMENTARZA!

ZASADY OGÓLNE KPA STOSOWANE ODPOWIEDNIO W POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM W ADMINISTRACJI

Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone z zastosowaniem przymusu państwowego w celu wykonania obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji publicznej lub też ustanowionych bezpośrednio w przepisach prawa. Czynności tego postępowania podejmowane są na podstawie ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pełny zakres regulacji prawnej czynności o charakterze procesowym jest zapewniany przez odesłanie w kwestiach nieunormowanych w UPEA do przepisów KPA stosowanych z zachowaniem odpowiedniości. Odesłanie to, zawarte w art. 18 ustawy, odnosi się również do stosowania zasad ogólnych KPA z przystosowaniem ich do charakteru postępowania egzekucyjnego oraz zasad przymusu.

Nie wszystkie 14 zasad ogólnych KPA będą miały zastosowanie:

1) zasada ugodowego załatwiania spraw o spornych interesach stron – NIE ma zastosowania, gdyż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym – nie zajmuje się istotą sprawy, musi rozpatrywać samo zastosowanie przymusu

2) zasada trwałości decyzji administracyjnej – NIE można odnieść wprost, bo rozstrzygnięcia i stanowiska organu egzekucyjnego lub wierzyciela mają formę postanowienia (art. 17 par. 1 UPEA) a nie decyzji

3) zasada ogólna dwuinstancyjności – znajduje odpowiednio zastosowanie, odnosi się tylko do postanowień, na które z mocy wyraźnego przepisu ustawy przysługuje zażalenie

4) zasada ogólna sądowej kontroli decyzji adm. – NIE ma zastosowania wprost, z tego samego powodu co zasad 2). Jednak wiele postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym podlega kontroli z prawem.

5) zasada prawdy obiektywnej – obowiązuje w toku postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez organ egzekucyjny tylko w odniesieniu do tych okoliczności faktycznych/prawnych, które są związane z przymusowym wykonaniem obowiązków

6) zasada uwzględniania w postępowaniu i przy rozstrzygania spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki – stosuje się ją odnośnie do stosowania przymusu wraz z niektórymi ogólnymi zasadami postępowania egzekucyjnego (np. zastosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego)

7) zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom oraz niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania – stosowana w pełnym zakresie w postępowaniu egzekucyjnym, ale ograniczone w postępowaniu zabezpieczającym

8) zasada czynnego udziału stron w postępowaniu – odnosi się do wierzyciela i zobowiązanego z wyraźnym zróżnicowaniem ich pozycji ze względu na inny rodzaj służących im uprawnień i obowiązków w postępowaniu egzekucyjnym

9) zasada przekonywania – nabiera innej treści w jej stosowaniu w postępowaniu egzekucyjnym, bo koryguje jej zakres zasada ogólna niezbędności postępowania egzekucyjnego, ograniczająca stosowanie przymusu do niezbędnych granic wyznaczonych oporem zobowiązanego w wykonaniu obowiązku

Pozostałe 5 zasad KPA może być stosowanych wprost w postępowaniu egzekucyjnym:

1) zasada praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o praworządne działanie stron i uczestników postępowania

2) zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa

3) zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania

4) zasada pisemności

ZASADY OGÓLNE POSTĘPOWANIA PODATKOWEGO

System podstawowych zasad składa się z zasad ustanowionych w przepisach Konstytucji RP oraz w prawie europejskim, dopełnionych zasadami wywiedzionymi doktrynalnie z prawa obowiązującego i z wyodrębnionych legislacyjnie w ordynacji podatkowej zasad ogólnych. Odwołanie do str. 33 – zasady naczelne i podstawowe. Szczególne znaczenie ma art. 84 KRP stanowiący o powszechności obowiązku ponoszenia podatków, który ciąży na wszystkich osobach pozostających pod władzą RP. Dział IV Ordynacji Podatkowej nosi tytuł „Zasady ogólne”. W art. 120 – 129 o.p. można wyodrębnić 11 zasad ogólnych.

Podział:

A. Zasady idei stosowania prawa:

1) pierwotne:

1. Praworządności (art. 120 o.p.) – stanowi częściowe powtórzenie art. 7 KRP i jej treść ma węższy zakres niż w KPA, gdyż odnosi się wyłącznie do obowiązku samego organu podatkowego – działania na podstawie prawa. Przy załatwieniu sprawy konstytucyjne zasady będą dla organu podatkowego wiążące ze względu na szerokie rozumienie „prawo” wprowadzone w art. 120.

2. Prawdy obiektywnej (art. 122 o.p.) – obarcza organ podatkowy obowiązkiem pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, dających podstawy do jej załatwienia.

3. Czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 123 par. 1 i 2 o.p.) – ma szerszy zakres zastosowania od nowelizacji w 2002, która dostosowała przepisy procesowe do udziału wielu stron w postępowaniu podatkowym. Treść zasady jest taka sama jak w art. 1 KPA, bo uprawnienie strony składa się z dwóch elementów:

- prawa czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania

- możliwości wypowiedzenia się co do całego materiału zebranego w sprawie przed wydaniem decyzji

Odmiennie uregulowano wyjątek co do drugiego z wymienionych uprawnień. W postępowaniu podatkowym organ może odstąpić od ww. uprawnienia w pięciu przypadkach:

- gdy w postępowaniu wszczętym na wniosek strony decyzja w całości będzie odpowiadać jej żądaniom

- przy ustaleniu corocznego zobowiązania podatkowego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy

- przed wydaniem decyzji o umorzeniu z urzędu zaległości podatkowych z powodu nieopłacalności lub nieskuteczności egzekucji, śmierci podatnika bez pozostawienia odpowiedniej masy spadkowej lub bez spadkobierców

- przed wydaniem decyzji o zabezpieczeniu lub ustanowieniu zastawu skarbowego

- gdy decyzja jest wydawana na podstawie danych zeznania dot. Podatku od spadku i darowizn

2) pochodne:

1. Jawności postępowania dla jego stron (art. 129 o.p.) – jest bezwzględnie obowiązująca. Związane jest to z koniecznością ochrony informacji o działalności gospodarczej, tajemnicy przedsiębiorcy, sytuacji majątkowej, w tym także mieszczą się informacje objęte tajemnicą skarbową chronioną zgodnie z art. 293-301 o.p.

2. Budzenia zaufania do organów podatkowych (art. 121 par. 1 o.p.) – odpowiada zasadzie z KPA; chodzi o to aby czynności postępowania były prowadzone rzetelnie, a ustalenia wiarygodne i wolne od tendencyjności. Istotne znaczenie ma stabilizacja linii orzecznictwa i przewidywalność rozstrzygnięć.

3. Dwuinstancyjności postępowania (art. 127 o.p.) – w pełnej postaci (przenoszenie sprawy do wyższej instancji w wyniku odwołania) jest zapewniona tylko co do decyzji organów najniżej usytuowanych w strukturze organów podatkowych (urzędy skarbowe, celne, organy JST). Odwołania od nieostatecznych decyzji organów wyższego stopnia są powtórnie rozpatrywane przez ten sam organ.

4. Trwałości ostatecznych decyzji podatkowych (art. 128 o.p.) – taka sama treść jak w KPA. Zakres jej mocy rozciąga się tylko na decyzje ostateczne, których obalenie lub wzruszenie następuje w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania decyzją właściwego organu podatkowego.

B. Zasady kultury administrowania oraz techniczno-procesowe:

1) kultury administrowania:

1. Przekonywania (art. 124 o.p.) – celem czynności organu, który wyjaśnia przesłanki faktyczne/prawne rozstrzygnięcia sprawy w decyzji/postanowieniu, są względy ekonomiki działania, gdyż dobrowolne wykonanie oszczędza kosztów i przyśpiesza osiągnięcie celu, któremu służy postępowanie.

2. Udzielania niezbędnej informacji prawnej w przedmiocie sprawy podatkowej (art. 121 par. 2 o.p.) – stanowi o zakresie obowiązków organów podatkowych i uprawnień stron, dużo węższym niż w KPA. Organ po nowelizacji w 2002 udziela informacji nie tylko na wniosek stron, ale także z urzędu w stosunku do stron lub innych uczestników postępowania, gdy można uznać to za niezbędne w danej sprawie. Zakres obowiązków organu podatkowego do udzielania informacji i wyjaśnień: a) niezbędnych; b) dotyczących przepisów prawa podatkowego; c) pozostających w związku z konkrętną sprawą rozpatrywaną w przepisach podatkowych.

2) techniczno-procesowe:

1. Szybkości i prostoty postępowania (art. 125 par. 1 i 2 o.p.) – par. 1 stanowi o zasadzie dotyczącej większości spraw, a par. 2 dotyczy przypadku szczególnego, jakim jest niezwłoczne załatwianie których spraw prostych i nieskomplikowanych dowodowo. Zasada ta ma charakter względny, gdyż ani szybkość, ani prostota nie może odbywać się bez stosowania wszystkich uregulowań o charakterze procesowym i z pominięciem gwarancji procesowych służących stronom. Istotą tej zasady jest zapobieganie nieuzasadnionej zwłoce.

2. Pisemności (art. 126 o.p.) – obowiązuje w toku całego postępowania podatkowego, dopuszcza wyjątki z mocy przepisów szczególnych. Zasadnicze znaczenie mają dokumenty oraz protokołowanie czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, ale są również dokonywane w postępowaniu czynności w formie ustnej, utrwalane w uproszczony sposób w adnotacjach (art. 172, 177 o.p.). Szerzej niż w KPA dopuszcza się formę elektroniczną.

ZASADY POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO

W ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na wzór KPC, w dziale I, wprowadzono rozdział 1 z przepisami ogólnymi (art. 1 – 12a). Prawo to normuję procedurę mającą zastosowanie w rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych (art. 1 i 2 ustawy), co odpowiada unormowaniom procesu cywilnego w KPC, z tego więc względu zwróćmy uwagę na zasadę postępowania rozpoznawczego procesu.

Zdaniem H. Mądrzaka można wymienić następujące zasady:

1) zasada równości (równouprawnienia) stron i uczestników postępowania

2) zasada dyspozycyjności (rozporządzalności) – została wyraźnie zaznaczona w art. 63 PPSA, gdy chodzi o przypadki wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego na wniosek pochodzący od różnych podmiotów, a ponadto w odniesieniu do rozporządzenia skargą i dopuszczalnością jej uwzględnienia w różnych stadiach czynności po wniesieniu skargi

3) zasada kontradyktoryjności (sporności)

4) zasada koncentracji (skupienia) materiału procesowego

5) zasada kierownictwa sędziowskiego

6) zasada swobodnej oceny dowodów – podlega wyraźnemu ograniczeniu z mocy PPSA, która ma zastosowanie tylko do dowodów z dokumentów składających się na akta sprawy administracyjnej przekazywane sądowi (art. 54 par. 2 PPSA), akta sądowe, dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 par. 3 PPSA) oraz fakty notoryjne (art. 106 par. 4 PPSA).

7) zasada bezpośredniości

8) zasada ustności

9) zasada umiarkowanego formalizmu procesowego

Należy tutaj dodać także:

1) zasadę naczelną prawdy materialnej – musi być stosowana w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej w art. 1 par. 1 i 2 PUSA oraz w art. 3-5 PPSA

2) zasadę zwrotu kosztów postępowania

W przepisach ogólnych PPSA, zamieszczono kilka uregulowań, które można zaliczyć do zasad postępowania, a inne uznać za postulaty procesowe mające charakter dyrektyw:

a) zasada równości stron poprzez udzielanie informacji prawnej stronom występującym w procesie bez fachowej pomocy prawnej (art. 6 PPSA)

b) zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 PPSA)

c) postulat szybkości postępowania (art. 7 PPSA)

ROZDZIAŁ III – Kodyfikacja polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym na tle prawnoporównawczym

WSTĘP

Wyodrębnienie prawa administracyjnego jako osobnej gałęzi prawa dokonało się na przełomie XVIII i XIX w. Zmieniła się także pozycja urzędnika aparatu państwowego, bo przestał on być jedynie przedstawicielem panującego, a stał się osobą działającą na podstawie prawa. Podstawy ukształtowania stałych form postępowania administracyjnego stworzyła praktyka sądów administracyjnych badających legalność decyzji, jak i poprawność postępowania organów administracyjnych. Na tej drodze wytworzyło się pojęcie „formalnych praw podmiotowych” – jednostka ma szereg uprawnień procesowych dla ochrony swego roszczenia do administracji (w szczególności prawo do wyroku). Modelowym przykładem tej drogi do wykształcenia zasad postępowania administracyjnego była np. historia postępowania administracyjnego w Austrii. Zdaniem C. Wiener historycznie pierwszą kodyfikacją postępowania administracyjnego była ramowa ustawa hiszpańska z 19 października 1889 r., umocowująca ministrów do uregulowania w ich resortach szczegółowego trybu postępowania administracyjnego. Jedną z pierwszych była także badeńska ustawa z 31 sierpnia 1884 r., która uregulowała m.in. tryb postępowania spornego przed kolegialnymi organami administracyjnymi. Najważniejszą rolę na rozwój tej dziedziny odegrała jednak austriacka ustawa o postępowaniu administracyjnym z 1925.

ODRĘBNOŚCI PRAWNYCH REGULACJI POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

Studia teoretyczne zapoczątkowano w Austrii w 1884 r., a prace nad projektem ustawy w 1911. Ustawa o postępowaniu administracyjnym uchwalona została 21.07.1925. Droga do wykształcenia zasad postępowania nie zawsze prowadzi jednak przez kodyfikację przepisów. Krytycy kodyfikacji (sztywność, brak elastyczności) wskazują na system, w którym sądowa kontrola administracji jest mocno rozwinięta i może kształtować zasady trybu postępowania.

We Francji zauważono istotną kwestię – kraj mający skodyfikowaną procedurę administracyjną nie zdecyduje się nigdy potem wrócić do dawnego systemu unormowań fragmentarycznych, prawdziwej wolności procesowej administracji publicznej.

Z faktu, że w danym systemie nie ma ustawy kodyfikującej procedurę administracyjną, nie można wyciągnąć wniosku, że nie jest ona ujęta w ramy prawne. Możliwe są różne rozwiązania zapewniających stosowanie gwarancji prawnych przy podejmowaniu decyzji adm. Może to być kodyfikacja ujmująca w ramy jednej ustawy przepisy postępowania administracyjnego. Kodyfikacja może być:

- pełna – obejmuje wszystkie przepisy stosowane przez organy administracyjne

- ramowa – wyznaczająca granice i zakres postępowań szczegółowych normowanych na podstawie jej upoważnienia

- częściowa – dotycząca postępowania odwoławczego i toku instancji przy zaskarżaniu decyzji

W systemie wolności procesowej administracji publicznej nie ma ustawowej regulacji postępowania administracyjnego o charakterze ogólnym, ale w poszczególnych ustawach i aktach wykonawczych są zamieszczane przepisy proceduralne o różnym stopniu szczegółowości. Bywają dopełniane przez pisma wewnętrzne i postanowienia instrukcyjne. Część ogólną postępowania tworzą precedensowe orzeczenia sądu administracyjnego wskazujące na generalne zasady postępowania, które powinny być zawsze stosowane przy wydawaniu decyzji. Współcześnie obowiązek zachowania podstawowych standardów postępowania administracyjnego wynika również z zaleceń zawartych w uchwałach Komitetu Ministrów Rady Europy (np. Kodeks Dobrej Administracji). Wart uwagi jest również uchwalony przez Parlament Europejski Europejski Kodeks Dobrej Administracji łączy postanowienia dot. procedury z elementami etyki i sprawności organów.

POLSKIE KODYFIKACJE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO OGÓLNEGO

Pierwsza kodyfikacja

Pierwszym aktem prawnym, który porządkował tok instancji, była tymczasowa ustawa z 2.08.1919 o organizacji władz administracyjnych II instancji, a następnie została wydana ustawa z 3.12.1920 o tymczasowej organizacji władz administracyjnych II instancji (województw) na obszarze byłego Królestwa Galicji i Lodomerii z W. Ks. Krakowskim i Orawy. Ustawa z 1919 wprost uregulowała zasady wnoszenia odwołań od decyzji wojewodów do ministrów.

Konstytucja Marcowa w art. 71 ustanowiła zasadę dwuinstancyjności, a w art. 73 zapowiedziała ustawowe uregulowanie kontroli legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjny NTA na czele. Zasady i tryb wnoszenia odwołań od decyzji oraz wznowienia postępowania uregulowała dla całego państwa ustawa z 1.08.1923 w sprawie środków prawnych od odrzeczeń administracyjnych.

Ustawa z 1923 co do materii była wzorowana na austriackiej ustawy z 1896 a w założeniu służyła wykonaniu konstytucyjnej zapowiedzi ograniczenia instancji do dwóch. Unormowano w niej takie kwestie jak: dwuinstancyjność, pośrednictwo I instancji przy wnoszeniu odwołań, 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, forma odwołania, przywracanie terminu do odwołania itp. W 1922 rozpoczął działalność NTA, którego orzecznictwo miało duży wpływ na kształtowanie i utrwalanie zasad postępowania administracyjnego.

Właściwe prace kodyfikacyjne były prowadzone przez podkomisję działającą w organizacyjnych ramach Komisji Wniosków Ustawodawczych przy Prezydium Rady Ministrów. Projekt końcowy (123 artykuły) został wprowadzony w życie w formie rozporządzenia (z mocą ustawy) Prezydenta RP 22.03.1928 o postępowaniu administracyjnym. Weszło ono w życie 1.07.1928. Tego samego dnia wydano dwa inne rozporządzenia: o postępowaniu przymusowym w administracji oraz o postępowaniu karno-administracyjnym.

Druga kodyfikacja

Wyżej wymienione rozporządzenie obowiązywało do końca 1960, choć wiele zmian prawodawczych od 1944, jak też zaniechanie reaktywowania sądownictwa administracyjnego ogólnego osłabiło rolę tej kodyfikacji jako jedynego źródła prawa o postępowaniu administracyjnym. Aż 301 aktów prawnych zawierało przepisy proceduralne.

W sprawach zobowiązań podatkowych wprowadzono dekret z 16.05.1946 o postępowaniu podatkowym, który stworzył podstawy administracyjnego postępowania szczególnego.

Na proces dekodyfikacji rozporządzenia z 1928 miała też wpływ zmiana założenia ustroju administracji w terenie – w 1950 zniesiono samorząd terytorialny. Przekształcono też prokuraturę, wyposażając ją w uprawnienia kontrolne wobec administracji. Wspólna uchwała Rady Państwa i Rady Ministrów z 14.12.1950 w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej nie została powiązana z przepisami rozporządzenia i wobec tego nie istniały ograniczenia we wnoszeniu środków zaskarżenia. Taki stan rzeczy spowodował pilną potrzebę gruntownej reformy.

Pracę nad nową kodyfikacją zainicjowała Komisja Prawa Administracyjnego przy Zarządzie Głównym Zrzeszenia Prawników Polskich. W 1958 powołano Komisję do opracowania projektu przepisów o postępowaniu administracyjnym. 14.06.1960 została uchwalona ustawa Kodeks postępowania administracyjnego, która weszła w życia 1.01.1961.

W KPA uregulowano dwa różne postępowania: administracyjne szczególne i w sprawach skarg i wniosków, unormowano też procesowe czynności prokuratorskiej kontroli. Zakres stosowania określono klauzulą generalną, przyjmując zasadę posiłkowego stosowania zawsze, gdy przepisy prawa odsyłają do przepisów o postępowaniu administracyjnym. W KPA umieszczono zasady ogólne. Istniały wspólne pojęcia prawne i instytucje procesowe, co uzasadniało nadanie ustawie formy kodeksu.

Bardziej znaczące nowelizacje KPA

Pierwsza z większych nowelizacji była związana z następstwami reformy administracji terenowej z lat 72-75, a także z ratyfikacją przez Polskę w 1977 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (ochrona praw jednostki na drodze sądowej). Z inicjatywy poselskiej rozpoczęto pracę nad projektem nowelizacji, powołano Zespół Ekspertów przy Kancelarii Sejmu. Połączono nowelę do KPA z ustawą o NSA. Ustawa z 31.01.1980 o NSA oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego weszła w życie 1.09.1980.

Od tej noweli w KPA znajdowały się przepisy o postępowaniu administracyjnym ogólnym, przepisy dostosowujące postępowanie ogólne do postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych, a także uregulowanie głównych elementów postępowania przed NSA, elementy postępowania przed Kolegium Kompetencyjnym przy Sądzie Najwyższym, uproszczone postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń oraz postępowanie skargowe i co do wniosków.

Kolejna nowela była związana z przywróceniem samorządu terytorialnego. Ustawa z 24.05.1990 o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego rozszerzyła moc obowiązującą KPA na organy samorządowe, określiła miejsce organów samorządowych w toku instancji oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania.

Dalsze fazy ewolucji wyznaczają cztery ustawy:

1) ustawa z 12.10.1994 o samorządowych kolegiach odwoławczych – nadająca kolegiom charakter organów orzeczniczych quasi-sądowych

2) ustawa z 11.05.1995 o NSA – normowała strukturę i organizację NSA oraz postępowanie sądowoadministracyjne

3) ustawa z 29.08.1997 Ordynacja podatkowa – przywrócono szczególne postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych, informacji i kontroli podatkowej, czynności sprawdzających, kontroli skarbowej oraz w sprawach celnych

4) ustawa z 29.12.1998 o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa – dostosowała KPA do nowej struktury terenowej administracji publicznej.

Kolejne zmiany KPA weszły w życie 1.01.2004 w związku z reformą sądownictwa administracyjnego – dotyczyły niektórych kwestii związanych z rozstrzyganiem sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi. W ramach informatyzacji w 2005 wprowadzono przepisy dotyczące korzystania z komunikacji elektronicznej. Wiele istotnych zmian wprowadzono także 3.12.2010.

Istotne znaczenie ma dla ewolucji postępowania administracyjnego zamieszczenie w KRP art. 78 stanowiącego o prawie do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji jako jednym ze środków ochrony wolności i praw. Art. 63 wśród wolności i praw politycznych wymienia prawo do składania petycji, skarg i wniosków W art. 175 wymienia się sądy administracyjne jako sprawujące wymiar sprawiedliwości, a w art. 184 stanowi się o tym, że NSA wraz z innymi sądami administracyjnym sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej.

KODYFIKACJA POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO W ADMINISTRACJI

Po odzyskaniu niepodległości na ziemiach polskich obowiązywały przepisy państw zaborczych zawarte w pruskiej ustawie z 1883 i austriackim rozporządzeniu cesarskim z 1854. Pierwszym krokiem na drodze porządkowania stanu prawnego było wprowadzenie do Konstytucji Marcowej z 1921 przepisu art. 44 oraz art. 97, w których dopuszczono stosowanie przymusu państwowego w zapewnieniu wykonania aktów prawnych władzy wykonawczej, a następnym stało się jednolite ustawowe unormowanie dla całego kraju egzekucji skarbowej. Kodyfikacji dokonano rozporządzeniem Prezydenta RP (z mocą ustawy) z 22.03.1928 o postępowaniu przymusowym w administracji. Określono w nim źródła obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej, właściwość organów, tryb czynności i poszczególne środki przymusu. Wprowadzono zasady ogólne stosowania przymusu.

Jednolitość przepisów obowiązywała do 1932 r., gdy wprowadzono odrębne przepisy o egzekucji niektórych obowiązków pieniężnych, a dekretem z 28.01.1947 o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych utrwalono dwutorowość regulacji prawnej.

Prace nad projektem ustawy drugiej kodyfikacji zostały zwieńczone ustawą z 17.06.1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawę tę wielokrotnie nowelizowano. Pierwsza z nich była związana z dwustopniowym podziałem administracyjnym kraju i reformą administracji terenowej z lat 72-75. Doniosłą zmianę wprowadzono nowelą z 1990, która m.in. zrównywała pozycję prawną wszystkich przedsiębiorców, wprowadziła organy samorządu terytorialnego do kręgów organów egzekucyjnych itp.

Znaczące zmiany wprowadzono w 2000 r., dostosowując przepisy egzekucyjny do gospodarki ze znacznym obrotem z zagranicą i udziałem w nim podmiotów zagranicznych oraz do wymagań wynikających z prawa UE.

EWOLUCJA PRAWNEJ REGULACJI POSTĘPOWANIA PODATKOWEGO

Pierwszym aktem kodyfikującym materialne i procesowe prawo podatkowe była ustawa z 15.03.1934 – Ordynacja Podatkowa. Ordynacja stanowiła o właściwości w sprawach podatkowych organów skarbowych w I instancji, a w postępowaniu odwoławczym orzekały komisje odwoławcze reprezentujące różne grupy podatników. Regulowała także zasady i tryb wznawiania postępowania wymiarowego.

W okresie powojennym przypisy Ordynacji Podatkowej zostały zastąpione dekretem o zobowiązaniach podatkowych regulującym zagadnienia prawa materialnego oraz dekretem z 16.05.1946 o postępowaniu podatkowym. Dekret ten obowiązywał do końca 1980 r., tzn. do rozciągnięcia na postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych znowelizowanego w 1980 r KPA. W Kodeksie był dział III stanowiący w art. 164-179 o odrębnościach procesowych obowiązujących przy rozpatrywaniu spraw. W okresie 81-97 obowiązywało jednolite postępowanie administracyjne z zachowaniem nielicznych odrębności dostosowanych do spraw zobowiązań podatkowych.

Stan prawny uległ zmianie po wejściu w życie ustawy z 29.08.1997 – Ordynacja podatkowa. Wyłączono spod mocy KPA postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych, informacji i kontroli podatkowej i czynności sprawdzających. Rozciągnięto przepisy postępowania podatkowego na sprawy kontroli skarbowej. Następnie zmianą ustawy Kodeks Celny również rozciągnięto na sprawy celne przepisy postępowania podatkowego. Tym samym ponownie wyodrębniono legislacyjnie zespół przepisów postępowania szczególnego. Pierwotny tekst Ordynacji uległ poważnej zmianie w wyniku nowelizacji z 12.09.2002.

ROZDZIAŁ IV – Sądownictwo administracyjne oraz postępowanie sądowoadministracyjne w Polsce na tle prawnoporównawczym

POLSKIE SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE DO 1939 ROKU

Pierwsze rozwiązania prawne

Początki sądownictwa administracyjnego w Polsce przypadają na okres Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego. W konstytucji Księstwa z 1807 była zapowiedź powołania sądownictwa sporów administracyjnych, którą zrealizowano wg francuskiego wzoru, powołując rady prefekturalne jako organy I instancji nadając Radzie Stanu kompetencje sądu administracyjnego II instancji. W 1867 r. zniesiono Radę Stanu.

Sądownictwo administracyjne Drugiej Rzeczypospolitej

W okresie do 1922 roku zachowano wiele uregulowań prawnych dawnych państw zaborczych. Na mocy dekretu Naczelnika Państwa z 8.02.1919 kompetencje austriackiego Trybunału Administracyjnego przeniesiono na Sąd Najwyższy. W zaborze pruskim, w 1920 r. przekształcono pozaborcze instytucje w wojewódzkie sądy administracyjne działające w I lub w II instancji, a kompetencje NSA w Berlinie przeszły w 1919 r. na Sąd Nadziemiański, a w 1920 Senat Administracyjny przy Sądzie Apelacyjnym w Poznaniu.

Konstytucja Marcowa z 1921 w art. 73 zapowiedziała powołanie sądownictwa administracyjnego z NTA na czele. Stosowanie do ustawy z 3.08.1922 o NTA rozpoczął on działalność 22.10.1922.

Najwyższy Trybunał Administracyjny

Był to sąd administracyjny w zasadzie jednoinstancyjny orzekający prawomocnie o legalności tych indywidualnych aktów administracyjnych, które były podejmowane przez organy administracji rządowej lub samorząd terytorialny w wykonaniu swych funkcji publicznoprawnych oraz które były ujęte w formę procesową orzeczeń lub zarządzeń. Sąd orzekał wyłącznie w składach sędziów zawodowych. Od 1932 wymaganie to ograniczono do 1/3 składu, pozostałe osoby musiały mieć wykształcenie prawnicze i praktykę prawniczą.

Podstawę prawną skargi do NTA stanowiło naruszenie publicznych praw podmiotowych, tzn. że legitymowany do wniesienia skargi do NTA był jedynie podmiot, który twierdził, że orzeczenie lub zarządzenie narusza jego prawa lub obarcza go obowiązkiem bez podstawy prawnej. Uznając skargę za uzasadnioną, NTA uchylał zaskarżone orzeczenie lub zarządzenie w całości a na organie spoczywał obowiązek wykonania nowej decyzji. Skargę bezzasadną NTA oddalał, a decyzja stawała się prawomocna. Umorzenie postępowania następowało w razie cofnięcia skargi, lub gdy organ czekając na wyrok NTA uchylił swoje orzeczenie/zarządzenie.

Ustawa z 1922 została zastąpiona rozporządzeniem Prezydenta RP z 27.10.1932, które porządkowało uregulowania prawne, ale nie zmieniały rozwiązań modelowych. Rozporządzenie znacznie obszernej i dokładniej regulowało postępowanie przed NTA. Zaznaczono rolę adwokata, który sprawował wstępną kontrolę skargi – gdy NTA oddalił skargę jako bezzasadną to mógł powiadomić o tym władzę dyscyplinarną adwokata.

Inwalidzki Sąd Administracyjny przy NTA

Istotną zmianę do modelu sądownictwa wprowadzono w 1935 ustawą z 26.03 o Inwalidzkim Sądzie Administracyjnym, tworząc zalążek systemu sądów administracyjnych. Miał to być sąd szczególny, powołany do orzekania o legalności orzeczeń, wydawanych w sprawach m.in. zaopatrzeń inwalidów wojennych. ISA miał działać do 30.09.1940, czyli do wejścia w życie przepisów o sądownictwie ubezpieczeń sądowych. ISA orzekał w składach ławniczych (sędzia zawodowy + ławnik urzędnik prawniczy + ławnik inwalida wojenny), miał kompetencje kasacyjno-reformacyjne.

NTA jako władza sądownicza

Konstytucja Kwietniowa z 1935 zaprowadziła ład w sądownictwie administracyjnym, zamieszczając w rozdziale IX dotyczącym wymiaru sprawiedliwości art. 70, w którym jako organy wymiaru sprawiedliwości wymieniono w kolejności SN, NTA oraz Trybunał Kompetencyjny. Kształtowanie sądowej kontroli administracji w IIRP zamyka ustawa z 28 lipca 1939 – Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych, która miała wejść w życie 1.04.1940.

Projekt dwuinstancyjnych sądów administracyjnych

W 1930 Komisja Wniosków Ustawodawczych przy MSW przygotowała projekt o sądownictwie administracyjnym, w którym proponowano powołanie NTA oraz sześciu trybunałów obwodowych. Projekt został zgłoszony, ale nie nadano mu biegu legislacyjnego.

SĄDY POWSZECHNE W KONTROLI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DRUGIEJ RP

Kontrolę administracji sprawowały również sądy powszechne. Jedną z form było rozpatrywanie przez sądy karne żądania skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego w sprawach wykroczeń (sprawy karno-administracyjne). Sąd karny mógł wykorzystywać akta sprawy karno-administracyjnej, a więc mógł kontrolować prawidłowość procedury stosowanej przez organ administracyjny przy wymierzaniu kary za wykroczenie.

Bardziej znaczącą rolę odgrywały sądy cywilne. Precedensowe znaczenie miało orzeczenie z 1.02.1922, w którym SN uznał prawo sądów powszechnych do badania w sprawie cywilnej czy złożona w sprawie decyzja władzy administracyjnej wydana została w granicach właściwości tej władzy, jak również jej prawomocność; ale nie mogą wchodzić w ocenę zasadności samej decyzji. Ważne miejsce zajmuje też orzeczenie kompletu całej Izby z 1924 r., w którym stwierdzono, że sąd jest władny badać uprawnienie organu administracyjnego do wydania decyzji. W 1937 SN stwierdził, że przy pogwałceniu właściwości przez organ administracyjny lub przy pominięciu wszelkiej procedury przy wydaniu decyzji sąd jest władny poddać ocenie moc obowiązującą prawomocnej decyzji i odmówić jej stosowania w rozpoznawanej sprawie.

SĄDOWA KONTROLA ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ W LATACH 1944-1980

Ustawa konstytucyjna z 19.02.1947 o ustroju i zakresie działania najwyższych organów RP zapowiedziała, że osobna ustawa ustali tryb i zakres działania organów właściwych do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji publicznej.

Od 1946 działało dwuinstancyjne sądownictwo ubezpieczeń społecznych. W przepisach ustawy z 1939 – Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych – znalazły się rozwiązania prawne sprawdzone w działaniu ISA. W doktrynie traktowano te sądy jako administracyjne sądy szczególne. W I Instancji właściwe były okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych, a w II Instancji – Trybunał Ubezpieczeń Społecznych.

W niektórych sprawach administracyjnych wprowadzono mieszany tryb postępowania, tzn. że po wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym otwierała się droga sądowa, z której można było korzystać na ogólnych zasadach – wnosząc powództwo.

Sądy cywilne uznawały swoją kompetencję do badania ważności decyzji administracyjnej oraz odmawiania jej skuteczności w konkretnej sprawie, jeżeli organ administracyjny nie był właściwy albo nie zastosował przy wydawaniu decyzji żadnej procedury. W orzeczeniu SN z 1946 po raz pierwszy pojawiło się pojęcie aktu administracyjnego bezwzględnie nieważnego.

W ewolucji sądowej kontroli administracji jako datę graniczną traktuje się wejście w życie ustawy z 24.10.1974 o okręgowych sądach pracy i ubezpieczeń społecznych, której mocą zniesiono okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych oraz TUS. Nowo powołane okręgowe sądy pracy i ubezpieczeń społecznych były właściwy do rozpatrywania odwołań w sprawach sporów wynikających ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych.

W art. 12 ustawy z 31.01.1980 o NSA oraz o zmianie ustawy – KPA w siedmiu punktach wyliczono sześć kategorii spraw, w których były właściwe sądy. Utrzymano w mocy odwołanie do sądu w sprawach ubezpieczeń społecznych powszechnych i kolejarskich, dochodzenie na drodze sądowej unieważnienia, sprostowania i ustalenia treści aktu stanu cywilnego, drogę powództwa sądowego w przypadku objęcia egzekucją administracyjną dóbr materialnych i praw majątkowych osób trzecich itp.

NSA W KONTROLI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

NSA w kontroli administracji w latach 1980-2003

Wymieniona wyżej ustawa weszła w życie 1.09.1980 i od tamtej pory przywrócono sądownictwo administracyjne ogólne i rozpoczęła się jego działalność kontrolna wobec organów administracji państwowej. Właściwość NSA rozciągała się na decyzje administracyjne oraz przypadki milczenia organów w sprawach, w których miały one obowiązek ich wydania.

Postępowanie przed NSA toczyło się na podstawie kilku przepisów KPA oraz stosowanych odpowiednio przepisów KPC. Stronami byli: skarżący (pozycja powoda) oraz organ, który wydał decyzję lub był bezczynny w sprawie, jako strona przeciwna (pozycja pozwanego). Sąd orzekał na podstawie stanu faktycznego sprawy wynikającego z kat i w odniesieniu do stanu prawnego z daty wydania decyzji (kontrola następcza). NSA posiadał wyłącznie kompetencje kasacyjne w stosunku do zaskarżonych decyzji. Po obaleniu sprawa powracała do organu administracyjnego, który miał obowiązek ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem oceny prawnej NSA. NSA był jednoinstancyjnym sądem szczególnym z siedzibą w Warszawie a od 1981 również w ośrodkach zamiejscowych. Nadzór był sprawowany przez rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych, podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcie wątpliwych zagadnień prawnych oraz przez ustalanie wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej.

Poważne zmiany wniosła ustawa z 24.05.1990 o zmianie ustawy – KPA. Zakresem kontroli NSA objęto decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu uregulowanym w KPA oraz w postępowaniach administracyjnych szczególnych. Kontrolę tę rozszerzono na pewne rodzaje postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu egzekucyjnym. Od wejścia w życie tej noweli zakres właściwości NSA w kontroli decyzji jest określony klauzulą generalną z enumeracją niewielu wyjątków. NSA nie tylko kontroluje decyzje, postanowienia oraz przypadki bezczynności, ale również stał się właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych między administracją rządową a samorządem, do badania zgodności z prawem rozstrzygnięć nadzorczych w sprawach samorządu. Kolejny krok na drodze rozszerzenia właściwości i kompetencji NSA stanowią unormowania ustawy z 11.05.1995 – o NSA. Nastąpiła poważna zmiana jakościowa, bo sąd administracyjny stał się właściwy do badania zgodności z prawem szerokiej grupy aktów administracyjnych indywidualnych, do czuwania nad podziałem kompetencji pomiędzy samorządem a adm. rządową oraz do ochrony praw jednostki w sferze działania JST.

Ustanowienie sądownictwa dwuinstancyjnego

Stosownie do art. 236 KRP w okresie pięciu lat od jej wejścia w życie powinna być uchwalona ustawa zawierająca postanowienia regulujące zasady dwuinstancyjności orzekania w sądownictwie administracyjnym. Do wejścia w życie tej ustawy obowiązywał stan prawny ukształtowany przez ustawę z 1995 o NSA. W wielu przepisach KRP są unormowania dotyczące w różnym zakresie kontroli sądowej administracji publicznej oraz sądownictwa administracyjnego (art. 10 w zw. z 173, 45 ust. 1, 77 ust. 2, 78 w zw. z 176 ust. 1, 175 ust. 1, 184, 185). Konstytucyjna regulacja prawna odpowiada trzem zasadniczym cechom organizacji sądownictwa administracyjnego w Europie zachodniej:

a) odrębność od sądów powszechnych

b) istnienie systemu sądów administracyjnych

c) niezawisłość sędziowska

Prawną podstawę reformy sądownictwa wprowadzającej dwuinstancyjność orzekania stanowią dwie ustawy, które weszły w życie 1.01.2004: ustawa z 25.07.2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; ustawa z 30.07.2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W nowej strukturze prawie pełny zakres właściwości dawnego NSA przejęły WSA, a nowy NSA jest powołany do rozpoznawania środków odwoławczych od orzeczeń WSA (skarga kasacyjna i zażalenie), podejmowania uchwał co do zagadnień prawnych wzbudzających wątpliwości w konkretnych sprawach lub powodujących rozbieżności w orzecznictwie oraz rozstrzygania sporów o właściwość i kompetencje w administracji publicznej. Prawna regulacja zawarta w tych ustawach realizuje zasadę odrębności sądownictwa administracyjnego od powszechnego.

ROZDZIAŁ V – Źródła prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym

KPA JAKO ŹRÓDŁO PRAWA PROCEDURALNEGO DLA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Zakres stosowania kodeksu oraz uregulowania w niej zawarte powodują, że nie jest to regulacja prawna wyczerpująca, nie obejmuje ona jednorodnej materii prawnej, a przepisy są stosowane wprost, jak też z zachowaniem odpowiedniości. KPA jest aktem legislacyjnym grupującym wiele regulacji odnoszących się do różnych postępowań. Trzeba wyróżnić zakres mocy obowiązującej KPA w odniesieniu do:

1. postępowania administracyjnego ogólnego (tzw. jurysdykcyjnego)

2. postepowań uproszczonych o charakterze administracyjnym (dot. wydawania zaświadczeń przez organy administracji, skargi powszechnej, petycji, wniosku powszechnego)

3. rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej (rządowej i samorządowej)

4. stosowania niewielkiej części jego przepisów do postępowania administracyjnego szczególnego (postępowania podatkowe, stosowane też w sprawach celnych oraz kontroli skarbowej)

Podstawę prawną ustalenia zakresu mocy obowiązującej KPA stanowią art. 1 – 5.

Tekst obowiązujący KPA

Podstawowym aktem prawnym jest ustawa z 14.06.1960 – Kodeks postępowania administracyjnego, która była nowelizowana przed ogłoszeniem w 1980 tekstu jednolitego pięć razy, a po ogłoszeniu ponad dwadzieścia razy. Zmiany zakresu stosowania niektórych przepisów KPA wynikają także z nowych aktów prawnych, choć nie nowelizują one samego kodeksu (np. w sprawach budowlanych). Duża zmiana została wprowadzona ustawą z 29.12.1998, w której zapowiedziano ogłoszenie tekstu jednolitego KPA, zapowiedź tę wykonano w 2000 roku, ogłaszając tekst jednolity kodeksu zgodny z nowymi zasadami techniki legislacyjnej (numeracja art.).

Odesłania do przepisów odrębnych i delegacje do wydania przepisów wykonawczych

Unormowania KPA nie mają charakteru wyczerpującego – zamieszczono w nim sporo odesłań do przepisów odrębnych. Są to odesłania np. dotyczące ustawowych terminów do dokonywania pewnych czynności procesowych. Te odesłania zapewniają elastyczność regulacji, która może być przystosowana do szczególnych wymagań dyktowanych odrębnościami różnych spraw administracyjnych. Tym samym przepisy KPA nie tworzą sztywnego, zamkniętego systemu, ale jest to zespół przepisów dopełniany elementami zmiennymi, które są czerpane z odrębnych ustaw.

W KPA zamieszczono też kilka delegacji do wydania przepisów wykonawczych m.in. w art. 3 par. 5 KPA Rada Ministrów otrzymała upoważnienie do rozszerzenia mocy obowiązującej KPA na postępowanie w sprawach wyłączonych spod mocy obowiązującej kodeksu. Innym przykładem art. 253 par. 5 KPA.

ZAKRES MOCY OBOWIĄZUJĄCEJ KPA

Ograniczenia wyłączeń spod mocy obowiązującej KPA

Przepisem noweli do KPA z 1990 zniesiono wyłączenie spod mocy obowiązującej KPA postępowania w sprawach powszechnego obowiązku obrony, w sprawach należących do właściwości wojskowych organów administracji państwowej oraz w sprawach dyscyplinarnych. W pierwszych dwóch przypadkach nowe przepisy jako szczególne, a zawarte w ustawach późniejszych od KPA, albo muszą być współstosowane z KPA, albo też mogą wyłączać stosowanie niektórych z nich. Jeśli chodzi o sprawy dyscyplinarnej przypadki odesłań do KPA są coraz rzadsze, a najczęściej stosuje się odesłania do KPK. Z tego względu zastosowanie KPA w tych sprawach może mieć miejsce tylko wtedy, gdy w przepisach dyscyplinarnych nie ma wprost odesłania do przepisów KPK.

Stosowanie części przepisów KPA w sprawach podatkowych

Od 1.01.1981 do 31.12.1997 postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych było uregulowane przez przepisy KPA z zachowaniem wielu odrębności unormowanych w art. 164-179 działu III KPA, a także wynikających z późniejszych zmian ustawowych. Dnia 1.01.1998 weszła w życie ustawa z 29.08.1997 – Ordynacja Podatkowa, która wyłączyła postępowania w sprawach podatkowych spod mocy obowiązującej KPA, jednakże nie w całości. Do tych spraw stosuje się obecnie przepisy działów: IV (udział prokuratora w postępowaniu), V (spory o właściwość z sądami powszechnymi), VIII (skargi i wnioski) – art. 3 par. 1 pkt 2 KPA.

PRZESŁANKI STOSOWANIA PRZEPISÓW KPA W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM OGÓLNYM, W SPORACH O WŁAŚCIWOŚĆ I W POSTĘPOWANIU UPROSZCZONYM

Postępowanie administracyjne ogólne

W art. 1 pkt 1 w związku z pkt 2 KPA określa się cztery przesłanki pozytywne stosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym ogólnym, które muszą wystąpić łącznie:

1. postępowanie w sprawie będzie prowadzić organ administracji publicznej

2. sprawa pozostaje we właściwości tego organu

3. sprawa ma charakter indywidualny

4. przepisy dają podstawę do rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej

Część tych terminów jest normatywnie zdefiniowana w art. 5 par. 2 pkt 3-6 KPA i w takim rozumieniu trzeba je stosować przy objaśnianiu przesłanek pozytywnych.

Organ administracyjny – zarówno organ, który w rozumieniu przepisów ustrojowych należy do tej kategorii (organ adm. rządowej, samorządu terytorialnego – art. 5 par. 2 pkt 3,4,6 KPA), jak również taki, który nie został powołany do sprawowania administracji publicznej, lecz ma ustawowo zlecone ściśle określone władcze funkcje administracji publicznej i w wyniku tego działać będzie – tylko w wyznaczonych sprawach – tak samo (art.1 pkt 2). Organ administracyjny musi być właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Postępowanie ma się toczyć w sprawie, którą znamionuje podwójna konkretność – sprawa indywidualnie wskazanej osoby, w której należy rozstrzygnąć o konkretnie określonych prawach lub obowiązkach. Sprawa ta podlega rozstrzygnięciu przez wydanie decyzji administracyjnej, która jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego stanowi procesową formę indywidualnego aktu administracyjnego.

Jeśli chodzi o przesłanki negatywne stosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym ogólnym, wynikają one z treści wyłączeń z art. 3, a ponadto mogą je ustanowić przepisy ustaw późniejszych. Spod mocy obowiązującej wyłączono bezwzględnie postępowanie w sprawach karnych skarbowych (art. 3 par. 1 pkt 1 KPA), co odnosi się tylko do przypadków jego prowadzenia przez organy administracyjne. Inny charakter ma wyłączenie postępowania w sprawach podatkowych, bo po wprowadzeniu Ordynacji podatkowej spod mocy obowiązującej KPA wyłączono postępowanie w sprawach uregulowanych w Ordynacji Podatkowej (art. 3 par. 1 pkt 2) oraz tych, do których stosuje się jej przepisy, co dotyczy spraw zobowiązań podatkowych, kontroli skarbowej, a także spraw celnych. Na podstawie art. 3 par. 2 pkt 4 (wyłączenie o charakterze względnym, bo przepisy odrębne mogą stanowić inaczej) nie stosuje się KPA w sprawach będących we właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych. Stosownie zaś do art. 3 par. 3 wyłączone jest stosowanie przepisów KPA w sprawach nadrzędności i podległości organizacyjnej i służbowej w aparacie administracji publicznej i innych jednostkach organizacyjnych państwowych, chyba że przepisy odrębne rozciągną ich moc na te sprawy.

Szczególną kategorię wyłączeń ustanawia art. 4 KPA, który stanowi, że przepisy KPA nie mogą naruszać uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego, z umów i zwyczajów międzynarodowych. Oznacza to, że przedstawiciel może być poddany jurysdykcji administracyjnej państwa przyjmującego tylko z woli państwa wysyłającego lub wskutek indywidualnej zgody poszczególnych osób.

Sprawy sporów o właściwość

Przepisy KPA regulują tylko wybrane kwestie w tej materii. KPA nie zawiera przepisów procesowych dotyczących czynności podejmowanych przy rozpatrywaniu tych sporów, a jedynie określna właściwe do tego organy, które w trybie wewnętrznym podejmują rozstrzygnięcie, który organ jest właściwy. W KPA wskazuje się na sąd administracyjny w sprawach tego typu sporów między organem adm. publicznej a organem samorządu terytorialnego oraz określa podmioty legitymowane do wniesienia wniosku w tej sprawie. Rozstrzygnięcie takiego sporu następuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń

Uregulowane jest w dziale VII KPA. Prowadzone przez organy administracji publicznej, a mogą w nim uczestniczyć osoby ubiegające się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego tylko zaistniałe wcześniej określone fakty lub prawa. Czynności z tym związane mogą się ograniczać do sprawdzenia ewidencji, rejestrów lub innych dokumentów, wyjątkowo wdraża się postępowanie wyjaśniające w celu sprecyzowania faktów lub prawe danej osoby.

Postępowanie w sprawach skarg i wniosków oraz petycji

Zgodnie z art. 2 jest to postępowanie o zakresie stosowania najszerszym pod względem podmiotowym, ponieważ stosuje się je przed wszystkimi organami państwowymi, organami państwowych jednostek organizacyjnych, organami samorządu każdego rodzaju, w każdym przypadku, gdy zostanie wniesiona skarga, a więc jeśli ktokolwiek wyrazi swoje niezadowolenie z działalności tych jednostek albo gdy ktokolwiek wniesie wniosek, tzn. złoży propozycję ulepszenia działalności (art. 2, 227, 241 KPA). Skardze lub wnioskowi można nadać formę petycji. To postępowanie również odbywa się przed organami organizacji lub instytucji społecznych, ale tylko w zakresie wykonywanych przez nie zadań zleconych z zakresu administracji publicznej.

Z zakresu przepisów o skargach i wnioskach wyłączono na mocy art. 3 par. 4 sprawy wynikające w stosunkach nadrzędności i podległości organizacyjnej organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych (sprawę wewn.), a na podstawie odrębnej ustawy uwagi i wnioski składane w postępowaniu w sprawach ochrony środowiska.

ZAKRES MOCY OBOWIĄZUJĄCEJ PRZEPISÓW POSTĘPOWANIA PODATKOWEGO

Zasadnicza część regulacji prawnej postępowania podatkowego jest zawarte w dziale IV (art. 120 -271) ustawy z 29.08.1997 – Ordynacja Podatkowa. Z mocy art. 318 o.p. przepisy ustawy rozciągnięto na postępowanie przed organami kontroli skarbowej. Zmianą ustawy Kodeks celny, rozciągnięto jej moc obowiązującą także na sprawy celne. Mamy tutaj do czynienia z odrębnym postępowaniem administracyjnym szczególnym. Od ogólnego wyróżnia jest wąski krąg podmiotowy i przedmiotowy jego stosowania. Przepisy postępowania podatkowego stosują organy podatkowe (organy administracji skarbowej, samorządu terytorialnego) oraz, z mocy ustaw odrębnych, organy kontroli skarbowej oraz organy administracji celnej w sprawach odpowiednio zobowiązań podatkowych, kontroli skarbowej oraz w sprawach celnych. Do kręgu podmiotów należą podatnicy, płatnicy, inkasenci należności podatkowych oraz wszystkie inne osoby ponoszące odpowiedzialność za zaległości podatkowe, jak również celne. W o.p. zamieszczono wiele delegacji do wydania przepisów wykonawczych. Poza przepisami o.p. w ww. postępowaniach stosuje się także przepisy rozdziałów IV, V i VIII KPA.

ZAKRES MOCY OBOWIĄZUJĄCEJ PRZEPISÓW O POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM W ADMINISTRACJI

Ustawa z 17.06.1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1 określa przedmiot regulacji prawnej, który obejmuje postępowanie organów egzekucyjnych i środki przymusu zapewniające wykonanie obowiązków przez zobowiązanych oraz zabezpieczenie wykonania obowiązków. Pod względem podmiotowym ustawę stosują organy egzekucyjne, którymi są przede wszystkim organy administracji rządowej, samorządu terytorialnego i inne ustawowo umocowane. Rada Ministrów na podstawie ustawowej delegacji, może rozszerzać ten krąg organów. Ustawa odnosi się do wszystkich podmiotów, na których spoczywają obowiązki egzekwowane przymusowo w trybie administracyjnym (zobowiązany); wyłączenie do osób korzystających z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych. Przedmiotem egzekucji są obowiązki pieniężne oraz niepieniężne powstałem w prawnym obrocie krajowym, a także obowiązki pieniężne związane z korzystaniem z funduszów europejskich, jak również objęte zakresem pomocy udzielanej państwom obcym w dochodzeniu należności. Wyłączenie spod egzekucji administracyjnej niektórych obowiązków ma miejsce, gdy są one poddane egzekucji sądowej. Ustawa z 1966 nie reguluje w pełnym zakresie wszystkich czynności postępowania egzekucyjnego, a jej zupełność zapewnia się przez odesłanie do przepisów KPA. W wielu przypadkach trzeba jednak zachować przy ich zastosowaniu odpowiedniość. W UPEA są delegacje do wydania rozporządzeń wykonawczych dot. zakresu stosowania jej przepisów do niektórych obowiązków oraz udzielenia upoważnienia np. do prowadzenia egzekucji obowiązków pieniężnych.

ZAKRES MOCY OBOWIĄZUJĄCEJ PRZEPISÓW O POSTĘPOWANIU SĄDOWOADMINISTRACYJNYM

Prawie wyłącznym źródłem regulacji tego prawa jest ustawa z 30.08.2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która jako przedmiot rozpoznania wskazuje w art. 2 „sprawy sądowoadministracyjne”. Zakres właściwości rzeczowej obejmuje akty i czynności administracji publicznej wyliczone w art. 3 par. 2 pkt 1-8 PPSA oraz poddane kontroli sądowej z mocy ustaw szczególnych (par. 3), z wyłączeniem spraw podanych w zamkniętej enumeracji wyłączeń w art. 5 pkt 1-4 PPSA. Sąd administracyjny rozstrzyga również spory o właściwość lub o kompetencję w terenowej administracji publicznej, gdy albo jedną jego stroną, albo obydwiema są OST (art. 4 PPSA). Przepisy normujące to postępowanie są stosowane wprost w pełnym zakresie przed orzekającymi w I Instancji WSA, a przed NSA wprost w części spraw będących w jego właściwości, a pozostałej części – odpowiednio (np. spór o właściwość/kompetencję). Podmiotami biorącymi udział w postępowaniu przed sądami obu instancji są strony, tzn. skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, oraz uczestnicy postępowania na prawach strony. Przymus adwokacki/radcowski obowiązuje tylko przy wnoszeniu skargi kasacyjnej.

PPSA jest ustawą regulacją niemal w pełnym zakresie to postępowanie. Odesłania do KPC lub innych ustaw odrębnych są nieliczne. Dla czynności postępowania w sprawach sądowoadministracyjnych pewne znaczenie ma odesłanie w ustawie z 25.07.2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych do przepisów o ustroju sądów powszechnych). W PPSA są nieliczne delegacje do wydania przepisów wykonawczych.

ROZDZIAŁ VI – Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, rodzaje, tryby, ich stadia i instytucje

POJĘCIE POSTĘPOWANIA ADMNISTRACYJNEGO I SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO

W języku polskim pojęcie „proces” (łac. processus) jest rozumiane jako ścisły związek regularnie następujących po sobie stadiów rozwoju, które składają się na jednolity cykl. Przez proces prawny rozumie się przewidziany przez prawo zespół działań zmierzających do określonego skutku prawnego. Każdy proces jest instytucją świadomie powołaną przez człowieka dla osiągnięcia konkretnego celu. Jeżeli jest to świadoma działalność człowieka to można wobec niego zamiennie używać nazwy postępowanie (zamiennie proces administracyjny lub postępowanie administracyjne). Nie wyklucza to nadawania pojęciu „postępowanie” sensu umownego, bardziej specjalnego, różniącego go od znaczenia pojęcia „proces”.

Postępowanie administracyjne – jest to regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej

Postępowanie sądowoadministracyjne – regulowane przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych sądu administracyjnego i innych podmiotów tego postępowania podjętych w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania bądź zaniechania działania przez organ wykonujący administrację publiczną.

RODZAJE, TRYBY I STADIA POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNEGO I SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO

Wyróżnia się dwa rodzaje postępowania administracyjnego:

Postępowanie ogólne – regulowane KPA jest postępowaniem, w którego trybie następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie większości spraw administracyjnych (np. zmiana nazwiska, pozwolenia budowlane, koncesje).

Postępowanie szczególne – postępowanie, w którego trybie następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie spraw określonego rodzaju. Postępowaniem takim jest postępowanie podatkowe.

W postępowaniu administracyjnym ogólnym i szczególnym – podatkowym – wyróżniamy dwa tryby postępowania:

1. Postępowanie główne

Jego przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa procesowego zgodnie z przepisami prawa materialnego. Możemy wyróżnić w ramach tego postępowania postępowanie:

a) toczące się przed organem I Instancji

b) toczące się przed organem II Instancji w razie wniesienia odwołania przez legitymowane podmioty

Wniesienie odwołania przenosi na organ II Instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

1. Postępowanie nadzwyczajne

Przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Istotą jest stworzenie gwarancji represyjnych zrealizowania celu postępowania głównego – wydania decyzji w pełni prawidłowej. Równocześnie występują pewne elementy samodzielności, jak odrębny przedmiot postępowania oraz to, że wynik tych postępowań nie zawsze musi wpłynąć na byt prawny decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Na system nadzwyczajnych trybów postępowania uregulowanych w KPA i o.p. składają się:

a) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Celem jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeśli to postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w art. 145 par. 1, 145a par. 1, 145b par. 1 KPA, oraz 240 par. 1 o.p. Tryb ten stosuje się odpowiednio do postanowień!

b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem jest ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, przede wszystkim materialnoprawną, wyliczoną w art. 156 par. 1 KPA oraz art. 247 par. 1 o.p., powodującą jej nieważność. Postępowanie, w razie ustalenia potwierdzającego wadę, kończy się wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, bez merytorycznego rozstrzygania sprawy. Tryb stosuje się odpowiednio do postanowień!

c) postępowanie mające na celu, w przypadku wystąpienia wskazanych przepisami przesłanek, uchylenie, zmianę decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadami niekwalifikowanymi (art. 154, 155, 161 par. 1 KPA oraz art. 253, 253a, 254, 255 o.p.).

Zarówno w postępowaniu głównym, jak i nadzwyczajnym wyróżniamy trzy stadia:

1. Stadium wstępne – obejmuje czynności wszczęcia postępowania oraz czynności procesowe mające na celu zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonej sprawie

2. Stadium postępowania wyjaśniającego – obejmuje ciąg czynności procesowych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawy do zastosowania normy prawa materialnego

3. Stadium podjęcia decyzji – rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnej osoby

W postępowaniu sądowoadministracyjnym możemy wyróżnić następujące rodzaje postępowania:

1. Ogólne postępowanie sądowoadministracyjne

W jego trybie rozpoznawane i rozstrzygane są różnego rodzaju skargi na działanie lub bezczynność organów wykonujących administrację publiczną (np. skargi na decyzje, postanowienia).

1. Odrębne postępowanie sądowoadministracyjne

W jego trybie rozpoznawane i rozstrzygane są spory o właściwość między JST i między samorządowymi kolegami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Należy tu zaliczyć także postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania sprawy administracyjnej, którego przedmiotem jest ochrona jednostki w zakresie realizacji prawa do sądu

1. Postępowanie pomocnicze

Zaliczymy do niego: postępowanie w sprawie nałożenia grzywny, postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt i postępowanie w sprawie podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, oraz podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

W ogólnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wyróżniamy dwa tryby postępowania:

1. Postępowanie główne (tryb główny) – jest podejmowany na podstawie skargi uprawnionego podmiotu w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodności z prawem zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości organu.

2. Postępowanie nadzwyczajne (tryb nadzwyczajny) – należeć będzie do niego:

a) wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w razie wystąpienia przesłanek nieważności postępowania (art. 271 PPSA) oraz na podstawach wskazanych w art. 272 par. 1 i 3, art. 273 PPSA

b) postępowanie w sprawie unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (art. 172)

c) postępowanie w sprawie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia WSA (art. 285a par. 1 PPSA) oraz w określonym zakresie orzeczeń NSA (art. 285a par. 3 PPSA)

Celem pkt a i b jest weryfikacja orzeczeń, której następstwem może być obalenie prawomocności. W przypadku pkt c otwiera się drogę do odszkodowania.

W ogólnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wyróżniamy trzy stadia:

1. Stadium wstępne – jego przedmiotem jest zbadanie przez sąd dopuszczalności skargi, prawidłowości wniesienia skargi, a także ustalenie, czy usunięto braki formalne skargi

2. Stadium rozpoznawcze – przedmiotem jest rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej

3. Stadium podjęcia orzeczenia – przedmiotem jest rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej przez podjęcie w sprawie wyroku uwzględniającego skargę lub nieuwzględniającego jej, albo postanowienia kończącego postępowanie (o odrzuceniu skargi, o umorzeniu postępowania)

POJĘCIE INSTYTUCJI PROCESOWYCH I ICH RODZAJE

Pojęcie instytucji jest używane w dwóch znaczeniach. Instytucja to w znaczeniu potocznym termin używany często dla określenia faktów realnych dość różnorodnych, ale charakteryzowanych przez ideę kreacyjnej i organizacyjnej woli ludzkiej. Odróżnia się zwykle instytucje-organy będące organizmami, których status i działanie są regulowane prawem (np. rodzina, parlament); instytucje-mechanizmy będące wiązką reguł prawnych rządzących pewną instytucją-organem lub określoną sytuacją prawną (np. prawo rozwiązania parlamentu, małżeństwo). W przypadku postępowania adm. i s-adm. użyteczne jest to drugie ujęcie, bo pozwala scalać treści prawne rozproszone w różnych przepisach. Tak rozumianą instytucją prawną będzie organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, będzie nią stroną postępowania lub podmiot na prawach strony.

Przedmiot postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego musi być potraktowany jako instytucja ze względu na duży zespół przepisów prawnych, które się do niego odnoszą. Charakterystyczne dla tych instytucji prawnych jest wiązanie w całość uregulowań wydobywanych z obowiązujących przepisów prawnych, niezależnie od zaliczenia ich do gałęzi prawa czy kwalifikowania jako materialnych lub formalnych.

Status podmiotu, który może być stroną postępowania, można ustalić na podstawie przepisów prawa cywilnego określających zdolność prawną/do czynności prawnych, a pojęcie interesu prawnego musi być ukształtowane zgodnie z przepisami prawa materialnego administracyjnego lub finansowego.

Organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjny będzie, zgodnie z przepisami ustrojowymi, albo organem adm. rządowej centralnym lub terenowym, albo organem samorządu terytorialnego. Każdy z nich będzie miał inny zakres właściwości i kompetencji.

INSTYTUCJĄ PRAWNĄ będzie pojęcie instancji administracyjnej i toku tych instancji. Wyraźny jest bowiem związek przepisów ustrojowych i prawa materialnego oraz przepisów procesowych w kształtowaniu toku instancji administracyjnych, przez które przechodzi sprawa, zanim zostanie w niej wydana ostateczna decyzja.

CZĘŚĆ DRUGA – INSTYTUCJE PROCESOWE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

ROZDZIAŁ VII – Organ prowadzący postępowanie administracyjny

ZDOLNOŚĆ PRAWNA ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Przez powyższe pojęcie rozumiemy zespół przesłanek decydujących o zdolności do podejmowania czynności procesowych i czynności materialnoprawnych w postępowaniu administracyjnym. Możemy wyróżnić ogólną i szczególną kompetencję organów administracji publicznej – ogólna to zdolność prawna do załatwienia spraw administracyjnych w danym układzie postępowania; szczególna to zdolność prawna do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej w określonym układzie postępowania.

KOMPETENCJA OGÓLNA ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Ustanawia ją art. 1 pkt 1 i 2 KPA. Zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego mają organy administracji publicznej oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. pkt 1. Tym samym kompetencja ogólna ma charakter otwarty, gdyż katalog organów nie jest zamknięty.

Zakres pojęcia „organ administracji publicznej” jest określony w art. 5 par. 2 pkt 3. Artykuł 1 pkt 1 i 2 KPA w związku z art. 5 par. 2 KPA przyznaje kompetencje ogólną:

1. Organom administracji rządowej

1. Ministrowie – na podstawie art. 5 par. 2 pkt 4 KPA dotyczy to Prezesa RM i wiceprezesów RM pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem, przewodniczących komitetów, kierowników centralnych urzędów administracyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez PRM lub ministra,

2. Terenowe organy administracji rządowej – do tej grupy możemy zaliczyć wojewodów, organy rządowej administracji zespolonej w województwie (w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży), organy niezespolonej administracji rządowej

1. Organom jednostek samorządu terytorialnego – określone zostały w art. 5 par. pkt 6; dotyczy to organów gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójtów, burmistrzów (prezydentów miast), starostów, marszałków województwa oraz kierowników służb, inspekcji, straży działających w imieniu wójta/burmistrza/starosty/marszałka oraz samorządowych kolegiów odwoławczych. Według ustaw samorządowych organami JST są organy stanowiące – rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa oraz organy wykonawcze – wójt, burmistrz/prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa.

2. Innym organom państwowym, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania określonych spraw – przykładem jest Prezydent RP (ustawa o obywatelstwie polskim), Przewodniczący KRRiT. Na podstawie art. 5 par. 2 pkt 4 KPA do tych organów stosuje się przepisy KPA regulujące kompetencje ministra oraz przepisy regulujące rozwiązana szczególne np. 1-instancyjność.

3. Innym podmiotom, które na podstawie ustaw lub porozumień zostały powołane do załatwienia spraw indywidualnych w drodze decyzji. Przykładowo Prawo o adwokaturze przyznaje takie kompetencje okręgowym radom adwokackim (wpis na listę adwokatów); na podstawie ustawy o ochronie zabytków wojewoda może powierzyć wydawanie decyzji kierownikom instytucji kultury wysp. w opiece nad zabytkami.

Kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania podatkowego wg o.p. została przyznana:

1. Naczelnikowi urzędu skarbowego, naczelnikowi urzędu celnego

2. Wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta), starości, marszałkowi województwa

3. Dyrektorowi izby skarbowej, dyrektorowi izby celnej, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów są organami I Instancji

4. Ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania, zmiany lub uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej wygaśnięcia – z urzędu. Minister do spraw finansów publicznych jest właściwy w sprawach:

1. Porozumień dot. ustalenia cen transakcyjnych

2. Interpretacji przepisów prawa podatkowego

3. Informacji przekazanych przez banki i spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe o założonych i zlikwidowanych rachunkach bankowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej

RM otrzymała delegację ustawową do wydania rozporządzenia, mocą którego może nadać uprawnienia organów podatkowych: Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi ABW, Szefowi CBA, Szefowi Służby Wywiadu Wojskowego, Szefowi Służby Kontrwywiadu Wojskowego – jeśli jest to uzasadnione ochroną informacji niejawnych i wymaganiami bezpieczeństwa państwa.

WAŻNE! – Kompetencje ogólną do wykonywania orzeczenia administracyjnego w sprawach indywidualnych mają zarówno organy monokratyczne (np. starosta), jak i kolegialne (np. zarząd powiatu).

KOMPETENCJA SZCZEGÓLNA ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Wyznaczają ją dwie instytucje: właściwość oraz wyłączenie ze sprawy.

Właściwość organów administracji publicznej

Przez pojęcie właściwości rozumiemy zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Możemy wyróżnić dwa rodzaje:

a) ustawową – tj. wynikającą wprost z przepisu ustawy; -

b) delegacyjną – wynikającą z delegacji, a to ze względu na przekazanie danej sprawy lub czynności procesowej w sprawie jednemu organowi administracji publicznej przez drugi organ administracji publicznej

Właściwość ustawowa

Art. 19 KPA i art. 15 o.p. stanowią o jej dwóch rodzajach: rzeczowej i miejscowej. Na podstawie przepisów regulujących weryfikację decyzji w drodze administracyjnej możemy wyróżnić jeszcze instancyjną.

1. WŁAŚCIWOŚĆ RZECZOWA

Jest to zdolność prawna organów administracji publicznej do rozpoznawania i załatwiania spraw danej kategorii. W KPA jest wymieniona jedynie z nazwy, a co do jej ustalenia w sprawie – art. 20 KPA, art. 16 o.p. odsyłają do przepisów o zakresie działania organów administracji publicznej. Właściwość rzeczową należy ustalać na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych (np. prawo budowlane) oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów.

Podstawą ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw materialnoprawnych, np. ustawa z 10.04.2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – „wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi”.

W przypadku postępowania podatkowego za podstawę określającą zakres działania organów podatkowych uznaje się ustawę o urzędach i izbach skarbowych, ale także rozmaite ustawy materialnoprawne. Od ustanowionej reguły ustalenia właściwości rzeczowej organów podatkowych o.p. wprowadza wyjątki, przyznając delegację ministrowi do spraw finansów publicznych do określenia właściwości rzeczowej organów podatkowych (art. 22 par. 6, 48 o.p.). W wykonaniu tej delegacji Minister Finansów w 2005 roku wydał rozporządzenie w sprawie właściwości organów podatkowych, które reguluje właściwość rzeczową organów podatkowych w sprawach związanych ze stosowaniem ulg w spłacie zobowiązań. Przy ustaleniu tej właściwości należy uwzględnić zakres zadań i terytorialny zasięg działania organów podatkowych określonych na podstawie odrębnych przepisów o prog. pilotażowych.

Wyznaczona przepisami ustaw materialnoprawnych właściwość może być zmieniona w wyniku zawierania przewidzianych ustawami ustrojowymi POROZUMIEŃ. Np. art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (wojewoda), art. 74 u.s.g. (gminy), art. 5 u.s.p. (powiat), art. 8 u.s.w. (województwo). Przepisy prawa materialnego mogą wyłączyć dopuszczalność zawierania porozumień (np. art. 82a ustawy Prawo budowlane).

Dla określenia właściwości rzeczowej znaczenie mają związki zawierane przez JST – art. 64 ust 3 u.s.g., art. 65 ust. 3 u.s.p. – prawa i obowiązki powiatów/gmin uczestniczących związku przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Jeżeli przekazane zadanie dotyczą prowadzenia postępowania administracyjnego, właściwym jest przewodniczący związku (chyba, że przepisy stanowią inaczej).

Ograniczenie właściwości organów gminy może wynikać z podjęcia przez radę gminy uchwał upoważniających organy wykonawcze jednostek pomocniczych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Podsumowując, ustalenie właściwości rzeczowej jest złożone. Nie może być ustalana wyłącznie na podstawie przepisów prawa materialnego, ale niezbędne jest ustalenie opartej na zawartych porozumieniach, związkach, uchwały, która prowadzi do zmiany właściwości rzeczowej. W decyzji organ obowiązany jest wskazać przepisy prawa materialnego, zawarte porozumienie, uchwałę, z których wynika właściwość rzeczowa. Jeśli nie wynika to w sposób oczywisty, należy przedstawić w decyzji szczegółowe ustalenia wskazujące na jego właściwość.

Organy administracji publicznej mogą w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń (art. 268a KPA, art. 19 ustawa o wojewodzie (…), 46 ust 2 u.s.w, 38 ust. 2 u.s.p., 39 ust. 2 u.s.g., 143 o.p.).

1. WŁAŚCIWOŚĆ MIEJSCOWA

Jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznania i załatwienia spraw danej kategorii na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju. Zasady ustalania reguluje art. 21 KPA. Zgodnie z nim obowiązują następujące zasady ustalania tej właściwości:

1. We wszystkich sprawach, z wyłączeniem spraw dotyczących nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy, właściwość miejscową ustala się wg miejsca zamieszkania (siedziby), a w razie braku miejsca zamieszkania w kraju – wg miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli to nie przynosi rezultatu – wg miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju;

2. W sprawach dotyczących nieruchomości, wg miejsca jej położenia, a jeśli leży ona na obszarze właściwym dla dwóch lub więcej organów, to właściwym będzie ten, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości; w sprawach zakładu pracy właściwość ustala się wg miejsca, w którym on był, jest albo będzie prowadzony

3. Jeżeli nie można ustalić właściwości wg powyższych zasad, właściwość ustala się wg miejsca zdarzenia dającego podstawę do wszczęcia postępowania, a gdy nie można go ustalić, organem właściwym będzie organ, który jest właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście miasta stołecznego Warszawy. Organem tym jest właściwy organ administracji rządowej lub właściwy organ ST Warszawy.

W postępowaniu podatkowym o.p. ustaliła reguły właściwości miejscowej, dając pierwszeństwo ustawom szczególnym, stanowiąc w art. 17 par. 1, iż właściwość miejscową ustala się na podstawie ustaw podatkowych. Jeżeli ustawy podatkowe nie stanowią inaczej, właściwość miejscową organów podatkowych ustala się wg miejsca zamieszkania albo siedziby podatnika, płatnika lub inkasenta. Minister właściwy do spraw finansów publicznych ma delegację ustawową do ustalenia właściwości miejscowej organów podatkowych w sprawach niektórych zobowiązań podatkowych lub poszczególnych kategorii podatników, płatników lub inkasentów w sposób odmienny (art. 17 par. 2 o.p.). W wykonaniu tej delegacji Minister Finansów w 2005 roku wydał rozporządzenie, które określa:

a) właściwość miejscową organów podatkowych w sprawach niektórych zobowiązań podatkowych lub poszczególnych kategorii podatników, płatników lub inkasentów

b) właściwość miejscową organów podatkowych w przypadku zaistnienia zdarzenia powodującego zmianę właściwości miejscowej w trakcie roku lub okresu rozliczeniowego

3) właściwość miejscową organów podatkowych w sprawach stwierdzenia nadpłaty podatków pobieranych prze płatników

Ordynacja podatkowa w art. 18 zawiera reguły istotne dla ustalenia właściwości miejscowej. W razie zdarzeń powodujących zmianę właściwości miejscowej w trakcie roku podatkowego lub innego okresu rozliczeniowego stanowi się, że: organem podatkowym właściwym miejscowo za ten okres pozostaje ten organ podatkowy, który był właściwy w pierwszym dniu roku podatkowego lub okresu rozliczeniowego. Minister finansów może w drodze rozporządzenia określić w takim przypadku inny właściwy organ. Art. 18a mówi, że gdy zdarzenie powodujące zmianę nastąpi po zakończeniu roku podatkowego lub innego okresu, organem właściwym jest organ właściwy po zaistnieniu tych zdarzeń z zastrzeżeń art. 18b – „organy podatkowe właściwe w dniu wszczęcia postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej pozostają właściwe w sprawie, której to postępowanie lub kontrola dotyczy, chociażby w trakcie postępowania lub kontroli nastąpiło zdarzenie powodujące zmianę właściwości”. Przy ustaleniu właściwości miejscowej należy uwzględnić także zakres zadań i terytorialny zasięg działania, określonych na podstawie odrębnych przepisów o wprowadzeniu programów pilotażowych (art. 15 par. 2 o.p.).

3. WŁAŚCIWOŚĆ INSTANCYJNA

Jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do przeprowadzania weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Zasady zostały określone W KPA z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo mają postanowienia szczególne odrębnych ustaw co do wyznaczenia innego organu odwoławczego. Właściwość ta jest przyznana organom wyższego stopnia (np. w art. 127 par. 2, 157 par. 1 KPA), oraz w ograniczonym zakresie również ministrom (art. 161 par. 1 KPA). Organami wyższego stopnia, wg. art. 17 KPA są:

1. W stosunku do organów JST – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy stanowią inaczej

2. W stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie

3. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określonych wyżej – odpowiednie organy nadrzędny lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością

4. W stosunku do organów organizacji społecznych – organy nadrzędne albo państwowe organy nadzoru

W postępowaniu podatkowym właściwość ta jest przyznana organom wyższego stopnia. Podstawą jest art. 13 par. 3 o.p., który stanowi, że takimi organami są organy odwoławcze. Właściwość instancyjna przysługiwać będzie:

1. W stosunku do naczelnika urzędu skarbowego – dyrektorowi izby skarbowej

2. W stosunku do naczelnika urzędu celnego – dyrektorowi izby celnej

3. W stosunku do wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty, marszałka województwa – samorządowemu kolegium odwoławczemu

W postępowaniu podatkowym właściwość instancyjna jest uregulowana wyczerpująco bez konieczności odsyłania do przepisów szczególnych.

Organy naczelne

Wyznacza jest art. 18 KPA, stanowiąc, że są nimi:

1. W stosunku do organów administracji rządowej, organów JST, z wyjątkiem samorządowych kolegiów odwoławczych oraz organów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych – Prezes RM lub właściwi ministrowie

2. W stosunku do organów państwowych innych niż określone wyżej – odpowiednie organy o ogólnokrajowym zasięgu działania

3. W stosunku do organów organizacji społecznych – naczelne organy tych organizacji – a w razie braku – Prezes RM lub właściwi ministrowie sprawujący zwierzchni nadzór nad ich działalnością.

Przepisy Ordynacji Podatkowej NIE WYODREBNIAJĄ kategorii organów naczelnych w postępowaniu podatkowym, co jest w pełni uzasadnione brakiem rozgraniczenia właściwości pomiędzy organy wyższego stopnia i naczelne.

Organy administracji publicznej są obowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości!

Art. 19 KPA i 15 o.p. mówią o tym obowiązku wobec właściwości rzeczowej i miejscowej, ale należy rozciągnąć go również na przestrzeganie z urzędu właściwości instancyjnej. Organ, wszczynając z urzędu lub na wniosek postępowanie w sprawie, jest obowiązany z urzędu sprawdzić swoją właściwość w sprawie. Jeśli strona złożyła podanie do organu niewłaściwego to organ powinien podjąć czynności przewidziane w art. 65,66 KPA, a w podatkowym – 170,171 o.p.

Właściwość delegacyjna

KPA dopuszcza możliwość przekazania rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy albo czynności procesowej w określonej sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jednemu organowi administracji publicznej przez drugi. Taka możliwość jest przewidziana w przypadku wyłączenia organu administracji publicznej. W razie wyłączeniu organu właściwy jest organ wyższego stopnia, które może jednak wyznaczyć podległy jemu organ jako właściwy do rozpoznania i załatwienia sprawy na podstawie art. 26 par. 2 KPA.

W przypadku postępowania podatkowego (art. 131 o.p.) organ właściwy wyznaczy – w razie wyłącznie naczelnika US – właściwy dyrektor izby skarbowej, a razie wyłączenia dyrektora izby skarbowej – minister właściwy do spraw finansów publicznych wyznaczy naczelnika US. Gdy wyłączeniu podlega wójt, burmistrz (p. miasta), starosta, marszałek województwa, organ właściwy wyznaczy samorządowe kolegium odwoławcze (art. 132). Z taką samą sytuacją mamy wtedy, gdy na skutek wyłączenia organu kolegialnego utracił on zdolność do podejmowania uchwał; stosuje się odpowiednio art. 26 par. 2 KPA.

Przekazanie innemu organowi niektórych czynności procesowych w prawie nazywane jest INSTYTUCJĄ POMOCY PRAWNEJ (art. 52 KPA, art. 157 par. 1 o.p.). Stosownie do art. 52 KPA organ administracji publicznej, jeżeli chodzi o czynności, które nie muszą być dokonane osobiście przed tym organem (art. 53), może zwrócić się do organu administracji rządowej lub samorządowej o odebranie wyjaśnień lub zeznań albo o dokonanie innej czynności z udziałem osoby zamieszkującej na obszarze właściwości tych organów, wskazując okoliczności będące przedmiotem tych czynności procesowych. Podobny zapis widnieje w art. 157 par. 1 o.p.

ROZSTRZYGANIE SPORÓW O WŁAŚCIWOŚĆ

Spór o właściwość – sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów państwowych zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów występuje w odniesieniu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Spory takie mogą wystąpić tylko w zakresie właściwości ustawowej (nie dotyczy właściwości delegacyjnej – wyznaczony organ jest obowiązany sprawę załatwić).

Spory możemy podzielić na kilka rodzajów – przyjmując kryterium oceny przez same organy ich właściwości:

a) spory pozytywne – takie, w których co najmniej dwa organy uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy, a służą one zapobieżeniu sytuacji, w której w danej sprawie toczyłyby dwa postępowania i zapadałyby dwa orzeczenia

b) spory negatywne – w którym organy uważają się za niewłaściwe; te spory odgrywają rolę gwarancyjną wobec stron, gdyż pozwalają uzyskać ochronę, gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy

Przyjmując kryterium rodzaju organów pozostających w sporze wyróżniamy:

a) spory między organami administracji publicznej – spory wewnętrzne, bowiem organy pozostające w sporze znajdują się w jednym systemie ustrojowym administracji np. rządowej, samorządowej

b) spory pomiędzy organami ST a innymi organami administracji publicznej – spory zewnętrzne

c) spory między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi – spory zewnętrzne

Rozstrzyganie wewnętrznych sporów o właściwość

Wg art. 1 pkt 3 KPA jednym z postępowań uregulowanych w KPA jest postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami JST i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2. Spory wewnętrzne to spory między organami administracji publicznej należące do jednego elementu systemu ustrojowego administracji (wg Konstytucji RP elementami budowy: system administracji rządowej i system JST). Art. 22 par. 1 KPA reguluje właściwość organów do rozstrzygania sporów wewnętrznych, przyjmując jako ogólną regułę, że organami właściwymi są najbliższe wspólne dla organów pozostających w sporze organy wyższego stopnia, chyba że brak takiego organu.

1. Spory między organami JST rozstrzyga, jeśli spór powstał:

1. Między organami JST, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 par. 1 pkt 2-4 KPA – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku – sąd administracyjny (art. 22 par 1 pkt 1 KPA)

2. Między kierownikami służb, inspekcji, straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub starosty – starosta (art. 22 par. 1 pkt 2 KPA)

3. Między organami JST w różnych województwach w sprawach należących do zadań administracji rządowej – minister właściwy do spraw administracji publicznej (art. 22 par 1 pkt 4 KPA)

2. Spory między organami administracji rządowej rozstrzyga, jeśli spór powstał:

1. Między organami rządowej administracji zespolonej w jednym województwie – wojewoda

2. Między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach – minister właściwy do spraw administracji publicznej

3. Między wojewodą a organami administracji niezespolonej – minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą

4. Między organami administracji niezespolonej – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku – minister właściwy do spraw administracji publicznej

5. Między terenowymi organami administracji rządowej a ministrem – Prezes RM

3. Spory między innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień – rozstrzyga wspólny organ wyższego stopnia, a w razie braku – minister właściwy do spraw administracji publicznej.

W postępowaniu podatkowym, zgodnie z art. 19 o.p., spory rozstrzyga:

1. Między naczelnikami urzędów skarbowych w jednym województwie – dyrektor izby skarbowej

2. między naczelnikami urzędów skarbowych w różnych województwach oraz między dyrektorami izb skarbowych – minister właściwy do spraw finansów publicznych

3. Między naczelnikami urzędów celnych w jednym województwie – dyrektor izby celnej

4. między naczelnikami urzędów celnych w różnych województwach oraz między dyrektorami izb celnych – minister właściwy do spraw finansów publicznych

5. Między wójtem, burmistrzem (prezydentem miasta), starostą, marszałkiem województwa a naczelnikiem urzędu skarbowego/celnego – sąd administracyjny

6. Między wójtami, burmistrzami (prezydentami miast) i starostami – wspólne dla nich samorządowe kolegium odwoławcze, a w razie braku – sąd administracyjny

7. W pozostałych przypadkach – minister właściwy do spraw finansów publicznych

Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o dokonanych czynnościach organ powołany do rozstrzygnięcia sporu (art. 23 KPA), a postępowaniu podatkowym – czynności niezbędne ze względu na interes publiczny lub ważny interes strony (art. 20 o.p.). Do takiego działania zobowiązany jest każdy organ.

Rozstrzyganie sporów zewnętrznych

1. Spory pomiędzy organami ST a organami administracji rządowej

Konstytucja w art. 166 ust. 3 stanowi, że spory kompetencyjne między organami ST i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Treść tego przepisu potwierdza art. 22 par. 2 KPA. Takie rozwiązanie przyjmuje też ordynacja podatkowa w art. 19 par. 1 pkt 5. Właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest NSA (art. 15 par. 1 pkt 4 PPSA).

Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu mogą wystąpić: a) strona; b) organ JST lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze; c) minister właściwy do spraw administracji publicznej; d) minister właściwy do spraw sprawiedliwości; e) Prokurator Generalny; f) RPO. Ordynacja Podatkowa nie uregulowała legitymacji do złożenia wniosku do sądu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami podatkowymi.

Postępowanie przed NSA w sprawie sporu kompetencyjnego reguluje PPSA, która w art. 15 par. 2 stanowi, że do rozstrzygania sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed WSA. NSA spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wiąże organy pozostające w sporze.

Jeżeli natomiast sprawa, co do której powstał spór, jest przedmiotem postępowanie już się toczącego, które nie zostało zakończone decyzją, to postanowienie sądu wyznacza organ właściwy do prowadzenia dalszych wania czynności postępowania. Organ, który nie został wskazany przez NSA jako właściwy, będzie obowiązany zakończyć postępowanie przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Natomiast jeżeli wydano już decyzję, podlega ona wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym stosowanym w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 KPA i art. 247 par. 1 pkt 1 o.p.

Do czasu rozstrzygnięcia sporu organy podejmują tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli zawiadamiając o nich Premiera RM lub NSA (art. 23 KPA). W przypadku spraw podatkowych podejmuje się czynności, które są niezbędne ze względu na interes publiczny lub ważny interes strony (art. 20 o.p.).

2. Spory między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi

Zgodnie z art. 10 KRP „Ustrój RP opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej”. Wynika z tego, że władza wykonawcza i sądownicza muszą przestrzegać zakresu kompetencji wyznaczonej przepisami prawa, co oznacza zakaz przejmowania kompetencji należącej do właściwości innej władzy publicznej. KRP nie zawiera regulacji w zakresie rozwiązania tego rodzaju sporów. Jedynie w art. 189 stanowi, że TK rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa.

Obowiązujące od 1.01.2004 w postępowaniu administracyjnym, podatkowym i cywilnym rozwiązania prawne znoszą spory negatywne pomiędzy organami administracji publicznej a sądami powszechnymi. Organ administracji publicznej, jeżeli jako pierwszy uznał się za niewłaściwy w sprawie, przesądza o właściwości sądu powszechnego (tak samo w drugą stronę). Przyjęta regulacja prawna wyłącza istnienie sporów pozytywnych, co oznacza takie rozwiązanie, że w razie takiego sporu jest on jednostronnie rozstrzygany przez sąd powszechny. W razie bowiem, gdy w sprawie zapadło orzeczenie sądowe, korzysta ono z przymiotu prawomocności, co oznacza, że organ administracji jest tym orzeczeniem związany. Powyższe rozwiązania są w doktrynie traktowane negatywnie – uważa się je za krok wstecz w historii postępowania administracyjnego.

INSTYTUCJA WYŁĄCZENIA W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM

Jest to druga instytucja procesowa wyznaczająca zdolność prawną organu administracji publicznej. KPA wyodrębnia instytucję wyłączenia: pracownika organu administracji publicznej, organu administracji publicznej, członka organu kolegialnego. Ma to istotne znaczenie z tego względu, że organ wyłączony traci tym samym z mocy prawa zdolność do prowadzenia postępowania w określonej sprawie. Podobnie wyłączenie członka organu kolegialnego może wpłynąć na nieosiągnięcie wymaganego kworum, co spowoduje utratę zdolności. Wyłączenie pracownika nie prowadzi w zasadzie do utraty zdolności prawnej organu. W razie jednak, gdy wskutek wyłączenia takiego pracownika organ stałby się niezdolny do załatwienia sprawy, również traci zdolność prawną (art. 26 par. 3 KPA). Wszystkie opisane wyłączenia są OBLIGATORYJNE, co wynika z kategorycznego brzmienia art. 24 par. 1 KPA, art. 130 par. 1 o.p., art. 24 par. 3 KPA, art. 130 par. 3 o.p., art. 25 par. 1 KPA, art. 131 i 132 o.p., art. 27 par. 1 KPA, art. 130 par. 1 o.p.

Naruszenie instytucji wyłączenia przy wydaniu decyzji pociąga za sobą SANKCĘ WZRUSZALNOŚCI tej decyzji w trybie wznowienia postępowania na mocy art. 145 par. 1 pkt KPA, a podatkach art. 240 par. 1 pkt 3 o.p.

Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej

Podstawą tej konstrukcji jest bliskość wobec strony lub osobiste zaangażowanie w sprawie. Pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu zgodnie z art. 24 par. 1 KPA ze względu na bliskość wobec strony, gdy:

1. Jest stroną w stosunku prawnym tego rodzaju, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki

2. Jest to sprawa małżonka, krewnych lub powinowatych drugiego stopnia (powody wyłączenia trwają nadal po ustaniu małżeństwa – art. 24 par. 2 KPA)

3. Sprawa dotyczy osoby związanej z pracownikiem stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli (powód wyłączenia istnieje po ustaniu tych stosunków – par. 2)

4. Pracownik był lub jest przedstawicielem jednej ze stron albo gdy przedstawicielem jest osoba związana z nim węzłem pokrewieństwa, powinowactwa, stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli

5. Jedną ze strona jest osoba będąca w stosunku nadrzędności służbowej wobec niego

Ze względu na bliskość wobec sprawy pracownik podlega wyłączeniu, jeżeli: jest w niej stroną; był w sprawie świadkiem lub biegłym; brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; z powodu danej sprawy wszczęto przeciwko pracownikowi dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne.

Poza tymi okolicznościami, podstawę do wyłączenia będą stanowić inne okoliczności, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że mogą one spowodować wątpliwości dotyczące bezstronności pracownika – art. 24 par. 3. Taki wyłączony pracownik może podejmować jedynie „czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron (art. 24 par. 4 KPA).

W Ordynacji Podatkowej mamy do czynienia z prawie identyczną konstrukcją, wg art. 130 par. 1 pracownik wymienionych w tym przepisie organów podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których: 1) są stroną; 2) pozostają ze stroną w takim stosunku prawnym, że rozstrzygnięcie sprawy może mieć wpływ na ich prawa lub obowiązki; 3) stroną jest małżonek, rodzeństwo, wstępny, zstępny lub powinowaty pierwszego stopnia; 4) stronami są osoby związane z nim z tytułu przysposobienia, opieki, kurateli; 5) byli świadkami lub biegłymi, byli lub są przedstawicielami podatnika albo przedstawicielem podatnika jest jedna z osób wymienionych w pkt 3 i 4; 6) brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 7) zaistniały okoliczności w związku, z którymi wszczęto przeciw nim postępowanie służbowe, dyscyplinarne lub karne; 8) stroną jest osoba pozostająca wobec nich w stosunku nadrzędności służbowej. Analogicznie stosuje się także przepisy art. 24 par. 2 oraz par. 3 KPA.

W razie wystąpienia jednej z przyczyn wyłączenia wymienionych w art. 24 par. 1 KPA i art. 130 par. 1 o.p., zgodnie z art. 123 par. 2 KPA i art. 216 par. 1 o.p wyłączenie następuje z mocy prawa. Natomiast wyłączenie na podstawie art. 24 par. 3 KPA i art. 130 par. 3 o.p. następuje na żądanie pracownika, strony lub z urzędu i postanowienie o wyłączeniu albo o odmowie wyłączenia wydaje bezpośredni przełożony. Na to postanowienie nie służy zażalenie i można je zaskarżyć tylko łącznie z odwołaniem decyzji.

Jeżeli wskutek wyłącznie pracowników organ stał się niezdolny do załatwienia sprawy, właściwy do załatwienia jej jest organ wyższego stopnia lub wyznaczony przez niego organ (art. 26 par. 3 KPA). Rozwiązania takiego NIE wprowadza ordynacja podatkowa.

Instytucja wyłączenia organu administracji publicznej

Na tę konstrukcję składają się trzy elementy: 1) rodzaj sprawy; 2) osobiste zaangażowanie w nią; 3) bliskość wobec strony. Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwiania sprawy dotyczącej interesów majątkowych (art. 25 par. 1 KPA):

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 par. 1 pkt2,3

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 par 1 pkt 2 i 3

Wyłączenie organu zostało więc ograniczone tylko do spraw dotyczących interesów majątkowych i odnosi się do załatwienia sprawy czyli zgodnie z art. 104 par. 1 do wydania decyzji.

Jeśli chodzi o kryterium podmiotowe zakresu stosowania wyłączeń, to trzeba zwrócić uwagę na odrębną konstrukcję art. 25 par. 1 pkt 1 oraz pkt 2. W pkt 1 wymienia się „kierownika organu”, co oznacza ograniczenie instytucji wyłączenia tylko do przypadków, gdy stroną w sprawie jest osoba kierująca danym organem np. wojewoda. W pkt 2 wymienia się „osobę zajmującą stanowisko kierownicze”, które ma znaczenie szersze, ponieważ odnosi się do kierownika organu wyższego stopnia, jak i do osób, które w tym organie zajmują stanowiska kierownicze (np. dyrektor wydziału urzędu wojewódzkiego) stwarzające możliwość wpływania na bieg spraw załatwianych przez organ podporządkowany.

W postępowaniu podatkowym, wg art. 131 par. 1, naczelnik urzędu skarbowego podlega wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących zobowiązań podatkowych lub innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego w przypadku, gdy sprawa dotyczy:

1) naczelnika urzędu skarbowego albo jego zastępcy

2) dyrektora izby skarbowej albo jego zastępcy

3) małżonka, rodzeństwa, wstępnych, zstępnych albo powinowatych pierwszego stopnia osób wymienionych w pkt 1 albo 2

4) osoby związanej stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli z osobą wymienioną w pkt 1 lub 2

Na tych samych zasadach wyłączeniu podlega naczelnik urzędu celnego (art. 131a o.p.). Zobacz art. 132!

Organ administracji publicznej, w razie wystąpienia przesłanek wyłączenia, traci z mocy prawa zdolność do prowadzenia postępowania w danej sprawie. Organ może podejmować wyłącznie czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron (art. 25 par. 2 KPA).

Wyłączenie organu powoduje dewolucję kompetencji do załatwienia danej sprawy, którą załatwia: w przypadkach art. 25 par. 1 pkt 1 – organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę, a w przypadkach pkt 2 – organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. W razie gdy osoba wymieniona w art. 25 jest ministrem lub prezesem samorządowego kolegium odwoławczego organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza Prezes Rady Ministrów. Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny organ mu podległy.

W postępowaniu podatkowym NIE następuje dewolucja kompetencji. W razie wyłączenia naczelnika urzędu skarbowego na podstawie art. 131 par. 1 pkt 1, a także pkt 3,4 – sprawę załatwia naczelnik urzędu skarbowego wyznaczony przez dyrektora izby skarbowej, gdy zaś naczelnik urzędu skarbowego podlega wyłączeniu z przyczyn określonych w art. 131 par. 1 pkt 2, a także pkt 3, 4 – sprawę załatwia naczelnik urzędu skarbowego wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Te same reguły dotyczą naczelnika urzędu celnego (art. 131a). W przypadku wyłączenia wójta, burmistrza (p. miasta), starosty, marszałka województwa, i skarbnika SKO w drodze postanowienia wyznacza organ właściwy do załatwienia sprawy.

Instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego

Jest ona identyczna z instytucją wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Wyłączenie następuje z mocy prawa – w razie wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 24 par 1 KPA oraz na podstawie postanowienia przewodniczącego organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia w przypadku zastosowania art. 24 par. 3 KPA.

Jeśli w wyniku wyłączenia członka organ ten nie może podjąć uchwały z powodu braku kworum, organ ten traci zdolność prawną do załatwienia sprawy. Stosuje się wtedy art. 26 par. 2 KPA, tzn. że albo sprawę załatwia organ bezpośrednio wyższego stopnia, albo też może on wyznaczyć inny podległy organ. Rozwiązane szczególne odnosi się do organów ST, albowiem w myśl art. 27 par. 3 KPA wtedy, gdy kolegium odwoławcze traci zdolność prawną do załatwienia określonej sprawy z powodu wyłączenia jego członków, to minister właściwy do spraw administracji publicznej wyznacza do załatwienia tej sprawy inne samorządowe kolegium.

W postępowaniu podatkowym, jeżeli z powodu braku kworum wyłączeniu podlega samorządowe kolegium odwoławcze, Prezes RM, w drodze postanowienia, wyznaczy do załatwienia sprawy inne samorządowe kolegium odwoławcze (art. 130 par. 5 o.p.).

ROZDZIAŁ VIII – Strony postępowania administracyjnego

POJĘCIE STRONY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO OGÓLNEGO

Art. 28 KPA zawiera dwie odrębne normy prawne, które znajdują zastosowanie niezależnie od siebie, bo zastosowanie jednej wyklucza zastosowanie drugiej. Pierwsza – „stroną będzie podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie”. Druga – „stroną będzie podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”. W pierwszym przypadku istnieje podstawa prawna do wezwania do udziału w postępowaniu podmiotu będącego w nim stronę, a w drugim – w dacie żądania wniesionego przez stronę do organu następuje wszczęcie postępowania. Nie można prowadzić postępowania bez strony. Jeśli jej nie będzie, czynności organu trzeba zakwalifikować jako mające znamiona postępowania nieistniejącego, jeśli zaś osoba wnosząca wniosek NIE była stroną, to postępowanie jest bezprzedmiotowe (przed taką sytuacją chroni art. 61a par. 1).

W przypadku pierwszej normy (odnoszącej się do ustalenia kręgu stron postępowania wszczynanego z urzędu), będą to przesłanki następujące:

1. Prawo materialne ustanawia określony organ administracji publicznej jako właściwy w sprawie, co organ ten musi stwierdzić zgodnie z art. 19

2. Sprawa, w której organ ten jest właściwy może być załatwiona tylko przez wydanie decyzji (z dopuszczeniem ugody)

3. Istnieją podmioty, mające – w ocenie organu – interes prawny lub obowiązek, którego będzie dotyczyć postępowanie s prawie indywidualnej

W przypadku zaś drugiej normy przesłanki te będą następujące:

1. Istnieje podmiot uznający się za legitymowany do występowania w postępowaniu przed organem

2. Jest to podmiot mający – zgodnie z własną oceną stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy – interes prawny lub obowiązek, o którym można rozstrzygnąć decyzją

3. Podmiot ten dokonuje czynności procesowej przez wniesienie, do organu uznanego za właściwy, żądania wszczęcia postępowania w jego indywidualnej sprawie, które będzie skuteczne, gdy jest on rzeczywiście stroną (art. 61 par. 3 i 3a) a będzie podstawą odmowy jego wszczęcia, gdy nie jest on stroną (art. 61a par. 1).

Wymienione przesłanki stosowania trzeba rozpatrywać w łączności z pojęciem przedmiotu postępowania administracyjnego (rozdział XI). Jeżeli prawo materialne umocowuje organ do załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji, wtedy w prawie procesowym właśnie to legitymuje określone podmioty do żądania wszczęcia postępowania lub do udziału w postępowaniu w charakterze stron, bo chodzi o ich interes prawny lub obowiązek prawny. W wyniku postępowania, interes prawny materializuje się w prawie nabytym z decyzji; obowiązek zaś – w prawnym określeniu rodzaju i zakresu obowiązku.

Trzeba zaznaczyć, że w KPA nie ma przepisu pozwalającego na pozostawienie sprawy bez załatwienia z braku podstaw faktycznych lub prawnych – każde postępowanie, które zostało wszczęte, musi być zakończone decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty lub kończącą tę sprawę w danej instancji (art. 104 par. 2). W KPA nie było do 2011 przepisu, który dawałaby podstawę do odrzucenia żądania jako nienadającego się do merytorycznego rozpoznania, albowiem na podstawie art. 65 i 66 organ administracyjnych – w ramach przestrzegania swojej właściwości z urzędu – albo przekazuje żądanie wykraczające poza jego właściwość do innego organu albo zwraca je stronie z pouczeniem o właściwości innego organu lub sądu powszechnego (z ograniczeniem wynikającym z art. 66 par. 4).

Po wprowadzeniu art. 61a organ administracyjny ma podstawę do merytorycznej wstępnej oceny żądania wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ ustala czy żądanie wnosi podmiot, który zgodnie z art. 28 ma legitymację strony w konkretnej sprawie ze względu na jego interes prawny lub obowiązek. Jeżeli warunek nie jest spełniony, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Osoba wnoszącą może skorzystać z wniesienia zażalenia (art. 61a par. 2); na ostateczne postanowienie wydane po rozpatrzeniu zażalenia może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego.

Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego i materialnego przy wszczęciu postępowania i jego toku jest pojęcie interesu prawnego – obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej w sferze prawa publicznego. W odniesieniu do postępowania administracyjnego interes musi być osobisty, własny, indywidualny, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, NIE ewentualny.

Strona jest INSTYTUCJĄ PROCESOWĄ, ponieważ prawne uregulowanie jej pozycji w postępowaniu wynika z wielu przepisów zaliczanych do różnych gałęzi prawa, np. co do zdolności prawnej.

POJĘCIE STRONY POSTĘPOWANIA PODATKOWEGO

Nowela do Ordynacji z 2002 r. wprowadziła art. 133 par. 1-3 o.p., który normuje pojęcie strony postępowania podatkowego z odwołaniem się do ustawowo zdefiniowanych podmiotów postępowania: podatnika (art. 7 par. 1 i 2); płatnika (art. 8); inkasenta (art. 9); osób trzecich (art. 110 – 117a dotyczące odpowiedzialności solidarnej za zaległości podatkowe podatnika) i z odniesieniem do interesu prawnego jako podstawy udziału w postępowaniu. Art. 133 par. 2 rozszerza krąg stron o podmioty uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z prawa podatkowego (w rozumieniu art. 3 pkt 2), przed powstaniem obowiązku podatkowego (art. 4). Przepis art. 133 par. 3 wprowadza konstrukcję prawną pozwalającą na potraktowanie jako jednej strony postępowania małżonków wspólne opodatkowanych, solidarnie odpowiadających za zobowiązanie podatkowe, będących solidarnymi wierzycielami co do nadpłaty podatku (art. 92 par. 3).

Na mocy art. 165a par. 1 o.p. organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie wniósł podmiot niebędący stroną. Warto zaznaczyć, że we właściwości organów podatkowych znajdują się również inne sprawy indywidualne, które będą rozpatrywane na podstawie przepisów odrębnych np. w pewnym zakresie sprawy karne skarbowe, w których na innych zasadach ustala się krąg stron postępowania.

ZDOLNOŚĆ ADMINISTRACYJNOPRAWNA I ZDOLNOŚĆ PROCESOWA STRON POSTĘPOWANIA

Na oznaczenie prawnej możliwości występowania jako strona w tym postępowaniu używamy określenia zdolność administracyjnoprawna. Zgodnie z art. 29 KPA stroną może być każdy podmiot mający zdolność prawną ocenianą wg art. 30 KPA, a więc osoba fizyczna i osoba prawna. Zgodnie z art. 29 stroną może być jednostka organizacyjna państwowa, samorządowa, społeczna i to niezależnie od tego czy ma osobowość prawną czy też jej samoistne charakter jest zaznaczony tylko wyodrębnieniem organizacyjnym. Stroną może być organ administracji rządowej, gmina/powiat/województwo, ale konieczne jest oddzielenie od siebie sytuacji, w których sprawują one orzecznictwo administracyjne od tych, w których są stronami postępowania prowadzonego przez inny organ administracyjny.

W sprawach podatkowych inaczej kształtuje się zdolność administracyjnoprawna przynajmniej w podstawowym zakresie stosowania przepisów prawa podatkowego (obowiązki/zobowiązania podatkowe). W doktrynie wprowadza się pojęcie zdolności podatkowej.

Pojęcie zdolności prawnej wymienione w art. 30 par. 1 KPA, zgodnie z odesłaniem w nim zawartym, należy rozumieć tak, jak określa jest art. 8 KC w odniesieniu do osób fizycznych, a art. 33 KC, co do osób prawnych. Zgodnie z KC osoba fizyczna od urodzenia może być podmiotem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym. Osobą prawną natomiast jest Skarb Państwa z mocy art. 33 KC, inne podmioty na podstawie przepisów ustaw odrębnych lub z chwilą wpisu do właściwego rejestru (art. 37 par. 1 KC). Zdolność prawna osób fizycznych ustaje z chwilą śmierci, a prawnych i innych jednostek organizacyjnych – z chwilą ustania bytu prawnego.

W postępowaniu podatkowym zgodnie z art. 135 o.p. oceny zdolności prawnej nie tylko stron, lecz i pozostałych uczestników postępowania dokonuję się na podstawie prawa cywilnego z wyjątkami przewidzianymi w prawie podatkowym. Organ podatkowy ma więc szerszy zakres obowiązku oceny zdolności.

Zdolność do czynności prawnych, dająca stronie zdolność procesową, czyli możliwość samodzielnego i skutecznego działania w postępowaniu, również została określona przez odesłanie w art. 30 par. 1 KPA, czyli należy ją ocenić wg przepisów art. 11-17 KC lub przepisów szczególnych. Zgodnie z KC osoby fizyczna może mieć pełną zdolność do czynności prawnych (osoba pełnoletnia), ograniczoną (małoletni powyżej 13 lat, osoba częściowo ubezwłasnowolniona lub dla której ustanowiono doradcę tymczasowego), pozbawiona tej zdolności (małoletni do lat 13, osoba ubezwłasnowolniona całkowicie). Osoby prawne mają pełną zdolność do czynności prawnych, a działają przez swoje organy (przedstawicieli) statutowe lub ustawowe (art. 38 KC). Zgodnie z art. 30 KC pierwszeństwo przed przepisami KC w omawianych kwestiach mogą mieć przepisy szczególne.

Artykuł 30 par. 2 KPA normuje podstawy skutecznego działania w postępowaniu za strony pozbawione zdolności procesowej. Osoby te są stronami postępowania, które dotyczy ich interesu prawnego, ale czynności podejmuje za nie ich przedstawiciel ustawowy. Osoby prawne/inne jednostki organizacyjne działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 par. 3 KPA).

W art. 30 par. 4 KPA uregulowano sytuację następstwa procesowego wynikającego z dwóch powodów: śmierci strony lub zbycia rzeczy/praw.

W art. 34 KPA zamieszczono przepis dotyczący postępowania w sprawie, w której powinna być udział strona nieobecna, czyli przebywająca poza miejscem swojego zamieszkania (chodzi o nieobecność w kraju). Jeśli taka osoba nie ustanowiła pełnomocnika, to zgodnie z par. 1 organ administracyjny występuje do sądu, który na podstawie art. 184 KRO wyznaczy kuratora. Organ administracyjny, w sprawach niecierpiących zwłoki, może sam wyznaczyć tymczasowo przedstawiciela dla osoby nieobecnej, który będzie działał za stronę do czasu wyznaczenia kuratora (art. 34 par. 2). Tym samym organ wywiązuje się z obowiązku czuwania nad tym, by strona było w postępowaniu należycie reprezentowana – gdyby tak nie było zaistniałaby przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 KPA.

W postępowaniu podatkowym nie ma szczegółowego wyliczenia ocenianych przez organ elementów zdolności do czynności prawnych – w art. 135 o.p. odsyła do tej oceny do prawa cywilnego, z wyjątkami przewidzianymi w prawie podatkowym. W art. 138 par. 1 i 3 ustanowiono obowiązek organu podatkowego wystąpienia do sądu z wnioskiem o zapewnienie skutecznej prawnie reprezentacji osób uczestniczących w postępowaniu (osoby niezdolne do czynności, osoby nieobecne, osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne pozbawione w danym czasie organów statutowych lub ustawowych). Tylko w przypadku czynności niecierpiących zwłoki organ podatkowy wyznaczy dla osoby nieobecnej przedstawiciela na czas ustanowienia kuratora (art. 138 par. 2).

PEŁNOMOCNITWO PROCESOWE

Udzielenie pełnomocnictwa następuje przez jednostronną czynność prawną, jaką jest oświadczenie woli mocodawcy złożone w dowolnej formie. Uregulowane w art. 32-33 KPA i 136-137 o.p., jest w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym wyraźnie odformalizowane. Wyraża się to w tym, że granice umocowania pełnomocnika do działania za stronę są wyznaczone jedynie zakresem czynności procesowych, których storna musi dopełnić osobiście (art. 32 KPA, 136 o.p.).

Pełnomocnikiem strony zgodnie z KPA może być każda osoba fizyczna mająca zdolność procesową (art. 33 par. 1), może to być także zdolność ograniczona. W postępowaniu podatkowym wymaga się od pełnomocnika posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych (art. 137 par. 1 o.p.). Pełnomocnikiem zostaje osoba fizyczna, której udzielono pełnomocnictwa pisemnie lub ustnie, wnosząc je do protokołu (art. 33 par. 2 KPA i art. 137 par. 2 o.p.). Pełnomocnik nie musi posiadać żadnych kwalifikacji fachowych. Zawodowy pełnomocnik ustanowiony w sprawie (np. adwokat) jest uprawniony do uwierzytelnienia odpisu pełnomocnictwa wystawionego przez mocodawcę, a od 2010 może również poświadczać zgodność z oryginałem odpisów dokumentów składanych w sprawie – moc dokumentów urzędowych (art. 33 par. 3).

W sprawach drobnych (art. 33 par. 4 KPA) domniemywa się udzielenie pełnomocnictwa przez stronę członkom jego najbliższej rodziny lub domownikom. Ocena czy ma się do czynienia z takim domniemaniem, musi być przeprowadzona z uwzględnieniem rodzaju sprawy oraz znaczenia jej wyniku dla strony.

W postępowaniu podatkowym istnieje od 2002 możliwość działania w imieniu strony pełnomocnika, którego ustanowienie się domniemywa. Przesłanki zastosowania art. 137 par. 3a o.p. są trzy: kwestia procesowa jest mniejszej wagi; jako pełnomocnik występuje małżonek strony; nie ma wątpliwości co do samego istnienia umocowania do działania oraz jej zakresu. Nie ma to zastosowania w przypadku solidarnego opodatkowania małżonków.

Od dnia powiadomienia organu administracyjnego przez stronę o ustanowienia pełnomocnika musi on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona. Pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony co uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt4.

ROZDZIAŁ IX – Podmioty na prawach strony

Instytucja procesowa podmiotów na prawach strony charakteryzuje się tym, że prawo procesowe dopuszcza do uczestnictwa w postepowaniu organizację społeczną i prokuratora ale podmioty te nie są stronami w toczącym się postępowaniu, gdyż postępowanie nie toczy się w ich własnej sprawie; występują nie zamiast ale obok i niezależnie od strony. Prawo procesowe przyznaje tym podmiotom „prawa strony” przez które należy rozumieć wyłącznie prawa procesowe. Podmiotom tym nie przysługują prawa wynikająca z norm prawa materialnego ani nie mogą rozporządzać takimi prawami. W niektórych przypadkach prawo procesowe zastrzega uprawnienia procesowe wyłącznie dla strony np. w razie gdy strona zostanie pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, tylko ona (prokurator tylko za jej zgodą) może żądać wznowienia postępowania. Podmioty na prawach strony, są powołane do dokonywania czynności procesowych w postępowaniu.

ORGANIZACJA SPOŁECZNA

KPA definiuje pojęcie organizacji społecznej w art. 5 par. 2 pkt 5 – są to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Przyznanie praw procesowych jest uzależnione od spełnienia ŁĄCZNIE dwóch przesłanek (to organizacja musi wykazać ich aktualizację):

1. Jest to uzasadnione celami statutowymi, co ma miejsce, gdy sprawa będąca przedmiotem danego postępowania mieści się w zadaniach organizacji określonych w statucie

2. Zachodzi potrzeba ochrony interesu społecznego, co ma miejsce, gdy skutki decyzji wpływać będą na sytuację prawną nie tylko strony, ale również innych podmiotów, na otoczenie

Organizacja społeczna ma następujące prawa procesowe:

1) żądania wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie

W sprawie, w której nie toczyło się jeszcze postępowanie, organizacja na podstawie art. 31 par. 1 pkt 1 KPA może wystąpić z takim żądaniem. Zgodnie z art. 61 par. 1 KPA postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Regułą jest, że gdy chodzi o przyznanie uprawnienia to stosuje się żądanie; gdy zaś chodzi o nałożenie obowiązku to następuje to z urzędu.

Prawo procesowe stanowi, że gdy organ wszczyna postępowanie z urzędu w sprawie, w której prawo materialne wymaga wniosku strony, a robi to, mając na uwadze jej szczególnie ważny interes, to musi w toku postępowania uzyskać zgodę strony na jej prowadzenia, a jeśli takiej zgody nie uzyska, musi postępowanie umorzyć (art. 61 par. 2 KPA). Odnosząc to do organizacji społecznej, może ona żądać wszczęcia postępowania wtedy, gdy przepisy prawa materialnego dopuszczają wszczęcie postępowania z urzędu. W art. 31 par 2 KPA stanowi się, że organ, uznając żądanie organizacji za uzasadnione, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Na postanowienie odmowne organizacji przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Na postanowienie o wszczęciu postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem strona będzie mogła bronić swojego interesu prawnego, zaskarżając decyzje.

2) dopuszczenia jej do już toczącego się postępowania

Organizacja ma prawo do powyższego żądania bez względu na to czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony czy z urzędu (art. 31 par. 1 pkt 2 KPA). Dopuszczenie organizacji następuje w drodze postanowienia. Organizacji społecznej przysługuje środek zaskarżenia od postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Na postanowienie odmowne służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Organ jest zobowiązany do uzasadnienia postanowienia pod względem faktycznym i prawnym, co podlega kontroli organu wyższego stopnia oraz kontroli sądu administracyjnego.

Organizacja społeczna dopuszczona jest do postępowania na prawach strony zgodnie z art. 31 par. 3 KPA. Przepisy dodane nowelą z 1980 nałożyły na organ administracji publicznej obowiązek powiadomienia organizacji społecznej o wszczęciu postepowania w sprawie innej osoby, jeżeli organ ten uzna, że organizacja może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy leży to w interesie społecznym (art. 31 par. 4 KPA).

Zupełnie inny charakter ma uprawnienie organizacji, która NIE uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, do przedstawienia za zgodą organu swojego poglądu w sprawie, wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu organu statutowego (art. 31 par. 5 KPA).

Ordynacja podatkowa również przewiduje prawo udziału organizacji społecznej w postępowaniu podatkowym, przyznając jej prawa procesowe strony. Wg art. 133a o.p. „Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby, za jej zgodą, występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania; 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu – jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes publiczny. Organ podatkowy, uznając żądane organizacji za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie odmowne służy zażalenie. To rozwiązanie tym się różni od KPA, że przyznaje organizacji prawa ubiegania się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od zgody strony – jest to podmiot, który ma działać w interesie strony.

PROKURATOR

Celem wprowadzenia tej instytucji prawnej było rozbudowanie systemu gwarancji prawnych praworządnego działania organów administracji publicznej przez podanie ich kontroli sprawowanej przez niezależny od nich organ. Zgodnie z ustawą o prokuratorze prokuraturę stanowią: Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu. Prokuratorami powszechnym jednostek organizacyjnych są prokuratorzy Prokuratury Generalnej, prokuratur apelacyjnych, okręgowych i rejonowych.

Sytuację prawną prokuratora w postepowaniu administracyjnym reguluje WYŁĄCZNIE KPA. Przepisy KPA przyznają mu następujące prawa procesowe:

1. Prawo żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 KPA) – przesłankę „stanu niezgodności z prawem” można ograniczyć do przypadków, w których przepis prawa materialnego nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wszczęcia postępowania a ten pozostaje bezczynny

2. Jeśli postępowanie się toczy, ma prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, by postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 par. 1 KPA). Nowela z 1980 dodała przepis zgodnie z którym organ administracji publicznej „zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna jego udział za potrzebny” (art. 183 par. 2 KPA).

3. Jeżeli postępowanie zostało zakończone, od decyzji ostatecznej służą mu dwa środki zaskarżenia: sprzeciw – na drodze administracyjnej oraz skarga – na drodze sądowej. Prawo wniesienia sprzeciwu służy mu wtedy, gdy KPA lub przepisy szczególne dopuszczają wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie lub jej zmianę. Organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ właściwy do wszczęcia postępowania w danym trybie nadzwyczajnym. Postępowanie wszczyna się z urzędu (186 KPA). Sprzeciw nie powoduje wstrzymania z mocy prawa wykonanej decyzji, jednakże organ, do którego sprzeciw wpłynął niezwłocznie powinien stwierdzić, czy nie ma potrzeby wstrzymania wykonania decyzji do czasu załatwienia sprzeciwu. Powinien być on załatwiony w terminie 30 dni od daty jego wniesienia przez prokuratora. W razie jego niezałatwienia stosuje się art. 36-38 KPA, które dotyczą niezałatwienia sprawy w terminie.

Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu głównym lub prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, służą procesowe prawa strony.

W postępowaniu podatkowym prokurator bierze udział na zasadach określonych w KPA (art. 3 par. 1 pkt 2 KPA)

RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH, RZECZNIK PRAW DZIECKA

Rzecznik stał się trzecim podmiotem, który może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ale zakres jego procesowych uprawnień nie został określony odrębnie, lecz przez odesłanie do praw procesowych prokuratora. Nie oznacza to jednak, że nie ma odrębności w jego pozycji prawnej.

Wg ustawy o RPO ma on w postępowaniu administracyjnym (i podatkowym) następujące prawa procesowe: żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach przysługujących prokuratorowi, wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Rzecznik realizuje te prawa na podstawie przepisów działu IV KPA. Formalnie rzecz biorąc, są to te same – chociaż nie wszystkie – uprawnienia procesowe prokuratora jednakże są one wykorzystywane z innych motywów (np. z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego Rzecznik występuje wtedy, gdy zachodzi konieczność ochrony praw i wolności człowieka i obywatela – taka sytuacja będzie miała miejsce, gdy przepis prawa materialnego dopuszcza wszczęcie postępowania na wniosek strony oraz gdy z takiego przepisu wynika dla organu obowiązek wszczęcia, a organ pozostaje bezczynny i stan ten godzi w prawa/wolności obywatelskie).

Zgodnie z zasadą subsydiarności Rzecznik podejmuje działania, gdy osoba której prawa zostały naruszone, wykorzystała uprzednio wszystkie dostępne środki ochrony prawnej.

W postępowaniu podatkowym RPO bierze udział na prawach przysługujących prokuratorowi.

Natomiast Rzecznik Praw Dziecka stoi na straży praw dziecka określonych w KRP, Konwencji o prawach dziecka i innych przepisach prawa. W tym zakresie RPD może się zwrócić o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi (ustawa o RPD).

INNE PODMIOTY

Przepisy ustaw materialnoprawnych oraz ustaw ustrojowych mogą przyznawać prawa procesowe innym podmiotom. Np. ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska – organy tej inspekcji w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji państwowej, rządowej lub OST wnoszą wystąpienie, w którym może być także wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego lub o dopuszczenie ich do udziału w toczącym się już postępowaniu.

Przepisów o udziale na prawach strony NIE STOSUJE SIĘ do wspólnot samorządowych i ich jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego (np. sołectwa, osiedla, dzielnice). Przepisy ustaw samorządowych nie przyznają im takiego statusu, może być on zatem przyznany wyłącznie w przepisach szczególnych.

ROZDZIAŁ X – Uczestnicy postępowania administracyjnego

W postępowaniu administracyjnym wyróżniamy podmioty postępowania oraz uczestników postępowania. Do podmiotów zaliczamy organy administracji publicznej powołane do autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem postępowania oraz te podmioty, które w danej sprawie mają chronione przez prawo interesy a zatem stronę (strony) oraz podmioty na prawach strony.

POJĘCIE UCZESTNIKÓW POSTĘPOWANIA, ICH RODZAJE I UPRAWNIENIA

Do uczestników postępowania zaliczamy osoby fizyczne, osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne, które w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie mają interesów chronionych przez prawo, lecz są zainteresowane daną sprawą ALBO ze względu na ich faktyczne interesy i wobec tego rozstrzygnięcie sprawy nie będzie dla nich obojętne, ALBO ze względu na ich udział w niektórych czynnościach postępowania (wynik tego postępowania będzie pozostawał poza sferą ich zainteresowana.

Uczestników postępowania mających w sprawie interes faktyczny określa się mianem osób zainteresowanych, tworzą oni jedną grupę uczestników. Do drugiej grupy zaliczamy: świadków, biegłych i osoby trzecie wezwane do przestawienia przedmiotu oględzin. Prawo procesowe nie przyznaje tej grupie pełni praw procesowych, a jedynie pojedyncze uprawnienia.

Jeżeli wziąć pod uwagę pozycję świadka (rozdział XIII), to może on odmówić zeznań (art. 83 par. 1 KPA, art. 196 par. 1 o.p.) lub odmówić odpowiedzi na niektóre pytania (art. 83 par. 2 KPA, art. 196 par. 2 o.p.), a więc może on uchylić się od pewnych działań w postępowaniu. Podobnie ma się przypadek biegłego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o świadkach oraz o wyłączeniu pracownika (art. 84 par. 2 KPA, art. 197 par. 2 o.p.). Może on uchylić się od wydania opinii, skutecznie domagając się wyłączenia od udziału w postępowaniu, może odmówić odpowiedzi na niektóre pytania jeśli np. dotyczą spraw objętych tajemnicą zawodową. Osoby należące do drugiej grupy uczestników mają obowiązek stawienia się na wezwanie organu administracji publicznej (art. 50 par. 1 w zw. z art. 51 KPA, art. 155 par. 1 w zw. z art. 156 o.p.), a jeśli tego obowiązku nie dopełnią, mogą być ukarani grzywną na podstawie art. 88 par. 1 KPA, a w postępowaniu podatkowym karą porządkową określoną w art. 262 o.p. Korzystają oni z prawa do złożenia wniosku o zwolnienie od kary grzywny, a na postanowienie odmowne w tej kwestii przysługuje zażalenie (art. 88 par. 2 KPA, art. 262 par. 5 o.p.). W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia mogą oni wnieść wniosek o przywrócenie terminu (art. 58 par. 1 KPA, art. 162 o.p.).

Przyznanie uczestnikom postępowania jedynie ograniczonych praw procesowych uzasadnione jest tym, że nie mają oni własnego interesu w sprawie, sprawa ich nie dotyczy a wynik nie ma na nich żadnego wpływu.

Przepisy zawarte w KPA i o.p. NIE REGULUJĄ sytuacji prawnej osób zainteresowanych, a zatem ta kategoria uczestników postępowania jest w świetle obowiązującej regulacji prawnej pozbawiona praw procesowych. Uzasadnia się to tym, że postępowanie skargowo-wnioskowe (dział VIII KPA) gwarantuje ochronę interesów faktycznych. Osoby te dla ochrony swych interesów wnoszą skargę powszechną – powoduje ona podjęcie przez organ administracji publicznej czynności z urzędu (art. 233 i 235 par. 1 i 2 KPA). Jeżeli toczy się już sprawa, to skarga stanowi materiał, który organ powinien rozpatrzyć z urzędu (art. 234 pkt 2 KPA) wraz z zebraną dokumentacją. Osoba zainteresowana może też bronić swoich interesów za pośrednictwem organizacji społecznej, jeśli jest jej członek albo też zdoła nakłonić jej organy z racji celów statutowych, wymagań ochrony interesu społecznego do wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony lub do wyrażenia stanowiska w sprawie. Bezpośrednio taka osoba może wystąpić w postępowaniu tylko, gdy przeprowadza się rozprawę. Zgodnie z art. 90 par. 3 KPA, organ zawiadamia o rozprawie „inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na przedmiot”.

ROZDZIAŁ IX – Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego oraz szczególnego

POJĘCIE PRZEDMIOTU POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

W KPA występuje pojęcie przedmiotu np. wyjaśnienia lub zeznania (art. 52), rozpoznania sprawy (art. 66 par. 1) lub też przedmiotu sprawy (art. 191 par. 1), podobnie jak w o.p. (art. 157 par. 2 – przedmiot wyjaśnień, zeznań; art. 188 – przedmiot dowodu). W KPA nie używa się wprost pojęcie „przedmiot postępowania”, ale jest o nim mowa a contrario w art. 105 par. 1 (art. 208 par. 1 o.p.), w którym stanowi się o umorzeniu postępowania, które z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Pojęcie „przedmiot postępowania administracyjnego” wprowadził do rozważań podręcznikowych W. Dawidowicz. W pierwszym podręczniku wymieniał dwa charakteryzujące elementy: zewnętrzny akt administracyjny (w procesowej formie decyzji lub postanowienia) oraz indywidualną sprawę z zakresu administracji państwowej. W następnych podręcznikach przedmiot postępowania charakteryzował w nawiązaniu do sprawy indywidualnej pozostającej we właściwości organów administracyjnych.

Przedmiot postępowania administracyjnego, rozumiany jako obiekt regulacji prawnej, jest to pewien zbiór reguł, które powinny się odnosić wyłącznie do samego podejmowania decyzji stosowania prawa. Przepisy postępowania administracyjnego są źródłem norm prawnych formalnych, tworzących reguły stosowania prawa. Normy materialne wyznaczają treść decyzji stosowania prawa, a ww. grupa norm formalnych określa reguły podejmowania decyzji stosowania.

Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania wprost daje się odnieść do związku postępowania administracyjnego z prawem materialnym. Przedmiot postępowania istnieje dopóty, dopóki jest utrzymany związek procedury ze sferą prawa materialnego. Gdy on ustaje, czynności postępowania muszą być przerwane i zamknięte, bo byłyby bezcelowe.

ELEMENTY POJĘCIA PRZEDMIOTU POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

Elementów konstytuujących przedmiot postępowania administracyjnego można wyróżnić kilka. Podążając za Dawidowiczem, za taki element trzeba uznać pojęcie sprawy oraz aktu administracyjnego indywidualnego zewnętrznego, występującego pod procesowym mianem decyzji lub postanowienia. Takim elementem będą również przesłanki istnienia postępowania administracyjnego, czyli elementy podmiotowe, tzn. legitymowany organ administracyjny oraz strona.

Konstytucyjna zasada działania organów władzy publicznej „na podstawie i w granicach prawa” (art. 7 KRP) wymaga dopełnienia stwierdzeniem, że nie każdy przepis prawa daje podstawę sprawy, która powinna być rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji państwowej mogą działać z wykorzystaniem prerogatyw administracyjnych, tzn. stosując działania władcze, jednostronne. Nie może wobec tego być sprawy kwalifikującej się do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym bez wyraźniej i wprost określonej podstawy prawnej zawartej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa publicznego.

W obrębie prawa publicznego wyróżniamy takie przepisy, które bezpośrednio z mocy prawa kształtują prawa lub obowiązki różnych podmiotów, oraz inne – czyniące to pośrednio, bo kształtowanie praw lub obowiązków, nawiązanie stosunków prawnych będzie wymagać aktów stosowania prawa dokonywanych przez organy administracyjne. Jedne więc stosunki będą powstawały z mocy prawa (np. nabycie obywatelstwa) a inne będą wynikały z decyzji (np. zezwolenie na działalność gospodarczą). Tylko w przypadku pośredniego regulowania stosunków zawsze będą istniały sprawy, które mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym, a jedynie wyjątkowo mogą pojawiać się sprawy rozpatrywane w postępowaniu, gdy prawo bezpośrednio reguluje stosunki prawne (np. stwierdzenie obywatelstwa polskiego).

Wynikają z tych rozważań dwie konsekwencje:

1) musi istnieć organ administracji publicznej umocowany do działania w określonej sferze prawa publicznego

2) umocowanie to nie może mieć charakteru ogólnego, ale musi dotyczyć określonych stosunków społecznych lub gospodarczych kwalifikujących się do uregulowania ich w drodze indywidualnego aktu administracyjnego

W nadaniu należnej rangi ustawie jako jedynemu źródłu przepisów umocowujących do wydawania decyzji administracyjnych szczególną rolę odegrało orzecznictwo NSA, które uformowało tezę, że podstawą prawną decyzji adresowanej do podmiotu zewnętrznego w stosunku do administracji państwowej może być jednie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc ustawy lub aktu wykonawczego do niej.

JURYSDYKCYJNE POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

Postępowanie jurysdykcyjne – wg M. Zimmermana jest to takie postępowanie, w którym elementami konstrukcyjnymi są pojęcia: strony, interesu prawnego, decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne jest jednym z rodzajów postępowania administracyjnego sensu largo. Za właściwością jurysdykcyjną organów administracji nie przemawia domniemanie; konieczny jest tu w każdej kategorii spraw wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość drogi procesu administracyjnego.

Obowiązujący tekst KPA zawiera pojęcie „indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej”, która pozostaje we właściwości organów administracji publicznej, obejmującej administrację rządową centralną i terenową, organy JST i inne podmioty wykonujące zlecone funkcje administracji publicznej. Przepisy KPA o postępowaniu ogólnym są stosowane w typowych sprawach indywidualnych regulowanych prawem administracyjnym, wymagających wydania decyzji administracyjnej celem usunięcia stanu nieustalenia prawa lub sporu o prawo, z zastosowaniem systemu czynności i gwarancji procesowych. Ten zespól przepisów tworzy podstawę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Prawną podstawę postępowania administracyjnego szczególnego stanowią przepisy o.p., przede wszystkim działu IV, których zakres został rozciągnięty na postępowanie w sprawach celnych oraz w sprawach rozpatrywanych przez organy kontroli skarbowej. Postępowanie podatkowe jest prowadzone przy wymienione w art. 13 organy administracji publicznej w sprawach indywidualnych dotyczących zobowiązań podatkowych i innych spraw uregulowanych przepisami prawa podatkowego (art. 2 i 3), które są rozstrzygane przez wydanie decyzji, będącej procesową formą indywidualnego aktu administracyjnego. Jest to szczególna odmiana jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

OKREŚLENIE PRZEDMIOTÓW POSTĘPOWANIA I PROCESU ADMINISTRACYJNEGO

Przedmiot postępowania administracyjnego – tworzą takie przypadki decyzji stosowania prawa przez organy administracji publicznej, w których te organy są wprost powołane przepisami prawa publicznego do orzekania, w razie sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa, w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego indywidualnego (decyzja/postanowienie/ugoda), w prawnie uregulowanym trybie podejmowania decyzji stosowania prawa, zapewniającym jej standard zgodny z ideą decyzji praworządnej.

Normy proceduralne - są takim podsystemem, który jest uporządkowany wewnętrznie, a wyznacza on kolejność czynności procesu decyzyjnego, przez co standaryzuje czynności różnych organów oraz stron i innych uczestników postępowania.

Przedmiot procesu administracyjnego – jest to konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnych podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania

Sprawa indywidualna – tzn. konkretna w podwójnym znaczeniu; dotyczy indywidualnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej oraz odnosi się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku; jest pojęciem prawnym występującym w art. 1 pkt 1

Na uwagę zasługuje to ustalenie doktrynalne, z którego wynika, że w sprawach podatkowych dotyczących poszczególnych ich rodzajów najpierw trzeba ustalić przedmiot podatku, a dopiero na tej podstawie z uwzględnieniem zróżnicowania praw i obowiązków (sytuacji podatkowej) określa się podmiot obowiązku podatkowego, a w dalszym biegu sprawy – zobowiązania podatkowego.

Konieczne było zwrócenie uwagi na rangę podstawy prawnej działania organu administracyjnego oraz trzeba było uwzględnić pkt wyjścia rozważań, tzn. art. 105 par. 1 KPA (art. 208 par. 1 o.p.), który stanowi, że przed organem prowadzącym postępowanie w konkretnej sprawie występuje alternatywa:

- ALBO musi rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, usuwając stan nieustalenia prawa lub przesądzając spór co do prawa

- ALBO musi wydać decyzje o umorzeniu postępowania, stwierdzając wiążąco jego bezprzedmiotowość czyli brak prawnych możliwości orzekania co do istoty sprawy – jej przedmiotu

CZĘŚĆ TRZECIA – CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU ZWYKŁEGO POSTĘPOWANIA ADMIINSTRACYJNEGO

ROZDZIAŁ XII – Czynności procesowe postępowania administracyjnego

UWAGI WSTĘPNE

Na postępowanie administracyjne składają się działania prawne oraz faktyczne. Ważne miejsce zajmują wśród czynności formalnych procesowe akty władcze oraz możliwość ich weryfikowania. Do tego ciągu działań muszą był włączone czynności materialnoprawne a ich podjęcie wymaga fachowej wiedzy pracownika. Porządkowanie ciągu działań postępowania może być dokonywane na podstawie różnych kryteriów. Systematyka KPA to jeden z przykładów. W doktrynie przyjmuje się systematykę KPA jako podstawę charakterystyki postępowania w I instancji.

Można przyjąć jednak inne założenie, które pozwala na wyróżnienie czynności merytorycznych postępowania, wpływających na jego zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz czynności techniczno-procesowych, które występują w każdej procedurze sądowej lub pozasądowej.

Na odrębne potraktowanie zasługują środki prawne służące zdyscyplinowaniu działań wszystkich podmiotów postępowania. Należy też zwrócić uwagę na wydawane w toku postępowania orzeczenia organu dotyczące czynności procesowych, ich zakresu i kolejności. Czynności procesowe są uregulowane szczegółowo w KPA i o.p. w odniesieniu do postępowania w I Instancji, ale te przepisy są stosowane również w postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach trybów nadzwyczajnych.

Wszczęcie postępowania administracyjnego nie oznacza wyłącznie zapoczątkowania czynności procesowych w sprawie, która nie była jeszcze w ogóle rozpoznawana, lecz dotyczy także wszczęcia postępowania w kolejnej instancji lub podjęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie. Przesłanki dopuszczalności wszczęcia będą inne, ale wiele czynności z samym wszczęciem będą identyczne (rozdziały 1-9 działu II KPA, 1-12 działu IV o.p.).

Czynności procesowe uregulowane w KPA oraz w o.p. jako czynności trybu zwykłego będą stosowane w postępowaniu weryfikacyjnym przed organem odwoławczym, a także w trybach nadzwyczajnych. Organy odwoławcze powinny z zasady orzekać co do istoty sprawy i wobec tego albo one same, albo z pomocą organów I instancji powinny prowadzić wszystkie czynności postępowania, stosując wprost/odpowiednio przepisy obowiązujące przed I Instancją (art. 140 KPA, art. 235 o.p.). Podobnie jest w przypadku prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym – organ weryfikujący decyzję stosuje przepisy normujące postępowanie przed organem I Instancji.

CZYNNOŚCI PROCESOWE WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA

Wszczęcie postępowania

Przepisy KPA oraz o.p. głoszą (art. 61 par. 1 KPA, art. 165 par. 1 o.p.), że postępowanie administracyjne „wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu”. Wbrew brzmieniu przepisu mamy do czynienia z alternatywą rozłączną – gdyż postępowanie może być wszczęte ALBO na wniosek (zasada dyspozycyjności) ALBO z urzędu (zasada oficjalności). W przepisach proceduralnych tylko wyjątkowo określa się, w jakim wypadku wszczyna się postępowanie na zasadzie dyspozycyjności (np. z niektórych przyczyn wznowienia postępowania), bo przede wszystkim w ustawach odrębnych o charakterze materialnym stanowi się, w których sprawach obowiązuje bezwzględna albo względna zasada dyspozycyjności chroniąca interesy jednostki przed niepożądaną ingenrecją administracji.

Na organie zawsze spoczywa obowiązek przestrzegania swojej właściwości (art. 19 KPA, art. 15 par. 1 o.p.), który musi wypełnić go bez względu na to czy wszczęcie odbywa się na wniosek czy z urzędu. Jeśli organ ustali w drodze czynności wewnętrznych, że nie jest właściwy w sprawie, to nie będzie miał podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Jeżeli zaś do tego samego wniosku dochodzi po zapoznaniu się z treścią żądania, to ma obowiązek jego przekazania do administracyjnego organu właściwego albo zwrócenia go osobie wnoszącej z pouczeniem o właściwości w danej sprawie sądu lub jeszcze innego organu.

Organ ma prawne podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, gdy podmiot wnoszący żądanie nie ma legitymacji strony w konkretnej sprawie albo gdy są inne przyczyny braku podstaw do prowadzenia postępowania w danej sprawie.

Żądanie wszczęcia postępowania wpływające do organu administracyjnego powoduje różne skutki prawne. Jeżeli odpowiada wszystkim prawnym wymaganiom podmiotowym/przedmiotowym, to powoduje ono wszczęcie postępowania z mocy przepisów procesowych. Żądanie wniesione w formie pisemnego podania powoduje ten skutek z chwilą jego doręczenia organowi (art. 61 par. 3 KPA, art. 165 par. 3 o.p.), a jeżeli ma formę dokumentu elektronicznego, to skutek ten powstaje po wprowadzeniu go do systemu teleinformatycznego organu – z reguły do elektronicznej skrzynki podawczej (art. 61 par. 3a KPA, art. 165 par. 3b o.p.). Taki sam skutek prawny następuje, gdy kilka stron w tej samej sprawie razem i jednocześnie wnoszą żądanie wszczęcia postępowania. Jeżeli zaś żądanie wnosi jedna ze stron konkretnej sprawy, to pozostałe strony muszą być zawiadomione o jego wszczęciu (art. 61 par. 4 KPA, art. 165 par. 3 a o.p.), aby mogły wziąć udział w wszczętym już postępowaniu. Jeśli stroną postępowania jest osoba prawna/organizacja bez osobowości prawnej, to żądanie wnosi jej statutowy lub ustawowy organ.

Uchybienie zasadzie dyspozycyjności (wszczęcie postępowania bez wymaganego żądania strony) ma znamiona rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. WYJĄTEK został wprowadzony przepisem art. 61 par. 2 KPA, na podstawie którego organ może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie, w której prawo materialne wymaga zawsze tylko żądania strony, jeżeli będą spełnione łącznie dwie przesłanki: a) wymaga tego „szczególnie ważny interes strony”; b) organ uzyska zgodę strony na prowadzenie postępowania, a przypadku jej braku – umorzy postępowania. Takie rozwiązania NIE przewidziano w o.p.

Z mocy prawa NIE POWODUJE wszczęcia postępowania żądanie dotknięte wadami nieusuwalnymi (osoba nieuprawniona – wada podmiotowa; sprawa niekwalifikująca się prawnie do rozpatrzenia – wada przedmiotowa). Po stwierdzeniu takiej wadliwości organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które osobie wnoszącej przysługuje zażalenie (art. 61a par. 1 i 2 KPA, art. 165 a par. 1 i 2 o.p.), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego.

Wniesienie żądania przez stronę wywiera skutek prawny w dacie wpływu żądania pisemnego albo zgłoszenia do protokołu żądania ustnego lub też wpływa do systemu teleinformatycznego (dzień doręczenia żądania organowi), o czym stanowi art. 61 par. 3 i 3a KPA i art. 165 par. 3 i 3b o.p.

Zgodnie z art. 233 KPA żądanie wszczęcia postępowania może być wniesione w formie skargi powszechnej (petycji), która, jeśli pochodzi od strony, niezależnie od nazwy będzie podstawą wszczęcia postępowania z mocy art. 61 KPA lub art. 165 o.p. Wg bowiem art. 222 KPA treść pisma przesądza o jego charakterze, a nie nazwa czy forma.

W postępowaniu ogólnym organ ma obowiązek ustalenia, jakie podmioty są stronami postępowania, i powiadomić je o tym, że biorą udział w postępowaniu (art. 61 par. 4 KPA, art. 165 par. 3a o.p.). Na podstawie art. 183 par. 2 KPA należy zawiadomić prokuratora jeśli jego udział byłby potrzebny. Wg art. 31 par. 4 KPA należy powiadomić o wszczęciu postępowania organizację społeczną, jeżeli może być zainteresowana wynikiem sprawy ze względu na cele statutowe lub wymagania interesu społecznego (w tym przypadku inaczej wygląda to w prawie podatkowym).

W toku postępowania nie ma różnić w czynnościach procesowych, które byłyby zależne od trybu (wniosek/z urzędu) jego wszczęcia, z dwoma WYJĄTKAMI, będącymi przejawem zasady dyspozycyjności – dotyczy to zawieszenia postępowania (art. 98 par. 1 KPA, art. 204 o.p.) oraz jego umorzenia (art. 105 par. 2 KPA, art. 208 par. 2 o.p.) na wniosek strony, która żądała wszczęcia postępowania.

Wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w kilku sytuacjach uregulowanych w KPA:

1. Organ działa z własnej inicjatywy – czy to na skutek własnych informacji, czy to kontroli wewnętrznej – albo z inicjatywy organu nadzoru. Obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 KPA) wyraża się również w tym, że organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji; poza tym prawo materialne może nakładać obowiązek wydania decyzji z urzędu bez oczekiwania na wniosek strony

2. Z żądaniem występują podmioty na prawach strony, działając zgodnie z art. 31 par. 1 w związku z par. 2 – organizacja społeczna; z art. 182 – prokurator, z ustawy o RPO – RPO;

3. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje na skutek skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią (art. 233 zdanie drugie).

Tylko co do organizacji społecznej nie ma wątpliwości, co do daty wszczęcia postępowania (postanowienie organu – art. 31 par. 2). W pozostałych przypadkach NSA za datę wszczęcia uznaje dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy pod warunkiem, że o czynności powiadomiono stronę. W razie braku dowodów za datę wszczęcia postępowania z urzędu można uznać dzień złożenia zeznań przez stronę postępowania lub świadków w sprawie.

Wszczęcie postępowania z urzędu w sprawach podatkowych następuje zgodnie z art. 165 par. 2 o.p. w formie postanowienia, a data jego doręczenia stronie stanowi datę wszczęcia postępowania, co usuwa wszelkie wątpliwości występujące przy stosowaniu przepisów KPA. Wszczęcie może nastąpić z inicjatywy samego organu, na żądanie prokuratora oraz wskutek skargi powszechnej. Od 2005 roku z mocy art. 133a par. 2 o.p. organ podatkowy, uwzględniając żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby (za jej zgodą) wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu.

Organ ma obowiązek zbadać czy istnieje możliwość prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do kilku spraw (zastosowanie art. 62 KPA, 166 o.p.). Taka sytuacja może mieć miejsce zarówno w przypadku wszczęcia z urzędu, jak i na żądanie strony. Poza wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 61 par. 4 w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek (powiadomienie stron), organ powinien rozważyć od razu możliwość zastosowania art. 62: „W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczącej więcej niż jednej strony” (w ordynacji podatkowej przysługuje zażalenie na postanowienie co do prowadzenia jednego postępowania art. 166 par. 2 o.p.).

Wszczęcie postępowania powoduje rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 KPA (art. 139 o.p.) i dlatego tak istotne jest ustalenie początkowej daty postępowania. Termin załatwienia sprawy zależy od charakteru sprawy i wobec tego od razu ustala się, czy należy prowadzić postępowanie wyjaśniające i w jakiej formie (np. rozprawy – art. 89; nie dotyczy spraw podatkowych w 1 instancji).

Podanie

Przepisy dotyczące podań są zamieszczone w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania, ale zgodnie z art. 63 par. 1 KPA (art. 168 par. o.p.) treścią podania może być żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie, a więc każdy wniosek procesowy lub inne oświadczenie strony, uczestnika postępowania. Podanie może być wnoszone w celu wszczęcia postępowania, jak też w trackie jego prowadzenia i po zakończeniu go decyzją.

W postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym obowiązuje zasada ograniczonego formalizmu (art. 12 KPA, art. 125 par. 1 o.p.), z której wynikają najprostsze środki zapewniające załatwienie sprawy i ujawnia się jej działanie również odnośnie do podania. W art. 63 par. 2 KPA jako elementy minimalne podania wymienia się „wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie” (to samo art. 168 par. 2 o.p.). Przepisy szczególne mogą te wymagania zaostrzyć, np. przez obowiązek dołączenia dokumentów, skorzystanie z formularza zawierającego znacznie więcej danych (np. deklaracja podatkowa w formie elektronicznej). Podanie w formie pisma może być doręczone osobiście, przez pocztę, może być wniesione telegraficznie, pocztą elektroniczną przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu (art. 63 par. 1 KPA, art. 168 par. 1 i 5 o.p.).

Podanie wnoszone drogą elektroniczną musi spełniać określone wymogi ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie może być zgłoszone USTNIE do protokołu sporządzonego przez pracownika organu, z możliwością potwierdzenia jego wiarygodności, mimo braku podpisu osoby wnoszącej (art. 63 par. 1-3 KPA, art. 168 par. 1-3 o.p.). Wnoszący podanie ma prawo żądać potwierdzenia wniesienia przez adnotację na kopii lub osobnym poświadczeniem (art. 63 par. 4 KPA, 168 par. 4 o.p.) również w formie elektronicznej.

Uchybienia i braki formy procesowej podania można podzielić na usuwalne i nieusuwalne. Większość braków i uchybień można usunąć, gdy istnieje możliwość skomunikowania się z wnoszącym podanie. Może być też wezwany do sprecyzowania żądania, dołączenia dokumentów, złożenia wyjaśnień, do uiszczenia wymaganych opłat i opłacenia z góry kosztów postępowania (art. 261 par. 1 KPA). Jednocześnie wyznacza się termin do usunięcia braków (jeśli się go nie dotrzyma, podanie będzie nierozpoznane). Tak samo postępuje się w przypadku braków nieusuwalnych, a więc gdy nie ma w podaniu adresu osoby je wnoszącej i nie można tego adresu ustalić (art. 64 par. 1 i 2 KPA). Czynność procesowa polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania nie ma określonej formy procesowej!

Inaczej jest w postępowaniu podatkowym, bo w art. 169 par. 4 o.p. stanowi się, że organ podatkowy wydaje POSTANOWIENIE o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na które przysługuje zażalenie. Warto podkreślić, że Ordynacja Podatkowa w jednym artykule normuje usuwanie braków formalnych i fiskalnych. W KPA natomiast jest to rozdzielone (art. 64 braki formalne; 261 braki fiskalne).

Obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości spoczywa na organie i dlatego osoby wnoszące podanie nie ponoszą negatywnych skutków nieznajomości przepisów. To organ mylnie skierowane podanie odsyła do organu właściwego. W przypadku połączenia wielu spraw w jednym podaniu organ rozpatruje sprawy będące w jego właściwości, a stronę informuje, do których organów musi się zwrócić w pozostałych sprawach. Osoba, która wniosła podanie do organu niewłaściwego, która skorzysta z tego pouczenia, nie traci terminu, jeśli taki był ustanowiony do wniesienia podania, a także zachowuje termin, gdy organ prześle podanie wg właściwości (art. 65 par. 2 i art. 66 par. 2 KPA, art. 170 par. 2 i art. 171 par. 2 o.p.). Gdy właściwy w sprawie jest sąd powszechny, podanie zwraca się wnoszącemu ze stosowną informacją. Organ nie może zwrócić podania dotyczącego sprawy, w której już wcześniej sąd uznał się za niewłaściwy (art. 66 par. 4 KPA, art. 171 par. 4 o.p.).

CZYNNOŚCI TOKU POSTĘPOWANIA TECHNICZNO- PROCESOWE

Czynności techniczno-procesowe postępowania wywołują skutki prawne przez fakty; czynnościami tymi organ administracyjny władczo ingeruje w sferę praw lub obowiązków różnych podmiotów. Można do nich zaliczyć przede wszystkim wezwania wraz z korzystaniem z pomocy prawnej, doręczenia pism procesowych, dopuszczenie stron do akt sprawy oraz sporządzanie protokołów i adnotacji. Część z nich określa się mianem czynności pomocniczych.

Wezwania

Treść przepisów rozdziału 9 działu I KPA (art. 50 – 56) jest podporządkowana zasadom: jawności celu wezwania, ekonomii procesowej, zachowania względów wobec osoby wezwanej. Ordynacja podatkowa realizuje pierwsze dwie z tych zasad. Wezwanie może być skierowane do każdej osoby mającej informacje konieczne w postępowaniu.

Wezwanie jest czynnością dokonywaną z zachowaniem jawności i musi ono dokładnie określać podmioty (kto kogo wzywa), musi określać sprawę, pozycję procesową wezwanego oraz cel, w którym się go wzywa z zaznaczeniem, czy ma obowiązek osobistego stawiennictwa, czy może wyręczyć się pełnomocnikiem lub przekazać żądane wiadomości na piśmie. Dalszymi elementami są określenie terminu stawiennictwa oraz pouczenie o skutkach niezastosowania się do wezwania. Wezwanie w zwykłej formie pisemnej musi zawierać podpis pracownika z jego danymi osobowymi i służbowymi, a jeśli jest to dokument elektroniczny, wymagany jest bezpieczny podpis elektroniczny z ważnym certyfikatem.

Odrębnie uregulowano zasady wzywania do osobistego stawiennictwa. Z mocy art. 51 par. 1 KPA można go żądać w granicach gminy lub miasta, w których wezwany zamieszkuje (przebywa). Dopuszczalne jest również żądanie takiego stawiennictwa osoby zamieszkałej (przebywającej) w sąsiedniej gminie lub mieście (par. 2). W sprawach podatkowych obowiązek ten rozciąga się na teren województwa miejsca zamieszkania lub pobytu osoby wezwanej (art. 156 par. 1 o.p.). Obowiązek osobistego stawiennictwa na wezwanie zawsze będzie istniał niezależnie od miejsca zamieszkania (pobytu), gdy czynność musi być dokonana przed organem (art. 53 KPA, art. 158 o.p.). Każda osoba, która zgłosi się na wezwanie, ma prawo do zwrotu kosztów podróży, utraconego zarobku dziennego, diety (strawne), kosztów noclegu, przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w postępowaniu sądowym (art. 56 KPA, 266 o.p.).

W sprawach szczególnie pilnych możliwe jest wezwanie telegraficzne, telefoniczne, innymi środkami łączności, jednakże z obowiązkiem podania wszystkich elementów wezwania. Takie wezwanie wywiera skutek, gdy do osoby wezwanej dotrze „we właściwej treści i w odpowiednim terminie” (art. 55 par. 2 KPA, art. 160 par. o.p.).

W szczególnych sytuacjach może nastąpić odwrócenie roli, bo nie wzywa się osoby do organu, a wysyła się pracownika lub osoba sprawująca funkcję organu udaje się do osoby chorej, kalekiej czy mającej wyjątkowe przeszkody w stawieniu się (art. 50 par. 3 KPA, art. 155 par. 2 o.p.). Zgodnie z art. 50 par. 2 – organ obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe”.

Można zaniechać wzywania osób do stawiennictwa z odległych miejscowości przez wykorzystanie tzw. POMOCY PRAWNEJ (art. 52 KPA, art. 157 par. 1 i 2 o.p.), zwracając się do organu właściwego wg miejsca zamieszkania lub pobytu danej osoby o wezwanie jej do złożenia wyjaśnień, zeznań lub dokonania innej czynności.

DORĘCZENIA

Przepisy art. 39 – 49 KPA są podporządkowane zasadzie oficjalności doręczeń ze względu na społeczne funkcje postępowania administracyjnego. Stanowi czynność procesową o dużej doniosłości ze względu na obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu (art. 14 par. 1 KPA, art. 126 o.p.) oraz z uwagi na skutki prawne. Od daty doręczenia pism (w formie pisemnej lub dok. elektronicznego) biegną terminy procesowe lub materialne, od tej daty organ i strona będą związani decyzją lub postanowieniem, od niej możliwe staje się stosowanie środków dyscyplinujących lub środków egzekucyjnych.

Przepisy normują tylko kwestię samego doręczenia pisma, a nie odnoszą się wcale do dotarcia treści pisma do adresata. Dla biegu postępowania nie ma znaczenia czy adresat zapoznał się z treścią pisma i kiedy to zrobił. Znaczenie ma tylko sam fakt doręczenia i jego potwierdzenia. Z zasadą oficjalności koresponduje obowiązek stron, przedstawicieli lub pełnomocników zawiadamiania organu o zmianie adresu, jak też uznanie skuteczności doręczeń dokonanych pod dawny adres, jeśli nowego nie zgłoszono (art. 41 KPA, art. 146 o.p.).

Należy wyróżnić doręczenie właściwe (zwykłe), które stosuje się do osób fizycznych, jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych, oraz doręczenie zastępcze, które można było stosować dawniej tylko do osób fizycznych ,a obecnie również do innych podmiotów (osoby prawne i inne jednostki organizacyjne).

KPA uznaje skuteczność dokonywanego na mocy przepisów szczególnych powiadamiania publicznego o pismach procesowych (surogaty doręczeń), bo przyjmuję się fikcję doręczenia, pozwalającą na niezakłócony bieg postępowania.

Doręczeniu podlegają „pisma” a więc wszelkie wezwania, zawiadomienia, protokoły, sporządzone na piśmie decyzje, postanowienia, inne dokumenty, z którymi powinna być zaznajomiona strona czy uczestnik postępowania i które mają znaczenie procesowe.

Od 2005 (nowelizacja 2010) można korzystać ze środków komunikacji elektronicznej. Ta forma może być stosowana na wniosek lub za zgodą stron. Doręczenie takie jest skuteczne tylko wtedy, gdy organ otrzyma w określonym terminie potwierdzenie doręczenie pisma, a w przypadku braku potwierdzenia ma obowiązek ponownego doręczenia w zwykłym trybie (dokument na piśmie – poczta/posłaniec).

Doręczenie właściwe ma miejsce, gdy pismo dostarcza się adresatowi DO JEGO RĄK. Następuje to albo przez skorzystanie z usług pocztowych, albo przez pracowników organu administracyjnego albo też przez inne osoby lub organy, które są do tego upoważnione (art. 39 KPA, art. 144 o.p.). W przypadku ustanowienia pełnomocnika to jemu doręcza się pisma (art. 40 par. 1 i 2 KPA, art. 145 par. 1 i 2 o.p.). Jeśli strona ustanowi kilku pełnomocników, jest obowiązana wskazać jednego jako właściwego do doręczeń, a gdy tego nie zrobi, to organ wybiera jednego z nich (art. 40 par. 2 KPA, art. 145 par. 3 o.p.).

Doręczenie osobom fizycznym pism następuje w miejscu ich zamieszkania lub w miejscu pracy. Wyjątkowo można to zrobić w lokalu organu administracyjnego albo w każdym miejscu, w którym zastanie się adresata (art. 42 KPA, art. 148 o.p.). Doręczenie powinno być potwierdzone podpisem adresata. Ani uchylenie od złożenia podpisu, ani też odmowa przyjęcia pisma NIE POZBAWIAJĄ doręczenia skutku prawnego. W pierwszym przypadku osoba doręczająca potwierdza, komu i w jakiej dacie doręczyła pismo, a w drugim – niedoręczone pismo zwraca organowi z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i dacie (art. 46 par. 2 i art. 47 par. 1 KPA, art. 152 par. 2 i art. 153 par.1 o.p.). Przyjmuje się wtedy fikcję doręczenia w dacie odmowy przyjęcia pisma. Jeśli w sprawie występuje kilka stron, pisma doręcza się wszystkim stronom (można doręczać tylko jednej, gdy została przez inne strony do tego upoważniona – art. 40 par. 3 KPA).

Podobnie ma się sprawa doręczenia pism jednostkom organizacyjnym (osoby prawne, podmioty bez osobowości, organizacje społeczne). Najpierw stosuje się doręczenie właściwe, polegające na doręczeniu pism osobie uprawnionej do ich odbioru w lokalu siedziby (miejsca działalności) danego podmiotu (art. 45 KPA, art. 151 o.p.). Jeżeli nie można zastosować tej formy, to pismo składa się w urzędzie pocztowym albo w urzędzie gminy, tak samo jak skierowane do osoby fizycznej i z tym samym skutkiem co do zastosowania fikcji doręczenia (art. 44 KPA, oraz 150 o.p.). W sprawach podatkowych można również pisma skierowane do tych podmiotów doręczać w siedzibie organu podatkowego osobie upoważnionej do ich odbioru.

Doręczenie zastępcze polega na oddaniu pisma osobie, która przyjmie na siebie ZOBOWIĄZANIE DORĘCZENIA PISMA ADRESATOWI. Tymi osobami mogą być: pełnoletni domownik, sąsiad lub dozorca domu. O doręczeniu zastępczym trzeba adresata powiadomić zawiadomieniem zostawionym w pocztowej skrzynce oddawczej, a gdy nie jest to możliwe – w drzwiach mieszkania (art. 43 KPA, art. 149 o.p.).

Odrębnie uregulowano doręczanie pism osobie nieobecnej, bo doręcza się je albo przedstawicielowi osoby nieobecnej ustanowionemu przez sąd (kurator osoby nieobecnej – art. 34 par. 1 KPA), albo przedstawicielowi tej osoby doraźnie wyznaczonemu przez organ administracyjny (art. 34 par. 2). Stronie zamieszkałej za granicą lub z siedzibą zagraniczną pisma doręcza się za pośrednictwem jej pełnomocnika w kraju albo obowiązkowo ustanowionego w kraju pełnomocnika od doręczeń. Jeśli tego obowiązku się nie dopełni, pisma pozostawia się w aktach ze skutkiem doręczenia, o czym trzeba pouczyć stronę przy pierwszym doręczeniu (art. 40 par. 4 i 5).

Pewne odrębności występują w postępowaniu podatkowym, bo osoba przebywająca za granicą dłużej niż 2 miesiące ma obowiązek ustanowienia pełnomocnika do doręczeń. Taki też obowiązek mają zagraniczne osoby fizyczne niebędące rezydentami dewizowymi (art. 147 par. 1 i 2 o.p.). Pisma kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu przez organ podatkowy (art. 154 par. 2 w zw. z art. 138 par. 2 o.p.). Wprowadzono również przepis stanowiący, że pisma kierowane do osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych, które w danym momencie nie mają organów (np. nie dokonano ich wyboru w statutowym trybie), doręcza się kuratorowi ustanowionemu przez sąd (art. 154 par. 1 o.p.) a więc nawiązano do treści art. 42 KC.

Przepisy KPA ustanawiają dwie fikcje doręczenia pozwalające na prowadzenie postępowania mimo a przeszkód w skorzystaniu z doręczenia właściwego lub zastępczego:

1. Pismo skierowane do osoby fizycznej może być złożone na okres 14 dni w urzędzie pocztowym lub w urzędzie gminy, a adres jest o tym powiadamy dwukrotnie informacją pozostawioną w skrzynce oddawczej, a gdy nie jest to możliwe, to informację zostawia się na drzwiach mieszkania, w miejscu pracy, na nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Po upływie 14 dni pismo uważa się za doręczone (art. 44 par. 4 KPA);

2. Można również odstąpić od doręczenia pism, jeżeli przepisy szczególne pozwalają na powiadomienie stron o decyzjach lub czynnościach procesowych przez rozplakatowanie obwieszczeń, przez publiczne ogłoszenie przyjęte zwyczajowo, to doręczenie uznaje się z mocy prawa za dokonane po 14 dni od ogłoszenia wiadomości (art. 49)

Od nowelizacji z 2001 roku w podatkach zastosowano takie samo uregulowanie prawne jak w KPA. Stosownie do nowego brzmienia art. 150 o.p. pismo, którego nie można doręczyć w innym trybie, składa się na 14 dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, pozostawiając w kilku miejscach zawiadomienie dla adresata. Ostatni dzień terminu stanowi datę doręczenia nieodebranego pisma, które wraz z awizami włącza się do akt sprawy (art. 150 par. 1 i 2 o.p.).

Doręczenie pism osobom korzystającym z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego musi respektować przywileje wynikające z umów i zwyczajów międzynarodowych, w praktyce wymaga pośrednictwa organów administracji spraw zagranicznych (art. 48 par. 2 KPA, w zw. z art. 4 KPA i art. 154 par. 3 o.p.).

PROTOKOŁY, ADNOTACJE

Z zasady pisemności (art. 14 par. 1 KPA; art. 206 o.p.) wynika konieczność utrwalenia na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego wszystkich czynności procesowych albo z odnotowaniem ich treści i przebiegu albo tylko z zaznaczeniem faktu dokonania. Zasada ustności ma znaczenie pomocnicze tylko w postępowaniu ogólnym bo czynności dokonane ustnie muszą być zaprotokołowane albo utrwalone w adnotacji uwiarygodnionej podpisem strony (art. 14 par. 2 KPA). W sprawach podatkowych obowiązuje zasada pisemności z dopuszczeniem odstępstw na podstawie przepisów szczególnych (art. 126 o.p.).

Z art. 67 par. 1 KPA i 172 par. 1 o.p. wynika, że podstawową formą utrwalenia na piśmie czynności procesowych jest protokół, a adnotacja ma znaczenie pomocnicze. Art. 67 par. 1 jako kryterium wyboru formy utrwalenia pisemnego czynności wymienia „istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy” (wszelkie okoliczności od których może być zależy wynik sprawy). Protokołu NIE sporządza się tylko, gdy „czynności zostały w inny sposób utrwalony na piśmie”. Par. 2 wymienia przykładowy katalog czynności wymagających protokołu.

Protokół powinien odpowiadać wymaganiom formalnym oraz materialnym (pod obydwoma względami podlega kontroli procesowej). Art. 68 par. 1: wymogi formalne – „kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, to i w jakim charakterze był obecny”; wymogi materialne – „co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby”. Elementem formalnym będzie również wskazanie osoby i adresu tłumacza w protokole przesłuchania osoby używającej języka obcego (art. 69 par. 2). Odpowiednio art. 173 par. 1 i art. 174 par. 2 o.p. Kontrola procesowa protokołu jest zapewniania przez to, że należy go odczytać uczestnikom czynności i zebrać ich podpisy (art. 68 par. 2 KPA). Tak samo postępuje się z protokołem przesłuchania określonej osoby (art. 69 par. 1 KPA) (w przypadku języka obcego podpis także tłumacza). Wszelkie skreślenia i poprawki muszą mieć formę określoną w art. 71 KPA (art. 176 o.p.), tzn. wyrazy skreślone i poprawione muszą być nadal czytelne, wszystkie poprawki/skreślenia opisuje się w protokole, który wraz z poprawkami (i ich omówieniem musi być podpisany.

Adnotacja jest notatką sporządzoną w aktach sprawy albo jako osobny dokument, albo na innym dokumencie, w której opisuje się czynności mające jakiekolwiek znaczenie w sprawie (art. 72 KPA, art. 177 o.p.). Adnotacjom nie stawia się szczególnych wymagań formalnych i materialnych. Jednakże NSA podkreśliło, że mogą to być tylko bieżące adnotacje, pomocne przy rozpatrywaniu sprawy ALE nie obejmujące ustaleń, od których zależy wynik sprawy.

UDOSTĘPNIENIE AKT SPRAWY

Dostęp do akt jest konsekwencją zasady jawności wobec stron, która wywodzi się z ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, jak też z zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa. Dzięki dostępowi do akt, strona ma możliwość skutecznej obrony swych interesów. Prawo to przysługuje nadal po zakończeniu postępowania (art. 73 par. 1 KPA, art. 178 par. 1 o.p.).

Ww. przepisy dają stronom prawo wglądu w akta sprawy oraz utrwalania sobie wiadomości w notatkach i w odpisach. Jeśli wymaga tego ważny interes strony dopuszcza się sporządzanie uwierzytelnionych odpisów, które mogą być użyte w danym postępowaniu lub poza nim jako samodzielne dokumenty. Jeśli chodzi o pisma elektroniczne, można uzyskać dostęp do teleinformatycznego systemu organu.

Granice jawności akt dla stron (art. 74 par. 1 KPA, 179 par. 1 o.p.) wyznaczają wymagania ustawy o ochronie informacji niejawnych, w której art. 5 określa informacje opatrywane klauzulami: ściśle tajne, tajne, poufne, zastrzeżone oraz zasady przyznawania uprawnień do nich. W art. 74 par. 1 BEZWZGLĘDNĄ ochroną obejmuje się dokumenty z dwoma pierwszymi klauzulami. Wyłączone zostały także dokumenty wyłączone ze względu na ważny interes państwowy.

Mocniej ogranicza się prawo strony do wglądu do akt w Ordynacji Podatkowej (art. 179 par. 1). Wyłącza się od przeglądania – poza dokumentami chronionymi jako niejawne – te z nich, które organ podatkowy wyłączy ze względu na interes publiczny. W postępowaniu podatkowym obowiązuje zachowanie tajemnicy skarbowej rozciągającej się na indywidualne dane podatkowe podatników/płatników/inkasentów (art. 293), co nie wpływa na zakres uprawnień wglądu do akt ich spraw zgodnie z art. 301 o.p.

Ograniczenie jawności akt wynika z mocy prawa. Natomiast w przypadku akt wyłączonych ze względu na ważny interes państwowy (interes publiczny w o.p.) ograniczenie jawności następuje z mocy postanowienia organu (przysługuje na nie zażalenie a w dalszej kolejności skarga administracyjna). Postanowienie powinno być doręczone na piśmie z uzasadnieniem (art. 124 par. 2 i art. 125 par. 1 KPA, 217 par. 2 i 218 o.p.).

Przepis art. 73 par. 1a KPA i art. 178 par. 2 o.p. dopuszcza przeglądanie akty sprawy WYŁĄCZNIE w lokalu organu i w obecności jego pracownika.

ŚRODKI DYSCYPLINUJĄCE TOK CZYNNOŚCI POSTĘPOWANIA

Środkami dyscyplinującymi czynności postępowania i załatwienie sprawy są przede wszystkim TERMINY ustanawiane dla organu oraz dla stron i innych uczestników postępowania, a ponadto rolę te odgrywają ŚRODKI PRZYMUSU, które mogą być stosowane wobec stron i uczestników postępowania. Główną funkcją tych środków jest przeciwdziałanie bezczynności administracji, ochrona przed przewlekłością czynności procesowych.

Terminy ustanowione w KPA lub w o.p. mają charakter procesowy – dotyczą skuteczności czynności postępowania lub dopuszczalności ich podejmowania.

Obliczanie terminów

Reguły obliczania terminów zawiera art. 57 par. 1-4 KPA, który stanowi:

- par. 1 – jeżeli początkiem terminu określanego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu

- par. 2 – terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu

- par. 3 – terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby go nie było – w ostatnim dniu miesiąca

- par. 4 – jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

WAŻNE! – NSA uchwałą siedmiu sędziów zaliczyło do kategorii dni ustawowo wolnych od pracy SOBOTY

W przypadku ordynacji podatkowej przepisy art. 12 par. 1-5 normują wspólne dla prawa materialnego i procesowego zasady obliczania terminów w sprawach podatkowych. W par. 1-3 uregulowano tak samo jak w KPA obliczanie terminów w dniach, tygodniach i miesiącach, dodając w par. 3 zasady obliczania terminów w latach, a par. 5 odpowiada par. 4 KPA.

Zasady obliczania terminów stosują organy prowadzące postępowanie, strony oraz uczestnicy postępowania. Natomiast art. 57 par. 5 KPA oraz art. 12 par. 6 o.p. uregulowały zasady zachowania terminów, które dotyczą tylko stron i innych uczestników postępowania.

Od terminów wyznaczających pewien okres (liczbę dni, tygodni) należy odróżnić terminy określające datę czynności. Terminy oznaczające datę czynności są przez organ wyznaczane (np. termin rozprawy) nie wymagają obliczania i nie będą przywracane, lecz w uzasadnionych przypadkach będą ponownie wyznaczane.

Terminy załatwienia sprawy

W celu zdyscyplinowania organu przy załatwianiu spraw stosuje się rozmaite rozwiązanie. W obowiązującym stanie prawnym wykorzystano kilka środków dyscyplinujących skojarzonych razem, co uregulowano w art. 35-38 KPA i art. 139-142 o.p. z odesłaniem także do przepisów odrębnych oraz z ustanowieniem prawa do skargi sądowej na bezczynność organu administracji publicznej (art. 3 par. 2 pkt 8 PPSA).

Głównym elementem tej konstrukcji prawnej jest maksymalny termin załatwienia sprawy (termin ad quem), zależny od charakteru sprawy i będący albo terminem ustawowym albo terminem wyznaczonym przez organ administracyjny. Ma on dla organu charakter instrukcyjny tylko pod tym względem, że jego upływ nie pozbawia tego organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji.

Art. 35 par. 1 KPA powtarza za art. 12 par. 1 zasadę ogólną szybkości postępowania, ustanawiając obowiązek działania „bez zbędnej zwłoki” (podobnie art. 139 par. 1 o.p. w nawiązaniu do art. 125). Zwłoka nie ma tu charakteru prawnego jak w prawie cywilnym – jest to jedynie zabieg stylistyczny. Dla spraw niewymagających zbierania dowodów, możliwych do rozpatrzenia na podstawie dowodów dostarczonych przez stronę lub posiadanych przez organ, nie wyznaczono terminu załatwienia, bo powinny one być załatwiane przez wydanie decyzji niezwłocznie, od ręki (art. 35 par. 2 KPA i art. 139 par. 2 o.p.). W razie konieczności podjęcia czynności dowodowych termin załatwienia sprawy wnosi MIESIĄC (rozprawa/gabinet), a sprawy szczególnie skomplikowane powinny być załatwianie nie później niż DWA MIESIĄCE. Dla organu odwoławczego termin załatwienia sprawy wynosi MIESIĄC. W postępowaniu podatkowym termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym prowadzonym jako gabinetowe wynosi DWA MIESIĄCE, a z rozprawą TRZY MIESIĄCE (art. 139 par. 3 o.p.).

Terminy załatwienia spraw o charakterze maksymalnym ustanowione w ww. artykułach liczy się od daty wszczęcia postępowania, a odwoławczym – od daty otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Do tych terminów NIE wlicza się odrębnych terminów wyznaczonych w przepisach prawa w celu dokonania określonych czynności, okresu, w którym postępowanie było zawieszone, jak również nie wlicza się opóźnień powstałych albo z winy stron, albo z powodu niezależnych od organu. (art. 35 par. 5 KPA, art. 139 par. 4 o.p.). Te maksymalne terminy mogą być zastąpione terminami określonymi w stawach odrębnych (np. w sprawach wszczętych na skutek sprzeciwu prokuratora od decyzji ostatecznej obowiązuje jeden termin załatwienia sprawy, który wynosi 30 dni od daty jego wniesienia do organu [art. 185 par.1 KPA, stosowany również w podatkach]).

Uchybienie terminowi sprawy stwarza dla organu, obowiązek zawiadomienia strony o tym fakcie z podaniem przyczyny oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 par. 1 i 2 KPA, art. 140 par. 1 i 2 o.p.). Po upływie terminu ustawowego lub terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy, stronie służy prawo wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 par. 1 KPA, a w podatkach ponaglenia (art. 141 par.1 o.p.). Zażalenie to (ponaglenie) ma szczególny charakter, bo nie kwestionuje się w nim postanowienia, lecz pewien stan faktyczny i prawny spowodowany opieszałością organu. Do rozpatrzenia ponaglenia jest właściwy organ wyższego stopnia lub minister (art. 141 par. 1 pkt 1 i2 o.p.). Do rozpatrzenia zażalenia jest właściwy organ wyższego stopnia ustalony na podstawie KPA, jeśli takiego nie ma, zamiast zażalenia wnosi się do organu prowadzącego postępowania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 par. 1 KPA).

Organ właściwy jest władny rozpatrzyć zażalenie/ponaglenie/wniosek tylko w granicach wyznaczonych treścią art. 37 par.2 KPA, art. 141 par. 2 o.p., czyli w przypadku ich zasadności ma on obowiązek:

1. Wyznaczenie terminu dodatkowego załatwienia sprawy (będzie to już 2 lub 3 termin)

2. Wyjaśnienia przyczyn opieszałości we własnym zakresie lub z pomocą organu niższego stopnia

3. Ustalenia osób winnych przewlekłości w działaniu

4. Stwierdzenia potrzeby wprowadzenia środków zaradczych na przyszłość

5. Stwierdzenie czy niezałatwienie spraw w terminie rażąco naruszyło prawo

Dalszym skutkiem naruszenia obowiązków z art. 35 i 36 KPA (art. 139, 140 o.p.) oraz terminu wyznaczonego na skutek zażalenia/ponaglenia jest możliwość pociągnięcia pracownika do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej, a także innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa (np. roszczenia regresowe)

Terminy dokonania czynności procesowych przez organ

W KPA Wiele przepisów określa ustawowe terminy dla organu prowadzącego postępowanie. Są to zarówno terminy ad quem, przed których upływem należy dokonać czynności (np. autokontrola decyzji po wniesieniu odwołania – art. 133 KPA), albo terminy post quem, po których upływie dokonuje się czynności (np. rozprawa może się odbyć nie wcześniej niż po siedmiu dniach od doręczenia wezwań – art. 92 KPA).

Terminów do dokonania niektórych czynności nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 par. 5 KPA, art. 139 par. 4 o.p. Naruszenie ich nie daje stronie podstaw do kwestionowania samych czynności procesowych, ale może być potraktowane przed sąd administracyjny jako naruszenie przepisów procesowych mające istotne wpływ na wynik sprawy.

Do terminów ustanowionych dla organów administracyjnych stosuje się zasady obliczania terminów określone w art. 57 par. 1-4 KPA oraz art. 12 par. 1-5 o.p., ale w żadnym wypadku nie stosuje się przepisów dotyczących przywrócenia terminów, te bowiem nie dotyczą organów i terminów je obowiązujących, a wyłącznie odnoszą się do terminów stron lub innych uczestników postępowania.

Terminy dokonania czynności procesowych przez strony i uczestników postępowania

Dokonanie wielu z nich powinno następować w terminach ustawowych pod rygorem bezskuteczności czynności, np. wniesienie odwołania. Terminy stanowione w KPA i o.p. mają charakter dyscyplinujący, dlatego że są to terminy ad quem, ze swej istoty prekluzyjne (zawite). Czynność powinna być dokonana przed ich upływem, bo tylko wtedy będzie skuteczna. Niektóre przepisy KPA dopuszczają wyznaczanie terminów przez organ np. do zawarcia ugody. Terminy ustawowe nie mogą być przez organ przedłużane, a jedynie mogą być w określonych sytuacjach; terminy zaś wyznaczane przez organ mogą być przedłużane.

Terminy ustanawiane wobec innych uczestników postępowania powoduje inne skutki – uchybienie im może spowodować zastosowanie wobec uczestnika środków przymusu lub ukaranie grzywną.

Zachowanie terminów

Dokonanie czynności, dla której był wyznaczony termin, zapewnia dochowanie terminu, gdy dopełni się jej przed organem. W przypadku możliwości posłużenia się pismem dla dokonania czynności termin będzie zachowany, jeśli pismo zostanie przed upływem terminu nadane w krajowym urzędzie pocztowym (publicznym), a za granicą – za pośrednictwem urzędu konsularnego, albo też gdy skorzysta się z pośrednictwa ustawowo upoważnionych podmiotów. W art. 57 par. 5 pkt 1 KPA oraz w art. 12 par. 6 pkt 1 o.p. na pierwszym miejscu wśród czynności zapewniających zachowanie terminu stawia się wysyłanie pism w formie elektronicznej. Poza tym ww. przepisy do przyjmowania pism w zwykłej formie upoważniają dowództwo jednostki wojskowej co do pism żołnierza, kapitana statku morskiego odnośnie do pism członka załogi, a także administrację zakładu karnego, gdy chodzi o pisma osób pozbawionych wolności.

Przywrócenie terminu

Instytucja ta może być stosowana w przypadku uchybienia terminu przez stronę lub innego uczestnika postępowania albo przez osobę zainteresowaną. Usunięciu ujemnych skutków utraty terminu służy instytucja przywrócenia terminu wprowadzona ze względów słuszności oraz w celu dochodzenia do prawdy obiektywnej. W o.p. stanowi się w art. 162 par. 4, że instytucja ta ma zastosowanie do przepisów procesowych obowiązujących strony i innych uczestników postępowania podatkowego.

W art. 58 par. 1 i2 KPA (art. 162 par. 1 i 2 o.p.) ustanowiono przesłanki tej instytucji (muszą wystąpić łącznie):

1. Brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi

2. Wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu

3. Dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia ww. wniosku

4. Dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony termin

Osoba zainteresowana musi uprawdopodobnić brak swojej winy (przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu). Przywrócenie terminu nie może nastąpić z urzędu. Konieczny jest wniosek, który wnosi się w formie podania. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody – i licząc od tego dnia – wynosi siedem dni.

Przywrócenie terminu następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ właściwy w sprawie. Postanowienie odmowne może być zaskarżone w drodze zażalenia (art. 59 par. 1 KPA, art. 163 par. 3 o.p.). Postanowienia dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia lub odwołania są ostateczne. Dopuszcza się wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia na żądanie strony przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (art. 60 KPA, 164 o.p.), a skarga do sądu administracyjnego służy nie tylko na postanowienie zaskarżalne zażaleniem, lecz również na kończące postępowanie.

Środki przymusu

Wiele czynności procesowych, których wykonanie stanowi obowiązek stron lub innych uczestników postępowania, a także osób trzecich, może być wymuszonych przez wymierzenie przez organ kary grzywny albo kary porządkowej, jak również przez zastosowanie środków przymusu przewidzianych w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W obecnym stanie prawnym karą grzywny za naruszenie obowiązków procesowych można ukarać innych uczestników postępowania (świadek, biegły, osoba uchylająca się od udostępnienia przedmiotu oględzin) – art. 88 KPA.

Pewne ograniczenie wprowadzono w art. 88a KPA, stanowiącym, że żołnierzowi w czynnej służbie wojskowej za naruszenie obowiązków procesowych nie wymierza się kary grzywny, lecz kieruje się wniosek do dowódcy jednostki o pociągniecie go do odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Kara grzywny ma charakter środku przymusu, na co wskazuje art. 88 par.2, dający podstawę do zwolnienia od tej kary w przypadku usprawiedliwionej przyczyny naruszenia obowiązku procesowego.

Wymierzenie grzywny nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu innych środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, służących egzekwowaniu świadczeń o charakterze niepieniężnym. Postanowienie o wymierzeniu grzywny jest zaskarżalne zażaleniem – tak samo jak postanowienie odmawiające zwolnienie od tej kary (odrzucenie usprawiedliwienia ukaranego).

W postępowaniu podatkowym obowiązują bardziej rygorystyczne przepisy (art. 262 i 263). Wprowadzają one pojęcie kary porządkowej w kwocie znacznie większej (do 2600 zł, corocznie waloryzowana), która może być wymierzona stronom i innym uczestnikom postępowania za naruszenie obowiązków procesowych wymienionych w art. 262 par. 1 pkt 1-3, w par. 2 i 3. Tylko w przypadku dowodu z przesłuchania stron nie stosuje się kary porządkowej do stron. Ten środek można uchylić po usprawiedliwieniu naruszenia obowiązków procesowych (art. 262 par. 6). Zastosowanie tej kary nie stoi na przeszkodzie innym środkom ustanowionych w przepisach odrębnych. Również przysługuje zażalenie na postanowienie o ukaraniu i odrzucenie usprawiedliwienia.

Rodzajem dolegliwości, też sprzyjającej dyscyplinowaniu stron, jest obciążanie ich kosztami postępowania wynikającymi z ich winy (art. 262 par. 1 pkt 1 o.p.). W postępowaniu podatkowym rozszerzono przypadki zawinienia przez to, że nie tylko wskazano na naruszenia obowiązków procesowych, lecz również w ten sam sposób potraktowano merytoryczne treści czynności procesowych stron. Art. 268 par. 4 stanowi, że nie obarcza się stron kosztami dodatkowymi, gdy zostanie uchylona kara porządkowa.

ZAWIESZENIE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

W literaturze dzieli się przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego na obligatoryjne i fakultatywne. Przesłanki obligatoryjne zawieszenia postępowania ogólne można podzielić na dwie kategorie:

1. Brak reprezentacji strony w postępowaniu (art. 97 par 1 pkt 1-3 KPA) – przyczyny takiego stanu rzeczy: śmierć strony, gdy postępowanie powinno być prowadzone z udziałem jej następców prawnych; śmierć jej przedstawiciela ustawowego; utrata przez stronę lub przez przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych

2. Konieczność rozstrzygnięcia w trybie dla niej zwykłym kwestii wstępnej (wpadkowej, prejudycjalnej) (art. 97 par. 1 pkt 4 KPA) – tzn. rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, będącego we właściwości innego organu lub sądu, mającego charakter zagadnienia otwartego (wcześniej nierozstrzygniętego) i samoistnego, od którego wyniku zależy wynik sprawy głównej

W przepisach podatkowych art. 201 par. 1 ustanawia pięć przesłanek obligatoryjnych zawieszenia postępowania, z których trzy pokrywają się z wymienionymi w KPA. Inaczej sformułowano przesłankę, która stanowi śmierć strony (art. 201 par. 1 pkt 1), ponieważ w art. 97-100 i 102-106 unormowano odpowiedzialność spadkobierców za zobowiązania i zaległości podatkowe spadkodawcy. Wprowadzono nową przesłankę (art. 201 par. 1 pkt 5) o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich za zaległości podatkowe podatnika.

Przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania ujęte zostały inaczej, bo kilka z nich musi wystąpić ŁĄCZNIE. Organ może zawiesić postępowanie na wniosek tej strony, na której żądanie je wszczęto, gdy inne strony nie wnoszą sprzeciwu i gdy nie godzi to w interes społeczny (art. 98 par. 1 KPA). W sprawach podatkowych z mocy art. 204 par. 1 o.p. fakultatywne zawieszenie ograniczone jest tylko do spraw ulg w zapłacie podatków i może nastąpić na wniosek strony, która nie musi odpowiadać innym szczególnym wymogom.

WAŻNE! – w przypadku obligatoryjnego zawieszenia jego czynności podejmowane są po ustaniu przyczyny zawieszenia albo z urzędu, albo na wniosek, a w przypadku zawieszenia fakultatywnego – tylko na żądanie strony/stron (zasada dyspozycyjności).

Zawieszenie postępowania nie oznacza bezczynności organu, a jedynie ograniczenie jego działania do kontroli stanu sprawy. Organ ma w tym czasie następujące obowiązki (w podatkach tylko a, d, e):

1. Podjęcie czynności zmierzających do usunięcia przeszkody w prowadzeniu postępowania, czyli złożenie wniosków do właściwych organów albo wezwanie strony do wniesienia takich wniosków (art. 99 i 100 KPA)

2. Podjęcie niezbędnych czynności w zawieszonym postępowaniu w celu zapobieżeniu niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego czy poważnej szkodzie dla interesu społecznego (art. 102 KPA)

3. Zastosowanie wyjątkowego trybu rozstrzygania kwestii wstępnej, gdy strona nie podejmuje starań o usunięcie przeszkody procesowej (art. 100 par. 3 KPA)

4. Podjęcie z urzędu czynności zawieszonego postępowaniu po ostaniu przeszkody w jego prowadzeniu, chyba że wcześniej z takim wnioskiem wystąpi strona – art. 97 par. 2 KPA

5. Respektowanie tego, że w okresie zawieszenia postępowania jest wstrzymany bieg terminów kodeksowych

Art. 100 par. 1 – 3 KPA ustanawia tryb wyjątkowy rozstrzygania kwestii wstępnej, który stosuje się w dwóch odmiennych od siebie sytuacjach:

1. Bez zawieszenia postępowania – co może nastąpić z dwóch przyczyn: 1) gdy zawieszenie może stworzyć stan zagrożenia życia/zdrowia ludzkiego/interesu społecznego; 2) gdy to zawieszenie wm mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony i wtedy jej rozpatrzenie może być uzależnione od wniesienia przez stronę stosownego zabezpieczenia (kaucji)

2. W trakcie zawieszenia postępowania – gdy strona mimo wezwania przez organ do złożenia wniosku do właściwego organu (np. pozwu do sądu, czego za nią zrobić nie można) i wyznaczenia jej terminu nie dokonała takiej czynności

Ten tryb powoduje, że organ administracyjny bada sprawę wykraczającą poza zakres jego właściwości rzeczowej. Rozstrzyga on w niej tylko na użytek prowadzonego przez siebie postępowania w celu usunięcia przeszkody w jego prowadzeniu. W podatkach taki tryb nie został uwzględniony! Konsekwencją odmiennego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez organ właściwy jest powstanie przesłanki wznowienia postępowania – art. 145 par. 1 pkt 7 KPA.

Zada dyspozycyjności ma w postępowaniu administracyjnym ograniczony zakres zastosowania. Jednym z przypadków jest fakultatywne zawieszenie postępowania. Jeśli przez 3 lata od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zgłosi wniosku o podjęcie czynności postępowania to powstaje szczególny skutek prawny, bo zgodnie z art. 98 par. 2 KPA (art. 204 par. 2 o.p.) żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania. O takich konsekwencjach bezczynności w okresie spoczywania procesu strony muszą być pouczone w postanowieniu o zawieszeniu postępowania.

CZYNNOŚCI ORZECZNICZE W TOKU POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

W trakcie postępowania organ administracyjny podejmuje czynności orzecznicze w związku z zagadnieniami prawnymi i faktycznymi wyłaniającymi się w toku rozprawy. KPA wyróżnia decyzje (i zrównane z nimi ugody, których nie ma w postępowaniu podatkowym) oraz postanowienia.

W doktrynie wyróżnia się m.in. dwa rodzaje postanowień dotyczących czynności procesowych: ściśle procesowe (np. co do dowodów) oraz procesowe wpływające na dalszy bieg postępowania (np. o przywróceniu terminu).

Postanowienia wpływające na dalszy bieg postępowania mogą być zaskarżone zażaleniem, a także mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego. Muszą mieć określoną formę (art. 124,125 KPA i przez odesłanie w 126 KPA (art. 217, 218 o.p.)).

Postanowienia ściśle procesowe muszą być wydane z zachowaniem pełnych wymagań formy wtedy, gdy służy od nich zażalenie; doręcza się je na piśmie, z uzasadnieniem, z pouczeniem o środkach zaskarżenia. W pozostałych przypadkach albo będą doręczane na piśmie i będą zawierać minimum elementów określone w art. 124 par. 1 KPA (art. 217 par.1 o.p.) albo też będą to postanowienia ogłaszane ustnie, a to minimum elementów będzie utrwalone w protokole (art. 125 par. 2 w zw. z art. 14 par. 2 KPA oraz art. 67 par. 2 pkt 5 KPA; tak samo art. 217 par. 1 o.p. w zw. z art. 172 par. 2 pkt 4 i art. 126 o.p.).

Generalna reguła ustanowione w art. 123 par. 1 i 2 KPA (art. 216 par. 1 i 2 o.p.) co do wydawania postanowień i ich materii ma ten skutek, że organ nie może w żadnej innej formie wpłynąć na zakres i tok czynności procesowych.

ROZDZIAŁ XIII – Dowody i postępowanie wyjaśniające

DOWODY I PRZEDMIOT DOWODU, DOMNIEMANIA FAKTYCZNE I PRAWNE, URAWDOPODOBNIENIE

Jednym z zasadniczych elementów procesu stosowania normy prawa materialnego jest uznanie faktu za udowodniony na podstawie określonego materiału zgodnie z przyjętą teorią dowodową i opisanie tego faktu w języku prawnym. Z przepisów KPA wynika dla organów administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego (art. 7, 10 par. 1, 77 par. 1, 177 par. 3 KPA). Prawidłowo przeprowadzone postępowania dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego.

Organ, podejmując decyzję, powinien mieć sprecyzowane zdanie w przedmiocie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia ustalonej na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym. To postępowanie oparte jest na zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 KPA). W postępowaniu podatkowym istotne jest art. 122. Z treści tych przepisów wypływają dwa wnioski:

- postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie prawdy obiektywnej, której istota polega na zbadaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawy aby trafnie zastosować przepis prawa

- ustalenie stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu (stan faktyczny należy intepretować szeroko – nie tylko konkretne zdarzenia, ale i przejawy wewnętrzne ludzkiego życia [np. zamiar] oraz przejawy świata zewnętrznego [np. stan dróg])

Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 par. 1 KPA (odpowiednio art. 187 par. 1 o.p.) organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez materiał dowody należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przez pojęcie dowodu natomiast należy rozumieć środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach.

KPA nie określa co należy rozumieć przez pojęcie przedmiotu dowodu. Na podstawie art. 7 KPA i przepisów szczegółowych (np. 78 par. 1 i 2 KPA) można przyjąć, że są to fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne.

Wg rozwiązania przyjętego w KPA nie wymagają dowodu fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu (art. 77 par. 4 KPA, 187 par. 3 o.p.). Nie wymagają zatem dowodu fakty notoryczne znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości. Fakty znane z urzędu to takie, które są znane organowi prowadzącemu postępowanie z racji wykonywanych funkcji (muszą być one podane stronie! – art. 77 par. 4 KPA, art. 187 par. 3 o.p.).

Organ administracji publicznej dokonuje ustalenia faktycznego nie tylko opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na podstawie DOMNIEMAŃ. Wyróżniamy dwa rodzaje domniemań:

1. Domniemanie faktyczne – wynikają z doświadczenia życiowego, bo związek między faktem danym w doświadczeniu a poszukiwanym ustala się swobodnie na podstawie doświadczenia i wnioskuje się na podstawie jednego faktu nieposzukiwanego o istnieniu faktu poszukiwanego

2. Domniemanie prawne – wynikają z przepisu prawa, który nakazuje przyjęcie faktu poszukiwanego na podstawie innego faktu. Dzielimy je na proste (dopuszczające przeciwdowód) oraz niezbite (niedające obalić się przeciwdowodem, bo jest zakazany)

KPA dopuszcza ustalenie okoliczności faktycznych bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdy przepisy szczegółowe przewidują UPRAWDOPODOBNIENIE istnienia tych okoliczności. Jest ono środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Stosuje się je tylko do faktów, które mają znaczenie do rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej. Dopuszczalne jest uprawdopodobnienie istnienia okoliczności faktycznych wskazujących na wątpliwości co do bezstronności pracownika (art. 24 par. 3 KPA), na brak winy osoby, która uchybiła terminowi (art. 58 par. 1 KPA). Podobne rozwiązania mamy w o.p. (art. 130 par. 4, 162 par. 1 o.p.).

POJĘCIE I KLASYFIKACJA ŚRODKÓW DOWODOWYCH

KPA nie definiuje pojęcia środka dowodowego, stanowi jedynie w art. 75 par. 1 KPA (art. 180 par. 1 o.p.), że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W przypadku spraw podatkowych mogą być to księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej oraz materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe. Tym samym przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie.

Kryteria podziału dowodów:

1. Kryterium sposobu zetknięcia się organu orzekającego z faktem będącym przedmiotem dowodu. Dzielimy środki na: bezpośrednie – takie środki, przy których organ orzekający ma możliwość bezpośredniego spostrzegania i stwierdzania prawdziwości określonego faktu (np. oględziny); pośrednie – takie środki, przy których organ stwierdza istnienie określonego faktu nie na podstawie bezpośredniego spostrzegania, lecz pośrednio (np. zeznania świadków, opinie biegłych, przesłuchania)

2. Kryterium rodzaju źródeł informacji. Należą tu środki dowodowe: rzeczowe – takie, w których źródłem informacji są cechy danej rzeczy lub zachowane na niej ślady pewnych zdarzeń, a organ zaznajmia się z nimi przez oględziny (np. oględziny ciała ludzkiego); osobowe – źródłami informacji są osoby (np. zeznania świadków, opinie biegłych, przesłuchania). Uwzględniając zaś formę przekazania informacji organowi, środki osobowe dzielimy na ustne i pisemne.

*Dokument – każdy przedmiot, który w ten czy inny sposób wskazuje na zaistnienie pewnych zdarzeń (rozumienie szerokie – wtedy środek rzeczowy); akt pisemny jako a) przedmiot oględzin oraz b) źródło informacji ze względu na treść (rozumienie wąskie – możliwa kwalifikacja do obu rodzajów)

1. Kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowego. Wyróżnia się środki: podstawowe – ich przeprowadzenie nie jest obwarowane określonymi przesłankami (np. dokumenty, zeznania, opinie biegłych, oględziny); posiłkowe – ich dopuszczalność jest uzależniona od spełnienia przesłanek (np. przesłuchanie stron).

2. Kryterium regulacji prawnej środków dowodowych. Dzielimy środki na: uregulowane w KPA – dokumenty, zeznania, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie; nieuregulowane w KPA – można przyjąć dla nich zaczerpniętą z procedur sądowych nazwę środki dowodowe nienazwane (Katalog środków w KPA jest katalogiem otwartym. Dopuszczalne są również środki nienazwane, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej a nie są sprzeczne z prawem, np. plany, mapy, filmy).

SYSTEM ŚRODKÓW DOWODOWYCH

Dowody z dokumentów

Na podstawie przepisów prawnych przyjmuje się, że przez pojęcie dokumentu należy rozumieć akt pisemny stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości. Rozwiązania prawne dotyczące mocy dowodowej dokumentów w postępowaniu administracyjnym przeszły ewolucję. B. Adamiak stoi na stanowisku, że rację bytu ma postulat przyznania dokumentów publicznym większej mocy dowodowej.

Znowelizowany KPA nie utrzymuje w takim zakresie jak poprzednio zasady równej mocy środków dowodowych. Wg art. 76 par. KPA – dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Taką samą moc urzędową mają dokumenty urzędowe sporządzone przez organy jednostek organizacyjnych lub podmiotów w zakresie powierzonych im z mocy prawa lub porozumień spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 (art. 76 par. 2 KPA). Podobnie sprawa wygląda w sprawach podatkowych – art. 194 par. 1 o.p. stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w formie określonej przepisami prawa przez powołane organy stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis ten stosuje się odpowiednio do dokumentów sporządzonych przez inne jednostki, jeśli na podstawie przepisów odrębnych są upoważnione do ich wydania.

KPA za wzorem KPC wprowadza w miejsce pojęcia dokumentu publicznego, pojęcie dokumentu urzędowego. Takim dokumentom KPA i o.p. przyznaje zwiększoną moc dowodową w zakresie tego „co zostało w nich urzędowo stwierdzone” jeśli spełnione zostało łącznie dwie przesłanki:

1. dokumenty sporządzono w przepisanej formie

2. sporządziły je powołane do tego organy państwowe lub jednostki oraz podmioty w zakresie powierzonych im z mocy prawa spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 KPA (odpowiednio o.p. – patrz wyżej)

W postępowaniu administracyjnym i podatkowym dopuszczalne jest przedstawienie nie tylko oryginału, ale też urzędowo poświadczonego odpisu lub wyciągu z dokumentu, który znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 par. 1 i 2 KPA (194 par. 1 i 2 o.p.). Dopuszczalny jest również odpis oryginału dokumentu poświadczony przez notariusza albo występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (art. 76a par. 1 i 2 KPA, art. 194a par. 1 i 2 o.p.). Gdy organ uzna to za konieczne, można wystąpić do organu o którym mowa w art. 76 par. 1 i i 2 KPA (art. 194 par. 1 i 2 o.p.) o jego dostarczenie, gdy zaś odpis przedstawiła strona, organ może żądać przedłożenia oryginału dokumentu (art. 76a par. 1 i 4 KPA, art. 194a par. 1 i 2 o.p.).

W nauce wyróżnia się dwa rodzaje domniemań, z których korzystają dokumenty urzędowe: domniemanie prawdziwości (dokument pochodzi od organu, który go wystawił) oraz domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Ustawowo zostało uregulowane to drugie domniemanie (art. 76 par. 1 i 3 KPA; art. 194 par. 1 i 3 o.p.). Domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (76 par. 3 KPA, 194 par. 3 o.p.). Natomiast pierwsze domniemanie wynika z brzmienia art. 76 par. 1 KPA i art. 194 par. 1 o.p.

Problem pojawia się w kwestii czy dopuszczalny jest dowód przeciwko prawdziwości dokumentu. Dokument jest prawdziwy, jeśli spełnia łącznie 3 warunki: wystawienie przez kompetentny organ; treść odpowiada rzeczywistości; ma niezmienioną treść, taką jaką nadał mu wystawca. Aby wypełnić lukę w prawie należy rozszerzająco intepretować art. 76 par. 3 KPA i 194 par. 3 o.p., uznając za dopuszczalne stosowanie tego przepisu nie tylko w przypadku przeprowadzenia dowodu przeciw treści dokumentu, ale także w celu obalenia domniemania prawdziwości dokumentu.

Moc dowodowa zagranicznych dokumentów urzędowych oraz dokumentów prywatnych w KPA nie została uregulowana. Należy przyjąć, że dokumenty te podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne, prawo unijne lub umowy międzynarodowe.

Odmienne rozwiązanie co do dokumentów prywatnych przyjęto w postępowaniu podatkowym, w którym w określonych rodzajach spraw podstawowym środkiem dowodowym będą KSIĘGI PODATKOWE. Księgi te są dokumentami w charakterze prywatnym, w przeciwieństwie jednak do pozostałych dokumentów tego rodzaju, stanowią w postępowaniu podatkowym dowód tego, co zostało w nich stwierdzone czyli mają moc dowodową taką jak dokumenty urzędowe.

Księgi podatkowe (art. 3 pkt 4 o.p.) – rozumie się przez nie księgi rachunkowe, podatkową księgę przychodów i rozchodów, ewidencje i rejestry, do których prowadzenia, do celów podatkowych, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązani są podatnicy, płatnicy lub inkasenci. Wg art. 193 par. 1 księgi podatkowe prowadzone rzetelnie i w sposób niewadliwy stanowią dowód tego, co wynika z zawartych w nich zapisów. Moc dowodowa uzależniona jest od dwóch warunków: 1) rzetelność (odzwierciedlenie stanu rzeczywistego – 193 par. 2); 2) niewadliwość (193 par. 3). Jeśli księgi są prowadzone wadliwe, zachowuje moc dowodową wtedy, gdy wady nie mają istotnego znaczenia dla sprawy.

Zeznania świadków

Świadkiem nazywamy osobę fizyczną, która w postępowaniu dotyczącym praw lub obowiązków innego podmiotu składa zeznania o faktach spostrzeżonych lub o których otrzymała wiadomość od innych osób. Zdolność do wystąpienia w charakterze świadka jest ograniczona przepisami KPA i o.p. Ograniczenia te wynikają z dwóch przyczyn:

1. Przyczyny faktyczne – do tej grupy zaliczymy przepis stanowiący, że nie będą świadkami „osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń” (art. 82 pkt 1 KPA, art. 195 pkt 1 o.p.). Ocena tej zdolności należy do organu orzekającego w sprawie, a w przypadku instytucji pomocy prawnej – do organu przyjmującego zeznania świadka.

2. Przyczyny prawne – ograniczenia te wymienia art. 82 pkt 2 i 3 KPA (art. 195 pkt 2 i 3 o.p.). Nie mogą być świadkami osoby obowiązania do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte tajemnicą oraz duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.

Osoba fizyczna, do której nie stosuję się wymienione ograniczenia, ma prawny obowiązek występowania w charakterze świadka (art. 83 par. 1 KPA, 196 par. 1 o.p.). Jego realizacja jest zagwarantowana sankcją (art. 88 KPA, art. 262 par. 1 o.p.). Wykonanie tego prawa jest ograniczone przez instytucje:

1. Prawa odmowy zeznań – przysługuje wyłącznie małżonkowi strony, wstępnym, zstępnym, rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, jak również osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo to trwa po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 83 par. 1 KPA, art. 196 par. 1 o.p.).

2. Prawa odmowy odpowiedzi na pytanie – przysługuje, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub bliskich wymienionych w art. 83 par. 1 KPA na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej. Wg. art. 196 par. 2 o.p. wśród okoliczności wymienia się narażenie świadka i bliskich na odpowiedzialność karną, karną skarbową, naruszenie obowiązku zachowania ustawowo chronionej tajemnicy zawodowej.

O ile w pierwszym przypadku nie ma żadnego problemu ze stosowaniem tego prawa to drugie już rodzi problemy. Przyjęto model rozwiązania kompromisowego – świadek odmawiający odpowiedzi na pytanie jest obowiązany podać podstawę prawną korzystania z tego prawa, nie podając uzasadnienia przesłanek istnienia tego prawa. Stwierdzenie istnienia tego prawa zależy już od organu. Jednak jeśli świadek dopuści się nieuzasadnionej odmowy zeznań to na podstawie rozszerzającej wykładni art. 88 par. 1 KPA (art. 262 par. 1 pkt 2 o.p.) zostanie ukarany karą grzywny.

Tryb odbierania zeznań od świadka nie został w KPA uregulowany. Jedynie w art. 83 par. 3 KPA (art. 196 par. 3 o.p.) stanowi się, że przed odebraniem zeznań organ orzekający w sprawie (udzielający pomocy prawnej) jest obowiązany uprzedzić świadka o prawie odmowy zeznań, prawie odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. KPA nie wprowadza ani zaprzysiężenia świadka, ani odbierania od świadka przyrzeczenia zeznawania prawdy.

KPA i o.p. nie regulują też formy zeznania świadka. Uwzględniając rozwiązania prawne (art. 50 par. 1, 54 par.1 KPA, 159 par. 1 o.p.) odnoszących się do wezwań, w których jest przewidziana możliwość złożenia zeznań na piśmie, należy uznać że dopuszczalne są zarówno forma ustna, jak i pisemna. Z ustnych zeznań świadka organ prowadzący postępowanie jest obowiązany sporządzić protokół (art. 67 par. 2 pkt 2 KPA; 172 par. 2 pkt 2 o.p.).

Opinie biegłych

Biegłym (zwanym też rzeczoznawcą, ekspertem, znawcą) nazywamy osobę fizyczną powołaną do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie. Biegły wypowiada opinię dotyczącą stanu faktycznego.

Regulacja prawna korzystania z opinii biegłego w KPA jest bardzo ogólna. Unormowana jest jedynie kwestia przypadku, w którym należy powołać biegłego oraz zdolności do występowania w charakterze biegłego. Wg art. 84 par.1 (art. 197 par. 1 o.p.) jeśli w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może się zwrócić do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Granicę swobody korzystania z tego środka (wyrażenie „może”) dowodowego zasadę prawdy obiektywnej – jeśli stan faktyczny jest bardzo zawiły i wątpliwości może wyjaśnić wyłącznie osoba znająca specjalistyczną dziedzinę to wówczas organ jest obowiązany wykorzystać ten środek dowodowy.

W art. 84 KPA określono przesłanki zdolności do występowania w postępowaniu w charakterze biegłego.

Przesłanką pozytywną, od której spełnienia jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 par. 1 KPA, art. 197 par. 1 o.p.).

Przesłanki negatywne, których wystąpienie pociąga za sobą utratę tej zdolności, są następujące:

1. Istnieje określony związek biegłego z daną sprawą będący podstawą wyłączenia biegłego (art. 84 par. 2 KPA, art. 197 par. 3 o.p.). Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 KPA a podatkach w art. 130 par. 1 i 2 o.p.

Jeśli chodzi o KPA biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której:

1. Jest stroną albo jest ze stroną w stosunku prawnym powodującym wpływ wyniku sprawy na jego prawa i obowiązki

2. Stroną jest jego małżonek, krewny lub powinowaty do drugiego stopnia

3. Stroną jest osoba związana z nim z tytułu przysposobienia pozostająca pod jego opieką lub kuratelą

4. Już był świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony, przedstawicielem osób wymienionych pod lit. b i c

5. Uczestniczył w wydaniu decyzji, która została zaskarżona

6. Jego udział był powodem wdrożenia przeciw niemu dochodzenia służbowego, postępowania dyscyplinarnego lub karnego

7. Stroną jest jego przełożony służbowy

8. Art. 24 par. 3 – zostanie uprawdopodobnione istnienie innych okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności biegłego

W postępowaniu podatkowym biegły traci zdolność w sprawach, w których:

1. Jest stroną

2. Pozostaje ze stroną w stosunku prawnym powodującym wpływ wyniku sprawy na jego prawa i obowiązki

3. Stroną jest jego małżonek, rodzeństwo, wstępni i zstępni lub powinowaci pierwszego stopnia

4. Stroną jest osoba związana z nim z tytułu przysposobienia pozostająca pod jego opieką lub kuratelą

5. Był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem podatnika, albo w których przedstawicielem podatnika jest jedna z osób wymienionych pod lit. c i d,

6. Brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji

7. Zaistniały okoliczności, w związku z którymi wszczęto przeciwko niemu postępowanie służbowe, dyscyplinarne lub karne,

8. Stroną jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej

9. Art. 131 par. 3 - zostanie uprawdopodobnione istnienie innych okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności biegłego

1. Występują okoliczności wskazane w art. 82 KPA (195 o.p.) powodujące utratę zdolności do wystąpienia w charakterze świadka (trzy przypadki, omówione były przy świadku).

Na podstawie art. 84 par. 2 KPA (art. 197 par. 2 o.p.), które odsyłają w zakresie regulacji sytuacji prawnej biegłego do przepisów dotyczących świadków, należy przyjąć, że biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją (art. 88 par. 1 i 2 KPA, 262 par. 1 i 2 o.p.). Od wykonania tego obowiązku biegły może być zwolniony przez organ tylko w przypadku zaistnienia przyczyn, które uprawniają świadków do odmowy zeznań lub odmowy odpowiedzi na pytanie.

Oględziny

Polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu przez organ orzekający w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą określonego zmysłu co do właściwości tego przedmiotu. Jest to środek dowodowy bezpośredni – umożliwia bezpośrednie zetknięcie się ze stanem faktycznym w danej sprawie. Ta właśnie bezpośredniość (brak ogniw pośrednich, które mogłyby zniekształcić stan faktyczny) powoduje, że oględziny znajdują się na pierwszym miejscu w systemie środków dowodowych zabezpieczających realizację zasady prawdy obiektywnej.

Regulacja prawna tego środka jest skąpa. Wg art. 85 par. 1 KPA (art. 198 par. 1 o.p.) „organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny”. Swoboda stosowania z tego środka jest ograniczona zasadą prawdy obiektywnej – jeśli stan faktyczny nie został ustalony w całości lub w części, to organ orzekający ma obowiązek przeprowadzić oględziny. Przepisy szczególne również mogą ograniczyć swobodę organu w tej kwestii.

KPA i o.p. nie określają przedmiotu oględzin, więc nie ma żadnych ograniczeń w tej kwestii. Można przyjąć, że przedmiotem oględzin może być wszystko, co oddziaływuje na zmysły ludzkie łącznie z samym człowiekiem. Szczególną formą będzie eksperyment dowodowy, który polega na tym, że dokonuje się oględzin nie naturalnego stanu faktycznego, lecz stworzonej w sposób sztuczny sytuacji, mogącej przekonać organ o słuszności lub niesłuszności założenia dowodowego.

Oględziny mogą być przeprowadzone przed organem, w jego siedzibie, jak i poza siedzibą organu. Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu jest obowiązkiem, który ciąży zarówno na stronie, jak i na osobie trzeciej (w zależności kto włada przedmiotem). Wynika to z art. 50 par.1 KPA (155 par. 1 o.p.), zgodnie z którymi organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu. Art. 85 par. 2 KPA (art. 198 par.2 o.p.) stanowią przepisy szczególne nakładające na osoby trzecie obowiązek przedstawienia na wezwanie organu przedmiotu oględzin. Realizacja tego obowiązku w przypadku strony i osób trzecich jest zabezpieczona sankcją jedynie w postępowaniu podatkowym (art. 262 par. 1 i 2 o.p.), natomiast KPA dopuszcza nałożenie sankcji tylko na osobę trzecią.

Przesłuchanie stron

Jest to kontrowersyjny środek z tego względu, że istnieje obawa, iż osoba bezpośrednio zainteresowana sprawą będzie przedstawić stan niezgodny z prawdą. KPA reguluje jedynie przesłanki dopuszczalności tego środka dowodowego oraz stanowi, że do przesłuchania stron stosuję się przepisy dotyczące świadków z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu (art. 86).

Dopuszczalność stosowania tego środka dowodowego jest oparta na wystąpieniu ŁĄCZNIE dwóch przesłanek:

1. Wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle

2. Pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy

Wynika z tego, że jest to środek dowodowy posiłkowy, dopuszczalny w ostateczności. Art. 86 pozostawia swobodę organowi do skorzystania z tego środka („może”); ta swoboda jest jednak ograniczona zasadą prawdy obiektywnej, z której wypływa obowiązek skorzystania z niego, jeśli nie będzie inaczej można ustalić faktów.

Inne rozwiązanie przyjmuje ordynacja podatkowa. O.p. odchodzi od konstrukcji środka posiłkowego. Jedyną przesłanką jego dopuszczalności jest (art. 199) wyrażenie przez stronę zgody. Tym samym przesłuchanie strony jest podstawowym środkiem dowodowym, ocena jego zastosowania należy do organu orzekającego. Z regulacji art. 181 wynika jednak, że jest on stosowany tylko wówczas, gdy wyliczone środki nie dały dostatecznych podstaw do ustalenia stanu faktycznego. Zgoda musi być wyrażona w sposób niebudzący wątpliwości i w formie pisemnej.

W przypadku gdy stroną w postępowaniu jest jednostka organizacyjna, organ może przesłuchać jej przedstawiciela ustawowego lub statutowego (art. 30 par. 3 KPA). Problem pojawia się przy osobach fizycznych, które nie mają zdolności do czynności prawnych a są stroną. KPA nie odpowiada na to zagadnienia, pozostawiając to orzecznictwu. Warto jednak zwrócić uwagę na postulat idący od doktryny procesu cywilnego – organ orzekający powinien sam ocenić zdolności strony do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń.

Do przesłuchania stron stosuje się odpowiednio przepisy o świadkach z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Należy więc uprzedzić stronę o prawie odmowy odpowiedzi na pytanie oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (nie uprzedza się o prawie odmowy zeznań, bo strona nie składa zeznań w charakterze świadka!).

Strona jest obowiązana stawić się na wezwanie organu. W przypadku niestawienia się pomimo wezwania KPA wyłączył dopuszczalność nałożenia na strony grzywny (art. 88 par. 1). W postępowaniu podatkowym (art. 262 par. 1) dopuszcza się nałożenie kary porządkowej na strony, lecz nie ma to zastosowania w przypadku trybu przesłuchania strony (par. 4). Nie można natomiast na stronę nałożyć grzywny, jeśli odmówi ona złożenia zeznań w trybie przesłuchania – to nawet wtedy gdy odmowa ta jest bezzasadna!!! Wyłączone zostały wszelkie środki przymusu w tym trybie.

Forma przesłuchania nie została uregulowana ani w KPA ani w o.p. Z art. 54 KPA (art. 159 par. 1 o.p.) wynika jednak, że dopuszczalna jest forma pisemna. W przypadku przesłuchania ustnego organ jest obowiązany sporządzić protokół (art. 67 par. 2 pkt 2 KPA, 172 par. 2 o.p.).

WAŻNE! – Od przesłuchania należy odróżnić wyjaśnienia stron, które NIE SĄ środkiem dowodowym, a dotyczą przedstawienia przez stronę stanu faktycznego sprawy wymagającego udowodnienia. Stanowi o tym art. 95 par. 1 KPA – „na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia (..)”. Podobnie stanowi art. 190 par. 2 o.p.

Oświadczenia stron

W wyniku nowelizacji KPA (1987) do art. 75 dodano par. 2 – „Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 par. 3 stosuje się odpowiednio”.

Dopuszczalność odebrania od strony oświadczenia zależy od ŁĄCZNEGO wystąpienia dwóch przesłanek:

1. Przepis prawa wprost nie wymaga przedłożenia zaświadczenia

2. Strona zgłasza wniosek, że chce złożyć oświadczenie

Jeśli obie przesłanki zostały spełnione, organ orzekający jest obowiązany odebrać od strony oświadczenie. W postępowaniu podatkowym art. 180 par. 2 na takich samych zasadach opiera dopuszczalność tego środka.

Jeżeli oświadczenie złożone odnośnie do stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, to te okoliczności faktyczne lub prawne NIE WYMAGAJĄ dowodu.

Strona składa oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przed odebraniem oświadczenia organ uprzedza stronę o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (przesłanka konieczna do pociągnięcia do odpowiedzialności karnej).

Inne dowody w postępowaniu podatkowym

1. Deklaracje złożone przez stronę

Art. 3 pkt 5 ustala zakres pojęcia deklaracji – „rozumie się przez to również zeznania, wykazy oraz informacje, do których składania obowiązani są, na podstawie przepisów prawa podatkowego, podatnicy, płatnicy i inkasenci.

1. Informacje podatkowe

Pochodzą ze źródeł określonych w art. 82 par. 1 i 2 oraz art. 84 par. 1 o.p. Osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające tej osobowości oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są obowiązane do sporządzenia i przekazania informacji:

1. Na pisemne żądanie organu podatkowego – o zdarzeniach wynikających ze stosunków cywilnoprawnych albo z prawa pracy, mogących mieć wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego osób lub jednostek, z którymi zawarto umowę

2. bez wezwania organu podatkowego – o umowach zawartych z nierezydentami w rozumieniu przepisów prawa dewizowego

3. w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach

1. Informacje dotyczące strony postępowania

Wg. art. 182 par. 1, jeżeli z dowodów zgromadzonych w toku postępowania wynika potrzeba uzupełnienia tych dowodów lub ich porównania z informacjami z banku, bank jest zobowiązany, na pisemne żądanie naczelnika urzędu skarbowego/celnego, do sporządzenia i przekazania informacji dotyczących strony postępowania w zakresie:

1. Posiadanych rachunków bankowych/oszczędnościowych, liczby tych rachunków a także obrotów i ich stanu

2. Posiadanych rachunków pieniężnych/papierów wartościowych, liczby tych rachunków a także obrotów i ich stanu

3. Zawartych umów kredytowych/pożyczek pieniężnych, a także umów depozytowych

4. Nabytych za pośrednictwem banku akcji Skarbu Państwa lub jego obligacji, a także obrotu tymi papierami wartościowymi

5. Obrotu wydanymi przez bank certyfikatami depozytowymi lub innymi papierami wartościowymi

W graniach określonych w art. 182 par. 1 zakłady ubezpieczeń, fundusze inwestycyjne i banki prowadzące działalność maklerską, domy maklerskie są – na pisemne żądanie naczelnika US/UC – do sporządzenia i przekazania informacji dotyczącej strony. Z żądaniem takim naczelnik US/U może wystąpić po uprzednim wezwaniu do udzielenia informacji z tego zakresu albo do upoważnienia organów do wystąpienia do instytucji finansowych o przekazanie tych informacji, gdy strona w wyznaczonym terminie:

1. Nie udzieliła informacji

2. Nie upoważniła naczelnika US/UC do wystąpienia do instytucji finansowych o przekazanie informacji

3. Udzieliła informacji, które wymagają uzupełnienia lub porównania z informacjami pochodzącymi z instytucji finansowej (art. 183 o.p.)

Wg art. 184 par. 2 i 3 żądanie zawiera:

1. Określenie zakresu informacji i terminu przekazania

2. Wskazanie przesłanek uzasadniających konieczność uzyskania informacji objętych żądaniem

3. Dowody potwierdzające, że strona odmówiła udzielenia informacji lub nie wyraziła zgody na udzielenie naczelnikowi US/UC upoważnienia do żądania tych informacji lub w terminie określonym przez te organy nie udzieliła informacji albo upoważnienia

Środki dowodowe nienazwane

Katalog środków dowodowych w art. 75 par. 1 KPA i art. 180 par. 1 o.p. nie jest zamknięty. W postępowaniu administracyjnym są dopuszczalne środki nienazwane, jeśli mogą się przyczynić do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem. Zaliczymy do nich opinie instytutu naukowego lub naukowo-badawczego. KPA nie przewiduje wyraźnie możliwości zwrócenia się przez organ orzekający o wydanie opinii do właściwego instytutu (taka możliwość istnieje w KPC i KPK). Do dowodów nienazwanych zaliczymy też dowody z filmu, utrwalonego obrazu telewizyjnego, z fotokopii, planów, rysunków, płyt lub taśm dźwiękowych i innych materiałów oraz przyrządów utrwalających lub przenoszących obraz lub dźwięki, maszynowe wypisy urządzeń liczących, określających liczbę rozmów telefonicznych i wykazujących wysokość należnej opłaty.

ZASADY RZĄDZĄCE POSTĘPOWANIEM DOWODOWYM

Zasadą ogólną kształtującą postępowanie dowodowe jest zasada prawdy obiektywnej ustanowiona w systemie zasad ogólnych (art. 7 KPA, 122 o.p.). Wg art. 7 KPA: „W toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przyjęta zasada ogólna wpływa na kształt zasad szczególnych rządzących postępowaniem dowodowym, które jednocześnie są konkretyzacją obowiązków organu służących wykonaniu zasady ogólnej. Zasady szczególne zostały ustanowione w przepisach działu II rozdziału 4 „Dowody” (w o.p. dział IV rozdział 11). Zasady szczególne rządzące postępowaniem dowodowym to:

1. Zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez prowadzący postępowanie organ administracji publicznej (zasada oficjalności postępowania dowodowego).

Zasada ta wynika z art. 77 par. 1 KPA (art. 187 par. 1 o.p.), który stanowi, że „organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Po pierwsze, należy określić zakres, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ prowadzący musi ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie prawne w sprawie i jakie dowody są niezbędne do ich ustalenia. Na tak określony zakres przeprowadzonych dowodów ma wpływ strona (art. 78 KPA, art. 188 o.p.).

Ograniczenie przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczy faktów znanych powszechnie i znanych organowi z urzędu (art. 77 par. 4 KPA, art. 187 par. 3 o.p.). Organ prowadzący postępowanie określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia – wymienia się w nim fakty wymagające ustalenia oraz środki dowodowe. Organ nie jest związany postanowieniem dowodowym – może je w każdej chwili zmienić, uchylić, uzupełnić (art. 77 par. 2 KPA, art. 187 par. 2 o.p.). Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, ale może być ono kwestionowane łącznie z decyzją w odwołaniu.

Wadliwa wykładnia normy prawa materialnego przez pominięcie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla sprawy, lub nieprawidłowe określenie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 par. 1 KPA (122, 187 par. 1 o.p.), co powoduje wadliwość podjętej decyzji. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nie ma zatem swobody w określeniu zakresu postępowania dowodowego, związany jest bowiem bezwzględnie normą prawa materialnego.

Z przeprowadzenia dowodu organ obowiązany jest sporządzić protokół (art. 67 par. 1 oraz 2 pkt 2 i 3 KPA). Zaniechanie tego obowiązku pozbawia dowody wartości dowodowej.

Drugi obowiązek wypływający z tej zasady to obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć „Uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności”. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć żadnego dowodu (art. 77 par. 1 i 80 KPA, art. 187 i 191 o.p.), może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 KPA, 191 o.p.) odmówić dowodom wiarygodności, ale jest wówczas obowiązany uzasadnić swoje wątpliwości.

1. Zasada bezpośredniości postępowania dowodowego

Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenie, że pełne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest uwarunkowane przeprowadzeniem postępowania dowodowego przez organ orzekający w sprawie. Art. 7 KPA (122 o.p.) ustanawiają tę zasadę expressis verbis, stanowiąc o organie administracji publicznej (podatkowym), który w toku postępowania prowadzącego do załatwienia sprawy obowiązany jest ustalić stan faktyczny. WYJĄTKIEM od tej zasady jest instytucja pomocy prawnej (52 KPA, 157 par. 1 o.p.). Kolejny wyjątek przewiduje ordynacja podatkowa w art. 181, który stanowi, że dowodami w postępowaniu mogą być inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej […] oraz materiały zgormadzone w toku postępowania karnego/w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe.

1. Zasada otwartego systemu dowodów

Wg art. 75 par. 1 KPA (art. 181 o.p.): „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być…”. Zasada otwartego systemu wynika z użytego sformułowaniu „w szczególności” a zatem wyliczenie to nie jest zamknięte. Dowodami w postępowaniu mogą być również dowody nienazwane. Organ prowadzący postępowanie nie może zakończyć postępowania bez ustalenia stanu faktycznego – zatem w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego albo zostanie ustalony stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego albo organ stwierdzi, że ten stan faktyczny nie występuje.

1. Zasada równej mocy środków dowodowych

Takie rozwiązanie przyjmuje art. 75 par. 1 KPA i art. 180 par. 1 o.p. Wyjątki mogą wynikać jedynie z przepisów szczególnych. W orzecznictwie przyjęło się że: ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów jest sprzeczne z art. 75 KPA”.

1. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym

Zasada ta to prawo strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego oraz prawo do udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Pierwsze z ww. praw składa się z prawa do żądania przeprowadzenia dowodów w sprawie, a następnie prawa do wypowiedzenia się w sprawie przeprowadzonych dowodów.

Strona ma prawo żądania przeprowadzenia dowodów. Zgodnie z art. 78 par. 1 KPA (art. 188 o.p) z takim żądaniem strona może wystąpić zawsze. Skuteczność tego żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanek określonych w art. 79 KPA (188 o.p.). Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Prawu żądania przeprowadzenia dowodów odpowiada obowiązek organu orzekającego ustosunkowania się do żądania strony a zatem dokonania oceny czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy oraz – w razie oceny pozytywnej – przeprowadzenie żądanego dowodu. Organ może nie uwzględnić żądania strony, jeśli nie zostały zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, tylko w przypadku gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jeśli jednak dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione żądanie nie powinno być oddalone. W postępowaniu podatkowym organ podatkowy może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodu będącego w jej posiadaniu (189).

Strona ma prawo, a nie obowiązek czynnego udziału w postępowaniu. KPA i o.p. (z zastrzeżeniem art. 189) nie przewidują obowiązku strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. To na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji albo też podjąć obronę swoich interesów dopiero w postępowaniu nadzwyczajnym, żądając wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 KPA. Oznacza to, że w obecnej regulacji KPA nie ma żadnej sankcji dla osób, które zatają przed organem dowody i zdecydują się skorzystać z nich później.

Drugim podstawowym prawem strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego jest prawo do wypowiedzenia się w sprawie przeprowadzenia dowodów. Wg art. 81 KPA: „Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 par. 2”. Podobne brzmienie wprowadza o.p. w art. 192. W celu realizacji tego prawa art. 200 o.p. stanowi: przed wydaniem decyzji organ podatkowy wyznacza stronie 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Przepisu nie stosuję się:

1. W przypadkach przewidzianych w art. 123 par. 2 oraz 165 par. 5

2. W sprawach zabezpieczenia i zastawu skarbowego

3. W przypadku przewidzianym w art. 165 par. 7, jeśli decyzja ma zostać wydana wyłącznie na podstawie danych zawartych w złożonym zeznaniu

Ww. prawem strona rozporządza, co oznacza, że od jej woli zależy czy wypowie się co dowodów czy nie. Jeśli z tego prawa skorzysta, jej wypowiedź powinna być utrwalona w protokole (sporządzony przez organ, podpis strony).

Zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym przysługuje jej równie prawo do udziału w czynnościach dowodowych. Art. 79 KPA (odpowiednio 190 o.p.) stanowi: „Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Przepisy KPA i o.p. wprowadzają WYJĄTKI od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wg art. 10 par. 2 KPA (odnosi się do niego art. 80) organ może odstąpić od tej zasady, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W razie jednak nieuzasadnionego użycia tego wyjątku, postępowanie będzie dotknięte kwalifikowaną wadliwością (art. 145 par. 1 pkt 4 KPA). W postępowaniu podatkowym wyjątkiem od tej zasady jest postępowanie wszczęte na wniosek strony oraz w przypadki określone w art. 200 par. 2 pkt 2 o.p. (art. 123 par. 2 o.p.), a także w sprawach zabezpieczenia i zastawu skarbowego. Przekroczenie granic odstępstw w podatkach zasady czynnego udziału strony jest kwalifikowaną wadliwością (art. 240 par. pkt 4 o.p.).

1. Zasada swobodnej oceny dowodów

Z tą zasadą ściśle związany jest obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego (80 KPA, 191 o.p.). W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem następujących reguł tej oceny:

1. Należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna)

2. Ocena powinna mieć za podstawę całokształt materiału dowodowe

3. Organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają szczególną moc dowodową (art. 76 par. 1 KPA) a postępowaniu podatkowym oprócz dokumentów urzędowych (194), mocy ksiąg podatkowych (193) i mocy deklaracji (21 par. 5). Organ zatem powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów a następnie rozpatrzyć je we wzajemnej łączności (np. analiza opinii biegłego a następnie porównanie jej z innymi). Organ może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny.

4. Rozumowanie, w którego wyniku organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki

Naruszenie ww. reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

ROZPRAWA

Jest formą postępowania wyjaśniającego, umożliwiającą realizację zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, szybkości, prostoty, oszczędności, jedności i celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny. Umożliwia koncentrację w jednym czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy ustnie i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych. W myśl art. 89 KPA organ jest obowiązany przeprowadzić rozprawę (par. 1 - z urzędu/na wniosek) w kilku sytuacjach, a więc gdy:

1. Przyspieszy to lub uprości postępowanie

2. Wymaga tego przepis prawa (np. art. 188 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami)

3. Zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron

4. Jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych, w drodze oględzin – chodzi o sytuację, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga przesłuchania więcej niż jednego świadka czy wysłuchania kilku biegłych. W razie sprzecznych zeznań, rozbieżności w opiniach możliwa jest na rozprawie ich konfrontacja, co ułatwia prawidłową ocenę

Wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 89 par. 1 i 2 KPA zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Z wnioskiem o jej przeprowadzenie może wystąpić strona lub podmiot na prawach strony. Problem powoduje konstrukcja par. 2, gdzie przesłanki c) i d) są oddzielone spójnikiem „oraz”. Ze względu na wykładnię celowościową trzeba przyjąć, że wystarczy wystąpienie jednej z przesłanek, by organ był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy.

Nieprzeprowadzenie rozprawy, pomimo że wymaga tego przepis prawa, stanowi rażące naruszenie prawa. W pozostałych przypadkach, jeśli organ z powodu błędnej oceny sytuacji zaniecha przeprowadzenia rozprawy, stanowi to naruszenie przepisów prawa procesowego.

KPA reguluje czynności przygotowawcze poprzedzające przeprowadzenie rozprawy oraz sam jej przebieg. Do tych czynności zaliczamy:

1. Wezwanie stron do złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz do stawienia się na rozprawę

2. Wezwanie świadków i biegłych (art. 90 par. 2 KPA)

3. Zawiadomienie o rozprawie państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych, a także innych osób, jeśli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot (art. 90 par. 3 KPA)

W przypadku, gdy jest prawdopodobne, że poza stronami wezwanymi, mogą być również inne strony, które wcześniej się nie zgłosiły ani nie zostały wezwane do udziału z braku wiadomości o nich, organ ma obowiązek dać ogłoszenie o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy w formie obwieszczenia albo w innej formie zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości (art. 91 par. 3 KPA). Wezwanie doręcza się na piśmie, określając w nim termin, miejsce i przedmiot rozprawy (art. 91 par. 1 i 2 KPA). Termin musi być wyznaczony na tyle wcześnie, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiło co najmniej na 7 dni przed rozprawą.

Rozprawą kieruje pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Jeśli jest to organ kolegialny to kieruje nią albo przewodniczący organu, albo wyznaczony członek.

KPA nie normuje szczegółowo czynności rozprawy. Uregulowana jest jedynie kwestia odroczenia, uprawnienia stron oraz ogólne uprawnienia osoby kierującej. Na podstawie przepisów KPA w ciągu czynności procesowych składających się na rozprawę można wyodrębnić:

1. Część wstępną – obejmuje jej otwarcie, ustalenie, czy stawiły się osoby wezwane, stwierdzenie, czy nie ma podstaw do odroczenia rozprawy. Kierujący jest zobowiązany ją odroczyć, jeśli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron, gdy niestawiennictwo stron zostało spowodowane trudną do przezwyciężenia przeszkodą oraz w przypadku wystąpienia innych ważnych przyczyn (np. nieobecność świadków których zeznania są niezbędne) (art. 94 par. 2 KPA). Niestawienie się stron należycie wezwanych i które nie zmagały się z trudną do przezwyciężenia przeszkodą nie stanowi przeszkody w jej prowadzeniu (par. 1).

2. Część właściwą - obejmuje przeprowadzenie dowodów, co nie jest unormowane w KPA. W tym zakresie należy przyjąć wzory z postępowania sądowego, a zatem świadków powinno się przesłuchiwać pojedynczo i podczas nieobecności innych świadków, którzy jeszcze nie składali zeznań. W razie sprzeczności zeznań należy przeprowadzić konfrontację, dowody wniesione na piśmie należy ujawnić na rozprawie przez ich odczytanie. Strona jest uprawniona w toku rozprawy do składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów, do przedstawiania dowodów na ich poparcie oraz do wypowiada się co do wyników postępowania dowodowego. Kierujący rozprawą powinien zapewnić porządek czynności, zapobiegać przewlekłości tych czynności i tym samym może on uchylać pytania zadawane świadkom, biegłym, stronom, jeśli odpowiedź na nie ma istotnego znaczenia. Jednakże na żądanie strony treść takiego uchylonego pytania należy odnotować w protokole, a więc należy je zapisać nie w dosłownym brzmieniu, lecz tylko „osnowę treści” (art. 95 par. 1 i 2 KPA).

Kierujący rozprawą sprawuje policję sesyjną z czego wynika jego uprawnienie zarówno do utrzymania porządku czynności procesowych jak też do zapewnienia prawidłowego pod każdym względem przebiegu rozprawy. Za niewłaściwe zachowanie osoby uczestniczące w rozprawie mogą być ostrzeżone, że grozi im wydalenie z miejsca rozprawy¸ a w razie dalszego zakłócenia czynności rozprawy mogą być wydalone z miejsca jej odbywania i ukarane grzywną. Na ukaranie grzywną przysługuje zażalenie (art. 96 KPA).

POSTĘPOWANIE WYJAŚNIAJĄCE GABINETOWE

Jeśli nie występują przesłanki dotyczące rozprawy, to czynności postępowania wyjaśniającego mogą odbywać się w formie postępowania gabinetowego. Będzie to miało miejsce, gdy np. w sprawie jest tylko jedna strona albo gdy jest wprawdzie kilka stron, ale ich interesy nie są sprzeczne ze sobą. Jest to postępowanie mniej sformalizowane, ale obowiązują w nim wszystkie reguły postępowania dowodowego. Strona musi mieć zapewniony czynny udział we wszystkich czynnościach, musi być wezwana do obecności przy przeprowadzeniu dowodu. Takie postępowanie dość często jest prowadzone wtedy, gdy do udowodnienia stanu faktycznego wystarczające są dokumenty. Ta forma postępowania zapewnia dominację zasady pisemności nad zasada ustności. Postępowanie gabinetowe ma podstawowe znaczenie w postępowaniu podatkowym, w którym przepisy o.p. nie wprowadzają formy rozprawy do postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W postępowaniu podatkowym wprowadzono rozprawę w postępowaniu odwoławczym, przed organem odwoławczym w przypadkach uregulowanych w art. 200a o.p.

ROZDZIAŁ XIV – Orzekanie w sprawie indywidualnej w postępowaniu administracyjnym

UWAGI WSTĘPNE DOTYCZĄCE PRAWNYCH FORM ORZEKANIA

Postępowanie administracyjne jest wszczyna i prowadzone w celu załatwienia sprawy, które to pojęcie należy rozumieć szeroko, jako odnoszące się do każdej formy orzekania w sprawie indywidualnej. W teorii prawa administracyjnego decyzje (dotyczy to też postanowień) są kwalifikowane jako jedna z grup aktów administracyjnych zewnętrznych. Ugoda natomiast jest traktowana jako forma działania administracji odrębna od aktu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy może nastąpić w formie aktu administracyjnego lub przez zatwierdzenie ugody postanowieniem (aktem administracyjnym). Organ stosuje więc jedną prawną formę działania administracji – akt administracyjny indywidualny, a pomocniczo stosowana jest także ugoda, która w skutkach zewnętrznych jest zrównana z decyzją.

Decyzja i postanowienie są jednostronnymi aktami stosowania prawa. Organ na podstawie faktów ustalonych w trybie procesowym odnosi się do przedmiotu postępowania w sprawie indywidualnej i podejmuje „decyzję stosowania prawa”. Ta decyzja obejmuje stosowanie prawa materialnego oraz procesowego, a jest też wyznaczana w pewnym zakresie przez przepisy prawa ustrojowo – można zatem stwierdzić, że decyzja administracyjna stanowi instytucję prawną. Do wydania decyzji organ legitymuje przepis prawa materialnego, a nie sam art. 104 dotyczący decyzji jako czynności procesowej.

W teorii prawa jako jeden z elementów charakteryzujących typ administracyjny stosowania prawa wymienia się to, że „decyzja stosowania prawna jest normą jednostkową i konkretną”, której treść wyraża się w „ustaleniu konsekwencji prawnych stanu faktycznego albo stwierdzeniu lub stworzeniu pozycji prawnej adresata decyzji”.

W orzecznictwie NSA punktem wyjścia w określeniu decyzji administracyjnej było pojęcie doktrynalne aktu administracyjnego i na tej podstawie decyzją charakteryzowano „jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych”. W orzecznictwie SN stwierdzono, że art. 104 zawiera elementy procesowego pojęcia decyzji, a dopiero w doktrynie wskazuje się na elementy jej pojęcia materialnego. Są one następujące: decyzja jest aktem kwalifikowanym, będącym przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę co do konkretnej osoby, wydanym w postępowaniu o prawnie unormowanej procedurze.

ZASADY ORZEKANIA W SPRAWIE INDYWIDUALNEJ

KPA i o.p. nie regulują zasad orzekania dotyczących decyzji i postanowień, bo zawarte tam przepisy odnoszą się wyłącznie do kwestii procesowych. Zasady orzekania można ustalić na podstawie wielu przepisów KPA, o.p. rozsianych w różnych miejscach. Zasady te nie tylko kształtują materialną część orzeczenia organu administracyjnego, ale również wpływają na zakres i treść czynności procesowych podejmowanych przez organy i będą współstosowane z zasadami KPA oraz o.p.

Decyzja podejmowania przez organ administracji publicznej jest aktem administracyjnym zewnętrznym, a podstawą takiego aktu mogą być tylko i wyłącznie przepisy powszechnie obowiązujące (ustawa, akty prawne wydane w wykonaniu delegacji ustawowej). Postanowienia, które są również jednym z rodzajów aktów zewnętrznych, muszą mieć przepisy tej samej rangi (ustawa, akty wydane na podstawie delegacji ustawowej) i to wymaganie będzie spełnione wówczas, gdy podstawę prawną postanowienia stanowią przepisy KPA i o.p.

Organ administracji publicznej NIE jest związany granicami żądania wnoszonego przez stronę. Tak samo nie wiąże go zakres czynności postępowania ustalony przy jego wszczęciu z urzędu, bo z obowiązku dochodzenia do prawdy obiektywnej i działania na podstawie prawa, jak też przestrzegania właściwości, organ ten musi rozpoznać CAŁĄ sprawę i rozstrzygnąć co do istoty. Ma on obowiązek usuwania przeszkód na drodze rozstrzygnięcia sprawy. Służy temu zarówno możliwość sukcesywnego rozstrzygania decyzjami częściowymi, jak też wyjątkowy tryb rozstrzygania kwestii prejudycjalnej.

Wiele założeń i zasad orzecznictwa administracyjnego można wywieźć z kryteriów i przesłanek weryfikacji decyzji w trybie zwykłym oraz w trybach nadzwyczajnych, a także z kryteriów kontroli stosowanych przez sąd administracyjny. Np. przesłanki kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji stanowią a contrario dyrektywę orzecznictwa. Podobnie przesłanki wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, które wskazują na błędy, których trzeba w orzecznictwie unikać.

ZAKRES STOSOWANIA DECYZJI, POSTANOWIENIA, UGODY

Decyzja administracyjna

Jest aktem finalnym postępowania służącym konkretyzacji prawa na podstawie ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych w wyniku czynności procesowym. Ustanawia jednostkową normę prawną, która nadaje lub ustala indywidualne uprawnienia lub obowiązki lub usuwa spór co do prawa albo stwierdza niedopuszczalność orzekania co do istoty sprawy. Decyzja jest wydawana po zakończeniu wszystkich czynności postępowania i albo kończy definitywnie sprawę (decyzja ostateczna) albo zamyka postępowanie w jednej instancji, bowiem może podlegać weryfikacji w trybie wniesienia zwykłych środków zaskarżenia (decyzja nieostateczna). Wydanie decyzji ostatecznej powoduje ustanie zawisłości sprawy na drodze administracyjnej, bo ma ona powagę sprawy rozstrzygniętej, a w szczególnych przypadkach (art. 269) będzie miała moc decyzji prawomocnej.

W postępowaniu administracyjnym ogólnym dopuszczalne jest wydanie decyzji częściowej, gdy przedmiot sprawy jest podzielny w ten sposób, że niektóre elementy stanu faktycznego i prawnego mogą dać podstawę do konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków przed zakończeniem wszystkich czynności postępowania. Po wydaniu takiej decyzji nadal trwa zawisłość sprawy administracyjnej, bo jest konieczne rozstrzygnięcie pozostałej części.

Postanowienia

Nie są jednorodną grupą aktów. Z przepisów zawartych w KPA i o.p. wynika ich zróżnicowanie ze względu na przedmiot oraz zaskarżalność. Formuła przepisów nie jest też obojętna, bo albo postanowienia są wydane w sprawie, czyi w odniesieniu do pewnej sytuacji procesowej lub instytucji (np. zawieszenie postępowania), albo w odniesieniu do określonej czynności procesowej (np. ukaranie grzywną świadka). Od wielu postanowień służy zażalenie jako samoistne środek zaskarżenia albo mogą być one zaskarżone zażaleniem niesamoistnym, albo też w ogóle nie są zaskarżalne.

W literaturze postanowienia dzieli się na cztery kategorie:

1. Ściśle procesowe

2. Procesowe, wpływające na dalszy bieg postępowania

3. Odnoszące się do istoty sprawy lub wywierające skutek materialnoprawny

4. Postanowienia wydawana poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (np. co do zaświadczeń)

Do postanowień odnoszących się do istoty sprawy zaliczyć można postanowienia wydawane przy współdziałaniu organów administracji publicznej art. 106 KPA (art. 209 o.p.). Organ współdziałający, wyrażając opinię lub zgodę, czyni to w formie postanowienia, które albo może wpływać, albo też wpływa stanowczo na treść decyzji wydanej w sprawie. Na istotę sprawy ma również wpływ postanowienie o zatwierdzeniu ugody, o którym stanowi się w art. 119 par. 1 KPA (na podstawie art. 122 stanowi się w tym przypadku przepisy dotyczące decyzji).

Postanowienia procesowe różnią się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia. Postanowienie procesowe może mieć wpływ na poszczególne czynności procesowe albo na stosowanie określonych instytucji procesowych, a to już wpływa na bieg postępowania. Ich wpływ może być dwojaki: tamowanie postępowania i jego umożliwianie. Postanowienia te zawierają rozstrzygnięcia, które umożliwiają rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, ale nie czynią tego wprost przez kształtowanie stosunków materialnoprawnych, lecz przez kształtowanie procesowych praw i obowiązków stron oraz uczestników postępowania.

Zewnętrzne postanowienie od decyzji odróżnia nazwa i wiele elementów określonych w art. 124 KPA (217 o.p.) jako typowe dla postanowień. Odróżnia je także, właśnie ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia, podstawa prawna – postanowienia są wydawane przede wszystkim na podstawie przepisów procesowych, podczas gdy dla decyzji przepis prawa procesowego będzie tylko elementem dopełniającym podstawę prawną, a główną będzie przepis prawa materialnego.

Postanowienie od decyzji odróżnia także krąg adresatów. Decyzja może być kierowana tylko do stron postępowania, naruszenie tego wymogu powoduje jej nieważność (art. 156 par. 1 pkt 4 KPA, art. 247 par. 1 pkt 5 o.p.). Postanowienia będą kierowane do stron, podmiotów na prawach stron, uczestniczących w postępowaniu świadków, biegłych, do osób trzecich, które w postępowaniu nie uczestniczą, ale mają przedmiot oględzin, do osób zasiadających wśród publiczności na rozprawie.

Ugoda

Może mieć dwojaką postać: ugoda między organem a stroną; ugodą między stronami postępowania zawieranej przed organem. W KPA występuje ta druga forma, które nie tylko jest przed organem zawierana, ale również przez niego zatwierdzana. Ugoda NIE ZOSTAŁA wprowadzona do przepisów o.p!

Ugoda nie jest zasadniczą formą załatwienia sprawy, co wynika z założeń regulacji prawnej w art. 114 – 122 KPA. Zgodnie z nimi przesłanki zawarcia przez strony ugody, która stanie się formą załatwienia sprawy, to:

1. Sprawa indywidualna musi być zawisła przed organem administracyjnym, bo ugoda może być zawarte wyłącznie W CZASIE trwania postępowania

2. W sprawie biorą udział co najmniej dwie strony, których interes prawny lub obowiązek jest tego rodzaju, że dopuszcza między nimi pertraktacje i ustępstwa co do wyniku sprawy

3. Ugoda służy realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania

4. Zawarcie ugody nie będzie obejściem szczególnych wymagań stawiany rozstrzygnięciu sprawy z racji obowiązku współdziałania organów

5. Ugoda nie jest wyłączona z mocy przepisów odrębnych

6. Treść ugody nie narusza wymagań interesu społecznego lub słusznego interesu stron

Ugoda odpowiadająca tym przesłankom, po jej zatwierdzeniu przez organ, zastępuje decyzję w sprawie, bo zgodnie z art. 121 KPA „zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego”.

FORMA PRAWNA I SKUTKI AKTU ROZSTRZYGAJĄCEGO SPRAWĘ INDYWIDUALNĄ ALBO KWESTIĘ PROCESOWĄ

Forma decyzji

W przepisach prawa materialnego decyzja administracyjna może występować pod różnymi nazwami, np. zezwolenia, pozwolenia, zgody, koncesji. Nazwa nie jest jednak istotna przy kwalifikowaniu danego aktu jako poddanego rygorom procesowym KPA. Niezachowanie wymagań formalnych NIE pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeśli jest w nim co najmniej oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ administracji. Choć będzie to decyzja wadliwa co do formy to i tak może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana kontroli sądu administracyjnego.

Elementy, które powinna zawierać decyzja są wyliczone w art. 107 par. 1 KPA (210 par. 1 i 2 o.p.) i są to: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeśli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, a ponadto powinna zawierać pouczenie co do formy wystąpienia na drogę sądową, jeśli istnieje taka możliwość w sprawie.

Każdy z tych elementów ma znaczenie w ocenie prawidłowości decyzji pod względem proceduralnym i materialnoprawnym. Na podstawie tych elementów można ustalić: właściwość organu, stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, umocowanie pracownika organu do podejmowania decyzji. Powołanie podstawy prawnej pozwala na kontrolę, czy jest to przepis powszechnie obowiązujący (tylko taki daje podstawę do wydania decyzji!).

Uzasadnienie faktyczne i prawne, którego treść powinna odpowiadać wymaganiom art. 107 par. 3 KPA, ujawniając motywy decyzji, stanowi integralną część decyzji i w związku z tym samo uzasadnienie może być przedmiotem skargi sądowej.

Decyzja musi zawierać klauzulę dotyczącą jej wykonania w postaci rygoru natychmiastowej wykonalności, który wynika albo z przepisów odrębnych (np. klęska żywiołowa), albo ze stwierdzonej przez organ niezbędności nadania go „ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony” (art. 108 par. 1 KPA). Rygor ten może być nadany od razu przy jej wydaniu albo później w drodze osobnego postanowienia (par. 2). W postępowaniu podatkowym art. 239a stanowi, że nieostateczna decyzja podatkowa nie podlega wykonaniu, gdy dla strony wynika z niej obowiązek, który poddany jest egzekucji administracyjnej, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w przypadkach określonych w art. 239b. Pozostałe decyzje nieostateczne będą natychmiast wykonane.

Przepisy szczególne mogą zaostrzać wymagania formalne stawiane decyzji np. dopuszczając wydawanie na specjalnie ewidencjonowanych drukach czy z zachowaniem bardziej uroczystej formy pisemnej. Do decyzji mogą być dołączone postanowienia dodatkowe, takie jak: warunek zawieszający lub rozwiązujący, termin ważności. Te postanowienia dodatkowe wpływają na moc obowiązującą decyzji i mogą dać podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 par. 1 KPA (art. 258 par 1 pkt 2 o.p.). Do decyzji może być też dodane tzw. zlecenie, czyli obowiązek wykonania czynności dodatkowych. Naruszenie tych obowiązków może dać podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 162 par. 2 KPA (art. 255 o.p.).

Uzasadnienie stanowi element składowy decyzji i tylko na podstawie przepisów wprost to przewidujących (WYJĄTKI) można pominąć je w decyzji. Wymienia je art. 107 par. 4 i 5 KPA. Można pominąć uzasadnienie, gdy w I instancji w całości uwzględniono żądanie strony (par. 4; 210 par. 5 o.p.). Można zaniechać uzasadnienie lub je ograniczyć na podstawie przepisów odrębnych, które były wydane przed wejściem w życie noweli z 1980 i ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny takie ograniczenie uzasadnienia lub zaniechanie wprost przewidują (107 par. 5). Nie wyklucza to ograniczenia uzasadnienia na podstawie ustawowych przepisów późniejszych (np. ustawa o cudzoziemcach).

Doręczenie stronom decyzji na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego jest ZASADĄ, a wyjątkiem będzie ogłoszenie decyzji ustnie z utrwaleniem jej w protokole (art. 109 w zw. z art. 14 par. 2 i art. 67 par. 2 pkt 5 KPA). W postpowaniu podatkowym decyzje doręcza się tylko na piśmie (art. 211). Od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzja staje się aktem zewnętrznym wiążącym wydający organ i strony (art. 110 KPA i 212 o.p.). Od tej chwili każda procesowa postać wzruszenie decyzji wymaga zachowania procedury z KPA i o.p. Ujawnione zaś nieistotne uchybienia formy mogą być usuwane w trybie rektyfikacji (111,113 KPA, 213,215 o.p.).

Skutki wywierane przez decyzje

Decyzja zgodnie z art. 110 KPA (212 o.p.), wiąże organ oraz strony od daty jej doręczenia lub ogłoszenia i to jest skutek podstawowy, wstępny, za którym podążają dalsze.

Do decyzji jest przywiązane domniemanie prawidłowości (ważności). Może ono być obalone tylko w wyniku wzruszenia decyzji:

1. Przez właściwy organ administracyjny w przewidzianym przepisami postępowania administracyjnego trybie zwyczajnym lub nadzwyczajnym

2. Prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego

Wykonalność decyzji przedstawia się różnie i zależy od jej treści i charakteru. Decyzja nieostateczna podlega wykonaniu, jeśli z mocy ustawy jest opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności albo gdy taki rygor nada jej organ administracji publicznej, a poza tym przed upływem terminu do wniesienia odwołania będzie wykonana decyzja „zgodna z żądaniem wszystkich stron” (art. 130 par. 4 KPA). Decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że organ nadzoru wstrzyma je w przypadkach określonych w KPA, sąd zaś zgodnie z PPSA. W postępowaniu podatkowym decyzje nieostateczne albo będą podlegały od razu wykonaniu, albo będzie ono wstrzymane z mocy prawa jeśli nie nadano im rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 239a i b). Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej zaskarżonej do sądu następuje albo z urzędu albo na wniosek.

Niektórym tylko decyzjom przysługuje cecha PRAWOMOCNOŚCI (art. 269 KPA). Na jego podstawie kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nadaje utrzymanej w mocy (lub niezaskarżonej w terminie) decyzji cechę prawomocności, z wyjątkiem, iż również kontrola sprawowana przez sąd powszechny wywołuje ten sam skutek prawny.

Forma postanowienia

Elementy postanowienia, które wylicza się w art. 124 par. 1 KPA (217 par. 1 o.p.), są identyczne ze składnikami decyzji z dwoma wyjątkami:

1. wymienia się nie tylko strony, lecz również inne osoby, które mogą być adresatem postanowienia

2. uzasadnienie zamieszcza się w postanowieniach, które można zaskarżyć zażaleniem lub skargą do sądu administracyjnego oraz które wydano po rozpoznaniu zażalenia

Postanowienia ogłasza się w zasadzie ustnie z utrwaleniem tego w protokole (adnotacji), a na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego doręcza się zawsze tylko te postanowienia, które mogą być zaskarżone na drodze administracyjnej lub sądowej. Art. 126 KPA odsyła do przepisów art. 107 par. 2-5 dotyczących decyzji, a więc odnośnie do składników dodatkowych postanowienia dopuszczalnych z mocy przepisów odrębnych, co do treści uzasadnienia i odstąpienia od niego lub ograniczenia jego treści. Odesłanie do art. 109-113 oznacza wspólność uregulowania kwestii doręczenia postanowień na piśmie, związania nimi organu i adresatów oraz trybu rektyfikacji. W o.p. przyjmuje się takie samo rozwiązanie – art. 219 o.p. odsyła do 208,210 par. 3-5, 211-215.

Skutki postanowienia

Rodzaj i zakres skutków postanowienia zależy od jego przynależności od różnych grup postanowień procesowych, bo też sam ich podział jest przeprowadzone wg skutków. Dla wszystkich postanowień wspólne będą skutki wynikające z odesłania z art. 110 KPA (art. 212 o.p.), a więc związanie postanowieniem organu i adresata postanowienia.

Postanowienia incydentalne – ściśle procesowe, stanowią o czynnościach postępowania oraz prawach i obowiązkach stron, a także uczestników postępowania. Postanowienia te są od razu wykonalne (ale 143 KPA oraz 238 o.p. dopuszczają wstrzymanie ich wykonania) i wobec tego można na ich podstawie podejmować czynności procesowe lub stosować środki dyscyplinujące strony i uczestników postępowania. Można mówić o dwóch rodzajach skutków: ściśle procesowych dotyczących czynności postępowania oraz o skutkach wobec osób biorących udział w postępowaniu.

Postanowienia dotyczące biegu postępowania wywierają nie tylko skutki właściwe postanowieniom incydentalnym, lecz również skutki szczególne określone w KPA/o.p. np. zapewniając skuteczność odwołania przez przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Podobnie będzie w przypadku postanowień dotyczących istoty sprawy. Tylko na mocy wyraźnego przepisu, co mieści się w określeniu wyjątku w art. 123 par. 2 KPA (216 par. 2 o.p.) postanowienie będzie dotyczyło istoty sprawy. Ich skutki są zindywidualizowane (inny wywiera postanowienie wydane przez organ współdziałający, a inny postanowienie o zatwierdzeniu zgody).

Forma ugody

Zgodnie z art. 117 par. 1 KPA ugoda może mieć tylko formę pisemną, a jej zawarcie utrwala się w protokole (par. 2). Z art. 119 par. 3 wynika, że skoro stronom doręcza się tylko odpisy ugody, to jej oryginał będzie sporządzany na piśmie w protokole pozostającym w aktach sprawy. W art. 117 wymienia się następujące składniki ugody: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji publicznej, upoważnionego do sporządzenia ugody.

Skutki ugody

Z art. 116 par. 1 i 2 w zw. z art. 118 par. 1 KPA wynika, że już sam fakt zawarcia ugody utrzymuje w mocy odroczenie wydania decyzji przez organ administracyjny poza pierwotny termin wyznaczony do zawarcia ugody (art. 116 par. 1). Czas przeznaczony na czynności związane z zatwierdzeniem ugody nie wlicza się do biegu tego terminu. Ugoda po zatwierdzeniu „wywiera takie same skutki, jak decyzja” (121), a więc doręczenie stronom odpisu ugody wraz z postanowieniem o jej zatwierdzeniu (119 par. 3) powoduje związanie nią stron i organu administracji na mocy art. 110. Ugoda korzysta z domniemania prawidłowości, które rozciągać się będzie również na postanowienie o jej zatwierdzeniu.

Odrębnie uregulowano zagadnienie wykonania ugody przez powiązanie z charakterem postanowienia zatwierdzającego. Ugoda staje się wykonalna, gdy to postanowienie będzie ostateczne (art. 120 par. 1).

Szczególne skutki procesowe powstają przy zawarciu ugody w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 119 par. 2 w dacie, w której staje się ostateczne postanowienie o jej zatwierdzeniu traci moc decyzja organu I instancji, o czym zamieszcza się wzmiankę w postanowieniu.

WSPÓŁDZIAŁANIE ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W ORZEKANIU W SPRAWIE INDYWIDUALNEJ

Art. 106 KPA (209 o.p.) nadają procesowy kształt obowiązkowi współdziałania organów, który powstaje z mocy odrębnych przepisów o charakterze materialnym. Współdziałanie będzie miało miejsce, gdy w jakiejś sprawie ma miejsce przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów. Warto zauważyć, że wg art. 145 par. 1 pkt 6 (240 par. 1 pkt 6 o.p.) naruszenie obowiązku współdziałania przy wydaniu decyzji jest przesłanką wznowienia postępowania (wada proceduralna).

Wg art. 106 KPA to nie strona, lecz organ właściwy w sprawie ma zabiegać o współdziałanie organów administracyjnych przed podjęciem decyzji, występując z wnioskiem. Strona ma jednak zapewniony czynny udział w procedurze współdziałania. Przepisy ustaw odrębnych mogą jednak przenieść na stronę obowiązek uzyskania opinii lub stanowisk różnych organów (np. pozwolenie budowlane).

Obowiązek współdziałania realizowany jest z urzędu przez organ powołany do wydania decyzji w sprawie zawisłej (art. 106 par. 1 i 2 KPA; 209 par. 1 i 2 o.p.), który powinien wykonać dwie czynności procesowe: zwrócić się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska oraz powiadomić strony o tej czynności.

Czynności współdziałania, w zależności od formy, muszą być podejmowane albo w początkowym, albo w końcowym stadium postępowania sprawy zawisłej. Jeśli bowiem ma być wyrażona opinia przez inny organ, którą organ wydający decyzję nie jest związany to będzie to stadium początkowe, a gdy chodzi o uzgodnienie projektu decyzji nastąpi to na etapie końcowym.

Organ współdziałający ma obowiązek zająć stanowisko niezwłocznie, a jeśli nie jest to możliwe, to powinien je wyrazić w terminie do 2 tygodni od daty doręczenia mu żądania albo też powinien dokonać tego w terminie dłuższym, jeśli taki jest określony w przepisach odrębnych (art. 106 par. 3 KPA). W art. 209 par. 3 o.p. wyznaczono termin nie dłuższy niż 14 dni od doręczenia pisma w sprawie zajęcia stanowiska. W przypadku niedotrzymania terminu przez organ współdziałający mają zastosowanie przepisy art. 36-38 KPA (139-142 o.p.), tzn. trzeba stronę powiadomić o przyczynie zwłoki, wyznaczyć nowy termin wydania postanowienia. Stronie przysługuje zażalenie na nieterminowość działania organu współdziałającego (art. 106 par. 6 KPA) albo ponaglenie (art. 141 par. 1 o.p.). Stronie służy również skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. Ze względu na treść art. 35 par. 5 KPA (139 par. 4 o.p.) zwłoka organu współdziałającego wydłuża termin załatwienia prawy przez organ wydający decyzję.

Postanowienie wydane przez organ współdziałający strona może zaskarżyć w drodze zażalenia skierowanego do organu wyższego stopnia nad tym organem. Postanowienie to może być też zaskarżone do SA na podstawie art. 3 par. 2 pkt 2 PPSA. Decyzja może być wydana w sprawie, gdy postanowienie organu współdziałającego stało się ostateczne.

UMORZENIE POSTĘPOWANIA W SPRAWIE INDYWIDUALNEJ

Decyzja albo rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 par. 2, 207 par. 2 o.p.). Takim właśnie orzeczeniem kończącym sprawę pod względem procesowym przed organem I lub II instancji w trybie zwykłym lub też nadzwyczajnym jest decyzja umarzająca postępowanie w całości lub części. Taka decyzja nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, jednakże wywiera inny skutek prawny – stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Jeśli jest to decyzja częściowe, to nadal sprawa jest zawisła, ale z ograniczeniem przedmiotu.

Zakończenie sprawy w danej instancji nie oznacza zakończenia postępowania w sprawie – decyzja umarzająca może być zaskarżona w drodze ODWOŁANIA – „wydanie przez organ administracji państwowej decyzji o umorzeniu postępowanie na podstawie art. 105 par. 1 KPA zapewnia stronie gwarancje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza możliwość odwołania się do organu II Instancji oraz zaskarżenia decyzji ostatecznej tego organu do sądu administracyjnego (NSA).

Umorzenie postępowania następuje w dwóch sytuacjach (art. 105 KPA; 208 o.p.):

1. Bezprzedmiotowość postępowania stwierdzona przez organ (obligatoryjne)

Przyczyną bezprzedmiotowości może być każda przyczyna powodująca brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego sfery podmiotowej lub przedmiotowej. Kilka przykładów z orzecznictwa NSA: strona występuje o rozstrzygnięcie co do samego prawa, co do zasady, gdy przepis pozwala tylko na przyznanie konkretnego uprawnienia; sprawa ma charakter cywilny; nie istnieje w znaczeniu prawnym przedmiot rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowe będzie postępowanie prowadzone przez organ uznany w rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego za niewłaściwy w sprawie, bo przestał on być legitymowany do rozstrzygnięcia sprawy. Takim postępowaniem będzie także postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnych.

1. Odstąpienie od popierania żądania wszczęcia postępowania przez stronę (fakultatywne)

W KPA bardzo rzadko pojawia się rozwiązanie prawne dopuszczające stosowanie zasady dyspozycyjności. Z wnioskiem o umorzenie postępowania może wystąpić strona, która żądała wszczęcia postępowania. Wniosek ten może być uwzględnione wtedy, gdy nie sprzeciwiają się mu inne strony i nie narusza on interesu społecznego. Warto nadmienić, że w postępowaniu w sprawach ulg podatkowych (art. 208 par. 2 o.p.) wystarczy samo wystąpienie o umorzenie strony, na której wniosek toczyło się postępowanie.

Szczególnym przypadkiem umorzenia postępowania, w którym wola strony ma znaczenie, będzie skutek przewidziany w art. 98 par. 2 KPA (204 par. 2 o.p.), gdy strona nie złoży wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a także przewidziane w art. 137 KPA (232 o.p.) umorzenie postępowania odwoławczego, gdy strona wycofa odwołanie, co jednak następuje po zbadaniu przez organ, czy nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (lub tylko wadliwej – art. 232 o.p.).

Należy zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania na żądanie podmiotu, który od początku nie był legitymowany na mocy art. 28 KPA (133 o.p.) do jego wniesienia, będzie podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Przed taką sytuacją chroni art. 61a par. 1 KPA (165a par. 1 o.p.), na mocy którego organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wniosła osoba niebędąca stroną lub gdy zachodzą inne przyczyny niedopuszczalności jego wszczęcia.

REKTYFIKACJA DECYZJI I POSTANOWIEŃ

Procedura rektyfikacji jest uregulowana jednakowo dla decyzji i postanowień z racji odesłania w art. 126 KPA (219 o.p.), wymagających jedynie odpowiedniości w stosowaniu do postanowień. Ze względu na to, że do ugody stosuje się przepisy dotyczące decyzji (121,122) również do niej należy stosować przepisy o rektyfikacji decyzji.

Stosownie do wpływu na treść wadliwości na treść decyzji możemy wyróżnić wadliwości istotne od wadliwości nieistotnych. Przyjęty w KPA system weryfikacji pozwala usunąć zarówno wady istotne, jak i nieistotne. Usunięcie wad nieistotnych następuje w trybie rektyfikacji decyzji, który obejmuje sprostowanie, uzupełnienie, wykładnię treści wyroku.

Sprostowanie

W myśl art. 113 par.1 KPA (215 par. 1 o.p.) prostuje się w decyzji błędy pisarskie, w czym mieści się niewłaściwe użycie wyrazu, mylna pisownia, opuszczenie wyrazu, błędy rachunkowe, oraz omyłki inne, które są oczywiste, które są natychmiast poznawalne, wynikając niedwuznacznie z treści decyzji lub z akt sprawy. Sprostowanie może dotyczyć także mylnego pouczenia odnośnie do zasad i trybu zaskarżania decyzji na drodze administracyjnej lub sądowej (art. 111 par. 1 KPA, 213 par. 1 o.p.).

Uzupełnienie decyzji

Dotyczy jej rozstrzygnięcia oraz pouczeń co do możliwości wniesienia środków zaskarżenia na drodze administracyjnej lub sądowej. Rozstrzygnięcie powinno dotyczyć wszystkich żądań zgłoszonych przez strony przy wszczęciu postępowania, jak też wszystkich praw i obowiązków uregulowanych w prawie materialnym. Decyzja musi także zawierać wszystkie wymagane prawem składniki, w tym stosowne pouczenia co do toku instancji lub kontroli sądowej.

Wyjaśnienie decyzji

Dokonuje się w przypadku wątpliwości co do jej treści, zakresu praw lub obowiązków nią uregulowanych, terminu, w którym powstaje skutek prawny. Wyjaśnienie nie może prowadzić do zmiany treści rozstrzygnięcia.

Tryb rektyfikacji

Rektyfikacja polega na dokonaniu różnego czynności naprawiających zawarte w decyzjach (postanowieniach/ugodach) błędy lub uchybienia wymaganiom prawnym. Czynności procesowe uzupełnienia/sprostowania, czyli służące wydaniu aktu rektyfikacyjnego są podejmowane albo na żądanie strony albo z urzędu. Strona takie żądanie może wnieść w terminie 14 dni od doręczenia lub ogłoszenia ułomnej decyzji. W takim samym terminie organ z urzędu może dokonać tych czynności na podstawie art. 111 par. 1a KPA, natomiast organ podatkowy może to uczynić „w każdym czasie” (213 par. 2 o.p.). Kolejna różnica dotyczy formy. W postępowaniu ogólnym uzupełnienie/sprostowanie decyzji albo odmowa ich dokonania następuje przez wydanie postanowienia (par. 1b), na które służy zażalenie. W podatkach wydawana jest decyzja o uzupełnieniu/sprostowaniu, natomiast odmowa dokonania tych czynności następuje w drodze postanowienia zaskarżalnego zażaleniem (213 par. 3 i 5 o.p.).

Czynności procesowe służące wyjaśnieniu treści decyzji, w razie ujawnionych wątpliwości, są podejmowane wyłącznie na żądanie, które może być wniesione, bez ograniczenia terminem, przez dwa różne podmioty (strona postępowania, organ egzekucyjny właściwy do wykonania decyzji). Wyjaśnienie jest wydane w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem (art. 113 par. 3, 215 par. 3).

Sprostowanie błędów pisarskich lub rachunkowych czy innych omyłek może nastąpić w każdym czasie na żądanie stron lub z urzędu przez wydanie postanowienia. Służy na nie zażalenie (113 par. 3 KPA; 215 par. 3 o.p.) a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 par. 2 pkt 2 PPSA).

ORZEKANIE O KOSZTACH POSTĘPOWANIA, OPŁATY ADMINISTRACYJNE

Opłaty i koszty postępowania, stanowiące razem należności związane z rozpoznaniem i załatwieniem sprawy, są wyrazem polityki fiskalnej państwa, a pozostają w wyraźnym związku z funkcjami postępowania administracyjnego. Muszą one być przystępne tak, by strony miały swobodny dostęp do postępowania i możliwości skutecznej obrony praw i interesów. Koszty powinny pokrywać część wydatków na administrację publiczną a jednocześnie chronić ją przed wszczynaniem spraw z błahych powodów. Opłaty administracyjne są wnoszone w zasadzie w stałej wysokości lub wg stawek (np. % od wartości rzeczy) i organy najczęściej nie mogą wpływać na ich wysokość.

Opłaty

Opłaty administracyjne są wprowadzane odrębnymi ustawami, które określają zasady ich wyliczania oraz pobierania. Najczęściej występują opłaty skarbowe, wymierzane zgodnie z ustawą z 16.11.2006 o opłacie skarbowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 28.09.2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej. Ustawa wymienia czynności i dokumenty podlegające opłacie oraz zwolnione od niej.

Przepisy różnych aktów wymieniają kategorie spraw/rodzaje czynności wymagających opłaty – np. Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 13.07.2006 o dokumentach paszportowych wydaje się paszporty po uiszczeniu opłaty paszportowej.

W KPA i o.p. uregulowano wyłącznie zakres obowiązków organów, dotyczących przestrzegania postanowień przepisów wprowadzających opłaty. W przypadku gdy strona nie wykonuje tego obowiązku, organ administracyjny podejmuje czynności określone w art. 206 par. 1-4 KPA (169 par. 1 i 2 o.p.). Stronie wyznacza się termin wynoszący od 7 do 14 dni, w którym powinno się opłatę uiścić. Jeśli termin minie bezskutecznie, albo podanie się zwraca, albo zaniecha się czynności wymagającej opłaty. W postępowaniu podatkowym termin do usunięcia braków wynosi 7 dni, a po bezskutecznym upływie tego terminu podanie pozostawia się bez rozpoznania, wydając postanowienie.

Zgodnie z art. 261 par. 4 KPA (169 par. 3 o.p.), które wprowadza wyjątki, mimo nieuiszczenia opłaty, rozpatruje się podanie lub dokonuje czynności, jeśli: niezwłocznego działania wymagają względy społeczne lub ważny interes strony; dla czynności jest ustanowiony termin zawity, a więc zamykający drogę po jego upływie dochodzenia praw lub interesów; podanie wniosła osoba mieszkająca za granicą.

Opłata powinna być uiszczona w toku postępowania, przed jego zakończeniem. Na postanowienie o zwrocie podanie służy zażalenie, natomiast zaniechanie dokonania czynności z powodu nieuiszczenia opłaty nie daje podstaw do wniesienia zaskarżenia. W podatkach zażalenie służy od postanowienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania.

Koszty postępowania

Składniki kosztów postępowania nie są wymienione w KPA i o.p. wyczerpująco. Zgodnie z art. 263 par. 1 KPA do tych kosztów należą:

1. Koszty osobistego stawienia się świadków, biegłych, stron – składają się z kosztów podróży, zwrotu utraconego zarobku dziennego, diety (strawnego), kosztów noclegu

2. Koszty oględzin

3. Koszty doręczenia stronom pisma

Za koszty postępowania mogą być jeszcze uznane „także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy” (par. 2) np. wynagrodzenie biegłego za wykonanie opinii, koszty ekspertyzy instytutu.

W przepisach przyjmuj się zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji publicznej (art. 262 par. 1 KPA; 264 i 267 o.p.). Organ pokrywa koszty ponoszone w wykonaniu czynności procesowych w ramach ustawowego obowiązku. Stronę obarczają koszty powstałe: z winy strony, na skutek czynności wykonanych na jej żądanie lub w jej interesie. W podatkach wprowadzono dodatkowo obciążenie kosztami za nieuczciwość strony (np. nieusprawiedliwione stawiennictwo na wezwanie, zatajenie dowodów).

Koszty postępowania powinny być uiszczone z góry. Na żądanie organu koszty mogą być w części uiszczone zaliczkowo (art. 261 par. 1, 262 par. 2 KPA; 267 par. 2 o.p.). Pełna kwota jest ustalana po zakończeniu postępowania w danej instancji i wraz z decyzją wydaje się postanowienie określające wysokość należności z tego tytułu, osoby zobowiązane, oraz termin i formę opłacenia należności (264 par. 1 KPA, 269 o.p.). Przysługuje od niego zażalenie, a ostateczne postanowienie może być zaskarżone do sądu administracyjnego (art. 3 par. 2 pkt 2 PPSA). W razie nieuiszczenia należności wykonanie postanowienia może nastąpić w trybie egzekucji administracyjnej (265 KPA, 271 par. 1 o.p.).

Art. 267 KPA dopuszcza zwolnienie strony od opłat lub kosztów postępowania jeśli jest w sytuacji niewątpliwej niemożności ich opłacenia. Zwolnienie może objąć całość lub część kosztów. Na to postanowienie nie przysługuje zaskarżenie środkiem samoistnym. W podatkach (270) przyjmuje się, że na wniosek strony organ podatkowy może umorzyć koszty postępowania w całości lub w części, gdy strona nie może ich ponieść. Na to postanowienie przysługuje zażalenie.

ROZDZIAŁ XV – Weryfikacja decyzji i postanowień w toku instancji administracyjnych

SYSTEM WERYFIKACJI DECYZJI I POSTANOWIEŃ W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM

Weryfikacja decyzji i postanowień obejmuje weryfikację na drodze administracyjnej i sądowej. KPA przewiduje w zasadach ogólnych, że weryfikacja ta następuje w toku instancji oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, z tym że w zakresie weryfikacji w toku instancji przyjmuje zasadę ogólną dwuinstancyjności, której istota sprowadza się do prawa strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 15 KPA). W zakresie zaś weryfikacji w nadzwyczajnych trybach regułą jest zasada ogólna ochrony trwałości decyzji ostatecznej, od której wyłomem jest dopuszczalność jej weryfikacji w trybach unormowanych przepisami prawa (art. 16 par. 1 KPA). W art. 16 par. 2 ustawia się zasadę ogólną prawa skargi na decyzje niezgodne z prawem do sądu administracyjnego, odsyła jednak do określonych zasad i trybu w odrębnych ustawach. Ordynacja podatkowa przewiduje wyłącznie weryfikację na drodze administracyjnej, przyjmując zasadę ogólną dwuinstancyjności (127) i zasadę ogólną trwałości decyzji (128).

System weryfikacji dokonywanej w drodze administracyjnej nie jest zbudowany z instytucji o jednolitym charakterze. Elementami składowi tego systemu są:

1. Środki zaskarżenia

Są to instytucje procesowe, za których pomocą uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Do cech charakterystycznych należy zaliczyć oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie skargowości (służą podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego postępowania weryfikacyjnego, a w żadnym wypadku nie dają podstaw do uruchomienia postępowania z urzędu) oraz cel, którym jest doprowadzenie do kasacji lub do reformacji rozstrzygnięcia administracyjnego. Kryteria podziałów tych środków:

1. Kryterium przesunięcia kompetencji do weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia na wyższą instancję – wyróżniamy: środki zaskarżenia bezwzględnie dewolutywne (takie, które zawsze przesuwają sprawę do wyższej instancji), środki zaskarżenia względnie dewolutywne (powodują przesunięcie sprawy do wyższej instancji tylko w razie nieuwzględnienia ich przez I instancję), środki zaskarżenia niedewolutywne (rozpatrywane są przez organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie)

2. Kryterium rodzaju zaskarżonego rozstrzygnięcia – wyróżniamy środki:

1. Zwyczajne – służące od rozstrzygnięć nieostatecznych, podstawy prawne ich wnoszenia nie są w KPA ściśle zdeterminowane (np. może je wnieść strona niezadowolona z rozstrzygnięcia). O.p. wprowadza ograniczenia (222)

2. Nadzwyczajne – wnoszone od rozstrzygnięć ostatecznych, podstawy wnoszenia są szczegółowo wymienione w KPA i o.p.

1. Kryterium mocy prawnej wniesionego środka zaskarżenia – wyróżniamy: środki zaskarżenia bezwzględnie suspensywne (takie, które z mocy prawa wstrzymują wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia), środki zaskarżenia względnie suspensywne (takie, które wstrzymanie zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostawiają ocenie organu rozpatrującego środek zaskarżenia)

2. Kryterium możliwości wnoszenia danego środka zaskarżenia samodzielnie – rozróżniamy: środki zaskarżenia samoistne, środki zaskarżenia niesamoistne (takie, które można wnieść tylko wraz z innymi środkami prawnymi)

1. Środki nadzoru

To instytucje procesowe, za pomocą których organy powołane do sprawowania nadzoru uruchamiają z urzędu postępowanie weryfikacyjne, służące wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przez ich kasację lub reformację. Cechami charakterystycznymi tych środków są: zasada oficjalności oraz i cel, który stanowi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

1. Odwołalność decyzji

Jest to prawna możność kasacji lub reformacji decyzji z urzędu przez organ, który decyzję wydał. Cechami charakterystycznymi odwołalności są: jej oparcie na zasadzie oficjalności oraz cel, któremu służy – wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

W systemie weryfikacji rozstrzygnięć w drodze administracyjnej można wyróżnić konstrukcje czyste (mające wyłącznie cechy środka zaskarżenia albo nadzoru) oraz konstrukcje mieszane. Jednorodną konstrukcję środków zaskarżenia mają w KPA: odwołanie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zażalenie, sprzeciw, a w podatkach – odwołanie i zażalenie, a gdy chodzi o zaskarżenie na drodze sądowej – skarga do SA. Jeśli chodzi o skargę powszechną (dział VIII KPA) to ze względu na zharmonizowanie trybu rozpoznania takiej skargi z instytucjami procesowymi postępowania administracyjnego nie można jej zaliczyć do odrębnego środka zaskarżenia. Ustawodawca nakłada bowiem na organ obowiązek kwalifikowania skargi albo jako odwołania (art. 234 pkt 1) albo jako żądanie wznowienia postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, albo też żądanie jej uchylenia lub zmiany (art. 235 par. 1 KPA). Charakter mieszany mają instytucja wznowienia postępowania oraz instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Zawierają one elementy charakterystyczne dla środków zaskarżenia, jak również typowe dla środków nadzoru i odwołalności decyzji. Charakter mieszany ma instytucja uchylenia (zmiany) decyzji w trybie art. 154,155,161 KPA (253,253a,254 o.p.).

Podsumowując, wspólną cechą instytucji składających się na system weryfikacji decyzji jest ich CEL, natomiast różni je oparcie poszczególnych instytucji na zasadach skargowości lub oficjalności (choć część ma charakter mieszany). System weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej opiera się na weryfikacji w toku instancji oraz poza tokiem instancji (nadzwyczajne tryby postępowania).

ODWOŁANIE

Odwołanie jest instytucją procesową, która tworzy możliwość prawną uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. W aktualnej regulacji prawnej termin „odwołanie” oznacza środek zaskarżenia uruchamiający tok postępowania odwoławczego przed organami administracyjnymi, jak również do określenia środku uruchamiającego postępowanie przed sądami powszechnymi (np. postępowanie w sprawach ubezpieczeń społecznych i odwołanie od decyzji ZUS).

Granice prawa odwołania w postępowaniu administracyjnym i podatkowym

Prawo to jest zagwarantowane w art. 78 KRP – „Każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa”. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza zasada ogólna dwuinstancyjności (art. 15 KPA, 127 o.p.). Każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Od każdej zatem decyzji nieostatecznej służy odwołanie.

Od tej zasady KPA oraz przepisy szczególne wprowadzają WYJĄTKI. Modyfikację zasadzie dwuinstancyjności czyni art. 127 par. 3, zgodnie z którym odwołanie nie służy od decyzji wydanej w I instancji przez MINISTRA lub SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE. W takim przypadku stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – różni się od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, bo jest rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Należy przyjąć, że decyzje ministra oraz SKO w I instancji podlegają weryfikacji w toku instancji, z tym jednak zastrzeżeniem, iż jest to weryfikacja oparta na niedewolutywności kompetencji. Tym samym są to decyzje nieostateczne. Przepisy szczególne wprowadzają również wyłączenie decyzji spod weryfikacji w toku instancji (np. ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowej ze środków publicznych – wprowadza jednoinstancyjne postępowanie w sprawach zgody udzielanej przez Prezesa FZ na prowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych w innym państwie UE). W postępowaniu podatkowym decyzje wydane w I instancji przez SKO, ministra finansów, dyrektora izby skarbowej/izby celnej podlegają odwołaniu, ale są rozpatrywane przez ten sam organ co w I instancji – niedewolutywność kompetencji.

Podmioty uprawnione do wniesienia odwołania

Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Wg art. 127 par. 1 KPA legitymację do wniesienia odwołania ma strona (podmiot spełniający przesłanki art. 28). Legitymację ma również podmiot, który twierdzi, że nie ma interesu prawnego lub obowiązku prawnego, a decyzja została do niego skierowana. Prawo to może realizować jednostka mająca zdolność prawną i do czynności prawnych (art. 29, 30 KPA).

KPA nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących legitymacji strony. Legitymację ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, lecz jest stroną wg art. 28 KPA. Natomiast jedyną przesłanką materialną (art. 128 KPA) jest niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

W postępowaniu podatkowym wg. art. 220 par. 1 stronie przysługuje odwołanie. Podmioty mające ten status wyznacza art. 133. Jednak w tym przypadku legitymacja strony jest OGRANICZONA przez wyznaczenie wymagań formalnych odwołania (222). W pozostałym zakresie legitymacja jest uregulowana jak w KPA.

Prawo odwołania strony w zakresie jego wykorzystania oparte jest na zasadzie rozporządzalności, która jednak w kwestii cofnięcia odwołania jest ograniczona. Strona może cofnąć odwołanie tylko wtedy, gdy nie doprowadzi to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, a więc skuteczność tej czynności strony zależy od oceny organu odwoławczego (art. 137 KPA).

Należy zwrócić uwagę na legitymację organizacji społecznej oraz prokuratora (podmioty na prawach strony) w kwestii odwołań:

1. ORGANIZACJA SPOŁECZNA

W przypadku, gdy organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji, ma ona prawa strony a zatem również prawo do wniesienia odwołania (art. 31 par. 3 KPA). Jeśli ta organizacja nie brała udziału w postępowaniu, to tym samym nie będzie miała legitymacji do złożenia odwołania. Przepisy szczególne mogą wprowadzać odrębne rozwiązania (np. ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie – organizacja ekologiczna nie musi brać udziału by się odwołać).

1. PROKURATOR

Z zawartego w art. 188 zwrotu „bierze udział” można wnioskować, że prokuratorowi służą prawa strony, jeśli faktycznie uczestniczy w postępowaniu. Tym samym będzie mu przysługiwać prawo wniesienia odwołania. Tego prawa nie można zrekonstruować z art. 182 i 183!

1. RPO I RPD

Na podstawie przepisów odpowiednich ustaw mają legitymację do wniesienia odwołania w takim zakresie, w jakim przyznana jest w KPA prokuratorowi.

Wymagania formalne odwołania

Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania – aby wywołało skutek prawny musi spełniać określony wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. W KPA przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczególne uzasadnienia. Wg art. 128 KPA: „Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.” Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Poza tym odwołanie powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Taki wniosek wynika z treści art. 63 KPA, który reguluje formę i wymagania stawiane podaniom a pojęcie podania obejmuje m.in. odwołanie. W tym zakresie w wielu ustawach materialnoprawnych oraz w postępowaniu podatkowym przyjęte jest inne rozwiązanie (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast wg art. 222 o.p. – odwołanie od decyzji powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.

KPA i o.p. nie określają wymagań co do formy odwołania. Odwołanie, jak każde podanie, może być wnoszone pisemnie, telegraficznie za pomocą telefaksu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Strona może wnieść odwołanie również ustnie do protokołu.

Warunkiem formalnym jest termin na wniesienie skutecznego odwołania. Należy je wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie (art. 129 par.2 KPA; 223 par. 2 o.p.). Przepisy szczególne mogą ustanowić inny termin (art. 129 par. 3 KPA).

W KPA i o.p. jest przyjęty pośredni tryb wnoszenia odwołania. Wg art. 129 par. 1 odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Natomiast zgodnie z art. 223 par. 1 o.p. odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję. Tryb ten musi być przestrzegany zarówno przez stronę, jak również przez organ.

Moc prawna odwołania

Art. 130 par. 1 KPA ustanawia regułę, w myśl której decyzje nieostateczne nie podlegają wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Od tej reguły dopuszcza się w art. 130 par. 3 KPA wyjątki, przewidując, że nie ma ona zastosowania od decyzji, gdy został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 KPA) oraz gdy podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Od tej reguły odstępuje wtedy, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem stron.

O dalszym bycie wykonalności decyzji przesądza moc prawna odwołania. KPA przyznaje odwołaniu moc środka zaskarżenia bezwzględnie suspensywnego: wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 par. 2) KPA). Bezwzględna suspensywność nie obejmuje przypadków, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności lub gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. W takich sytuacjach organ odwoławczy, jeśli uzna to za uzasadnione, może wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji (art. 135 KPA).

W postępowaniu podatkowym przyjęto inne rozwiązanie. Decyzje organu I instancji podlegają wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. O.p. reguluje wykonalność decyzji nieostatecznej w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego (239a) – decyzja nieostateczna w tych sprawach nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W postępowaniu podatkowym należy uwzględnić dobrowolne wykonanie decyzji i przymusowe wykonanie decyzji. Przy dobrowolnym wykonaniu obowiązuje reguła (47 par. 1) – termin płatności wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Konsekwencją niezapłacenia w terminie jest powstanie zaległości podatkowej (51), od której nalicza się odsetki za zwłokę (53). Tym samym o.p. odstąpiła od regulacji mocy prawnej odwołania, regulując wykonalność decyzji nieostatecznej oraz ostatecznej.

Postępowanie odwoławcze

Konstrukcja prawna odwołania jest oparte na względnej dewolutywności, kompetencja do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku postępowania odwoławczego przechodzi bowiem na organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji we własnym zakresie. Postępowanie odwoławcze podzielić na:

1. Postępowanie odwoławcze przed organem I instancji

Czynności procesowe organu I instancji obejmują zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania (131 KPA) oraz podjęcie samokontroli w odniesieniu do własnej decyzji (132 KPA, 226 o.p.).

Względna dewolutywność odwołania w postępowaniu należy do rozwiązań szczegółowych, ze względu na obowiązywanie w KPA i o.p. zasady związania organu własną decyzją. Zgodnie z art. 110 KPA (212 o.p.) organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli kodeks nie stanowi inaczej. KPA statuując generalnie zasadę związania organu I instancji własną decyzją, dopuszcza od niej wyjątki, które wyznaczają granice samokontroli organu I instancji. Wyjątek ten wprowadza art. 132 par. 1 i 2 KPA – jeśli odwołanie wniosły wszystkie strony – albo tylko jedna, ale pozostałe wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania – a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, uchylając lub zmieniając nią zaskarżoną decyzję. Możliwość dokonania przez organ I instancji samokontroli w KPA opiera się więc na dwóch podstawowych kryteriach. Pierwsze jest to kryterium o charakterze formalnym – chodzi o wniesienie odwołania przez wszystkie strony danego postępowania. Drugie ma charakter merytoryczny – istota polega na tym, że stanowisko organu musi się pokryć ze stanowiskiem stron.

W postępowaniu podatkowym art. 212 o.p. stanowi: organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Z tego rozwiązania wynika, że o.p. ustanowiła bezwzględną zasadę związania decyzją organu, który ją wydał. Są jednak dopuszczalne wyjątki. Art. 226 par. 1 o.p. dopuszcza samokontrolę organu I instancji. Jeśli organ podatkowy, który wydał decyzję, uzna że odwołanie wniesione przez stronę zasługuje na uwzględnienie w całości, wyda nową decyzję, którą uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Organ podatkowy może to zrobić gdy odwołanie wniosą wszystkie strony a zarzuty i żądania w odwołaniu nie będą sprzeczne.

Czynności procesowe podjęte przez organ w ramach samokontroli odbywają się w dwóch fazach. Pierwsza: obejmuje przeprowadzenie kontroli własnego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy oraz na ustaleniu, czy stanowisko zajęte w danej sprawie może być zmienione. Druga: konfrontacja tego stanowiska z żądaniem strony. Jej wyniki mogą być następujące:

1. Żądanie strony jest uzasadnione w całości i organ jest kompetentny do zmiany/uchylenia swojej decyzji

2. Żądanie strony może być uwzględnione tylko częściowo i ze względu na art. 132 KPA (226 o.p.), nie ma on kompetencji do wzruszenia swojej decyzji

3. Odwołanie jest nieuzasadnione

Organ I instancji jest obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę w terminie 7 dni licząc od dnia, w którym otrzymał odwołanie (133 KPA) a w podatkach bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od otrzymania odwołania (227 par. 1 o.p.). Od nowej decyzji służy odwołanie. Jeśli organ uzna się za niekompetentny przekazuje odwołanie wraz z aktami do organu odwoławczego. W podatkach organ I instancji musi ustosunkować się do zarzutów i poinformować o swoim zdaniu stronę (227 par. 2 o.p.).

1. Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji

KPA przyjmuje jako generalne rozwiązanie taką konstrukcję, w której organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do wydającego zaskarżoną decyzję (art. 127 par. 2 z zastrzeżeniem par. 3). Takie też rozwiązanie przyjęte jest w postępowaniu podatkowym (art. 220 par. 1 o.p.) z zastrzeżeniem WYJĄTKÓW, w jakich odwołanie nie zostało oparte na konstrukcji względnej dewolutywności (odwołanie od decyzji ministra do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, izby celnej, SKO). Poza tym wyjątki mogą wynikać z ustaw odrębnych (było o tym wszystkim już wyżej). Szczególnym rozwiązaniem są ustawy samorządowe, które jako regułę wprowadzają rozwiązanie, w myśl którego organem odwoławczym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jest SKO.

Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji możemy podzielić na trzy stadia:

1) postępowanie wstępne

2) postępowanie rozpoznawcze

3) stadium przyjęcia decyzji

Postępowanie to rozpoczyna się w dacie przekazania organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, a kończy się w dacie doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu II instancji.

Postępowanie wstępne

W tej fazie organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (np. wyczerpanie dwóch instancji).

Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Pierwszy przypadek obejmuje sytuacje, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W razie gdy odwołanie wnosi jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpatrzenia odwołania organ stwierdzi, że tego interesu/obowiązku nie ma, to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (138 par. 1 pkt 3 KPA; 233 par. 1 pkt 3 o.p.).

Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym bada czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Jeśli strona uchybiła terminowi, a wystąpi o jego przywrócenie, to organ odwoławczy ostatecznie rozstrzyga o jego przywróceniu (art. 59 par. 2 KPA, 163 par. 2 o.p.).

W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy wydaje albo postanowienie o niedopuszczalności odwołania albo o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania – oba postanowienia są OSTATECZNE (134 KPA, 228 o.p.). W postępowaniu podatkowym mamy do czynienia z postanowieniem o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia. Postanowienia wydane na podstawie art. 134 KPA i art. 228 par. 1 o.p. kończą postępowanie odwoławcze, a zatem podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 par. 2 pkt 2 PPSA). Postanowienia kończące podlegają weryfikacji w trybach nadzwyczajnych (126 KPA, 219 o.p.).

Postępowanie rozpoznawcze

Przedmiotem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice tego postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólnego postępowania administracyjnego m.in. zasady prawdy obiektywnej, praworządności i dwuinstancyjności. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed I instancją. Wynik może być następujący:

1. Organ może stwierdzić, że organ I instancji, mimo że nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania, czyli że w istocie brak było rozpoznania sprawy w I instancji. Zgodnie z art. 136, 138 par. 2 KPA (229, 233 par. 2 o.p.) organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, organ odwoławczy kasuje decyzję I instancji i przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 par. 2 KPA, 233 par. 2 o.p.).

2. Organ odwoławczy stwierdza, że postępowanie rozpoznawcze w I instancji wymaga uzupełnienia, nie zostały bowiem ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W takim przypadku organ odwoławczy z urzędu lub na wniosek strony jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy mając wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 KPA) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 par. 2 KPA). Postępowanie uzupełniające organ odwoławczy przeprowadza sam albo może zlecić jego przeprowadzenie organowi, który wydał decyzję zaskarżoną.

W KPA i o.p. nie został wprowadzony zakaz uwzględniania w fazie postępowania rozpoznawczego przez organ odwoławczy nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnienia tych „nowości”, chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza się wg przepisów o postępowaniu przed organem I instancji.

Ordynacja podatkowa do postępowania odwoławczego w stadium rozpoznania wprowadza rozprawę. Wg art. 200a par. 1 o.p.: Organ odwoławczy przeprowadzi (obligatoryjnie) w toku postępowania rozprawę:

1. Z urzędu – jeśli zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin – lub sprecyzowania argumentacji prawnej prezentowanej przez stronę w toku postępowania

2. Na wniosek strony

Gdy o przeprowadzenie rozprawy wystąpi STRONA, we wniosku musi uzasadnić potrzebę przeprowadzenia rozprawy, wskazując jakie okoliczności faktyczne sprawy powinny być wyjaśnione i jakie czynności powinny być dokonane. Organ odwoławczy rozpoznaje wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy. Jeśli w ocenie organu przedmiotem rozprawy mają być okoliczności niemające znaczenia albo okoliczności te są wystarczająco potwierdzone dowodami, odmawia przeprowadzenia rozprawy – czyni to w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Rozprawa w podatkach oparta jest na elementach kontradyktoryjności przez wprowadzenie udziału upoważnionego pracownika organu I instancji, od którego decyzji wniesiono odwołanie (art. 200c par. 3 o.p.). Strona na rozprawie może składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie oraz wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Kierujący rozprawą może uchylić pytanie zadane uczestnikowi, jeśli nie ma istotnego znaczenia. Na żądanie strony uchylone pytania należy zamieścić w protokole.

Podjęcie decyzji

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne.

Rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być następujące:

1. Zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji – w takim wypadku organ odwoławczy (138 par. 1 pkt 1 KPA, 233 par. 1 pkt 1 o.p.) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję

2. Niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji (rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne) – rozstrzygnięcie organu I instancji organu odwoławczego jest nieprawidłowe ze względu na niezgodność z prawem lub z pkt widzenia celowości. Zgodnie z art. 138 par. 1 pkt 2 KPA (233 par. 1 pkt 2 lit. a o.p.) organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Podstawą zmiany decyzji NIE MOŻE stanowić wadliwość nieistotna, do której usunięcia jest przewidziany tryb rektyfikacji. Granicę swobody oceny wadliwości decyzji wyznacza również zakaz reformationis in peius (o tym będzie później). W zakresie takiego rozstrzygnięcia art. 138 par. 4 KPA stanowi, że jeśli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ I instancji do wydania decyzji o określonej treści”.

Drugim rodzajem rozstrzygnięć organu odwoławczego są decyzje kasacyjne. Możemy wyróżnić jej dwa typy (138 par. 1 pkt 2, 138 par. 2 KPA; 233 par. 1 pkt 2 lit. a, par. 2 i 3 o.p.):

1. Decyzja kasacyjna typowa (kończąca rozpatrzenie sprawy)

Jej istota polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym. Dopuszczalność wydania takiej decyzji ograniczona będzie do przypadków, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpatrzenia jej w drodze postępowania administracyjnego czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego określonego rodzaju. Podstawy do wydania decyzji kasacyjnej pokrywają się częściowo z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy nie może natomiast zastosować sankcji nieważności i stwierdzić nieważności decyzji organu I instancji.

Organ obowiązany jest obowiązany w przypadku ww. wad decyzji organu I instancji decyzję uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie. Wydanie decyzji merytorycznej, merytoryczno-reformacyjnej, kasacyjnej drugiego typu jest rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Organ odwoławczy tym samym jest obowiązany w każdym przypadku rozpoznać merytorycznie sprawę, której dotyczy zaskarżona decyzja, ale nie będzie on obowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy!

W postępowaniu podatkowym warto zwrócić uwagę na art. 233 par. 1 pkt 2 lit. b, który stanowi, że w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy o właściwości postępowania się nie umarza a przekazuje do rozpatrzenia organowi I instancji.

1. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Ten typ różni się od poprzedniego tym, że może być zastosowane wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do MERYTORYCZNEGO rozstrzygnięcia danej sprawy indywidualnej. Wg art. 138 par. 2 KPA: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wg art. 233 par. 2 o.p.: organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję (…) przez ten organ, jeśli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części.” Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 par. 2 w zw. z art. 136 KPA (233 par. 2 o.p. w zw. z 229 o.p.) przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, gdy:

1. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego w o.p.) – taka sytuacja nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. W takim przypadku organ ma tylko kompetencje kasacyjne.

2. Postępowanie wyjaśniające (dowodowe) zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynność prowadził pracownik wyłączony ze sprawy) – w każdym takim przypadku organ odwoławczy jest obowiązany również wydać decyzję kasacyjną, choć z innych względów niż w przykładzie wyżej.

W przypadku rażącego naruszenia norm prawa procesowego organ odwoławczy ma wyłącznie kompetencje kasacyjne, ponieważ art. 136 KPA (229 o.p.) stwierdza, że organ odwoławczy może przeprowadzić wyłącznie DODATKOWE postępowanie wyjaśniające. W przypadku zaś nierażącego naruszenia przez organ I instancji norm prawa procesowego, organ odwoławczy będzie obowiązany do usunięcia skutków tych naruszeń w toku postępowania odwoławczego, podejmując w odpowiednim zakresie postępowanie wyjaśniające (dowodowe). Wydając decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W postępowaniu podatkowym powrócono do koncepcji decyzji kasacyjnej z przekazaniem do ponownego rozpoznania sprawy organowi I instancji, w razie gdy podstawą prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest norma prawna pozostawiająca uznaniu sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wg art. 233 par. 3 o.p. SKO uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego I instancji. W pozostałych przypadkach SKO, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji.”

Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (137 KPA, 233 par. 1 pkt 3 o.p.). Taka sytuacja będzie miała miejsce, w razie gdy przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja nieostateczna, a inna czynność lub decyzja ostateczna, w razie gdy osoba wnosząca odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, w razie śmierci strony, gdy sprawa administracyjna ma charakter ściśle związany ze stroną i nie przechodzą prawa na następców prawnych, gdy cofnięcie odwołania przez stronę uznano za skuteczne przez organ odwoławczy, gdy brak właściwości organu odwoławczego do rozpoznania odwołania.

Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym

Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. W art. 139 KPA przyjęto następującą formułę tego zakazu: organ odwoławczy nie może rozstrzygać sprawy indywidualnej na niekorzyść odwołującej się strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Przez pojęcie rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć tylko kwalifikowane przypadki wymienione wyczerpująco w art. 145 par. 1, 145a par. 1, 145b, 156 par. 1 KPA. Natomiast pojęcie rażącego naruszenia interesu społecznego należy do pojęć nieostrych, co oznacza, że organ odwoławczy ma znaczą swobodę interpretacji i będzie mógł dokonać reformacji decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się ze względu na każdy rodzaj wadliwości tej decyzji. Ocena ta podlega weryfikacji zarówno przez organ nadzoru, jak też przed sąd administracyjny.

W postępowaniu podatkowym nie wprowadzono jednolitej konstrukcji tego zakazu. Wg art. 234 o.p. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes publiczny. O.p. przyjmuje zasadę zakazu reformationis in peius, dopuszczając od niej dwa wyjątki: a) rażące naruszenie prawa (wyliczone w art. 240 i 247); b) rażące naruszenie interesu publicznego.

WNIOSEK O PONOWNE ROZPATRZENIE SPRAWY

Podniesienie zasady dwuinstancyjności do rangi zasady ogólnej spowodowało konieczność dostosowania do tej zasady wszystkich rozwiązań prawnych przyjętych W KPA. W szczególności stało się to konieczne w stosunku do postępowania prowadzonym przez ministrów. Jednoinstancyjność tego postępowania była uzasadniona względami strukturalnymi (brak organu, któremu można byłoby powierzyć koncepcję do rozpatrywania odwołań). Jednoinstancyjność została złagodzona w 1980 r., kiedy to wprowadzono nowy środek zaskarżenia oparty na konstrukcji niedewolutywności. Strona niezadowolona z decyzji ministra może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek ten stanowi podstawę ponownego postępowania w tej samej sprawy (art. 127 par. 3 KPA).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia, który służy również od decyzji wydanej w I instancji przez SKO (art. 127 par. 3 KPA). Takie rozwiązanie miało na celu dążenie do zagwarantowania szerokiej samodzielności organom samorządu terytorialnego.

Ustawy szczególne stanowią o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu przed innymi organami powołanymi do prowadzenia postępowania administracyjnego. Np. Prawo o szkolnictwie wyższym – rektor.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań do decyzji. Tym samym wprost zastosowanie będą miały przepisy dotyczące legitymacji, wymogów formalnych, mocy wniosku, czynności wstępnych organu odwoławczego. Zastosowania nie będą miały przepisy dotyczące postępowania przed organem I instancji (art. 132 KPA) i decyzji kasacyjnych z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 par. 2 KPA).

W postępowaniu podatkowym ta instytucja NIE została wprowadzona.

ZAŻALENIE

Jest to środek zaskarżenia służący od postanowień. Prawo to jest inaczej konstruowane niż prawo do odwołania. Zażalenie służy bowiem tylko na postanowienia, co do których KPA i o.p. przewidują wprost w przepisach szczegółowych ich zaskarżalność w drodze zażalenia (art. 141 par. 1 KPA, 236 par. 1 o.p.). Postanowienia, co do których KPA i o.p. nie przewidziały dopuszczalności wniesienia zażalenia, mogą być zaskarżone tylko ŁĄCZNIE z odwołaniem. W takim przypadku zażalenie jest środkiem zaskarżenia NIESAMOISTNYM.

Legitymacja do wniesienia zażalenia jest również określona inaczej. Choć w art. 141 par. 1 KPA stanowi się, że uprawnienie to służy stronie, jednak w przepisach szczegółowych uprawnienie to przyznano również innym uczestnikom postępowania. Związane jest to z tym, że adresatem postanowienia może być nie tylko strona, ale również mogą nim być inni uczestnicy postępowania.

Zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) postanowienia stronie (art. 141 par. 2 KPA; 236 par. 2 o.p.). Regułą jest, że postanowienia, od których służy zażalenie, są doręczane na piśmie, a jeśli strona lub uczestnik wyrazi na to zgodę – za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 125 par. 1 w zw. z art. 39¹ par. 1 KPA, art. 218 par. 1 w zw. z art. 144a o.p.). Jeśli chodzi o wymagania co do treści, formy i trybu wnoszenia zażalenia, to mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołania.

Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym. Jego wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia, ale organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, MOŻE wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione (art. 143 KPA). W o.p. nie uregulowano mocy zażalenia.

Do rozpatrzenia zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 144 KPA;239 o.p.).

CZĘŚĆ CZWARTA – CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU NADZWYCZAJNEGO POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

ROZDZIAŁ XVI – Zagadnienie wadliwości decyzji administracyjnej

Decyzja administracyjna jest prawidłowa, jeżeli łącznie spełnia dwie przesłanki:

1. Jest zgodna z normami prawa materialnego prawa administracyjnego

2. Została wydana zgodnie z normami prawa procesowego prawa administracyjnego

Decyzja, która narusza normy materialne lub procesowe jest wadliwa. Teoria wadliwości decyzji administracyjnej musi pogodzić ze sobą wymagania interesu ogólnego (zbiorowego/społecznego) oraz interesu jednostkowego (indywidualnego), musi również godzić ze sobą wymagania wynikające z zasady praworządności oraz trwałości decyzji administracyjnej. Pojawia się zagadnienie gradacji wad decyzji – tylko określony ciężar gatunkowy wad powoduje zastosowanie sankcji w zakresie skutków prawnych decyzji w postaci albo sankcji wzruszalności decyzji, albo też sankcji nieważności decyzji.

Koncepcja nieważności decyzji opiera się na założeniu, że decyzje nieważne nie wywołują skutku prawnego od momentu wydania, są aktami pozornymi, nieistniejącymi, niemającymi mocy prawnej. Założenie będące podstawą koncepcji wzruszalności jest inne, bo uznaje się, że decyzje wzruszalne wywołują skutki prawne, mają moc obowiązującą do czasu ich usunięcia z obrotu prawnego.

B. Adamiak nie zgadza się z twierdzeniem, że decyzja nieważna jest aktem pozornym. Decyzja jest wyłącznie środkiem służącym do osiągnięcia określonego skutku prawnego, sam skutek mieści się poza pojęciem czynności prawnej. Tym samym brak skutku (przesłanka nieważności) nie powoduje nieistnienie czynności prawnej, co w konsekwencji powoduje, że nie możemy nazwać decyzji nieważnej aktem pozornym. Akt pozorny nie wchodzi do obrotu prawnego, nie ma cechy prawomocności, nikt tym aktem nie będzie związany ani też nie będzie potrzeby eliminowania go z obrotu prawnego przy zastosowaniu tryby określonego przepisami prawa. Decyzja nieważna istnieje, bo istnieje tzw. zewnętrzny stan faktyczny czynności prawnej, jednakże ze względu na wady, jakimi dotknięta jest decyzja, nie będzie ona zdolna do wywołania skutku prawnego.

Skutkiem prawnym decyzji administracyjnej będzie powstanie, zmiana, wygaśnięcie konkretnego stosunku prawnego lub też stwierdzenie istnienia albo nieistnienia tego stosunku. Z momentem wejścia do obrotu prawnego decyzja wywołuje skutki prawne.

Decyzja administracyjna korzysta z atrybutu domniemania prawidłowości, co oznacza, że ma ona moc obowiązującą dopóki nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego. W naszym systemie prawnym tym samym nie mamy do czynienia z decyzjami administracyjnymi nieważnymi z mocy samego prawa (ustawodawca zawsze może wprowadzić wyjątki).

KPA i o.p. są podporządkowane domniemaniu prawidłowości. Z pewnością jako wyjątki nie można potraktować nadzwyczajnych trybów postępowania ani trybu stwierdzania nieważności decyzji. Ten tryb występuje w KPA i o.p., bo wyeliminowanie nieważnej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko przez wydanie decyzji, która stwierdzi nieważność innej decyzji. Dotyczy to również decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy odrębnych przepisów prawa, do których odsyła art. 156 par. 1 pkt 7 KPA (247 par. 1 pkt 7 o.p.). KPA i o.p. wprowadzają również przesłanki niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem wykluczają dopuszczalność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Decyzja podjęta w takim przypadku stanowi jedynie rozstrzygnięcie, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bez stwierdzenia jej nieważności. Warto dodać, że jeśli nie pojawi się wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub zaniechane zostanie wszczęcie postępowania z urzędu to decyzja obarczona wadami wyliczonymi w art. 156 par. 1 KPA (247 par. 1 o.p.) pozostanie w obrocie prawnym!

Różnice między decyzjami nieważnymi a wzruszalnymi

Różnic należy szukać w płaszczyźnie skutków prawnych decyzji. Wchodząc do obrotu prawnego, decyzja wywołuje określone skutki prawne. Ustawodawca może jednak ze względu na stopień wadliwości uznać ważność już powstałych skutków, uniemożliwiając natomiast powstanie dalszych skutków prawny w przyszłości, albo też może skutki prawne decyzji uznać za nieobowiązujące. Za podstawę wyróżnienia tych decyzji należy przyjąć jako kryterium zdolność decyzji do wywoływania skutków prawnych uznanych przez prawo. Decyzje nieważne to takie, których skutki prawne nie są uznane przez prawo. Wzruszalne zaś będą te decyzje, których skutki prawne są przez prawo uznane, ale które są pozbawione zdolności do wywoływania skutków prawnych w przyszłości.

Rodzaje wadliwości

Z uwagi na podział przyjęty na wstępie rozdziału wyróżniamy dwa rodzaje wadliwości: wadliwość materialnoprawną i wadliwość procesowoprawną. W świetle rozwiązań prawnych przyjętych w KPA i o.p. możemy stwierdzić, że wadliwość prawnoprocesowa decyzji powoduje sankcję skutkującą wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia postępowania, wadliwość zaś materialnoprawna – sankcję nieważności decyzji. Od tej reguły przewidziane są wyjątki, np. pojęciem rażącego naruszenia prawa (art. 156 par. 1 pkt 2 KPA, 247 par. 1 pkt o.p.) należy objąć nie tylko rażące naruszenie prawa materialnego, lecz również i procesowego, natomiast wadliwość wymieniona w art. 145 pkt 6 KPA (240 par. 1 pkt 6 o.p.) będzie wynikiem naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i materialnego.

We współczesnej regulacji materialnoprawnej wprowadza się nowa koncepcja sankcji wobec wadliwych decyzji – sankcja niezgodności decyzji (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym przykładzie zastosowanie ma art. 158 par. 2 KPA, w którym organ nie stwierdza nieważności decyzji, ale wskazuje tylko, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja nieistniejąca (tego zagadnienia nie należy łączyć z wadliwością decyzji administracyjnej!)

W doktrynie takie decyzje charakteryzuje się jako takie zachowanie faktyczne, zmierzające do wywołania skutków prawnych, któremu brak jest konstytutywnego elementu danego aktu, które to zachowanie z pozoru przedstawia się jako czynność prawna. W tym miejscu należy wyróżnić dwie sytuacje:

1. Nieistnienie postępowania administracyjnego – decyzje wydane w nieistniejącym postępowaniu zawsze będą decyzjami nieistniejącymi. Z istoty postępowania wynika, że muszą one się toczyć, gdy występują w nim co najmniej dwa podmioty (strona, zdolny prawnie organ administracji publicznej). Brak jednego z tych podmiotów powoduje nieistnienie postępowania;

2. Wydanie decyzji nieistniejących w postępowaniu administracyjnym – do decyzji nieistniejących należy zaliczyć decyzje niezawierające wymaganych przepisami cech zewnętrznych oraz decyzje niedoręczone (nieogłoszone) stronie. Decyzja musi odpowiadać określonym co do jej struktury przesłankom jako prawnej wypowiedzi organu (107 par. 1 i 109 KPA; 210 par. 1 i 211 o.p.).

Konieczne jest rozgraniczenie przypadków wadliwości decyzji spowodowanych naruszeniem tych przesłanek od przypadków, kiedy mamy do czynienia z decyzją nieistniejącą. Jeśli decyzja nie spełnia wymogów konstytutywnych dotyczących struktury prawnej aktu, będzie to decyzja nieistniejąca. NSA przyjmuje, że chodzi tu o: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy (osnowa decyzji), podpis osoby powołanej do wydania. Drugą przesłanką bytu prawnego decyzji jest jej ogłoszenie lub doręczenie stronie (110 KPA, 212 o.p.). Tym samym byt prawny decyzji rozpoczyna się od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez ogłoszenie lub doręczenie decyzji i od tej reguły KPA i o.p. nie wprowadza wyjątków. Będzie to kolejnych przykład decyzji nieistniejących.

Decyzje nieistniejący NIE KORZYSTACJĄ z domniemania prawidłowości i NIE WCHODZĄ do obrotu prawnego. Stwierdzenie ich nieistnienia może nastąpić bez szczególnych wymagań co do trybu i formy oraz w każdym czasie.

ROZDZIAŁ XVII – Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych

RELACJE MIĘDZY WERYFIKACJĄ NA DRODZE ADMINISTRACYJNEJ I DRODZE SĄDOWEJ

System nadzwyczajnych trybów postępowania składa się z: postępowania w sprawie wznowienia postępowania, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten jest opary na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowanie zamiennie. Pierwszeństwo w razie wszczęcia trybów nadzwyczajnych ma tryb najdalej idący, tj. tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Postępowanie wszczęte np. w sprawie wznowienia postępowania podlega zawieszeniu. W razie w stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (105 par. 1 KPA, 208 o.p).

Weryfikacja decyzji odbywająca się w trybach nadzwyczajnych w drodze administracyjnej oraz sądowej jest oparte na zasadzie konkurencyjności, bo od podmiotu legitymowanego do złożenia skargi zależy wybór drogi weryfikacji decyzji ostatecznej. Należało unormować sytuację, w której równocześnie zostaną uruchomione procesy weryfikacji. Będzie to miało miejsce zarówno w razie wielości stron w postępowaniu administracyjnym, które dokonają wyboru różnych dróg weryfikacji decyzji ostatecznej, jak i w razie złożenia przez stronę skargi do SA, a podjęcia z urzędu weryfikacji na drodze administracyjnej. Rozwiązując tę kolizję, ustawodawca przyjmował pierwszeństwo drogi administracyjnej. Zgodnie z art. 56 PPSA - w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego (..) postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.

Kolejnym zagadnieniem jest dopuszczalność weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej po weryfikacji na drodze sądowej. KPA reguluję tę kwestię tylko w przypadku podjęcia weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej przez PROKURATORA, art. 189 KPA – „Prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu administracji publicznej do SA, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu.” Powyższe zagadnienie należy rozpatrywać w płaszczyźnie prawomocności wyroku SA i granic powagi rzeczy osądzonej. Skutki prawomocności reguluje art. 170 i 171 PPSA, stanowiąc: orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.” Natomiast granice powagi rzeczy osądzonej wyznacza art. 171 PPSA, stanowiąc: wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia”. Zatem wyrok oddalający skargę powoduję niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji!

Przesłanki nieważności decyzji będące podstawą weryfikacji na drodze administracyjnej i sądowej w pełni się pokrywają (art. 156 par. 1 KPA; 247 par. 1 o.p.; art. 145 par. 1 pkt 2 i par. 2 PPSA). Sąd, nie będąc związany granicami skargi, obowiązany jest zbadać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Ocena sądu administracyjnego wyrażona w wyroku oddalającym skargę na decyzję wiąże organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, mając w tym zakresie powagę rzeczy osądzonej. Stronie pozostaje tylko zaskarżenie wyroku sądu. NSA przyjął: żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 par. 3 KPA). Ordynacja podatkowa w art. 249 par. 1 pkt 2 wyłącza dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w razie oddalenia skargi.

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego związane jest z wadliwością procesową w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ujawnienie takich wad może nastąpić po podjęciu wyroku oddalającego. W takim zakresie, w jakim ocena prawna przyjęta w wyroku nie ma powagi rzeczy osądzonej, należy opowiedzieć się za dopuszczalnością wznowienia postępowania administracyjnego. NSA stwierdził w jednym z orzeczeń: 1. Przymiot prawomocności wyroku NSA dotyczy tylko sfery zgodności z prawem decyzji ostatecznej i nie stwarza przeszkód jej zmiany lub uchylenia w nadzwyczajnym trybie administracyjnym przewidzianym dla wzruszenia decyzji prawnie niewadliwych. 2. Dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której SA oddalił skargę, jeśli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 par. 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 KPA”.

Wyrok uwzględniający skargę powoduje bezprzedmiotowość nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Nie stanowi przeszkody do podjęcia postępowania nadzwyczajnego oddalenie skargi ze względu na brak legitymacji do zaskarżenia decyzji (postanowienia) do SA, odrzucenie skargi, umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w przepisach prawach procesowego lub ustawach szczególnych. Instytucja ta ma charakter mieszany, gdyż występują w niej elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia oraz nadzoru. Zgodnie z art. 147 KPA (241 par. 1 o.p.) wznowienie postępowania następuje z urzędu (właściwy jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji – art. 150 par. 1 KPA, 244 par. 1 o.p.) lub też na żądanie strony. Wyjątkowo została dopuszczona dewolucja kompetencji (150 par. 2 KPA; 244 par. 2 o.p.).

Przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania

KPA i o.p. opierają dopuszczalność wznowienia postępowania na dwóch przesłankach:

1. Rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną

2. Wystąpienia jednej z wyliczonych w art. 145 par. 1 i art. 145a par. 1, art. 145b par. 1 KPA (240 par. 2 o.p.) podstaw prawnych wznowienia postępowania

W trybie wznowienia postępowania może nastąpić wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia, jeżeli służyło na nie zażalenie. Zgodnie z art. 126 KPA do postanowień, od których służy zażalenie oraz postanowień z art. 134 stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 KPA (podobnie art. 219 o.p.).

W KPA i o.p. przyjmuje się założenie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania, z zastrzeżeniem rozwiązań przyjętych w ustawach szczególnych. Przesłanki wznowienia postępowania są następujące:

1. Dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe

Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje, gdy wystąpią ŁĄCZNIE trzy przesłanki:

1. W postępowaniu dowodowym prowadzonym w sprawie skorzystano z fałszywego dowodu

2. Sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu (w podatkach – tylko prawomocnym orzeczeniem sądu) – w KPA dopuszczono od tej zasady wyjątki. Pierwszy pojawia się, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest konieczne z wyższych racji, tzn. gdy w ten sposób uniknie się niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo zapobiegnie się poważnej szkodzie dla interesu społecznego. W postępowaniu podatkowym odstępstwo od tej przesłanki jest dopuszczalne, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie jest niezbędne w celu ochrony interesu publicznego (240 par. 2 o.p.). Wyjątek drugi wprowadza art. 145 par. 3 KPA (240 par. 3 o.p.), w myśl którego wznowienie postępowania może nastąpić, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wskutek przedawnienia lub innych prawnie określonych przyczyn (abolicja, amnestia).

3. Fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych w danej sprawie – dowody te miały istotne znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia

1. Wydanie decyzji w wyniku przestępstwa

Należy terminowi „przestępstwo” nadać sens, który przewiduje dla niego Kodeks karny (tzn. obejmuje zbrodnie i występki, NIGDY wykroczenia!). Za takim stanowiskiem przemawia użycie w KPA/o.p. w innym miejscu sformułowania „czynu zagrożonego karą”. Gdyby ustawodawca chciał objąć podstawą wznowienia postępowania wykroczenia, z pewnością użyłby właśnie tego sformułowania. Pojęcie przestępstwa obejmuje wszelkie przestępstwa, za pomocą których decyzja może być uzyskana a zatem w szczególności przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określone w rozdziale XXIX, przestępstwa przeciwko wymiarowi sprawiedliwości (r. XXX) i przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów (r. XXXIV KK).

Wznowienie postępowania na tej podstawie wymaga spełnienia ŁĄCZNIE trzech przesłanek:

1. Musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa

2. Fakt popełnienia przestępstwa jest stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu; wyjątki są określone identycznie jak w odniesieniu do pierwszej podstawy wznowienia postępowania!

3. Pomiędzy wydaniem decyzji a popełnieniem przestępstwa istnieje związek przyczynowy – pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji musi zachodzić związek przyczynowy, a więc przy tej podstawie obojętne będzie to, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji

1. Wydanie decyzji przez pracownika lub przez organ administracji państwowej podlegających wyłączeniu stosownie do art. 24,25,27 KPA (130-132 o.p.)

Wznowienie postępowania może nastąpić tylko w kwalifikowanych wypadkach naruszenia instytucji wyłączenia, co jest zaznaczone poprzez użycie sformułowania „decyzja została wydana”. Art. 24 i 25 KPA stanowi o „wyłączeniu od udziału w postępowaniu”. W postępowaniu podatkowym o.p. regulując instytucję wyłączenia, stanowi też o „wyłączeniu od udziału w postępowaniu” (131 par. 1, 132 par. 1 o.p.), natomiast art. 240 par. 1 pkt 3 stanowi o „wydaniu decyzji”. Wobec tego trzeba ustalić, jaka jest relacja między zwrotami użytymi w przytoczonych przepisach.

Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności procesowych, które dzielimy na: czynności przygotowawcze (zaliczamy do nich ciąg czynności podejmowanych w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością) oraz czynności decydujące (sprowadzają się do podjęcia decyzji). Przez „udział w postępowaniu” należy rozumieć zarówno udział w czynnościach przygotowawczych, jak i decydujących. Natomiast w pojęciu „wydanie decyzji” mieści się tylko udział w czynnościach decydujących i wobec tego tylko takie naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu stanowi podstawę wznowienia postępowania! Udział wyłączonego pracownika/organu w czynnościach przygotowawczych ulega natomiast SANACJI, gdy decyzja stanie się ostateczna.

Ustawa o SKO nadała nowe brzmienie art. 145 par. 1 pkt KPA przez dodanie również art. 27 KPA, który reguluje wyłączenie organu kolegialnego. Rozszerza to stosowanie instytucji wznowienia na sytuację, gdy organ kolegialny, który utracił kworum, rozpoznał mimo to sprawę. Dotyczy to również art. 240 par. 1 pkt 3 o.p. Gwarancje obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wymagają jednak rozszerzenia zastosowania sankcji wzruszalności w trybie wznowienia postępowania na przypadki naruszenia przepisów o wyłączeniu członka organu kolegialnego. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w składzie, do którego wchodził członek organu kolegialnego wyłączony z mocy ustawy, stanowi podstawę do wznowienia postępowania wyliczoną w art. 145 par. 1 pkt 3 KPA i 240 par. 1 pkt o.p.!!!

1. Strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu

Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach: na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu i na braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że chodzi o udział w czynnościach, które mają ISTOTNE znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których jest przewidziany w kodeksie. Zatem ta przesłanka obejmuje zarówno sytuację, gdy strona w ogóle nie brała udziału jak również sytuację, gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach.

Drugą przesłanką jest brak winy strony, co będzie miało wtedy, gdy nie dopuszczono strony do uczestnictwa w postępowaniu bądź wprawdzie stronę prawidłowo zawiadomiono o wszczęciu postępowania, ale nie mogą ona wziąć udziału w nich z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia.

Niedopuszczenie strony do uczestnictwa w postępowaniu będzie występowało w 4 sytuacjach:

1. Gdy o wszczęciu postępowania na wniosek strony organ nie zawiadamia pozostałych stron i prowadzi postępowanie bez ich udziału

2. Gdy o wszczęciu postępowania z urzędu organ nie zawiadamia wszystkich stron w sprawie

3. Gdy organ zawiadamia strony o wszczęciu postępowania, ale następnie nie wzywa ich do udziału w czynnościach przygotowawczych albo wbrew przepisom prawa nie zapewnia im aktywnego udziału w postępowaniu

4. Gdy organ I instancji nie zawiadamia którejś ze stron o wniesieniu odwołania przez pozostałe strony (podmioty na prawach stronnych) i postępowanie odwoławcze toczy się bez udziału strony albo prowadzi się bez udziału strony postępowanie w którymś z trybów nadzwyczajnych

Wznowienie postępowania z powodu niedopuszczenia stron do uczestnictwa w postępowaniu następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji czy też takiego wpływu stwierdzić nie można.

1. Ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi ją wydającemu

Na tej podstawie wznawia się postępowanie, gdy są spełnione ŁĄCZNIE trzy przesłanki:

1. Ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy są nowe – przez to pojęcie należy rozumieć zarówno okoliczności/dowody nowo odkryte, jak równie po raz pierwszy wydane przez stronę. Okoliczności istotne to te, które dotyczą przedmiotu sprawy i mają znaczenie prawne, a więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

2. Okoliczności faktyczne i dowody muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji

3. Nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję – organ jest związany oceną materiału dowodowego (wynika to z zasady swobodnej oceny dowodów), a rozszerzenie podstawy tej oceny przez ujawnienie nowych okoliczności i dowodów może nastąpić we wznowionym postępowaniu.

1. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu

W wielu przypadkach normy materialnego prawa administracyjnego nakładają na organ obowiązek współdziałania z innymi organami przy wydawaniu decyzji przez zasięganie ich opinii, dokonywanie uzgodnienia treści rozstrzygnięcia sprawy. Tryb współdziałania został określony w art. 106 KPA, a art. 145 par. 1 pkt 6 określa konsekwencje prawne naruszenia tych norm. Podstawą wznowienia jest w tym przypadku naruszenie norm prawa procesowego, a także obraza norm prawa materialnego prawa administracyjnego. Wznowienie następuje niezależnie od tego, czy brak współdziałania miał wpływ na treść decyzji.

1. Zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (tylko w KPA!)

Co do zasady organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie, jeśli powstaje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – tylko w wyjątkowych okolicznościach organ może to robić we własnym zakresie. Jeśli pomiędzy takim rozstrzygnięciem podjętym przez organ wydający decyzję, a rozstrzygnięciem właściwego organu jest różnica w istotnych punktach, to powstaje podstawa do wznowienia postępowania, bo od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy treść decyzji.

1. Decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione

Istotą tej podstawy jest to, że decyzja została oparta na rozstrzygnięciu kompetentnego w sprawie sądu lub innego organu, a rozstrzygniecie to wchodziło w skład podstawy prawnej. Uchylenie/zmiana tej decyzji wywiera wpływ na moc obowiązującą decyzji i prowadzi do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach. W postępowaniu podatkowym przesłanka ta będzie spełniona, gdy zmiana lub uchylenie decyzji lub orzeczenia sądu nastąpiła w sposób mogąc mieć wpływ na treść wydanej na ich podstawie decyzji.

1. TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z KRP, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a KPA, art. 240 par. 1 pkt 8)

Ustawa z 1.08.1997 o TK przyjmuje we wszystkich postępowaniach jednolitą sankcję wzruszalności w razie rozstrzygnięcia przez organ orzekający (sąd, organ administracji publicznej) na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z KRP, umową międzynarodową lub ustawą. Poszkodowana strona może żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

1. Zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą o wdrożeniu niektórych przepisów UE w zakresie równego traktowania (…), jeśli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (tylko w KPA!)

Przesłanką dopuszczalności wznowienia postępowania na tej podstawie jest prawomocne orzeczenie sądu powszechnego.

Ustawa z 30.06.2005 o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa wprowadziła do podstaw wznowienia nowe podstawy w celu dostosowania do prawa wspólnotowego oraz zawartych umów międzynarodowych. Dodaje do art. 204 par. 1 pkt 9-11 w brzmieniu:

1. Ratyfikowania umowa o unikaniu podwójnego opodatkowania lub inna ratyfikowana umowa międzynarodowa, której stroną jest RP ma wpływ na treść wydanej decyzji

2. Wynik zakończonej procedury wzajemnego porozumienia lub procedury arbitrażowej, prowadzonych na podstawie ratyfikowanej umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania lub innej ratyfikowanej umowy międzynarodowej, której stroną jest RP, ma wpływ na treść wydanej decyzji

3. Orzeczenie ETS ma wpływ na treść wydanej decyzji

Stadia postępowania w sprawie wznowienia postępowania:

Postępowanie wstępne

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie z urzędu:

1. z własnej inicjatywy

2. na skutek wniosku organizacji społecznej (31 par. 1 i 2 KPA), a w podatkach na wniosek organizacji społecznej, za zgodą strony (art. 133a par. 1 o.p.)

3. w wyniku złożenia przez osobę trzecią skargi powszechnej (art. 235 par. 1 w zw. z art. 233 KPA)

4. skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora (art. 184 par. 1 w zw. z art. 186 KPA)

NIEDOPUSZCZALNE jest wszczęcie postępowania z urzędu, gdy chodzi o podstawę z art. 145 par. 1 pkt 4, art. 145a, 145b KPA, a w podatkach 240 par. 1 pkt 4,8,9,11 o.p., co jest uzasadnione tym, że strona rozporządza prawem do obrony swoich interesów w postępowaniu administracyjnym (podatkowym). W razie pozbawienia strony możliwości uczestniczenia w postępowaniu z naruszeniem przepisów prawa procesowego naruszenia te ulegają sanacji, chyba że strona wystąpi o usunięcie ich następstw. Dlatego też wniesienie przez prokuratora sprzeciwu na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 KPA (240 par. 1 pkt 4 o.p.) wymaga zgody strony (art. 184 par. 4 KPA). Ograniczenie dopuszczalności wszczęcia postępowanie w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a par. 1 KPA i art. 240 par. 1 pkt 8,9,11 o.p. jest uzasadnione ochroną praw nabytych. Dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu przerzucałaby na stronę skutki wadliwego stanowienia prawa, co w DPP jest niedopuszczalne. Oparcie wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości w zakresie art. 145b par. 1 KPA wynika także z pozostawienia stronie prawa do dysponowania ochroną naruszenia jej interesu prawnego.

Legitymację do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ma podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego/obowiązku. W sprawach rozstrzygniętych postanowieniem legitymację mają uczestnicy postępowania, jeśli postanowienie ich dotyczyło. W KPA i o.p. nie określa się wprost, jakie wymagania musi spełniać wniosek strony o wznowienie postępowania. W nauce w tej kwestii odsyła się do przepisów o podaniach (art. 65 par. 2 KPA, art. 168 par. 2 o.p.). Strona może ze skutkiem prawnym wnieść wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie do miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, a jeśli żąda ona wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 KPA liczy się od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu. W razie uchybienia temu terminowi strona może zwrócić się o jego przywrócenie.

W ordynacji podatkowej uregulowano jedynie termin do wniesienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 240 par. 1 pkt 4, 8, 11. W przypadku pkt 4 wniosek składa się w terminie miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji (art. 241 par. 2 pkt 1 o.p.), a na podstawie art. 240 par. 1 pkt 8,11 w terminie miesiąca odpowiednio od dnia wejścia w życie orzeczenia TK lub publikacji sentencji orzeczenia ETS (art. 241 par. 2 pkt 2 o.p.). Nie został tym samym uregulowany termin dla pozostałych przesłanek wznowienia postępowania. Nie można jednak przyjąć, że strona nie jest związana żadnym terminem, bo jest to sprzeczne z terminami przedawnienia, których wystąpienie powoduje niedopuszczalność uchylenia decyzji. Dla strony zatem ważne jest niezwłoczne podjęcie obrony interesów.

Do konstrukcji prawnej wznowienia postępowania nie została wprowadzona jako trwały element dewolucja kompetencji. Zgodnie z art. 150 par. 1 KPA (244 par. 1 o.p.) organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja na organ wyższego stopnia następuje tylko, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej decyzji. Dewolucja nie następuje, gdy ostateczną decyzję wydał minister lub SKO a w podatkach również dyrektor izby skarbowej/celnej (art. 150 par. 3 KPA, 244 par. 3 o.p.).

O wznowieniu postępowania oraz odmowie organ orzeka w formie POSTANOWIENIA (art. 149 par. 1 i 3 KPA). Na to postanowienie przysługuje zażalenie (par. 4). W postępowaniu podatkowym wszczęcie postanowienia w sprawie wznowienia następuje w formie POSTANOWIENIA, natomiast odmowa w formie DECYZJI (art. 243 par. 1 i 3 o.p.).

Z treści art. 149 par. 2 KPA i 243 par. 2 o.p. wynika, że postanowienie/decyzja o odmowie wznowienia postępowania może zostać wydana tylko, gdy jest niedopuszczalne wznowienie postępowania, a może to wynikać z przyczyn przedmiotowych. Zaliczyć tutaj można: wyłączenie przepisami szczególnymi dopuszczalności wznowienia postępowania, gdy żądanie dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną, sprawa nie była rozstrzygnięta decyzją/postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Niedopuszczalne jest również wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która jest stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Rozstrzygnięcie tej treści organ może również wydać wtedy, gdy żądanie pochodzi od strony niemającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego.

Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie rozpoznawcze (wyjaśniające). Wznowienie ma konstrukcję względnie suspensywną. Wykonanie decyzji nie zostaje bowiem wstrzymane z mocy prawa. Organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wydaje postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z urzędu lub na żądanie strony, gdy okoliczności sprawy dają podstawę do przypuszczenia, że decyzja będzie uchylona w wyniku wznowienia postępowania (152 par. 1 KPA, 246 par. 1 o.p.).

Postępowanie rozpoznawcze

Przedmiotem tego postępowania, zgodnie z art. 149 par. 2 KPA (243 par. 2 o.p.) jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.

Ponieważ nie uregulowano zasad tego postępowania, należy opowiedzieć się za poglądem, że postępowanie rozpoznawcze powinno być prowadzone zgodnie z przepisami o postępowaniu przed organem I instancji. Rodzi to jednak wiele wątpliwości. Granice postępowania wyjaśniającego będzie stanowić tożsamość sprawy administracyjnej. Należy również przyjąć, że organ powinien rozstrzygać na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania weryfikowanej decyzji.

Podjęcie decyzji (KPA)

W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 KPA:

1. Odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do tego na mocy art. 145 par. 1, 145a, 145b KPA. Jeśli organ ustali, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

2. Uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1, 145a, 145b KPA i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji jest ograniczona dwiema przesłankami. Pierwszą stanowi termin, bo zgodnie z art. 146 par. 1 KPA „uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 par. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 LAT, zaś z przyczyn w pkt 3-8 oraz w art. 145a i b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 LAT.” Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzać dalej idące ograniczenia dopuszczalności uchylenia decyzji. Niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu terminu oznacza sanację decyzji w obrocie prawnym.

Drugą przesłankę wprowadza art. 146 par. 2 KPA stanowiący, że: „Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzji odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej”.

Uchylając decyzję, organ jest obowiązany nową decyzją rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji.

1. Wydaje decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, w przypadku gdy wystąpiła jedna z wyżej omówionych przesłanek niedopuszczalności uchylenia decyzji tymczasowej. Decyzja stwierdzająca wydanie weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa NIE ELIMINUJE wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Uzyskanie przez stronę decyzji tego rodzaju nie zmienia jej sytuacji prawnej, jednakże jest dla ochrony interesów strony istotne, stanowi bowiem podstawę do wystąpienia Z ROSZCZENIEM O ODSZKODOWANIE. Jeśli przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania było postanowienie zamiast decyzji, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 151 par. 1 i 2 KPA.

Podjęcie decyzji (Ordynacja podatkowa)

Rodzaje decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania reguluje art. 245 o.p. Po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego organ podatkowy wydaje:

1. Decyzję, w której uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie w sprawie – taka sytuacja ma miejsce, gdy organ podatkowy w postępowaniu rozpoznawczym ustalił wystąpienie jednej z wad wyliczonych w art. 240 par. 1 o.p. Wówczas, jeśli nie występują przesłanki przedawnienia zobowiązania podatkowego (68,70 o.p.), organ przechodzi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawa. W wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy podejmuje decyzję merytoryczną, a w razie gdy stwierdzi, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, podejmuje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie.

2. Decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej – podejmuje się ją wówczas, gdy organ:

1. Stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 240 par. 1 o.p.

2. Stwierdzi podstawę do wznowienia postępowania z art. 240 par. 1, ALE w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

3. Organ podatkowy odmawia uchylenia decyzji w całości lub w części, gdyby nie mógł wydać nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy z uwagi na upływ terminów w art. 68 i 70

Ordynacja podatkowa wprowadza więc – tak jak KPA – przesłanki negatywne uchylenia decyzji. Pierwszą z nich jest PRZEDAWNIENIE, które wiąże się z przedawnieniem zobowiązania podatkowego (art. 68 i 70). Drugą przesłanką jest sytuacja, w której w skutek wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W razie wystąpienia przesłanki negatywnej organ podatkowy podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji, a w uzasadnieniu jest obowiązany stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. O.p. – w przeciwieństwie do KPA – NIE WPROWADZA w razie wystąpienia przesłanek negatywnych wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa!!!

Roszczenie odszkodowawcze

Stronie przysługuje roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w KC. Ustawą nowelizującą z 2004 uchylono art. 152 KPA, który przyznawał stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 145 par. 1 KPA albo wskutek uchylnie decyzji po wznowieniu postępowania, roszczenie o odszkodowanie na podstawie przepisów KC. Artykuł ten zachował moc w stosunku do zdarzeń powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

W postępowaniu podatkowym przyjęto regułę, że do odpowiedzialności odszkodowawczej stosuję się przepisy prawa cywilnego. Sprawy odszkodowań wszczęte i niezakończone przez organy podatkowe przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2006 podlegają umorzeniu. W sprawach odszkodowań powództwo do sądu powszechnego można wnieść do czasu przedawnienia roszczeń, zgodnie z przepisami PC. Do okresu przedawnienia nie wlicza się czasu trwania umorzonego postępowania.

POSTĘPOWANIE W SRAWPIE STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI DECYZJI (POSTANOWIENIA)

Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja ta tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, tj. wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Instytucja ta ma też charakter procesowy przez unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie ma charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, nadzoru, jak też odwołalności decyzji.

Zgodnie z art. 157 par. 2 KPA (248 par. 1 o.p.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na ŻĄDANIE STRONY (środek zaskarżenia) lub Z URZĘDU (można mówić o środku nadzoru), a jeżeli decyzja została wydana przez ministra lub SKO (w podatkach dodatkowo dyrektora izby skarbowej/celnej) to nieważność stwierdza właśnie ten organ (art. 157 par. 1 KPA i art. 248 par. 2 o.p.). W trybie tego postępowania może być wyeliminowane z obrotu prawnego także postanowienie, od którego przysługuje zażalenie oraz postanowienie o niedopuszczalności odwołania postanowienia o uchyleniu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 126 KPA do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień z art. 134 KPA stosuje się odpowiednio przepisy 156-159 KPA. Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 219 o.p.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji

Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w KPA oparta na trzech przesłankach:

1. Przesłanka pozytywna – wystąpienie jednej z podstaw wyczerpująco wyliczonych w art. 156 par. 1

2. Przesłanka negatywna – termin

3. Przesłanka negatywna – spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych

Warto zauważyć, że ustawodawca w art. 156 par. 1 KPA posłużył się terminem „decyzja” bez określenia jej charakteru. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych. NSA przyjrzał się temu problemowi, stwierdzając: Przepisy art. 156 KPA nie zastrzegają wprawdzie wyraźnie, że stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej, jak to czynią art. 154 i 155 zamieszczone w tym samym rozdziale. Należy mieć jednak na uwadze to, że poza działaniem z urzędu – zarówno strona, jak i działający na prawach strony prokurator mogą żądać stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej! Trzeba jednak zwrócić uwagę, że NSA w późniejszym orzeczeniu przyjęło odmienny pogląd. Tym samym kwestia jest problematyczna (więcej na str. 330-331).

W postępowaniu podatkowym wprowadzono trzy przesłanki dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji: dwie pozytywne (247 par. 1 o.p.) i jedną negatywną. Przesłanki pozytywne to: 1) przesłanka ostateczności decyzji; 2) wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco wad w art. 247 par. 1. Przesłanka negatywna: „organ podatkowy odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68 lub 70).

Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia)

Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 par. 1 pkt 1-6 KPA a w postępowaniu podatkowym siedem wad wyliczonych w art. 247 par. 1 o.p. oraz wady określone w przepisach odrębnych (art. 156 par. 1 pkt 7 KPA; 247 par. 1 pkt 7 o.p.).

1. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości

Nieważna jest decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (art. 20 KPA, 16 o.p.), właściwości miejscowej (art. 21 KPA, 17 o.p.), właściwości instancyjnej (art. 127 par. 2, 150, 154, 155, 161 KPA; np. art. 220 par. 2 o.p.).

1. Decyzję wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (w o.p. podzielona na 2 wady)

Konstrukcja art. 156 par. 1 pkt 2 KPA nie jest jednolita i należy odrębnie rozważyć kwestie wydania decyzji „bez podstawy prawnej” oraz „z rażącym naruszeniem prawa”. Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego lub procesowego ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji „bez podstawy prawnej” oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym lub procesowym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Do decyzji wydanych „bez podstawy prawnej” NSA w swoim orzecznictwie zalicza decyzje:

1. Wykraczające poza sferę stosunków administracyjnoprawnych

2. Wydane na podstawie przepisów prawnych pozaustawowych

3. Wydane w sprawach, w których stan prawny jest kształtowany z mocy samego prawa, co wyklucza możliwość działania administracji w formie decyzji

4. Wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja

5. Wydane na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką decyzją, a więc wydane na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowania w danej sprawie

To wyliczenie należy uzupełnić sytuacją, w której przepis brany jako podstawa prawna utracił moc obowiązującą w wyniku uchylenia, a przepisy przejściowe nie dają podstaw do jego zastosowania, oraz gdy decyzję wydano na podstawie przepisu prawa, który na mocy orzeczenia TK w tym dniu nie obowiązywał.

Jeśli chodzi o pojęcie „rażącego naruszenia prawa” to wywołuje ono wiele kontrowersji w doktrynie. Po głębokiej analizie poglądów na stronach 333-335 pojawia się definicja ostateczna, która brzmi „jest to naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. NSA stwierdziło w tym zakresie, że „naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawo albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek”.

1. Nieważna jest decyzja, gdy dotyczy sprawy już poprzedniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną

Podstawowym elementem tej podstawy jest tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją ze sprawą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego we wcześniejszej decyzji ostatecznej. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia wówczas, gdy pokrywają się ze sobą zarówno elementy podmiotowe, jak również elementy przedmiotowe. Szczególny przypadek tożsamości – dysponowanie tym samym dobrem – pokrywanie się elementów przedmiotowych.

1. Decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie

Ta podstawa obejmuje przypadki wadliwości decyzji, polegające na rozstrzygnięciu decyzją o sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku w danej sprawie administracyjnej.

1. Decyzja „była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały”

Skorzystanie z tej podstawy jest uzależnione od dwóch przesłanek, które muszą wystąpić ŁĄCZNIE:

1. Niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania – zmiana stanu faktycznego powodująca niewykonalność decyzji, powstała po wydaniu decyzji, NIE POWODUJE nieważności

2. Niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały

1. Decyzja jest wadliwa, jeżeli „w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą”

Przesłanką zastosowania tej podstawy jest zagrożenie czynu karą orzekaną na drodze postępowania sądowego, w postępowaniu w sprawach wykroczeń lub w postępowaniu karnym skarbowym.

1. Decyzja jest wadliwa, gdy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa

Chodzi tu o wady powodujące nieważność decyzji inne niż wymienione wyżej, które określają przepisy szczególne. Przykład: ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym – „organ właściwy, w drodze decyzji, stwierdza nieważność postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego, jeśli w pracy stanowiącej podstawę nadania tytułu osoba ubiegająca się o ten tytuł przypisała sobie autorstwo istotnego fragmentu lub innych elementów cudzego utworu lub ustalenia naukowego.”

Termin jako przesłanka negatywna

Jest to nowa przesłanka, która została wprowadzona wraz z nowelizacją z 1980. Wprowadzono do KPA termin jako jedną z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąc w art. 156 par. 2, że „nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w par. 1 pkt 1,3,4,7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 LAT”.

Rozwiązane prawne przyjęte w ww. artykule dzieli przyczyny wadliwości decyzji powodującej jej nieważność na takie, które: są częściowo sanowane przez upływ czasu (decyzje te po upływie terminu określonego w ustawie są uznawane za niezgodne z prawem, ale nie pociąga to za sobą sankcji ich nieważności – art. 158 par. 2 w zw. z art. 156 par. 2 KPA) oraz na takie, które w ogóle przez upływ czasu nie będą sanowane. Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzać dalej idące ograniczenia przesłanką terminu dopuszczalności stosowania sankcji nieważności.

W postępowaniu podatkowym obowiązuje przesłanka terminu, ale związana z materialną przesłanką zobowiązań podatkowych. Wg. art. 247 par. 2 o.p.: organ podatkowy odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68 lub 70.”

Nieodwracalność skutków prawnych decyzji jako przesłanka negatywna

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 104 KPA można podzielić na 2 grupy:

1. DECYZJE MERYTORYCZNE – rozstrzygają sprawę w całości lub w części (art. 104 par. 2 KPA). Wywołują podwójny skutek prawny, tj. skutek materialnoprawny oraz procesowy. Skutek materialnoprawny wyraża się w nadaniu, odebraniu, odmowie przyznania lub w zmianie zakresu uprawnienia strony lub też w nałożeniu, zwolnieniu, zmianie zakresu obowiązku ciążącego na stronie albo w stwierdzeniu istnienia lub nieistnienia konkretnego stosunku prawnego. Skutek procesowy polega natomiast na przerwaniu stosunku procesowego między organem orzekającym w sprawie a stroną.

2. DECYZJA NIEMAJĄCE CHARAKTERU MERYTORYCZNEGO – nie rozstrzygają istoty sprawy, a jedynie kończą postępowania, jeśli stało się bezprzedmiotowe (art. 104 par. 2 w zw. z 105). Decyzje te wywołują jedynie skutek procesowy.

Przesłanka negatywna, jaką stanowi nieodwracalność skutków prawnych wywołanych przez decyzję, może być odniesiona do skutków materialnoprawnych wynikających z decyzji merytorycznej. Z wywołaniem przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych mamy do czynienia, gdy wykonanie decyzji dobrowolne lub w drodze egzekucji administracyjnej spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub stanu prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego – sprzed wykonania decyzji.

NSA: nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

Trzeba zauważyć, że nieodwracalność skutku prawnego na drodze stosowania form działania przez organ administracji publicznej, nie wyłącza możliwości obalenia skutku na drodze postępowania przed sądem powszechnym np. skutków cywilnoprawnych. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania o skutkach cywilnoprawnych czynności. Stanowi to zatem kwestię wstępną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 97 par. 1 pkt 4 KPA).

Zakres zastosowania tej przesłanki odnosi się do każdej podstawy wymienionej w art. 156 par. 1 KPA. Wynika to z redakcji par. 2, która nie ogranicza zakresu stosowania (tak jak czyni to wobec przesłanki terminu) omawianej w tej chwili przesłanki. Przesłanka ta wobec tego generalnie ogranicza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Takie ograniczenie chroni trwałość decyzji administracyjnej, jednocześnie pozbawia jednak jednostkę możliwości skutecznej obrony interesu prawnego (pozostaje jedynie roszczenie odszkodowawcze).

Istotne znaczenie ma nałożenie na organ administracji publicznej w art. 159 par. 1 KPA obowiązku wstrzymania wykonania decyzji wtedy, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotkniętą jedną z wad powodujących nieważność.

Stadia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji:

Postępowanie wstępne

Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nastąpić z urzędu albo na wniosek strony (art. 157 par. 2 KPA, 248 par. 1 o.p.). Organ może wszcząć postępowania z urzędu:

1. Z własnej inicjatywy lub inicjatywy organu nadzorującego określoną działalność

2. Na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora

3. W wyniku wniosku organizacji społecznej, a w podatkowym na żądanie organizacji społecznej za zgodą strony

4. W wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią (235 par. 1 w zw. z 233 KPA)

Legitymację do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego (28 KPA), w postępowaniu podatkowym legitymację ma podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego (133 o.p.). Taką legitymację będzie miał także podmiot twierdzący, że nie jest stroną w sprawie, w której wydano decyzję administracyjną. NSA: osoba, do której skierowana została decyzja kwestionowana następnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jest stroną tego postępowania również wtedy, gdy opiera się ona na zarzucie z art. 156 par. 1 pkt 4 KPA”. Legitymację w sprawach rozstrzygniętych POSTANOWIENIEM mają uczestnicy postępowania, jeśli postanowienie ich dotyczyło.

W postępowaniu podatkowym przepisy o.p. wprowadzają ograniczenie terminem dopuszczalności wszczęcia, zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Wg art. 249 par. 2 o.p. organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeśli żądanie zostało wniesione po upływie 5 LAT od dnia doręczenia decyzji. Ten termin odnosi się także do wszczęcia z urzędu!

Instytucja stwierdzenia nieważności jest oparta na bezwzględnej dewolucji kompetencji. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia (art. 157 par. 1 KPA, 248 par. 2 o.p.). Od tej zasady są jednak dopuszczalne dwa wyjątki, odnoszące się do orzecznictwa ministra oraz SKO, a w podatkach także orzecznictwa dyrektora izby skarbowej/celnej. W takich wypadkach właściwy do stwierdzenia nieważności będzie właściwy organ, który ją wydał. Trzeba zaznaczyć, ze w postępowaniu podatkowym MINISTER WŁAŚCIWY DO SPRAW FINANSÓW PUBLICZNYCH jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora izby skarbowej/celnej, ale wyłącznie w postępowaniu wszczętym z urzędu (248 par. 2 pkt 3 o.p.).

Forma wszczęcia postępowania

KPA i o.p. nie regulują formy wszczęcia postępowania. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie POSTANOWIENIA (art. 61a par. 1 KPA). Przysługuje na nie zażalenie (par. 2). W postępowaniu podatkowym odmowa wszczęcia postępowania następuje również w formie postanowienia (art. 248 par. 3 o.p.). Podstawą odmowy w sprawie stwierdzenia nieważności będzie niedopuszczalność tego postępowania z przyczyn przedmiotowych (przepisy szczególne wyłączają ten tryb, gdy żądanie dotyczy np. innego aktu niż decyzja/postanowienie, gdy decyzja nie obowiązuje w obrocie prawnym) oraz z przyczyn podmiotowych (żądanie wniesione przez nieuprawniony podmiot, strona nie ma zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu). W postępowaniu podatkowym odmowa wszczęcia będzie miała również miejsce w razie upływu 5 LAT od dnia doręczenia decyzji (249 par. 1 pkt 1 o.p.) oraz gdy sąd administracyjny oddalił skargę, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 par. 1 pkt 4.

Z porównania art. 157 par. 3 z art. 158 par. 1 KPA wynika, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, motywując odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia. Organ może wykazać brak podstaw decyzji określonych w art. 156 par. 1 dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej po rozpatrzeniu sprawy. Tak samo jest w podatkach.

Instytucja stwierdzenia nieważności jest oparta na względnej suspensywności, wszczęcie postępowania w tej sprawie nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania weryfikowanej decyzji. Wstrzymanie wykonania następuje dopiero, gdy organ stwierdzi, że zachodzi prawdopodobieństwo istnienia w decyzji wady określonej w art. 156 par. 1 KPA (247 par. 1 o.p.) i wyda stosowne postanowienie.

Postępowanie rozpoznawcze

Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji wymienionych w art. 156 par. 1 pkt 1-6 (247 par. 1 pkt 1-6 i 8) lub też wadliwości określonych w przepisach szczególnych, do których odsyła 156 par. 1 pkt 7 KPA (247 par. 1 pkt 7), a także stwierdzenie, czynie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 par. 2 KPA (247 par. 2 o.p.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji NIE JEST kompetentny do rozstrzygania sprawy co do istoty, a więc odnośnie do przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w nieważnej decyzji. Postępowanie rozpoznawcze powinno być prowadzone zgodnie z przepisami KPA, a w postępowaniu podatkowym – z przepisami o.p. regulującymi postępowanie przed organem I instancji.

Podjęcie decyzji

Organ po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego podejmuje decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści art. 158 par. 1 KPA (248 par. 3 o.p.) wynika, iż forma DECYZJI jest OBLIGATORYJNA zarówno w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, jak również w przypadku odmowy tego stwierdzenia.

Jeśli w wyniku postępowania rozpoznawczego organ ustali, że nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, to wyda on decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a w razie wszczęcia postępowania z urzędu decyzję o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji! Jeśli natomiast organ stwierdzi, że istnieje przynajmniej jedna z podstawy do stwierdzenia nieważności, a nie występuje żadna z przesłanek negatywnych, to wtedy wyda decyzję stwierdzającą nieważność weryfikowanej decyzji. Jeśli zaś występuje wprawdzie podstawa do stwierdzenia nieważności, ale równocześnie istnieje jedna z przesłanek negatywnych, to organ nie stwierdzi nieważności weryfikowanej decyzji, a podejmie decyzję stwierdzającą, że weryfikowana decyzja była wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja stwierdzająca nieważność weryfikowanej decyzji od decyzji stwierdzającej, że weryfikowaną decyzję wydano z naruszeniem prawa różni się tym, że stanowi o eliminacji z obrotu prawnego weryfikowanej decyzji i o zniesieniu jej skutków prawnych. Druga decyzja natomiast pozostawia nadal w obrocie weryfikowaną decyzję, nie naruszaj jej skutków prawnych a jedynie danej podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Jeśli przedmiotem postępowania było POSTANOWIENIE, zamiast decyzji organ wydaje postanowienie na podstawie art. 158 par. 1 i 2 KPA.

W postępowaniu podatkowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kończy się:

1. Decyzją stwierdzającą nieważność decyzji – organ ustalił wystąpienie jednej z wad, gdy równocześnie nie wystąpiła przesłanka przedawnienia zobowiązania podatkowego

2. Decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji – organ podejmuje tę decyzję w 2 przypadkach:

1. W razie gdy ustali wystąpienie jednej z wad przy wystąpieniu jednak przesłanki przedawnienia zobowiązania podatkowego

2. W razie gdy ustali brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji

W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji sprawa indywidualna wraca do rozpoznania w trybie postępowania zwykłego w I albo II instancji stosownie do tego, czy stwierdzono nieważność decyzji ostatecznej czy nieostatecznej. W zależności od podstawy stwierdzenia nieważności decyzji organ rozpatrujący sprawę albo wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (np. gdy naruszono przepisy o właściwości/brak podstawy prawnej), albo też rozstrzyga sprawę merytorycznie.

Roszczenie odszkodowawcze – tryb dochodzenia

Decyzje dotknięte wadami wyliczonymi wyczerpująco w art. 156 par. 1 KPA mogą tworzyć prawa lub obowiązki. Art. 160 KPA który przyznawał stronie roszczenie o odszkodowanie został uchylony w 2004 roku. W obecnym stanie prawnym strona może dochodzić odszkodowania na drodze cywilnej, jeśli organ nie wypłaci stronie żądanego odszkodowania. Przysługuje jej powództwo do sądu powszechnego. Jednak do stanów sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2004 roku będzie miał zastosowanie wyżej wspomniany art. 160 KPA. Stosownie do rozwiązań prawnych przyjętych w art. 160, w zakresie, do jakiego nie miały zastosowania nowe rozwiązania, można wyróżnić dwa tryby odszkodowania:

1. Mieszany, administracyjnosądowy – obowiązywał, gdy odszkodowanie przysługiwało od organu administracji publicznej. O odszkodowaniu orzekał organ, który stwierdził albo nieważność decyzji, albo też wydanie jej z naruszeniem prawa. Strona niezadowolona z odszkodowania mogła wystąpić z powództwem do sądu powszechnego na zasadach KPC.

2. Wyłącznie sądowy – obowiązywał, gdy odszkodowania dochodziła jedna ze stron postępowania od innej strony (stron) winnej powstania okoliczności powodujących wadę decyzji z art. 156 par. 1. Strona powództwo wnosi do sądu powszechnego na zasadach określonych w KPC.

Roszczenie odszkodowawcze przedawnia się po 3 LATACH, licząc od dnia, w którym stałą się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji, albo stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 160 par. 6).

W postępowaniu podatkowym w 2006 przyjęto regułę, że do odpowiedzialności odszkodowawczej stosuje się przepisy prawa cywilnego. Sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 16.11.2006 podlegają umorzeniu. W sprawach odszkodowań powództwo do sądu powszechnego można wnieść do czasu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, zgodnie z przepisami PC. Do okresu przedawnienia nie wlicza się czasu trwania umorzonego postępowania.

POSTĘPOWANIE W SPRAWIE UCHYLENIA LUB ZMIANY DECYZJI DOTKNIĘTYCH WADAMI NIEKWALIFIKOWANYMI BĄDŹ DECYZJI PRAWIDŁOWYCH

Wadliwość decyzji nie zamyka się w obszarze wadliwości kwalifikowanych, do których zaliczamy wady wyliczone w art. 1451 par.1, 145a par. 1, 145b par. 1 i 156 par. 1 KPA, a w podatkach – do wad wyliczonych w art. 240 par. 1, 247 par. 1 o.p. Wyróżniamy również WADLIWOŚCI NIEKWALIFIKOWANE, do których należą wady decyzji będące wynikiem naruszenia norm prawa materialnego lub norm prawa procesowego, niemieszczące się w wyżej zawartym wyliczeniu. Trwałość decyzji dotkniętych tego rodzaju wadliwością korzysta z ochrony, bowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego takich decyzji nie wystarcza sam fakt ich wadliwości, lecz musi jeszcze istnieć przesłanka skutków, które to naruszenie ma dla interesu strony/społecznego.

Elementem charakterystycznym postępowania administracyjnego, który odróżnia je od sądowego, jest dopuszczenie możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji prawidłowej. Tryb ten tworzy również możliwość prawną uchylenia (zmiany) decyzji podjętej w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego, która nie daje podstaw do stosowania nieważności.

Wyróżniamy 3 tryby uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź też decyzji prawidłowej (można w nich uchylić jedynie decyzję OSTATECZNĄ!):

1. Uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw dla stron (154 KPA, 253 par. 1 o.p.)

Wzruszenie w tym trybie jest oparte na dwóch przesłankach:

1. Przesłanka nienabycia praw przez żadną ze stron postępowania – przez prawa nabyte należy rozumieć „wszelkiego rodzaju prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy” zarówno w tym przypadku, gdy na stronie nie ciąży żaden obowiązek, jak również wtedy, gdy na stronie spoczywa obowiązek w rozmiarach określonych przez to orzeczenie oraz to, że strona posiada prawo do pewnych świadczeń, wykonywania określonej działalności lub używania określonej rzeczy.

W postępowaniu podatkowym przepisy wyłączają dopuszczalność stosowania tego trybu do decyzji: a) ustalających albo określających wysokość zobowiązania podatkowego, b) o odpowiedzialności podatkowej płatników lub inkasentów, c) o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich, d) określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę, e) o odpowiedzialności spadkobiercy, f) określającej wysokość zwrotu podatku.

1. Przesłanka wskazująca, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (o.p – interes publiczny i ważny interes podatnika) – to organ musi ocenić czy stan faktyczny przemawia za wzruszeniem decyzji. Strona, która nie zgodzi się z oceną wyrażoną przez organ, będzie mogła wnieść odwołanie

Uchylenie (zmiana) decyzji w tym trybie może nastąpić w każdym czasie (z wyjątkiem postępowania podatkowego), a właściwy do wzruszenia decyzji będzie wyłącznie organ, który wydał decyzję, jeżeli wystąpią łącznie powyższe przesłanki. Postępowanie rozpoznawcze jest prowadzone na podstawie przepisów KPA o postępowaniu przed organem I instancji, a w podatkach – na podstawie o.p. Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej DECYZJI stanowiącej rozstrzygnięcie sprawy w I instancji. W postępowaniu podatkowym wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej nietworzącej praw dla strony jest ograniczone terminem (5 LAT – 256 par. 1 i 2).

1. Uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla strony (155 KPA, 253a o.p.)

Uchylenie (zmiana) decyzji w trybie określonym w art. 155 KPA (253a o.p.), jest oparte na dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej przesłance negatywnej.

1. P – wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie/zmianę decyzji – forma wyrażenia zgody nie została W KPA i o.p. określona. Jednak ze względu na fakt, że powinna ona być wyrażona w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, powinna być sporządzona w formie pisemnej. Granicę dozwolonych zmian w wydanej decyzji wyznacza treść wyrażonej zgody. Pominięcie przez organ uzyskania zgody jest rażącym naruszeniem prawa (podstawa do stwierdzenia nieważności).

2. P – za uchyleniem/zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (w podatkach – interes publiczny lub ważny interes strony) – ocenę wymagań obu interesów przeprowadza organ administracji publicznej. Ocena ta, z którą strona może się zapoznać, będzie miała wpływ na wyrażenie zgody przez stronę na uchylenie/zmianę decyzji.

3. N – postanowienia przepisów szczególnych, które nie dopuszczają uchylenia lub zmiany w tym trybie

W postępowaniu podatkowym przepisy o.p. wyłączają zastosowanie tego trybu do decyzji: a) ustalających albo określających wysokość zobowiązania podatkowego, b) o odpowiedzialności podatkowej płatników lub inkasentów, c) o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich, d) określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę, e) o odpowiedzialności spadkobiercy, f) określającej wysokość zwrotu podatku.

Uchylenie (zmiana) decyzji w tym trybie może nastąpić w każdym czasie, a właściwy w sprawie będzie organ, który wydał decyzję jeśli będą spełnione przesłanki pozytywne, a brak będzie przesłanki negatywnej. Postępowanie rozpoznawcze jest prowadzone na podstawie przepisów regulujących postępowanie przed organami I instancji.

W postępowaniu podatkowym dopuszczalność uchylenia w tym trybie decyzji jest ograniczona przesłanką TERMINU (zarówno na wniosek, jak i z urzędu 5 LAT od doręczenia – 256 par. 1 i 2). Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie decyzji. Właściwym do uchylenia (zmiany) decyzji jest organ, który wydał decyzję z wyłączeniem SKO! (253a par. 2 w zw. z art. 253 par. 3 o.p.).

Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która rozstrzyga sprawę merytorycznie i jest wydana w I instancji.

Ordynacja podatkowa wprowadza w tym trybie zakaz reformatio in peius w art. 253a par. 3 – „organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony”.

Przepisy o.p. regulują tryb zmiany decyzji ostatecznej ustalającej lub określającej wysokość zobowiązania podatkowego. Wg art. 254 par. 1 o.p. decyzja ostateczna, ustalająca lub określająca wysokość zobowiązania podatkowego na dany okres, może być zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeśli po jej doręczeniu nastąpił zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie lub określenie wysokości zobowiązania, a skutki wystąpienia tych okoliczności zostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obowiązujących w dniu wydania decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej może dotyczyć tylko okresu, za który ustalono lub określono wysokość zobowiązania podatkowego (par. 2). Z powyższego przepisu wynikają nam dwie przesłanki pozytywne, natomiast art. 256 par. 1 i 2 do tej konstrukcji dodaje nam przesłankę negatywną – przedawnienie (odmawia się wszczęcia postępowania na żądanie, nie można też go wszcząć z urzędu po 5 LATACH od doręczenia decyzji).

1. Nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji (161 KPA)

Zwany inaczej trybem wywłaszczenia praw nabytych na podstawie decyzji. Tego trybu nie wprowadza ordynacja podatkowa. Dopuszczalność uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie jest oparta na 2 przesłankach, które muszą wystąpić ŁĄCZNIE:

1. Dalsze utrzymanie decyzji w obrocie prawnym powoduje stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo grozi poważnymi szkodami dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa – organ w postępowaniu rozpoznawczym musi stwierdzić stan zagrożenia określonych dóbr

2. Jeżeli poza uchyleniem (zmianą) decyzji w tym trybie nie ma innego sposobu usunięcia zagrożenia, o którym mowa w pkt 1 – chodzi to zarówno o inne „sposoby” jako zastosowanie innego trybu wzruszenia decyzji, jak również o działania faktyczne usuwające zagrożenie. Istnienie tej przesłanki wymaga również udowodnienia w toku postępowania

Organem właściwym do uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie jest minister (art. 161 par. 1 KPA), a w wyznaczonym zakresie wojewoda. Wg art. 162 par. 2 wojewoda może w tym trybie uchylić/zmienić wyłącznie decyzje wydane przez organy JST w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej. Weryfikacja decyzji w tym trybie odbywa się w trybie nadzoru, a o jej odwołalności można mówić jedynie, gdy decyzję weryfikowaną wydał minister. Postępowanie rozpoznawcze – prowadzi się wg przepisów KPA, dotyczących postępowania przed organem I Instancji.

Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która stanowi rozstrzygnięcie sprawy. Dalsza weryfikacja w tym trybie zależy od tego, który organ uchylił/zmienił decyzję. Jeśli decyzję wydał minister, to stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz skarga do SA, a jeśli wojewoda – odwołanie, a następnie skarga do SA.

Stronie, która poniosła szkodę wskutek uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie, przysługuje odszkodowanie za rzeczywiście poniesioną szkodę. Przysługuje ono od tego organu, który wzruszył decyzję (161 par. 3). Strona może dochodzić odszkodowania w trybie administracyjnym. Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (decyzję wydał minister) albo odwołanie (decyzję wydał wojewoda), a następnie skargę do SA.

Roszczenie odszkodowawcze przedawnia się z upływem 3 LAT od dnia, w którym decyzję uchylająca/zmieniająca w tym trybie wcześniejszą decyzję stała się ostateczna. Ten tryb dochodzenia odszkodowania obowiązuje do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po wejściu w życie ustawy z 17.06.2004 o zmianie ustawy KC oraz niektórych ustaw. Ustawa ta uchyliła art. 161 par. 5 który odsyłał do trybu administracyjnoprawnego (obowiązuje on nadal do stanów prawnych przed wejściem w życie ww. ustawy).

ROZDZIAŁ XVIII – Kontrola organu administracji publicznej wykonania przez stronę decyzji administracyjnej

Jeżeli decyzja nakłada na stronę obowiązek, to zagwarantowanie jej realizacji może nastąpić, w razie potrzeby, w drodze zastosowania przymusu państwowego, głównie przez wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Jeśli chodzi natomiast o decyzje przyznające uprawnienia, to wykonanie tych decyzji nie wymaga zastosowania przymusu.

Strona jest władna rozporządzać swoimi prawami, to nie tylko przez występowanie z wnioskami w sprawie autorytatywnej konkretyzacji prawa w drodze decyzji, lecz również może nimi rozporządzać po ich konkretyzacji, a więc przy wykonaniu decyzji. Strona musi jednak realizować swoje uprawnienia zgodnie z prawem i dlatego też organy wydające decyzję mają kompetencję do kontroli realizacji tych decyzji. Takie możliwości zostały ustanowione w KPA w art. 162, a w o.p. w art. 255 i 258.

Art. 162 par. 1 KPA stanowi, że: organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeśli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona go nie dopełniła.

Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 KPA jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstałą już po jej wydaniu. Pojęcie bezprzedmiotowości należy wiązać z brakiem podmiotu (np. śmierć strony, utrata kwalifikacji do wykonywania uprawnień) lub przedmiotu (decyzja odnosi się do praw lub obowiązków dot. rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia te prawa/obowiązki nie mogą być dalej realizowane) stosunku prawnego.

Zgodnie z art. 162 par. 1 pkt 2 KPA organ stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, którą wydano z zastrzeżeniem warunku, a strona tego warunku nie dopełniła. Jest to sytuacja, w której wydano decyzję z dodaniem do niej warunku rozwiązującego, uzależniającego skutki prawne decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego.

W postępowaniu podatkowym podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji reguluje art. 258 par. 1 o.p. Organ podatkowy, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeśli:

1. Stała się bezprzedmiotowa

2. Została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona go nie dopełniła

3. Strona nie dopełnia przewidzianych w tej decyzji lub przepisach prawa podatkowego warunków uprawniających do skorzystania z ulg

4. Strona nie dopełniła określonych w przepisach prawa podatkowego warunków uprawniających do skorzystania z ryczałtowych form opodatkowania

Ordynacja podatkowa wprowadza wygaśnięcie decyzji z mocy prawa. Wg art. 259 o.p.: par. 1 – w razie niedotrzymania terminu płatności odroczonego podatku lub zaległości podatkowej bądź terminu płatności którejkolwiek z rat, na jakie został rozłożony podatek lub zaległość podatkowa, następuje z mocy prawa wygaśnięcie decyzji: 1) o odroczeniu terminu płatności podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę –w całości; 2) o rozłożeniu na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej – w części dotyczącej raty niezapłaconej w terminie płatności. Par. 2 – przepis par. 1 stosuje się odpowiednio do odroczonych lub rozłożonych na raty należności płatników lub inkasentów.

Poza instytucją stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji do przepisów KPA wprowadzono podstawę prawną UCHYLENIA DECYZJI „jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie” (art. 162 par. 2 KPA). W tym wypadku chodzi o dodanie do decyzji zlecenia, które samo bezpośrednio nie wpływa na ważność i prawne skutki decyzji, ale jego wykonanie albo zaniechanie wykonania waży na ocenie prawidłowości korzystania z uprawnień lub realizowania obowiązków, o których rozstrzygnięto w decyzji. Np. zaniechanie wykonania dodatkowych obowiązków może być podstawą do uchylenia decyzji i pozbawienia strony płynących z niej uprawnień.

W postępowaniu podatkowym również przepisy o.p. przewidują dopuszczalność uchylenia w takich przypadkach decyzji (255 par. 1). O.p. dodatkowo stanowi o TERMINIE – tego trybu nie można zastosować po upływie 5 LAT od doręczenia decyzji (256 par. 1 i 2 o.p.).

Organ, stwierdzając wygaśnięcie mocy prawnej decyzji (162 par. 1 KPA) czy uchylając decyzję w trybie art. 162 par. 2 KPA jest obowiązany przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze zgodnie z przepisami KPA o postępowaniu w I instancji. Stwierdzenie wygaśnięcia/uchylenia następuje przez wydanie decyzji, która może być następnie poddana weryfikacji w toku instancji na podstawie odwołania strony. Przepisy ordynacji podatkowej uregulowały (tu cytat) „KAPITALNĄ KWESTIĘ”, tzn. skutki decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wydana na podstawie art. 258 par. 1 pkt 1-4 o.p. wywołuje skutki prawne od dnia doręczenia decyzji, której wygaśnięcie się stwierdza.

Organ administracji publicznej może uchylić/zmienić decyzję tworzącą prawa nabyte na mocy przepisów szczególnych, do których odsyła w KPA art. 163. Przepisy szczególne określają wtedy właściwość organu – z reguły jest to organ, który wydał decyzję (przykład: prawo budowlane art. 51 ust 1 pkt 3). Przepisy szczególne, do których odsyła art. 163 nie wyłączają stosowania przepisów KPA dotyczących wzruszania decyzji tworzących prawa dla stron, a poszerzają zakres podstaw uchylenia lub zmiany takich decyzji. Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji w tym trybie prowadzone jest na podstawie przepisów KPA o postępowaniu przed organem I instancji i kończy się wydaniem decyzji. W postępowaniu podatkowym również została dopuszczona możliwość uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie ustaw szczególnych. Wg art. 128 o.p. uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych może nastąpić nie tylko na podstawie o.p., ale i na podstawie ustaw podatkowych.

CZĘŚĆ PIĄTA – KONTROLA SĄDOWA DZIAŁALNOSCI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

ROZDZIAŁ XIX – Sąd powszechny w kontroli aktów indywidualnych administracji publicznej

SĄD ADMINISTRACYJNY A SĄD POWSZECHNY W KONTROLI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Sądowa kontrola administracji publicznej jest sprawowana przez sądy szczególne lub sądy powszechne. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie jest konkurencyjna wobec kontroli sprawowanej przez sąd powszechny, ponieważ nie mogą się wzajemnie zastąpić w kontroli administracji publicznej. Każdy z nich spełnia w tej kontroli inną rolę, ma odmienne zadania, a skutki kontroli również nie są ze sobą w pełni zamienne.

Istnieje jedno wspólne założenie kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny i sąd powszechny – sąd NIE DZIAŁA z urzędu, a czyni to dopiero na ŻĄDANIE uprawnionego podmiotu, zgłoszonego w przepisanej formie. Wiele jest również wspólnych zasad postępowania sądowego. Różnica jest zaś widoczna w sferze prawnych skutków kontroli ze względu na kasacyjny charakter kompetencji sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny

Jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W razie stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności sąd ten akt uchyla albo stwierdza jego nieważność lub niezgodność z prawem albo też uznaje za bezskuteczny. W orzeczeniu swym zawiera oceną prawną kontrolowanego aktu/czynności oraz wytyczny co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego kończy się, a sprawa powraca do organów administracji publicznej.

Stosownie do przepisów ustawy – PUSA i PPSA – sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na działanie lub bezczynność organu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem.

Sąd ten jest powołany do formułowania w swoich orzeczeniach ZWROTÓW STOSUNKOWYCH, tj. wypowiedzi kwalifikujących określone zachowania jako zgodne albo niezgodne z prawem. Do cen zgodności zachowań z prawem konieczna jest znajomość dwóch norm prawnych – NORMY ODNIESIENIA oraz NORMY DOPEŁNIENIA. Pierwsza z nich wynika z przepisów nakazujących, dozwalających lub zakazujących, odnoszących się do określonego zachowania sądu kontrolującego administrację. Drugą normę tworzy się z treści przepisów, ustanawiających na rzecz organu administracji kompetencję do określonego zachowania urzędowego poddanego następnie kontroli sądu.

Normę odniesienia można wywieść z przepisów PUSA i PPSA, które wyznaczają podstawowy zakres i kryteria kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, a ponadto odsyłają do przepisów odrębnych co do prawa skargi w niektórych sprawach. Z mocy tych przepisów sąd administracyjny nie jest powołany do bezpośredniej ingerencji w samo administrowanie, do zastępowania organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw administracyjnych co do ich istoty (choć pojawiają się elementy orzekania merytorycznego np. spór o kompetencję/właściwość).

Na treść normy dopełnienia składają się elementy czerpane z wielu przepisów prawnych. Chodzi o przepisy stanowiące o właściwości organów administracyjnych, dopuszczające stosowanie określonych prawnych form działania administracji (np. czy może być wydana decyzja), upoważniające określone osoby do występowania w charakterze organów, a także o przepisy postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego.

Norma odniesienia stanowiąca o zakresie i kryteriach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny będzie STAŁA, natomiast treść normy dopełnienia będzie się ZMIENIAĆ w każdej sprawie sądowoadministracyjnej.

Sąd administracyjny jest powołany do rozpatrywania wyłącznie kwestii prawnej na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego ustalonego przez organ administracyjny, właśnie do sformułowania w swoim orzeczeniu zwrotu stosunkowego o zgodności/niezgodności działania (bezczynności lub przewlekłości postępowania) z prawem, a w konsekwencji – do oddalenia skargi, gdy tej niezgodności nie ma, do obalenia aktu lub czynności i ich skutków w razie jej stwierdzenia (nakaz działania przy bezczynności) albo do odrzucenia skargi, gdy nie ma przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia kontroli sądowej.

Skarga wnoszona do sądu administracyjnego zapewnia zrealizowanie bezpośredniego celu zaskarżenia, którym jest obalenie kwestionowanego działania oraz jego skutków albo zwalczanie bezczynności, ale cel zasadniczy zostanie osiągnięty przez skarżącego dopiero wskutek ponownego załatwienia sprawy przez organ administracyjny! Nawet w przypadku, gdy sąd wyjątkowo orzeka co do pewnych uprawnień/obowiązków skarżącego, to rozstrzyga on jedynie o prawie, o jego wykładni, a nie podejmuje rozstrzygnięć w sprawie, które byłyby zdeterminowane kryteriami celowości.

Sąd powszechny

Jest to przede wszystkim sąd cywilny. Dla sądu karnego kontrolowanie administracji publicznej to kwestie drugoplanowe, które pojawiają się incydentalnie w niektórych rodzajach spraw. Sądy powszechne, orzekając w niektórych sprawach rozpatrywanych najpierw przez organ administracji publicznej (tzn. działając w sytuacji czasowej niedopuszczalności drogi sądowej) w zasadzie przejmują zawsze sprawę do pełnego rozstrzygnięcia merytorycznego rozpoznania w zwykłej procedurze sądowej i kończą tę sprawę orzeczeniem rozstrzygającym o żądaniu strony.

W takich sprawach najpierw zapada decyzja w postępowaniu administracyjnym, a potem, czy na skutek powództwa strony, czy szczególnego środka zaskarżenia, sprawa przechodzi na drogę postępowania sądowego i kończy ją wyrok sądowy. Tym samym kontrola administracji publicznej nie jest celem głównym, bo jest nim rozstrzygnięcie o żądaniu strony wtedy, gdy wnosi pozew. W przypadku zaś wniesienia środka zaskarżenia do sądu powszechnego celem istotnym niekiedy będzie również kontrola decyzji, ale głównym pozostanie zawsze rozstrzygnięcie sprawy.

Szczególnym przypadkiem kontroli działania administracji publicznej przez sąd powszechny jest ocena przez ten sąd ważności decyzji administracyjnej w ramach rozstrzygnięcia KWESTII WSTĘPNEJ na początku postępowania sądowego. W orzecznictwie sądów cywilnych przyjmuje się zasadę związania sądu decyzją administracyjną, uznając jednak, że w przypadku ujawnienia jej szczególnie ciężkich wad sąd cywilny może uchylić się od związania nią w sprawie. Jeżeli taka incydentalna kontrola, dokonywana na użytek konkretnej sprawy, ujawni, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ lub bez żadnej procedury, to sąd cywilny nie będzie nią związany! Decyzja pozostaje w mocy, ale nie wywołuje skutku prawnego w sprawie cywilnej.

Kontrola sprawowana przez sąd powszechny wpływa na TRWAŁOŚĆ DECYZJI w szczególny sposób. Wynika to z art. 269 KPA, który uznaje PRAWOMOCNOŚĆ za cechę tych decyzji administracyjnych, które są określane tym mianem w przepisach odrębnych, czyli takich, które w postępowaniu sądowym zostały utrzymane w mocy albo nie zostały do sądu zaskarżone w terminie. Wspomniany przepis dotyczy tylko przypadków kontroli sprawowanej przez sąd powszechny! Natomiast w wyniku kontroli aktów/czynności administracji przez sąd administracyjny organy tej administracji w konkretnej sprawie są związane oceną prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia sądowego i mają obowiązek jej uwzględnienia w swoich aktach.

SĄD POWSZECHNY W KONTROLI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W SPRAWACH INDYWIDUALNYCH

Sąd powszechny jest powołany do sprawowania kontroli decyzji administracyjnej jedynie w przypadku wyraźnego umocowania przepisem ustawowym. Trzeba wyróżnić dwie sytuacje:

1. Sąd z mocy wyraźnego przepisu ustawowego jest powołany do rozstrzygania sprawy, w której wydano już wcześniej decyzję administracyjną (czasowa niedopuszczalność drogi sądowej)

Ta sytuacja była związana głównie z unormowaniem w KPA (1980-2004) oraz w o.p. (1997-2006) szczególnego trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód wyrządzonych ciężką wadliwością decyzji. Sprawa była rozpatrywana w jednej instancji administracyjnej, a strona niezadowolona z rozstrzygnięcia mogła wnieść pozew do sądu cywilnego, który sprawę rozpoznawał od nowa; sąd nie był jednak władny zmienić lub uchylić decyzję czy stwierdzić jej niezgodności z prawem. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku stosowania ustawy prawo wodne, która stanowi, że po wydaniu decyzji administracyjnej o odszkodowaniu strona poszkodowana może wystąpić na drogę sądową.

1. Sąd z mocy ustawy jest powołany do rozpoznania odwołania lub innego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej (sąd powszechny jako organ odwoławczy)

Taką sytuację można zobrazować na dwóch przykładach uregulowań prawnych. Chronologicznie pierwsze były rozwiązania zastosowane odnośnie do odwołań od decyzji organów administracyjnych w sprawach ubezpieczeń społecznych (rent i emerytur) do sądu powszechnego. Przepisy te ustanowiły rozbudowany tok postępowania z odwołaniem w ramach samokontroli przeprowadzanej przez organ rentowy oraz uregulowały tryb postępowania sądowego przy kontroli zaskarżonej decyzji organu rentowego, rozpoznawanej jako sprawa cywilna. W postępowaniu sądowym wyodrębniona jest faza wstępnego badania sprawy, w której można postanowić o zwróceniu organowi rentowemu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ rentowy jest stroną postępowania przed sądem, a jednocześnie może on w trakcie postępowania sądowego zmienić swoją decyzję, uwzględniając w całości lub części żądanie strony i wtedy postępowanie zostanie umorzone. Sąd albo oddala odwołanie, albo, uwzględniając je, zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części, orzekając co do istoty sprawy. W przypadku odwołania na niewydanie decyzji sąd albo wyznacza organowi rentowemu termin do jej wydania, albo też orzeka w sprawie co do istoty. Sąd II instancji, może uchylić zaskarżony wyrok wraz z poprzedzającą go decyzją organu rentowego i przekazać całą sprawę organowi rentowemu do ponownego rozpoznania.

Kontrola decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych sprawowana jest w pełnym zakresie a sąd powszechny wyposażony w kompetencje kasacyjno-reformacyjne może orzekać w rozpoznawanych sprawach co do istoty, na podstawie materiału zebranego w sprawie przez organ rentowy oraz zgromadzonego w postępowaniu sądowym. W aktualnym stanie prawnym jest to model sądowej kontroli merytorycznej decyzji administracyjnej realizowany w najpełniejszym kształcie.

Inny rodzaj kontroli decyzji administracyjnych przez sąd jest wskazany w art. 479 par. 2 pkt 3 KPC przez wyliczenie tych spraw gospodarczych, które należą do właściwości sądu cywilnego z mocy przepisów odrębnych, co obejmuje m.in.: przepisy o ochronie konkurencji, prawo energetyczne, telekomunikacyjne, pocztowy, przepisy o transporcie kolejowym. W przepisach 479²⁸ – 479⁷⁸ KPC uregulowano zasady wnoszenia odwołań lub zażaleń na decyzje lub postanowienia prezesów właściwych urzędów centralnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym (w niektórych przypadkach także egzekucyjnym). Do rozpoznania odwołania wnoszonego za pośrednictwem organu administracyjnego właściwy jest Sąd Okręgowy w Warszawie – sąd ochrony konkurencji i konsumentów, która bada dopuszczalność odwołania, a w przypadku jego uwzględnienia zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka o istocie sprawy. Przy braku podstaw do uwzględnienia odwołania sad je oddala.

SĄD NAJWYŻSZY W KONTROLI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W SPRAWACH INDYWIDUALNYCH

Sąd najwyższy nie jest ani sądem powszechnym, ani sądem szczególnym. W strukturze sądownictwa zajmuje miejsce odrębne jako naczelny organ sądowy, zgodnie z art. 183 ust. 1 KRP. W okresie przejściowym (do 2003) środkiem służącym do wykonywania przez SN jego funkcji w odniesieniu do kontroli administracji publicznej było rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych.

W kontroli administracji publicznej SN pełnił szczególną rolę – wpływał na orzecznictwo administracyjne pośrednimi drogami. W kształtowaniu orzecznictwa administracyjnego znaczące miejsce miały rewizje nadzwyczajne od orzeczeń NSA, które mogły być wnoszone do SN do czasu wejścia w życie ustawy wprowadzającej DWUINSTANCYJNOŚĆ sądownictwa administracyjnego (art. 236 ust. 2 KRP).

Pojawił się problem czy poprzez rewizję nadzwyczajną SN mógł kontrolować wyłącznie orzeczenie NSA czy także akty administracyjne, które były podstawą orzeczenia NSA. W literaturze wyrażono pogląd (i w tym kierunku podążyła także praktyka), że SN wchodzi na skutek rewizji nadzwyczajnej w kompetencje NSA i wobec tego orzeka tak samo jak sąd administracyjny – jest władny uchylić orzeczenie NSA, jak i decyzję, której to orzeczenie dotyczy, stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem. Warto jednak podkreślić, że literalna wykładnia przepisów ustawy o NSA z 1980, 1995 oraz zasady trwałości decyzji z KPA i o.p. taka kompetencja nie wynikała. Taka kompetencja mogłaby wynikać jedynie ze szczególnego przepisu ustawy SN. Praktyka podążyła jednak w innym kierunku.

Na orzecznictwo organów administracyjnych pośrednio wpływała także treść uchwał SN podejmowanych w odpowiedzi na pytania prawne wnoszone przez składy orzekające NSA. Od wejścia w życie ustawy o NSA z 1995 pytania prawne składów orzekających NSA były rozpoznawane już w składzie siedmiu sędziów NSA, pełny skład całej izby lub też skład połączonych izb.

Obydwie formy wykonywania swych funkcji przez SN kształtowały przez wiele lat orzecznictwo sądu administracyjnego i organów administracyjnych.

CZĘŚĆ SZÓSTA – POSTĘPOWANIE SĄDOWOADMINISTRACYJNE

ROZDZIAŁ XX – Prawo do sądu administracyjnego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego. Rodzaje skarg do sądu administracyjnego

Prawo do sądu administracyjnego

Art. 2 KRP ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której można wyprowadzić dwie kolejne zasady o ogromnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu.

Gwarantując realizację prawa do sądu, W KRP zapisano tę zasadę expressis verbis w art. 77 ust. 2, stanowiąc: ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, a w art. 45 ustanowiono standardy prawa do sądu, przez przyjęcie rozwiązania, wg którego „każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd [ust.1]. Wyłączenie jawności rozprawy możne nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Wyrok ogłaszany jest publiczne [ust.2]”.

KRP, określając właściwość NSA i sądów administracyjnych, stanowi w art. 184: „NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów ST i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej”. Wg art. 1 par. 1 ustawy z 25.07.2002 PUSA – „Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami JST, SKO i między tymi organami a organami administracji rządowej”.

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego

Na podstawie art. 184 KRP i art. 1 PUSA w ustawie z 30.08.2002 – PPSA został określony przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego. Tym przedmiotem są sprawy sądowoadministracyjne. Wg art. 1 PPSA – „PPSA normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)”. Aby określić te sprawy należy uwzględnić rozwiązania prawne przyjęte w art. 3,4,5 i 58 par 1 pkt 1 PPSA.

Wg art. 3 PPSA: „sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie [par.1]. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

akty prawa miejscowego organów JST i terenowych organów administracji rządowej;

1. akty organów JST i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

2. akty nadzoru nad działalnością organów JST;

3. bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a [par.2].

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach [par. 3].

Zgodnie z art. 4 PPSA: „sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami JST i między SKO, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej”.

Art. 5 PPSA zawiera enumerację negatywną spraw wyłączonych spod właściwości sądów administracyjnych, które nie są właściwe w sprawach:

1. wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;

2. wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;

3. odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa;

4. wiz wydawanych przez konsulów z wyjątkiem wiz wydawanych cudzoziemcowi będącego członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego UE, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14.07.2006 o wjeździe na terytorium RP, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich UE i członków ich rodzin

5. zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów

Art. 58 par. 1 pkt 1 PPSA stanowi o odrzuceniu skargi jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przy określeniu przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego w zw. z art. 58 par. 1 pkt 1 PPSA należy dokonać wykładni w zw. z art. 177 KRP, który stanowi „sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.”

Sprawa sądowoadministracyjna – to rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na zgodność z prawem działania, bezczynności lub przewlekłości organów wykonujących administrację publiczną, z wyłączeniem przewidzianym w art. 5 i art. 58 par. 1 pkt 1 PPSA.

Elementem konstytutywnym sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrolowanie przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Element ten różni sprawę sądowoadministracyjną od sprawy administracyjnej. Cechą właściwą dla sprawy administracyjnej jest jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. Natomiast środki stosowane przez sąd administracyjny sprowadza się wyłącznie do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem.

W tym miejscu wprowadzić rozgraniczenie w zakresie postępowania przed WSA i postępowania przed NSA. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego przed WSA jest sprawa sądowoadministracyjna, a zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organu wykonującego administrację publiczną. W tym zakresie występuje tożsamość przedmiotu postępowania przed WSA i NSA a jedynym elementów różniącym jest to, że NSA dokonuje tej kontroli POŚREDNIO – przez rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej (art. 173 par. 1 PPSA). Przedmiotem postępowanie przed NSA jest ponadto rozpoznawanie i rozstrzyganie sporów o właściwość oraz innych spraw przekazanych na mocy odrębnych ustaw. NSA jest właściwy do prowadzenia postępowania POMOCNICZNEGO – postępowania w sprawach uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, postępowania w sprawie przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego, postępowania w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Rodzaje skarg do sądu administracyjnego

Wyznacza je zakres właściwości sądów administracyjnych. Stosowane są w legislacji dwie metody określenia właściwości sądów administracyjnych:

1. klauzula generalna, która polega na tym, że w zasadzie do właściwości sądów administracyjnych należą wszystkie sprawy, o ile wyraźnym przepisem prawa nie są spod niej wyłączone; klauzula generalna jest zazwyczaj uzupełniona enumeracją negatywną wyjątków;

2. enumeracja pozytywna, która polega na tym, że do właściwości sądów administracyjnych należą wyłącznie sprawy poddanej tej właściwości wyraźnym przepisem prawa

Regulacja prawna właściwości przechodziła ewolucję w ciągu historii rozwoju prawa sądowoadministracyjnego (str. 372-373). Ustawa – PPSA nie wprowadza jednolitej metody określenia właściwości sądów administracyjnych. Stosowane metody są różne w zależności od skarg.

Skargi na decyzje administracyjne

Zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 1 PPSA do sądu administracyjnego przysługuje skarga na decyzje administracyjne. Decyzja administracyjna w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu podatkowym jest formą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy prawa materialnego, poza wyjątkami przewidzianymi w przepisach prawa procesowego (forma decyzji przewidziana jest w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego i podatkowego).

Przepisy prawa procesowego, regulując formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i sprawy podatkowej, posługują się jednolitym terminem – DECYZJA, a wprowadzają inne pojęcia, np. potwierdzenie, zezwolenie, pozwolenie, zakaz, nakaz, orzeczenie, zarządzenie, bądź formy nie określają. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nazwa nadana w przepisie prawa materialnego nie przesądza o dopuszczalności skargi do sądu, przesądza o tym to, czy przepis regulujący rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest przepisem wymagającym dokonania autorytatywnej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu podatkowym. Przepis prawa materialnego, który kształtuje bezpośrednio prawa i obowiązki jednostki, nie podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (podjęcie decyzji w takim przypadku jest działaniem bez podstawy prawnej). Zastosowanie zatem w przepisie prawa terminu „decyzja” nie jest wyłącznym kryterium kwalifikacji czynności organu administracji do decyzji w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 1 PPSA. NSA: pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzjami są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 par. 1 KPA, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzje.

Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych będzie władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, spełniające wymaganie posiadania tego minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego. Należy zatem brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o ind. prawach i obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia (spełnienie minimum elementów).

Zaskarżenie decyzji może ograniczyć się do zakwestionowania uzasadnienia decyzji, ale tylko w przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy zostało umieszczone w uzasadnieniu. Drugim przypadkiem, w którym zaskarżenie dotyczy tylko uzasadnienia, to taki, gdy wadliwość uzasadnienia prowadzi do ustawowych podstaw wadliwości decyzji administracyjnej określonych w art. 145 PPSA. Uwzględnienie skargi nie może dotyczyć tylko samego uzasadnienia. Obligatoryjnym elementem orzeczenia sądu jest orzeczenie co do mocy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Dla określenia właściwości sądu administracyjnego właściwego do przyjęcia zaskarżenia nie ma znaczenia prawnego treść rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji. Jedyne znaczenie ma podział na akty zewnętrzne i wewnętrzne. Akty WEWNĘTRZNE zgodnie z art. 5 pkt 2 PPSA nie podlegają zaskarżeniu! Podobnie znaczenia nie ma podział na decyzje związane i swobodne.

Do określenia właściwości sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne zastosowana została metoda klauzuli generalnej uzupełnionej enumeracją negatywną (art. 5 PPSA). Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają decyzje OSTATECZNE. Przesłanką dopuszczalności zaskarżenia decyzji ostatecznej jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (prawo odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) – art. 52 par. 1 i 2 PPSA). Niewykorzystanie tych praw powoduje niedopuszczalność skargi. Przesłanka ta NIE OBOWIĄZUJE gdy skargę wnosi prokurator, RPO lub RPD (art. 52 par. 1 PPSA).

Skarga na postanowienia

Zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 2 PPSA do sądu administracyjnego przysługuje skarga na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (podatkowym), na które przysługuje zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. PPSA utrzymała do określenia zakresu właściwości sądów administracyjnych oraz rozpoznawania i rozstrzygania skarg na postanowienia metody enumeracji pozytywnej, przez określenie rodzaju postanowień, które podlegają zaskarżeniu. Do sądu administracyjnego podlegają zaskarżeniu następujące postanowienia:

1. Postanowienia, na które przysługuje zażalenie

KPA i o.p. nie przyjmują, tak jak w przypadku decyzji, zasady dwuinstancyjności w zakresie postanowień. Na postanowienie przysługuje zażalenie tylko wtedy, gdy KPA/o.p. tak stanowi (141 par. 1 KPA, 236 par. 1 o.p.). Na tej podstawie zaskarżalne są do sądu postanowienia kończące postępowanie zażaleniowe. Ustawy materialnoprawne wprowadzają formę postanowienia, zarówno na określenie obowiązków, jak i ograniczenia uprawnień. Na postanowienia te przysługuje zażalenie, a zatem też skarga do SA.

Kontrowersje wywołuje postanowienie wydawane w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczeń (więcej na 377-378). Orzecznictwo SN i NSA poparło zaliczenie tych postanowień do zakresu art. 3 par. 2 pkt 2 PPSA. Przemawia za tym prawo jednostki do sądu oraz to, iż postanowienia te wydawane są w trybie działu VII „wydawanie zaświadczeń”, uregulowanego w KPA (VIIIa „Zaświadczenia” – o.p.), co dawałoby podstawę do wykładni rozszerzającej zakresu właściwości sądu, przy założeniu, że jest to postępowanie administracyjne w znaczeniu nadanym przez KPA oraz w postępowaniu podatkowym – postępowaniu szczególnym.

1. Postanowienia kończące postanowienia

Zaliczymy tutaj postanowienie o niedopuszczalności odwołania, o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 KPA, 228 par. 1 o.p.) oraz postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania (art. 59 par. 2 KPA, 163 par. 2 o.p.), a w postępowaniu podatkowym również postanowienie o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia (228 par. 1 pkt 3 o.p.). Postanowienia te kończą postępowanie odwoławcze.

1. Postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty

Do takiego rodzaju należy postanowienie wydane w trybie art. 106 KPA (209 o.p.). Postanowienie to jest jednak zaskarżalne na drodze administracyjnej, przysługuje bowiem od niego zażalenie (par. 5), a zatem już z tego względu jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Do tego rodzaju zaliczymy również postanowienie o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia ugody (są również zaskarżalne na drodze administracyjnej – 119 par. 1 KPA).

W postępowaniu egzekucyjnym zaskarżeniu do SA podlegają postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyjmuje rozwiązanie, że na postanowienie przysługuje zażalenie tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi.

Ustawa PPSA utrzymuje nadal enumerację pozytywną, ale poddanie kontroli postanowień, na które przysługuje zażalenie i kończących postępowanie, powoduje, że kontrola na drodze sądowej postanowień mających znaczenie dla ochrony interesu jednostki, podejmowanych w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym (zabezpieczającym) jest pełna.

Zaskarżeniu podlegają postanowienia OSTATECZNE. Przesłanką dopuszczalności jest zatem wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Należy więc najpierw skorzystać z prawa zażalenia (art. 52 par. 1 i 2 PPSA). Jego niewykorzystanie powoduje niedopuszczalność skargi (nie dotyczy to skargi wniesionej przez prokuratora, RPO, RPD – 52 par. 1 PPSA).

Skarga na inne niż decyzja i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa

Do aktów stwierdzających albo uznających uprawnienia poza przypadkami, gdy przepis prawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej, należy zaliczyć ZAŚWIADCZENIA. Do czynności natomiast z zakresu administracji publicznej CZYNNOŚCI MATERIALNO-TECHNICZNE, np. czynności rejestracji. Czynność rejestracji polega na „stwierdzeniu przez organ administracji państwowej faktów mających znaczenie prawne, przy czym dokonanie tej czynności pozostaje w związku z ciążącym na określonych podmiotach obowiązkiem” (np. PASC, ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych).

Przesłanką dopuszczalności skargi na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jest wezwanie na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 par. 3 PPSA).

Skarga na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach

Na interpretacje indywidualne wydane przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 14b par. 1 o.p.) oraz interpretacje indywidualne wydane przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa (art. 14j par. 1 o.p.) przysługuje skarga do WSA. Przysługuje ona po uprzednim wezwaniu właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej – do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu wykonującego administracje publiczną

Art. 3 par. 2 pkt 8 PPSA stanowi, że do sądu administracyjnego przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 par. 2 PPSA. Sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania ww. spraw w takich granicach, w jakich przysługuje skarga na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego.

Przesłanką dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W razie zatem skargi na niewydanie decyzji w ustawowo określonym terminie w postępowaniu administracyjnym przysługuje zażalenie (art. 37 par. 1 KPA), a w podatkowym ponaglenie (art. 141 par. 1 o.p.). W przypadku bezczynności w zakresie wydania innego aktu przesłanką dopuszczalności skargi jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga na akty prawa miejscowego organów JST i terenowych organów administracji rządowej

Kompetencje do stanowienia prawa miejscowego mają samorządy wszystkich szczebli, a zatem samorząd województwa (art. 89 ust. 1 u.s.w.), samorząd powiatowy (art. 40 ust. 1 u.s.p.), oraz samorząd gminny (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Na mocy ustaw samorządowych organy stanowiące (sejmik województwa, rada powiatu/gminy) JST w zakresie upoważnień udzielonych w ustawach samorządowych oraz upoważnień udzielonych w innych ustawach stanowią akty prawa miejscowego.

Sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania skarg na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej. Wg ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego mają wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej (np. wojewoda wydaje rozporządzenia porządkowe).

Prawo skargi do sądu administracyjnego na akty prawa miejscowego tworzy wraz ze skargą konstytucyjną do TK pełny system kontroli sądowej prawotwórczej działalności administracji publicznej.

Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty prawa miejscowego jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Przesłanka ta NIE OBOWIĄZUJE w zakresie skarg organu nadzoru na uchwały, lub zarządzenia organów JST.

Skargi na akty organów JST i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej

Prawo skargi do sądu administracyjnego obejmuje też prawo do zaskarżenia uchwał i zarządzeń organów JST, które NIE SĄ przepisami prawa miejscowego. Kryterium ograniczającym prawo skargi jest kryterium przedmiotowe – zaskarżeniu do SA podlegają uchwały i zarządzenia w sprawach zakresu administracji publicznej. Zakres administracji publicznej to zakres wykonywania zadań publicznych przypisanych przepisami prawa JST.

Przesłanką dopuszczalności skargi na akty organów JST i ich związków jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Zakres obowiązywania tej przesłanki jest taki sam jak przy zaskarżaniu aktów prawa miejscowego.

Skargą na akty nadzoru nad działalnością organów JST

Ustawy samorządowe wyznaczają zakres rozstrzygnięć nadzorczych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sądy administracyjny jest właściwy do rozpoznania skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa/powiatu/gminy oraz na zarządzenia zastępcze. Wszystkie ustawy samorządowe wyłączyły spod właściwości sądu administracyjnego uchwały Sejmu o rozwiązaniu organów stanowiących.

Art. 3 par. 2 pkt 7 PPSA stanowi o właściwości sądu do zaskarżalności aktów nadzoru, co oznacza nie tylko prawo do zaskarżalności rozstrzygnięć nadzorczych przewidzianych w ustawach samorządowych, ale i innych aktów nadzoru przewidzianych w przepisach ustaw.

Prawo do zaskarżenia przez wspólnoty samorządowe aktów nadzoru do sądu administracyjnego NIE jest obwarowane przesłanką wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga na niewykonanie wyroku WSA

Szczególnym rodzajem skarg do sądu administracyjnego jest skarga na niewykonanie wyroku. Wg art. 154 par. 1 PPSA: w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny”. Ten rodzaj skargi różni się tym, że przysługuje w przypadku rozpoznania skargi na działanie lub bezczynność oraz przewlekłość organów wykonujących administrację publiczną. Jej przedmiotem jest naruszenie PPSA, które stanowią o mocy oceny prawnej orzeczenia sądu (art. 153) i skutkach prawomocności orzeczenia sądu.

Przesłanką dopuszczalności skargi na niewykonanie wyroku sądu jest pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.

Skargi w sprawach, w których ustawy szczególne przewidują sądową kontrolę

Wg art. 3 par. 3 PPSA: „sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach”. Art. 3 par. 3 PPSA nie określa rodzaju spraw, które ustawy szczególne mogą poddać kontroli sądu administracyjnego.

Na podstawie przepisów ustaw szczególnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego:

1. Z mocy art. 20 ust. 1 ustawy z 15.09.2000 o referendum lokalnym inicjatorowi referendum przysługuje skarga do SA na uchwałę organów stanowiącego samorządu terytorialnego, która odrzuca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum, a także na niedotrzymanie terminu rozpatrzenia wniosku. Art. 26 ust. 1 tej ustawy przyznaje mu uprawnienie wniesienia do SA skargi od postanowienia wojewódzkiego komisarza wyborczego odrzucającego wniosek w sprawie referendum lub od niewydania takiego postanowienia w ustawowym określonym terminie

2. Wg ustaw samorządowych do sądu administracyjnego przysługuje skarga wtedy, gdy organ samorządu województwa, powiatu, gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

3. Ustawa – Prawo prasowe. Zgodnie z art. 4 ust. 4 takiej tej ustawy: „odmowę, o której mowa ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do SA w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych”.

4. Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi – „zainteresowanemu podmiotowi, którego interes prawny w zawarciu umowy koncesji doznał lub może doznać uszczerbku w wyniku czynności podjętych przez koncesjodawcę z naruszeniem przepisów ustawy, przysługuje prawo do wniesienia skargi do SA.

Jest to wyliczenie, które nie zamyka rozwiązań przyjętych w wielu ustawach szczególnych!!!

ROZDZIAŁ XXI – Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego

SĄD ADMINISTRACYJNY

Prawo do sądu to prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 KRP). KRP wyznacza podstawowe zasady dotyczące rozwiązań ustrojowych sądów, których przyjęcie jest podstawą do oceny regulacji prawnej realizacji prawa do sądu. Prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy to prawo w szczególności do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu. Realizacja tych zasad obejmuje ukształtowanie właściwości sądu, jego składu, gwarancji jego bezstronności. Prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy to prawo do kolegialnego rozpoznania sprawy (skład sądu) przez przyjęcie reguły trzyosobowego składu rozpoznającego i rozstrzygającego sprawę. Od zasady kolegialności dopuszczalne są WYJĄTKI. Zgodnie z art. 182 KRP: udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości określa ustawa.

Zgodnie z art. 184 KRP i art. 2 PUSA: „Sądami administracyjnymi są NSA oraz WSA”.

WSA

Wojewódzkie sądy administracyjne tworzy się dla jednego województwa lub dla większej liczby województw. Prezydent RP, na wniosek Prezesa NSA, w drodze rozporządzenia, tworzy i znosi wojewódzkie sąd administracyjne oraz ustala ich siedziby i obszar właściwości, a także może tworzyć, poza siedzibą sądu, i znosić wydziały zamiejscowe tych sądów.

W skład wojewódzkiego sądu administracyjnego wchodzą: prezes sądu, wiceprezes lub wiceprezesi sądu oraz sędziowie (art. 18 par. 1 PUSA).

Właściwość rzeczowa i miejscowa WSA

Właściwość rzeczową i miejscową WSA reguluje art. 13 PPSA. Art. 13 par. 1 przyjął zasadę, w myśl której WSA są właściwe we wszystkich sprawach sądowoadministracyjnych – z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość NSA. Właściwość miejscową reguluje art. 13 par. 2 PPSA, stanowiąc: do rozpoznania sprawy właściwy jest WSA, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.” Od tej reguły może zostać wprowadzone rozwiązanie szczególne (art. 13 par. 3 PPSA) przyznaje Prezydentowi RP delegację ustawową do przekazania, w drodze rozporządzenia, WSA rozpoznania spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego WSA, jeżeli wymagają tego względy celowości.

WSA właściwy w chwili wniesienia skargi pozostaje właściwy aż do ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości zmieniły się w toku sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej!

Jeżeli WSA nie może z powodu przeszkody rozpoznać sprawy lub podjąć innej czynności, NSA wyznaczy na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, inne WSA (art. 14a PPSA).

NSA

W skład NSA wchodzą: Prezes NSA, wiceprezesi oraz sędziowie (art. 30 PUSA).

Właściwość NSA

Zgodnie z art. 15 par. 1 PPSA, NSA:

1. Rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń WSA, stosownie do przepisów ustawy

2. Podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych

3. Podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej

4. Rozstrzyga spory o właściwość między organem JST i między SKO, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej

5. Rozpoznaje inne spory należące do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw

Skład sądu

WSA orzeka w składzie trzech sędziów (art. 16 par. 1 PPSA). Od tej reguły ustawa dopuszcza WYJĄTKI, a mianowicie sąd na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego (art. 16 par. 2 PPSA), postępowanie uproszczone jest prowadzone przez jednego sędziego (art. 120 PPSA), również postępowanie mediacyjne prowadzone jest przez jednego sędziego (art. 116 par. 1 PPSA).

NSA orzeka w składzie trzech sędziów (rozpoznanie skargi kasacyjnej – art. 181 PPSA, rozstrzygnięcie sporu o właściwość – art. 15 par. 2 w związku z art. 16 par. 1 PPSA, rozpoznanie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia – art. 285i par. 1 PPSA). Na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego. Skład NSA w sprawie podejmowania uchwał reguluje art. 264 par. 1 PPSA, w myśl którego „uchwały przewidziane art. 15 par. 1 pkt 2 i3 NSA podejmuje w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie”.

Wyłączenie sędziego

Zgodnie z KRP jednostka ma prawo do bezstronnego sądu. Istotną gwarancję w tym zakresie stanowi instytucja wyłączenia sędziego. Przyczyny wyłączenia sędziego można usystematyzować na przyczyny wyłączenia z mocy ustawy i przyczyny wyłączenia na wniosek.

1. Przyczyny wyłączenia z mocy ustawy reguluje art. 18 par. 1 i 3 PPSA, który stanowi, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w przypadkach:

1. w którym jest stroną lub pozostaje z jedną z nich w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy oddziałuje na jego prawa lub obowiązki;

2. swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwartego stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia;

3. osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4. w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron;

5. w których świadczył usług prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usług związane ze sprawą;

6. w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator;

7. dotyczących skarg na decyzję albo postanowienie, jeśli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie;

8. w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej

Powody wyłączenia trwają także PO ustaniu uzasadniającego je małżeństwa, przysposobienia lub kurateli. W postępowaniu objętym skargą o wznowienie postępowania podlega wyłączeniu sędzia, jeżeli brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie (art. 18 par. 3 w zw. z art. 283 PPSA). Naruszenie instytucji wyłączenia sędziego z mocy ustawy powoduje nieważność postępowania. Jest to jedna z podstaw żądania wznowienia postępowania z powodu nieważności (art. 271 pkt 1 PPSA).

2. Wyłączenie sędziego na wniosek

Zgodnie z art. 19 PPSA sąd, niezależnie od przyczyn wyliczonych w art. 18, wyłączy sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności w danej sprawie.

Wniosek o wyłączenie sędziego strona zgłasza na piśmie lub ustnie do protokołu posiedzenia w sądzie, w którym sprawa się toczy. We wniosku należy uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Jeśli strona zgłasza wniosek na rozprawie, powinna oprócz uprawdopodobnienia przyczyny wyłączenia uprawdopodobnić, że przyczyna wyłączenia powstała dopiero później (po wyznaczeniu składu orzekającego) lub później stała się jej znana. Sędzia, który stwierdzi, że zachodzą podstawy jego wyłączenia, jest obowiązany zawiadomić sąd i wstrzymać się od udziału w sprawie.

O wyłączeniu rozstrzyga sąd administracyjny, w którym toczy się sprawa. Postanowienie wydaje sąd w składzie 3 sędziów na posiedzeniu niejawnym po złożeniu wyjaśnień przez sędziego, którego wniosek dotyczy. W razie gdy sąd administracyjny nie może podjąć postanowienia ze powodu braku dostatecznej liczby sędziów, NSA wyznacza inny sąd do rozpoznania wniosku.

Wyłączenie innych osób biorących udział w postępowaniu

Przepisy o wyłączeniu sędziego stosuje się odpowiednio do wyłączenia protokolanta, referendarza sądowego, asesora sądowego oraz prokuratora (art. 24 PPSA). Wniosek o wyłączenie prokuratora przekazuje się odpowiedniemu prokuratorowi nadrzędnemu (art. 24 par. 2 PPSA).

Asesorzy sądowi i referendarze sądowi

Czynności sędziowskie mogą podejmować asesorzy sądowi i referendarze sądowi. Wg art. 26 par. 2 PUSA. „Prezes NSA może, za zgodą kolegium sądu, powierzyć asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich w tym sądzie na czas określony, nieprzekraczający pięciu lat.” Referendarze sądowi wykonują czynności w postępowaniu mediacyjnym oraz podejmują czynności sędziowskie określone w ustawie (art. 27 PUSA).

STRONY POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO. PODMIOTY NA PRAWACH STRONY, UCZESTNICY POSTĘPOWANIA

Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowanie KONTRADYKTORYJNYM, a więc występują w nim dwie strony: skarżący – podmiot legitymowany do złożenia skargi do sądu administracyjnego, a także strona przeciwna – organ wykonujący administrację publiczną, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość jest przedmiotem skargi (art. 32 PPSA). Sytuację prawną tych podmiotów kształtuje zasada równouprawnienia, która polega na tym, że każda strona procesowa ma zapewnione w procesie jednakowe środki ochrony i jednakowe możliwości ich użycia.

Ustawa PPSA nie przewiduje definicji pojęcia „organu”. Stanowi tylko, że chodzi tutaj o organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość jest przedmiotem skargi. Należy zatem wyznaczyć zakres podmiotowy strony przeciwnej przez odesłanie do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej. Zaliczymy od tej grupy organy administracji rządowej, samorządu terytorialnego, inne organy państwowe oraz inne jednostki organizacyjne, jak również osoby fizyczne.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym oprócz stron z mocy prawa uczestniczą na prawach strony osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a NIE WNIOSŁY skargi – jeśli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego. Podmioty te mogą uczestniczyć po obu stronach. Udział na prawach strony może określić jako „współuczestnictwo materialne”, którego elementem charakterystycznym jest to, że przedmiot sporu dotyczy praw i obowiązków wspólnych dla współuczestników. W charakterze uczestnika udział może zgłosić również osoba, która NIE BRAŁA udziału w postępowaniu administracyjnym – jeśli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. O jej dopuszczeniu rozstrzyga sąd w formie postanowienia (na odmowę udziału przysługuje zażalenie).

Zdolność sądowa stron, podmiotów na prawach stron, uczestników w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Zdolność sądową, zgodnie z art. 25 PPSA, mają:

1. Osoby fizyczne i osoby prawne;

2. Państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej;

3. Inne, niewymienione wyżej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeśli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

4. Organizacje społeczne, choćby nie miały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych tych osób.

Art. 31 PPSA reguluje dopuszczalność uzupełnienia braków zdolności sądowej (np. brak wpisu do rejestru jednostki organizacyjnej, który nadaje jednostce status osoby prawnej). W razie gdy braki nie zostały uzupełnione, sąd zniesie postępowanie w zakresie, w jakim jest ono dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie.

Sąd z urzędu bada zdolność prawną skarżącego. W razie gdy braki NIE MOGĄ być usunięte, wyda postanowienie o odrzuceniu skargi.

Zdolność procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Jest to zdolność podejmowania ze skutkiem prawnym czynności procesowych. Pomiędzy zdolnością sądową a procesową istnieje ścisły związek – sądowa stanowi zawsze konieczną przesłankę dla zdolności procesowej. Natomiast zdolność sądowa nie musi się łączyć ze zdolnością procesową – osoby pozbawione/ograniczone w zdolności procesowej mogą być stronami lub uczestnikami postępowania.

Zdolność procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają (art. 26 PPSA):

1. Osoby fizyczne mające pełną zdolność do czynności prawnych. Osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach wynikających z czynności prawnych, które może dokonać samodzielnie

2. Osoby prawne

3. Państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne niemające osobowości prawnej

4. inne jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnienia lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa

5. organizacje społeczne, choćby nie miały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób

Art. 31 reguluje dopuszczalność podjęcia czynności w postępowaniu w razie braków w zakresie zdolności procesowej. Jeśli można je uzupełnić, sąd wyznaczy odpowiedni termin. Sąd może dopuścić tymczasowo do czynności stronę niemającą zdolności procesowej, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczonego terminu braki muszą być uzupełnione. Jeśli braki nie zostaną uzupełnione (nie mogą być uzupełnione) to sad zniesie postępowanie w zakresie, w jakim jest ono dotknięte brakami i wyda odpowiednie postanowienie.

Sąd z urzędu bada zdolność procesową stron postępowania. Jeśli braki w tym zakresie nie zostaną uzupełnione, wydaje postanowienie o odrzuceniu skargi.

Reprezentacja stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym

W postępowaniu sądowoadministracyjnym w zakresie reprezentacji stron, należy wyróżnić dwie sytuacje:

1. gdy z powodu braku zdolności procesowej strona działa przez przedstawiciela ustawowego oraz gdy zdolność procesowa przysługuje osobom prawnym bądź innym jednostkom organizacyjnym, które mają zdolność sądową (PRZEDSTAWICIELSTWO STRON)

2. gdy strona postępowania lub przedstawiciel stron umocowuje do działania pełnomocnika (PEŁNOMOCNICTWO PROCESOWE)

Przedstawicielstwo strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym

W tym zagadnieniu należy wyróżnić:

1. Reprezentację osoby fizycznej niemającej zdolności procesowej

Wg art. 27 PPSA: osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności w postępowaniu może je podejmować tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego. Ma on obowiązek wykazania swojego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Jeśli takiego dokumentu nie posiada, sąd dopuści do czynności, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczonego terminu brak ten uzupełni. Nieuzupełnienie powoduje zniesienie postępowania (odrzucenie skargi).

Jeśli strona nie ma takiego przedstawiciela, sąd na wniosek osoby przeciwnej ustawowi KURATORA, jeśli strona ta podejmuje przeciwko drugiej stronie czynności niecierpiące zwłoki. W razie gdy strona, wnosząc skargę, nie ma przedstawiciela, sąd wyznaczy termin do uzupełnienia tego braku. W przypadkach, w których ustanowienie przedstawiciela powinno nastąpić z urzędu, sąd zwraca się do właściwego sądu opiekuńczego. Jeżeli strona utraciła zdolność procesową w toku postępowania bądź w razie śmierci przedstawiciela, sąd zawiesza postępowanie z urzędu (art. 124 par. 1 pkt 1 PPSA).

1. Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonującą czynności w postępowaniu przez organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu

Za Skarb Państwa podejmuje czynności organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się postępowanie, lub organ jednostki nadrzędnej. Organ/osoba ma obowiązek wykazania swojego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności. Jeżeli strona nie ma organu powołanego do reprezentacji, sąd na wniosek strony przeciwnej ustanowi KURATORA, jeżeli ta strona podejmuje przeciwko drugiej stronie czynności niecierpiące zwłoki. Jeżeli nie zachodzi podstawa do powołania kuratora a braki da się usunąć, sąd wyznacza odpowiedni termin, z sankcją, że jeżeli braki usunięte nie zostaną, sąd zniesienie postępowanie (odrzuci skargę). Jeżeli braki te powstały w trakcie postępowania, sąd zawiesi postępowanie z urzędu (art. 124 par. 1 pkt 2 PPSA).

Pełnomocnictwo procesowe

Zgodnie z art. 34 PPSA: strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Ustawa zatem w zakresie złożenia skargi i innych czynności procesowych przed WSA nie przyjmuje przymusu pełnomocnictwa procesowego. Odmienna reguła jest przyjęta w zakresie skargi kasacyjnej do NSA (art. 175 PPSA), zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej (art. 194 par. 4 PPSA) oraz skargi o wznowienie postępowania, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest NSA (art. 276 P

PPSA).

Ustawa PPSA reguluje zakres podmiotowy udzielenia pełnomocnictwa, wprowadzając ograniczenia. Pełnomocnikiem strony może być tylko adwokat lub radca prawny, a ponadto inne skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Jest to ogólna reguła, ustanowiona w art. 35 par. 1 PPSA, która ustanowią określoną kręgu osób, które mogą zostać umocowane do reprezentacji stron jako pełnomocnicy procesowi. Rozwiązanie szczególne co do zakresu podmiotowego pełnomocnictwa procesowego przyjmuje art. 35 par. 2 PPSA: pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

Zakres przedmiotowy pełnomocnictwa to pełnomocnictwo:

1. Ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi

2. Do prowadzenia poszczególnych spraw

3. Do niektórych czynności postępowania, np. wniesienia skargi, reprezentacji na rozprawie (art. 36 PPSA)

Pełnomocnictwo pkt 1) i 2) obejmuje z mocy prawa umocowanie do: wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postepowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem; udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach; cofnięcie skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym postępowaniu; odbiór kosztów postępowania (art. 39 PPSA). Strona może określić szerszy zakres pełnomocnictwa.

Strona udziela pełnomocnictwa w formie pisemnej. Dopuszczalna jest forma ustna, ale tylko na posiedzeniu sądu przez złożenie przez stronę oświadczenia i wpisanie jego treści do protokołu. Pełnomocnictwo wymaga podpisu mocodawcy, ale w czasie, gdy strona nie może się podpisać, podpisuje je osoba upoważniona, z wymienieniem przyczyn, ze względu na które strona sama się nie podpisała (art. 37 par. 1, 38 PPSA).

Warunkiem dopuszczenia do skutecznego dokonania przez pełnomocnika czynności procesowej jest przedstawienie go przy pierwszej czynności procesowej przez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy i rzecznik patentowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Od zasady obowiązku przedstawienia przy pierwszej czynności pełnomocnictwa sąd może odstąpić. Wg art. 44 PPSA: sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa [par. 1]. Sąd wyznaczy równocześnie termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa powinna je złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę. Jeżeli termin upłynął bezskutecznie, sąd pominie czynności procesowe tej osoby [par. 2]. Do takich czynności należy zaliczyć złożenie skargi w ustawowym terminie, udział w czynnościach rozprawy. Od tej reguły przedstawienia pełnomocnictwa wyjątek wprowadza art. 244 par. 2 PPSA: ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa. Jeżeli strona we wniosku o przyznanie pomocy prawnej wskazała ww. osobę właściwa okręgowa rada adwokacka, rada okręgowej izby radców prawnych, Krajowa Rada Doradców Podatkowych lub Krajowa Rada Rzeczników Patentowych, w miarę możliwości i w porozumieniu ze wskazaną osobą wyznaczy adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego, rzecznika patentowego wskazanego przez stronę (art. 244 par. 3 PPSA).

Czynności procesowe podjęte przez pełnomocnika wywołują skutki wobec mocodawcy. W razie gdy mocodawca staje jednocześnie z pełnomocnikiem, może niezwłocznie prostować lub odwoływać oświadczenia pełnomocnika (np. czynność cofnięcia skargi).

Udzielenie pełnomocnictwa jest skuteczne do czasu jego wypowiedzenia, z tym że wypowiedzenie przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu od dnia zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do strony przeciwnej i innych uczestników – od dnia doręczenia im tego zawiadomienia przez sąd. Adwokat/radca prawny, który wypowiedział pełnomocnictwo jest obowiązany działać za stronę jeszcze przez 2 TYGODNIE, chyba że mocodawca zwolnił go od tego obowiązku.

Wygaśnięcie pełnomocnictwa ma miejsce w razie śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej. W takim przypadku pełnomocnik procesowy działa aż do czasu zawieszenia postępowania. W razie śmierci pełnomocnika, jeżeli strona nie działa przed sądem osobiście, jest to podstawa do zawieszenia postępowania (art. 125 par. 1 pkt 4 PPSA).

PORKURATOR, RPO, RPD, organizacja społeczna w postępowaniu sądowoadministracyjnym

PPSA przyznaje ww. pomiotom prawo do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Udział prokuratora i RPO w postępowaniu sądowym jest uzasadnione wystąpieniem przesłanek: ochrony praworządności, ochrony praw człowieka i obywatela. Są one niezależne, co wynika z redakcji art. 8 par. 1 PPSA. Udział RPD jest uzasadniony przesłanką ochrony praw dziecka (art. 8 par. 2).

Prokurator, RPO, RPD w postępowaniu mają prawo:

1. Wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu

2. Wnieść skargę do WSA na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organu wykonującego administrację publiczną

3. Wnieść skargę kasacyjną do NSA

4. Wnieść zażalenie do NSA

5. Wnieść skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego

6. Wnieść skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Prawo to przysługuje Prokuratorowi Generalnemu i RPO (art. 285b PPSA)

Prokuratorowi, RPO i RPD przysługują, jeżeli korzystają z przyznanych praw, prawa strony.

Organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w ustawie. Może ona być: 1) stroną postępowania sądowoadministracyjnego (art. 25 par. 2 i 4); 2) uczestnikiem postępowania. Organizacja może uczestniczyć w postępowaniu w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Sąd dopuszcza organizację społeczną w formie postanowienia. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenia (art. 33 par. 2 PPSA).

ROZDZIAŁ XXII – Czynności procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Postępowanie sądowoadministracyjne to regulowane prawem procesowym ciąg czynności procesowych sądu administracyjnego i innych podmiotów tego postępowania podjętych w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodności z prawem działania bądź zaniechania działania przez organ wykonujący administrację publiczną.

Czynności procesowe to czynności podjęte przez podmiot postępowania sądowoadministracyjnego w formie, treści i trybie regulowanym prawem procesowym, których celem jest wywołanie skutków prawnych w tym postępowaniu. Elementem konstytutywnym czynności procesowej jest to, że musi być to czynność procesowa podjęta przez podmiot postępowania, oraz to, że musi zachować formę przewidzianą prawem procesowym.

Czynności procesowe można sklasyfikować na podstawie kryterium podmiotu dokonującego tych czynności na:

1. Czynności procesowe sądu

2. Czynności procesowe stron

3. Czynności procesowe uczestników postępowania

Czynności procesowe sądu

Należy przez nie rozumieć wszelkie czynności sądu lub jego organów zastępczych względnie pomocniczych, które wg obowiązującej ustawy procesowej mogą wywrzeć skutki prawne dla procesu. Czynności procesowe sądu muszą spełniać trzy warunki:

1. Czynności procesowe muszą być dokonane przez sąd w rozumieniu przepisów prawa (WSA oraz NSA w składzie przewidzianym prawem, lub inny organ sądowy bądź pomocniczy)

2. Czynności procesowe muszą być dokonane w formie uregulowanej prawem procesowym

3. Czynności procesowe muszą być podjęte w postępowaniu wobec stron lub uczestników postępowania

Wadliwe czynności procesowe obowiązują, dopóki nie zostaną uchylone we właściwym trybie (w wyniku złożenia skargi kasacyjnej, skargi o wznowienie postępowania, zażalenia).

Czynności procesowe sądu klasyfikowane są na:

1. Czynności przygotowawcze - które maja na celu przygotowanie rozstrzygnięcia skargi

2. Czynności orzekania – czynności przygotowawcze mogą być przez sąd zmienione bądź. Czynności orzekania wiążą sąd i mogą być uchylone tylko w trybie uregulowanym przepisami prawa

Czynności procesowe stron i uczestników postępowania

Są to wszelkie czynności podejmowane przez te podmioty w celu wywołania skutku prawnego w procesie, a zatem w zakresie jego powstania, zmiany, zakończenia. Elementy konstytutywne czynności procesowych stron i uczestników postępowania to: a) spełnienie wymogów co do treści i formy określonej przez prawo procesowe; b) dokonanie czynności procesowej w terminie przewidzianym prawem procesowym.

Cechą czynności procesowych stron jest możliwość prawna ich odwołania przez złożenie oświadczenia woli. Granice rozporządzalności odwołania czynności procesowej wyznaczają przepisy procesowe (np. cofnięcia skargi). Czynności procesowe mogą odwołać też uczestnicy postępowania.

PISMA PROCESOWE

Obejmują wnioski i oświadczenia stron oraz uczestników postępowania składane w celu wszczęcia postępowania i jego przebiegu. Art. 46 i 47 PPSA określają wymagania co do treści pisma procesowego. Każde pismo procesowe powinno zawierać:

1. Oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników

2. Oznaczenie rodzaju pisma

3. Osnowę wniosku lub oświadczenia

4. Podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, ze względu na którą strona sama się nie podpisała)

5. Wymienienie załączników

Jeżeli pismo procesowym jest pierwszym pismem w sprawie, powinno ponadto zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adres do doręczeń lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy, pisma dalsze – sygnaturę akt.

Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa.

Strona, która wnosi pismo, powinna do niego dołączyć jego odpisy i odpisy załączników w celu doręczenia ich stronom a ponadto, jeśli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Odpisami mogą być uwierzytelnione fotokopie bądź wydruki poczty elektronicznej. Strona powołująca się w piśmie na dokument obowiązana jest na żądanie sądu złożyć jego oryginał. Jeśli dokument znajduje się w aktach organu o którym mowa w art. 76 par. 1 i 2 KPA (194 par. 1 i 2 o.p.), wystarczy urzędowo poświadczony przez ten organ odpis lub wyciąg. Sąd zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeśli sama nie może ich uzyskać. Zamiast oryginału strona może złożyć odpis, jeśli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Poświadczenie ma charakter dokumentu urzędowego. Jeśli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy sąd, na wniosek strony albo z urzędu, zażąda od strony składającej odpis dokumentu przedłożenia jego oryginału.

PPSA wprowadza wymagania szczególne co do treści poszczególnych rodzajów pism procesowych strony (np. co do treści skargi – art. 57 par. 1).

Formą pisma procesowego jest forma pisemna, a zatem wyłączona jest forma ustna. Jedynie przepis szczególny może dopuścić formę ustną np. udzielenie pełnomocnictwa na posiedzeniu sądu przez oświadczenie złożone przez stronę i wciągnięte do protokołu (art. 37 par. 2 PPSA).

WAŻNE! – Jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 7 DNI pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeśli strona tego nie uczyni, przewodniczący pozostawia pismo BEZ ROZPOZNANIA. Na zarządzenie przysługuje zażalenie (49 par. 1,2 PPSA). Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia (par. 3).

DORĘCZENIA

PPSA przyjmuje zasadę doręczenia z urzędu przez sąd. OD tej zasady ustawa dopuszcza WYJĄTEK, gdy chodzi o doręczanie pism przez adwokatów i radców prawnych. Wg art. 66 par. 1 PPSA: w toku sprawy adwokaci i radcy prawni mogą doręczać sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty.

Sąd dokonuje doręczeń przez pocztę, swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy. Pismo może być doręczone także za pośrednictwem telefaksu, poczty elektronicznej oraz bezpośrednio stronie w sekretariacie sądu (art. 65, 66 par. 2 PPSA). Pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia doręcza się w odpisach (art. 75 PPSA).

Osoby, które dokonują doręczeń

Jeśli stroną jest osoba fizyczna – doręczeń dokonuje się osobiście, a gdy nie ma zdolności procesowej – jej przedstawicielowi ustawowemu. Natomiast osobom pozbawionym wolności – za pośrednictwem administracji odpowiedniego zakładu.

Jeżeli strona jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, pisma doręcza się organowi uprawnionemu do reprezentowania ich przed sądem lub do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism.

Pełnomocnikowi kilku osób doręcza się jeden egzemplarz pisma i załączników. Natomiast uprawnionemu przez kilku uczestników postępowania do obioru pism doręcza się po jednym egzemplarzu dla każdego uczestnika. Jeżeli jest kilku pełnomocników jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich.

Strona mająca miejsce zamieszkania/siedzibę za granicą, jeśli nie ustanowiła pełnomocnika mającego miejsce zamieszkania w Polsce, jest obowiązana wraz z wniesieniem skargi ustanowić pełnomocnika do doręczeń mającego miejsce zamieszkania/siedzibę w Polsce. W razie niedopełnienia tego wymogu, sąd wzywa stronę, aby uzupełniła ten brak w termin 2 MIESIĘCY od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi (art. 299 par. 2 PPSA). Jeśli ze skargi wynika, że uczestnik postępowania mieszka za granicą, sąd doręczając odpis skargi, zawiadamia go o obowiązku ustanowienia pełnomocnika mieszkającego w Polsce w terminie 2 MIESIĘCY od dnia doręczenia. W razie niedopełnienia, pisma pozostawia się w aktach ze skutkiem doręczenia (art. 299 par. 3 i 4 PPSA). Powyższych przepisów nie stosuje się, jeżeli inaczej stanowi umowa międzynarodowa, której RP jest stroną. W sprawach nieuregulowanych PPSA do postępowania w zakresie obrotu zagranicznego stosuje się odpowiednio przepisy o ustroju sądów powszechnych oraz przepisy KPC.

Jeżeli skarga/inne pismo/orzeczenie wywołujące potrzebę podjęcia obrony ma być doręczone stronie, której miejsce pobytu nie jest znana, do chwili zgłoszenia się strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika może nastąpić tylko do rąk KURATORA ustanowionego na wniosek strony zainteresowanej przez sąd orzekający (78 PPSA). Wnioskodawca musi uprawdopodobnić, że miejsce pobytu strony nie jest znane. Z chwilą doręczenia kuratorowi doręczenie pisma staje się skuteczne. Sąd może jednak uzależnić skuteczność doręczenia od upływu oznaczonego terminu od dnia wywieszenia obwieszczenia w budynku sądowym (art. 79 par. 3 PPSA). Przepisy o doręczeniu pisma kuratorowi stosuję się również do jednostek organizacyjnych, które nie mają organów albo których organy są nieznane (art. 80 PPSA).

Czas miejsce i sposób doręczenia

Art. 68 par. 1 i 2 PPSA określa czas doręczeń: W dni ustawowo wolne od pracy oraz w porze nocnej, doręczeń można dokonywać tylko w wyjątkowych przypadkach, za uprzednim zarządzeniem sądu [par.1]. Za porę nocną uważa się czas od godziny 21 do 7 [par.2].

Art. 69 PPSA reguluje kwestię miejsca do doręczeń, ustanawiając ich kolejność. Pisma doręcza się w mieszkaniu. Jeżeli nie można ich doręczyć w ten sposób, doręcza się w miejscu pracy lub tam, gdzie się adresata zastanie. Pisma dla przedsiębiorców i wspólników spółek handlowych, wpisanych do rejestru sądowego na podstawie przepisów odrębnych, doręcza się na adres podany w rejestrze, chyba że strona wskazała inny adres do doręczeń (art. 67 par. 3 PPSA).

Strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadomić sąd o każdej zmianie swojego zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby. W razie zaniedbania tego obowiązku pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, chyba że nowy adres jest sadowi znany. O tym obowiązku i skutkach niedopełnienia sąd powinien pouczyć stronę przy pierwszym doręczeniu. Tego rozwiązania nie stosuje się do doręczeń skargi o wznowienie postępowania.

PPSA oprócz doręczenia właściwego (doręczenia adresatowi) dopuszcza doręczenie zastępcze. Jeżeli doręczający nie zastanie adresata w mieszkaniu, może doręczyć pismo dorosłemu domownikowi, a gdyby go nie było – administracji domu lub dozory, jeżeli osoby te nie mają sprzecznych interesów i podjęły się oddania mu pisma (art. 72 par. 1). Jeżeli doręczenia dokonuje się w miejscu pracy, można doręczyć pismo osobie upoważnionej do odbioru pism (art. 72 par. 2 PPSA).

Jeżeli nie ma możliwości doręczenia pisma w żaden sposób, pismo składa się na okres 14 DNI w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, a zawiadomienie o możliwości jego odbioru w terminie 7 DNI od pozostawienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje czynności zawodowe. W przypadku niepodjęcia pisma w terminie 7 dni od zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 DNI od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce poczty lub urzędzie gminy. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia.

Następnym etapem jest stwierdzenie i skutki doręczenia. Adresat pisma bądź osoba, która podjęła się odbioru potwierdza odbiór pisma i jego datę własnoręcznym podpisem. Jeżeli tego nie może lub nie chce uczynić, doręczający sam oznacza datę doręczenia oraz przyczyny braku podpisu. Jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma, zwraca je sądowi z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo to wraz z adnotacją dołącza się do akt sprawy. Doręczający stwierdza na potwierdzeniu odbioru sposób doręczenia, a na doręczonym piśmie zaznacza dzień doręczenia i opatruje to stwierdzenie własnoręcznym podpisem. Doręczenie pisma ma istotne znaczenie dla określenia dnia wywołania skutku prawnego, dla obliczenia terminów.

POSIEDZENIA SĄDOWE

Na podstawie PPSA możemy wyróżnić dwa rodzaje posiedzeń sądowych: posiedzenia JAWNE i NIEJAWNE. Dla oceny przyjętych rozwiązań należy uwzględnić konstytucją zasadę jawności, która wynika z art. 45 KRP: 1. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy […]. 2. Wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Wyrok ogłaszany jest publicznie.

Posiedzenia jawne

Zgodnie z art. 10 PPSA: rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Tak tez stanowi art. 90 PPSA: jeżeli przepisy szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie [par.1]. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wtedy, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym [par.2].

Na posiedzeniu jawnym wstęp na salę sądową mają poza stronami i osobami wezwanymi tylko OSOBY PEŁNOLETNIE.

Sąd z urzędu zarządza odbycie całego posiedzenia lub części przy drzwiach zamkniętych, jeżeli publiczne rozpoznanie sprawy zagraża moralności, bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu lub gdy ujawnione okoliczności stanowią informacje niejawne.

Sąd na wniosek strony zarządza odbycie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych, jeżeli wymaga tego ochrona życia prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny. Rozpoznanie tego wniosku odbywa się za zamkniętymi drzwiami, a postanowienie rozstrzygające ogłasza się publicznie.

Podczas posiedzenia odbywającego się przy zamkniętych drzwiach na Sali mogą być obecni: strony, ich przedstawiciele ustawowi i pełnomocnicy, prokurator oraz osoby zaufania po dwie z każdej strony. Ogłoszenia orzeczenia kończącego postępowania w sprawie odbywa się publicznie.

Posiedzenia niejawne

Art. 90 par. 1 PPSA przyjmuje zasadę jawności postępowań sądowych. Od tej zasady wyjątek wprowadzić może tylko przepis szczególny. Na posiedzenie niejawne mają wstęp tylko osoby wezwane. Na posiedzeniu niejawnym mogą być rozpoznawane:

1. kwestie wpadkowe – np. rozpoznanie wniosku o wyłączenie sędziego, ustanowienie dla strony kuratora, o wstrzymanie zaskarżonego aktu, odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu, o zawieszeniu postępowania

2. kwestie dotyczące braków formalnych czynności procesowych stron, dopuszczalności skargi – np. rozpoznanie zażalenia przez NSA, rozpoznanie dopuszczalności skargi kasacyjnej, badanie dopuszczalności skargi

3. rozpoznanie skargi – rozpoznanie podstaw do umorzenia postępowania, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym

Wyznaczenie i przebieg posiedzeń sądowych

Posiedzenia sądowe wyznacza przewodniczący z urzędu, ilekroć wymaga tego stan prawny (art. 91 par. 1 PPSA). O posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie. Powinno one być doręczone co najmniej na 7 DNI przez posiedzeniem W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do 3 DNI. W zawiadomieniu o posiedzeniu sądu oznacza się:

1. imię, nazwisko albo nazwę i siedzibę zawiadamianego oraz jego adres

2. sąd oraz miejsce i czas posiedzenia

3. skarżącego oraz przedmiot sprawy

4. cel posiedzenia

5. skutki niestawiennictwa

Nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie NIE wstrzymuje rozpoznania sprawy. W razie jednak, gdy sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia albo jeżeli nieobecność jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, odracza rozprawę, chyba że strona/pełnomocnik wnieśli o jej rozpoznanie w czasie nieobecności. Naruszenie przepisów o prawie strony do udziału w rozpoznaniu sprawy jest podstawą do żądania wznowienia postępowania z powodu nieważności (art. 272 pkt 2 PPSA).

W posiedzeniu sądu bierze udział prokurator, RPO lub RPD, jeśli wnieśli skargę albo gdy zgłosili swój udział w postępowaniu przed sądem, a zatem sąd ma obowiązek zawiadomić o terminie rozprawy. Nieobecność ww. podmiotów nie wstrzymuje rozpoznania skargi.

Posiedzenia sądowe odbywają się w budynku sadowym. Dopuszcza się jego przeprowadzenie poza nim, ale tylko wtedy, gdy czynności sądowe muszą być wykonywane w innymi miejscu albo gdy odbycie posiedzenia poza budynkiem ułatwia przeprowadzenie sprawy lub przyczynia się znacznie do zaoszczędzenia kosztów.

Przebiegiem posiedzenia kieruje PRZEWODNICZĄCY, który otwiera, prowadzi i zamyka posiedzenia, udziela głosu, zadaje pytania, upoważnia do zadawania pytań i ogłasza orzeczenia. Może on odebrać głos, gdy przemawiający go nadużywa, jak również uchylać pytania, jeżeli uzna jest za niewłaściwe lub zbyteczne.

Art. 106 par. 1 PPSA reguluje PRZEBIEG ROZPRAWY. Po wywołaniu sprawy rozprawę rozpoczyna sprawozdanie sędziego, który na podstawie akt zwięźle przedstawia stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Następnie skarżący, potem organ, zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą również wskazywać podstawy prawne swoich żądań/wniosków.

PPSA przyjmuje zasadę szybkości rozpoznania sprawy. Wg art. 7 PPSA: sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzającego do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Z tego względu odroczenie rozprawy następuje tylko, gdy daje do tego podstawę przepis prawa (chodzi o przypadki odroczenia w celu zapewnienia stronom udziału w postępowaniu). Ograniczenie obowiązuje też wtedy, gdy z takim wnioskiem występuje strona. Sąd bowiem może odroczyć rozprawę na zgodny wniosek storn tylko z ważnej przyczyny (art. 99 PPSA). Sąd na podstawie PUSA ma prawo do stosowania środków policji sesyjnej (ukaranie karą porządkową grzywny).

Przewodniczący zamyka rozprawę wtedy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Rozprawa może być również zamknięta, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronie, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uznał za zbyteczne.

Od orzeczeń przewodniczącego wydanych w toku rozprawy strona mogą odwołać się do czasu zamknięcia rozprawy do składu orzekającego.

Protokół z posiedzenia sądowego

Z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod kierownictwem przewodniczącego spisuje protokół. Powinien on zawierać:

1. oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta, prokuratora, stron, jak również obecnych na posiedzeniu przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie sprawy i wzmiankę co do jawności

2. informacje o przebiegu posiedzenia, a w szczególności wnioski i twierdzenia stron, wymienienie zarządzeń i orzeczeń wydanych na posiedzeniu oraz informacje o tym, czy zostały ogłoszone; jeżeli sporządzenie odrębnej sentencji orzeczenia nie jest wymagane, wystarcza zamieszczenie w protokole treści samego rozstrzygnięcia; zamiast podania wniosków i twierdzeń można w protokole powołać się na pisma przygotowawcze

3. informacje o czynnościach stron mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Protokół podpisuje przewodniczący i protokolant.

Przebieg czynności protokołowanych może być ponadto utrwalony za pomocą aparatury dźwiękowej, o czym należy przed uruchomieniem uprzedzić wszystkie osoby uczestniczące w czynności.

Strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie 30 DNI od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. W toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupełnienia, sprostowania można zamieścić w załączniku do protokołu. Strony mogą w toku posiedzenia zwrócić uwagę sądowi na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która takiego zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powołania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, że nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy.

WAŻNE! – Z posiedzenia NIEJAWNEGO sporządza się notatkę urzędową, jeśli nie wydano orzeczenia.

TERMINY

Terminem nazywa się zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie. Wyróżnia się terminy materialne i procesowe. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w formie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica między nimi sprowadza się do różnych skutków prawnych ich uchybienia.

Uchybienie terminu materialnoprawnego wywołuje skutek wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek przez uzależnienie skuteczności procesowej od zachowania terminu. Strona, podmiot na prawach strony, uczestnik postępowania mogą jednak bronić się negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu.

Terminy procesowe można podzielić na terminy ustawowe i terminy wyznaczone sądowe.

Terminy ustawowe

Są wyznaczone wprost w przepisach ustaw lub aktów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej. Terminem ustawowym będą terminy wyznaczone przez PPSA, np. termin do wniesienia skargi (53), termin do usunięcia braków formalnych pisma procesowego (49 par. 1), termin do złożenia wniosku o uzupełnienie wyroku (157 par. 1), termin do wniesienia skargi kasacyjnej (177 par. 1). Terminy ustawowe wyznaczone stronom, podmiotom na prawach stron i uczestnikom postępowania nie mogą być przez sąd ani skracane, ani przedłużane. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej.

Strona (podmiot na prawach strony, uczestnik) może w tej sytuacji złożyć wniosek o przywrócenie terminu. Terminem ustawowym jest termin do przekazania skargi przez organ. Wg art. 54 par. 2 PPSA: organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia”. Uchybienie terminu przez organ nie może być rozpatrzone na płaszczyźnie bezskuteczności czynności przekazania. Naruszenie tego terminu jest natomiast podstawą do orzeczenia przez sąd na wniosek skarżącego o wymierzeniu grzywny w wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów (par. 1 w zw. z art. 154 par. 6 PPSA).

Terminy ustawowe mogą być wyznaczone również dla sądu. Np. art. 21 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi: skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Takie terminy występują również w ustawach samorządowych (np. art. 92a u.s.g. – terminy te łączą w sobie elementy terminu ustawowego [w ciągu 30 dni] i terminu sądowego [sąd wyznacza termin nie później niż w ciągu 30 dni]).

Terminy sądowe

Są wyznaczane przez sąd lub przewodniczącego. Przewodniczący może z ważnej przyczyny przedłużyć termin sądowy z urzędu lub na wniosek strony zgłoszony przed upływem terminu, a także skrócić termin sądowy na wniosek strony. Wg PPSA termin sądowe to: terminy wyznaczone przez sąd do usunięcia braków w zakresie zdolności sądowej lub procesowej albo w składzie właściwych organów (31 par. 1), wyznaczenie terminu przedstawienia pełnomocnictwa (44 par. 2), wyznaczenie terminu rozprawy (91 par. 1). Uchybienie temu terminowi wywołuje różne skutki prawne. Tak uchybienie terminu do dokonania czynności przez stronę powoduje jej BEZSKUTECZNOŚĆ (np. 31 par. 3). W razie gdy nie zostanie usunięty brak co do pełnomocnictwa, sąd pominie czynności procesowe podjęte przez tę osobę. Niezachowanie terminu stawienia się na rozprawę ma tyko znaczenie dla braku możliwości ochrony własnego interesu.

Sposób obliczania terminu

Terminy ustawowe biegną od zdarzenia prawnego wskazanego w przepisie prawa. Termin do złożenia skargi biegnie od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia, a gdy chodzi o skargi na inne niż decyzja lub postanowienia, akty lub czynności, skargę wnosi się w terminie 30 DNI od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli zaś organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 DNI od dnia wniesienia do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 PPSA).

Terminy sądowe rozpoczynają się od ogłoszenia w tym przedmiocie postanowienia lub zarządzenia, a gdy ustawa przewiduje doręczenie z urzędu – od jego doręczenia (art. 82).

Termin oblicza wg przepisów prawa cywilnego, z zastrzeżeniem art. 83 par. 2 PPSA, który stanowi: jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy.

Termin uważa się za zachowany, jeżeli pismo zostało oddane w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym. To samo tyczy się złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej labo przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego, oraz przez członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana statku. Nadanie pisma wg ww. sposób jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu! (art. 83 par. 3 i 4 PPSA).

Przywrócenie terminu

Zgodnie z art. 85 PPSA: czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Od negatywnych skutków uchybienia terminu strona może bronić się, składając wniosek o przywrócenie terminu.

Dopuszczalność przywrócenia terminu jest obwarowana przesłankami materialnymi i formalnymi. Przesłanki materialne, które muszą wystąpić ŁĄCZNIE, to:

1. uchybienie terminu przez stronę bez własnej – strona jest zobowiązania do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności. Nie można przywrócić terminu powołując się na lekkie niedbalstwo. Warto zwrócić uwagę, że po upływie ROKU od uchybionego terminu jego przywrócenie jest dopuszczalne tylko w przypadkach WYJĄTKOWYCH!

2. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sadowego

Przesłanki formalne przywrócenia terminu:

1. Złożenie przez stronę wniosku w formie pisma procesowego o przywrócenie terminu. Strona musi w nim uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu

2. Równocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności procesowej, dla której został ustanowiony termin

3. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu musi zostać złożone w ciągu 7 DNI od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Termin może ten zostać przywrócony na ogólnych zasadach

Pismo z wnioskiem strona wnosi do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu 7 DNI od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Od tej zasady jest wprowadzony wyjątek co do trybu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi: wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania są przedmiotem skargi (art. 87 par. 3).

Sąd rozpoznaje wniosek o przywrócenie terminu na posiedzeniu niejawnym. Ocena spełnienia przesłanek należy do sądu. Po rozpoznaniu sąd w formie postanowienia orzeka bądź o przywróceniu lub odmowie przywrócenia terminu. Na ww. postanowienia przysługuje zażalenie (art. 86 par. 3 PPSA).

Spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny (termin nie jest ani materialnoprawny ani procesowy) wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Na to postanowienie również przysługuje zażalenie (art. 88).

Art. 89 reguluje moc wniosku o przywrócenie terminu: zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu nie wstrzymuje postępowania w sprawie ani wykonania orzeczenia. Sąd może jednak, stosownie do okoliczności, wstrzymać postępowanie lub wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym”.

Postępowanie, którego przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu, jest postępowaniem INCYDENTALNYM. Wniosek ten może zostać rozstrzygnięty na posiedzeniu wyznaczonym w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy – po rozpatrzeniu wniosku sąd może natychmiast przystąpić do rozpatrywania sprawy.

ROZDZIAŁ XXIII – Koszty postępowania

Koszty postępowania to koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.

KOSZTY SĄDOWE

Koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków.

Opłaty sądowe

Opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212). W związku z ustaleniem wysokości opłat na stronach postępowania ciążą określone obowiązki:

1. W każdym piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji należy podać WARTOŚĆ PRZEDMIOTU ZASKARŻENIA, jeśli od tej wartości zależy wysokość opłaty. Wartość zaokrągla się wzwyż do pełnych złotych. W.p.z. występuje w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. Do w.p.z. nie wlicza się odsetek i kosztów związanych z należnością główną. Przewodniczący może sprawdzić wartość tego przedmiotu i zarządzić w tym celu dochodzenie.

2. Uiszczenie opłaty sądowej. Należy to uczynić przy wniesieniu pisma do sądu podlegającego opłacie. Opłatę sądową uiszcza się gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek bankowy właściwego sądu. Końcówki opłat zaokrągla się wzwyż do pełnych złotych (219 par. 2).

Niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty sądowej powoduje, że sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata (220 par. 1). Przewodniczący wzywa wnoszącego pismo aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie 7 DNI od dnia doręczenia wezwania. Stronie zamieszkałej za granicą, która nie ma przedstawiciela w kraju, przewodniczący wyznaczy termin nie krótszy niż 2 MIESIĄCE. Nieuiszczenie opłaty jest podstawą do podjęcia zarządzenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, a w przypadku opłaty od skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia oraz skargi o wznowienie postępowania – postanowienie o odrzuceniu skargi. Na powyższe pisma przysługuje stronie zażalenie.

W razie gdy nie została uiszczona należna opłata, a strona nie została wezwana do jej uiszczenia, sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która była obowiązana ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. W sytuacji gdy sąd nie orzekł o obowiązku ponoszenia kosztów sądowych lub nie objął orzeczeniem całej kwoty należnej z tego tytułu, o kosztach tych orzeka w formie postanowienia (posiedzenie niejawne) WSA.

Prawo do żądania kosztów sądowych przedawnia się z upływem 3 LAT licząc od dnia, w którym koszty należało uiścić. PPSA przyznaje stronie prawo do żądania zwrotu kosztów sądowych. Opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub części postanowieniem sądu oraz różnicę między kosztami pobranymi a należnymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie z urzędu na jej koszt. Na zarządzenie przewodniczącego w przedmiocie zwrotu kosztów przysługuje zażalenie.

Prawo strony do żądania zwrotu opłaty sądowej lub zaliczki na pokrycie wydatków przedawnia się z upływem 3 LAT, licząc od dnia powstania tego prawa.

Istotną kwestią jest dopuszczalność umorzenia, odroczenia, rozłożenia na raty kosztów sądowych. Art. 229 par. 1 PPSA: należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych, mogą być umorzone lub zapłata tej należności może być odroczona albo rozłożona na raty, jeżeli jej ściągnięcie byłoby połączone z niewspółmiernymi trudnościami lub groziłoby dłużnikowi zbyt ciężkimi skutkami.” Rada Ministrów ma delegację do określenia w rozporządzeniu zasad, trybu powyższych rozwiązań prawnych.

Wpis

Od pism wszczynających postępowanie przed WSA i NSA pobiera się wpis. Pismami wszczynającymi postępowanie są: skarga, skarga kasacyjna oraz skarga o wznowienie postępowania.

Ustawa PPSA przyjmuje konstrukcję wpisu stosunkowego i wpisu stałego. Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały (231 PPSA). Kompetencję do określenia wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu ma Rada Ministrów. W rozporządzeniu należy uwzględnić, że wpis nie może być niższy niż 100 zł, wpis stosunkowy nie może być wyższy niż 4% w.p.z. i nie może przekroczyć 1000 zł, a wpis stały wyższy niż 10 000 zł; wpis stały powinien być zróżnicowany w zależności od sprawy. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego (232 par. 1 PPSA).

Opłata kancelaryjna

Pobiera się ją za stwierdzenie prawomocności oraz wydawanie odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów na podstawie akt. Pobiera się ją także za odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz zaświadczenia i inne dokumenty wydawane na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami sprawy. Kompetencję do określenia opłaty kancelaryjnej ma Rada Ministrów.

Opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na skutek żądania zgłoszonego w terminie 7-dniowym od ogłoszenia, pobiera się przy zgłoszeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie. Jeśli opłata nie została uiszczona, przewodniczący zarządzi ściągnięcie jej od strony, która złożyła wniosek. Nie ma zastosowania art. 200 par. 1 PPSA.

Nie pobiera się opłaty za odpis orzeczenia z uzasadnieniem podlegającym doręczeniu Z URZĘDU!!!

Wydatki

Wg art. 213 PPSA: do wydatków zalicza się w szczególności: 1) należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie; 2) koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należny sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach”. Nie jest to katalog zamknięty.

Strona, która wniosła o podjęcie czynności połączonej z wydatkami, jest obowiązana wpłacić ZALICZKĘ na ich pokrycie. Jeśli wniosek złożyło kilka stron albo sąd zarządził wykonanie czynności z urzędu, zaliczkę powinny wpłacić strony w częściach równych lub w innym stosunku wg uznania sądu.

Wysokość zaliczki i termin jej wpłacenia przez sąd

Jeżeli przewidywane wydatki okażą się większe od wpłaconej zaliczki, sąd nakaże jej uzupełnienie. W sytuacji niewpłacenia zaliczki kwotę potrzebną na pokrycie wydatków wykłada się tymczasowo z części budżetu sądu. Wyłożona kwota jest należnością budżetu państwa, którą zwraca strona zobowiązana do wpłacenia zaliczki. Termin do wpłacenia kwoty wyłożonej z budżetu wynosi 14 DNI od dnia wezwania przez przewodniczącego. Jeśli strona mieszka za granicą, sędzia wyznaczy termin nie dłuższy niż 2 MIESIĄCE. Jeżeli strona nie uiści należności sąd na posiedzeniu niejawnym wyda postanowienie nakazujące ściągnięcie wyłożonej kwoty, bez wstrzymania biegu postępowania. Przepisów o wyłożeniu z budżetu sądu na pokrycie wydatków NIE STOSUJE SIĘ, gdy niepodjęcie czynności stanowi przesłankę zawieszenia postępowania.

ZASADY PONOSZENIA KOSZTÓW POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO

Należy w tym miejscu wyróżnić:

1. Zasady ponoszenia kosztów w fazie wszczęcia i toku postępowania

2. Zasady ponoszenia kosztów zakończonego postępowania

Ponoszenie kosztów postępowania w fazie wszczęcia reguluje art. 214: jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, do uiszczenia kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki [par.1]. Pismo wnoszone przez kilka osób, których uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, podlega jednej opłacie. W przeciwnym razie każda z tych osób uiszcza opłatę oddzielnie stosownie do swojego uprawnienia lub obowiązku [par. 2]. Regułą obowiązującą jest to, że osoba występująca z żądaniem rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania, bezczynności lub przewlekłości organu musi uiścić koszty sądowe (wpis) pod rygorem odrzucenia skargi, a co do innych czynności – pozostawienia ich bez biegu.

Co do kosztów udziału w postępowaniu, przyjętą regułą jest to, że strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem, chyba że przepis szczególny wprowadzi w tym zakresie rozwiązanie szczególne. Do zasad kształtujących ponoszenie kosztów postępowania należy zaliczyć:

1. Zasada odpowiedzialności za wynik postępowania

PPSA przyjmuje zasadę zwrotu kosztów postępowania jednej stronie przez drugą. W postępowaniu przed WSA obowiązuje reguła zwrotu kosztów postępowania skarżącemu przez stronę przeciwną. Prawo to jednak przysługuje tylko w razie uwzględnienia skargi lub umorzenia postępowania (200 PPSA). Zwrot kosztów stronie skarżącej od organu przysługuje także w razie gdy sąd umorzył postępowanie ze względu na uwzględnienie w całości skargi przez organ, a także gdy sąd umarza postępowanie, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania mediacyjnego organ uchylił lub zmienił akt albo podjął czynność, a skarżący na ten akt nie złożył skargi albo skarga ta została oddalona (201 PPSA).

W razie, gdy po stronie skarżącej występuje kilka podmiotów, zwrot kosztów przysługuje każdemu z nich odpowiednio do udziału w sprawie. Jeżeli uprawnienia/obowiązki skarżących związane z przedmiotem są wspólne, zwrot kosztów na ich rzecz następuje solidarnie.

WAŻNE! – PPSA nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej (organu)!!!

Odmienne zasady obowiązują w postępowaniu przed NSA wszczętym na podstawie skargi kasacyjnej, w którym strony co do zasad mają równe prawa. W razie uwzględnienia skargi stronie, która wniosła skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: od organu, jeżeli w wyniku skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu I instancji oddalający skargę; 2) od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu I instancji uwzględniający skargę. W przypadku oddalenia skargi strona, która wniosła skargę kasacyjną, jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji oddalający skargę; 2) skarżącemu, jeżeli zaskarżono skargę kasacyjną wyrok sądu I instancji uwzględniający skargę.

1. Zasada zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia ochrony interesu prawnego

Do niezbędnych kosztów prowadzonego przez stronę osobiście lub pełnomocnika (NIE adwokat/radca) zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość utraconego zarobku wskutek stawiennictwa. Suma ww. rzeczy nie może przekroczyć wynagrodzenia jednego adwokata/radcy. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata/ radcę zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe od stawki określonej w przepisach i wydatki jednego adwokata/radcy, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

1. Zasada stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania

Zgodnie z art. 206 PPSA: w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu”.

1. Zasada zawinienia

Wg art. 208 PPSA: niezależnie od wyników spraw, o których mowa w art. 200, 203, 204, 207, sąd może włożyć na stronę obowiązek zwrotu kosztów – w całości lub w części – wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem.

1. Zasada koncentracji kosztów postępowania

Sąd rozstrzyga o zwrocie kosztów w każdym orzeczeniu kończącym postępowanie. Wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w postanowieniu o umorzeniu postępowania ze względu na uwzględnienie skargi przez sąd oraz w wyroku rozpoznającym skargę kasacyjnym. Strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi odpowiedniego wniosku. Zasada orzekania na wniosek nie ma zastosowania w przypadku rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata/radcę. W takim przypadku sąd orzeka z urzędu.

ZWOLNIENIE OD KOSZTÓW SĄDOWYCH

Zwolnienie z mocy prawa oparte jest zarówno na kryterium przedmiotowym (rodzaju sprawy), jak na kryterium podmiotowym. Zwolnienie z mocy prawa od uiszczenia kosztów sądowych przysługuje stronie skarżącej działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenia postępowania w sprawach (zakres może być poszerzony przez ustawy szczególne):

1. z zakresu pomocy i opieki społecznej

2. dotyczących statusu bezrobotnego, zasiłków oraz innych należności i uprawnień przysługujących osobie bezrobotnej

3. dotyczących chorób zawodowych, świadczeń leczniczych oraz świadczeń rehabilitacyjnych

4. ze stosunków pracy i stosunków służbowych

5. z zakresu ubezpieczeń społecznych

6. z zakresu powszechnego obowiązku obrony

Takiej osobie przysługuje prawo pomocy w zakresie zastępstwa procesowego (do ustanowienia adwokata/radcy). Z mocy prawa zwalniane są wnioski o przyznanie prawa pomocy oraz sprzeciw i zażalenie na postanowienia i zarządzenia w sprawach prawa pomocy.

Zwolnienie z mocy prawa przysługuje:

1. prokuratorowi, RPO i RPD

2. kuratorowi strony wyznaczonemu przez sąd orzekający lub przez sąd opiekuńczy dla danej sprawy

Zwolnienie przysługuje stronie, której zostało przyznane prawo pomocy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w zakresie określonym w prawomocnym postanowieniu o przyznaniu pomocy.

Rada Ministrów ma delegację ustawową do wydania rozporządzenia o zwolnieniu od kosztów sądowych organizacji społecznych. Zwolnienie to może dotyczyć tylko zwolnienia od wpisu we własnych sprawach organizacji. RM może określić również przypadki cofnięcia tego zwolnienia. RM jest obowiązana określić zakres przedmiotowy skarg.

Zwolnienie z mocy prawa od kosztów sądowych, jeżeli przepis prawa nie określa zakresu tego zwolnienia, oznacza całkowite zwolnienie zarówno z obowiązku wnoszenia opłat sądowych, jak i ponoszenia wydatków. Taki sam zakres dotyczy zwolnienia udzielanego postanowieniem sądu.

PRAWO POMOCY

Może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo to obejmuje także postępowanie egzekucyjne. Prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności skargi. Przyznanie prawa pomocy NIE ZWLANIA strony od obowiązku zwrotu kosztów postępowania, jeżeli obowiązek taki wynika z innych przepisów. Zakres prawa pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego.

Zakres przyznania prawa pomocy

Prawo pomocy może być przyznane w zakresie całkowitym i częściowym. W zakresie całkowitym obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata/radcy/doradcy podatkowego/rzecznika patentowego. W zakresie częściowym obejmuje zwolnienie od opłat sądowych w całości/części albo tylko od wydatków albo od opłat sądowych i wydatków lub obejmuje tylko ustanowienie reprezentacji.

Przesłanki przyznania zakresu pomocy społecznej

Przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej następuje:

1. w zakresie całkowitym – gdy wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania

2. w zakresie częściowym – gdy wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny

Przyznanie prawa pomocy osobie prawnej, innej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej następuje:

1. w zakresie całkowitym – gdy wykaże, że nie ma żadnych środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów

2. w zakresie częściowym – gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów

Ww. podmioty można ustanowić dla strony, która nie zatrudnia lub nie pozostaje w innym stosunku prawnym z ww. podmiotami. Nie dotyczy to ww. podmiotów ustanowionego na podstawie przepisów o prawie pomocy.

Tryb udzielenia prawa pomocy

Prawo pomocy może być przyznane na wniosek strony. Wniosek ten powinien zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane o stanie majątkowym i dochodach, a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna – ponadto dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o niezatrudnieniu lub niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z ww. w tym rozdziale podmiotami.

Wniosek składa się na urzędowym formularzu wg wzoru. Rada Ministrów określa w rozporządzeniu wzory i sposób udostępniania urzędowego formularza. Jeżeli złożone przez stronę oświadczenie zawarte we wniosku okaże się niewystarczające do oceny jej rzeczywistego stanu majątkowego oraz stanu rodzinnego lub budzi wątpliwości, strona jest zobowiązana złożyć na wezwanie, w określonym terminie, dodatkowe oświadczenie lub przedłożyć dokumenty źródłowe.

Wnioski, które nie zostały złożone na urzędowym formularzu lub którego braków strona nie uzupełniła pozostawia się BEZ ROZPOZNANIA! Rozpoznanie należy do WSA, w którym sprawa ma się toczyć lub już się toczy. Strona, która mieszka/przebywa w innymi miejscu może złożyć wniosek do innego WSA – wniosek ten przesyła się niezwłocznie do sądu właściwego.

Czynności w zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy mogą wykonywać referendarze sądowi, wydając zarządzenia oraz postanowienia.

Sprzeciw

Od wydanego przez referendarza zarządzenia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wydanego na posiedzeniu niejawnym postanowienia o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa pomocy, wydanego na posiedzeniu niejawnym postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia ww. podmiotom za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie pomocy prawnej oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków przysługuje SPRZECIW. Przysługuje on w terminie 7 DNI od dnia doręczenia zarządzenia lub postanowienia. Sprzeciw wniesiony przez ww. podmioty wymaga UZASADNIENIA.

Sprzeciw wniesiony po terminie oraz, którego braki nie zostały uzupełnione, a także sprzeciw wniesiony przez ww. podmioty bez uzasadnienia sąd ODRZUCA na posiedzeniu niejawnym. W razie jego przyjęcia, zarządzenie/postanowienie traci moc, a sprawa będąca przedmiotem sprzeciwu podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Postanowienie co do przyznania/odmowy przyznania prawa pomocy doręcza się stronie, która złożyła wniosek. Zażalenia na to postanowienie przysługuje wyłącznie wnioskodawcy (252 par. 3). Jeżeli nie wniesiono sprzeciwu albo wniesiony sprzeciw został prawomocnie odrzucony, zarządzenie/postanowienie wydane przez referendarza ma skutki prawomocnego orzeczenia sądowego.

Przyznane prawo pomocy może być cofnięte w całości lub w części, jeśli okaże się, że okoliczności, na których podstawie je przyznano nie istniały lub przestały istnieć. Orzeka o tym właściwy WSA na posiedzeniu niejawnym. Na to postanowienie przysługuje zażalenie.

WAŻNE! – Przyznane prawa pomocy WYGASA ze śmiercią strony, która je uzyskała.

ROZDZIAŁ XXIV – Postępowanie przed WSA

WSZCZĘCIE OGÓLNEGO POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO

Wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego jest oparte na zasadzie skargowości – może być wszczęte wyłącznie na podstawie SKARGI złożonej przez LEGITYMOWANY PODMIOT. Takiej zasady expressis verbis nie ustanawia jednak PPSA. O obowiązywaniu tej zasady świadczy fakt, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do podjęcia postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu.

LEGITYMACJA DO ZŁOŻENIA SKARGI

Wg art. 50 PPSA: uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator RPO, RPD oraz organizacja społeczna, w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym [par.1]. Uprawnionym jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi [par.2].

Klasyfikację przesłanek materialnych można oprzeć na kryterium rodzaju chronionego interesu. Wyróżnimy:

1. Legitymację do złożenia skargi na podstawie ochrony interesu prawnego (indywidualnego)

Akt lub czynność, jak i w tym zakresie bezczynność zaskarżona przez wnoszącego skargę muszą dotyczyć jego interesu prawnego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa (przepisy materialne, procesowe, ustrojowe). Sąd będzie musiał ustalić wystąpienie ZWIĄZKU między przepisem prawa a zaskarżonym działaniem/bezczynnością/przewlekłością postępowania organu wykonującego administrację publiczną. Związek ten musi być bezpośredni, tj. dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wnoszącego skargę.

Wniesienie skargi rodzi obowiązek sądu do rozpoznania interesu skarżącego. Jeżeli sąd nie dopatrzy się związku między przepisem prawa a zaskarżonym działaniem (bezczynnością, przewlekłością) to będzie to podstawą do oddalenia skargi (151 PPSA). Dopuszczalność odrzucenia należy ograniczyć wyłącznie do przypadków, gdy skarżący nie powołuje się na swój interes prawny.

Nie można ograniczyć legitymacji skarżącego tylko do zaskarżenia działania/bezczynności/przewlekłości postępowania naruszających interes skarżącego (aktów negatywnych, nakładających obowiązki).

Inne rozwiązanie przyjmują ustawy samorządowe, które stanowią, że legitymację do złożenia skargi do sądu ma każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem organów samorządu terytorialnego lub bezczynnością samorządu w zakresie czynności nakazanych prawem lub gdy podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. Skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu/gminy, który na to wyrażą pisemną zgodę. Takie też rozwiązanie przyjmuje ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wg której legitymację do złożenia skargi na akt prawa miejscowego ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym przepisem.

Na konstrukcji ochrony interesu prawnego oparta jest legitymacja wspólnot samorządowych do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych. Na podstawie ustaw samorządowych i ustaw odrębnych legitymację do złożenia skargi mają: 1) WOJEWÓDZTWO; 2) POWIAT lub ZWIĄZEK POWIATÓW; 3) GMINA lub ZWIĄZEK MIĘDZYGMINNY.

Kontrowersyjną kwestią w orzecznictwie jest przyznanie legitymacji do złożenia skargi przez wspólnoty samorządowe (gmina/powiat/województwo) wtedy, gdy decyzję w I instancji wydał organ wspólnoty samorządowej (wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa) – wywód str. 427-428. W demokratycznym państwie prawnym nie można przyjąć koncepcji władczego orzekania przez jedną stronę o prawach drugiej. Układ taki jest dopuszczalny tylko w ramach równości stron, a zatem gdyby wyłączyć władczość działania organów wspólnoty samorządowej, co oznaczałoby pozbawienie kompetencji do wykonywania administracji publicznej. Z tego względu zrezygnowano z konstrukcji wyłączenia gminy z postępowanie. Mieszanie ról w procesowych w DPP jest niedopuszczalne. W postępowaniu prowadzi to do rozpoznawania sporu o zgodność z prawem działania między organami administracji orzekającymi w I i II instancji. W relacji wspólnota samorządowa-jednostka należy wyżej stawiać potrzebę ochrony interesu jednostki, ponieważ w przeciwnym razie jest to powrót do koncepcji państwa socjalistycznego, gdzie interes społeczny miał przewagę nad indywidualnym.

Skarżący skutecznie może złożyć skargę, gdy ma ZDOLNOŚĆ SĄDOWĄ i ZDOLNOŚĆ PROCESOWĄ. Do szczególnego rozwiązania w zakresie legitymacji do złożenia skargi do sądu należy rozwiązanie przyznające legitymację do złożenia skargi RZECZNIKOWI PRAW OBYWATELSKICH, któremu przysługuje skarga ochraniająca prawa i wolności człowieka i obywatela (208 ust. 1 KRP). Legitymacja RPO jest powiązana z ochroną interesu prawnego, choć nie jest to interes własny Rzecznika, a jednostki, której prawa i wolności zostały naruszone działaniem/bezczynnością organu wykonującego administrację publiczną.

Orzecznictwo i doktryna spierały się czy zakres legitymacji RPO dotyczy także innych podmiotów (osób prawnych) – wywód str. 429-430. Należy opowiedzieć się za wykładnią rozszerzającą legitymację RPO. Przy szerokim oparciu legitymacji prokuratora do występowania w ochronie obiektywnego porządku prawnego dla zapewnienia równowagi w ochronie interesu publicznego i interesu indywidualnego jest wymagana rozszerzająca wykładnia przepisów prawa wyznaczających zakres podmiotowy interesów, dla których RPO może podejmować środki zaskarżenia.

Do szczególnych rozwiązań dotyczących legitymacji do wniesienia skargi opartej na ochronie interesu indywidualnego zaliczyć należy także rozwiązanie przyznające legitymację RZECZNIKOWI PRAW DZIECKA. Występuje bowiem ze skargą, jeżeli wg jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka, a zatem konieczność ochrony indywidualnego interesu prawnego.

1. Legitymację opartą na podstawie ochrony interesu publicznego

Jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych jest zasada praworządności (art. 7 KRP). Gwarancją jej realizacji jest przyznanie legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego niezgodnego z prawem działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania organu wykonującego administrację publiczną. Opierając się na ochronie interesu publicznego, legitymację do złożenia skargi mają:

1. PROKURATOR – wnosi skargę ze względu na potrzebę ochrony obiektywnego porządku prawnego, z tego względu w skardze powinien wywieść naruszenie prawa (57 par. 1 pkt 3 PPSA). Ograniczenie jego legitymacji może wynikać z przepisów szczególnych – np. prokurator nie ma legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych, bo ustawy samorządowe takie kompetencje przyznają wspólnotom samorządowym.

2. ORGAN NADZORU – na uchwałę organu województwa, uchwałę organu powiatu, uchwałę lub zarządzenie organu gminy, związku, porozumienia międzygminnego. Legitymacja przysługuje organowi nadzoru, po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały/zarządzenia w trybie określonym ustawami samorządowymi.

3. ORGAN NADZORU NAD SAMORZĄDEM ZAWODOWYM – takie rozwiązanie przyjmuje ustawa o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, która przyznaje legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organów Krajowych izb ministrowi właściwemu do sprawy architektury i budownictwa lub ministrowi właściwemu do spraw gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.

4. Ustawa – Prawo własności przemysłowej stanowi: na prawomocne orzeczenie Urzędu Patentowego, kończące postępowanie w sprawie, a rażąco naruszające prawo, Prezes Urzędu Patentowego, Prokurator Generalny RP oraz RPO mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 6 MIESIĘCY od dnia doręczenia stronie orzeczenia.

1. Legitymację opartą na ochronie interesu społecznego

Taką legitymację mają podmioty, których udział w ochronie interesu społecznego jest określony wprost w przepisach prawa. Do tych podmiotów należy zaliczyć:

1. ORGANIZACJĘ SPOŁECZNĄ – zgodnie z art. 50 par. 1 PPSA może ona występować w postępowaniu sądowym, broniąc własnego interesu prawnego oraz w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Takie ograniczenie powoduje, że organizacja ma legitymację do złożenia skargi tylko na decyzje administracyjne lub postanowienia, ponieważ tylko te akty podejmowane są w postępowaniu, w którym ma przyznane prawo do udziału organizacja. Oczywiście musi ona zostać dopuszczona w formie postanowienia do udziału w tym postępowaniu. Takie odesłanie do udziału w postępowaniu administracyjnym powoduje, że legitymację do złożenia skargi mają organizacje społeczne w zakresie określonym w art. 5 par. 2 pkt 5 KPA!!! Z tego względu nie będą miały legitymacji np. jednostki pomocnicze wspólnot samorządowych.

2. PODMIOT, KTÓREGO LEGITYMACJĘ MOŻNA WYWIEŚĆ Z OCHRONY INTERESU SPOŁĘCZNEGO, KTÓRYM JEST INICJATOR REFERENDUM LOKALNEGO (obywatel, grupa obywateli, organizacja polityczna lub społeczna) – na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego odrzucającego wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum, jak i na niedotrzymanie ustawowego terminu oraz na postanowienie wojewódzkiego komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, jak i niedotrzymanie ustawowego terminu

3. REDAKTORA NACZELNEGO – wynika to z ustawy Prawo prasowe. Środki masowego przekazu mają sprawować kontrolę społeczną i z tego względu legitymację redaktora naczelnego można zaliczyć do opartej na przesłankach ochrony interesu społecznego.

1. Legitymację opartą do złożenia skargi, której konstrukcja nie opiera się na ochronie interesu prawnego, publicznego lub społecznego

Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wg art. 2: każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 prawo do dostępu do informacji publicznej [ust.1]. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego [ust. 2].” Sąd administracyjny nie może zatem w tym przypadku badać interesu wnoszącego skargę. Żądanie informacji publicznej złożone władzy publicznej lub innemu podmiotowi wykonującemu zadania publiczne daje legitymację do złożenia skargi do sądu!

PRZESŁANKI DOPUSZCZALNOSCI SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO

Dopuszczalność drogi postępowania przed sądem administracyjnym jest obwarowana wieloma ograniczeniami, do których należy właściwość sądu, co jest uzasadnione podziałem kompetencji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez SN, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe. Do tego rodzaju ograniczeń należy zaliczyć konstrukcję legitymacji do złożenia skargi do sądu, która oznacza, że dostępu do tej drogi postępowania skutecznie mogą żądać wyłącznie uprawnione do tego podmioty. Kolejnym ograniczeniem jest przesłanka wyczerpania obrony na drodze postępowania lub w innej formie obrony podjętej przed organem wykonującym administrację publiczną.

PPSA ustawia jedną przesłankę dopuszczalności skargi – wyczerpanie środków obrony przed organem wykonującym administrację publiczną. Formy środków obrony są różne w zależności od tego czy skarga dotyczy aktu podjętego w postępowaniu administracyjnym (podatkowym), czy aktu w zakresie nieobjętym drogą postępowania administracyjnego.

Akty wydane w postępowaniu administracyjnym (podatkowym)

Przesłanką dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, ale pod warunkiem, że służyły one w postępowaniu. Wg art. 52 par. 1 PPSA: skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, RPO lub RPD. Należy zatem wyróżnić dwie sytuacje:

1. Gdy przepisy prawa procesowego regulują środki zaskarżenia od decyzji, postanowienia, bezczynności, przewlekłości w postępowaniu administracyjnym – przesłanką dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Przez pojęcie środków zaskarżenia doktryna rozumie zarówno środki służące w toku instancji (odwołanie, zażalenie), jak i w nadzwyczajnych trybach postępowania (żądanie wznowienia postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności, żądanie uchylenia bądź zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną). WAŻNE! – tak szerokie pojęcie środków zaskarżenia NIE OBOWIĄZUJE w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wg art. 52 par. 2 PPSA: przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

2. Gdy przepisy prawa procesowego nie przyznają prawa do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (np. na bezczynność/przewlekłość ministra lub SKRO) – w takim przypadku skarga do sądu administracyjnego służy bez konieczności podjęcia obrony przed organem wykonującym administrację publiczną. Nie ma podstaw do stosowania w tym zakresie środka – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Prawo procesowe takiej instytucji nie przewiduje. Stanowi o tym art. 52 par. 3 PPSA, przez wyraźne określenie, że takie wezwanie dotyczy innych niż decyzje czy postanowienia aktów.

WAŻNE! – Wyczerpanie środków zaskarżenia NIE JEST przesłanką obowiązującą wtedy, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi prokurator, RPO, RPD. Jednak uchwała siedmiu sędziów NSA stanowi, że przesłanka ta będzie dotyczyć prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym!

Akty w zakresie nieobjętym drogą postępowania administracyjnego

Są to np. akty prawa miejscowego, czynności materialno-techniczne. Art. 52 PPSA ustanawia przesłankę dopuszczalności skargi, regulując odrębnie zaskarżalność aktów określonych w art. 3 par. 2 pkt 4 i 4a oraz innych aktów. W przypadku zaskarżenia aktów (z wyłączeniem decyzji, postanowienia) lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w sprawie indywidualnej, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 DNI od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 par. 3 PPSA).

W razie zaskarżenia innych aktów, jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia lub nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Nie stosuje się ww. terminu do wezwania (art. 52 par. 4 PPSA).

Art. 52 par. 3 i 4 nie zwolnił expressis verbis ze spełnienia tej przesłanki prokuratora, RPO, RPD. Jednak takie rozwiązanie nie miałoby racji, dlatego trzeba przyjąć, że art. 52 par. 1 w zakresie zwolnienia ww. podmiotów dotyczy nie tylko decyzji/postanowień, ale też innych aktów.

Pierwszeństwo obrony na drodze administracyjnej jako przesłanka dopuszczalności skargi

Wg art. 56 PPSA: w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania POSTĘPOWANIE SĄDOWE PODLEGA ZAWIESZENIU”. Weryfikacja na drodze administracyjnej ma pierwszeństwo, jeżeli postępowanie administracyjne zostało wszczęte PRZED złożeniem skargi. Nie powoduje to jednak jej odrzucenia, lecz jedynie zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast jeżeli najpierw wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne, ma ono pierwszeństwo, a postępowanie administracyjne podlega umorzeniu, gdy jest to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Ocena prawna wyrażona w wyroku sądu jest bowiem dla organu administracji wiążąca. Tryb uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej/dotkniętej wadą niekwalifikowaną w takim przypadku powinien być zawieszony (art. 97 par. 1 pkt 4 KPA, 201 par. 1 pkt 2 o.p.).

Strona skarżąca będzie mogła dokonać wyboru drogi weryfikacji przez cofnięcie skargi lub żądania umorzenia nadzwyczajnego trybu postępowania ze względu na złożenie skargi do sądu administracyjnego.

WYMAGANIA FORMALNE WNIESIENIA SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO

Do wymagań formalnych skargi zalicza się wymagania dotyczące treści, formy, trybu wnoszenia, uiszczenia wpisu od skargi.

Treść skargi

Wg art. 57 par. 1 PPSA: Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym a ponadto zawierać:

1. Wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;

2. Oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego postępowania skarga dotyczy

3. Określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego – art. 46 i 47 PPSA

Jeżeli jest kilku skarżących tę samą np. decyzję skarga może być wniesiona na jednym piśmie. W razie, gdy jedną skargą zaskarżono różne akty, czynności, bezczynność lub przewlekłość postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg.

Forma skargi

Skarga jest pismem procesowym skarżącego, co przesądza, że może być składana wyłącznie w FORMIE PISEMNEJ.

Termin do wniesienia skargi

Skargę na decyzje (postanowienia) wnosi się w terminie 30 DNI od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (postanowienia). Skargę na innego rodzaju akty lub czynności wnosi się w terminie 30 DNI od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 DNI od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W ustawie PPSA nie uregulowano terminu do złożenia skargi od aktów, co do których nie obowiązuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powoduje to lukę w prawie, którą trzeba usunąć w drodze wykładni. Nie został uregulowany termin do złożenia skargi na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, który nie wykonał własnych kompetencji nadzorczych, a zatem z uwagi na rozwiązania przyjęte w PPSA i rozwiązania przyjęte w ustawach samorządowych w tym zakresie, nie ma podstaw do związania skuteczności skargi organu nadzoru z zachowaniem terminu.

Prokurator, RPO i RPD mogą wnieść skargę w terminie 6 MIESIĘCY od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 MIESIĘCY od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienia skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów JST i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 par. 3).

Termin do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez wspólnoty samorządowe regulują ustawy samorządowe, przyjmując takie samo rozwiązanie jak art. 53 par. 1 – 30 DNI od dnia ich doręczenia.

Do obliczania terminu stosuje się przepisy prawa cywilnego z jednym odstępstwem. Jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy (art. 83 par. 2 PPSA).

Uchybienie ustawowego terminu do złożenia skargi powoduje bezskuteczność skargi. Strona może się bronić składając do sądu administracyjnego wniosek o przywrócenie terminu (art. 86 PPSA).

Tryb wnoszenia skarg

PPSA powróciło do trybu pośredniego składania skarg. Zgodnie z art. 54 par. 1 PPSA: skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten nie jest kompetentny do podjęcia czynności sprawdzających dopuszczalność skargi. Obowiązany jest przekazać skargę sądowi raz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 DNI od dnia jej wniesienia. PPSA przewiduje 4 rodzaje gwarancji wykonania tego obowiązku przez organ:

1. Wymierzenie przez sąd, na wniosek skarżącego, grzywny organowi w wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów

2. Jeżeli organ nie przekazał skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi wtedy, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości

3. Zawiadomienie przez skład orzekający lub prezesa sądu organów właściwych do rozpatrzenia petycji, skarg i wniosków o rażących przypadkach naruszenia obowiązków przez organ

4. Możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (art. 121 PPSA)

Uiszczenie wpisu od skargi – od skargi pobiera się wpis

MOC SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO

Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Tym samym skarga na moc środka względnie suspensywnego. PPSA reguluje przypadki wstrzymania aktu lub czynności, przyznając w tym zakresie właściwości organowi, a następnie po przekazaniu skargi sądowi:

1. W razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie – organ, który je wydał może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym jest uzależniony nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania

2. W razie wniesienia skargi na inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – właściwy organ może z urzędu lub na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie aktu lub czynności w całości lub w części

3. Na uchwałę organów JST i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rządowej – właściwy organ może z urzędu lub na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie uchwały lub aktu w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie!

WAŻNE! - Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia prawa do złożenia wniosku do sądu!

Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawy szczególne wyłączą wstrzymanie ich wykonania.

Postanowieniem w sprawie wstrzymania aktu/czynności sąd nie jest związany, może je zmienić lub uchylić w każdym czasie w przypadku zmiany okoliczności. Takie postanowienie może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o wstrzymaniu/odmowie wstrzymania służy zażalenie do NSA.

Wstrzymanie wykonania aktu/czynności UPADA w razie wydania orzeczenia kończącego postępowanie w I instancji. Po wniesieniu skargi kasacyjnej właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o wstrzymaniu wykonania jest NSA.

GRANICE ROZPORZĄDZALNOŚCI PRAWEM SKARGI PRZEZ SKARŻĄCEGO

PPSA przyjmuje zasadę rozporządzalności prawem skargi przez skarżącego, równocześnie jednak nie przyjmuje pełnej rozporządzalności, stanowi bowiem w art. 60 PPSA: skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Dopuszczalność cofnięcia skargi jest dostosowana do instytucji zakazu reformationis in peius, który nie obowiązuje w graniach naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

STADIA POSTĘPOWANIA PRZED WSA

W postępowaniu przed WSA można wyróżnić trzy stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i podjęcie orzeczenia.

Postępowanie wstępne

Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy. Jest to czynność niezbędna do ustalenia dopuszczalności podjęcia postępowania w sprawie. Następnie przewodniczący bada skargę. W razie gdy skarga jest dotknięta brakami, które można usunąć, np. brak podpisu skarżącego, wzywa stronę skarżącą do ich usunięcia w terminie. Następnie bada zdolność sądową i procesową stron i w razie stwierdzeniu braku kieruje sprawę na posiedzenie niejawne. Bada dopuszczalność skargi i w razie ustalenia wstępnego jej niedopuszczalności kieruje sprawę na posiedzenie niejawne. Na tym posiedzeniu sąd bada (po pierwsze) niedopuszczalność skargi. Przyczyny niedopuszczalności możemy podzielić na przedmiotowe i podmiotowe.

Niedopuszczalność skargi z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce wtedy, gdy:

1. Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego – sąd administracyjny bada czy jest właściwy do rozpatrzenia sprawy. Art. 58 par. 4 stanowi: sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w par. 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Takie też rozwiązanie wprowadza art. 199¹ KPC: sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe.”

Natomiast jeżeli sąd administracyjny ustali, że sprawa należy do właściwości innego sądu administracyjnego, przekaże jemu sprawę.

1. Skarga została złożona w sprawach, w których sąd administracyjny nie jest właściwy (np. w sprawie wynikającej z nadrzędności i podległości w stosunkach między organami administracji publicznej – art. 5 PPSA)

2. Skarga została złożona na akt nieistniejący (np. decyzje niedoręczoną lub nieogłoszoną)

3. Skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia lub gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt podjętych poza postępowaniem administracyjnym, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa

4. Gdy skarga dotyczy spraw pomiędzy tymi samymi stronami, która jest w toku lub już została prawomocnie osądzona

Z przyczyn podmiotowych skarga będzie niedopuszczalna:

1. Wtedy, gdy została złożona przed podmiot niemający legitymacji do złożenia skargi, a ma to miejsce, gdy ze skargi wynika, że sprawa nie dotyczy interesu prawnego wnoszącego skargę lub skargę wniosła organizacja społeczna, która NIE BRAŁA udziału w postępowaniu lub wniosła skargę na akt niepodejmowany w postępowaniu

2. jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej, albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa przez przedstawiciela albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Gdy brak ten nie zostanie uzupełniony, sąd odrzuca skargę

Na posiedzeniu niejawnym sąd bada (po drugie) zachowanie terminu do wniesienia skargi. Uchybienie terminu, jeżeli nie został przywrócony, powoduje odrzucenie skargi; oraz (po trzecie) czy w wyznaczonym terminie uzupełniono braki formalne skargi (np. brak podpisu, pełnomocnictwa, brak wpisu od skargi).

Jeżeli w wyniku przeprowadzonego badania sąd ustali wystąpienie jednej z przeszkód uniemożliwiających nadanie skardze dalszego biegu, to wydaje postanowienie o odrzuceniu (może nastąpić na posiedzeniu niejawnym). Tak stanowi art. 58 par. 1 PPSA: Sąd odrzuca skargę:

1. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego

2. wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia

3. gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi

4. jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona

5. jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie

6. jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne

Jeżeli w wyniku czynności przewodniczącego lub wyznaczonego sędziego albo w wyniku przeprowadzenia niejawnego sąd ustali, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi, sprawę kieruje DO ROZPOZNANIA.

POSTĘPOWANIE MEDIACYJNE

Szczególnym etapem postępowania sądowego po ustaleniu dopuszczalności skargi i spełnieniu wymagań formalnych jest postępowanie mediacyjne. Jest ono prowadzone na wniosek stron, a także bez wniosku stron, przed wyznaczeniem rozprawy. Jego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa.

W postępowaniu mediacyjnym strony nie są związane granicami skargi co do zarzutów i wniosków skargi oraz powołaną podstawą prawną w skardze. Granice dopuszczalnych ustaleń wyznaczają obowiązujące przepisy prawa. Z istoty tego postępowania wynika, że odbywa się ono z udziałem stron, a także podmiotów na prawach strony i dopuszczonego uczestnika postępowania.

Postępowanie mediacyjne prowadzi sędzia lub wyznaczony przez przewodniczącego referendarz sądowy. Z posiedzenia sporządza się protokół, w którym zamieszcza się stanowiska stron, a w szczególności dokonane przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy. Protokół podpisuje prowadzący postępowanie mediacyjne oraz strony.

Wynik postępowania mediacyjnego ma znaczenie dla kolejnych stadiów postępowania sądowego. Jeśli strony dokonają ustaleń, organ uchyla lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność stosownie do okoliczności sprawy w zakresie swojej właściwości i kompetencji. Na akt wydany na podstawie ustaleń w toku mediacji strony lub podmiot, któremu jest przyznana legitymacja do złożenia skargi, mogą wnieść skargę do WSA w terminie 30 DNI od dnia doręczenia aktu albo wykonania lub podjęcia czynności. Jeżeli skarga na ten akt nie została wniesiona albo została oddalona, sąd umarza postępowanie w sprawie, w której prowadzono postępowanie mediacyjne.

Wynikiem postępowania mediacyjnego może też być brak ustaleń. W takim przypadku rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje na ROZPRAWIE.

SAMOKONTROLA ORGANU WYKONUJĄCEGO ADMINISTRACJĘ PUBLICZNĄ

Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przesłanką dopuszczalności jest uwzględnienie w całości, co oznacza uwzględnienie zarzutów i wniosków oraz powołanej podstawy prawnej. Inna przesłanką ograniczającą jest związanie organu przepisami o właściwości, co powoduje, że tylko jeśli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji decyzji, może uwzględnić skargę. Uwzględniając skargę, organ obowiązany jest stwierdzić, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa (54 par. 3 PPSA). Obowiązek ten dotyczy stwierdzenia w wyniku samokontroli nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 KPA (247 par. 1 pkt 2 i 3 o.p.).

WAŻNE! – Uwzględnienie skargi w całości jest podstawą do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego!

POSTĘPOWANIE ROZPOZNAWCZE

Jest podstawowym stadium postępowania sądowoadministracyjnego, w którym to sąd rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną. Sąd zarządza połączenie kilku spraw toczących się przed nim w celu łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły one być objęte jedną skargą i pozostają one ze sobą w związku.

Granice postępowania rozpoznawczego wyznacza zakres działania, bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania organu administracji publicznej. W zakresie skarg na decyzje granice postępowania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej decyzją, a nie stosunek materialnoprawny wynikający z norm prawa materialnego. Sąd bowiem bada zgodność decyzji z prawem. Jeżeli wynikające z normy prawa materialnego uprawnienia lub obowiązki stosunku materialnoprawnego nie zostały przez organ w pełnym zakresie autorytatywnie skonkretyzowane, to w tym zakresie będzie niedopuszczalne podejmowanie czynności rozpoznawczych przez sąd. W takim wypadku strona zgodnie z art. 111 KPA, w terminie 14 DNI od doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia.

Wg art. 134 par. 1 PPSA: sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynność organu wykonującego administrację publiczną, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami i zarzutami skargi), i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosi skarżący (brak związania wnioskami skargi).

Sąd rozpoznaje na podstawie akty sprawy, a WYJĄTEK dopuszczalny jest tylko wtedy, gdy organ wykonujący administrację publiczną nie przesłał akt sprawy. W takim przypadku na żądanie skarżącego sąd rozpoznaje sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Rozpoznanie skargi na podstawie STANU FAKTYCZNEGO, istniejącego w dniu podjęcia aktu lub czynności, nie oznacza, że organ administracji nie powinien brać pod uwagę nowych faktów lub nowych dowodów, które istniały w dniu podjęcia aktu lub czynności, a NIE BYŁY ZNANE organowi. W zakresie decyzji i postanowienia stanowi to podstawę do uchylenia ich przez sąd (145 par. 1 pkt 1b PPSA). Wadliwe ustalenie stanu faktycznego stanowi podstawę do oceny niezgodności z prawem pozostałych aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sadu.

Z powyższych rozważań wynika, że sąd NIE MOŻE uwzględnić okoliczności faktycznych, które powstały po podjęciu działania. Sąd może jednak z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Do postępowania uzupełniającego stosuje się przepisy KPC>

WAŻNE! - Przy ustaleniu stanu faktycznego sąd administracyjny jest związany prawomocnym wyrokiem skazującym co do popełnienia przestępstwa.

Rozważenia wymaga również STAN PRAWNY, na którego podstawie sąd dokonuje oceny zgodności z prawem działania lub bezczynności organu. Miarodajny jest stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonego działania/bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd jednak obowiązany jest uwzględnić wyrok TK o niezgodności ustawy lub innego aktu normatywnego z KPR, ustawą, umową międzynarodową. Sąd obowiązany jest również uwzględnić orzeczenie ETS.

Forma postępowania rozpoznawczego

Podstawową formą jest ROZPRAWA. Wynika to z konstytucyjnej zasady jawności oraz rozwiązań przyjętych w PPSA, które jako zasadę przyjmują, że posiedzenia sądowe są jawne (90), oraz z takich rozwiązań, jak to, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy (133 par.1), z przepisów o otwarciu na nowo rozprawy (art. 90 par. 2 i 3), wydania wyroku przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa (136).

Postępowanie rozpoznawcze jest przeprowadzane w trybie zwykłym (rozprawa), ale jest tez dopuszczalne przeprowadzenia rozpoznania w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 i 121 PPSA postępowanie uproszczone jest dopuszczalne, gdy:

1. decyzja/postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 KPA, lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania

2. strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 DNI od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy

3. organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, gdy skarżący złożył żądanie rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości

Rozpoznanie w trybie uproszczonym jest rozwiązaniem FAKULTATYWNYM, a jej zastosowanie wynikać winno ze względów przyspieszenia załatwienia sprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. W posiedzeniu niejawnym mogą uczestniczyć tylko osoby wezwane.

ZAWIESZENIE I UMORZENIE POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO

W toku postępowania mogą powstać przeszkody o charakterze przejściowym lub trwałym, które uniemożliwiają prowadzenie postępowania przed sądem administracyjnym. Przeszkody przejściowe są podstawą do ZAWIESZENIA POSTĘPOWANIA.

Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego

Możemy wyróżnić zawieszenie postępowania: a) we właściwym tego słowa znaczeniu, b) wskutek zgodnego wniosku stron lub ich bezczynności, które określane jest jako „spoczywanie procesu”. Zawieszenie następuje:

1. Z mocy prawa – wg art. 123 PPSA postępowanie ulega zawieszeniu w razie zaprzestania czynności przez sąd wskutek siły wyższej

2. Na podstawie orzeczenia sądu

Następuje OBLIGATORYJNIE w przypadkach określonych w art. 124 par. 1 PPSA:

1. W razie śmierci strony lub jest przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela. Nie zawiesza się postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się WYŁĄCZNIE do praw i obowiązków ściśle związanych z tą osobą. Zawieszenie ma skutek od dnia zdarzenia, które je spowodowało. Nie wstrzymuje to wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiło po zamknięciu rozprawy

2. Jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie

3. Jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozbawionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu

4. Jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości. Zawieszenie ma skutek od dnia zdarzenia, które je spowodowało. Nie wstrzymuje to wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiło po zamknięciu rozprawy

5. W razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego TK albo TSUE

6. W razie wniesienia skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania

Następuje FAKULTATYWNIE na mocy orzeczenia sądu podjętego z urzędu:

1. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed TK

2. Jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej – jeżeli postępowanie się jeszcze nie zaczęło a wszczęcie jest uzależnione od wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia postępowania; jeżeli może być ono wszczęte z urzędu sąd zwraca się o wszczęcie do odpowiedniego organu

3. Jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez niego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu

4. W razie śmierci pełnomocnika, chyba że strona działa przed sadem osobiście

PPSA nakłada na sąd obowiązek podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania, gdy ustaną przyczyny zawieszenia. Sądem jest zatem obowiązany wydać postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, w szczególności:

1. W razie śmierci strony – od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo od dnia ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku

2. W razie utraty zdolności sądowej – od dnia ustalenia ogólnego następcy prawnego

3. W razie braku przedstawiciela ustawowego – od dnia jego ustanowienia

4. Gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowania; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie

Art. 130 par. 1 PPSA wprowadza WYJĄTEK od obowiązku podjęcia zawieszonego postępowania, a mianowicie gdy sąd umorzy postępowanie zawieszone z powodu braku adresu lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń, co powoduje, że nie można sprawie nadać dalszego biegu, jeśli w ciągu 3 LAT od daty postanowienia o zawieszeniu strony nie złożą wniosku o jego podjęcie. Sąd umorzy postępowanie także w razie stwierdzenie braku następcy prawnego strony, która utraciła zdolność sądową, a w każdym razie p upływie 3 LAT od daty postanowienia o zawieszeniu z tej przyczyny.

Zawieszenie postępowania może nastąpić na zgodny wniosek stron (SPOCZYWANIE PROCESU). Skuteczność tej czynności podlega ocenie sądu. Zgodnie z art. 126 PPSA sąd może w takim przypadku zawiesić postępowanie. Zatem sąd nie jest związany wnioskiem, a zależy to od uznania sądu. W przypadku zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron sąd postanowi podjąć postępowanie na wniosek jednej ze stron, nie wcześniej jednak niż po upływie 3 MIESIĘCY od zawieszenia postępowania. Sąd w tym wypadku jest związany wnioskiem, a jedynie ograniczenie sądu terminem powoduje nieuwzględnienie wniosku. Sąd umorzy postępowanie, które było zawieszone ze względu na złożenie zgodnego wniosku stron, jeżeli wniosek o podjęcie postępowania nie został zgłoszony w ciągu 3 LAT od daty postanowienia o zawieszeniu postępowania.

WAŻNE! Jeżeli na powyższych podstawach (art. 130 par. 1) NSA umorzy postępowanie, orzeczenie WSA nabywa przymiot prawomocności!

Skutki prawne zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego

Skutki prawne dla biegu terminów należy rozważać w dwóch przypadkach:

1. Zawieszenie postępowania na zgodny wniosek strony lub niemożności nadania sprawie dalszego biegu wstrzymuje tylko bieg terminów sądowych, które biegną dalej dopiero od dnia podjęcia postępowania.

2. We wszystkich innych przypadkach zawieszenia ŻADNE terminy nie biegną i zaczynają biec od początku od dnia podjęcia postępowania.

Skutkiem prawnym zawieszenia postępowania dla dopuszczalności podejmowania czynności procesowych jest zakaz podejmowania tych czynności. Wg art. 127 par. 3 PPSA: podczas zawieszenia sąd nie podejmuje żadnych czynności z wyjątkiem tych, które mają na celu podjęcie postępowania albo wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Czynności podejmowane przez strony, a nie dotyczące tych przedmiotów, wywołują skutki dopiero od dnia podjęcia postępowania.”

Forma orzeczenia w przedmiocie zawieszenia postępowania

Sąd orzeka o zawieszeniu, odmowie zawieszenia, podjęciu lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w formie POSTANOWIENIA, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy zażalenie (art. 194 par. 1 pkt 3 PPSA). Umorzenie zawieszonego postępowania następuje w formie postanowienia, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Od tego postanowienia przysługuje skarga kasacyjna (art. 173 par. 1 PPSA).

Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego

Umorzenie ma miejsce wtedy, gdy wystąpią zdarzenia prawne, które ze względu na ich trwałe skutki prawne powodują, że postępowanie nie może dalej toczyć się w celu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Wg art. 161 par. 1 PPSA sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania:

1. jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę

2. w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłą, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania

3. gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (np. gdy organ, uwzględniając w całości skargę, uchylił zaskarżony akt czy w wyniku postępowania mediacyjnego organ uchylił zaskarżony akt).

Postanowienie o umorzeniu postępowania może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Na to postanowienie przysługuje skarga kasacyjna (art. 173 par. 1 PPSA).

ORZECZENIA WSA

Ostatnim stadium jest podjęcie orzeczenia rozstrzygającego sprawę sądowoadministracyjną. W tym stadium dochodzi do udzielenia lub odmowy ochrony prawnej interesowi prawnemu strony skarżącej lub innemu interesowi reprezentowanemu przez stronę skarżącą. Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że orzeczenia sądu administracyjnego są podejmowane w różnych stadiach postępowania w zależności od tego, co jest przedmiotem ich rozstrzygnięcia, a zatem będą to orzeczenia dotyczące:

1. toku postępowania, np. postanowienie o odrzucenie skargi, postanowienia o zawieszeniu postępowania, postanowienia o umorzeniu postępowania:

2. kwestii wpadkowych, np. postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, postanowienie o udzieleniu pomocy prawnej, postanowienia o przywróceniu terminu

3. rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej

Wg PPSA orzeczenia sądu administracyjnego dzielą się na WYROKI i POSTANOWIENIA. Zgodnie z art. 132: sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem; art. 160 stanowi zaś: jeżeli ustawa niniejsza nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia. Należy zwrócić też uwagę na ZARZĄDZENIA wydawane przez sąd, przewodniczącego lub wyznaczonego sędziego oraz referendarza sądowego (np. zarządzenie sądu o połączeniu kilku spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania).

Rodzaje wyroków

PPSA różnicuje wyroki ze względu na rodzaj skarg i zastosowanie różnicowanego rodzaju sankcji w zależności od rodzaju skarg. W przepisach prawa procesowego regulujących ogólne i szczególne postępowanie administracyjne naruszenie przepisów jest obwarowane w zależności od rodzaju naruszenia sankcją wzruszalności oraz nieważności. Ustawy samorządowe przewidują w razie naruszenia prawa, z wyjątkiem nieistotnego naruszenia prawa i skutków prawnych przedawnienia, wyłącznie sankcję nieważności. PPSA przyjmuje rozwiązania dostosowane do powyższych rozwiązań, czego konsekwencją jest niejednolita konstrukcja prawa podstaw prawnych wyroków w zależności od rodzaju skarg. Jednolita jest jednak konstrukcja wyroku nieuwzględniającego skargi bez względu na rodzaj skargi. W razie jej nieuwzględnienia sąd oddala wyrokiem skargę (art. 151 PPSA). Poniżej zostaną omówione wyroki uwzględniające skargę, oparte na kryterium rodzaju skarg.

Wyroki w sprawach skarg na decyzję lub postanowienie

WSA, uwzględniając skargę, może wydać:

1. Wyrok o uchyleniu decyzji (postanowienia) w całości lub w części – podstawy uchylenia są wyliczone w art. 145 par. 1 pkt 1 PPSA i zgodnie z tymi przepisami sąd uchyli zaskarżoną decyzję (postanowienie), jeżeli w wyniku sprawy ustalił, że decyzja zostanie wydana:

1. Z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – tą podstawą uchylenia objęte są sytuacje naruszenia prawa materialnego polegające na błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia normy prawnej lub na mylnym podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod pewną normę prawną (błąd subsumpcji). Sąd będzie mógł uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie związku przyczynowego między treścią decyzji a naruszeniem normy. WAŻNE! – z tego zakresu należy wyłączyć naruszenie przepisów niebudzących wątpliwości interpretacyjnych, gdyż wtedy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

2. Z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – sąd będzie obowiązany uchylić decyzję (postanowienia), jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia – niezależnie czy to naruszenie miało wpływ na decyzję – jeżeli nie wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 KPA (145 par. 1 pkt 3 PPSA); podatki art. 245 par. pkt 3 o.p. (art. 145 par. 2 PPSA).

3. Z naruszeniem innych przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć oddziaływanie naruszeń prawa postępowania na treść decyzji. Sąd musi wykazać związek przyczynowy między treścią decyzji a naruszeniem norm prawa postępowania.

1. Ustalając, że decyzja (postanowienie) jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 par. 1 KPA lub w innych przepisach (np. podatki – 247 par. 1 o.p.), sąd stwierdza jej nieważność

2. Wyrok stwierdzający niezgodność z prawem decyzji lub postanowienia – wg art. 145 par. 1 pkt 3 PPSA: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia, z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w KPA lub w innych przepisach. Stwierdzenie niezgodności z prawem będzie dotyczyło przypadków, gdy występują PRZESŁANKI NEGATYWNE uregulowane w KPA, o.p. lub przepisach szczególnych, które wyłączają uchylenie decyzji lub postanowienia, oraz PRZESŁANKI NEGATYWNE dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyroki w sprawie skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego, wydaną w indywidualnej sprawie

Sąd, uwzględniając tego rodzaju skargę, uchyla zaskarżony akt, interpretację albo stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Art. 146 par. 2 PPSA dopuszcza WYJĄTEK od kasacyjnego charakteru kompetencji sądu administracyjnego – sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa!

Wyroki w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania organów wykonujących administrację publiczną

Sąd, uwzględniając tego rodzaju skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność/przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 par. 6 PPSA.

Wyroki w sprawie skarg na uchwałę lub zarządzenie organów JST albo związku JST oraz przepisy prawa miejscowego organów administracji rządowej

Zgodnie z art. 147 par. 1 PPSA: sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wg ustaw samorządowych uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego sprzeczne z prawem są NIEWAŻNE. Ustawy samorządowe wprowadzają przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego – PRZEDAWNIENIE. Nie stwierdza się nieważności uchwał lub zarządzeń po upływie ROKU od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonymi ustawami samorządowymi albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeni nie stwierdzono nieważności z powodu przedawnienia, sąd orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Sąd, uwzględniając skargę na przepis prawa miejscowego organu administracji rządowej stwierdza jego nieważność w całości lub części. Nie obowiązuje w tym zakresie przesłanka przedawnienia!

PPSA uregulowała skutki prawne sytuacji prawnej jednostki w razie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu JST lub aktu organu administracji rządowej, stanowiąc w art. 147 par. 2: rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w par. 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym”.

Wyroki w sprawie skarg nadzoru

Sąd, uwzględniając skargę JST na akt nadzoru, uchyla ten akt. Nie jest zatem dopuszczalne zastosowanie sankcji nieważności wobec aktu nadzoru nawet w razie podjęcia go z rażącym naruszeniem prawa.

Wyroki w sprawie skarg na inne niewymienione akty lub czynności (np. na odmowę udzielenia na podstawie prawa prasowego informacji) – sąd, uwzględniając skargę, uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu/czynności.

Zakaz reformationis in peius

Takie rozwiązanie przyjmuje w art. 134 par. 2 PPSA: sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wydanie wyroku

Wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku. Sąd wydaje go po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie nad orzeczeniem jest bezwzględnie tajne. Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku. Sentencję wyroku podpisuje cały skład sądu.

Głosowanie odbywa się w ten sposób, że przewodniczący zbiera głosy sędziów, poczynając od najmłodszego stażem na stanowisku sędziego sądu administracyjnego, sam zaś głosuje ostatni. Sprawozdawca, jeżeli jest wyznaczony, głosuje pierwszy. Wyrok zapada większością głosów. Sędzia, który przy głosowaniu nie zgodził się z większością, może przy podpisaniu sentencji zgłosić zdanie odrębne i jest obowiązany jest uzasadnić na piśmie przed podpisaniem uzasadnienia. Zgłoszenie zdania odrębnego podaje się do wiadomości, a jeżeli członek składu orzekającego, który zgłosił zdanie odrębne wyraził na to zgodę, także jego nazwisko (jedyny wyjątek od zasady tajności narady i głosowania).

Treść i forma wyroku

Wyrok składa się z sentencji i uzasadnienia. SENTENCJA wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Sentencję podpisuje cały skład sądu.

Drugim elementem jest UZASADNIENIE, które nie jest zawsze elementem obligatoryjnym. PPSA odchodzi od reguły uzasadnienia wszystkich wyroków z urzędu. Jednak w niektórych przypadkach sąd ma obowiązek uzasadnienia wyroku z urzędu albo czyni to na wniosek strony. Sąd jest obowiązany Z URZĘDU sporządzić uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę. Sporządza je w terminie 14 DNI od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie sporządza się NA WNIOSEK strony zgłoszony w terminie 7 DNI od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia sentencji wyroku. Uzasadnienie sporządza się w terminie 14 DNI od dnia zgłoszenia wniosku. Odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym – przysługuje na nie zażalenie.

Uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Uzasadnienie podpisują sędziowie, którzy brali udział w jego wydaniu. Jeżeli ktoś nie może go podpisać, przewodniczący lub inny sędzia składu zaznacza na wyroku przyczynę braku podpisu.

W wyroku uwzględniającym skargę, sąd określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być dokonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (art. 152 PPSA). Sąd rozstrzyga w nim także wniosek stron o zwrot kosztów postępowania (208 PPSA).

Ogłoszenie i doręczenie wyroku

Ogłoszenie wyroku następuje na posiedzeniu, na którym zamknięto rozprawę. W sprawie zawiłej sąd może odroczyć ogłoszenie wyroku na czas do 14 DNI. Termin ten może być przedłużony tylko raz i co najwyżej o 7 DNI. Ogłoszenie następuje na posiedzeniu jawnym. Nieobecność stron nie wstrzymuje ogłoszenia. Jeżeli ogłoszenie było odroczone, może go dokonać 1-osobowo przewodniczący lub jeden z sędziów składu orzekającego.

Ogłoszenie wyroku dokonuje się przez odczytanie sentencji. W czasie ogłaszania wszyscy obecni, z wyjątkiem sądu, stoją. Po ogłoszeniu sentencji przewodniczący/sędzia sprawozdawca podaje ustnie zasadnicze powody rozstrzygnięcia, może jednak tego zaniechać, jeżeli sprawa było rozpoznawana przy drzwiach zamkniętych.

Jeżeli orzeczenie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym, ODPIS sentencji wyroku doręcza się stronie, jeżeli uzasadnienia wyroku nie sporządza się z urzędu.

Stronie działającej bez adwokata/radcy, obecnej przy ogłoszeniu wyroku, przewodniczący udzieli wskazówek co do sposobu i terminów wniesienia środka odwoławczego. Jeżeli ww. osoba była wskutek pozbawienia wolności nieobecna, sąd z urzędu w ciągu tygodnie od ogłoszenia wyroku doręcza odpis jego sentencji z pouczeniem o środkach zaskarżenia.

Doręczenie odpisu wyroku

Zasada ogłaszania wyroku NIE WYŁĄCZA obowiązku jego doręczenia (art. 142 PPSA). Odpis wyroku z uzasadnieniem sporządzanym z urzędu doręcza się każdej stronie. Jeżeli uzasadnienie zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie.

Moc wyroku

Wg art. 144 PPSA: sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji wyroku.

Sprostowanie wyroku

Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste pomyłki. Z takim żądaniem mogą również wystąpić strony. O sprostowaniu sąd może postanowić na posiedzeniu niejawnym. O sprostowaniu umieszcza się wzmiankę na oryginale wyroku, a na żądanie stron także na udzielonych im odpisach. Na postanowienie o sprostowaniu/jego odmowie przysługuje zażalenie. Jeśli sprawa toczy się przed NSA, sąd ten może z urzędu sprostować wyrok I instancji.

Uzupełnienie wyroku

Strona może w ciągu 14 DNI od doręczenia wyroku z urzędu, a gdy wyroku nie doręcza się stronie – od dnia ogłoszenia zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które wg przepisów ustawy powinien był z urzędu zamieścić. Wniosek o uzupełnienie wyroku co do zwrotu kosztów można rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie WYROKU, chyba że uzupełnienie dotyczy wyłącznie kosztów.

Wykładnia wyroku

Sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. PPSA nie reguluje tego, czy wykładnia może nastąpić z urzędu, czy na wniosek stron (należy przyjąć, że obie formy są dopuszczalne). Sąd dokonuje wykładni w formie POSTANOWIENIA, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o wykładni/jej odmowie służy zażalenie.

Postanowienia

Jeżeli PPSA nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenia w formie postanowienia. Dzielimy je na:

1. Postanowienia kończące postępowanie (postanowienie o odrzuceniu skargi, postanowienie o umorzeniu postępowania, postanowienie o przekazaniu sprawy innemu sądowi administracyjnemu)

2. Postanowienia wydawane w toku postępowania (np. w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, zawieszenia postępowania)

Postanowienia mogą być wydawane na posiedzeniach jawnych (rozprawa) i na posiedzeniach niejawnych.

Forma, struktura, doręczanie i ogłaszanie postanowień

Rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniach niekończących postępowania w sprawie, wydanych na posiedzeniach jawnych, wpisuje się do protokołu BEZ SPISYWANIA ODRĘBNEJ SENTENCJI, jeżeli nie przysługuje na nie zażalenie. Sąd uzasadnia postanowienia ogłaszane na rozprawie, gdy podlegają one zaskarżeniu i doręcza je stronom.

Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom. Gdy stronom przysługuje środek zaskarżenia, postanowienie należy doręczyć z uzasadnieniem. Doręczając je, należy pouczyć stronę występującą w sprawie bez adwokata/radcy o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia.

Uzasadnienie postanowienia należy sporządzić w terminie 7 DNI od dnia wydania postanowienia.

WAŻNE! – Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeśli ustawa inaczej nie stanowi.

Moc postanowień

Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym wiążą od chwili, w której zostały podpisane wraz z uzasadnieniem, a jeżeli sąd nie uzasadnia postanowienia, od chwili podpisania sentencji (164 PPSA). Postanowienie niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylone i zmienione wskutek zmiany okoliczności sprawy, choćby były zaskarżalne, a nawet prawomocne (165 PPSA).

Prawomocność orzeczeń (formalna i materialna)

Prawomocność formalna polega na niemożności zmiany rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu sądowym za pomocą zwykłych środków odwoławczych. Reguluje ją art. 168 par. 1 PPSA. Orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie służy co do niego środek zaskarżenia. Jeżeli zaskarżono tylko część orzeczenia, staje się ono prawomocne w części pozostałej z upływem terminu, chyba że NSA może z urzędu rozpoznać sprawę także w części. Postanowienie, na które nie służy środek zaskarżenia, nie staje się prawomocne, jeżeli podlega rozpoznaniu przez NSA, gdy sąd ten rozpoznaje sprawę, w której je wydano.

Prawomocność materialna ma dotyczyć skutków rozstrzygnięcia ze względu na jego treść, zawartą w orzeczeniu sądowym. Reguluje ją art. 170 PPSA: orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby”. Prawomocność stwierdza się na wniosek strony oraz z urzędu, gdy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu I instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności. Prawomocność stwierdza WSA na posiedzeniu niejawnym, a do czasu gdy akta sprawy znajdują się w NSA – ten sąd.

Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia! (art. 171 PPSA) Zakres res iudicata wyznacza moc prawomocności materialnej dla dopuszczalności podjęcia weryfikacji działania lub bezczynności organów wykonujących administrację publiczną na drodze sądowej i administracyjnej.

ROZDZIAŁ XXV – Środki odwoławcze do orzeczeń WSA

Jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych jest zasadą dwuinstancyjności. Wg art. 78 KRP: każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. KRP nie przesądza, na jakich założeniach ma być oparta zasada dwuinstancyjności, odsyłając do regulacji ustawowych. W doktrynie wyróżnia się trzy modele ukształtowania zasady dwuinstancyjności:

1. Model apelacyjny – polegający na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez I instancję, a następnie – w wyniku wniesienia środka odwoławczego – przez II instancję;

2. Model kasacyjny – polegający na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez I instancję, a następnie w wyniku wniesienia środka zaskarżenia – kontroli orzeczenia przez II instancję. W razie ustalenia wadliwości orzeczenia II instancja ma wyłącznie kompetencyjne kasacyjne, a zatem wyłącznie do uchylenia zaskarżonego orzeczenia;

3. Model mieszany – który łączy w sobie elementy systemu apelacyjnego i kasacyjnego

Sprawa, w której zapadło orzeczenie, jest ponownie rozpoznawana i rozstrzygana przez II instancję, ale dopuszczalne tego granice są wyznaczone przepisami prawa, które mogą ograniczyć kompetencje II instancji wyłącznie do kasacji.

WAŻNE! – Podstawową cechą środków zaskarżenia, które określane są też pojęciem środków odwoławczych, jest ich dewolutywny charakter, a mianowicie zawierają one żądanie uchylenia lub zmiany orzeczenia przez wyższą instancję.

PPSA reguluje środki odwoławcze od orzeczeń WSA, od których zgodnie z działem IV przysługuje SKARGA KASACYJNA oraz ZAŻALENIE. Przyjęty został MODEL KASACYJNY zasady dwuinstancyjności.

SKARGA KASACYJNA

Jest to instytucja procesowa, która stwarza możliwość prawną legitymowanym podmiotom żądania weryfikacji orzeczenia WSA przez NSA. Z istoty modelu kasacyjnego wynika, że NSA ma wyłącznie kompetencje kasacyjne – uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Od tej reguły dopuszcza się wyjątek.

NSA bowiem, jeżeli stwierdzi, że w postępowaniu przed WSA nie naruszono przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę.

Przedmiot zaskarżenia i podstawy skargi kasacyjnej

Przedmiotem zaskarżenia tym środkiem odwoławczym są WYROKI oraz POSTANOWIENIA KOŃCZĄCE POSTĘPOWANIE W SPRAWIE, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skarga kasacyjna służy od wszystkich wyroków WSA. Natomiast w przypadku postanowień, generalną regułą jest, że od każdego postanowienia kończącego postępowanie w sprawie służy skarga kasacyjna (od postanowienia o odrzuceniu skargi, postanowienia o umorzeniu postępowania). Przepisy szczególne mogą jednak stanowić inaczej – np. od postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej służy zażalenie.

Podstawy skargi kasacyjnej reguluje art. 174 PPSA stanowiąc, że: skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

Ta podstawa jest związana z kontrolą zgodności z prawem zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania organu wykonującego administrację publiczną. Podstawą skargi kasacyjnej będzie w zakresie decyzji (postanowień), innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej zarówno ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 156 par. 1 i 2 KPA, 247 par. 1 i 2 o.p.), jak i naruszenie przepisu prawa materialnego przez wadliwą wykładnię.

W przypadku innych rodzajów skarg (np. na uchwałę/zarządzenie organu JST, akt nadzoru) nie zawsze istnieje związek z normami prawa materialnego, a podstawą do ich podjęcia są tez przepisy ustrojowe. Przy konstrukcji wyroku sądu administracyjnego ten element podstawy działania samorządu terytorialnego jest uwzględniony. WSA stwierdza nieważność uchwały, aktu prawa miejscowego, gdy są e niezgodne z prawem, a nie tylko wtedy, gdy ustalił naruszenie prawa materialnego. Podstawy skargi kasacyjnej tej konstrukcji nie uwzględniają – prowadzi to do objęcia pojęciem prawa materialnego norm prawa ustrojowego.

1. Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Z art. 174 pkt 2 PPSA wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez WSA przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast wszelkie naruszenia przepisów postępowania przez organ wykonujący administrację publiczną, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie zostało dostrzeżone przez WSA, ulega SANACJI i nie może być podstawą skargi kasacyjnej! W takim przypadku skutecznie wywieść podstawę skargi można tylko w związku z przepisem PPSA (art. 145 par. 1 pkt 1b PPSA w zw. z art. 145 par. 1 KPA; podatki w zw. z art. 240 par. 1 o.p. – ORAZ – art. 145 par. 1 pkt 1c PPSA w zw. z art. 7 i 77 KPA, podatki w zw. z art. 122 i 187 par. 1 o.p.).

Przy określeniu podstaw skargi kasacyjnej należy uwzględnić określone w art. 183 par. 2 PPSA podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Legitymację do złożenia skargi kasacyjnej ma:

1. STRONA – legitymację do złożenia skargi kasacyjnej mają skarżący oraz organ. Wg art. 12 PPSA: ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Zatem legitymację mają też uczestnicy postępowania (art. 33 par. 1 i 2 PPSA).

2. PROKURATOR – niezależnie od tego, czy brał udział w postępowaniu, jeżeli wg jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (art. 8 PPSA).

3. RPO – niezależnie od tego, czy brał udział w postępowaniu, jeżeli wg jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (art. 8 PPSA). Skarga kasacyjna służy mu wtedy, gdy naruszono praworządność, godząc w chronione wolności i prawa człowieka i obywatela, a nie w naruszenie obiektywnego porządku prawnego, które będzie dostateczną podstawą skargi prokuratora.

4. RPD – niezależnie od tego, czy brał udział w postępowaniu, jeżeli wg jego oceny wymaga tego ochrona prawa dziecka (art. 8 par. 2 PPSA)

Przymus zastępstwa

Oznacza to obowiązek sporządzenia skargi przez podmioty powołane do pomocy prawnej reprezentacji stron. Wg art. 175 par. 1: skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem par. 2 i 3”. Skarga kasacyjna może być sporządzona też przez:

1. Doradcę podatkowego – w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami

2. Rzecznika patentowego – w sprawach własności przemysłowej (art. 175 par. 3 PPSA)

Przymus zastępstwa nie obowiązuje, gdy skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, albo wtedy, gdy skargę wnosi prokurator, RPO lub RPD (art. 175 par. 2 PPSA).

Przymus zastępstwa obowiązuje bezwzględnie. Oznacza to, że niezachowanie powyższych wymagań skutkuje odrzuceniem skargi. Uzupełnienie skargi kasacyjnej przez jej podpisanie przez adwokata/radcę/doradcę podatkowego/rzecznika patentowego może nastąpić tylko w ustawowym terminie do jej wniesienia.

Cofnięcie skargi kasacyjnej

Podmiot wnoszący skargę ma prawo rozporządzalności nie tylko w zakresie wniesienia, ale i jej cofnięcia. Cofnięcie skargi kasacyjnej wiąże NSA, który jest związany granicami tej skargi. Art. 60 PPSA ma zastosowanie odpowiednie, w tym zakresie, że cofnięcie skargi BEZWZGLĘDNIE wiąże sąd.

WYMAGANIA SKARGI KASACYJNEJ

Treść i forma skargi kasacyjnej

Wymagania co do treści skargi można podzielić na formalne (wymagania stawiane pismom procesowym) oraz materialne (pozostały zakres wymagań). Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom stawianym pismom w postępowaniu sądowym (art. 46 PPSA) oraz zawierać (elementy materialne):

1. Oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części

2. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie

3. Wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 PPSA)

Do skargi należy dołączyć jej odpis w celu doręczenia jej stronom.

Aby nadać bieg skardze kasacyjnej, muszą być określone podstawy kasacji (art. 174). Wskazanie podstaw to określenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony. Zarzut ten musi być na dodatek uzasadniony. Konieczne jest wskazanie, że doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub prawa postępowania, i to obiektywnie istotnego, a także wskazanie błędów lub braków świadczących o naruszeniu danego przepisu przez wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Brak któregoś z powyższych elementów materialnych powoduje odrzucenie skargi.

Ważnym elementem strony materialnej skargi jest jej PODPISANIE przez adwokata/radcę lub w określonym zakresie doradcę podatkowego/rzecznika patentowego. Brak podpisu powoduje odrzucenie skargi.

WAŻNE! – Brak formalne mogą być usunięte, wymagania materialne prowadzą zaś do niedopuszczalności skargi kasacyjnej.

Termin do wniesienia skargi kasacyjnej

Skargę wnosi się w terminie 30 DNI od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Termin też WIĄŻE też prokuratora, RPO i RPD – z zastrzeżeniem, że gdy orzeczenia nie doręczono stronie (skargę oddalono, a strona nie wniosła wniosku o sporządzenie uzasadnienia), ww. podmioty mogą w terminie 30 DNI od dnia wydania orzeczenia wystąpić o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i wnieść skargę kasacyjną w terminie 30 DNI od doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Tryb wnoszenia skargi kasacyjnej

Skargę kasacyjną wnosi się do WSA, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Wpis od skargi kasacyjnej

Od skargi kasacyjnej pobierany jest wpis.

POSTĘPOWANIE ZE SKARGĄ KASACYJNĄ

Jak w przypadku każdego postępowania, można wyróżnić trzy stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze, podjęcie orzeczenia.

Postępowanie wstępne

Toczy się przed WSA oraz przed NSA. Skargę kasacyjną wnosi się w trybie pośrednim do WSA, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie. WSA na posiedzeniu niejawnym bada wniesioną skargę pod względem:

1. Zachowania terminu do wniesienia skargi

2. Dopuszczalności skargi – jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Nie jest dopuszczalna skarga np. od wyroku, który wydał sąd powszechny, od wyroku nieistniejącego, od postanowienia, które jest zaskarżalne zażaleniem. Z przyczyn podmiotowych, jeżeli skargę wniosła jednostka niemająca prawa do jej złożenia lub jeżeli skarga nie została sporządzona przez właściwe do tego podmioty, WSA odrzuci skargę – chyba, że przymus ten nie obowiązuje. Skarga jest niedopuszczalna również wówczas, gdy nie czyni zadość wymaganiom materialnym z art. 176 PPSA.

3. Zachowanie wymagań formalnych co do treści skargi – jeżeli skarga zawiera braki, sąd wzywa do ich usunięcia w wyznaczonym terminie

Jeżeli WSA stwierdzi, że skargę wniesiono po upływie ustawowego terminu, że jest niedopuszczalna lub nie usunięto braków w terminie – skargę ODRZUCI. Na postanowienie WSA o odrzuceniu skargi służy zażalenie do NSA (art. 194 par. 1 pkt 7 PPSA).

Jeżeli skarga kasacyjna została złożona z uchybieniem ustawowego terminu lub jest niedopuszczalna, a WSA tego nie zauważyło, NSA podejmuje postanowienie o odrzuceniu skargi. W razie gdy WSA nie wezwał do usunięcia braków skargi, NSA przekaże ją temu sądowi z powrotem w celu podjęcia czynności usunięcia tych braków.

Strona, która NIE WNOSIŁA SKARGI KASACYJNEJ, która nie skorzysta z zażalenia do NSA, może wnieść do WSA odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie 14 DNI od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej. Po upływie tego terminu lub po zarządzeniu doręczenia odpowiedzi wnoszącemu skargę kasacyjną, WSA niezwłocznie przedstawi skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią i aktami sprawy NSA.

Postępowanie rozpoznawcze

Przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest kontrola stosowania prawa w orzeczeniach WSA. NSA kontroluje wyrok lub postanowienie określone w skardze kasacyjnej. Na wniosek strony NSA rozpoznaje również te postanowienia WSA, które nie podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 191 PPSA)!

Granice rozpoznania

NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 par. 1 PPSA przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia WSA przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa wprowadza WYJĄTEK, stanowiąc, że NSA z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Wg art. 183 par. 2 PPSA: Nieważność postępowania zachodzi:

1. Jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna

2. Jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony był nienależycie umocowany

3. Jeżeli w tej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa tak została już prawomocnie osądzona

4. Jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy

5. Jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw

6. Jeżeli WSA orzekł w sprawie, w której właściwy był NSA

NSA jest związany wskazanymi w skardze (i ustawie) podstawami skargi kasacyjnej – NSA może zatem rozpatrywać wyłącznie podstawy prawne przewidziane w przedstawionej skardze, które nie mogą wykraczać poza ramy ustawy. Strona skarżąca może dokonać zmiany wskazanych w skardze podstaw w ustawowym terminie do złożenia skargi kasacyjnej. Natomiast art. 183 par. 1 PPSA reguluje dopuszczalność przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Forma postępowania rozpoznawczego

Art. 181 PPSA: NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na ROZPRAWIE w składzie trzech sędziów, chyba że przepis stanowi inaczej. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne w razie, gdy NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na:

1. Na postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie

2. Jeżeli skarga jest oparta na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, pozostałe zaś strony, w terminie 14 DNI od doręczenia skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy

Skierowanie rozpoznania na posiedzenie niejawne należy do oceny NSA. Rozpoznanie skargi następuje na rozprawie w składzie 3 sędziów, a na posiedzeniu niejawnym w składzie 1 sędziego.

W razie gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, NSA noże odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Uchwała w tej sprawie jest wiążąca. Skład siedmiu sędziów może przejąć sprawę do rozpoznania (187 PPSA).

Orzeczenia NSA

NSA ma kompetencje kasacyjne. Dopuszczalna jest jednak kompetencja merytoryczna, ale tylko wyjątkowo (art. 188 PPSA). NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wydaje:

1. Wyrok oddalający skargę kasacyjną – jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu

2. Wyrok uwzględniający skargę kasacyjną – sądu chyla zaskarżone orzeczenie w całości lub części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby ten sąd nie mógł jej rozpoznać w innym składzie – innemu sądowi. Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią dokonaną przez NSA. Wykładnia ta wiąże również strony, która nie może oprzeć nowej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z tą wykładnią

3. Wyrok merytoryczno-reformacyjny – wg art. 188: jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym wypadku sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku”. Trzeba zauważyć, że zależy to od oceny sądu („może”).

Tego rodzaju kompetencję merytoryczno-reformacyjną ma NSA w przypadku, gdy skarga do WSA podlegała odrzuceniu, albo gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania. Wg 189 PPSA: jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed WSA, NSA postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.”

Struktura wyroku i postanowienia NSA jest taka sama jak WSA – z tą różnicą, że NSA uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie 30 DNI (art. 193 PPSA).

Regulacja postępowania kasacyjnego

Zgodnie z art. 193 PPSA: Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, z tym że NSA uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie 30 DNI”. Np. wprost będą miały zastosowanie przepisy o posiedzeniach, doręczeniach, terminach, ogłoszeniu, doręczeniu wyroku. Odpowiednio należy zastosować np. zakaz reformationis in peius. Nie będą miały zastosowania przepisy regulujące postępowanie mediacyjne, uproszczone.

ZAŻALENIA

Jest to drugi środek odwoławczy. Nie jest wyłącznym środkiem od postanowień, ponieważ jeżeli chodzi o postanowienia kończące postępowanie przed WSA – służy od nich skarga kasacyjna. Prawo do zażalenia do NSA służy od postanowień WSA w przypadkach przewidzianych w PPSA (np. na postanowienie o przywrócenie terminu albo o odmowie jego przywrócenia służy zażalenie – art. 86 par. 3; na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie – art. 33 par. 2, postanowienie o cofnięciu pomocy prawnej – art. 263). Ponadto wg 194 PPSA zażalenie służy na postanowienia, których przedmiotem jest:

1. Przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu

2. Wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o których stanowi art. 61 ustawy

3. Zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania

4. Odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku

5. Sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa

6. Oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego

7. Odrzucenie skargi kasacyjnej

8. Odrzucenie zażalenia

9. Zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej

10. Ukaranie grzywną.

Legitymacja do złożenia zażalenia: Służy ono stronom postępowania, uczestnikom postępowania oraz osobom, organizacji społecznej, których sąd nie dopuścił do udziału w postępowaniu, prokuratorowi, RPO, RPD. Przy zażaleniu nie obowiązuje przymus zastępstwa – chyba że przedmiotem zażalenia jest odrzucenie skargi kasacyjnej.

Warunki formalne zażalenia: Treść i forma powinny czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia i wnioski o jego zmianę lub uchylenie, jak również zwięzłe uzasadnienie.

Termin: Zażalenie wnosi się w terminie 7 DNI od doręczenia postanowienia.

Wpis: Warunkiem formalnym zażalenia jest uiszczenie wpisu.

Postępowanie zażaleniowe: można je podzielić na fazę postępowania przed WSA i fazę właściwą przed NSA. Zażalenie wnosi się do WSA, który to przedstawia je wraz z aktami sprawy NSA po doręczeniu zażalenia pozostałym stronom. Odpowiedź na zażalenie może być wniesiona wprost do NSA w terminie 7 dni od dnia doręczenia zażalenia. WSA jest właściwy do ponownego rozpoznania w zakresie rozstrzygniętym postanowieniem, gdy spełnione zostaną przesłanki z art. 195 par. 2: jeżeli zażalenia zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, WSA, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przedstawiając akt NSA, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Od nowego postanowienia przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych.” WSA może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie to może zapaść na posiedzeniu niejawnym.

NSA rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej.

Zażalenia na zarządzenia przewodniczącego: Przepisy o zażaleniu stosuje się do zarządzenia przewodniczącego, jeżeli ustawa przewiduje wniesienie zażalenia (np. zażalenie na zarządzenie w sprawie kosztów, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego co do sprawy).

ROZDZIAŁ XXVI – Obalanie prawomocnych orzeczeń

WZNOWIENIE POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO

Podstawową instytucją obalania prawomocnych orzeczeń NSA i WSA jest instytucja wznowienia postępowania. Instytucja ta tworzy możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniu sądu, jeżeli zachodzą enumeratywnie wyliczone w ustawie przyczyny wznowienia postępowania.

Zakres przedmiotowy wyznacza art. 270 PPSA, stanowiąc: w przypadkach przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem”. Dopuszczalne jest więc wznowienie postępowania zarówno wtedy, gdy postępowanie zostało zakończone wyrokiem, jak również wtedy, gdy zostało zakończone prawomocnym postanowieniem.

Trzeba zwrócić uwagę, że niedopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania (art. 285 PPSA). Nie dotyczy to sytuacji, w której postępowanie zostało zakończone odrzuceniem skargi o wznowienie.

Przedawnienie dopuszczalności wznowienia postępowania

Po upływie 5 LAT od uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia postępowaniem – z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możliwości działania lub nie była należycie reprezentowana. Jest to termin materialnoprawny, więc nie podlega przywróceniu.

Legitymacja do żądania wznowienia postępowania

PPSA nie reguluje tego zagadnienia, stanowiąc jedynie w art. 270, że postępowanie to może być wszczęte wyłącznie NA ŻĄDANIE. Z rozwiązań prawnych regulujących np. termin do złożenia skargi wynika, że legitymację do złożenia skargi o wznowienie postępowania mają strony oraz uczestnik na prawach strony, uczestnicy dopuszczeni przez sąd do udziału w postępowaniu. Mają oni bowiem zgodnie z art. 12 PPSA takie same prawa jak strona. Sporządzenie skargi o wznowienie postępowania, gdy właściwy do jej rozpoznania jest NSA, jest objęte przymusem zastępstwa (art. 276 PPSA). Legitymację ma także prokurator, RPO i RPD (o czym stanowi art. 8 PPSA) w sytuacji, gdy wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela; w przypadku RPD – ochrona praw dziecka.

Przyczyny wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego

PPSA wylicza enumeratywnie przyczyny, które są podstawą żądania wznowienia postępowania, wyodrębniając przyczyny nieważności oraz przyczyny określane jako właściwe przyczyny restytucyjne.

Wg art. 271 PPSA można żądać wznowienia postępowania z przyczyn nieważności:

1. Jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się jego wyłączenia

2. Jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie może jednak żądać wznowienia postępowania, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe

Z przyczyn restytucyjnych wg PPSA wznowienia postępowania można żądać, gdy:

1. Orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następie uchylonym

2. Orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa – przestępstwo musi zostać ustalone prawomocnym wyrokiem skazującym, chyba że postępowanie karne nie może być wszczęte lub zostało umorzone z innych przyczyn niż brak dowodów

3. W razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu

4. W razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy

Osobną przyczynę wznowienia ustanawia art. 272 par. 1 i 3 PPSA. Można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z KRP, umową międzynarodową lub z ustawą, na którego podstawie zostało wydane orzeczenie. Można też żądać wznowienia postępowania, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez RP.

Wymagania formalne skargi o wznowienie postępowania – treść i forma

Skarga o wznowienie postępowania powinna spełniać warunki pisma procesowego, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia. Termin do wniesienia skargi wynosi 3 MIESIĄCE od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możliwości działania lub brak należytej reprezentacji – od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Natomiast jeżeli przyczyną jest orzeczenie TK, skargę wnosi się w terminie 3 MIESIĘCY od dnia wejścia w życie orzeczenia TK (w przypadku rozstrzygnięcia organu międzynarodowego – 3 MIESIĄCE od dnia doręczenia stronie, jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia).

Moc skargi o wznowienie postępowania

Skarga ma moc względnie suspensywną. Wg art. 284 PPSA: wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie”.

Postępowanie w sprawie skargi o wznowienie postępowania, właściwość sądu administracyjnego

Przedmiotem skargi może być orzeczenie WSA oraz orzeczenie NSA. Wg art. 275 PPSA: do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest NSA. Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie.”

Konstrukcja prawna wznowienia postępowania jest oparta na niedewolutywności. W celu zagwarantowania obiektywnego rozpoznania skargi wprowadzona jest instytucja wyłączenia sędziego. Należy wyróżnić sytuację wyłączenia sędziego od rozpoznania skargi o wznowienie postępowania, gdy brał on udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą (wyłącznie z mocy prawa – art. 18 par. 3 PPSA). Drugi zakres wyłączenia reguluje art. 283 PPSA: sędzia, którego udziału lub zachowania się w poprzednim postępowaniu dotyczy skarga, wyłączony jest od orzekania w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania.

W postępowaniu w sprawie wznowienia możemy wyróżnić trzy stadia:

1. STADIUM WSTĘPNE – sąd na posiedzeniu niejawnym bada czy skarga została wniesiona w terminie oraz czy opiera się na ustawowej przyczynie wznowienia. Na żądanie sądu skarżący jest obowiązany uprawdopodobnić okoliczności stwierdzające zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia. W razie braku wymagań sąd odrzuca skargę. Jeżeli wszystko się zgadza – skieruje ją do rozpoznania na rozprawie. W postępowaniu wstępnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego.

2. STADIUM ROZPOZNANIA – skarga podlega rozpoznaniu na rozprawie. Sąd rozstrzyga o dopuszczalności wznowienia i odrzuca skargę, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin nie został zachowany. Możliwe jest połączenie badania dopuszczalności wznowienia postępowania z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Nie jest dopuszczalne wystąpienie poza nie. Postępowanie rozpoznawcze jest prowadzone na rozprawie w składzie trzech sędziów

3. STADIUM ORZEKANIA – rodzaje wyroku ze względu na relacje do skargi o wznowienie można podzielić na:

1. Wyroki uwzględniające skargę – sąd może 1) zmienić zaskarżony wyrok; 2) uchylić wyrok i odrzucić skargę do sądu administracyjnego lub umorzyć postępowanie. Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania było wykrycie prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy, sąd uchyla jedno z orzeczeń, utrzymując w mocy inne prawomocne orzeczenie, albo uchyla wszystkie orzeczenia i orzeka co do istoty sprawy albo przekazuje sprawę właściwemu WSA do rozpoznania i rozstrzygnięcia.

2. Wyroki nieuwzględniające skargi o wznowienie postępowania

Od orzeczeń WSA służy skarga kasacyjna. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem przed I instancją, chyba że postępowanie prowadzi NSA.

Regulacja postępowania w sprawie wznowienia postępowania: stosuje się odpowiednio przepisy przed WSA, jeże przepisy szczególne inaczej nie stanowią.

UNIEWAŻNIENIE PRAWOMOCNEGO ORZECZENIA SĄDU ADMINISTRACYJNEGO

Wg art. 172 PPSA: NSA unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, które ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegało orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawie. Sąd orzeka na wniosek Prezesa NSA. Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej.” Takie rozwiązanie przyznaje NSA kompetencje do sprawowania nadzoru nad orzecznictwem WSA. Wynika ona bezpośrednio z art. 3 par. 2 PUSA: NSA sprawuje nadzór nad działalnością WSA w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości NSA na mocy innych ustaw.”

W postępowaniu sądowoadministracyjnym można dopatrzyć się cech oficjalności – postępowanie o unieważnienie jest bowiem wszczynane na wniosek Prezesa NSA.

Przedmiotem wniosku o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego może być zarówno orzeczenie WSA jak i NSA. Dopuszczalność złożenia wniosku jest ograniczona:

1. Rodzajem naruszenia prawa w orzeczeniu sądu – jeżeli sąd administracyjny orzekał w sprawie, które ze względu na osobę/przedmiot nie podlegała orzecznictwu sadu administracyjnego w chwili orzekania

2. Jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym ustawą – gdy złożenie skargi kasacyjnej, skargi o wznowienie postępowania jest niedopuszczalne

Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej.

ROZDZIAŁ XXVII – Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

W 2010 roku zmianą ustawy PPSA została wprowadzona skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Skarga ta NIE JEST środkiem zaskarżenia, skutkiem prawnym nie jest uchylenie lub zmiana orzeczenia, a tylko w przypadku gdy w wyniku jej rozpatrzenia NSA stwierdzi, że sprawa ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu w chwili orzekania, stwierdzając niezgodność orzeczenia z prawem, UNIEWAŻNI orzeczenie oraz orzeczenie sadu I instancji i odrzuci skargę.

Zakres dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

Skarga przysługuje od prawomocnego orzeczenia WSA. Od orzeczenia NSA skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia NSA traktuje się jak orzeczenia wydany w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi (art. 285a par. 3 PPSA).

Przesłanki dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

Skarga ta jest oparta na trzech przesłankach:

1. Art. 285a PPSA obejmuje nie tylko wyroki i postanowienia kończące postępowanie, ale także inne postanowienia (np. postanowienie o odmowie sporządzenia wniosku);

2. Przez wydanie orzeczenia została strona wyrządzona SZKODA. Pomiędzy wydaniem prawomocnego orzeczenia a szkodą musi zachodzić związek przyczynowy (normalny, adekwatny związek unormowany w art. 361 par. 1 KC);

3. Zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Przesłanka ta jest spełniona, gdy strona nie mogła, z przyczyn od niej niezależnych, wnieść środków odwoławczych (skargi kasacyjnej, zażalenia), a po zakończeniu postępowania prawomocnym orzeczeniem skargi o wznowienie postępowania. Dopuszczalny jest WYJĄTEK, gdy strona nie skorzystała z przysługujących środków prawnych, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia PODSTAWOWYCH ZASAD PORZĄDKU PRAWNEGO lub KONSTYTUCYJNYCH WOLNOŚCI, PRAW CZŁOWIEKA I OBYWATELA, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze INNYCH ŚRODKÓW PRAWNYCH (chodzi tylko o środki w PPSA).

Legitymacja do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

Legitymacja do wniesienia skargi przysługuje stronie postępowania sądowoadministracyjnego oraz uczestnikom tego postępowania. Legitymacja przysługuje też Prokuratorowi Generalnemu oraz RPO. Od tego samego orzeczenia strona może wnieść tylko jedną skargę (art. 285c PPSA).

Podstawy prawne skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

Wg art. 285d: skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi nie mogą być jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów”.

Wymagania skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

Treść i forma skargi: Art. 285e par. 1 reguluje wymaga co do treści skargi, która powinna zawierać:

1. Oznaczenie orzeczenia, od którego jest wniesiona, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości lub części

2. Przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie

3. Wskazanie przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne

4. Uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy

5. Wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe, a ponadto – gdy skargę wniesiono w wyjątkowych przypadkach – wykazanie, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi

6. Wniosek o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem

Skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pism strony. Do skargi prócz jej odpisów dla doręczenia ich stronom i uczestnikom dołącza się dwa odpisy przeznaczone do akt NSA.

Termin: Skargę wnosi się w terminie 2 LAT od dnia uprawomocnienia się orzeczenia (art. 285f par. 1 PPSA).

Opłata: Skarga podlega opłacie stałej.

Tryb: Skargę wnosi się do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Postępowanie ze skargą: Obejmuje stadium postępowania przed WSA i stadium postępowania przed NSA.

Postępowanie przed WSA

Skargę wnosi się do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie. Przewodniczący wydziału w razie stwierdzenia niezachowania warunków formalnych (art. 285e par. 2 PPSA), wzywa o poprawienie lub uzupełnienie skargi. Skargę nieopłaconą, wniesioną z naruszeniem art. 175 par. 1 PPSA (przymus zastępstwa) oraz skargę, której braków strona nie uzupełniła w terminie – sąd ODRZUCA na posiedzeniu niejawnym. Jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia skargi, po doręczeniu odpisu skargi stronie przeciwnej, a gdy skargę wniósł Prokurator Generalny/RPO – obydwu stronom, WSA przedstawia niezwłocznie akta sprawy NSA.

Postępowanie przed NSA

Stadium wstępne: NSA bada dopuszczalności skargi. W wyniku ustalenia braku przesłanek dopuszczalności – skargę odrzuca. Odrzuca ją w przypadku:

1. Stwierdzenia wystąpienia podstaw do odrzucenia skargi przez WSA (skarga nieopłacona, naruszenie wymogu przymusu zastępstwa, nieuzupełnienie braków w terminie)

2. Wniesienie skargi po upływie terminu (art. 285f par. 1)

3. Niespełnienia wymagań materialnych, określonych w art. 285e par. 1

4. Niedopuszczalności skargi z innych przyczyn (np. w razie ustalenia, że nie została wyrządzona szkoda)

5. Ustalenia, że zmiana zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych była lub jest możliwa albo nie zachodzi przypadek wyjątkowy (285a par. 2)

Stadium rozpoznania: W razie braku ustalenia podstaw do odrzucenia skargi NSA przechodzi do rozpoznania skargi. Rozpoznaje skargę w granicach zaskarżenia i granicach podstaw. Oznacza to, że NSA nie może z urzędu rozpoznać niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w części niezaskarżonej. W przypadku tej skargi NIE MA ŻADNYCH WYJĄTKÓW!!! Z urzędu NSA nie może wyjść poza przytoczone w skardze podstawy, nie bierze zatem z urzędu podstaw nieważności! (art. 183 par. 2)

Podjęcie orzeczenia: Po rozpoznaniu skargi NSA podejmuje orzeczenie w formie WYROKU, jeżeli przedmiotem skargi był prawomocny wyrok, a jeżeli przedmiotem było postanowienie, w formie POSTANOWIENIA. W wyniku rozpoznania skargi NSA:

1. Oddala skargę, w razie braku podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem

2. Stwierdza, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem

3. Unieważnia zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie sądu I instancji i odrzuca skargę

Podjęcie tej treści, które pozbawia mocy obowiązującej prawomocnego orzeczenia dopuszczalne jest tylko wtedy gdy NSA ustali, że sprawa rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem, ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądów administracyjnych. Tego rodzaju ciężkie, kwalifikowane pogwałcenie porządku prawnego daje podstawy do uruchomienia przez Prezesa NSA postępowania nadzorczego (172 PPSA).

Forma rozpoznania. Skład sądu.

Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia NSA rozpatruje na posiedzeniu niejawnym. Dotyczy to zarówno stadium wstępnego, jak i rozpoznawczego. NSA może jednak skierować rozpoznanie skargi na rozprawę, kierując się ważnymi względami. NSA rozpoznaje skargę w składzie trzech sędziów. Sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą, jest wyłączony od orzekania w postępowaniu, co do tej skargi (art. 285i par. 1 i 2 PPSA). Do postępowania w sprawie skargi stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej.

ROZDZIAŁ XXVIII – Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych. Roszczenie odszkodowawcze

Art. 286 PPSA stanowi, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sadu I Instancji akty administracyjne zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.

Organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym w orzeczeniu sądu (art. 153 PPSA). Niewykonanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania jest działaniem z naruszeniem przepisów prawa, a zatem stanowi podstawę do uwzględnienia skargi na działanie/bezczynność organu wykonującego administrację publiczną. Aby zapewnić skuteczność orzecznictwa sądów administracyjnych PPSA przyjmuje następujące GWARANCJE:

1. Skarga do WSA na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na bezczynność organu lub przewlekłe postępowanie prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności - strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść w tym przedmiocie skargę, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (wg zasad art. 154 par. 6). Wykonanie wyroku lub załatwienia sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (154 par. 3);

2. Możliwość podjęcia orzeczenia merytorycznego – sąd w przypadku określonym w pkt 1, oprócz orzeczenia o grzywnie może ponadto orzec o nieistnieniu lub istnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności stanu faktycznego i prawnego (art. 154 par. 2). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. To stwierdzenie ma znaczenie prawne dla wytoczenia na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa.

3. Roszczenie odszkodowawcze – osobie (skarżącemu, podmiotowi na prawach strony), która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w KC. Przysługuje ono od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli nie wypłaci on w terminie 3 MIESIĘCY od dnia złożenia wniosku odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego.

Roszczenia o odszkodowania

PPSA przewiduje roszczenie o odszkodowanie w następujących przypadkach:

1. Osoba poniosła szkodę na skutek niewykonania orzeczenia sądu

2. Sąd wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję, a organ, rozpatrując sprawę, ponownie umorzył postępowanie oraz w razie, gdy sąd stwierdził nieważność aktu lub ustalił przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję (art. 287 PPSA)

ROZDZIAŁ XXIX – Postępowanie odrębne i postępowanie pomocnicze

POSTĘPOWANIE ODRĘBNE

Takim postępowaniem jest postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość między organami JST i między organami SKO oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zakwalifikowanie do tej grupy postępowań postępowania w sprawie sporów jest uzasadnione tym, że w tym przypadku nie jest jego przedmiotem kontrola wykonywania administracji publicznej, a ustalenie właściwości organu. Zobacz na temat tego postępowania r. VII pkt 4 „Rozstrzyganie sporów o właściwość”.

POSTĘPOWANIE POMOCNICZE

Do tego postępowania zaliczymy postępowanie w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt i postępowanie w sprawie podejmowania uchwał.

Postępowanie w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt

Przedmiot postępowania: Odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub części. W sprawie prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące dane postępowanie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania.

Właściwość sądu: Do odtworzenia akt sprawy będącej w toku właściwy jest sąd, w którym ostatnio toczyła się sprawa. Jeżeli był to NSA, sąd ten przekaże odtworzenia akt sądowi I instancji, chyba że chodzi o odtworzenia akt tylko akt NSA. Postępowanie w razie zaginięcia/zniszczenia akt w sprawie prawomocnie zakończonej przeprowadza sąd, w którym sprawa toczyła się w I instancji.

Wszczęcie postępowania: Sąd wszczyna postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Wszczęcie na wniosek odbywa się, jeżeli zaginięcie/zniszczenie akt nastąpiło wskutek siły wyższej. Wniosek o odtworzenie akt musi spełniać wymogi pisma procesowego, a ponadto należy określić dokładnie sprawę, dołączyć wszelkie urzędowo poświadczone odpisy znajdujące się w posiadaniu zgłaszającego wniosek oraz wskazać znane mu miejsca, w którym dokumentu lub ich odpisy się znajdują.

Postępowanie rozpoznawcze: Przewodniczący wzywa osoby, organy wskazane we wniosku oraz znane sądowi urzędowo do złożenia w określonym terminie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów będących w ich posiadaniu albo do oświadczenia, że ich nie mają. Sąd może skazać na grzywnę (taka jak określona w art. 154 par. 6) każdego, kto nie uczyni zadość wezwaniu przewodniczącego. Jeżeli wezwana była osoba prawna/jednostka organizacyjna, ukaraniu podlega jej kierownik lub pracownik, którego obowiązkiem było uczynić zadość wezwaniu. Po doręczeniu poświadczonych urzędowo odpisów dołącza się je do akt, a odpis zarządzenia o tym doręcza się stronom.

W razie gdy odtworzenia akt nie można w ww. trybie przeprowadzić, przeprowadzane jest właściwe postępowanie rozpoznawcze. Przewodniczący wzywa strony do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich stwierdzenia, nie wyłączając prywatnych odpisów oraz innych pism i notatek, które mogą być pomocne przy odtwarzaniu akt. Sąd z urzędu przeprowadza dochodzenie, nie pomijając żadnej okoliczności, która może mieć znaczenie dla ustalenia treści zaginionych/zniszczonych. Sąd bierze pod uwagę wpisy do repertoriów i innych ksiąg biurowych. Sąd może też przesłuchać w charakterze świadków sędziów, prokuratorów, protokolantów, pełnomocników stron i inne osoby, które uczestniczyły w postępowaniu lub które mogą wypowiedzieć się co do treści akt, jak również może zarządzić przesłuchanie stron. Do przeprowadzenia dowodów stosuje się odpowiednio przepisy KPC.

Orzeczenie: Sąd orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akt mogą być odtworzone lub że jest ono niemożliwe. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Jeżeli akta nie mogą być odtworzone lub zostały odtworzone w części niewystarczającej do podjęcia dalszego postępowania, skarga albo środek odwoławczy mogą być wniesione ponownie w terminie 30 DNI od dnia, w którym postanowienie w tym przedmiocie stało się prawomocne. We wszystkich innych przypadkach sąd podejmuje postępowanie w takim stanie, w jakim okaże się to możliwe przy uwzględnieniu akt pozostałych i odtworzonych. Na postanowienie co do podjęcia dalszego postępowania przysługuje zażalenie.

Postępowanie przed NSA w sprawie podejmowania uchwał

Przedmiotem tego postępowania jest:

1. Podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, RPO, RPD)

2. Podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (na podstawie postanowienia składu orzekającego sądu)

Wniosek o podjęcie uchwały oraz uchwały NSA wymaga uzasadnienia. NSA podejmuje uchwały w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub pełnym składzie. Prezes NSA kieruje wniosek do rozpoznania jednego ze składów. Skład siedmiu sędziów może w formie postanowienia przekazać zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi Izby, a Izba pełnemu składowi NSA. Do podjęcia uchwały przez pełny skład NSA lub przez pełny skład Izby wymaga się obecności co najmniej 2/3 sędziów każdej z Izb. Uchwały podejmowane są w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów.

W posiedzeniu całego składu NSA lub w posiedzeniu Izby udział Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy jest OBOWIĄZKOWY. W posiedzeniu składu siedmiu sędziów udział bierze prokurator Prokuratury Generalnej.

NSA może w formie postanowienia ODMÓWIĆ podjęcia uchwały, zwłaszcza gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości.

Moc uchwały: Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo całego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W takim przypadku rozpatrzenie sprawy odroczy. Odpowiednio skład siedmiu sędziów, skład Izby, pełny skład NSA podejmuje ponowną uchwałę, która jest wiążąca. Odmowa podjęcia uchwały jest NIEDOPUSZCZALNA.

Jeżeli skład jednej izby NSA wyjaśniający zagadnienie prawne nie podziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, przedstawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi NSA.

ROZDZIAŁ XXX – Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej

Prawo do szybkiego rozpoznania sprawy wynika z art. 45 ust. 1 KRP. Przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego może prowadzić do bezprzedmiotowości ochrony praw jednostki. Gwarancje prawne ochrony w tym zakresie wprowadza ustawa z 17.06.2004 o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.

Prawo skargi na przewlekłość postępowania

Prawo to przysługuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżącemu oraz uczestnikowi postępowania na prawach strony, jeżeli po wszczęciu postępowania nastąpiło naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawo skargi na przewlekłość służy PONOWNIE w tej samej sprawie po upływie 12 MIESIĘCY od daty wydania w sprawie przewlekłości orzeczenia.

Właściwość sądu do rozstrzygnięcia w sprawie przewlekłości

Sądem właściwym do rozpoznania skargi jest NSA, który rozpoznaje ją w składzie trzech sędziów.

Wymagania materialne i formalne skargi na przewlekłość postępowania

Przesłanką dopuszczalności skargi jest przewlekłość postępowania, które zostało wszczęte. Datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest przekazanie skargi do sądu administracyjnego, akt sprawy i odpowiedzi na skargę do WSA. Datą wszczęcia postępowania kasacyjnego jest data wpływu skargi kasacyjnej do NSA do tego właśnie sądu. Skargę wnosi się do sądu, przed którym toczy się postępowanie, a zatem odpowiednio do WSA, a w zakresie postępowania kasacyjnego, po przekazaniu skargi kasacyjnej do NSA do tego właśnie sądu.

Skarga na przewlekłość postępowania podlega opłacie stałej 100 zł, a także powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, a ponadto powinna zawierać:

1. Żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy

2. Przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie – może zawierać żądanie wydania sądowi rozpoznającemu sprawę zalecenia podjęcia w wyznaczonym terminie odpowiednich czynności oraz zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej.

Tryb rozpoznania skargi na przewlekłość

Rozpoznanie skargi następuje w trybie postępowania obejmującego trzy stadia:

1. POSTĘPOWANIE WSTĘPNE – sąd bada dopuszczalność skargi. W razie gdy skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot lub gdy jest niedopuszczalna z przyczyn ustawowych (ponowienie skargi przed upływem 12 miesięcy od daty wydania orzeczenia w sprawie przewlekłości), sąd skargę ODRZUCA. Sąd odrzuci skargę, jeżeli nie spełnia ona wymogów co do treści bez wezwania do uzupełnienia braków.

2. POSTĘPOWANIE ROZPOZNAWCZE – sąd ustala terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie sądowoadministracyjnej, uwzględnia charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę na przewlekłość oraz zachowanie stron. Sąd bada m.in. kolejność ustalenia rozpoznawania spraw, nieuzasadnione odroczenie rozpoznania sprawy. Sąd, rozpoznając skargę, zawiadamia o toczącym się postępowaniu Skarb Państwa – Prezesa odpowiednio WSA lub Prezesa NSA. Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez jednego z ww. podmiotów, w razie zgłoszenia udziału w sprawie przysługują prawa strony. Postępowanie prowadzone jest z zastosowaniem odpowiednio przepisów o postępowaniu zażaleniowym.

3. PODJĘCIE ORZECZENIA – sąd rozpoznaję skargę w formie POSTANOWIENIA. Postanowienia NSA są niezaskarżalne, a zatem nie służy od niego zażalenie. Rozpoznając skargę na przewlekłość, NSA: a) oddala skargę, jeżeli jest niezasadna; b) uwzględnia skargę, stwierdzając, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania

W postanowieniu uwzględniającym skargę na żądanie skarżącego, sąd może:

1. Zlecić podjęcie przez sąd rozpoznający sprawę sądowoadministracyjną (w przypadku NSA – skargę kasacyjną) odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie

2. Przyznać od Skarbu Państwa odpowiednią sumę pieniężną w wysokości od 2000 do 20 000 zł. Wypłaty dokonuje sąd prowadzący postępowanie, w którym nastąpiła przewlekłość ze środków własnych.

NSA rozpoznaje skargę na przewlekłość w terminie 2 MIESIĘCY licząc od daty złożenia skargi. Uwzględniając skargę, sąd z urzędu zwraca uiszczoną opłatę.

Roszczenie odszkodowawcze

Prawo to przysługuje:

1. Stronie, której uwzględniono skargę na przewlekłość – można ona w odrębnym postępowaniu dochodzić naprawienia szkody wynikłej ze stwierdzonej przewlekłości od Skarbu Państwa. Postanowienie uwzględniające skargę wiąże sąd w postępowaniu cywilnym

2. Strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość, może dochodzić na podstawie art. 417 KC naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty postępowania

CZĘŚĆ SIÓDMA – ADMINISTRACYJE POSTĘPOWANIE EGZEKUCYJNE

ROZDZIAŁ XXXI – Zagadnienia ogólne egzekucji administracyjnej i administracyjnego postępowania egzekucyjnego

POJĘCIE I CEL POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO

Postępowanie egzekucyjne – uregulowany prawem procesowym egzekucyjnym ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne i inne podmioty postępowania egzekucyjnego w celu wykonania, przez zastosowanie środków przymusu państwowego, obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej.

Dzięki postępowaniu egzekucyjnemu dochodzi do urzeczywistnienia norm materialnego prawa administracyjnego. Ustanowienie obowiązku bezpośrednio w normie prawa materialnego lub skonkretyzowanie go w akcie indywidualnym nie jest równoznaczne z jego wykonaniem. Dopiero podjęcie przez jednostkę, dobrowolnie lub po zastosowaniu przymusu państwowego, czynności wykonania obowiązku urzeczywistnia normę prawa materialnego.

Zasada ogólna przekonywania (art. 11 KPA, art. 124 o.p.), która przyświeca procesowemu prawu administracyjnemu, nakazuje takie ukształtowanie czynności organu orzekającego, aby nakłonić nim stronę do uznania rozstrzygnięcia i jej DOBROWOLNEGO wykonania. Jeżeli jednostka nie podejmuje się dobrowolnie wykonania aktu, organ musi mieć możliwość wykorzystania środków przymusu państwowego, które zapewnią wykonanie.

Wyróżniamy dwa rodzaje środków przymusu państwowego: środki egzekucyjne i sankcje karne. Do wykonania aktu administracyjnego szczególne znaczenie mają środki egzekucyjne, będące formą przymusu prowadzącą bezpośrednio do realizacji aktu (wyjątkiem jest grzywna w celu przymuszenia). Sankcje karne działają natomiast pośrednio, bo prawna możliwość ich zastosowania wpływa prewencyjnie na zobowiązanego, skłaniając go do wykonania aktu. Obowiązuje w tym zakresie zasada niekonkurencyjności (art. 16 UPEA: zastosowanie środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary w postępowaniu karnym, w sprawach o wykroczenia lub dyscyplinarnym za niewykonanie obowiązku. Jeżeli niewykonanie aktu ma znamiona czynu karalnego, można zastosować oba środki.

STOSUNEK ADMINISTRACYJNEGO POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO DO INNYCH POSTĘPOWAŃ

Stosunek do postępowania orzekającego

Celem obu postępowań jest doprowadzenie do realizacji normy prawa materialnego. O ile jednak w postępowaniu orzekającym chodzi o autorytatywną konkretyzację normy prawa materialnego, o tyle w egzekucyjnym chodzi o wykonanie tej normy zgodnie z tą konkretyzacją. Postępowanie egzekucyjne następuje zatem po postępowaniu orzekającym i jest wobec niego postępowaniem wykonawczym. Odmienna sytuacja występuje wtedy, gdy: 1) obowiązek wynika bezpośrednio z normy p. materialnego; 2) obowiązek wynika z orzeczenia sądowego. W pierwszym przypadku nie prowadzi się postępowania orzekającego tylko od razu postępowanie egzekucyjne; a w przypadku drugim postępowanie orzekające prowadzi sąd a nie organ.

Postępowanie egzekucyjne może być prowadzone równocześnie z postępowaniem orzekającym, jeżeli decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo gdy polega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu odwoławczego postępowania orzekającego lub weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych. Organy prowadzące takie postępowanie orzekające mogą jednak wstrzymać wykonanie decyzji (art. 135,152 par. 1 i art. 159 par. 1 KPA) i ich postanowienie powoduje NIEDOPUSZCZALNOŚĆ postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu podatkowym wykonaniu podlegają decyzje ostateczne, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organy podatkowe mogą wstrzymać wykonanie decyzji ostatecznej (art. 239f par. 1, 246 par. 1, 252 par. 1 o.p.), co powoduje NIEDOPUSZCZALNOŚĆ prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

WAŻNE! – Postępowanie orzekające i egzekucyjnego mają odrębny PRZEDMIOT. Zgodnie z art. 29 par. 1 UPEA: organ egzekucyjny NIE JEST uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Stosunek postępowania egzekucyjnego do orzekającego kształtuje również wspólność uregulowań prawnych – art. 18 UPEA: jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy KPA. Odpowiedniość wymaga uwzględnienia rozwiązań właściwych dla postępowania egzekucyjnego np. nie będą miały zastosowania przepisy o ugodzie.

W postępowaniu egzekucyjnym trzeba stosować przepisy ustanawiające ZASADY OGÓLNE (z wyłączeniem ugodowego załatwiania spraw), przepisy dotyczących właściwości, wyłączenia pracownika lub organu, odnoszące się do strony, podmiotów na prawach strony, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach, podaniach, protokołach i adnotacjach, dowodach, jak też przepisy o postanowieniu, zażaleniu, o wznowieniu postępowania, stwierdzeniu nieważności postępowania.

Stosunek postępowania egzekucyjnego do postępowania zabezpieczającego

Postępowanie zabezpieczające jest to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne i inne podmioty tego postępowania w celu zapewnienia realizacji obowiązków w trybie postępowania egzekucyjnego. Postępowanie zabezpieczające pełni wobec egzekucyjnego FUNKCJĘ SŁUŻEBNĄ, umożliwiając realizację jego celów. Postępowanie zabezpieczające NIE SŁUŻY przejęciu celów p. egzekucyjnego i nie może zmierzać do tego, aby zastosowanie zabezpieczenia powodowało wykonanie obowiązku (art. 160 par. 1 UPEA). Postępowanie zabezpieczające poprzedza egzekucyjne, ale może ono również toczyć się równocześnie, co będzie miało miejsce wtedy, gdy egzekucja jest prowadzona co do obowiązków wymagalnych, a wierzyciel występuje z żądaniem zabezpieczenia przyszłych, powtarzających się świadczeń (art. 154 par. 3 UPEA).

Nie zawsze po przeprowadzeniu postępowania zabezpieczającego będzie prowadzone postępowanie egzekucyjne. Może tak się zdarzyć w trzech sytuacjach:

1. Zabezpieczenie wykonania obowiązków nastąpiło przed ich ustaleniem w postępowaniu orzekającym, a nie zostały one ustalone

2. Wierzyciel nie wystąpił o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w terminie

3. Zobowiązany wykonał obowiązek przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego

Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do sądowego postępowania egzekucyjnego

W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym wykonuje się obowiązki wynikające z aktów administracyjnych (decyzje, postanowienia, ugody) i wypływające bezpośrednio z przepisów prawa administracyjnego oraz innych gałęzi prawa stosowanych przez organy administracji, a w sądowym postępowaniu egzekucyjnym wykonuje się orzeczenia sądowe. Są to więc ODRĘBNE postępowania od siebie NIEZALEŻNE. Od tej reguły są trzy wyjątki:

1. Zgodnie z art. 3 UPEA egzekucja administracyjna jest stosowana co do obowiązków określonych w art. 2 UPEA, chyba że przepis szczególnych zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Zgodnie z art. 777 par. 1 pkt 3 KPC tytułami egzekucyjnymi w sądowym postępowaniu egzekucyjnym są – poza orzeczeniami sądowymi – inne orzeczenia, ugody i akty, które z mocy ustawy podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. W samych przepisach UPEA są przepisy określające wyjątki – w art. 71 par. 1 i art. 118 ustawa odsyła na drogę sądową co do wyjawienia majątku i wyjawienia przedmiotu poddanego egzekucji. Jeżeli obowiązki są wykonywane w trybie egzekucji sądowej to niedopuszczalne jest w tych sprawach prowadzenie administracyjnego p. egzekucyjnego. W UPEA są wyjątki odwrotne – przepisy poddają egzekucji administracyjnej niektóre orzeczenia sądowe!

Zgodnie z art. 4 UPEA: do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. W innych przypadkach egzekucja administracyjna nie będzie dopuszczalna.

1. Administracje i sądowe postępowanie egzekucyjne może być prowadzone co do tej samej NIERUCHOMOŚCI, RZECZY albo PRAWA MAJĄTKOWEGO/NIEMAJĄTKOWEGO. Następuje wtedy zbieg egzekucji. Zgodnie z art. 62 UPEA i 773 par. 1 KPC organ egzekucyjny i komornik wstrzymują czynności egzekucyjne z urzędu lub na wniosek wierzyciela albo zobowiązanego i przekazują akta obu postępowań egzekucyjnych sądowi rejonowemu, który rozstrzyga, w jakim trybie ma być prowadzona egzekucja łączna. Sąd bierze pod uwagę zaawansowanie postępowań, a jeżeli są w równym stopniu zaawansowane – wysokość egzekwowanych należności i kolejność ich zaspokojenia. Sąd postanawia, jakie dokonane już czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Jeżeli egzekucje są prowadzone w celu zrealizowania zastawu rejestrowego lub skarbowego, łączne prowadzenia egzekucji przejmuje organ egzekwujący należność korzystającą z pierwszeństwa zaspokojenia. Jeżeli egzekucja sądowa jest prowadzona na podstawie orzeczenia wydanego w elektronicznym postępowaniu upominawczym, łączne prowadzenie egzekucji przejmuje komornik (773 par. 2¹ KPC).

W razie wystąpienia dalszych zbiegów egzekucji do tej samej rzeczy/prawa majątkowego łączne prowadzenie egzekucji przejmuje organ egzekucyjny wyznaczony przy pierwszym zbiegu. Postanowienie powinno być wydane przez sąd w ciągu 14 DNI i na to postanowienie służy zażalenie stronom oraz administracyjnemu organowi egzekucyjnemu.

WAŻNE! – Przy zbiegu administracyjnego postępowania zabezpieczającego z sądowym postępowaniem zabezpieczającym te postępowania prowadzone są ODRĘBNIE (775 KPC), chyba że zbieg dotyczy przedmiotów podlegających sprzedaży (751 KPC w zw. z art. 775 KPC i 162 par. 1 UPEA).

1. Związki pomiędzy administracyjnym i sądowym postępowaniem egzekucyjnym będą miały miejsce w przypadku skorzystania przez zobowiązanego lub osobę trzecią ze środków ochrony sądowej w postaci powództwa przeciwegzekucyjnego. Skutkiem prawnym wniesienia tego powództwa przez zobowiązanego jest wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wg art. 35a UPEA: jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd. Jeżeli zaś takie powództwo wniesie osoba trzecia, roszcząca sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego poddanych egzekucji, to skutek ogranicza się do zakazu sprzedaży rzeczy, a gdy chodzi o prawa majątkowe – nie mogą być wykonywane (art. 41 par. 1 UPEA).

ROZDZIAŁ XXXII – Zakres obowiązywania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podstawy egzekucji administracyjnej

ZAKRES OBOWIĄZYWANIA USTAWY

Sankcję egzekucji administracyjnej są obwarowane akty nakładające obowiązki na jednostkę. Tego rodzaju sankcji nie stosuje się w przypadku aktów negatywnych oraz ustanawiających uprawnienia. W tym drugim przypadku zasadą jest, że jednostka powinna rozporządzać swoim uprawnieniem zarówno co do jego uzyskania, jak też i realizacji. Jeżeli jednak zasada rozporządzalności jest w pełnym zakresie stosowana co do nabycia uprawnienia, bo prawo materialne pozostawia jednostce inicjatywę wystąpienia o jego uzyskanie, to trudno mówić o całkowitym braku sankcji egzekucyjnej do realizacji uprawnienia przez jednostkę, ponieważ organy administracji publicznej mają jednak kompetencję do kontroli ich realizacji i podjęcia czynności procesowych, prowadzących np. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdy nie jest ona wykonywana.

Rozwiązanie, w myśl którego sankcją egzekucyjną są obwarowane akty nakładające obowiązki przyjmuje UPEA, stanowiąc w art. 1: ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2 oraz prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2.

Przepis powyższy stanowi klauzulę generalną określającą ZASIĘG STOSOWANIA ustawy, w której występuje kryterium podmiotowe i przedmiotowe.

Kryterium podmiotowe stanowi określenie organów, przed którymi stosuje się przepisy ustawy oraz wskazanie podmiotów, wobec których może być przeprowadzona egzekucja. Art. 1a pkt 7 UPEA definiuje pojęcie organu egzekucyjnego – rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków”. Natomiast zakres podmiotowy widziany od strony podmiotów, wobec których egzekucja może być prowadzona obejmuje WSZYSTKICH ZOBOWIĄZANYCH. Ograniczenie wprowadza jedynie art. 14 par. 1 UPEA: przeciwko osobom, które korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje międzynarodowe nie podlegają orzecznictwu organów polskich, nie może być prowadzona egzekucja administracyjna, chyba że chodzi o sprawę, w której osoby te podlegają orzecznictwu polskich organów administracyjnych”. W przypadku zrzeczenia się przywileju/immunitetu (wyraźnego!) odnoszącego się do egzekucji administracyjnej – można być ona prowadzona, ale z wyłączeniem egzekucji z mienia używanego do celów służbowych oraz środków egzekucyjnych stosowanych do osób fizycznych (par. 2 i 3).

Zakres przedmiotowy obowiązywania ustawy rozciąga się na postępowanie egzekucyjne oraz zabezpieczające dotyczące obowiązków pieniężnych oraz niepieniężnych.

Obowiązki pieniężne poddane egzekucji administracyjnej

Zgodnie z art. 2 par. 1 UPEA są to następujące obowiązki:

1. podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa

2. niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240)

3. należności z tytułu przychodów z prywatyzacji

4. grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej

5. należności przypadające od jednostek budżetowych, wynikające z zastosowania wzajemnego potrącenia zobowiązań podatkowych z zobowiązaniami tych jednostek

6. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw

7. wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów

8. należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej

9. wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy

10. należności pieniężne z tytułu składek do Funduszu Żeglugi Śródlądowej oraz składek specjalnych do Funduszu Rezerwowego

Obowiązki niepieniężne poddane egzekucji administracyjnej

Wg art. 2 par. 1 są to następujące obowiązki:

1. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego

2. obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy

3. obowiązki z zakresu ochrony danych osobowych, nakładane w drodze decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych

Egzekucja z obcych tytułów i przekazanych umową międzynarodową

Zgodnie z art. 2 par. 1 pkt 8 i 9 zostały poddane egzekucji należności pieniężne z tytułu:

1. zwrotów, interwencji i innych środków będących częścią systemu całkowitego lub częściowego finansowania Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich, łącznie z sumami, które mają być pobrane w związku z tymi działaniami

2. opłat i innych należności przewidzianych w ramach wspólnej organizacji rynku Unii Europejskiej dla sektora cukru

3. należności przywozowych

4. należności wywozowych

5. podatku od towarów i usług

6. podatku akcyzowego

7. podatku od dochodu lub podatku od majątku

8. podatku od składek ubezpieczeniowych

9. odsetek, kar i grzywien administracyjnych, kosztów i innych należności związanych z należnościami, o których mowa w lit. a–h, z wyłączeniem wszelkich sankcji o charakterze karnym określonych w prawie państwa udzielającego pomocy

10. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska

Współdziałanie RP z państwem obcym

Współdziałanie w ramach egzekucji administracyjnej obejmuje udzielanie pomocy obcemu państwu przy dochodzeniu należności pieniężnych powstałych na jego terytorium oraz korzystanie z pomocy obcego państwa przy dochodzeniu takich należności powstałych na terytorium RP. Obowiązek ten istnieje, jeżeli ratyfikowana umowa międzynarodowa, której stroną jest RP, lub prawo obcego państwa zobowiązuje do udzielenia pomocy RP w sprawach dotyczących należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 par. 1 pkt 8 i 9 UPEA. Taki obowiązek nie powstaje, jeżeli obce państwo odmawia podobnej pomocy RP, jeżeli sprawa tej odmowy nie podlega badaniu przez Komitet do Spraw Dochodzenia Należności UE.

Obowiązek udzielenia pomocy obcemu państwa nie istnieje, jeżeli w dniu sporządzenia pierwszego wniosku w danej sprawie upłynęło 5 LAT, licząc od dnia wystawienia, zgodnie z prawem obcego państwa, zagranicznego tytułu wykonawczego. Jeżeli należności te lub tytuł wykonawczy są kwestionowane okres ten liczy się od dnia, w którym, zgodnie z prawem obcego państwa, nie mogą już być kwestionowane. Rozwiązanie to dotyczy też odpowiednio pomocy, o której udzielenie może wystąpić organ wnioskujący do innego państwa (art. 66c par. 3,4,6 UPEA). Tryb tego współdziałania reguluje rozdział 7 działu I UPEA, jeżeli ratyfikowania umowa międzynarodowa, której RP jest stroną, nie stanowi inaczej.

Współdziałanie RP z obcym państwem obejmuje:

1. Udzielanie informacji

Obsza ten obejmuje:

1. Wystąpienie z wnioskiem przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do obcego państwa o udzielenie informacji. Wniosek może dotyczyć:

1. Zobowiązanego

2. Innej osoby zobowiązanej do uregulowania należności pieniężnej, jeżeli prawo RP, przewiduje odpowiedzialność innych osób za obowiązki zobowiązanego

3. Podmiotów, w których posiadaniu znajduje się mienie osób z pkt A. i B.

W razie gdy informacja otrzymana od obcego państwa wg oceny ministra nie jest wystarczająca, może on w terminie 2 MIESIĘCY od otrzymania jej zwrócić się na piśmie do tego państwa z wnioskiem o nadesłanie informacji uzupełniających. Wniosek o udzielenie informacji może być w każdym czasie wycofany (art. 66r UPEA).

1. Dostarczenie na wniosek obcego państwa wszelkich dokumentów i informacji, które mogą być użyteczne lub potrzebne temu państwu w dochodzeniu należności pieniężnych – UPEA wprowadza ograniczenie przedmiotowe w zakresie realizacji tego obowiązku; minister nie jest obowiązany udzielić obcemu państwu informacji:

1. Których nie mógłby uzyskać do celów egzekucji podobnych należności powstałych w RP

2. Które są objęte tajemnicą zawodową, handlową lub przemysłową

3. Których ujawnienie prowadziłoby lub mogłoby prowadzić do zagrożenia interesów bezpieczeństwa RP lub jej porządku publicznego

UPEA reguluje procedurę przekazywania informacji obcemu państwu. Każdą posiadaną informację przekazuje się natychmiast w takiej formie, w jakiej została ona uzyskana. Minister właściwy do spraw finansów publicznych, po upływie 6 MIESIĘCY od dnia otrzymania wniosku, informuje obce państwo o wynikach postępowania prowadzonego w celu uzyskania wnioskowanych informacji. W razie gdy informacja ta nie może zostać przekazana z ww. powodów, należy obce państwo poinformować na piśmie o powodach odmowy. Informacja o odmowie powinna być przekazana niezwłocznie po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek odmowy, nie później jednak niż w terminie 3 MIESIĘCY od dnia potwierdzenia otrzymania wniosku.

1. Powiadomienie zainteresowanej osoby o piśmie lub orzeczeniu lub innym dokumencie jej dotyczącym

Obszar ten obejmuje:

1. Wystąpienie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do obcego państwa o powiadomienie podmiotu, który zgodnie z prawem RP powinien być powiadomiony o czynnościach i orzeczeniach administracyjnych i sądowych, które zostały podjęte w RP i które odnoszą się do należności pieniężnych przysługujących od tego podmiotu lub do dochodzenia takiej należności

2. Na wniosek obcego państwa powiadomienie zainteresowanego podmiotu o pismach lub orzeczeniach przekazanych przez to państwo. Niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o powiadomieniu organ wykonujący podejmuje czynności niezbędne do dokonania tego powiadomienia. Powiadomienie następuje w trybie przepisów o doręczeniach w postępowaniu administracyjnym. Minister finansów jest obowiązany niezwłocznie poinformować obce państwo o dacie dokonania powiadomienia przez zwrot jednego egzemplarza wniosku poświadczonego na odwrocie

1. Prowadzenie egzekucji lub dokonanie zabezpieczenia

Przedmiotem egzekucji administracyjnej jest wykonanie obowiązków administracyjnoprawnych. Od tej reguły przepisy mogą wprowadzać wyjątki przez:

1. Poddanie egzekucji administracyjnej wykonania innego charakteru obowiązków, np. poddanie egzekucji należności pieniężnej wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę. Poddanie egzekucji administracyjnej innego od administracyjnoprawnych obowiązków nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego jest właściwy ten sąd (art. 2 par. 3 UPEA)

2. Wyłączenie obowiązku administracyjnoprawnego spod egzekucji, gdy przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 par. 1 UPEA)

UPEA ustanawia reguły ogólne w zakresie wystąpienia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych o udzielenie pomocy przez obce państwo pomocy, formułując warunki materialne wystąpienia. Warunkiem materialnym przedmiotowym jest WYSOKOŚĆ KWOTY NALEŻNOŚCI PIENIĘŻNEJ (nie można wystąpić o pomoc, gdy kwota nie przekracza 1500 EURO). Ustanawia też przedmiotowy ZAKRES, stanowiąc, że wniosek o udzielenie pomocy może dotyczyć KILKU należności pieniężnych, pod warunkiem, że są one należne od tego samego ZOBOWIĄZANEGO.

Warunki formalne to określenie wymogów wniosku (art. 66n, 66t, 66x UPEA). Do wniosku o udzielenie pomocy oraz dołączonych do niego dokumentów i pism organ dołącza ich tłumaczenie na jeden z urzędowych języków państwa, które ma udzielić pomocy, z zastrzeżeniem prawa do nieprzyjęcia przedstawionego mu tłumaczenia. Wszystkie informacje lub dokumenty przekazuje się, jeżeli to możliwe, WYŁĄCZNIE DROGĄ ELEKTRONICZNĄ, za zastrzeżeniem wyjątków (art. 66j UPEA).

UPEA ustanawia także reguły ogólne w zakresie wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy przez państwo pomocy, jak i jego wycofania. Ww. czynności następują na wniosek polskiego wierzyciela, a w zakresie udzielania informacji i powiadomienia również na wniosek organu egzekucyjnego. Podmioty te mogą korzystać z pomocy obcego państwa w zakresie określonym dla organu wnioskującego (art. 66 par. 2 i 3 UPEA).

UPEA określa również reguły ogólne w zakresie wystąpienia obcego państwa o udzielenie pomocy. Minister właściwy do spraw finansów publicznych potwierdza PISEMNIE obcemu państwu otrzymanie wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 DNI od dnia otrzymania. Po otrzymaniu minister przesyła wniosek do właściwego organu egzekucyjnego do realizacji.

PODSTAWY EGZEKUCJI

Podstawą prawną do prowadzenia egzekucji administracyjnej nazywa się TYTUŁEM EGZEKUCYJNYM. W art. 3,3a,4 UPEA wymienia się akty, z których wynikają obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Są to: akty indywidualne właściwych organów, akty generalne. Podstawą prowadzenia egzekucji są też obowiązki wynikające z orzeczeń lub innych aktów prawnych wydanych przez obce państwa (art. 3 par. 2).

Do aktów indywidualnych zalicza się decyzje, postanowienia i orzeczenia sądów.

Decyzja

Ze względu na niejednolitą terminologię związaną z pojęciem „decyzji” w prawie materialnej przez to pojęcie – zgodnie z art. 3 UPEA – należy rozumieć wszelkie akty indywidualne wydane przez organy administracji publicznej (rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i podmioty powołane do wydania decyzji z mocy ustawy lub porozumienia), jeżeli te akty nakładają obowiązki na jednostkę.

Wg art. 130 par. 1 KPA decyzja nieostateczna NIE PODLEGA wykonaniu w trybie egzekucji. Par. 3 przewiduje dwa wyjątki: a) decyzji nieostatecznej nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108); b) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Jeżeli decyzja zawiera postanowienia dodatkowe określające TERMIN jej wykonania, to obowiązek z niej wynikający może być egzekwowany przymusowo dopiero po jego upływie. W postępowaniu podatkowym wykonaniu podlega decyzja ostateczna – 239e o.p. (wyjątek – rygor natychmiastowej wykonalności).

Istnieje możliwość wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, co może mieć miejsce w przypadku weryfikacji decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania (art. 152, 159 KPA), weryfikacji decyzji na drodze sądowej (art. 61 PPSA). Jeżeli natychmiastowemu wykonaniu podlega decyzja nieostateczna, organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać jej wykonanie (art. 135 KPA). Wierzyciel jest obowiązany powiadomić organ egzekucyjny o wstrzymaniu decyzji. W postępowaniu podatkowym organ podatkowy może wstrzymać wykonanie decyzji ostatecznej (art. 239f par. 1, 246 par. 1, 252 par. 1 o.p.).

Postanowienie

Chodzi tu o postanowienia wydawane w toku postępowania orzekającego przez organy administracji publicznej (np. postanowienie o ukaraniu karą grzywny, o nałożeniu kary porządkowej, o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego), a także o postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym (np. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia). Grzywny wymierzone postanowieniami dają podstawę do zastosowania środków egzekucji świadczeń pieniężnych.

Wykonalność postanowień jest uregulowana inaczej niż wykonalność decyzji!!! W postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym przyjmuje się regułę, że wniesienia zażalenia NIE WSTRZYMUJE jego wykonania (art. 143 KPA, 17 par. 2 UPEA). Postanowienia nieostateczna podlegają zatem od razu wykonaniu, chyba że organ, który je wydał, wstrzyma jego wykonanie.

W postępowaniu podatkowym wykonaniu podlegają tylko postanowienia ostateczne, chyba że nadano im rygor natychmiastowej wykonalności (art. 239j w zw. z art. 239e i 239a o.p.).

Ugoda zawierana przez strony w postępowaniu orzekającym oraz orzeczenia sądowe

Ugoda: Wykonalność ugody reguluje art. 120 KPA, stanowiąc, że: ugoda staje się wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej zatwierdzeniu stało się ostateczne [par.1]. Organ administracji publicznej, przed którym została zawarta ugoda, potwierdza jej wykonalność na egzemplarzu ugody [par.2].

Orzeczenie sądowe: Tylko jeżeli przepis szczególny przewiduje ich wykonalność w trybie egzekucji administracyjnej! Prawomocne orzeczenie sądu może być podstawą egzekucji, jeżeli zostało zaopatrzone klauzulą wykonalności (776,777 KPC).

Inne akty indywidualne

Do aktów indywidualnych, wg art. 3a UPEA, należy zaliczyć, w razie egzekucji zobowiązań pieniężnych powstałych w przypadku określonych w art. 8 i 21 par. 1 pkt 1 o.p., długów celnych powstałych w przypadkach określonych w art. 201 ust. 1 oraz 209 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z 12.10.1992 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, podatków wykazanych w zgłoszeniu celnym, składek na ubezpieczenie społeczne, a także opłat paliwowych, o których mowa w ustawie z 27.10.1994 o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, a także dopłat, o których mowa w ustawie z 19.11.2009 o grach hazardowych:

1. Deklaracje lub zeznania złożone przez podatnika lub płatnika

2. Zgłoszenia celne złożone przez zobowiązanego

3. Deklaracje rozliczeniowe złożone przez płatnika składek na ubezpieczenia społeczne

4. Informacje o opłacie paliwowej

5. Informacje o dopłatach

Warunkiem dopuszczalności prowadzenia na podstawie tych aktów egzekucji administracyjnej jest:

1. Zamieszczenie pouczenia, że stanowią one podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego

2. Przesłanie przez wierzyciela zobowiązanemu upomnienia

Do aktów indywidualnych należy zaliczyć także, zgodnie z art. 3 par. 1a UPEA tytuł wykonawczy wystawiony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych na podstawie art. 44 ustawy z 08.05.1997 o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawna. Kolejnym aktem indywidulanym będzie tytuł wykonawczy wystawiony przez ww. ministra na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 12.02.2009 o udzieleniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym.

Egzekucja wobec obowiązków JST i administracji rządowej

Zgodnie z art. 3 par. 1 UPEA egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków z zakresu spraw objętych właściwością organów administracji rządowej oraz JST, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, przy czym zakres przepisu należy interpretować zgodnie z art. 87 KRP oraz prawem unijnym.

Przepisy prawne, ustanawiające takie obowiązki, będą podstawą egzekucji administracyjnej, jeżeli spełniają ŁĄCZNIE dwie przesłanki:

1. Są to przepisy mieszczące się w zakresie administracji rządowej i samorządu terytorialnego

2. Przepisy te ustanawiają obowiązki bezpośrednio – obowiązki wynikające z przepisów stają się wykonalne od chwili wejścia ustawy w życie

Tytuł wykonawczy

Samo ustanowienie obowiązku w akcie indywidualnym lub generalnym nie daje podstawy do wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą wszczęcia jest dopiero wystawiony przez wierzyciela dokument urzędowy, stwierdzający istnienie i wymagalność obowiązku, który określa mianem „TYTUŁU WYKONACZEGO” (art. 26 par. 1 UPEA). Obowiązek sporządzenia tytułu wykonawczego wierzyciel ma również w przypadku, gdy należność pieniężna wynika z orzeczenia sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, z tym, że w takim przypadku nie wymaga się opatrzenia tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową (art. 26 par. 3 UPEA). W razie otrzymania przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych od obcego państwa wniosku o wszczęcie egzekucji minister dokonuje sprawdzenia tego wniosku i na jego podstawie wystawia tytuł wykonawczy (art. 66za par. 1 UPEA). Jeżeli wniosek obcego państwa nie spełnia określonych w art. 66x par. 1 i 2 UPEA wymagań, minister występuje pisemnie do obcego państwa o uzupełnienie wniosku.

Wierzyciel sporządza tytuł wykonawczy wg ustalonego wzoru, który określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Wzór te zawiera treść określoną w art. 27 UPEA, a ponadto umożliwia elektroniczne przetwarzanie danych zawartych w tytule wykonawczym. Elementy wymagań co do treści tytułu wykonawczego reguluje art. 27 UPEA, stanowiąc, że tytuł wykonawczy zawiera:

1. oznaczenie wierzyciela,

2. wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację,

3. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek,

4. wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń,

5. wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej,

6. wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej,

7. datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela,

8. pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu,

9. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego,

10. klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej,

11. wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych.

Do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku (art. 27 par. 3 UPEA). Wierzyciele, którzy na mocy odrębnych przepisów nie zostali upoważnieni do korzystania z pieczęci urzędowej, mogą jej używać do oznaczania tytułów wykonawczych oraz zarządzeń zabezpieczenia (art. 27b UPEA).

ROZDZIAŁ XXXIII – Podmioty i uczestnicy postępowania egzekucyjnego

Postępowanie egzekucyjne – jest zorganizowanym ciągiem czynności organów egzekucyjnych i innych podmiotów postępowania, których sytuacja prawna jest określona przepisami procesowymi prawa egzekucyjnego.

Podmiotami postępowania egzekucyjnego są: organ egzekucyjny, wierzyciel, zobowiązany, osoba trzecia broniąca interesu prawnego lub interesu faktycznego, a także mogą nimi być: prokurator, RPO, RPD, organizacja społeczna.

Z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego pomiędzy organami egzekucyjnymi, wierzycielem i zobowiązanym powstaje STOSUNEK PROCESOWY, w którego ramach, na podstawie procesowego prawa egzekucyjnego, organ egzekucyjny orzeka o uprawnieniach i obowiązkach wierzyciela i zobowiązanego.

ORGAN EGZEKUCYJNY

Organ egzekucyjny (art. 1a pkt 7 UPEA) – organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczaniu wykonania tych obowiązków.

Właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych do prowadzenia egzekucji obowiązków pieniężnych

UPEA różnicuje organy egzekucyjne na posiadające pełną lub częściową zdolność prawną do prowadzenia egzekucji co do środków egzekucyjnych. Właściwość do prowadzenia egzekucji przy zastosowaniu wszystkich środków egzekucyjnych ma NACZELNIK URZĘDU SKARBOWEGO. Wg art. 19 par. 1 UPEA – z zastrzeżeniem par. 2-8, naczelnik US jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych […] a także do realizacji wniosków obcych państw o udzielenie pomocy w zakresie, o którym mowa w art. 66d par. 1.

Natomiast właściwość ograniczoną przez dopuszczalność zastosowania tylko określonego środka egzekucyjnego mają:

1. właściwy organ gminy o statusie miasta oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego – uprawniony jest do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości i egzekucji obowiązków, które wychodzą poza jego zakres kompetencji

2. przewodniczący organu orzekającego w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w I instancji – jest właściwy do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę ukaranego, w egzekucji z tytułu kar pieniężnych i kosztów postępowania orzeczonych w tych sprawach

3. Dyrektor oddziału ZUS – jest właściwy do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń. Właściwość tego organu jest ograniczona do stosowania środków egzekucyjnych: z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych

4. Dyrektor izby celnej – jest uprawniony do stosowania wszystkich środków z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości

5. Dyrektor regionalnego oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej – jest właściwy do egzekucji należności pieniężnych z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich związanych z zajmowaniem lokali mieszkalnych będących do dyspozycji WAM. Organ ten jest właściwy do stosowania środków egzekucyjnych: z wynagrodzenia za pracę, świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego albo ubezpieczenia.

Organem egzekucyjnym w egzekucji należności pieniężnych może być także INNY ORGAN w zakresie określonym odrębnymi ustawami (art. 19 par. 8 UPEA).

Właściwość miejscowa organów egzekucyjnych do prowadzenia egzekucji obowiązków pieniężnych

Właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się:

1. W egzekucji należności z NIERUCHOMOŚCI wg miejsca jej położenia. Jeżeli jest położona na obszarze właściwości dwóch lub większej liczby organów, egzekucję prowadzi ten, na którego obszarze znajduje się większa część. Jeżeli nie można w ten sposób właściwości ustalić, organ wyznacza minister właściwy do spraw finansów publicznych (art. 22 par. 1 UPEA)

2. W egzekucji należności z PRAW MAJĄTKOWYCH/RUCHOMOŚCI ustala się wg miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego (art. 22 par. 2 UPEA). W razie jednak majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego wg miejsca zamieszkania/siedziby, właściwość ustala się wg położenia składników tego majątku (art. 22 par. 3 UPEA)

Właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych do prowadzenia egzekucji obowiązków niepieniężnych

Organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:

1. Wojewoda – jest ponadto organem egzekucyjnym obowiązków niepieniężnych wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez przedsiębiorstwa państwowe, inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdzielnie, stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe

2. Właściwy organ JST – w zakresie zadań własnych, zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydanych przez JST. Wg art. 1a pkt 14 UPEA: właściwy organ JST – to odpowiednio wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa.

3. Kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży – w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień

4. Kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży – w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień

5. W przypadkach określonych przepisami szczególnymi taką rolę może pełnić: każdy organ Policji, ABW, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej, GIODO, organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w I instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego (art. 20 par. 2 UPEA)

Ustawy szczególne mogą przyznać właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym organom (np. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej).

Właściwość miejscowa organu egzekucyjnego do prowadzenia egzekucji obowiązków niepieniężnych

Właściwość miejscową ustala się (art. 22 par. 5 UPEA):

1. W sprawach o ODEBRANIE RZECZY lub OPRÓŻNIENIE BUDYNKU/POMIESZCZEŃ – wg miejsca wykonania obowiązku

2. W sprawach dotyczących NIERUCHOMOŚCI/OBIEKTÓW BUDOWLANYCH – wg miejsca położenia, z tym że jeżeli te obiekty są położone na obszarze dwóch lub więcej organów – egzekucję prowadzi ten, na które obszarze znajduje się większa część, a jeżeli nie można tego zrobić to właściwy będzie organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia

3. W sprawach dotyczących wykonywanej DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ, jeżeli stałe miejsce wykonywania jej znajduje się poza miejscem zamieszkania/siedziby zobowiązanego – wg stałego miejsca wykonywania działalności

Organy egzekucyjne jest obowiązane przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu w każdym stadium postępowania egzekucyjnego (art. 18 w zw. z art. 19 UPEA). W razie sporów o właściwość stosuje się przepisy KPA i PPSA.

Egzekutor, poborca skarbowy i komornik skarbowy

Organ egzekucyjny podejmuje czynności wykonawcze za pośrednictwem egzekutora co do obowiązków niepieniężnych, a poborcy skarbowego co do należności pieniężnych. Art. 1a UPEA definiuje te pojęcia:

Egzekutor – pracownik organu egzekucyjnego wyznaczony do dokonywania czynności egzekucyjnych;

Poborca skarbowy – pracownik organu egzekucyjnego wyznaczony do dokonywania czynności egzekucyjnych w egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym;

W postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze pieniężnym należy też wyróżnić komornika skarbowego. Wg art. 111c UPEA przebieg licytacji odbywa się publicznie, w obecności i pod nadzorem kierownika komórki organizacyjnej US prowadzącej egzekucją, zwanego komornikiem sądowym.

Zlecenie wykonywania czynności egzekucyjnych

Omawiając te zagadnienie, należy zwrócić uwagę na dwa podmioty:

1. ORGAN REKWIZYCYJNY – jest to organ o tej samej właściwości rzeczowej co organ egzekucyjny prowadzący egzekucję, któremu ten organ zlecił wykonanie czynności egzekucyjnych. Wg art. 31 par. 1 UPEA: organ egzekucyjny może zlecić organowi rekwizycyjnemu wykonanie czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątku zobowiązanego znajdujących się na terenie działania organu. Organ zlecający sporządza odpis tytułu wykonawczego, oznaczając cel, któremu ma służyć i jego liczbę porządkową, a także określa kwotowo zakres zlecenia.

2. DŁUŻNIK ZAJĘTEJ WIERZYTELNOŚCI – tzn. dłużnik zobowiązanego, bank, pracodawca, podmiot prowadzący działalność maklerską, trasat oraz inne podmioty realizujące na wezwanie organu egzekucyjnego, zajęte wierzytelności lub innego prawa majątkowego zobowiązanego.

Organy pomocnicze

Organ egzekucyjny i egzekutor w razie potrzeby może wezwać do udziału w postępowaniu egzekucyjnym organ Policji, Straży Granicznej, ABW, Agencji Wywiadu. Taka możliwość jest dopuszczalna wówczas, gdy organ natrafił na opór, który uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie egzekucji albo jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że na taki opór natrafi. Jeżeli opór stawia żołnierz, należy wezwać na pomoc właściwy organ wojskowy. Organy NIE MOGĄ odmówić udzielenia pomocy.

Sposób udzielenia pomocy, przypadki kiedy jest wymagana, sposób postępowania itp. określa w drodze rozporządzenia:

1. MON – w przypadkach udzielenia pomocy przez Żandarmerię Wojskową lub woj. organy porządkowe

2. Minister właściwy do spraw wewnętrznych – w przypadku udzielenia pomocy przez Policję/Straż Graniczną

3. Prezes RM – w przypadku udzielenia pomocy przez ABW lub Agencję Wywiadu

Organy pomocnicze uczestniczą w czynnościach egzekucyjnych na wezwanie pisemne, a w przypadkach pilnych – także ustne.

Pomoc polega na zapewnieniu dostępu do miejsca, w którym na być wykonywana czynność egzekucyjna, zapewnieniu osobistego bezpieczeństwa organowi egzekucyjnemu oraz zapewnieniu porządku w miejscu przeprowadzenia egzekucji, a w razie potrzeby na żądanie organu – zastosowanie środka przymusu bezpośredniego.

Organy asystujące

Są to organy wojskowe, organy Policji, ABW, Agencji Wywiadu, CBA, Straży Granicznej. W obrębie budynków należących do powyższych organów oraz na okrętach wojskowych można dokonać czynności egzekucyjnych TYLKO po uprzednim zawiadomieniu właściwego komendanta i w asyście wyznaczonego organu. Szczegóły dotyczące asystowania określa się jak wyżej w drodze rozporządzenia. Asystowanie przy wykonywaniu przez organ egzekucyjne czynności podlega na obecności w miejscu prowadzenia egzekucji i gotowości do udzielenia pomocy.

WIERZYCIEL

Wierzyciel (art. 1a pkt 13 UPEA) – podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Definicja ta musi być rozważana w związku z art. 5 UPEA, który reguluje, jakim podmiotom przysługują te uprawnienia, stanowiąc, że uprawnionym do żądania wykonania obowiązków jest:

1. W odniesieniu do obowiązków wynikających z DECYZJI/POSTANOWIEŃ organów administracji rządowej i organów JST – właściwy do orzekania organ I instancji (z zastrzeżeniem pkt 4!)

2. W odniesieniu do obowiązków wynikających z ORZECZEŃ SĄDOWYCH lub innych organów albo BEZPOŚREDNIO Z PRZEPISÓW PRAWA – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, w przypadku BRAKU takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

3. W odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez NACZELNIKA URZĘDU CELNEGO decyzji/postanowień/mandatów karnych oraz z przyjętych przez niego zgłoszeń celnych, deklaracji albo informacji paliwowej – właściwy dla tego naczelnika dyrektor izby celnej

4. W odniesieniu do obowiązków wynikających z TYTUŁÓW WYKONAWCZYCH wystawionych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych na podstawie art. 44 ustawy 8.05.1997 o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne oraz art. 16 z 12.02.2009 o udzielaniu przez SP wsparcia instytucjom finansowym – minister właściwy do spraw finansów publ.

5. Wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązków określonych w art. 2 par. 1 pkt 8 i 9 UPEA w drodze egzekucji administracyjnej jest także obce państwo.

W celu ustalenia, który organ jest w danej sprawie wierzycielem, należy zastosować odpowiednio przepisy KPA, dotyczące określania właściwości rzeczowej oraz miejscowej (art. 20 i 21 KPA).

W większości przypadków organ egzekucyjny i wierzyciel będą jednym i tym samym podmiotem postępowania. W sytuacji gdy wierzyciel jest odrębnym podmiotem od organu egzekucyjnego, będą mu przysługiwać prawa procesowe – np. środki zaskarżenia (zażalenia, skargi na opieszałe prowadzenie egzekucji, skargi do sądu administracyjnego).

ZOBOWIĄZANY

Zobowiązany (art. 1a pkt 20 UPEA) – osoba prawna albo jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym – również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne prowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to pozwalają.

Do określenia zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stosuje się art. 30 KPA. Tylko ta jednostka, która ma zdolność do tego, żeby być podmiotem praw i obowiązków, może być zobowiązanym. Natomiast zdolność do czynności prawnych wpływa na skuteczność prawną czynności procesowych podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym przez zobowiązanego. Zobowiązany może podejmować czynność w p. egzekucyjnym osobiście lub przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga osobistego działania (art. 18 UPEA, w zw. z art. 32 KPA).

UPEA reguluje kwestię skutków prawnych następstwa prawnego. Wg art. 28a UPEA: w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.

Organ egzekucyjny może żądać od zobowiązanego złożenia wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia egzekucji. Od tego obowiązku można się uchylić (art. 83 par. 1 i 2), gdy istnieją podstawy do odmowy zeznań lub odmowy odpowiedzi na pytania. Za nieuzasadnioną odmowę albo za udzielenie fałszywych wyjaśnień na zobowiązanego może być nałożona KARA do wysokości 3800 zł. Zobowiązany ma tez obowiązek zawiadomienia organu w terminie 7 DNI o każdej zmianie miejsca pobytu trwającej dłużej niż MIESIĄC. O tym obowiązku należy go pouczyć w tytule wykonawczym oraz wskazać skutki zaniechania dopełnienia, np. możliwość nałożenia kary pieniężnej do 3800 zł (art. 168d par. 3 UPEA).

OSOBA TRZECIA

UPEA reguluje sytuację prawną osoby trzeciej. W tym zakresie można wyróżnić:

1. Sytuację, gdy osoba trzecia jest zainteresowana wszczęciem postępowania egzekucyjnego, które nie zostało podjęte – gdy obowiązek wypływa z orzeczenia sądowego (innego organu) lub bezpośrednio z przepisów prawa, gdy organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana lub powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku nie podejmuje czynności w celu wszczęcia egzekucji lub takiej jednostki brak, OSOBA TRZECIA NABYWA STATUS WIERZYCIELA (art. 5 par. 1 pkt 2 UPEA). Jeżeli natomiast obowiązek wynika z innych tytułów egzekucyjnych (np. decyzji), osoba, której interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organ zainteresowany wykonaniem obowiązku mają prawo skargi na bezczynność wierzyciela do organu wyższego stopnia (art. 6 par. 1a UPEA). Na postanowienie o oddaleniu skargi służy zażalenie. W takim wypadku zatem osoba trzecia nie nabywa statusu wierzyciela, a może bronić się, tylko składając skargę

2. Sytuację dotyczącą obrony osoby trzeciej przed egzekucją skierowaną do rzeczy lub prawa majątkowego, do którego rości sobie prawa (art. 38 UPEA)

PROKURATOR, RPO, RPD, ORGANIZACJA SPOŁECZA

Powyższe podmioty zaliczamy do podmiotów postępowania egzekucyjnego, mając na uwadze odpowiednie stosowanie przepisów KPA (art. 31 oraz 182-189 KPA). Podmioty te mają uprawnienia tego samego rodzaju co w postępowaniu orzekającym, ale mogą być one realizowane w innym zakresie. Wymienione podmioty mają następujące uprawnienia:

1. ŻĄDANIE WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO – prokurator może wystąpić z takim żądaniem wtedy, gdy organ go nie wszczyna mimo istnienia ku temu postaw z urzędu (bezczynność). Stanowi to wypełnienie przesłanki stosowania art. 182 – usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Organizacja społeczna może wystąpić z takim żądaniem również w przypadku, gdy organ pozostaje bezczynny, a za wszczęciem postępowania przemawia uzasadniony cel statutowy tej organizacji i interes społeczny (art. 31 par. 1 KPA). Jeżeli jednak wszczęcie postępowania może nastąpić NA WNIOSEK wierzyciela, to te podmioty nie mogą wystąpić z takim żądaniem, albowiem przesłanką wszczęcia postępowania jest wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego.

2. UCZESTNICZENIE W POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM – prokurator sam może włączyć się do tego postępowania, zgodnie z art. 183 par. 1 KPA, a organizacja społeczna musi wystąpić do organu z żądaniem dopuszczenia jej do udziału na podstawie art. 31 par. 1 KPA. Organ egzekucyjny powinien zawiadomić prokuratora o wszczęciu i o toczącym się postępowaniu w przypadkach określonych w art. 183 par. 2 KPA, a organizację zgodnie z art. 31 par. 4. Uczestnicząc już w postępowaniu, wymienione podmioty mogą wnosić przewidziane w ustawie środki zaskarżenia.

Dodać trzeba, że RPO ma te same uprawnienia procesowe co prokurator, ale przesłanką jego udziału w postępowania jest zapewnienie przestrzegania prawa w odniesieniu do praw i wolności człowieka i obywatela. RPD ma również takie uprawnienia, z tym że włącza się tylko, gdy chodzi o ochronę praw dziecka.

UCZESTNICY POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO

W postępowaniu egzekucyjnym poza podmiotami tego postępowania można wyróżnić kategorię UCZESTNIKÓW POSTĘPOWANIA, którzy nie pozostają w stosunku procesowym z organem egzekucyjnym. Do uczestników postępowania zaliczamy:

1. ŚWIADKÓW – których egzekutor powinien powołać, jeżeli zobowiązany nie jest obecny przy czynnościach egzekucyjnych albo gdy został on wydalony z miejsca czynności, a nie zachodzi obawa udaremnienia wskutek upływu czasu potrzebnego na przywołanie świadka egzekucji. Ponadto powinni być obecni przy czynnościach egzekucyjnych, jeżeli z takim wnioskiem wystąpił zobowiązany, a także w innych przypadkach, jeżeli egzekutor uzna ich obecność za konieczną. UPEA stanowi, że świadkami mogą być również pełnoletni członkowie rodziny i domownicy zobowiązanego. Za obecność przy czynnościach świadkom nie należy się wynagrodzenie (art. 51 par. 4 UPEA).

2. BIEGŁEGO SKARBOWEGO – wg art. 1a pkt 1 UPEA jest to rzeczoznawca w określonej dziedzinie uprawniony do wyceny majątku zobowiązanego, wpisany na listę biegłych prowadzoną przez izbę skarbową

3. DOZORCĘ – którym jest osoba sprawująca pieczę nad zajętymi nieruchomościami. Rzeczy ruchome, pozostające pod zajęciem, mogą być oddane pod dozór zobowiązanego, jego dorosłego domownika lub innej osoby (art. 100 UPEA)

4. ZARZĄDCĘ NIERUCHOMOŚCI – którym jest osoba powołana do sprawowania zarządu, w razie gdy organ egzekucyjny odebrał zobowiązanemu zarząd (art. 110g par. 2 UPEA w zw. z art. 110j UPEA)

ROZDZIAŁ XXXIV – Środki egzekucyjne

Środki egzekucyjne – to zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowanego stosowane wg ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego. UPEA wprowadza środki egzekucyjne zaspokajające (prowadzą bezpośrednio do wykonania) i tylko jeden środek egzekucyjny przymuszający (prowadzi pośrednio do wykonania), którym jest grzywna w celu przymuszenia.

ŚRODKI EGZEKUCYJNE OBOWIĄZKÓW PIENIĘŻNYCH

1. Egzekucja z pieniędzy

Poborca skarbowy wzywa zobowiązanego do zapłaty należności pieniężnej będącej przedmiotem egzekucji. Jeżeli uczyni to dobrowolnie – poborca skarbowy wystawia pokwitowanie w przepisanej formie, które ma ten skutek co pokwitowanie przez wierzyciela (tym samym to organ odpowiada za pokwitowaną należność). W razie gdy zobowiązany nie uiści należności, następuje odebranie wymaganej kwoty w wyniku przeszukania pomieszczeń, schowków, odzieży, teczek, waliz i tym podobnych przedmiotów (art. 47,48 UPEA). Po odebraniu w tym trybie poborca skarbowy również wystawia zobowiązanemu pokwitowanie z zachowaniem formy.

2. Egzekucja z wynagrodzenia za pracę

Składają się na nią dwie czynności: przesłanie przez organ egzekucyjny do pracodawcy zawiadomienia o zajęciu części wynagrodzenia, która nie jest zwolniona spod egzekucji, na pokrycie egzekwowanych należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztów egzekucyjnych ORAZ wezwanie pracodawcy, aby nie wypłacał zobowiązanemu zajętej części wynagrodzenia, a przekazał ją organowi egzekucyjnemu aż do pełnego pokrycia należności. Zawiadamia się organ o każdej takiej wpłacie oraz zobowiązanego o zajęciu jego wynagrodzenia z równoczesnym doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego i odpisu wezwania przesłanego do pracodawcy.

Zajęcie wynagrodzenia zostaje dokonane z chwilą doręczenia zawiadomienia o zajęciu pracodawcy zobowiązanego. Jeżeli w czasie trwania egzekucji z wynagrodzenia zobowiązany przestanie pracować u pracodawcy, pracodawca ten niezwłocznie zawiadamia o tym organ oraz we wzmiance o zajęciu wynagrodzenia w wydanym zobowiązanemu świadectwie pracy wskazuje organ, numery sprawy egzekucyjnej i wysokość potrąconych kwot. Jeżeli pracodawca uchyla się bezpodstawnie od wypłaty zajętej części wynagrodzenia, to organ może ściągnąć ją w drodze egzekucji administracyjnej (art. 71b UPEA). Pracodawca ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za wyrządzone przez to wierzycielowi szkody na podstawie przepisów KC (art. 168c UPEA) oraz może być na niego nałożona kara pieniężna (art. 168e UPEA).

3. Egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i z ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej

Zgodnie z art. 79 UPEA egzekucji dokonuje się przez:

1. Przesłanie przez organ egzekucyjny do organu rentowego właściwego do wypłaty zobowiązanemu świadczenia zawiadomienia o zajęciu części świadczenia, która nie jest zwolniona spod egzekucji, na pokrycie egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi ORAZ wezwanie tego organu, aby dokonywał stosownych wpłat do organu egzekucyjnego aż do pokrycia egzekwowanej należności

2. Zawiadomienie zobowiązanego (z dołączeniem odpisu tytułu wykonawczego i zawiadomienia przesłanego do organu rentowego) o zajęciu części przysługującego mu świadczenia. Musi on być pouczony, że nie wolno mu odbierać zajętej części świadczenia ani rozporządzać nim w inny sposób. Zajęcie następuje z chwilą doręczenia organowi rentowemu zawiadomienia

Do tego rodzaju egzekucji stosuje się również art. 73 i 75 UPEA. Jeżeli organ rentowy uchyla się bezpodstawnie od wypłaty zajętej części świadczenia, to organ egzekucyjny może zajętą część świadczenia ściągnąć od organu w drodze egzekucji administracyjnej (art. 71b UPEA). Organ rentowy ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą względem wierzyciela (168c UPEA). Karę pieniężną nakłada się na wyznaczonego pracownika, a jeśli nie został wyznaczony – na kierownika bezpośrednio odpowiedzialnego za realizację zajęcia (168e par. 1 i 3 UPEA).

4. Egzekucja z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych

Przeprowadza się je przez dokonanie dwóch czynności:

1. Przesłanie przez organ egzekucyjny do banku (właściwego oddziału), w którym zobowiązany ma rachunek, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnych z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie oraz z kosztami egzekucyjnymi ORAZ wezwanie banku, aby bez gody organu nie dokonywał wypłat z rachunku, a zajęte kwoty niezwłocznie przekazał organowi na pokrycie należności; o przeszkodach w wypłacie zajętej kwoty bank powinien powiadomić organ w ciągu 7 DNI

2. Zawiadomienie zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności z rachunku, z odpisem tytułu wykonawczego i zawiadomienia skierowanego do banku oraz poinformowaniem o zakazie wypłaty zajętej kwoty bez zgody organu

Zajęcie jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia i obejmuje ono również kwoty, których nie było na rachunku w dacie zajęcia, a zostały wpłacone później.

Jeżeli przed zajęciem w trym trybie zostanie ujawniony DOKUMENT potwierdzający posiadanie rachunku (np. czeki, karty) organ dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku przez wpisanie jej do protokołu zajęcia (art. 84 par. 1 UPEA). W protokole podaje wysokość egzekwowanej należności wraz odsetkami i kosztami egzekucji. Zajęcie wierzytelności rachunku związanego z DOKUMENTEM jest skuteczne wobec zobowiązanego z chwilą podpisania przez poborcę skarbowego protokołu zajęcia. Organ niezwłocznie zawiadamia o zajęciu wierzytelności zobowiązanego doręczając mu odpis tytułu wykonawczego i protokołu zajęcia. Organ przesyła także zawiadomienie do banku.

W razie, gdy dokument jest tego rodzaju, że bez jego okazania nie można zrealizować wierzytelności z rachunku (np. książeczka oszczędnościowa), organ dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku związanego z tym dokumentem przez ODBIÓR, co potwierdza protokołem odbioru. Zajęcie jest skuteczne od chwili podpisania tego protokołu. Organ zawiadamia zawiadamiającego i bank w analogiczny sposób jak wyżej.

Dalsze czynności z odbiorem dokumentu i tego skutkami reguluje art. 86 UPEA. Po odebraniu dokumentu organ poucza wierzyciela, aby w terminie 14 DNI od dnia zajęcia wystąpił do sądu o umorzenie dokumentu i zawiadomił o tym właściwy bank przez doręczenie mu w tym terminie odpisu złożonego do sądu wniosku w sprawie wszczęcia postępowania o umorzenie dokumentu. W razie niedotrzymania tego terminu bank, po upływie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, ODWOŁUJE wstrzymanie wypłat z tego rachunku, o czym zawiadamia posiadacza rachunku.

W sytuacji gdy postępowanie sądowe zakończyło się prawomocnym postanowieniem o UMORZENIU DOKUMENTU, właściwy oddział banku wystawia w jego miejsce nowy, aktualny dokument, który wydaje właścicielowi. W przypadku nieuwzględnienia wniosku przez sąd, bank ODWOŁUJE wstrzymanie wypłat.

Zajęcie wierzytelności z rachunku powoduje, że bank wstrzymuje wszelkie wypłaty z zajętego rachunku i niezwłocznie zawiadamia o zajęciu wierzytelności z rachunku inne oddziały banku, inne banki, placówki pocztowe i inne podmioty uprawnione do dokonywania wypłat zobowiązanemu z zajętego rachunku. Przepisy te stosuje się odpowiednio do egzekucji z wkładów oszczędnościowych gromadzonych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (art. 87 UPEA).

5. Egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych i innych praw majątkowych

Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia takiej wierzytelności przez przesłanie do dłużnika zobowiązanego ZAWIADOMIENIA o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z jednoczesnym WEZWANIEM, aby bez zgody organu nie uiszczał zobowiązanemu należnej od niego kwoty do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie i kosztami egzekucji, lecz należną kwotę przekazał organowi na pokrycie należności. Zajęcie wierzytelności jest dokonane z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu.

Organ zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu odebrać zajętej kwoty ani też nią rozporządzać. Organ doręcza mu odpis tytułu wykonawczego. Jeżeli organ wie o tym, że zajęta wierzytelność jest zabezpieczona przez zapis w księdze wieczystej lub przez złożenie dokumentu do zbioru dokumentów, przesyła do sądu wniosek o dokonanie w księdze wieczystej wpisu o zajęciu lub o złożenie tego wniosku do zbioru dokumentów. Do wniosku dołącza się odpis tytułu wykonawczego. Odpis wniosku doręcza zobowiązanemu.

Jeżeli dłużnik uchyla się od przekazania zajętej kwoty organowi, mimo że wierzytelność została przez niego uznania i jest wymagalna, może być ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej (art. 91 w zw. z art. 71b UPEA).

Przepisy o tej egzekucji stosuję się także do egzekucji z kwot będących przedmiotem krajowych przekazów pocztowych. Za wierzyciela uważa się w tym przypadku adresata przekazu, dłużnika zajętej wierzytelności – placówkę pocztową, która jest obowiązana wypłacić kwotę adresatowi przekazu.

6. Egzekucja z praw z instrumentów finansowych zapisanych na rachunkach papierów wartościowych lub innych rachunków oraz wierzytelności z rachunków pieniężnych

Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia przez przesłanie do podmiotu prowadzącego te rachunki ZAWIADOMIENIA o zajęciu praw z instrumentów finansowych oraz wierzytelności z rachunku pieniężnego zobowiązanego do wysokości dochodzonych należności. Organ WZYWA prowadzącego rachunki, aby przekazał mu z rachunku pieniężnego zobowiązanego środki do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. Jeżeli środki te nie wystarczą, organ WZYWA do dokonania sprzedaży zajętych instrumentów finansowych i przekazania uzyskanej kwoty organowi. Podmiot prowadzący rachunki musi w terminie 7 DNI od dnia doręczenia zawiadomienia musi poinformować o przeszkodzie w dokonaniu realizacji zajęcia, w tym również o nieprowadzeniu rachunku.

Zajęcie jest dokonane z chwilą doręczenia prowadzącemu rachunki zawiadomienia o zajęciu tych praw i obejmuje też prawa i wierzytelności, które nie zostały zapisane lub nie znajdowały się na rachunkach zobowiązanego w chwili zajęcia. Jednocześnie organ zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego praw i wierzytelności, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego i zawiadomienia skierowanego do prowadzącego rachunki oraz zawiadamia go, że nie może zajętymi prawami rozporządzać. Organ wzywa zobowiązanego, aby ten w terminie 7 dni od zawiadomienia poinformował organ, w jakiej kolejności jego i po jakiej cenie instrumenty będą zbywane.

Organ, stosownie do dyspozycji zobowiązanego, wystawia zlecenie sprzedaży instrumentów finansowych będących przedmiotem obrotu zorganizowanego. Jeżeli zobowiązany w wyznaczonym terminie nie wskazał ceny lub kolejności zbycia lub jeżeli w terminie 5 kolejnych dni transakcyjnych sprzedaż nie dojdzie do skutku, organ wystawia zlecenie sprzedaży po cenie UMOŻLIWIAJĄCEJ realizację w obrocie zorganizowanym.

Przedstawiony tryb zajęcia stosuje się odpowiednio do zajęcia instrumentów finansowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku, lecz niebędącym przedmiotem obrotu zorganizowanego (art. 94 par. 1 UPEA).

W przypadku dokonania przez prowadzącego rachunki wypłaty zobowiązanemu zajętych kwot albo wykonania rozporządzeń zobowiązanego powodujących nieskuteczność prowadzenia egzekucji, wierzytelność może być ściągnięta od podmiotu prowadzącego rachunku w trybie egzekucji administracyjnej (art. 94b w zw. z art. 71b UPEA).

7. Egzekucja z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych

Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia papierów wartościowych przez ODBIÓR DOKUMENTU, którego posiadanie jest koniecznym warunkiem wykonywania praw z tych papierów. W protokole zajęcia podaje wysokość egzekwowanej należności wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania przez poborcę skarbowego protokołu. Organ zawiadamia zobowiązanego o zajęciu, doręcza mu także odpis tytułu wykonawczego oraz protokołu zajęcia.

Organ przekazuje zajęte papiery do sprzedaży podmiotowi mającemu zezwolenie Komisji Nadzoru Finansowego na podejmowanie czynności związanych z obrotem takimi papierami, a w przypadku jego braku lub gdy sprzedaż w tym trybie niosłaby ze sobą duże koszty, sprzedaje je w trybie art. 105-109 UPEA.

8. Egzekucja z weksla

Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia weksla przez jego ODBIÓR. W protokole zajęcia organ podaje wysokość egzekwowanej należności wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania przez poborcę skarbowego protokołu zajęcia. Organ zawiadamia zobowiązanego o zajęciu weksla, doręcza mu także odpis tytułu wykonawczego oraz protokołu zajęcia. Jednocześnie z zajęciem weksla organ egzekucyjny:

1. Wzywa trasata, aby należnej od niego sumy wekslowej nie uiszczał prawnego posiadaczowi weksla, lecz należną sumę wpłacił w terminie wykupu weksla organowi egzekucyjnemu

2. Zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu rozporządzać zajętym wekslem ani też odebrać od trasata sumy wekslowej

Organ egzekucyjny może wykonywać wszelkie prawo zobowiązanego w zakresie realizacji zajętego weksla. Organ przedstawia weksel do zapłaty w trybie określonym w ustawie Prawo wekslowe lub sprzedaje w trybie z art. 105-109 UPEA. Jeżeli egzekucja z weksla okaże się bezskuteczna, zajęcie weksla staje się zajęciem wierzytelności ZABEZPIECZONEJ WEKSLEM.

9. Egzekucja z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej

Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia:

1. Autorskiego prawa majątkowego i praw pokrewnych

2. Patentu

3. Prawa ochronnego na wzór użytkowy

4. Prawa z rejestracji wzoru zdobniczego

5. Prawa z rejestracji znaku towarowego

6. Prawa do używania znaku towarowego powszechnie znanego niezarejestrowanego

7. Prawa z rejestracji topografii układu scalonego

8. Prawa do projektu racjonalizatorskiego i korzyści z tych praw przez wpisanie ich do protokołu zajęcia

Protokół podpisuje poborca skarbowy, zobowiązany lub świadkowie. Zajęcie w zakresie praw w pkt 2-5,7,8 może nastąpić przez przesłanie do Urzędu Patentowego RP zawiadomienia o zajęciu prawa.

Zajęciu nie podlega:

1. Autorskie prawo majątkowe służące twórcy za jego życia, z wyjątkiem wymagalnych wierzytelności

2. Prawo do utworu nieopublikowanego, jeżeli spadkobiercy sprzeciwiają się egzekucji z tego prawa i sprzeciw ten jest zgodny z ujawnioną wolą twórcy nierozpowszechniania utworu

3. Patent i prawo ochronne na wzór użytkowy o charakterze tajnym

Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania protokołu zajęcia przez poborcę skarbowego, zobowiązanego, świadków ALBO doręczenia zawiadomienia o zajęciu Urzędowi Patentowemu RP, jeżeli było wcześniejsze. Organ egzekucyjny niezwłocznie po dokonaniu zajęcia jest obowiązany podjąć następujące czynności: doręczyć zobowiązanemu protokół zajęcia oraz odpis tytułu wykonawczego, zawiadomić zobowiązanego, że nie wolno mu rozporządzać zajętymi prawami, przesłać do Urzędu Patentowego RP wniosek o dokonanie we właściwym rejestrze wpisu o zajęciu prawa, jeżeli przedmiotem zajęcia są prawa objęte tymi rejestrami.

Poborca skarbowy w protokole zajęcia zamieszcza opis zajętych praw i jeśli to możliwe – wartość szacunkową. Jeżeli oszacowanie jest niemożliwe lub zajęcie dokonane jest przez doręczenie UP RP zawiadomienia, organ zwraca się do biegłego skarbowego o oszacowanie wartości tych praw. Na oszacowanie służy zobowiązanemu prawo do wniesienia zarzutu w terminie 7 DNI od dnia zajęcia. Sprzedaż zajętych praw następuje w trybie unormowanym w art. 105-109 UPEA.

10. Egzekucja z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością

Organ dokonuje zajęcia udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wierzytelności z tego prawa przez przesłanie do spółki ZAWIADOMIENIA o zajęciu udziału i WZYWA ją, aby żadnych należności przypadających zobowiązanemu z tytułu zajętego udziału do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi nie uiszczała zobowiązanemu. Należne kwoty mają zostać przekazane organowi na pokrycie należności. Zajęcie jest skuteczne z chwilą doręczenia zawiadomienia spółce.

Organ jednocześnie z przesłaniem spółce zawiadomienia o zajęciu:

1. Kieruje do sądu rejestrowego wniosek o dokonanie w KRS wpisu o zajęciu udziału

2. Zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu odebrać należności ani rozporządzać zajętym udziałem

3. Doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis wniosku o dokonaniu w KRS wpisu o zajęciu udziału

Jeżeli ta egzekucja nie doprowadzi do pełnego pokrycia należności, organ występuje do sądu rejestrowego o zarządzenie sprzedaży zajętego udziału.

Jeżeli sąd nie zarządzi sprzedaży zajętego udziału, pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne. W razie gdy sąd nie zarządzi sprzedaży udziału, a umowa spółki:

1. Nie zawiera ograniczeń zbycia udziału, ALBO

2. Zawiera takie ograniczenia, lecz spółka, w terminach i na zasadach określonych w KSH, nie wystąpi o dokonanie oszacowania wartości zajętego udziału albo wystąpi o takie oszacowanie, ale nie wskaże osoby, która nabędzie udział, albo osoba wskazana przez spółkę nie wpłaci organowi ustalonej ceny

organ SPRZEDAJE zajęty udział, stosując odpowiednio art. 105-109 UPEA z zastrzeżeniem, że jeżeli sąd rejestrowy dokonał oszacowania wartości zajętego udziału, organ przyjmuje kwotę oszacowania jako cenę wywołania (art. 96k par. 4 UPEA).

11. Egzekucja z pozostałych praw majątkowych

Organ dokonuje zajęcia innych praw majątkowych przez:

1. Odbiór dokumentu, jeżeli warunkiem wykonania prawa jest posiadanie dokumentu

2. Zawiadomienie dłużnika zobowiązanego, jeżeli zajęte prawo jest tego rodzaju, że jest oznaczony podmiot obciążony względem zobowiązanego

Do egzekucji z pozostałych praw majątkowych stosuje się odpowiednio art. 89-92 UPEA, z tym że w przypadku sprzedaży stosuje się przepisy dotyczące sprzedaży ruchomości!

12. Egzekucja z ruchomości

Obejmuje dwa stadia- zajęcie ruchomości i sprzedaż nieruchomości. Zajęciu podlegają ruchomości zobowiązanego znajdujące się w jego władaniu, jak i będące we władaniu innej osoby, jeżeli nie zostały spod egzekucji wyłączone lub od niej zwolnione.

Zajęcie ruchomości

Zajęcie następuje przez wpisanie ruchomości do protokołu zajęcia podpisanego przez poborcę skarbowego. Protokół podpisuje zobowiązany lub świadkowie. Każda rzecz musi być opisana wg właściwych jej znamion oraz powinna być oznaczona jej wartość szacunkowa. Zobowiązany ma prawo przedstawienia przy sporządzaniu protokołu zajęcia rachunków i innych dowodów dotyczących wartości ruchomości. Na oszacowanie przez poborcę zobowiązany może wnieść w terminie 5 DNI od daty zajęcia SKARGĘ do organu egzekucyjnego, który ma obowiązek powołać do oszacowania biegłego skarbowego. Biegłego skarbowego organ powołuje do oszacowania złota, platyny i srebra, kosztowności, maszyn i urządzeń produkcyjnych, środków transportu. Może on zostać także powołany w innych przypadkach, jeżeli organ uzna to za potrzebne. Zajęta nieruchomość pozostaje we władaniu zobowiązanego, jego dorosłego domownika lub innej osoby, u której poborca zajął nieruchomość. Z ważnych przyczyn można zajęte ruchomości oddać pod dozór innej osoby.

Sprzedaż ruchomości

Może nastąpić dopiero po upływie 7 DNIA od daty zajęcia i tylko w przypadkach wyjątkowych może nastąpić bezpośrednio po zajęciu (np. gdy są to ruchomości łatwo ulegające zepsuciu). Organ sprzedaje zajęte ruchomości w drodze:

1. Licytacji publicznej

2. Sprzedaje je po cenie oszacowania podmiotom prowadzącym działalność handlową

3. Przekazuje do sprzedaży podmiotom prowadzącym sprzedaż komisową tego rodzaju ruchomości

4. Sprzedaje w drodze przetargu ofert

5. Sprzedaje z wolnej ręki

Zajęte przedmioty stanowiące ZABYTEK w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ egzekucyjny, w uzgodnieniu z właściwym ze względu na miejsce zajęcia tych przedmiotów wojewódzkim konserwatorem zabytków, a w przypadku materiałów bibliotecznych – dyrektorem Biblioteki Narodowej w Warszawie, zgłasza w celu nabycia państwowej lub samorządowej instytucji kultury lub przedsiębiorcy zajmującemu się obrotem tymi przedmiotami. Oszacowania dokonuje poborca skarbowy (zobowiązany w ciągu 5 dni od dnia zajęcia przysługuje skarga na oszacowanie). W takim przypadku organ jest obowiązany wezwać biegłego skarbowego do oszacowania wartości.

Sprzedaż ruchomości następuje:

1. W TRYBIE LICYTACJI – licytacja odbywa się w terminie i miejscu wyznaczonym przez organ. Ogłoszenie to następuje przez obwieszczenia. Zasady przeprowadzenia licytacji reguluje art. 105a-107 UPEA oraz rozporządzenie Ministra Finansów z 2001 w sprawie wykonania niektórych przepisów UPEA

2. W TRYBIE PRZETARGU OFERT – organ organizuje, za zgodą wierzyciela i zobowiązanego, przetarg ofert, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w wyniku sprzedaży zajętej ruchomości w drodze licytacji publicznej nie uzyska się korzystnej ceny (art. 107a par. 1 UPEA)

3. Z WOLNEJ RĘKI – zajęte ruchomości, które nie zostały sprzedane w wyliczonych trybach, a w przypadku sprzedaży licytacyjnej – w drugim jej terminie, organ sprzedaje z wolnej ręki po cenie określonej przez organ, jednak nie niższej niż 1/3 ich wartości szacunkowej. Jeżeli ruchomości nie zostaną w tym trybie sprzedane w tym trybie, organ sprzedaje je po cenie stosowanej przy skupie przedmiotów używanych lub skupie surowców wtórnych jednostkom organizacyjnym ochrony zdrowia i pomocy społecznej, placówkom oświatowym, instytucjom kultury oraz organizacjom charytatywnym, jeżeli mogą być one wykorzystane przez te podmioty przy realizacji ich zadań statutowych. Jeżeli i w tym trybie nie dojdzie do sprzedaży, organ egzekucyjny sprzedaje je jednostkom prowadzącym skup przedmiotów używanych lub surowców wtórnych.

Organ zwraca zobowiązanemu zajęte ruchomości, które nie zostały sprzedane.

13. Egzekucja z nieruchomości

Dopuszczalność stosowania tego środka egzekucyjnego została ograniczona:

1. Środek ten może zostać zastosowany, jeżeli zastosowanie innych środków egzekucyjnych do obowiązków pieniężnych nie było możliwe lub gdy środki te okazały się bezskuteczne

2. Egzekucja z nieruchomości może być prowadzona tylko w celu wyegzekwowania należności pieniężnych określonych lub ustalonych w decyzji ostatecznej lub wynikających z orzeczenia sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności oraz tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 44 ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz art. 16 ustawy o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym

3. ten środek egzekucyjny może stosować wyłącznie naczelnik urzędu skarbowego

Egzekucja z nieruchomości obejmuje trzy zasadnicze stadia: zajęcie nieruchomości, opis i oszacowanie wartości nieruchomości, sprzedaż nieruchomości.

Zajęcie nieruchomości

Zajęcie następuje przez WEZWANIE zobowiązanego, aby zapłacił egzekwowaną należność pieniężną wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztami egzekucyjnymi w terminie 14 DNI od dnia doręczenia wezwania pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Równocześnie z wysłaniem wezwania do zobowiązanego organ przesyła do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej wniosek o dokonanie w księdze wieczystej wpisu o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, lub składa wniosek do zbioru dokumentów, a także przesyła wierzycielowi zawiadomienie o zajęciu nieruchomości.

Zajecie jest dokonane z chwilą doręczenia zobowiązanemu wezwania, z tym że dla zobowiązanego, któremu nie doręczono wezwania, jak też w stosunku do osób trzecich, nieruchomość jest zajęta z chwilą dokonania wpisu w księdze wieczystej lub złożenia wniosku organu egzekucyjnego do zbioru dokumentów. Dla każdego, kto wiedział o wszczęciu egzekucji, skutki zajęcia powstają z chwilą, gdy o wszczęciu egzekucji powziął wiadomość, chociażby wezwanie nie zostało jeszcze zobowiązanemu wysłane ani wpis w księdze wieczystej nie był jeszcze dokonany.

Zajęcie obejmuje nieruchomość i to wszystko, co może stanowić przedmiot obciążenia hipoteką, a także pożytki z nieruchomości. Rozporządzalność nieruchomością po jej zajęciu nie ma wpływu na dalsze postępowanie egzekucyjne. Nabywca może uczestniczyć w postępowaniu w charakterze zobowiązanego. W każdym przypadku czynności egzekucyjne są ważne w stosunku do nabywcy. Rozporządzanie przedmiotami podlegającymi zajęciu razem z nieruchomością po ich zajęciu jest nieważne.

W razie gdy prowadzone są postępowania co do kilku nieruchomości tego samego zobowiązanego lub co do kilku części tej samej nieruchomości, organ egzekucyjny ŁĄCZY POSTĘPOWANIA, jeżeli odpowiada to celowi egzekucji i nie ma przeszkód natury prawnej lub gospodarczej. Jeżeli nieruchomości położone są na obszarze działania różnych organów, połączenie zarządza ten organ, który pierwszy wszczął egzekucję. Postępowanie można rozdzielić, jeżeli w dalszym jego toku odpadną przyczyny połączenia.

Zajęta nieruchomość pozostaje w zarządzie zobowiązanego, do którego stosuje się przepisy o zarządcy. W sytuacji gdy prawidłowe sprawowanie zarządu tego wymaga, organ odbiera zobowiązanemu zarząd i ustanawia innego zarządcę. Jest on obowiązany wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Może on pobierać wszelkie pożytki z nieruchomości, rozporządzać nimi w granicach zwykłego zarządu oraz prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą się potrzebne. Czynności przekraczające zwykły zarząd może on dokonywać wyłącznie za zgodą zobowiązanego, a w jej braku, za zgodą organu, który przed wydaniem postanowienia wysłuchuje zobowiązanego i zarządcę, chyba że zwłoka groziłaby powstaniem szkody. Zarządca składa organowi w wyznaczonych przez niego terminach, co najmniej raz w ROKU oraz po ukończeniu zarządu, SPRAWOZDANIE ze swoich czynności oraz udokumentowane sprawozdanie rachunkowe.

Opis i oszacowanie wartości nieruchomości

Po upływie terminu do zapłaty należności organ dokonuje opisu i oszacowania zajętej nieruchomości. Przed przystąpieniem do tych czynności organ egzekucyjny żąda od właściwych organów:

1. WYCIĄGU, a w przypadku potrzeby – ODPISU KSIĘGI WIECZYSTEJ albo ZAŚWIADCZENIA SĄDU wystawionego na podstawie zbioru dokumentów prowadzonego dla nieruchomości, zawierającego wskazania jej właściciela i wykaz ujawnionych w tym zbiorze obciążeń, jeżeli zaś nieruchomość jest objęta ewidencją gruntów i budynków – także WYCIĄGU Z ICH REJESTRU

2. Podania adresu miejsc zamieszkania uczestników postępowania

W razie gdy nieruchomość nie ma księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, organ jest obowiązany uzyskać inny dokument stwierdzający własność nieruchomości zobowiązanego.

W sytuacji gdy nieruchomość jest położona na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne, organ przed przystąpieniem do opisu i oszacowania wzywa właściwą JST do oświadczenia w terminie 3 MIESIĘCY od dnia doręczenia wezwania, czy skorzysta z PRAWA PIERWOKUPU. Jeżeli z takiego prawa JST nie skorzysta, prawo to wygasa. Gdy oświadczenie o skorzystaniu z tego prawa zostało doręczone w terminie, organ oznacza cenę nabycia w wysokości odpowiadającej wartości zajętej nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Postanowienie w sprawie wysokości ceny wywiera skutki przybicia. Doręcza się je JST, wierzycielowi i zobowiązanemu – służy na nie zażalenie.

Jeżeli JST nie przysługuje prawo pierwokupu bądź ono wygasło, wskazany tryb stosuje się do prawa pierwokupu wpisanego do księgi wieczystej na rzecz innych osób!

Organ zawiadamia znanych mu uczestników postępowania o TERMINIE opisu i oszacowania wartości. Organ w drodze obwieszczenia publicznego, wywieszonego w siedzibę Urzędu Skarbowego oraz urzędu właściwej JST, wzywa uczestników, o których nie ma wiadomości, oraz inne osoby, które roszczą sobie prawo do nieruchomości i jej przynależności, aby przed ukończeniem opisu zgłosiły swoje prawa.

W protokole opisu i oszacowania wartości nieruchomości organ egzekucyjny podaje:

1. Oznaczenie nieruchomości, w tym numer ewidencyjny działki, obręb, powierzchnię, a także oznaczenie księgi wieczystej lub w razie jej braku – zbioru dokumentów

2. Obiekty budowlane ze wskazaniem ich przeznaczenia gospodarczego oraz przynależności nieruchomości, jak również zapasy objęte zajęciem

3. Stwierdzona prawa i obciążenia

4. Umowy ubezpieczenia

5. Osoby, w których posiadaniu znajduje się nieruchomość, jej przynależności i pożytki

6. Sposób korzystania przez zobowiązanego z nieruchomości

7. Określenie wartości nieruchomości z podaniem jego podstaw

8. Zgłoszone prawa do nieruchomości

9. Inne okoliczności istotne dla oznaczenia lub oszacowania wartości nieruchomości

Do oszacowania wartości zajętej nieruchomości organ wyznacza rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Przy oszacowaniu wartości nieruchomości podaje się wartość: 1) gruntów; 2) obiektów budowlanych; 3) przynależności i pożytków.

Zarzuty do opisu i oszacowania wartość nieruchomości mogą być wnoszone przez wszystkich uczestników postępowania w terminie 14 DNI od dnia ukończenia opisu i oszacowaniu wartości. Na postanowienie w tej sprawie przysługuje zażalenie. W razie gdy pomiędzy sporządzeniem opisu i oszacowaniem wartości nieruchomości a wyznaczonym terminem licytacji zajdą istotne zmiany, organ może przeprowadzić dodatkowy opis i oszacowanie wartości nieruchomości.

Na wniosek zobowiązanego, zgłoszony nie później niż podczas opisu i oszacowania wartości nieruchomości, jak również z urzędu, może być wystawiona na licytację wydzielona na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami część zajętej nieruchomości, której cena wywoławcza wystarcza na zaspokojenie wierzyciela egzekwującego. O prowadzeniu egzekucji z wydzielonej części nieruchomości organ egzekucyjny rozstrzyga po oszacowaniu wartości nieruchomości. Na postanowienia organu w sprawie prowadzenia egzekucji z wydzielonej części nieruchomości i oszacowane jej wartości przysługuje zażalenie.

Licytacja

Organ egzekucyjny zajętą nieruchomość sprzedaje w drodze LICYTACJI PUBLICZNEJ. Termin licytacji nie może być wyznaczony wcześniej niż po upływie 30 DNI od dnia doręczenia zobowiązanemu opisu i oszacowania wartości nieruchomości. O licytacji organ zawiadamia przez publiczne obwieszczenie, na co służy skarga.

Licytacja odbywa się publicznie, w obecności i pod nadzorem kierownika komórki organizacyjnej Urzędu Skarbowego prowadzącej egzekucję administracyjną. Zasady przeprowadzenia licytacji regulują art. 111 – 112g UPEA. Po zamknięciu licytacji organ wydaje POSTANOWIENIE o przybiciu na rzecz licytanta, który zaoferował najwyższą cenę. Jeżeli skargi lub zażalenia wniesione w toku postępowania nie zostały ostateczne rozstrzygnięcie, organ wstrzymuje wydanie postanowienia o przybiciu do czasu ich rozstrzygnięcia. Organ egzekucyjny ODMAWIA PRZYBICIA, jeżeli ostateczne rozstrzygnięcia skarg lub zażaleń wniesionych w toku postępowania potwierdzą naruszenie przepisów postępowania w toku licytacji i jeżeli uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik licytacji. Organ egzekucyjny odmawia przybicia również wtedy, gdy postępowanie podlegało umorzeniu lub zawieszeniu albo jeżeli uczestnik nie otrzymał zawiadomienia o licytacji, chyba że –będąc na licytacji – nie wystąpił ze skargą na te uchybienia. Jeżeli organ egzekucyjny odmówi przybicia, wyznacza na wniosek wierzyciela PONOWNĄ LICYTACJĘ.

Postanowienie o przybiciu zawiera firmę lub imię i nazwisko nabywcy, oznaczenie nieruchomości, datę licytacji i cenę. Postanowienie to doręcza się wierzycielowi, dłużnikowi, nabywcy i osobom, które w toku licytacji zaskarżyły czynności związane z udzieleniem przybicia, jak i zarządcy, który nie jest dłużnikiem. Postanowienie o odmowie przybicia dostarcza się natomiast wierzycielowi, dłużnikowi i licytantowi, który zaoferował najwyższą cenę. Na postanowienie, co do przybicia, służy zażalenie.

Jeżeli nabywca nie wykonał w terminie warunków licytacyjnych co do zapłaty ceny, WYGASAJĄ SKUTKI PRZYBICIA. Wyznaczenie PONOWNEJ LICYTACJI może nastąpić wtedy, gdy postanowienie stwierdzające wygaśnięcie przybicia stało się ostateczne.

W sytuacji gdy nikt nie przystąpił do licytacji, a jej przedmiotem jest nieruchomość wchodząca w skład gospodarstwa rolnego, współwłaściciel tej nieruchomości niebędący dłużnikiem osobistym ma PRAWO PRZEJĘCIA NIERUCHOMOŚCI NA WŁASNOŚĆ za cenę nie niższą od ¾ oszacowanej wartości nieruchomości. W przypadku gdy nikt nie przystąpił do licytacji, a przedmiotem egzekucji jest własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego lub prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, wierzyciel hipoteczny, inny niż urząd skarbowy, może przejąć to prawo za cenę nie niższą od ¾ oszacowanej wartości nieruchomości.

Jeżeli nie zostały zgłoszone wnioski o przejęciu nieruchomości, organ wyznacza DRUGĄ LICYTACJĘ, na której cena wywoławcze wynosi 70% oszacowanej wartości nieruchomości. W razie gdy nikt do niej nie przystąpi przejęcie nieruchomości na własność może nastąpić za cenę nie niższą niż 70%, przy czym prawo przejęcia przysługuje wierzycielowi egzekwującemu lub hipotecznemu, oraz współwłaścicielowi. Jeżeli po drugiej licytacji żaden z nich nie przejął nieruchomości, organ wyznacza TRZECIĄ LICYTACJĘ, na której cena wywoławcza wynosi 65% oszacowanej wartości. Jeżeli nikt się nie zgłosi, sytuacja ww. wierzycieli wygląda analogicznie.

W przypadku, gdy po trzeciej licytacji żaden z wierzycieli nie przejął nieruchomości na własność, postępowanie egzekucyjne UMARZA SIĘ. Nowa egzekucja może być wszczęta dopiero po upływie 12 MIESIĘCY od dnia uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu egzekucji. Jeżeli wniosek ten złożono przed upływem 3 LAT od trzeciej licytacji, organ dokonuje nowego opisu i oszacowania NA WNIOSEK wierzyciela lub zobowiązanego. Zobowiązany może taki wniosek zgłosić przed upływem 14 DNI od dnia ponownego doręczenia mu wezwania do zapłaty, o czym należy go uprzedzić przy doręczeniu wezwania.

Egzekucja z ułamkowej części nieruchomości oraz użytkowania wieczystego

Stosuje się do niej odpowiednio przepisy o egzekucji z nieruchomości z zastrzeżeniem rozwiązań szczególnych. O zajęciu ułamkowej części nieruchomości organ zawiadamia także pozostałych współwłaścicieli, a o zajęciu użytkowania wieczystego – także właściciela nieruchomości oraz właściwy organ administracji publicznej.

Jeżeli przedmiotem egzekucji jest użytkowanie wieczyste, zajęcie obejmuje to użytkowanie wraz z jego pożytkami oraz znajdujące się na gruncie obiekty budowlane stanowiące własność użytkowania wraz z:

1. Ruchomościami, będącymi własnością użytkowania wieczystego, a potrzebnymi do korzystania z przedmiotu użytkowania wieczystego zgodnie z jego przeznaczeniem, jeżeli pozostają z tym przedmiotem w faktycznym związku, odpowiadającym temu celowi

2. Wyposażeniem obiektów budowlanych stanowiących własność użytkownika wieczystego

3. Prawami wynikającymi z umów ubezpieczenia przedmiotów zajęcia, a także należnościami z tych umów już przypadającymi

Zajęcie obejmuje także przedmioty ww., wprowadzone później oraz później wniesione obiekty budowlane i posadzone rośliny, jak również prawa z umów ubezpieczenia później zawartych.

Jeżeli egzekucja prowadzona z użytkowania wieczystego, postępowania ulega, zawieszeniu, jeśli właściwy organ wystąpił z żądaniem rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Egzekucja może być podjęta na wniosek wierzyciela, jeżeli sąd orzeknie, że brak podstaw do rozwiązania umowy. W razie rozwiązania umowy organ umarza postępowanie.

Opisowi i oszacowaniu wartości w razie prowadzenia egzekucji z ułamkowej części nieruchomości podlega CAŁA nieruchomość. Wartością takiej części jest odpowiednia część oszacowanej wartości całej nieruchomości. Jeżeli egzekucja prowadzona jest z użytkowania wieczystego, w protokole opisu i oszacowania podaje się końcową datę użytkowania wieczystego oraz ujawniony w księdze wieczystej sposób korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego.

Podział kwoty uzyskanej z egzekucji

Z kwoty uzyskanej z egzekucji zaspokaja się w następującej kolejności (art. 115 UPEA):

1. koszty egzekucyjne i koszty upomnienia

2. należności zabezpieczone hipoteką morską lub przywilejem na statku morskim

3. należności zabezpieczone hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym i zastawem skarbowym albo korzystające z ustawowego pierwszeństwa oraz prawa, które ciążyły na nieruchomości przed dokonaniem w księdze wieczystej wpisu o wszczęciu egzekucji lub przed złożeniem do zbioru dokumentów wniosku o dokonanie takiego wpisu

4. należności, do których stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, oraz należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o ile nie zostały zaspokojone w trzeciej kolejności

5. inne należności i odsetki

ŚRODKI EGZEKUCYJNE OBOWIĄZKÓW NIEPIENIĘŻNYCH

Grzywna w celu przymuszenia

Jej celem jest skłonienie, przez dolegliwości samej grzywny, zobowiązanego lub osoby czuwającej nad wykonaniem przez tę osobę obowiązku, do wykonania obowiązku. Ten środek stosuje się wtedy, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności.

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się na zobowiązanego. Jeżeli jednak jest nim osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności prawnych, grzywnę nakłada się na jej przedstawiciela ustawowego. Wyjątek wprowadzony jest również, gdy zobowiązanym jest przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka niemająca osobowości prawnej, bo grzywnę nakłada się wówczas na przedstawiciela ustawowego lub na osobę powołaną do czuwania nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków niepieniężnych Grzywna może być ponadto nałożona na osobę prawną lub jednostkę organizacyjną czy organizację społeczną.

Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Wobec osób fizycznych grzywna w celu przymuszenia nie może przekroczyć 10 000 zł, a nakładana wielokrotnie – 50 000 zł. Wobec osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej nie może przekroczyć 50 000 zł, a nakładana wielokrotnie – 200 000 zł.

Inne zasady co do wysokości tej grzywny dotyczą określonego zakresu obowiązków wynikających z ustawy Prawo Budowlane. Wg art. 121 par. 5 UPEA wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku/jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa GUS. W tym przypadku jest to grzywna jednorazowa.

W przypadku, gdy wykonano obowiązek określony w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia na wniosek zobowiązanego podlegają umorzeniu. Jeżeli zaś zobowiązany wykonał obowiązek po uiszczeniu/ściągnięciu grzywny, to na jego wniosek, w uzasadnionych przypadkach, grzywna może być zwrócona w całości lub w wysokości 75%.

Wykonanie zastępcze

Organ stosuje ten środek, gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego, ale na jego koszt i odpowiedzialność.

W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ może na zobowiązanego nałożyć obowiązek uiszczenia zaliczki, nakazać mu dostarczenie dokumentacji, materiałów i środków przewozowych koniecznych do zastępczego wykonania obowiązku. Zobowiązany ma prawo wglądu w czynności wykonawcy oraz zgłaszania do organu wniosków co do sposobu wykonania czynności. W toku czynności egzekucyjnych zobowiązany może zgłosić wniosek do organu o zaniechanie dalszego stosowania tego środka. Wniosek taki zostanie uwzględniony, jeśli wykonawca się na to godzi, a organ uzna oświadczenie zobowiązanego o wykonaniu obowiązku w terminie za niebudzące wątpliwości.

O zakończeniu egzekucji w drodze wykonania zastępczego organ zawiadamia zobowiązanego, doręczając mu równocześnie wykaz kosztów wykonania zastępczego, z wezwaniem do ich uiszczenia w terminie i z uprzedzeniem, że w razie jego niedotrzymania – zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej.

Odebranie rzeczy ruchomej

Ten środek jest stosowany wtedy, gdy zobowiązany ma obowiązek wydać rzecz wierzycielowi albo zobowiązany ma wydać rzecz na konieczność jej zniszczenia z przyczyn sanitarnych lub innych społecznych. Środek stosuje się także wtedy, gdy egzekwowany obowiązek polega na ujawnieniu posiadania oznaczonej rzeczy ruchomej. Ten środek jest stosowany do rzeczy oznaczonej co do tożsamości. Zastosowanie go do rzeczy oznaczonej co do gatunku może mieć miejsce tylko na podstawie przepisu szczególnego, a w pozostałych przypadkach wykonanie takiego obowiązku następuje w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń

Wykonanie tego obowiązku następuje przez usunięcie zobowiązanego, członków jego rodziny i domowników oraz innych osób zajmujących nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane wierzycielowi. Egzekutor usuwa znajdujące się tam ruchomości, z wyjątkiem tych, które łączą się z nieruchomością, i wzywa osoby przebywające tam do opuszczenia ich, z zagrożeniem zastosowania PRZYMUSU BEZPOŚREDNIEGO. W razie oporu podejmuje działania w celu zastosowania tego przymusu.

Przymus bezpośredni

Zgodnie z art. 148 par. 1 UPEA: przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zaskarżenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku.

Organ stosuje ten środek w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku przez zobowiązanego: opuszczenia nieruchomości/lokalu/pomieszczenia, wydania rzeczy, zaniechania czynności, nieprzeszkadzania innej osobie w wykonywaniu jej praw, a także wtedy, gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków nie było możliwe. Stosuje się go także, gdy w toku postępowania egzekucyjnego inne środki okazały się bezużyteczne.

ROZDZIAŁ XXXV – Tok postępowania egzekucyjnego

ZASADY POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO

Postępowanie egzekucyjne toczy się wg określonych reguł prawnych zwanych zasadami ogólnymi. Na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 1 UPEA zatytułowany „Zasady ogólne” oraz w rozdziale 3 „Zasady prowadzenia egzekucji”, wyróżniono dziesięć zasad ogólnych.

Zasada prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 6)

Ustawa wyłącza zasadę rozporządzalności dochodzenia przez wierzyciela obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Jeżeli zobowiązany go nie wykona dobrowolnie, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (reguluje jest art. 15 i 26 UPEA). W przypadku gdy chodzi o wykonanie obowiązków pieniężnych, minister właściwy do spraw finansów publicznych otrzymał delegację do określenia sposobu postępowania wierzycieli przy podejmowaniu tych czynności.

Zasada stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 par. 1)

Ustawa wyznacza granice wyboru przez organ środków egzekucyjnych, ograniczając je wyłącznie do tych wyliczonych i uregulowanych w ustawie.

Zasada celowości (art. 7 par. 2)

Organ egzekucyjny przy wyborze środka, który ma być zastosowany w konkretnym przypadku, powinien mieć na względzie efektywność i skuteczność tego środka w wykonaniu obowiązku.

Zasada stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego (art. 7 par. 2)

Nakazuje szukanie sposobu wykonania obowiązku respektującego interesy zobowiązanego. Zasadę tę należy łączyć z zasadą proporcjonalności, z której wypływa obowiązek organu do stosowania środków najmniej uciążliwych dla jednostki.

Zasada niezbędności postępowania egzekucyjnego (art. 7 par. 3)

Postępowanie jest niedopuszczalne wtedy, gdy obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Może być prowadzone tylko wtedy, gdy konieczne jest stosowanie środków przymusu do wykonania obowiązku.

Zasada poszanowania minimum egzystencji (art. 8-10)

Dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji na majątku tylko o tyle, o ile przez to nie będzie zagrożone minimum utrzymania osoby zobowiązanej oraz tych osób, które ona utrzymuje w wykonaniu ustawowego obowiązku. W ustawie wymienia się szczegółowo przedmioty niepodlegające egzekucji, a więc urządzenia domowe, pościel, bielizna, wkłady oszczędnościowe złożone w bankach w określonej wysokości, dokumenty osobiste, obrączki ślubne z metali szlachetnych, przedmioty niezbędne do nauki, do wykonywania praktyk religijnych. W art. 8 par. 2 wymieniono przedmioty, które nie są uznawane za niezbędne do egzystencji np. meble stylowe, futra itp.

Zasada zagrożenia (art. 15)

Warunkiem prowadzenia postępowania jest uprzednie zagrożenie zobowiązanemu sankcjami egzekucji administracyjnej, jeżeli dobrowolnie nie wykona obowiązku. Wierzyciel, po upływie terminu wykonania obowiązku, przesyła mu pisemne upomnienie, w którym wzywa go do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Może być ono wszczęte dopiero po upływie 7 DNI od dnia doręczenia upomnienia. Przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki (art. 150 par. 3 – przymus natychmiastowy).

Zasada niekonkurencyjności form przymusu państwowego (art. 16)

Stosowanie środków egzekucyjnych nie jest przeszkodą w wymierzeniu kary w postępowaniu karnym, postępowaniu w sprawach o wykroczenia lub w postępowaniu dyscyplinarnym za niewykonanie obowiązku, jeżeli ma to znamiona czynu karalnego.

Zasada prawdy obiektywnej

Organ ma obowiązek ustalenia danych niezbędnych do egzekucji. Ma on prawo żądać od uczestników postępowania złożenia wyjaśnień oraz zasięgania od organów administracji publicznej i innych instytucji niezbędnych informacji (art. 36 UPEA). Osoby te mogą uchylić się od wykonania tego żądania tylko w tych przypadkach, w których przepisy KPA przyznają prawo do odmowy zeznań lub odpowiedzi na pytanie (83 par. 1 i 2 KPA). Na osobę, która wbrew obowiązkowi, odmawia udzielenia informacji/wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia egzekucji albo udziela fałszywych informacji/wyjaśnień, może być nałożona kara pieniężna do 3800 zł. W razie osoby prawnej/jednostek organizacyjnych karę nakłada się na odpowiedzialnego za udzielenie informacji pracownika, a jeśli napotyka to trudności – odpowiedzialnego kierownika.

Zasada zachowania pewnych względów wobec zobowiązanego

Istota polega na tym, że w postępowaniu egzekucyjnym należy unikać sprawiania zobowiązanemu niepotrzebnych dolegliwości i wyrządzania szkód. Zgodnie z art. 52 par. 1 UPEA tylko wyjątkowo można dokonywać czynności w dni wolne od pracy lub w porze nocnej (21-7). Postępowanie powinno być tak prowadzone, by zobowiązany nie poniósł szkody z powodu niewłaściwego lub bezzasadnego prowadzenia egzekucji. Zobowiązany może dochodzić odszkodowania od wierzyciela/organu na podstawie przepisów KC.

CZYNNOŚCI POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO

Na podstawie kryterium skutku prawnego dla postępowania egzekucyjnego i kryterium skutku faktycznego co do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej wyróżniamy:

1. Czynności procesowe, które wywierają podwójny skutek prawny – tzn. do wszczęcia i przebiegu postępowania egzekucyjnego oraz co do wykonania samego obowiązku poddanego egzekucji.

2. Czynności wykonawcze, które przez działanie faktyczne prowadzą do wykonania obowiązku – inaczej określa się je mianem czynności materialno-technicznych

Czynności procesowe

W postępowaniu egzekucyjnym czynności procesowe są podejmowane przez organ egzekucyjny oraz przez inne podmioty, które w nim występują. Czynności te możemy podzielić na czynności odnoszące się do wszczęcia postępowania oraz na czynności procesowe dokonywane w toku postępowania oraz jego weryfikacji.

Czynności procesowe wszczęcia postępowania

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wg ustalonego wzoru, a w przypadku gdy wierzycielem jest jednocześnie organ egzekucyjny – z urzędu – na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie. Jeżeli o wszczęcie egzekucji występuje obce państwo wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego składa minister właściwy do spraw finansów publicznych, informując je niezwłocznie o skierowaniu tytułu wykonawczego do organu egzekucyjnego.

W razie otrzymania dodatkowego wniosku o wszczęcie egzekucji przeciw temu samemu zobowiązanemu minister stosuje tę samą procedurę. Dodatkowy wniosek zgłoszony po zakończeniu postępowania wszczętego na podstawie pierwotnego wniosku podlega wykonaniu, jeżeli dotyczy należności nie mniejszej niż 1500 euro. Minister nie ma obowiązku skierowania wniosku do wykonania, jeżeli egzekucja stwarzałaby poważne trudności ekonomiczne lub społeczne w RP, a prawo tego państwa pozwala na nieprowadzenie egzekucji w takim przypadku. O powodach odmowy informuje się obce państwo.

Minister właściwy do spraw finansów publicznych może wystąpić z wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do obcego państwa, jeżeli:

1. Należność pieniężna lub postępowanie egzekucyjne wszczęte na terytorium RP nie są kwestionowane przez zobowiązanego albo są kwestionowane, ale prawo RP dopuszcza kontynuowanie postępowania w takim przypadku

2. Postępowanie egzekucyjne prowadzone w RP nie doprowadziło do całkowitego zaspokojenia wierzyciela (art. 66w par. 1 UPEA).

Wniosek ten może dotyczyć zobowiązanego, innych podmiotów (jeżeli prawo RP przewiduje ich odpowiedzialność) lub podmiotu odpowiedzialnego za obowiązki zobowiązanego. Wniosek musi zawierać oświadczenie ministra stwierdzające, że spełnione zostały warunki do wystąpienia o prowadzenie egzekucji w tym trybie określone w art. 66w par. 1 UPEA.

W razie uzyskania informacji odnośnie zobowiązanego minister przekazuje je obcemu państwu (w szczególności informacje o każdej zmianie wysokości zobowiązania objętego wnioskiem). Jeżeli ta zmiana polega na zwiększeniu należności pieniężnych, minister może wystąpić do obcego państwa z dodatkowym wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

W przypadku otrzymania od obcego państwa informacji o niemożliwości wyegzekwowania zobowiązania, jeżeli z informacji tej wynika możliwość kontynuowania egzekucji, minister może wystąpić do obcego państwa z wnioskiem o ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Minister składa wniosek w formie pisemnej w terminie 2 MIESIĘCY od dnia otrzymania ww. informacji. UPEA reguluje również obowiązek niezwłocznego informowania obcego państwa o działaniach polegających na zakwestionowaniu dochodzenia należności pieniężnych lub wystawionego na nie tytułu wykonawczego oraz o bezprzedmiotowości dochodzenia należności pieniężnych ze względu na ich spłatę, umorzenie lub z innego powodu.

Ustawa przyjmuje regułę OGRANICZONEGO FORMALIZMU, gdy chodzi o wniosek wierzyciela w sprawie wszczęcia postępowania, bo nie wprowadza szczególnych wymagań formalnych. W art. 28 UPEA stanowi jedynie, że: we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wierzyciel może wskazać środek egzekucyjny. Wierzyciel powinien wskazać środek egzekucyjny, gdy wniosek dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym.

We wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie tytułu obcego pastwa wysokość należności podaje się w walucie obcego państwa i w złotych. Wysokość przelicza się na złote wg ostatniego średniego kursu waluty obcego państwa w stosunku do złotego, ogłoszonego przez Prezesa NBP przed dniem podpisania wniosku.

Trzeba jednak zauważyć, że dopiero złożenie wniosku oraz TYTUŁU WYKONAWCZEGO daje podstawę do wszczęcia postępowania przez organ egzekucyjny. Tytuł wykonawczy musi spełniać wymagania określone w art. 27 UPEA. Do wniosku o wszczęcie postępowania stosuje się odpowiednio art. 63 KPA. Wniosek powinien zawierać wskazanie wierzyciela, formułować żądanie, zawierać podpis oraz czynić zadość wymaganiom określonym w art. 28.

Oran egzekucyjny po otrzymaniu od wierzyciela wniosku wraz z tytułem wykonawczym podejmuje CZYNNOŚCI WSTĘPNE. Przedmiotem czynności wstępnych jest zbadanie przez organ egzekucyjny następujących spraw:

1. Czy jest on właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania danego obowiązku?

Jeżeli wynik tej czynności jest negatywny, organ postępuje dalej z uwzględnieniem tego, czy droga egzekucji administracyjnej jest dopuszczalna. W przypadku, gdy droga ta jest dopuszczalna, organ postąpi zgodnie z art. 65 par. 1 KPA – przekaże niezwłocznie wniosek wraz z tytułem wykonawczym do organu właściwego. W sytuacji, gdy droga egzekucji administracyjnej jest niedopuszczalna, postąpi tak samo jak w innych przypadkach stwierdzenia niedopuszczalności decyzji (zobacz pkt 3).

1. Czy wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego i tytuł wykonawczy spełniają wymagania formalne?

Jeżeli te wymagania nie są spełnione, to organ egzekucyjny wezwie wierzyciela do usunięcia braku w terminie 7 DNI, pouczając go, że w przypadku ich nieusunięcia zwróci tytuł wykonawczy.

1. Czy egzekucja administracyjna jest dopuszczalna?

Dopuszczalność jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Ograniczenie podmiotowe wprowadza art. 14 UPEA, wyłączając osoby korzystające z przywilejów/immunitetów dyplomatycznych, które nie podlegają orzecznictwu polskich organów administracji publicznej. Niedopuszczalność ze względów przedmiotowych będzie miała miejsce wtedy, gdy dany obowiązek jest wykonywane w trybie egzekucji sądowej, gdy obowiązek wynika z decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, gdy jego podstawą jest decyzja nieostateczna niepodlegająca natychmiastowemu wykonaniu. Jeżeli organ ustali, że obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej, podejmuje postanowienie o NIEODPUSZCZALNOŚCI EGZEKUCJI oraz zwraca wierzycielowi tytuł wykonawczy. Na postanowienie o zwrocie służy wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem, zażalenie (art. 29 par. 2 UPEA).

WAŻNE! - Organ egzekucyjny ani w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani w przebiegu postępowania nie może badać ZASADNOŚCI i WYMAGALNOŚCI obowiązku objętego tytułem wykonawczym! (art. 29 par. 1 UPEA).

Czynności procesowe przebiegu postępowania egzekucyjnego i jego weryfikacji

Po przeprowadzeniu czynności wstępnych postępowanie egzekucyjne wchodzi w drugie stadium, które można określić jako egzekucyjne postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem tego postępowania będzie autorytetowa konkretyzacja w trybie procesowym uprawnień i obowiązków, określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego, w tym też celu ma on prawo żądać od podmiotów postępowania (wierzyciela, zobowiązanego) złożenia wyjaśnień, może zasięgać od organów administracji publicznej informacji niezbędnych do prowadzenia postępowania. Odmowa wykonania tego żądania może nastąpić tylko w przypadkach, w jakich KPA dopuszcza odmowę zeznań w charakterze świadka albo odmowę odpowiedzi na zadane pytania. W razie nieuzasadnionej odmowy wykonania żądania organ na osobę odpowiedzialną może nałożyć kartę do 3800 zł (art. 168d UPEA).

Na podstawie dokonanych ustaleń organ ten wydaje postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego, a przy egzekucji obowiązków pieniężnych zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego albo protokół zajęcia (art. 67 par. 1 UPEA). Kierując się poczynionymi ustaleniami oraz zasadami celowości i stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, organ może zastosować inny środek egzekucyjny niż wskazany przez wierzyciela we wniosku o wszczęcie postępowania. O zmianie środka organ zawiadamia wierzyciela wtedy, gdy egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 30 UPEA).

Czynności procesowe organu w tym stadium postępowania możemy podzielić na:

1. CZYNNOŚCI DOWODOWE – obejmują czynności procesowe związane z ustaleniem sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego oraz czynności dowodowe podejmowane w razie zaskarżenia przez podmioty postępowania czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora

2. CZYNNOŚCI ORZECZNICZE – obejmują podejmowanie postanowień w toku postępowania (np. postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, o zawieszeniu postępowania, o umorzeniu postępowania, postanowienia wydawane na skutek rozpatrzenia środków zaskarżenia)

W stadium przebiegu postępowanie czynności procesowe podejmują też inne podmioty postępowania. Podmioty te mogą podejmować czynności procesowe mające znaczenie dla przebiegu postępowania, np. wierzyciel może żądać zawieszenia postępowania. Podmioty te mogą podejmować czynności procesowe, korzystając ze środków zaskarżenia czynności procesowych lub czynności wykonawczych organu/egzekutora.

Czynności wykonawcze

Przystępując do czynności wykonawczych, organ egzekucyjny lub egzekutor doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Zobowiązanemu doręcza się ponadto, gdy przedmiotem postępowania jest obowiązek niepieniężny, postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, a gdy przedmiotem jest obowiązek pieniężny – zawiadomienie o zajęciu jego np. rachunku bankowego lub też odpis protokołu zajęcia ruchomości, a gdy zastosowana jest egzekucja z nieruchomości, doręcza się wezwanie do zapłaty egzekwowanej należności pieniężnej. Doręczając postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego obowiązków niepieniężnych, poucza się zobowiązanego o prawie złożenia zażalenia na te postanowienie. Takiego prawa nie ma zobowiązany w przypadku egzekucji obowiązków pieniężnych!

Czynności wykonawcze prowadzi ORGAN EGZEKUCYJNY lub EGZEKUTOR (poborca skarbowy). W razie konieczności organ egzekucyjny może zarządzić otwarcie lokali i innych pomieszczeń, przeszukać je (art. 47 par. 1 UPEA), a powołana komisja przez organ egzekucyjny może dokonać przeszukania rzeczy, środków transportowych, lokali i innych pomieszczeń oraz schowków (art. 47 par. 2 UPEA). Egzekutor może przeszukać odzież zobowiązanego, teczki, walizy i inne podobne przedmioty, które zobowiązany ma przy sobie, jeżeli egzekucja dotyczy należności pieniężnych lub wydania rzeczy (art. 48 UPEA). Z przeszukania komisja sporządza protokół, które przekazuje niezwłocznie zobowiązanemu. Egzekutor, jeżeli przepisy szczególne inaczej nie stanowią, z czynności egzekucyjnych sporządza protokół. Jego odpis doręcza się niezwłocznie zobowiązanemu.

W razie prowadzenia egzekucji z tytułu obcego państwa właściwy minister informuje obce państwo, że całe zobowiązanie lub część zobowiązania nie mogą być wyegzekwowane, oraz o przyczynach niemożności wyegzekwowania. Minister informuje obce państwo o wynikach postępowanie nie później niż w dniu kończącym 6-miesięczny okres lub każdą jego wielokrotność, licząc od dnia potwierdzenia otrzymania wniosku (art. 66zc UPEA).

ZAWIESZENIE I UMORZENIE POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO

W toku postępowania mogą powstać określone PRZESZKODY powodujące, że dalsze prowadzenie postępowania staje się niedopuszczalne. Jeżeli mają one charakter przejściowy (istnieje możliwość ich usunięcia) następuje ZAWIESZENIE POSTĘPOWANIA. W przypadku gdy mają charakter trwały stanowią podstawę UMORZENIA POSTĘPOWANIA.

Ustawa wyróżnia również instytucję WSTRZYMANIA CZYNNOŚCI EGZEKUCYJNYCH oraz WSTRZYMANIA POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO, oraz instytucję ODSTĄPIENIA OD CZYNNOŚCI EGZEKUCYJNYCH. Art. 1a pkt 15 i 16 zawiera definicję:

1. Wstrzymania czynności egzekucyjnych – wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych

2. Wstrzymania postępowania egzekucyjnego – wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych

Wg art. 45 UPEA organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeżeli zobowiązany okazał dowody stwierdzający wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego.

Organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od egzekucji ze składnika majątku zobowiązanego, jeżeli okazał dowody stwierdzające częściowe wykonanie obowiązku lub umorzenie należności pieniężnej, a wartość zajętego składnika majątku znacznie przekracza kwotę ostatecznie dochodzonej należności i zobowiązany posiada inne składniki majątku, z których może być prowadzona egzekucja. Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych i na jego żądanie wydaje postanowienie w sprawie odstąpienia od czynności egzekucyjnych. Przysługuje na nie zażalenie.

Zawieszenie postępowania

Zawieszenie postępowania egzekucyjnego z urzędu następuje:

1. w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej

2. w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego

3. w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego

4. w innych przypadkach przewidzianych w ustawach (stosuje się odpowiednio art. 97 par. 1 KPA)

Zawieszenie postępowania może także nastąpić na żądanie (WNIOSEK) wierzyciela. Podstawą tego żądania muszą być uzasadnione okoliczności prawne, rodzące konieczność wstrzymania toku czynności postępowania egzekucyjnego. Może więc to mieć miejsce np. wtedy, gdy zostało podjęte postępowanie weryfikacyjne co do decyzji administracyjnej.

Organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania. Czynności egzekucyjne dokonane w postępowaniu pozostaję w mocy. W razie jednak, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, a interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie oraz osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw, organ może uchylić już dokonane czynności egzekucyjne.

Po ustaniu przyczyn zawieszenia organ jest obowiązany PODJĄĆ zawieszone postępowanie.

Umorzenie postępowania egzekucyjnego

Umorzenie oznacza zakończenie postępowania bez osiągnięcia właściwego celu z woli wierzyciela lub na skutek trwałych przyczyn, powodujących niedopuszczalność, bezprzedmiotowość lub niecelowość prowadzenia egzekucji. Umorzenie następuje z urzędu, na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego.

Umorzenie następuje w przypadkach wyliczonych w art. 59 par. 1 UPEA i ma miejsce:

1. jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania

2. jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał

3. jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4. gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego

5. jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny

6. w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego

7. jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu

8. jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania

9. na żądanie wierzyciela

10. w innych przypadkach przewidzianych w ustawach

Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne!

Organ wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania, chyba że umorzenie następuje na podstawie art. 34 par. 4 UPEA. Postanowienie wydaje się na żądanie zobowiązanego/wierzyciela albo z urzędu. Na postanowienie zobowiązanemu/wierzycielowi przysługuje zażalenie.

Umorzenie postępowania powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych wtedy, gdy podstawą umorzenia były przyczyny z art. 59 par. 1 pkt 1-8 i 10 UPEA. W mocy pozostają jednak prawa osób trzecich nabyte na skutek tych czynności.

CZYNNOŚCI POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO UPROSZCZONEGO

W przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności ustawa dopuszcza możliwość zaniechania określonych czynności egzekucyjnych. Tak okrojone postępowanie można nazwać uproszczonym. Jest ono dopuszczalne w sytuacjach, gdy zwłoka może wystać na szwank dobra poddane wzmocnionej ochronie. Wyróżniamy dwa przypadki:

1. Jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami dla gospodarstwa narodowego lub jeżeli wymaga tego szczególny interes społeczny (art. 117 UPEA). W razie wystąpienia jednej z ww. okoliczności organ w granicach swojej właściwości do nakładania obowiązków o charakterze niepieniężnym, mogą stosować środki egzekucyjne wskazane w art. 1a pkt 12 lit. b UPEA, a mianowicie wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej oraz przymus bezpośredni w celu wyegzekwowania wydanych bezpośrednio ustnych poleceń, bez potrzeby wystawania tytułu wykonawczego i doręczania zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu środka.

2. W razie gdy zwłoka w wykonaniu obowiązku może zagrozić zdrowiu lub życiu ludzkiemu albo spowodować niemożność lub znaczne utrudnienie w dochodzeniu wykonania obowiązku oraz w innych przypadkach określonych w odrębnych przepisach, organ może niezwłocznie zastosować przymus bezpośredni do wykonania obowiązku wynikającego z przepisu prawa, po ustnym wezwaniu, bez uprzedniego upomnienia zobowiązanego oraz bez doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku (art. 150 par. 3 UPEA). Ten tryb może być wykorzystany również przez organy celne przy kontroli celnej (art. 150 par. 3 UPEA).

ZBIEG EGZEKUCJI

Zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej

Wobec tej samej nieruchomości, rzeczy albo prawa majątkowego/niemajątkowego może być prowadzona egzekucja administracyjna i sądowa. W takim wypadku organ egzekucyjny z urzędu, na wniosek wierzyciela/zobowiązanego wstrzymuje czynności egzekucyjne i przekazuje akta egzekucji administracyjnej sądowi rejonowemu zgodnie z przepisami KPC.

Zbieg egzekucji administracyjnej

Odstąpienie od reguły scalenia właściwości rzeczowej do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych w urzędach skarbowych, a przyznanie w tym zakresie właściwości innym organom powoduje, ze może wystąpić sytuacja prowadzenia wobec tej RZECZY albo PRAWA MAJĄTKOWEGO kilka egzekucji przez organy egzekucyjne właściwe zgodnie z art. 19 UPEA. W takim wypadku, ŁĄCZNE prowadzenie egzekucji przejmuje naczelnik US, który pierwszy zastosował środek egzekucyjny, a jeżeli naczelnik US nie dokonał takiej czynności lub nie dokonał jej jako pierwszy – łączne prowadzenia egzekucji przejmuje naczelnik US właściwy wg siedziby/miejsca zamieszkania zobowiązanego – z zastrzeżeniem, że jeżeli środek egzekucyjny zastosował naczelnik US właściwy wg miejsca położenia majątku, łączne prowadzenie przejmuje ten organ.

W sytuacji egzekucji z NIERUCHOMOŚCI, jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze działania kilku organów egzekucyjnych, organ prowadzący egzekucję powiadamia o wszczęciu postępowania, a następnie o ukończeniu egzekucji inne organy egzekucyjne, na których obszarze położona jest nieruchomość (art. 110a UPEA). UPEA przewiduje połączenie postępowania prowadzonego z nieruchomości (art. 110d UPEA).

Organ egzekucyjny łączy postępowania prowadzone co do KILKU NIERUCHOMOŚCI tego samego zobowiązanego lub co do kilku części tej samej nieruchomości, jak również postępowanie dotyczące części nieruchomości i jej całości, jeżeli odpowiada to celowi egzekucji i nie ma przeszkód natury prawnej lub gospodarczej. Połączenie zarządza organ, który pierwszy wszczął egzekucję. Postępowanie można rozdzielić, jeżeli w dalszym ciągu tego postępowania odpadną przyczyny, które spowodowały połączenie.

WAŻNE! – UPEA nie uregulowało zbiegu w przypadku obowiązków niepieniężnych. Luka w prawie!

KOSZTY EGZEKUCYJNE (opłaty + wydatki egzekucyjne)

Opłaty pobiera organ egzekucyjne za dokonane czynności egzekucyjne w egzekucji obowiązków pieniężnych i niepieniężnych. Zasady wysokości opłat reguluje:

1. PRZY OBOWIĄZKACH PIENIĘŻNYCH – art. 64 UPEA, stanowiąc np., że wysokość opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego wynosi 5% kwoty pobranej należności, nie mniej jednak niż 2,50 zł, za ogłoszenie nieruchomości – 10 zł. Wysokość może być zatem ustalona STOSUNKOWO lub w wysokości STAŁEJ. Jeżeli wysokość opłaty określona jest stosunkowo, w podstawie obliczenia uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłaconej należności w terminie.

Organ pobiera również OPŁATĘ MANIPULACYJNĄ z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności, nie mniej jednak niż 1,40 zł.

Zapłata egzekwowanej należności nie zwalnia od obowiązku zapłaty opłaty manipulacyjnej oraz opłat za czynności egzekucyjne i wydatków egzekucyjnych!

1. PRZY OBOWIĄZKACH NIEPIENIĘŻNYCH – pobiera się opłaty za dokonane czynności w wysokości unormowanej w art. 64a UPEA. Np. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenie – 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł; w przypadku jej wielokrotnego nakładania pobiera się ją osobno od każdego postępowania. Za wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego, o wezwaniu zobowiązanego do wydania rzeczy ruchomej/dokumentu, wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu – 6,80 zł. Za odebranie nieruchomości – 68 zł.

Wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktyczne poniesione prze organ w związku z prowadzeniem egzekucji, takie jak, np. przejazdy, delegacje poborcy/egzekutora, opłacenie przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania, utrzymania, dozoru zwierząt/ruchomości, należności świadków, biegłych i rzeczoznawców, ogłoszenia w prasie itp.

Zasady ponoszenia kosztów egzekucyjnych

Koszty egzekucyjne obciążają ZOBOWIĄZANEGO. Od tej reguły wprowadzone są wyjątki:

1. Jeżeli tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, które nie mogły być znane organowi w chwili skierowania tego tytułu do egzekucji, wierzyciel niebędący jednocześnie organem jest obowiązany uiścić, tytułem zwrotu wydatków, kwotę 3,40 zł

2. Jeżeli po pobraniu należności od zobowiązanego z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie postępowania było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi odsetkami, organ zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodność ta była spowodowana przez wierzyciela, obciąża nimi wierzyciela

3. Wierzyciel pokrywa koszty postępowania, jeżeli nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego

Organ egzekucyjny może UMORZYĆ w całości lub części przypadające na jego rzeczy koszty egzekucyjne. Mogą one być umorzone jeśli:

1. Stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy wykaże on, że nie jest w stanie ponieść kosztów bez znacznego uszczerbku swojej sytuacji finansowej

2. Za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny

3. Ściągnięcie tylko kosztów spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne

WAŻNE! – W razie częściowego umorzenia kosztów umarza się przede wszystkim opłaty za czynności egzekucyjne! Na postanowienie w sprawie umorzenia kosztów służy zobowiązanemu i wierzycielowi, który nie jest jednocześnie organem zażalenie.

Organ egzekucyjny, ze względu na ważny interes zobowiązanego, może rozłożyć na raty zapłatę przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Na postanowienie to przysługuje zażalenie.

Organ wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego lub z urzędu, jeżeli koszty te obciążają WIERZYCIELA. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Żądanie zobowiązanego nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli zostało wniesione po upływie 14 DNI od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania, a przypadku jego zakończenia wskutek wykonania obowiązków – od dnia powiadomienia o wysokości pobranych kosztów.

Koszty egzekucyjne przypadają na rzecz organu, który dokonał czynności egzekucyjnych. W sytuacji bezskuteczności egzekucji obowiązków pieniężnych i przejęcia dalszego prowadzenia egzekucji przez naczelnika US opłaty za czynności przypadają w całości na rzecz komórki organizacyjnej US.

Opłata komornicza

Wierzyciel ponosi wydatki związane z przekazaniem mu egzekwowanej należności lub przedmiotu. Wydatki te organ egzekucyjny pokrywa z wyegzekwowanych kwot. Wierzyciel, na którego rzecz organ dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany do uiszczenia OPŁATY KOMORNICZEJ. Rozumie się przez nią opłatę wynoszącą 5% kwot przekazanych wierzycielowi przez organ lub przekazanych wierzycielowi przez zobowiązanego w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych (art. 1a pkt 6 UPEA). Opłatę komorniczą pokrywa się z wyegzekwowanych kwot.

Nie pobiera się opłaty komorniczej od kwot wypłaconych po wystąpieniu wierzyciel z żądaniem zawieszenia albo umorzenia postępowania, a także od należności, których wierzycielem jest organ będący jednocześnie organem egzekucyjnym.

Tryb egzekucji kosztów egzekucyjnych i opłaty komorniczej

Egzekucja kosztów następuje w trybie przepisów UPEA. Przy egzekucji kosztów nie pobiera się opłat za czynności egzekucyjne. Koszty powstałe w egzekucji należności pieniężnej są dochodzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawiano na tę należność, chyba że ustawa stanowi inaczej. W razie gdy wierzyciel uchyla się od uiszczenia opłaty komorniczej, opłata ta, w części, w której nie została potrącona przez organ, podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej po uprzednim doręczeniu upomnienia z zagrożeniem egzekucją a następnie wystawieniu tytułu wykonawczego.

ROZDZIAŁ XXXVI – Środki zaskarżenia i środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym

Procesowe prawo egzekucyjne zawiera zarówno gwarancje prewencyjne jak również gwarancje represyjne.

Gwarancje prewencyjne – zaliczamy do nich całokształt instytucji procesowych składających się na przebieg postępowania od momentu stwierdzenia niewykonania przez zobowiązanego obowiązku dobrowolnie aż do przymusowego wykonania tego obowiązku;

Gwarancje represyjne – zaliczamy do nich instytucje procesowe, które stwarzają możliwość prawną podjęcia weryfikacji czynności egzekucyjnych oraz określone następstwa prawne, w razie gdy czynności te były podjęte z naruszeniem prawa. Składają się na nie ŚRODKI ZASKARŻENIA i ŚRODKI NADZORU.

ŚRODKI ZASKARŻENIA W POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM

Dzielimy je ze względu na organy właściwe do ich rozpatrzenia i rozstrzygnięcia na środki zaskarżenia służące w drodze administracyjnej oraz sądowej.

Środki zaskarżenia służące w drodze administracyjnej

Zaliczymy do nich: zarzuty, zażalenie, skargi, wniosek o wyłączenie spod egzekucji prawa do rzeczy lub innego prawa majątkowego, żądanie uchylenia lub zmiany, stwierdzenie nieważności postanowienia w trybie KPA. Cechą charakterystyczną tych środków jest to, że nie służą one wyłącznie na postanowienia podejmowanie w postępowaniu egzekucyjnym, ale również przymuszeniu do podjęcia czynności postępowania egzekucyjnego.

Zarzut

UPEA wprowadza dwa rodzaje zarzutu:

1. Zarzut jako środek zaskarżeni służący obronie zarówno przed egzekucją administracyjną, jak i przed postępowaniem zabezpieczającym

2. Zarzut jako środek zaskarżenia oszacowania dokonanego przez poborcę skarbowego autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz praw własności przemysłowej oraz zarzut jako środek zaskarżenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości

Zarzut służący obronie przed egzekucją administracyjną

Pierwszy rodzaj zarzutu służy zobowiązanemu. Pouczenie o prawie jego złożenia jest zawarte w tytule wykonawczym. Legitymacja zobowiązanego jest zdeterminowana w UPEA przez określenie podstaw zarzutu, które zostały określone w art. 33:

1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku

2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej

3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4

4. błąd co do osoby zobowiązanego

5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym

6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego

7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1

8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego

9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny

10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27

W postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na wniosek OBCEGO PAŃSTWA, zobowiązany zgłasza zarzuty dotyczące zagranicznego tytułu wykonawczego lub należności pieniężnych objętych tym tytułem, wyłącznie do właściwych władz państwa, zgodnie z jego prawem. Organ wstrzyma postępowanie z dniem powiadomienia go o wniesionych zarzutach do dnia powiadomienia go o rozstrzygnięciu obcego państwa (art. 66zf par. 4 UPEA).

Zarzut jest środkiem zaskarżenia, który służy w fazie WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA. W kolejnych stadiach zobowiązany nie może z niego skorzystać, bo w nich może bronić się tylko przez przedstawienie dowodów stwierdzających np. wykonanie obowiązku.

UPEA wprowadza wymagania formalne co do treści i terminu złożenia zarzutu. Jeżeli chodzi o wymagania dotyczące treści, to art. 63 KPA stosujemy w związku z art. 33 UPEA. Zarzut powinien odpowiadać przesłankom formalnym PODANIA oraz zawierać określone PODSTAWY ZARZUTU. Termin do złożenia zarzutu wynosi 7 DNI od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 27 w zw. z art. 32 UPEA).

Zarzut jest środkiem niedewolutywnym, ponieważ organem właściwym do jego rozpoznania i rozstrzygnięcia jest organ egzekucyjny. Organ ten jest obowiązany przeprowadzić, zgodnie z art. 7 KPA i przepisami o dowodach, postępowanie wyjaśniające. W postępowaniu tym organ jest obowiązany zagwarantować udział zobowiązanego i wierzyciela wg zasady ogólnej czynnego udziału stron (art. 10 KPA). Szczególna jest sytuacja wierzyciela przy rozpoznaniu zarzutów. Rozpoznanie zarzutów na podstawie art. 33 pkt 1-10 UPEA, organ rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w przypadku pkt 1-5 jego stanowisko jest dla organu wiążące!

Jeżeli zarzut zobowiązanego był już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym/sądowym/administracyjnym albo zobowiązany kwestionuje w całości/części wymagalność należności z uwagi na jej wysokość ustaloną w orzeczeniu – wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszenia zarzutu. Przysługuje na nie zażalenie. Jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 DNI od dnia powiadomienia go przez organ o wniesionych zarzutach, organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu wydania postanowienia w sprawie zarzutów.

Organ po otrzymaniu OSTATECZNEGO POSTANOWIENIA w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. W razie gdy są one uzasadnione wydaje: postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo postanowienie o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu i wierzycielowi niebędącemu organem zażalenie, które podlega rozpatrzeniu w terminie 14 dni od doręczenia organowi odwoławczemu.

Moc zarzutu

Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania NIE WSTRZYMUJE GO. Organ egzekucyjny może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. To samo może uczynić organ nadzoru.

Zarzut na oszacowanie autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz praw własności przemysłowej

Zgodnie z art. 96h par. 3 UPEA na oszacowanie dokonane przez poborcę skarbowego zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do organu zarzutu w terminie 7 DNI od dnia zajęcia. W przypadku nieuwzględnienia zarzutu organ zwraca się do biegłego skarbowego o oznaczenie wartości zajętych praw.

Zarzut do opisu i oszacowania wartości nieruchomości

Wg art. 110u UPEA zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości mogą być wnoszone przez wszystkich uczestników postępowania egzekucyjnego w terminie 14 dni od dnia ukończenia opisu i oszacowania! Na postanowienie w sprawie opisu i oszacowania służy zażalenie.

Zażalenie

Zgodnie z art. 17 par. 1 UPEA rozstrzygnięcie i zajęcie przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie POSTANOWIENIA. Na postanowienia służy zażalenie, jeżeli tak stanowi UPEA lub KPA.

Legitymacja do jego złożenia służy zobowiązanemu wierzycielowi (gdy nie jest organem), uczestnikom postępowania egzekucyjnego, osobie trzeciej.

Organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest ORGAN ODWOŁAWCZY, do którego wnosi się zażalenie za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 DNI od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. O ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń z art. 34 par. 2 UPEA, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest MINISTER, stosuje się odpowiednio art. 127 par. 3 KPA, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 DNI od dnia doręczenia postanowienia (17 par. 1a UPEA)!

Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym, bo wniesienie go wprawdzie nie wstrzymuje postępowania, ale organ egzekucyjny/odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach je wstrzymać! Do rozpatrzenia zażalenia stosuje się przepisy KPA.

Skarga na bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym

1. skarga osoby trzeciej na bezczynność wierzyciela – wg. art. 6 par. 1a UPEA podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku służy ww. skarga. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie

2. skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 UPEA) – skarga ta służy zobowiązanemu, wierzycielowi, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Skargę wnosi się do organu nadzoru za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Na postanowienie oddalające skargę służy zażalenie

Skarga na czynności wykonawcze (art. 54 UPEA)

Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności wykonawcze organu egzekucyjnego lub egzekutora. Skargę wnosi się w terminie 14 DNI od dnia dokonania zakwestionowanej czynności, o ile przepisy UPEA nie stanowią inaczej. Skargę wnosi się do organu nadzoru za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Wniesienie skargi nie wstrzymuje postępowania. Organ egzekucyjny/nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania.

Skarga na oszacowanie ruchomości dokonane przez poborcę podatkowego

Zgodnie z art. 99 par. 2 UPEA zobowiązanemu w terminie 5 dni od daty zajęcia ruchomości przysługuje prawo do wniesienia powyższej skargi do organu egzekucyjnego. W takim przypadku organ egzekucyjny jest obowiązany wezwać biegłego skarbowego do oszacowania wartości zajętej ruchomości.

Skarga na naruszenie przepisów o przeprowadzaniu licytacji

Wg art. 107 par. 2a UPEA zobowiązanemu, wierzycielowi, uczestnikowi licytacji służy prawo zgłoszenia do protokołu licytacji powyższą skargę. Skarga podlega rozpatrzeniu w terminie 7 dni od dnia zgłoszenia. Organem właściwym do jej rozpoznania jest organ nadzoru. Na postanowienie organu nadzoru oddalające skargę służy zażalenie. Wniesienie skargi wstrzymuje wydanie sprzedanej rzeczy nabywcy do czasu rozpatrzenia skargi, co nie dotyczy rzeczy łatwo psujących się oraz rzeczy wydanych nabywcy przed wniesieniem zażalenia. Nabywca może zrzec się nabytej rzeczy i żądać zwrotu zapłaconej ceny, jeżeli w terminie 7 DNI od dnia zgłoszenia skargi, skarga nie została rozpatrzona, a rzecz nie została wydana nabywcy.

Skarga na czynności dotyczące obwieszczenia o licytacji

Zgodnie z art. 110z par. 1 UPEA skargę można wnieść w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia licytacji. Skargę rozpoznaje i wydaje postanowieniem organ nadzoru. NA postanowienie o oddaleniu skargi służy zażalenie.

Skarga na czynności poborcy skarbowego w toku licytacji

Wg art. 111l UPEA służy skarga na czynności poborcy skarbowego w toku licytacji aż do jej zamknięcia. Skargę zgłasza się ustnie komornikowi skarbowemu, który przyjmuje skargę do protokołu i natychmiast ją rozstrzyga, chyba że nie jest to możliwe. Rozstrzygnięcie to ma moc postanowienia, na które służy zażalenie.

Wniosek o wyłączenie spod egzekucji rzeczy lub praw majątkowych

Jest to środek zaskarżenia, który przysługuje osobie trzeciej. Jeżeli osoba trzecia rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, to może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wyłączenie ich spod egzekucji. Może to uczynić tylko wtedy, gdy postępowanie już się toczy. Po jego zakończeniu zaś osoba może dochodzić od zobowiązanego odszkodowania na podstawie KC.

Wniosek musi spełniać określone wymagania formalne. Pod względem treści musi spełnić wymogi stawiane podaniom (art. 63 KPA) oraz zawierać wskazanie dowodów na poparcie żądania wyłączenia rzeczy lub praw (art. 38 par. 1 UPEA). Wniosek ten powinien być złożony w terminie 14 DNI od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub prawa.

Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ egzekucyjny. Przed rozstrzygnięciem wniosku organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające przy zastosowaniu przepisów KPA. Organ rozpoznaje wniosek w terminie 14 DNI od jego złożenia. Termin ten może być przedłużony o dalsze 14 dni, gdy zbadania dowodów tym terminie nie było możliwe. Do czasu rozstrzygnięcia organ nie podejmuje dalszych czynności, ale te już dokonane pozostają w mocy.

Wniosek jest rozstrzygany w formie POSTANOWIENIA. Jeżeli organ wydał postanowienie o wyłączeniu rzeczy/praw majątkowych w postępowaniu dotyczącym obowiązków niepieniężnych, a były one objęte środkiem egzekucyjnym wskazanym przez wierzyciela, to doręcza wierzycielowi postanowienie i jemu służy zażalenie. W razie odmowy wyłączenia rzeczy/praw majątkowych spod egzekucji osobie trzeciej służy tej osobie zażalenie. Na OSTATECZNE POSTANOWIENIE o odmowie wyłączenia NIE SŁUŻY skarga do sądu administracyjnego. Osobie tej przysługuje natomiast prawo żądania zwolnienia ich od zabezpieczenia lub egzekucji w trybie przepisów KPC.

Żądanie uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności postanowienia w trybie przepisów KPA

Na podstawie art. 18 UPEA do postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy KPA. Do weryfikacji postanowień odpowiednie zastosowanie mają przepisy KPA, regulujące weryfikację w trybach nadzwyczajnych postanowień, na które służy zażalenie. KPA przyjmuje dopuszczalność weryfikacji tych postanowień w trybie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Tryby te mają zatem zastosowanie do weryfikacji postanowień podjętych w postępowaniu egzekucyjnym.

Środki zaskarżenia na drodze sądowej

Do tych środków należy zaliczyć środki służące w postępowaniu przed sądem administracyjnym i środki na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

W postępowaniu przed sądem administracyjnym służy SKARGA NA POSTANOWIENIA WYDANE W POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM I ZABEZPIECZAJĄCYM, na które na drodze administracyjnej służyło zażalenie. Zakres skargi do sądu administracyjnego reguluje PPSA.

W postępowaniu przed sądem powszechnym służy:

1. Powództwo przeciwegzekucyjne zobowiązanego

Poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd (art. 2 par. 3 UPEA). W sytuacji gdy jest dopuszczalne kwestionowanie istnienia/wysokości należności w drodze powództwa, a zobowiązany z niego skorzysta, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (art. 35a UPEA). Powództwo do sądu służy do merytorycznej obrony przed egzekucją, a zatem do zwalczania jest zasadności i dopuszczalności. Podstawy wniesienie powództwa i tryb rozpoznania reguluje KPC.

1. Powództwo przeciwegzekucyjne osoby trzeciej

Osoba trzecia, jeżeli organ egzekucyjnie odmownie rozpatrzył jej wniosek o wyłączenie spod egzekucji rzeczy/praw majątkowych, może złożyć powództwo do sądu na podstawie przepisów KPC, o zwolnienie ich spod egzekucji. Powództwo można wnieść w terminie 14 DNI od doręczenia postanowienia organu egzekucyjnego, a jeżeli zainteresowany wniósł nań zażalenie – od dnia doręczenia postanowienia wydanego na skutek zażalenia. Podstawy wniesienia powództwa i tryb jego rozpoznania regulują przepisy prawa cywilnego.

Do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd rzeczy objęte wyłączeniem nie mogą być sprzedane w trybie przywidzianym do sprzedaży ruchomości (art. 41 par. 1 UPEA). Nie dotyczy to rzeczy ulegających szybko zepsuciu, które mogą być w tym trybie sprzedane, a kwotę uzyskaną ze sprzedaży składa się do depozytu organu (art. 41 par. 2). W przypadku nieuwzględnienia przez sąd żądania wyłączenia spod egzekucji prowadzi się dalej egzekucję administracyjną do kwoty złożonej do depozytu.

ŚRODKI NADZORU W POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM

Nadzór w postępowaniu egzekucyjnym sprawują organy wyższego stopnia. Do ich ustalenia stosuje się art. 18 UPEA oraz art. 17 KPA. UPEA zawiera jednak regulację szczególną. Jeżeli brak jest organów wyższego stopnia wobec organów egzekucyjnych, określonych w art. 19 UPEA, nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje właściwy miejscowo DYREKTOR IZBY SKARBOWEJ. W stosunku do organów będących organami samorządu terytorialnego, nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawują SKO. W stosunku do dyrektora izby celnej nadzór nad egzekucją należności pieniężnej sprawuje DYREKTOR IZBY SKARBOWEJ, właściwej ze względu na siedzibę tego dyrektora izby celnej (art. 23 UPEA).

UPEA w administracji reguluje właściwość organów nadzoru:

1. Organ nadzoru jest właściwy do stosowania środków nadzoru wobec podejmowanych postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, a zatem do podejmowania z urzędu nadzwyczajnych trybów weryfikacji postanowień unormowanych w KPA

2. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ nadzoru może wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ nadzorowany. Na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub postępowania służy zażalenie zobowiązanemu/wierzycielowi (niebędącemu organem).

Organy nadzoru są jednocześnie:

1. Organami odwoławczymi od postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne

2. Organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne

Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przyznaje WOJEWODZIE kompetencje do wstrzymania w formie decyzji administracyjnej egzekucji administracyjnej. Może to uczynić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony. O wstrzymaniu egzekucji wojewoda informuje ministra właściwego w sprawie postępowania, w związku z którym toczy się egzekucja i podaje powody wstrzymania. Wstrzymanie egzekucji obowiązków pieniężnych może być dokonane w odniesieniu do tej samej należności tylko jednorazowo i na okres nie dłuższy niż 30 dni.

Zwierzchni nadzór: wg art. 25 par. 1 UPEA: minister właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje zwierzchni nadzór i kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i organy egzekucyjne. UPEA nie reguluje środków nadzoru, które służą z tytułu nadzoru zwierzchniego. W zakresie egzekucji obowiązków niepieniężnych właściwi ministrowie, centralne organy administracji rządowej oraz inne centralne organy administracji publicznej, a także organy sprawujące nadzór nad JST, prowadzą kontrolę przestrzegania w toku czynności przepisów ustawy przez wierzycieli i organy egzekucyjne.

ROZDZIAŁ XXXVII – Postępowanie zabezpieczające

Dokonanie zabezpieczenia należności pieniężnych lub wykonania obowiązków niepieniężnych jest dopuszczalne, gdy brak zabezpieczenia mógłby utrudnić egzekucję, a w szczególności jeżeli stwierdzono: 1) brak płynności finansowej zobowiązanego; 2) unikanie wykonania przez zobowiązanego obowiązku przez nieujawnianie zobowiązań powstałych z mocy prawa lub nierzetelne prowadzenie ksiąg podatkowych; 3) dokonywanie wyprzedaży majątku; 4) niezłożenie oświadczenia na podstawie art. 39 par. 1 o.p. mimo wezwania do jego złożenia.

Zabezpieczenie może być dokonane także przed terminem płatności należności pieniężnej lub przed terminem wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zabezpieczenie należności pieniężnych może dotyczyć również przyszłych, powtarzających się świadczeń.

W postępowaniu podatkowym zobowiązanie podatkowe może być zabezpieczone na MAJĄTKU PODATNIKA, a w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim także na MAJĄTKU WSPÓLNYM przed terminem płatności podatku, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że nie zostanie wykonane (art. 33 o.p.). Zabezpieczenia można dokonać również przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (podaje się w decyzji przybliżoną kwotę) lub określającej jego wysokość (przybliżona kwota zobowiązania + kwota odsetek za zwłokę), jak i określającej wysokość zwrotu podatku. Zabezpieczenie dotyczy też należności określonych w decyzji o odpowiedzialności podatkowej płatnika i inkasenta oraz osób określonych w art. 115,116,116a o.p. Organ podatkowy wydaje DECYZJĘ O ZABEZPIECZENIU.

Zabezpieczenie następuje w trybie przepisów UPEA albo w formie określonej w art. 33d o.p., a mianowicie przez przyjęcie przez organ podatkowy na wniosek strony, zabezpieczenia wykonania zobowiązania wraz z odsetkami za zwłokę, w formie:

1. gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej

2. poręczenia banku

3. weksla z poręczeniem wekslowym banku

4. czeku potwierdzonego przez krajowy bank wystawcy czeku

5. zastawu rejestrowego na prawach z papierów wartościowych emitowanych przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski — według ich wartości nominalnej

6. uznania kwoty na rachunku depozytowym organu podatkowego

7. pisemnego, nieodwołalnego upoważnienia organu podatkowego, potwierdzonego przez bank lub spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, do wyłącznego dysponowania środkami pieniężnymi zgromadzonymi na rachunku lokaty terminowej

Decyzja o zabezpieczeniu WYGASA:

1. po upływie 14 dni od dnia doręczenie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego

2. z dniem doręczenia decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego

3. z dniem doręczenia decyzji określającej wysokość zwrotu podatku (art. 33a par. 1 o.p.)

Przekształcenie zajęcia zabezpieczającego w zajęcie egzekucyjnego

Do takiego przekształcenia dochodzi:

1. z dniem wystawienia tytułu wykonawczego, pod warunkiem że nastąpiło nie później niż przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia ostatecznej decyzji lub innego orzeczenia podlegającego wykonaniu w sprawie, w której dokonano zabezpieczenia, bądź doręczenia postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności

2. z dniem wygaśnięcia decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne pod warunkiem wystawienia tytułu wykonawczego nie później niż przed upływem 14 dni od dnia jej wygaśnięcia

W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wstrzymania wykonania decyzji, do powyższego przekształcenia dochodzi z dniem wystawienia tytułu wykonawczego, pod warunkiem, że nastąpiło nie później niż przed upływem 2 MIESIĘCY od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia o oddaleniu lub odrzuceniu skargi bądź umorzenia postępowania. Do tego przekształcenia NIE DOCHODZI gdy organ odwoławczy/ sąd uchylą decyzję stanowiącą podstawę do dokonania zabezpieczenia, o ile wydanie nowej decyzji nie nastąpi w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego lub prawomocnego orzeczenia sądu organowi właściwemu do wydania decyzji.

Wygaśnięcie decyzji o zabezpieczeniu nie narusza ważności zarządzenia zabezpieczenia wydanego na podstawie przepisów UPEA (art. 33a par. 2 o.p.).

Postępowanie zabezpieczające może być prowadzone na wniosek obcego państwa. Postępowanie to jest prowadzone z uwzględnieniem przepisów o prowadzeniu p. egzekucyjnego na wniosek obcego państwa (art. 66d par. 1 pkt 3 UPEA).

Zarządzenie zabezpieczenia

Organ dokonuje zabezpieczenia na wniosek wierzyciela na podstawie wydanego przez ten organ ZARZĄDZENIA ZABEZPIECZENIA. Wniosek o zabezpieczenie może zgłosić organ kontroli skarbowej. Jeżeli wniosek ten jest zgłoszony po wszczęciu albo zakończeniu postępowania podatkowego lub kontrolnego, we wniosku tym wyszczególnia się składniki majątkowe zobowiązanego, które mogą być przedmiotem zabezpieczenia.

Zarządzenie zabezpieczenia zawiera:

1. oznaczenie wierzyciela

2. wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego, jego adresu, a w przypadku zabezpieczania należności pieniężnej na wynagrodzeniu za pracę zobowiązanego – oznaczenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adres, jeżeli wierzyciel posiada taką informację

3. podanie treści obowiązku podlegającego zabezpieczeniu, podstawy prawnej tego obowiązku, a w przypadku zabezpieczania należności pieniężnej – także określenie jej wysokości

4. wskazanie podstawy prawnej zabezpieczenia obowiązku

5. wskazanie okoliczności świadczących o wystąpieniu możliwości utrudnienia bądź udaremnienia egzekucji

6. datę wydania zarządzenia zabezpieczenia, nazwę wierzyciela, który je wydał, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego, a także odcisk pieczęci urzędowej

7. klauzulę organu egzekucyjnego o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do wykonania

8. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów

9. sposób i zakres zabezpieczenia

W przypadku zabezpieczenia należności pieniężnych zarządzenie zabezpieczenia sporządza się wg wzoru określonego w rozporządzeniu wydanym przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Wzór ten musi zawierać powyższe dane a ponadto umożliwiać elektroniczne przetwarzanie danych.

Organ egzekucyjny ustala czy obowiązek, którego dotyczy zarządzenie, podlega zabezpieczeniu oraz czy zarządzenie spełnia określone przepisami wymogi. W razie wyniku negatywnego nie przystępuje się do zabezpieczenia. Na postanowienie odmawiające zabezpieczenia wierzycielowi przysługuje zażalenie.

WAŻNE! – Organ egzekucyjny może uzależnić nadanie klauzuli o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do wykonania od złożenia przez wierzyciela KAUCJI NA ZABEZPIECZENI ROSZCZEŃ zobowiązanego o naprawienie szkód spowodowanych wskutek wykonania zarządzenia zabezpieczenia!

Środki zabezpieczenia należności pieniężnych reguluje art. 164 UPEA, stanowiąc, że zabezpieczenia dokonuje się przez np. zajęcie pieniędzy, wynagrodzenia za pracę, wierzytelności z rachunków bankowych, obciążenia nieruchomości hipoteką przymusową, ustanowienie zakazu zbywania i obciążania nieruchomości. W przypadku należności niepieniężnych środki zabezpieczenia nie zostały wymienione enumeratywnie, a jedynie art. 167 par. 2 UPEA stanowi, że przy wyborze środka organ uwzględni interesy stron w takiej mierze, aby wierzycielowi zapewnić wykonanie obowiązku, a zobowiązanego nie obciążać ponad potrzebę. Do zabezpieczenia obowiązków niepieniężnych można zastosować środki obowiązków pieniężnych!

WAŻNE! - środki zabezpieczenia nie mogą zmierzać do wykonania obowiązku! Nie można stosować przeciw zobowiązanemu przymusu bezpośredniego!

Organ egzekucyjny może w każdym czasie uchylić/zmienić sposób i zakres zabezpieczenia. Na postanowienie w sprawie zmiany/uchylenia zabezpieczenia służy zażalenie.

Uchylenie zabezpieczenia

Organ egzekucyjny na żądanie zobowiązanego uchyla zabezpieczenie, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie został zgłoszony w terminie 30 dni od dnia dokonania zabezpieczenia należności pieniężnej, a w terminie 3 MIESIĘCY od dokonania zabezpieczenia w związku z wydaniem decyzji, o której stanowi art. 33a i 33b o.p. lub art. 61 ust. 3 ustawy Prawo celne, lub zabezpieczenia o charakterze niepieniężnym. Terminy te na wniosek wierzyciela mogą być przedłużone jeżeli postępowanie nie mogło być wszczęte z uzasadnionych przyczyn, jednak termin wszczęcia postępowania co do obowiązków niepieniężnych może być przedłużony tylko o okres do 3 MIESIĘCY!

Organ wydaje postanowienie o uchyleniu zabezpieczenia, na które przysługuje zobowiązanemu i wierzycielowi (niebędącemu organem) zażalenie. Również formę postanowienia ma orzeczenie o przedłużeniu terminu do złożenia wniosku. Na nie również ww. stronom służy zażalenie.

Zbieg postępowania zabezpieczającego

W razie zbiegu postępowania zabezpieczającego prowadzonego przez organ egzekucji administracyjnej i organ egzekucji sądowej postępowania te są prowadzone ODRĘBNIE, chyba że w myśl przepisów KPC, rzecz stanowiąca przedmiot zabezpieczenia PODLEGA SPRZEDAŻY. Stosuje się wówczas przepisy o zbiegu postępowania egzekucyjnego. W razie zbiegu postępowań prowadzonych przez organy egzekucji administracyjnej stosuje się odpowiednio przepisy o zbiegu egzekucji.

Koszty postępowania zabezpieczającego

Przepisy o kosztach egzekucyjnych stosuje się odpowiednio do opłat za czynności zabezpieczenia i wydatków związanych z postępowaniem zabezpieczającym, jeżeli zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Organ obciąża WIERZYCIELA opłatami za czynności zabezpieczenia oraz wydatkami związanymi z zabezpieczeniem, jeżeli postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte wskutek braku wniosku o przedłużenie terminu do wszczęcia lub wniosek ten nie został uwzględniony, a jeżeli postępowanie nie zostało wszczęte z innych powodów – wydatkami związanymi z postępowaniem. Nie pobiera się tych opłat jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym dokonującym zabezpieczenia! Organ może żądać od wierzyciela wpłaty ZALICZKI NA POKRYCIE WYDATKÓW związanych z postępowaniem zabezpieczającym i uzależnić zabezpieczenie od tej wpłaty.

CZĘŚĆ ÓSMA – UPROSZCZONE POSTĘPOWANIE O CHARAKTERZE ADMINISTRACYJNYM

ROZDZIAŁ XXXVIII – Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń

UWAGI WSTĘPNE O REGULACJI PRAWNEJ

Unormowanie czynności proceduralnych przy wydawaniu zaświadczeń przez organy administracyjne wprowadzono w 1980 roku, przyjmując założenie, że ma to być rodzaj procedury uproszczonej i odformalizowanej. Osobom prawnym lub fizycznym nie stawia się wymagań, które dotyczą stron postępowania jurysdykcyjnego, ich wyłączną legitymację stanowi zgłoszone żądanie wydania zaświadczenia zgodnie z przepisami art. 217 par. 1 i 2 KPA lub art. 306a par. 1 i 2 o.p. Czynności proceduralne prowadzą organy administracji publicznej (w znaczeniu strukturalnym lub funkcjonalnym – art. 5 par. 2 pkt 3 KPA) lub organy podatkowe.

Jednocześnie w art. 220 ustanowiono ogólne ograniczenie uprawnień organów do żądania zaświadczeń na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Uproszczenie czynności przy wydawaniu zaświadczeń miało służyć tym osobom, które się o nie ubiegały, ale nie powinno sprzyjać formalizacji dziedzin działania administracji przez przenoszenie na jednostkę obowiązku potwierdzenia dokumentami urzędowymi tych faktów lub stanu prawnego, które organ może ustalić na podstawie już posiadanych lub okazanych dokumentów. Wzmocniono najpierw to ograniczenie przez obowiązek wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy żądania zaświadczenia, a następnie rozszerzono obowiązek ustalania faktów i stanu prawnego przez korzystanie z oświadczeń stron (art. 75 par.2 KPA, 180 par. 2 o.p.) oraz z dostępnych w komunikacji elektronicznej zbiorów danych innych podmiotów publicznych.

W 2002 do ordynacji podatkowej wprowadzono dział VIIIa zatytułowany „Zaświadczenia” dzięki czemu o.p. odłączyła się w tym zakresie od KPA. Przypisy art. 306a-306n o.p. są w części wzorowane na KPA, a w części zawierają unormowania odrębne, co przede wszystkim dotyczy rodzajów zaświadczeń.

Pomimo uproszczenia i odformalizowania tego postępowania trzeba mieć na uwadze, że trzeba zachować choćby minimalne rygory proceduralne, ponieważ idzie tu o wystawienie dokumentu o urzędowym charakterze i który wg art. 76 KPA stanowi dowód tego, co zostało w nim zawarte. Choć regulacja prawna zawarta w art. 217-219 KPA jest szczupła, to warto zauważyć, że niektóre z tych przepisów mogą dać podstawę do sięgania również do innych przepisów KPA, dotyczących postępowania orzeczniczego i odpowiedniego stosowania ich w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia.

Zaświadczenie

Pojęcie zaświadczenia wyznacza zakres przedmiotowy postępowania uregulowanego w dziale VII KPA i dziale VIIIa o.p., stąd istotne jest określenie jego treści. Poglądy doktryny w tej kwestii są jednak niejednolite. Z przeglądu różnych stanowisk prawny charakter zaświadczenia oddaje następująca definicja: zaświadczenie jest to środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub czynności materialno-technicznych administracji, niemający cech aktu administracyjnego. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy, ma więc cechę urzędowej informacji o stanie prawnym lub faktycznym w danym czasie. Wyraźnie stanowi o tym art. 306a par. 3 o.p.: zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania.

J. Lang wyróżnił pięć przesłanek, które charakteryzują to pojęcie:

1. jest to akt przewidziany przepisem prawa

2. jest wydawany na żądanie osoby, która o niego się ubiega

3. osoba ubiegająca się o ten akt musi wykazać swój interes prawny w jego uzyskaniu

4. jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny

5. akt jest wydawany przez organ administracyjny

Porównując ze sobą art. 217 i 220 KPA należy stwierdzić, że pojęcie zaświadczenia jest w obu tych przepisach używane w tym samym znaczeniu, czyli ma zastosowanie wtedy, gdy wszczyna się postępowanie w celu jego wydania, jak również wówczas, gdy chodzi o korzystanie przez jeden organ z zaświadczenia wystawionego przez drugi organ.

WYDAWANIE ZAŚWIADCZEŃ NA PODSTAWIE PRZEPISÓW KPA

Tryb postępowania

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane wyłącznie na wniosek. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna swoje żądanie wnieść w formie podania spełniającego minimum wymagań, które określa art. 63 KPA albo może żądanie wnieść ustnie do protokołu. Organ administracyjny powinien co najmniej od razu ustalić czy żądanie pochodzi od osoby mającej zdolność do czynności prawnych. W dacie wniesienia żądania następuje wszczęcie postępowania, jak również w niektórych przypadkach zacznie biec termin do wydania zaświadczenia, który wynosi 7 dni. W przypadku gdy organ dysponuje danymi np. z kartotek powinien wydać zaświadczenie niezwłocznie, a gdy ten dostęp do tych danych nie może być natychmiastowym – do 7 dni.

Organ administracyjny może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 par. 2 KPA), które będzie dotyczyło stanu faktycznego lub stanu prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. To postępowanie następuje przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dot. dowodów w postępowaniu orzekającym. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń może mieć wyłącznie formę postępowania gabinetowego.

Postępowanie kończy się albo wydaniem zaświadczenia żądanego przez zainteresowaną osobą albo odmową. Zgodnie z art. 218 par. 1 KPA na żądanie osoby, która wykaże swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, organ administracyjny: obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa jest możliwa tylko w sytuacji, gdy osoba domaga się zaświadczenia, które pozostaje w sprzeczności z danymi, którym organ dysponuje albo wkracza w dziedzinę objętą ochroną danych osobowych. W przypadku wystawienia zaświadczenia o treści żądanej przez osobę nie służy jej żaden środek zaskarżenia i jedyne co w tej sytuacji może zrobić, to na podstawie art. 76 par. 3 przeprowadzić przeciwdowód albo złożyć skargę do organu wyższego stopnia, względnie żądać wydania nowego zaświadczenia od organu.

Zaświadczenie wystawiane jest na piśmie, ale na żądanie osoby ubiegającej się o nie zostanie wydane także w formie dokumentu elektronicznego z bezpiecznym podpisem elektronicznym (z ważnym certyfikatem).

Środki zaskarżenia

Odmowa spełnienia żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia może nastąpić w dwóch sytuacjach: 1) gdy w ogóle nie można tej osobie wydać zaświadczenia; 2) jeżeli nie można wydać zaświadczenia o takiej treści, o jaką ta osoba się ubiega. Odmowa jest ujęta w formie postanowienia, które różni się treścią i sutkami od typowych postanowień. Wprawdzie art. 219 nie zawiera żadnego odesłania to jednak biorąc pod uwagę wykładnię systemową należy uznać, że wymagania dla postanowień w art. 124 i 125 będą miały także w tym przypadku zastosowanie. Zażalenie należy wnieść w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu, który postanowienie wydał. Na skutek rozpatrzenia zażalenia postanowienie odmowne może być utrzymane w mocy albo też zostanie uchylone i organ będzie zobowiązany do uwzględnienia żądania osoby zainteresowanej wydaniem zaświadczenia.

Od postanowienia ostatecznego (tzn. od niezaskarżonego w terminie postanowienia odmownego albo od utrzymującego je w mocy postanowienia wydanego na skutek zażalenia) w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego nie służy żaden środek zaskarżenia, ponieważ nie jest ono wydawane w zakresie obowiązywania postępowania administracyjnego ogólnego!!! Natomiast przepis art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy PPSA wymienia jako zaskarżalne inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, co pozwala uznać, że i to postanowienie jest zaskarżalne przed sądami administracyjnymi.

Organ w drodze postanowienia zamyka tok czynności procesowych postępowania uproszczonego postępowania administracyjnego, a nie rozstrzyga ani o interesie prawnym, ani o obowiązku. Z tego też względu postanowień odmawiających wydania zaświadczenia po rozpatrzeniu żądania albo po rozpoznaniu zażalenia nie można stosować przepisów normujących tryb weryfikacji decyzji!

WYDAWANIE ZAŚWIADCZEŃ PRZEZ ORGANY PODATKOWEG

Tryb postępowania

Prawna regulacja w sprawach wydawania zaświadczeń przez organy podatkowe jest znacznie bardziej rozbudowana, ponieważ art. 306k o.p. stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów 14 rozdziałów działu IV o.p., a ponadto na podstawie art. 306j o.p. zostało wydane rozporządzenie Ministra Finansów z 2005, które zawiera kilka przepisów dotyczących trybu postępowania. Odbiera to tym samym sporo cech właściwych postępowaniu uproszczonemu, ale jednocześnie usuwa wiele wątpliwości.

W art. 306e-306i o.p. wymienia się zaświadczenia z dokładnym wskazaniem ich przedmiotu, którym jest potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego istniejącego w sprawach podatkowych, co powoduje, iż są to dokumenty, które mogą mieć bardzo doniosłe skutki dla sytuacji majątkowej różnych podmiotów, a nie tylko samego podatnika/płatnika lecz również np. przyszłego nabywcy przedsiębiorstwa, przyszłego spadkobiercy itp. W załącznikach do rozporządzenia wprowadzono wzory ewidencji wniosków o zaświadczenia i rejestrów zaświadczeń zaprowadzonych przez organy podatkowe oraz szczęściu różnych wzorów zaświadczeń odnoszących się do zobowiązań podatkowym. Przepisy art. 143 par. 1a oraz 144a par. 1 wprost WYŁĄCZAJĄ stosowanie formy dokumentu elektronicznego do zaświadczeń.

Zasadnicza regulacja postępowania zawarta w art. 306a-306d jest przeniesiona z przepisów KPA, z niewielkimi uzupełnieniami dotyczącymi prawnego skutku zaświadczenia (jest potwierdzeniem stanu z daty jego wydania) oraz związania organu granicami żądania wniosku. W wyniku odesłań do innych przepisów następuje wyraźne rozszerzenie regulacji, bo organy podatkowe będą stosowany odpowiednie przepisy dotyczące: zasad ogólnych, wyłączenia pracowników i organów, stron postępowania, załatwienia sprawy, doręczeń, wezwań, wszczynania postępowania, protokołów i adnotacji, udostępniania akt, dowodów, zawieszenia postępowania, postanowień, zażaleń, kosztów postępowania.

Właściwość do wydania zaświadczenia została określona w rozporządzeniu przez wskazanie organów podatkowych, które są właściwe rzeczowo i miejscowo w sprawach zobowiązań podatkowych danego rodzaju.

Środki zaskarżenia

Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub nadania mu treści zgodnej z wnioskiem następuje w formie postanowienia, które jest zaskarżalne zażaleniem. Musi więc być wydane na piśmie, zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o zasadach i trybie wniesienia zażalenia.

Do zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu (art. 239 o.p.), czyli aby było ono dopuszczalne, musi zawierać zarzuty, ich uzasadnienie oraz dowody na ich poparcie. Do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane przez organy podatkowego najniższego szczebla są właściwe organy wyższego stopnia, a w pozostałych przypadkach te same organy, które wydały postanowienie. Postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia może być zaskarżone do sądu administracyjnego.

ROZDZIAŁ XXXIX – Postępowanie w sprawach skarg i wniosków

UWAGI WSTĘPNE

Przepisy działu VIII KPA w art. 221-259 regulują tryb postępowania w sprawach skargi powszechnej, a postępowanie w sprawach wniosków jest uregulowane częściowo z odesłaniem do przepisów postępowania skargowego. W niewielkim zakresie uregulowania te są uzupełnione nielicznymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 2002 w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.

Treść przepisów regulujących postępowanie skargowe pozwala na wyodrębnienie w nim trzech stadiów:

1. wszczęcie postępowania i kontrola wstępnej skargi (wniosku)

2. rozpoznanie i załatwienie skargi (wniosku)

3. zawiadomienie zainteresowanych podmiotów

Szczególnie rozbudowane są postanowienia dotyczące kontroli wstępnej skargi i wniosków, co wynika z powiązania postępowania skargowego z innymi postępowaniami na zasadzie wyłączającej ich konkurencyjność.

ZAKRES STOSOWANIA PRZEPISÓW O POSTĘPOWANIU SKARGOWYM

Krąg podmiotów powołanych do stosowania przepisów postępowania skargowego jest określony w art. 2 i 3 par. 4 KPA, przez wyliczenie ich rodzaju oraz – pośrednio – przez wyliczenie dziedzin spraw. W art. 2 KPA jako podmioty prowadzące postępowanie w sprawach skarg i wniosków wymieniono: organy państwowe, organy JST oraz organy organizacji społecznych.

Zarówno organy prawodawcze, jak i sądy w swej działalności podstawowej (proce legislacyjny, działalność orzecznicza) nie będą rozpatrywały ani skarg, ani też wniosków. Jednakże organy administracji sejmowej/senackiej, jaki organy administracji sądowej będą już do tego powołane w ramach procedury uregulowanej w KPA!

Art. 3 par. 4 KPA ma służyć usunięciu wątpliwości odnośnie do zakresu obowiązywania przepisów o rozpatrywaniu skarg i wniosków, bo poddaje on ich regulacji te dziedziny spraw, które są wyłączone spod mocy obowiązującej KPA. Warto zauważyć, że mimo wprowadzenia Ordynacji Podatkowej przepisy działu VIII KPA były i nadal są stosowane wprost i w pełnym zakresie przez organy podatkowe o czym stanowi art. 3 par. 1 pkt 2 KPA.

Zakres przedmiotowy obejmuje rozpatrywanie skarg i wniosków, które w KPA są określone tylko przez przykładowe wskazanie na ich przedmiot. To właśnie TREŚĆ petycji, skargi, wniosku, a nie nazwa nadana przez wnoszącego, wyznacza zakres stosowania przepisów postępowania skargowego i wnioskowego. Jeżeli treść pisma, choćby nazwanego skargą, będzie stanowić czynność procesową z innego postępowania, to nie będzie podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania skargowego.

Zakres podmiotowy jest bardzo szeroki. Każdy podmiot może spowodować wszczęcie postępowania skargowego i oczekiwać zawiadomienia o jego wyniku. Ponadto przepisy dopuszczają wiele podmiotów pośredniczących we wnoszeniu skarg i wniosków, które mają w tym postępowaniu określone uprawnienia.

Przepisy działu VIII KPA, odnoszące się do skarg, co nie dotyczy z tą samą mocą wniosków, zostały zbudowane na zasadzie wyłączności trybu postępowania skargowego do rozpoznania i załatwienia skargi. Z tego też względu tak istotne znaczenie ma materialne (a nie formalne) pojęcie skargi – art. 222.

Ze względu na swą treść pismo (ustne zgłoszone do protokołu lub dokument elektroniczny) skierowane do organu państwowego lub społecznego może być:

1. skargą

2. wnioskiem

3. procesową czynnością strony lub uczestnika postępowania administracyjnego uregulowanego w KPA lub w o.p.

4. procesową czynnością podmiotu innego postępowania sądowego lub administracyjnego czy też jeszcze o innym charakterze

Przepisy o postępowaniu skargowym znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy merytorycznie mamy do czynienia ze skargą lub wnioskiem (pkt 1 i 2). PETYCJA wymieniona w art. 63 KRP i art. 221 KPA będzie zawierała te same treści co skarga i wniosek, więc powinna być tak samo kwalifikowana i rozpatrywana mimo bardziej uroczystej nazwy.

Ze SKARĄ mamy do czynienia wtedy, gdy jest to, zgodnie z art. 227 KPA, wyraz niezadowolenia z działalności organów państwowych, samorządowych i społecznych lub z działań ich pracowników. Odmienny jest w swej treści WNIOSEK, którego przedmiot określono w art. 241 KPA przez przykładowe wyliczenie takich elementów treści, jak propozycje zmian w organizacji lub działaniu organów lub też ich pracowników.

TRYB POSTĘPOWANIA W SPRAWACH SKARGOWYCH

Stosunek postępowania skargowego do postępowań orzeczniczych

Z mocy wyraźnych przepisów KPA postępowanie skargowe nie może być konkurencyjne dla postępowań orzeczniczych prowadzonych przez organy administracyjne sądowe lub quasi-sądowe. Skarga, która w swej treści będzie żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, środkiem zaskarżenia wnoszonym w trybie zwykłym/nadzwyczajnym zawsze – niezależnie od nazwy – musi być rozpoznawana we właściwym dla niej trybie, zgodnie z art. 233-235 KPA.

Mylący jest w swej treści art. 236 KPA z racji zbyt generalnego odesłania. Przepis ten uznaje organ administracji publicznej właściwy do prowadzenia sprawy indywidualnej w postępowaniu administracyjnym, a także za właściwy do rozpatrzenia skargi. Organ będzie właściwy do prowadzenia postępowania skargowego, ale tylko wtedy gdy skargę wniesie osoba NIEBĘDĄCA STRONĄ postępowania administracyjnego a skarga – odpowiadająca w swej treści art. 227 – będzie zawierała takie informacje, które ten organ powinien wykorzystać w postępowaniu administracyjnym prowadzonym co do innych spraw i podmiotów, jako materiał uwzględniony z urzędu. Tylko w takim przypadku postępowanie skargowe będzie pod pewnym względem, całkiem ubocznie, towarzyszyło postępowaniu administracyjnemu i obydwa te postępowania równolegle, ale odrębnie będzie prowadził ten sam organ.

Jeżeli pismo zatytułowane „skarga” lub „wniosek” będzie zawierało żądanie wydania zaświadczenia lub będzie czynnością procesową albo środkiem zaskarżenia rozpatrywanym w postępowaniu sądowym, to zgodnie z art. 240 KPA właściwy organ rozpatrzy je w trybie regulowanym stosowną procedurą.

Organ prowadzący postępowanie skargowe

Organy państwowe, samorządowe lub społeczne rozpatrują skargi i wnioski w zakresie swojej właściwości (art. 223 i 242 KPA). Do ustalenia tej właściwości będą maiły zastosowanie przepisy prawa materialnego, w przypadku organów organizacji społecznych (spółdzielni, stowarzyszeń) przepisy regulujące ich prawny byt i działalność, wykonywanie zleconych funkcji administracyjnych, jak również przepisy statutowe. Najpierw stosuje się więc przepisy o zakresie działania organów (właściwość ustawowa); jeżeli na ich podstawie nie można ustalić właściwości – stosuje się przepisy szczególne; a w ostatniej kolejności art. 229 KPA, w którym wymienia się z nazwy organy właściwe.

Jako zasadę przyjęto, że do rozpatrzenia skargi na wykonywanie zadań lub na działalność organu rządowego lub JST będzie właściwy organ nadzoru lub organ nadrzędny w strukturze organizacyjnej. W związku z tym rozpatruje skargi dotyczące zadań lub działalności:

1. rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa

2. organów wykonawczych JST oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda lub organ wyższego stopnia

3. wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), zarządu powiatu, starosty oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, powiatowych służby i straży, zarządu i marszałka województwa w sprawach własnych samorządu – odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa

4. wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów

5. innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór

6. ministra - Prezes Rady Ministrów

7. organu centralnego i jego kierownika – organ nadrzędny

KPA w art. 232 par. 1 i 2 stanowi o dopuszczalności ustalenia właściwości z delegacji, bo organ, do którego wpłynęła skarga (wniosek), może przekazać ją do załatwienia organowi niższego stopnia, a skargę dotyczącą pracownika może przekazać do załatwienia jego przełożonemu służbowemu.

W sprawach WNIOSKÓW, zgodnie z art. 242 par. 1 KPA, właściwość ustawową organów państwowych i samorządowych ustala się wg PRZEDMIOTU wniosku, a właściwość organów społecznych zgodnie z rodzajem ich zadań zleconych z zakresu administracji publicznej.

Właściwość organu do rozpoznania i załatwienia skargi oraz wniosku należy określić, stosując przypisy dotyczące właściwości rzeczowej i miejscowej (stosowanie właściwości instancyjnej byłoby bezprzedmiotowe, bo postępowanie odbywa się tylko w jednej instancji).

Przepisy o postępowaniu skargowym nie przewidują stosowania instytucji wyłączenia pracownika lub organu, ale w to miejsce wprowadzają postanowienia dotyczące ZDOLNOŚCI ORGANU/PRACOWNIKA do prowadzenia tego postępowania i załatwienia skargi (wniosku). Zgodnie z art. 232 par.1 KPA nie ma takiej zdolności organ, którego działalności dotyczą zarzuty skargi i nie można jemu przekazać skargi do załatwienia. Osoba, która otrzymała skargę na swoją działalność, powinna przekazać ją przełożonemu.

WAŻNE! – Może być prowadzone tylko jedno postępowanie skargowe w sprawie konkretnie oznaczonej skargi (wniosku) indywidualnie określonego podmiotu.

Art. 232 KPA ustanawia kategoryczny obowiązek przekazania skargi wg właściwości. Obowiązek ten powinien być wykonany niezwłocznie, a w razie przeszkód maksymalnie do 7 dni. Przekazując skargę należy wziąć pod uwagę zdolność do rozpatrzenia i załatwienia sprawy danego organu.

W razie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy KPA dotyczące tego zagadnienia.

Skarżący i wnioskodawca

W art. 221 par. 1 KPA jako podmiot uprawniony do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, samorządowych i organizacji społecznych wskazuje się „KAŻDEGO” jak w art. 63 KRP. W postępowaniu skargowym i wnioskowym NIE MOŻNA uzależniać legitymacji do wniesienia skargi/wniosku od posiadania zdolności prawnej oraz zdolności do czynności prawnych. NIE JEST zasadne również ograniczenie tego uprawnienia do obywateli polskich. Wobec tego uprawniony będzie obywatel polski, cudzoziemiec, każdy człowiek mający faktyczną możliwość wyrażenia i wniesienia w wymaganej formie skargi lub wniosku w interesie społecznym, w imieniu własnym albo innej osoby – ale zawsze za jej wyraźną zgodą (art. 63 KRP i 221 par. 3 KPA). Takie uprawnienie ma też organizacja społeczna (w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 5 KPA), która może wnosić skargę w interesie własnym inne osoby za jej zgodą i w interesie społecznym, działając w celu ochrony wszelkich interesów prawnych lub faktycznych, interesów jednostkowych lub interesu społecznego.

Do udziału w postępowaniu skargowym i wnioskowym są dopuszczone również podmioty pośredniczące we wniesieniu skargi/wniosku. Do nich należą organy masowej informacji wymienione w art. 248,249,251 KPA, a więc redakcje prasowe, radiowe, telewizyjne, a także organizacje społeczne podejmujące się roli interwencyjnej (art. 249). W przekazaniu skarg/wniosków mogą pośredniczyć posłowie/senatorowie/radni (art. 237 par. 2).

Forma skargi i wniosku

Skarga lub wniosek mogą być wniesione na piśmie, telegraficznie, ustnie do protokołu, pocztą elektroniczną. Wymagania formalne są minimalne, bo niezbędne są tylko dane o podmiocie wnoszącym (imię, nazwisko, adres osoby fizycznej; nazwa organizacji społecznej) a treść skargi lub wniosku w zupełnie dowolnej formie (np. 227, 241 KPA). Skardze lub wnioskowi stawia się tylko jedno podstawowe wymaganie ażeby można ustalić ich przedmiot. W przypadku zgłoszenia skargi/wniosku ustnie do protokołu w trakcie terminów ich przyjmowania, zgodnie z wymaganiami art. 253 par. 1-5 KPA, można od razu doprowadzić do określenia przedmiotu skargi w protokole, w którym poza danymi porządkowymi (data, dane wnoszącego) powinien być utrwalony OPIS SPRAWY. W przypadku wniesienia skargi/wniosku w innej formie należy wezwać osobę wnoszącą do złożenia w terminie 7 dni WYJAŚNIENIA lub UZUPEŁNIENIA odnośnie przedmiotu.

Kolejnym zagadnieniem jest utrzymanie w tajemnicy danych personalnych wnoszącego skargę/wniosek. Jest to jeden z elementów ochrony skarżącego lub wnioskodawcy działających w granicach prawa (225 par. 1 i 2 KPA). Ujawnienie danych osoby, która zastrzegła sobie anonimowość, może nastąpić tylko wtedy, gdy leży to w interesie osoby zniesławionej skargą lub wnioskiem, gdy są w nich oszczerstwa i zniewagi. Zgoda na ujawnienie danych powinna być wydana wyłącznie w formie pisemnej.

Redakcje środków masowej informacji mogą ALBO pośredniczyć tylko technicznie w przekazywaniu skarg/wniosków (248 par. 1 KPA), korzystając jedynie z uprawnienia do żądania zawiadomienia ich o załatwieniu ALBO mogą potraktować materiały publikacji prasowej jako skargę lub wniosek, przesyłając artykuły, notatki do właściwego organu. Przesłanie takiego materiału powoduje wszczęcie postępowania i związany z tym obowiązek zawiadomienia redakcji o załatwieniu skargi/wniosku. Podobną rolę w przekazywaniu skarg/wniosków mogą spełniać organizacje społeczne. Pośrednictwo posłów/senatorów/radnych stwarza dodatkowe obowiązki dla organu a nie wpływa na formę skargi/wniosku.

Wszczęcie postępowania

Postępowanie jest wszczynane wyłącznie na skutek wniesienia skargi/wniosku. Postępowanie to nie może być wszczęte z urzędu! Badanie skargi (wniosku) pod względem formalnym sprowadza się do stwierdzenia, że zawiera ona dane o osobie ją składającej, umożliwiające z nią dalszy kontakt. Anonimowe skargi/wnioski pozostają bez rozpoznania. Badanie treści ma miejsce już po wszczęciu postępowania i może wskazać na konieczność uzyskania dodatkowych wyjaśnień lub uzupełnienia treści skargi w celu dokładnego ustalenia przedmiotu.

Możliwe są cztery przypadki, w których skarga nadaje się do ODRZUCENIA. Będzie to miało miejsce, gdy:

1. jej przedmiot wykracza poza zakres spraw skargowych, czyli w ogóle nie dotyczy dziedzin działania organów władzy publicznej lub zadań z zakresu administracji publicznej zleconych organizacjom lub instytucjom społecznym

2. skarga nie jest wyrazem woli skarżącego, bo nie ma on zdolności do jej wyrażenia i popierania

3. z treści skargi nie wynika istnienie jakiegokolwiek interesu skarżącego

4. w tej samej (tożsamej) sprawie toczy się już postępowanie skargowe

Stwierdzenie jednej z ww. okoliczności powoduje zakończenie postępowania skargowego – należy wysłać do osoby skarżącej zawiadomienie zawierające to stwierdzenie.

WAŻNE! – Skarga wniesiona przez stronę p. administracyjnego/sądowego, która ze swej treści jest czynnością procesową, NIE POWODUJE wszczęcia p. skargowego lub wnioskowego, bo jej skutki trzeba rozpatrywać na podstawie odpowiednich przepisów procesowych.

Stadium rozpoznania i załatwiania skargi lub wniosku

W zasadzie skargi/wnioski powinny być załatwiane niezwłocznie, jeżeli są ku temu warunki i nie trzeba zbierać informacji/wyjaśnień. Jeżeli postępowanie wyjaśniające jest konieczne i organ prowadzi je we własnym zakresie albo gdy są konieczne uzgodnienia lub porozumienia z innymi organami oraz badanie akt, to obowiązuje ustawowy termin maksymalny – MIESIĄC (art. 237 par. 1 KPA).

W przypadku niezachowaniu terminu dopuszcza się stosowanie art. 36-38 KPA w przypadku skarg, a w odniesieniu do wniosków art. 245 KPA, przewidujący odrębny tryb działania. Zgodnie z tym przepisem należy powiadomić wnioskodawcę o dokonanych już czynnościach i wyznaczyć nowy termin załatwienia wniosku. Jeżeli ten termin nie zostanie dotrzymany, wnioskodawcy służy prawo wniesienia na to skargi (246 par. 2 KPA).

W toku tego stadium postępowania konieczne będzie powiadomienie o stanie rozpoznania skargi lub wniosku posła, senatora, radnego którzy wnieśli je we własnym imieniu lub przekazali je do organu. Takie powiadomienie powinno nastąpić w terminie 14 DNI od daty wniesienia lub przekazania skargi/wniosku (237 par. 2 KPA).

ZAŁATWIENIE skargi/wniosku następuje w ramach postępowania skargowego, a załatwienie sprawy może wymagać stosowania zupełnie innych przepisów materialnych lub procesowych. Organ rozpatrujący skargę/wniosek może, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, wydać POLECENIE lub podjąć stosowne środki, w celu usunięcia stwierdzonych uchybień oraz przyczyn ich powstawania, co oddaje różnicę między merytorycznym załatwieniem samej sprawy a załatwieniem skargi/wniosku, które ujawniły potrzebę rozpatrzenia tej sprawy.

Załatwienie skargi (wniosku) pod względem proceduralnym – i w celu poprawienia organizacji oraz działania organów państwowych lub społecznych (zgodnie z art. 259 par. 3 KPA) – następuje przez przygotowanie danych o rozstrzygnięciach, które powinny być zamieszczone w zawiadomieniu jako uwidocznienie wyniku postępowania. Załatwienie zaś sprawy, której dotyczyła skarga/wniosek, może mieć formę zróżnicowaną (polecenie służbowe, wewnętrzne zarządzenie, decyzja administracyjna, zarządzenie organu adm. sądowej).

Zawiadomienie zainteresowanych

Wysłanie zawiadomienia (nie jest to akt administracyjny!!!) do osoby, która wniosła skargę lub wniosek jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie i ta czynność kończy postępowanie skargowe. Zawiadomienie to będzie rodzajem poświadczenia stwierdzającym urzędowo przeprowadzenie czynności postępowania oraz podjęcia w nim rozstrzygnięć będących wynikiem rozpoznania przedmiotu skargi/wniosku.

W myśl art. 238 par. 1 KPA zawiadomienie to powinno zawierać: oznaczenie organu, określenie sposobu załatwienia skargi/wniosku, uzasadnienie faktyczne i prawne – w razie gdy jest odmowne, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby mającej upoważnienie do załatwiania skarg i wniosków. Zawiadomienie sporządzone w formie dokumentu elektronicznego musi być opatrzone certyfikowanym bezpiecznym podpisem elektronicznym.

O załatwieniu skargi/wniosku należy zawiadomić podmioty pośredniczące w ich wniesieniu, a więc obowiązkowo: posła, senatora, radnego, a na osobne żądanie: redakcję środków masowej informacji lub organizację społeczną. O załatwieniu należy też zawiadomić organ, który przekazał skargę/wniosek do załatwienia (art. 232 par. 2 KPA), jeżeli tego żądał, a obowiązkowo w sprawie skargi na pracownika przekazanej do załatwienia jego przełożonemu.

Jednoinstancyjność postępowania skargowego

Postępowanie skargowe jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia, ale załatwienie skargi/wniosku, które budzi niezadowolenie, daje podstawę do wniesienia skargi. Będzie to skarga powodująca wszczęcie nowego postępowania skargowego. W przypadku wniosku art. 246 par. 1 KPA wyraźnie daje osobie niezadowolonej z załatwienia wniosku uprawnienie do wniesienia skargi. W przypadku postępowania skargowego takie dorozumiane uprawnienie wynika z ustawowego określenia skargi w art. 227 KPA.

Ażeby tej możliwości weryfikacji nie nadużywano, w art. 239 par. 1 KPA ustanowiono ograniczenie w postaci BADANIA WSTĘPNEGO, czy ponowna skarga zawiera nowe okoliczności, bo jeżeli ich nie ma, to organ właściwy w aktach sprawy zamieszcza adnotację o podtrzymaniu swojego stanowiska bez obowiązku zawiadamiania o tym skarżącego.

Sąd administracyjny NIE JEST właściwy do oceny prawidłowości postępowania skargowego. Podobnie autorowi skargi/wniosku/petycji nie służy skarga do SA na zawiadomienie o załatwieniu skargi.

Art. 257-259 KPA regulują założenia nadzoru i kontroli w sprawach rozpatrywania skarg i wniosków, ale odbywa się to poza ramami postępowania skargowego/wnioskowego. Na podstawie wyników tych czynności można tylko ocenić prawidłowość rozpatrywania skarg i wniosków w postępowaniach już zakończonych i na podstawie analizy materiałów tych spraw podjąć działania organizacyjne do usuwania przyczyn wnoszenia skarg i wniosków.