WYROK TRYBUNAŁU Z DNIA 30 KWIETNIA 1996 R. (*) W SPRAWIE C‑194/94
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu WE, przez tribunal de commerce de Liège (Belgia) wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między
CIA Security International SA
a
Signalson SA
oraz
Securitel SPRL,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 30 traktatu WE oraz dyrektywy Rady 83/189/EWG z dnia 28 marca 1983 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i uregulowań technicznych (Dz.U. L 109, str. 8), zmienionej dyrektywą Rady 88/182/EWG z dnia 22 marca 1988 r. (Dz.U. L 81, str. 75),
TRYBUNAŁ,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
– w imieniu CIA Security International SA przez C. van Ruttena, adwokata w Liège,
– w imieniu Signalson SA przez V.‑V. Dehina, adwokata w Liège,
– w imieniu Securitel SPRL przez J.‑L. Brandenberga, adwokata w Liège,
– w imieniu rządu belgijskiego przez J. Devaddera, dyrektora w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu niemieckiego przez E. Rödera, Ministerialrat w federalnym ministerstwie gospodarki, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez A. Bosa, radcę prawnego, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez S. Bravinera z Treasury Solicitor’s Department oraz przez E. Sharpston, barrister, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez R. Wainwrighta, conseiller juridique principal, oraz J.‑F. Pasquiera, urzędnika krajowego oddelegowanego do służby prawnej, w charakterze pełnomocników,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
zapoznawszy się z uwagami przedstawionymi podczas rozprawy w dniu 5 lipca 1995 r. przez: CIA Security International SA, reprezentowaną przez C. van Ruttena, Signalson SA, reprezentowaną przez V.‑V. Dehina, rząd belgijski, reprezentowany przez D. Jacob, conseiller adjoint w ministerstwie spraw wewnętrznych, działającą w charakterze pełnomocnika, rząd niderlandzki, reprezentowany przez J. S. van den Oosterkampa, zastępcę radcy prawnego, rząd Zjednoczonego Królestwa, reprezentowany przez S. Bravinera i E. Sharpston, oraz Komisję Wspólnot Europejskich, reprezentowaną przez R. Wainwrighta i J.‑F. Pasquiera,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 24 października 1995 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Postanowieniem z dnia 20 czerwca 1994 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 4 lipca 1994 r., tribunal de commerce de Liège, na podstawie artykułu 177 traktatu WE, skierował do Trybunału sześć pytań prejudycjalnych w sprawie wykładni art. 30 traktatu oraz dyrektywy Rady 83/189/EWG z dnia 28 marca 1983 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych (Dz.U. L 109, str. 8, zwanej dalej „dyrektywą 83/189”), zmienionej dyrektywą Rady 88/182/EWG z dnia 22 marca 1988 r. (Dz.U. L 81, str. 75).
2 Pytania te zostały przedstawione w toku postępowań między spółką CIA Security International (zwaną dalej „CIA Security”) a spółkami Signalson (zwaną dalej „Signalson”) i Securitel (zwaną dalej „Securitel”), przy czym te trzy spółki są agencjami ochrony w rozumieniu belgijskiej ustawy z dnia 10 kwietnia 1990 r. o agencjach ochrony oraz o wewnętrznych służbach ochrony (zwanej dalej „ustawą o ochronie”).
3 Zgodnie z art. 1 ust. 3 tej ustawy, „[z]a agencję ochrony w rozumieniu niniejszej ustawy uznaje się każdą osobę fizyczną lub prawną wykonującą działalność polegającą na świadczeniu osobom trzecim, w sposób stały lub okazjonalny, usług projektowania, instalowania i konserwacji systemów i central alarmowych”.
4 Zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy o ochronie „[s]ystemy i centrale alarmowe, o których mowa w niniejszym artykule, są przeznaczone do zapobiegania lub rejestracji przestępstw przeciwko osobom lub mieniu”.
5 Artykuł 4 tej ustawy stanowi, że „[n]ie można prowadzić agencję ochrony bez uprzedniego uzyskania zezwolenia ministra spraw wewnętrznych. Zezwolenie jest przyznawane tylko wtedy, gdy przedsiębiorstwo spełnia wymogi niniejszej ustawy oraz warunki związane ze środkami finansowymi i wyposażeniem technicznym, ustanowione przez króla […]”.
6 Artykuł 12 ustawy o ochronie stanowi, że „[s]ystemy i centrale alarmowe, o których mowa w art. 1 ust. 4, oraz ich części składowe mogą być sprzedawane lub udostępniane w jakikolwiek inny sposób użytkownikom jedynie po uprzednim zatwierdzeniu zgodnie z procedurą ustanowioną przez króla […]”.
7 Procedura ta została ustanowiona na mocy dekretu królewskiego z dnia 14 maja 1991 r. określającego procedurę zatwierdzania systemów i central alarmowych, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1990 r. o agencjach ochrony oraz o wewnętrznych służbach ochrony (zwanego dalej „dekretem z 1991 r.”).
8 Artykuł 2 ust.1 tego dekretu przewiduje, że „[ż]aden producent, importer, hurtownik ani jakakolwiek inna osoba fizyczna lub prawna nie może w Belgii wprowadzać do obrotu lub udostępniać nowego sprzętu w jakikolwiek inny sposób użytkownikom, jeśli nie został on wcześniej zatwierdzony przez ustanowioną w tym celu komisję, zwaną dalej »komisją ds. sprzętu«”.
9 Z art. 4–7 dekretu z 1991 r. wynika, że ewentualne zatwierdzenie sprzętu jest poprzedzone jego badaniem i testami.
10 Zgodnie z art. 5 badanie polega na identyfikacji sprzętu, sprawdzeniu obwodów elektronicznych poprzez porównanie z dokumentacją dostarczoną przez producenta i zbadaniu wymaganych funkcji. Próby wykonywane na sprzęcie, przewidziane w art. 6 dekretu z 1991 r., dotyczą zgodności funkcjonalnej, aspektów mechanicznych, niezawodności funkcjonowania mechanicznego lub elektronicznego, braku podatności na fałszywe alarmy, odporności na fałszowanie oraz próby unieszkodliwienia sprzętu. W tym celu sprzęt jest poddawany testom określonym w załącznikach 3 i 4 do tego dekretu.
11 Artykuł 8 dekretu z 1991 r. stanowi, że „[j]eśli wnioskodawca wykaże za pomocą niezbędnych dokumentów, że jego sprzęt został już poddany testom co najmniej równoważnym z tymi, które są opisane w art. 7, w laboratorium innego państwa członkowskiego EWG, autoryzowanym zgodnie z normami EWG i że został on tam zatwierdzony nie wcześniej niż trzy lata przed datą złożenia aktualnego wniosku, podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1, wykonuje na sprzęcie jedynie te testy, które nie zostały jeszcze przeprowadzone w innym państwie członkowskim EWG”.
12 Oprócz tego z akt sprawy wynika, że dekret z 1991 r. nie został notyfikowany Komisji zgodnie z procedurą udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych, ustanowioną dyrektywą 83/189 i że zgodnie z uzasadnioną opinią wydaną przez Komisję na mocy art. 169 traktatu EWG rząd belgijski w lutym 1993 r. notyfikował nowy projekt dekretu królewskiego ustanawiającego procedurę zatwierdzania systemów i central alarmowych. Projekt ten, przyjęty w dniu 31 marca 1994 r., jest w swej treści identyczny z dekretem z 1991 r., który uchylił, przy czym art. 8 dekretu z 1991 r. został zmieniony zgodnie z sugestiami przekazanymi przez Komisję.
13 Trzy spółki skarżące w postępowaniach przed sądem krajowym są konkurentami, gdyż ich działalność handlowa polega na produkcji i sprzedaży systemów i central alarmowych.
14 W dniu 21 stycznia 1994 r. CIA Security wniosła pozew do tribunal de commerce de Liège, domagając się nakazania spółkom Signalson i Securitel zaniechania nieuczciwych praktyk rozpoczętych w styczniu 1994 r. Podstawą jej pozwu były art. 93 i 95 belgijskiej ustawy z dnia 14 lipca 1991 r. o praktykach handlowych, które zakazują działań sprzecznych z uczciwymi praktykami w dziedzinie handlu. CIA Security zarzuca spółkom Signalson i Securitel zniesławienie polegające na twierdzeniu, iż system antywłamaniowy, który sprzedaje – system Andromeda – nie spełnia wymogów ustawodawstwa belgijskiego w dziedzinie systemów bezpieczeństwa.
15 Spółki Signalson i Securitel wniosły powództwa wzajemne, wnosząc o zakazanie spółce CIA Security dalszego wykonywania działalności, ponieważ nie ma ona zezwolenia na prowadzenie agencji ochrony i sprzedaje niezatwierdzone systemy alarmowe.
16 Tribunal de commerce de Liège w postanowieniu odsyłającym uznał, że nawet jeśli celem powództwa głównego i wzajemnego jest nałożenie sankcji za nieuczciwe praktyki zakazane ustawą o praktykach handlowych, to jednak praktyki te muszą zostać ocenione w świetle przepisów ustawy o ochronie i dekretu z 1991 r.
17 Sąd krajowy następnie stwierdził, po pierwsze, że jeśli CIA Security naruszyła ustawę o ochronie i dekret z 1991 r., to jej powództwa mogą zostać uznane za niedopuszczalne z powodu braku legitymacji i interesu prawnego, a po drugie, że jeśli ustawa o ochronie i dekret z 1991 r. są niezgodne z prawem wspólnotowym, to spółki Signalson i Securitel nie będą mogły oprzeć wzajemnego powództwa negatoryjnego na naruszeniu tych przepisów.
18 Wątpiąc w zgodność wspomnianych belgijskich przepisów z art. 30 traktatu i stwierdziwszy, że przepisy te nie zostały przed ich wydaniem notyfikowane Komisji zgodnie z dyrektywą 83/189, tribunal de commerce de Liège postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy ustawa z dnia 10 kwietnia 1990 r. o agencjach ochrony oraz o wewnętrznych służbach ochrony, a w szczególności jej art. 4 i 12, wprowadza ograniczenia ilościowe w przywozie lub zawiera środki o skutku równoważnym, zakazane w art. 30 traktatu EWG?
2) Czy dekret królewski z dnia 14 maja 1991 r. określający procedurę zatwierdzania systemów i central alarmowych, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1990 r., a w szczególności jego art. 2 i 8, jest zgodny z art. 30 traktatu, który zakazuje ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wszelkich środków o skutku równoważnym?
3) Czy ww. ustawa z dnia 10 kwietnia 1990 r., a w szczególności jej art. 4 i 12, zawiera przepisy techniczne, które należy wcześniej notyfikować Komisji zgodnie z art.8 dyrektywy 83/189/EWG?
4) Czy dekret królewski z dnia 14 maja 1991 r., a w szczególności jego art. 2 i 8, zawiera przepisy techniczne, które powinny być uprzednio notyfikowane Komisji zgodnie z art. 8 dyrektywy 83/189/EWG?
5) Czy przepisy dyrektywy Rady 83/189/EWG ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych, w szczególności jej art. 8 i 9, są na tyle bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne, by jednostki mogły się na nie powołać w postępowaniu przed sądem krajowym?
6) Czy prawo wspólnotowe i ochrona należna jednostce w zastosowaniu tego prawa nakazuje sądowi krajowemu odmówić zastosowania krajowego przepisu technicznego, który nie został zgodnie z obowiązkiem przewidzianym w art. 8 dyrektywy Rady 83/189/EWG notyfikowany Komisji przez państwo członkowskie, które przepis ten wydało?”.
Uwagi wstępne
19 Tytułem wstępu należy odnotować, iż według rządu belgijskiego oraz spółek Signalson i Securitel wszelkie kwestie dotyczące zgodności dekretu z 1991 r. z prawem wspólnotowym stały się bezprzedmiotowe, jako że sąd krajowy powinien – w tym trybie postępowania, które prowadzi – stosować prawo obowiązujące w chwili orzekania oraz że po wniesieniu powództwa dekret z 1991 r. został zastąpiony przez dekret królewski z dnia 31 marca 1994 r., który jest, również według Komisji, zgodny z prawem wspólnotowym.
20 Taki punkt widzenia nie jest słuszny. Z orzecznictwa Trybunału wynika, iż do sądu krajowego należy ocena znaczenia przepisów krajowych oraz sposobu, w jaki mają być stosowane (zob. w szczególności wyrok z dnia 7 grudnia 1995 r. w sprawie C‑45/94 Ayuntamiento de Ceuta, Rec. str. I‑4385, pkt 26). Ponieważ sąd krajowy może najlepiej – z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy – ocenić konieczność uzyskania orzeczenia w trybie prejudycjalnym dla możliwości rozstrzygnięcia przez niego danej sprawy, pytań prejudycjalnych nie można uznać za bezprzedmiotowe z powodu zastąpienia dekretu z 1991 r. dekretem królewskim z dnia 31 marca 1994 r.
21 W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na trzecie, czwarte, piąte i szóste pytanie prejudycjalne.
Pytanie trzecie i czwarte
22 W pytaniu trzecim i czwartym sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy takie przepisy jak art. 4 i 12 ustawy o ochronie oraz dekret z 1991 r. stanowią przepisy techniczne, które należy wcześniej notyfikować Komisji zgodnie z art. 8 dyrektywy 83/189/EWG.
23 Pojęcie „przepisu technicznego” jest zdefiniowane w art. 1 pkt 5 dyrektywy 83/189, jako „specyfikacje techniczne, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu lub stosowania w państwie członkowskim lub w znacznej części tego państwa, z wyjątkiem tych, które zostały ustalone przez władze lokalne” [tłumaczenie nieoficjalne]. Zgodnie z pkt 1 tego artykułu przez „»specyfikacje techniczne« rozumie się specyfikacje zawarte w dokumencie, który określa wymagane cechy produktu, takie jak poziom jakości lub wydajności, bezpieczeństwo, wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania […]” [tłumaczenie nieoficjalne].
24 Należy najpierw zbadać, czy przepis tego rodzaju jak art. 4 ustawy o ochronie stanowi przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 83/189.
25 Odpowiedź na to pytanie powinna być negatywna, jako że przepisy techniczne są w rozumieniu dyrektywy 83/189 specyfikacjami określającymi cechy produktów, natomiast art. 4 ogranicza się do określenia warunków niezbędnych do założenia agencji ochrony.
26 Odnosząc się do przepisów dekretu z 1991 r., należy przypomnieć, że zawiera on szczegółowe zasady określające w szczególności warunki dotyczące testów jakościowych i prawidłowego funkcjonowania, jakie muszą zostać spełnione, aby system lub centrala alarmowa zostały zatwierdzone i mogły być wprowadzane do obrotu w Belgii. Przepisy te są więc przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 83/189.
27 Jeśli chodzi o art. 12 ustawy o ochronie, należy przypomnieć, że przewiduje on, iż wymienione produkty mogą być wprowadzone do obrotu jedynie po uprzednim zatwierdzeniu zgodnie z procedurą ustanowioną przez króla, która została wprowadzona dekretem z 1991 r.
28 Według Komisji i CIA Security art. 12 ustawy stanowi przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy, podczas gdy Signalson, rząd Zjednoczonego Królestwa i rząd belgijski w uwagach pisemnych dowodzą, że artykuł ten jest tylko przepisem ramowym, niezawierającym żadnego przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 83/189.
29 Należy tu stwierdzić, że przepis uznaje się za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 83/189, jeżeli wywołuje on samodzielnie skutki prawne. Jeśli na mocy prawa krajowego przepis stanowi jedynie podstawę wydania przepisów administracyjnych zawierających normy mające dla zainteresowanych wiążące skutki, z tym że sam nie wywołuje żadnego skutku prawnego wobec jednostek, to przepis ten nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy (zob. wyrok z dnia 1 czerwca 1994 r. w sprawie C‑317/92 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑2039, pkt 26). W tym kontekście należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 83/189 państwa członkowskie jednocześnie z projektem przepisu technicznego powinny przekazywać informację o podstawie jego wydania, jeżeli jej znajomość jest niezbędna do oceny znaczenia projektu.
30 Jednakże przepis należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 83/189, jeżeli – jak wskazał rząd belgijski podczas rozprawy – wymaga on od zainteresowanych przedsiębiorstw złożenia wniosku o uprzednie zatwierdzenie ich sprzętu, nawet jeśli odpowiednie przepisy administracyjne nie zostały wydane.
31 Na pytanie trzecie i czwarte należy zatem udzielić odpowiedzi, że przepis tego rodzaju jak art. 4 ustawy o ochronie nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 83/189, natomiast przepisy tego rodzaju jak zawarte w dekrecie królewskim z 1991 r. stanowią przepisy techniczne, a kwalifikacja przepisu tego rodzaju jak art. 12 ustawy o ochronie zależy od skutków prawnych, jakie wywołuje on według prawa krajowego.
Pytanie piąte i szóste
32 W pytaniu piątym i szóstym sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy przepisy dyrektywy 83/189, w szczególności jej art. 8 i 9, są na tyle bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne, by jednostki mogły się na nie powołać w postępowaniu przed sądem krajowym, na którym ciąży obowiązek odmowy zastosowania krajowego przepisu technicznego, który nie został notyfikowany zgodnie z dyrektywą.
33 Artykuł 8 ust. 1 i 2 dyrektywy stanowi:
„1. Państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca będzie informacja dotycząca odpowiedniej normy; przekazują Komisji także zwięzłą informację o powodach, które czynią przyjęcie przepisów technicznych koniecznym, chyba że powody te zostały już wyraźnie ujęte w projekcie. W razie potrzeby państwa członkowskie równocześnie przekazują tekst podstawowych przepisów ustawowych i wykonawczych, których zasadniczo i bezpośrednio dotyczą normy, jeżeli znajomość takiego tekstu jest niezbędna do oceny zakresu projektu przepisów technicznych.
Komisja niezwłocznie informuje pozostałe państwa członkowskie o przekazanym jej projekcie; może także przedłożyć ten projekt, w celu uzyskania opinii, do komitetu określonego w art. 5 oraz w razie potrzeby do komitetu odpowiedzialnego za daną dziedzinę.
2. Komisja i państwa członkowskie mogą skierować do państwa członkowskiego, które przekazało projekt przepisów technicznych uwagi, które to państwo członkowskie uwzględni w miarę możliwości w dalszych pracach nad projektem przepisów technicznych” [tłumaczenie nieoficjalne].
34 Zgodnie z art. 9 dyrektywy:
„1. Z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a państwa członkowskie odraczają przyjęcie projektu przepisów technicznych o sześć miesięcy, licząc od daty notyfikacji określonej w art. 8 ust. 1, jeśli Komisja lub inne państwo członkowskie przekaże w terminie trzech miesięcy od tej daty szczegółową opinię, zgodnie z którą zamierzony przepis musi zostać zmieniony w celu usunięcia lub ograniczenia barier w swobodnym przepływie towarów, które przepis ten mógłby ustanowić. Zainteresowane państwo członkowskie sporządza w następstwie takich szczegółowych opinii sprawozdanie dla Komisji w przedmiocie proponowanych dalszych kroków. Komisja odnosi się do tego stanowiska.
2. Termin określony w ust. 1 wynosi dwanaście miesięcy, jeśli Komisja w ciągu trzech miesięcy, licząc od daty notyfikacji określonej w art. 8 ust. 1, powiadomi o swym zamiarze przedstawienia projektu lub przyjęcia dyrektywy dotyczącej danej kwestii.
2a. Jeśli Komisja stwierdzi, że notyfikacja określona w art. 8 ust. 1 dotyczy dziedziny objętej propozycją dyrektywy lub rozporządzenia przedłożonej Radzie, powiadamia o tym fakcie zainteresowane państwa członkowskie w ciągu trzech miesięcy, licząc od daty zawiadomienia.
Państwa członkowskie powstrzymują się od przyjęcia przepisów technicznych w dziedzinie, której dotyczy propozycja dyrektywy lub rozporządzenia przedłożona Radzie przez Komisję przed dokonaniem notyfikacji określonej w art. 8 ust. 1, przez dwanaście miesięcy od daty przedstawienia tej propozycji.
Ustępów 1, 2 i 2a niniejszego artykułu nie można stosować łącznie.
3. Ustępy 1, 2 i 2a nie mają zastosowania, jeśli z pilnych przyczyn dotyczących ochrony zdrowia ludzi lub zwierząt, ochrony roślin lub bezpieczeństwa publicznego państwo członkowskie jest zobowiązane przygotować przepisy techniczne w bardzo krótkim okresie, aby natychmiast je przyjąć i wdrożyć, przy czym brak jest możliwości jakichkolwiek konsultacji. Państwo członkowskie przedstawia w notyfikacji określonej w art. 8 przyczyny, które wskazują na pilność podejmowanych kroków. Komisja podejmuje stosowne działania w przypadku nadużycia tej procedury” [tłumaczenie nieoficjalne].
35 Artykuł 10 dyrektywy stanowi, że „[a]rtykuły 8 i 9 nie mają zastosowania, jeśli państwa członkowskie wypełniają swoje zobowiązania wynikające ze wspólnotowych dyrektyw i rozporządzeń; dotyczy to również zobowiązań wynikających z międzynarodowej umowy, które mają na celu przyjęcie jednolitych specyfikacji technicznych we Wspólnocie”.
36 Należy przypomnieć, że w 1986 r. w komunikacie 86/C 245/05 (Dz.U. 1986, C 245, str. 4) Komisja określiła swoje stanowisko w sprawie zagadnienia poruszonego przez tribunal de commerce de Liège w jego dwóch ostatnich pytaniach. W komunikacie tym stwierdziła, po pierwsze, że dyrektywa przyznaje zarówno jej, jak i państwom członkowskim ważną rolę w zapobieganiu tworzeniu nowych przeszkód technicznych w wymianie handlowej, oraz, po drugie, że zobowiązania państw członkowskich wynikające z dyrektywy są jasne i jednoznaczne, ponieważ:
– państwa członkowskie muszą notyfikować wszelkie projekty przepisów technicznych objętych zakresem dyrektywy;
– muszą automatycznie odroczyć zatwierdzenie projektu przepisów technicznych o trzy miesiące, z wyjątkiem przypadków wymienionych w art. 9 ust. 3;
– muszą odroczyć zatwierdzenie projektu przepisów technicznych o dalsze trzy do dziewięciu miesięcy, jeśli podniesione zostały zastrzeżenia lub jeśli rozważane jest wydanie wspólnotowego aktu prawnego.
Komisja w końcu stwierdziła, że gdyby państwa członkowskie nie przestrzegały zobowiązań wynikających z dyrektywy, przeszkodziłoby to poważnie procesowi zakończenia tworzenia rynku wewnętrznego, czemu towarzyszyłoby ryzyko wystąpienia negatywnych skutków dla wymiany handlowej.
37 Z komunikatu wynika, iż Komisja wnioskuje z tych stwierdzeń, że „jeśli państwo członkowskie przyjmuje przepisy techniczne objęte zakresem przepisów dyrektywy 83/189, nie notyfikując projektu Komisji i nie przestrzegając zasady stand still, to przyjęty w ten sposób przepis nie może być skutecznie egzekwowany wobec osób trzecich w systemie prawnym danego państwa członkowskiego. Komisja uważa więc, że strony sporu mają prawo oczekiwać od krajowych sądów, iż odmówią one zastosowania krajowych przepisów technicznych, które nie zostały notyfikowane, jak tego wymaga prawo wspólnotowe”.
38 W niniejszej sprawie Komisja obstawała przy tej wykładni dyrektywy 83/189, do której przyłączyła się spółka CIA Security.
39 Rządy niemiecki, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa sprzeciwiają się takiej wykładni i uważają, że na przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 83/189 można się powołać wobec jednostek, nawet jeśli zostały wydane z naruszeniem zobowiązań wynikających z dyrektywy. Argumentacja, na jakiej opiera się ta wykładnia, zostanie rozpatrzona poniżej.
40 Tytułem wstępu należy podkreślić, że dyrektywa 83/189 ma na celu – poprzez kontrolę uprzednią – ochronę swobodnego przepływu towarów, który jest jedną z podstaw Wspólnoty. Kontrola ta jest użyteczna, ponieważ przepisy techniczne wynikające z dyrektywy mogą stanowić przeszkodę w wymianie handlowej między państwami członkowskimi, przy czym ich wprowadzenie jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy są one niezbędne do spełnienia nadrzędnych wymogów służących interesowi ogólnemu. Kontrola ustanowiona przez dyrektywę jest skuteczna, gdyż wszelkie projekty przepisów technicznych objętych dyrektywą muszą być notyfikowane i ponieważ ich wydanie oraz wprowadzenie w życie – z wyjątkiem tych, w odniesieniu do których pilny charakter uzasadnia wyjątek – musi być odroczone na czas określony w art. 9.
41 Notyfikacja i okres odroczenia dają więc Komisji i pozostałym państwom członkowskim, po pierwsze, możliwość zbadania, czy projekt tworzy niezgodne z traktatem WE przeszkody dla wymiany handlowej bądź przeszkody, których należy unikać poprzez podejmowanie wspólnych lub zharmonizowanych działań, a po drugie możliwość zaproponowania zmian do planowanych przepisów krajowych. Procedura ta pozwala ponadto Komisji zaproponować lub wydać wspólnotowe normy regulujące kwestię stanowiącą przedmiot zamierzonego przepisu.
42 Należy następnie stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zawsze gdy przepisy dyrektywy z punktu widzenia ich treści wydają się bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, można się na nie powołać wobec wszelkich przepisów prawa krajowego niezgodnych z dyrektywą (zob. wyroki: z dnia 19 stycznia 1982 r. w sprawie 8/81 Becker, Rec. str. 53 oraz z dnia 19 listopada 1991 r. w połączonych sprawach C‑6/90 i C‑9/90 Francovich i in., Rec. str. I‑5357).
43 Według rządu Zjednoczonego Królestwa przepisy dyrektywy 83/189 nie spełniają tych kryteriów, ponieważ w szczególności procedura notyfikacji zawiera pewną liczbę nieprecyzyjnych elementów.
44 Nie można przyjąć tego punktu widzenia. Artykuły 8 i 9 dyrektywy 83/189 ustanawiają bowiem dla państw członkowskich konkretny obowiązek notyfikacji Komisji projektów przepisów technicznych jeszcze przed ich wydaniem. Ponieważ, z punktu widzenia treści tych artykułów, są one bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne, jednostki mogą się na nie powoływać przed sądem krajowym.
45 Należy jeszcze ustalić prawne konsekwencje uchybienia przez państwa członkowskie ciążącemu na nich obowiązkowi notyfikacji, a ściślej mówiąc, czy dyrektywę 83/189 należy interpretować w ten sposób, że uchybienie obowiązkowi notyfikacji stanowiące uchybienie proceduralne przy przyjmowaniu danych przepisów technicznych powoduje bezskuteczność tych przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powołać wobec jednostek.
46 Rządy niemiecki, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa uważają natomiast, że przedmiotem dyrektywy 83/189 są jedynie stosunki pomiędzy państwami członkowskimi a Komisją, że ogranicza się ona do ustanowienia obowiązków proceduralnych, których państwa członkowskie muszą przestrzegać podczas wydawania przepisów technicznych, przy czym ich prawo do wydania takich przepisów po okresie odroczenia nie jest podważane, i wreszcie, że nie zawiera ona żadnego przepisu wyraźnie odnoszącego się do ewentualnych skutków sankcjonujących nieprzestrzeganie wymienionych obowiązków proceduralnych.
47 W tym kontekście należy przede wszystkim zaznaczyć, że żaden z tych elementów nie stanowi przeszkody dla tego, by naruszenie dyrektywy 83/189 powodowało bezskuteczność spornych przepisów technicznych.
48 Taki właśnie skutek naruszenia obowiązków wynikających z dyrektywy 83/189 nie zależy od żadnego wyraźnego przepisu, który by go przewidywał. Jak już zostało stwierdzone, bezsporne jest, że celem dyrektywy jest ochrona swobodnego przepływu towarów poprzez uprzednią kontrolę o charakterze prewencyjnym i że obowiązek notyfikacji stanowi zasadniczy sposób wykonywania tej kontroli wspólnotowej. Skuteczność tej kontroli jest tym silniejsza, że dyrektywę należy interpretować w ten sposób, iż naruszenie obowiązku notyfikacji stanowi poważne uchybienie proceduralne, powodujące bezskuteczność spornych przepisów technicznych wobec jednostek.
49 Należy następnie zaznaczyć, że taka wykładnia dyrektywy jest zgodna z wyrokiem z dnia 13 lipca 1989 r. w sprawie 380/87 Enichem Base i in. (Rec. str. 2491, pkt 19–24). W sprawie tej, w której Trybunał rozstrzygał w przedmiocie ciążącego na państwach członkowskich obowiązku notyfikacji Komisji projektów przepisów krajowych w dziedzinie stosowania przepisu dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, str. 39), Trybunał orzekł, że ani brzmienie, ani cel omawianego przepisu nie pozwalają na stwierdzenie, że samo nieprzestrzeganie obowiązku notyfikacji spoczywającego na państwach członkowskich powoduje niezgodność z prawem wydanych w ten sposób przepisów. W tej kwestii Trybunał wyraźnie stwierdził, że omawiany przepis ogranicza się do ustanowienia obowiązku uprzedniej notyfikacji, który nie warunkuje wprowadzenia w życie tych przepisów zgodą lub brakiem sprzeciwu Komisji i który nie ustanawia procedury kontroli wspólnotowej tych projektów. Trybunał stwierdził zatem, że omawiany przepis dotyczy stosunków pomiędzy państwami członkowskimi a Komisją, lecz nie tworzy po stronie jednostek żadnego prawa, które mogłoby zostać naruszone w przypadku nieprzestrzegania przez państwa członkowskie obowiązku uprzedniej notyfikacji Komisji projektów przepisów krajowych.
50 Jednakże w niniejszej sprawie celem dyrektywy nie jest samo informowanie Komisji, lecz konkretnie – jak to już zostało stwierdzone w pkt 41 niniejszego wyroku – bardziej ogólny cel eliminowania lub ograniczania przeszkód w wymianie handlowej, informowania pozostałych państw członkowskich o przepisach technicznych zamierzonych przez dane państwo, przyznanie Komisji i pozostałym państwom członkowskim niezbędnego czasu na zajęcie stanowiska i zaproponowanie zmian umożliwiających zmniejszenie ograniczeń w swobodnym przepływie towarów wynikających z zamierzonego przepisu oraz pozostawienie Komisji czasu niezbędnego do wniesienia projektu dyrektywy harmonizującej. Ponadto brzmienie art. 8 i 9 dyrektywy 83/189 jest jasne, ponieważ przewidują one procedurę kontroli wspólnotowej dla projektów przepisów krajowych oraz uwarunkowanie ich wejścia w życie zgodą lub brakiem sprzeciwu Komisji.
51 Należy wreszcie zbadać, czy istnieją – jak to podniósł rząd Zjednoczonego Królestwa – szczególne względy dotyczące dyrektywy 83/189, które sprzeciwiałyby się takiej jej wykładni, zgodnie z którą powoduje ona bezskuteczność wobec osób trzecich przepisów technicznych wydanych z naruszeniem dyrektywy.
52 W tej kwestii podniesione zostało, że bezskuteczność takich przepisów wobec osób trzecich stworzyłaby lukę w krajowym porządku prawnym i mogłaby tym samym powodować poważne trudności, zwłaszcza gdy bezskuteczność dotyczy przepisów w dziedzinie bezpieczeństwa.
53 Nie można zgodzić się z tą argumentacją. Państwo członkowskie może się bowiem odwołać do trybu pilnego przewidzianego w art. 9 ust. 3 dyrektywy 83/189, gdy z powodów określonych tym przepisem uważa za niezbędne opracowanie przepisów technicznych w bardzo krótkim okresie, aby natychmiast je wydać i wdrożyć, przy czym brak jest możliwości jakichkolwiek konsultacji.
54 W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że dyrektywa 83/189 powinna być interpretowana w ten sposób, że naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje bezskuteczność przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powołać wobec jednostek.
55 Na pytanie piąte i szóste trzeba zatem udzielić odpowiedzi, iż art. 8 i 9 dyrektywy 83/189 należy interpretować w ten sposób, że jednostki mogą się na nie powoływać przed sądem krajowym, na którym ciąży obowiązek odmowy zastosowania krajowego przepisu technicznego, który nie został notyfikowany zgodnie z dyrektywą.
Dwa pierwsze pytania
56 W pierwszym i drugim pytaniu sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 30 traktatu stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych tego rodzaju jak art. 4 i 12 ustawy o ochronie i dekret z 1991 r.
57 Z uwagi na odpowiedzi na trzecie, czwarte, piąte i szóste pytanie prejudycjalne, udzielenie odpowiedzi na dwa pierwsze pytania prejudycjalne stało się zbędne, ponieważ dotyczą one art. 12 ustawy o ochronie i dekretu z 1991 r., na który nie można się powoływać wobec jednostek. Należy więc udzielić odpowiedzi jedynie na tę część pierwszego pytania prejudycjalnego, która dotyczy kwestii, czy przepis tego rodzaju jak art. 4 ustawy o ochronie – zgodnie z którym kto nie otrzymał koncesji od ministra spraw wewnętrznych, nie może prowadzić agencji ochrony – jest zgodny z art. 30 traktatu.
58 W tym miejscu należy zauważyć, iż ponieważ przepis ten ustanawia warunek, który należy spełnić, aby możliwe było założenie przedsiębiorstwa i wykonywanie przez nie działalności agencji ochrony, nie należy on bezpośrednio do zakresu art. 30 traktatu, który dotyczy swobodnego przepływu towarów pomiędzy państwami członkowskimi. Poza tym należy stwierdzić, że akta sprawy nie wskazują w najmniejszym stopniu na to, by przepis taki wywoływał skutki ograniczające swobodny przepływ towarów lub był w inny sposób sprzeczny z prawem wspólnotowym.
59 Na pierwsze pytanie prejudycjalne należy zatem udzielić odpowiedzi, że art. 30 traktatu nie stoi na przeszkodzie obowiązywaniu krajowego przepisu tego rodzaju jak art. 4 ustawy o ochronie.
W przedmiocie kosztów
60 Koszty poniesione przez rządy belgijski, niemiecki, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa, jak również przez Komisję Wspólnot Europejskich, które przedstawiły swe uwagi Trybunałowi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ
rozstrzygając w przedmiocie pytań przedłożonych mu przez tribunal de commerce de Liège postanowieniem z dnia 20 czerwca 1994 r., orzeka, co następuje:
1) Przepis, taki jak art. 4 belgijskiej ustawy z dnia 10 kwietnia 1990 r. o agencjach ochrony oraz o wewnętrznych służbach ochrony, nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy Rady 83/189/EWG z dnia 28 marca 1983 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych, zmienionej dyrektywą Rady 88/182/EWG z dnia 22 marca 1988 r., natomiast takie przepisy jak te, które są zawarte w belgijskim dekrecie królewskim z dnia 14 maja 1991 r. określającym procedurę zatwierdzania systemów i centrali alarmowych, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1990 r., stanowią przepisy techniczne, z kolei kwalifikacja takiego przepisu jak art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1990 r. zależy od skutków prawnych, jakie wywołuje on według prawa krajowego.
2) Artykuły 8 i 9 dyrektywy 83/189, zmienionej dyrektywą 88/182, należy interpretować w ten sposób, iż jednostki mogą się na nie powoływać przed sądem krajowym, na którym ciąży obowiązek odmowy zastosowania krajowego przepisu technicznego, który nie został notyfikowany zgodnie z dyrektywą.
3) Artykuł 30 traktatu WE nie sprzeciwia się krajowemu przepisowi, takiemu jak art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1990 r.